O autor propõe ação popular questionando o convênio firmado entre Brasil e OPAS para trazer médicos cubanos ao programa Mais Médicos. Alega que os médicos cubanos recebem salários de forma diferenciada e prejudicial em comparação aos demais, e parte dos recursos é repassada ao governo cubano sem transparência. A União contesta preliminarmente e no mérito, alegando legalidade do convênio. O MPF opina que há interesse de agir válido e que o mérito deve ser analisado, podendo o convênio

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PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO DISTRITO FEDERAL
EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DA 14ª VARA FEDERAL DA SEÇÃO
JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL
Ação Popular nº 19974-52.2014.4.01.3400
Autor: Plínio Gustavo Prado Garcia
Ré: UNIÃO e Presidente da República
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela procuradora da República que esta
subscreve, no exercício de suas atribuições institucionais, com espeque no art. 6º, §4º, Lei da Ação
Popular (Lei 4717/65), vem, respeitosamente, manifestar-se nos autos em epígrafe, nos termos a
seguir.
Trata-se de Ação Popular aviada pelo cidadão Plínio Gustavo Prado Garcia contra a
Presidente da República Dilma Rousseff, com pedido liminar, em que pleiteia a declaração de
nulidade do convênio firmado pelo Estado Brasileiro e a OPAS – Organização Panamericana de
Saúde com o Governo de Cuba, para permitir a vinda de médicos de nacionalidade cubana no
contexto do Programa Mais Médicos para o Brasil.
Argumenta, em síntese, que os profissionais cubanos estão submetidos a exigências,
condições e requisitos distintos e prejudiciais, quando comparados com os médicos de outras
procedências, e que apenas uma parte dos salários pagos aos médicos cubanos é feita no Brasil,
sendo o restante do recurso repassado à OPAS e ao Governo de Cuba, não se conhecendo o que é
feito pelo Governo Cubano com os valores recebidos. Afirma também que o tratamento prejudicial
conferido aos médicos cubanos viola os princípios constitucionais da igualdade perante a lei e da
isonomia entre os trabalhadores. Além disso, sustenta que não há razoabilidade na intermediação da
contratação de mão-de-obra (médicos) por um organismo internacional, pois tal seleção e

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contratação poderia ser realizada diretamente pelo governo brasileiro.
Informa que não dispõe da íntegra do convênio impugnado e, portanto, requisita, para
instrução desta ação popular, que a autoridade demandada a apresente nos autos.
Forte nisso, requer, em sede de antecipação de tutela, o reconhecimento da nulidade das
cláusulas do mencionado Convênio, no tocante a) à exigência de pagamentos por intermediação na
contratação indireta dos médicos cubanos para prestarem serviços profissionais de medicina no
Brasil; b) ao impedimento de contratação direta desses profissionais cubanos pelo governo
brasileiro; c) à dispensa de qualquer médico cubano de atender às exigências legais para obter sua
qualificação como médico autorizado a atuar profissionalmente no Brasil, em respeito à lei
brasileira e ao tratamento isonômico exigido de médicos que não hajam obtido no Brasil seu
diploma de medicina; d) às restrições aos médicos cubanos quanto a seu direito: d1) de receber
diretamente remuneração igual e nas mesmas condições pagas a médicos de outras nacionalidades,
contratadas pelo Programa Mais Médicos; d2) de ir e vir no território nacional ou para o exterior;
d3) de continuar ou não como prestadores de serviços médicos ao governo brasileiro; d4) de
permanecer ou não no País ao fim de seus contratos ou se sua rescisão; d5) de pedir visto de
residência no Brasil a seus cônjuges e filhos, enquanto aqui residirem ou mesmo de aqui
constituírem família.
A UNIÃO contestou às fls. 45/48, representando também a Presidente da República
Dilma Rousseff, arguindo, preliminarmente: a) o não cabimento de Ação Popular por ausência de
prejuízo ao erário; b) falta de interesse de agir e impossibilidade jurídica do pedido; c) ilegitimidade
passiva da ré Dilma Rousseff. No mérito, contextualizou o Programa Mais Médicos, indicando-lhe
as justificativas fáticas, as finalidades, as principais ações e explicou o regramento jurídico dos
médicos intercambistas, ressaltando que a adesão ao programa, inclusive dos médicos cubanos, é
voluntária. Sobre o impugnado convênio com a OPAS, juntado aos autos às fls. 74/76, alegou que
não existem as ilegalidades suscitadas, pois o 80º Termo de Cooperação Técnica para
Desenvolvimento de Ações Vinculadas ao Projeto “acesso da população brasileira à atenção básica
em saúde”, celebrado em 26 de abril de 2013, tem fundamento em numerosos Acordos

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Internacionais firmados previamente entre o Brasil e a OMS – Organização Mundial de Saúde, da
qual é OPAS é um braço, devidamente internalizados pelos Decretos Legislativos e Presidenciais
que cita. Ademais, a celebração do específico Acordo com a OPAS teve autorização na Medida
Provisória nº 621/2013, posteriormente convertida na Lei nº 12871/2013.
Quanto ao regramento jurídico a que se submetem os médicos oriundos de Cuba, afirma
a UNIÃO que “o 3º Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica para
Desenvolvimento de Ações Vinculadas ao Projeto Acesso da População Brasileira à Atenção
Básica em Saúde prevê, para o médico intercambista cubano participante do Projeto Mais
Médicos para o Brasil, praticamente o mesmo regramento jurídico, inclusive no que concerne
aos direitos e deveres, instituído pela MP nº 621 (convertida na Lei nº 12871/2013) e atos
normativos infralegais que a regulamentam, dele se distanciando apenas quanto à
operacionalização do pagamento da bolsa-formação”.
Prossegue a UNIÃO argumentando que, no caso dos médicos cubanos, o pagamento é
feito semestralmente e de forma global à OPAS, à razão de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por
médico, cabendo à organização repassar os valores devidos ao Governo Cubano e a este efetuar o
pagamento a cada médico, conforme previamente ajustado entre eles. Salienta a UNIÃO que a
sistemática diferenciada de pagamento é exigência do governo de Cuba, em razão do regime
econômico e político lá adotado e que o Ministério da Saúde desconhece os termos do acordo
firmado entre a OPAS e o Governo de Cuba, no particular.
Por fim, esclarece que não compete ao Estado Brasileiro interferir na forma pela qual o
Governo Cubano remunera seus servidores (os médicos cubanos participantes do programa são
servidores públicos daquele país e devem se submeter às suas regras), assim como o Brasil, quando
envia servidores públicos seus para trabalho no exterior não se sujeita a regramentos externos, mas,
sim, à sua legislação interna no tocante a limites de remuneração, vantagens etc.
Requer, com esteio nesses argumentos, a extinção do feito, seja pelo acolhimento de
uma das preliminares acima mencionadas, seja pelo fato de que outra ação popular sobre idêntico

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assunto já tivera sua inicial indeferida, pela Justiça do Trabalho, consoante decisão que cita.
Às fls. 79/80, o autor popular junta reportagem da Revista Veja de 20 de agosto de
2014, sobre o Programa Mais Médicos.
A antecipação de tutela não fora ainda apreciada, tendo sido os autos remetidos, antes,
ao Ministério Público Federal.
É o relatório do essencial. Passo a me manifestar.
A ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (CF/1988, art. 5º, LXXIII).
Na hipótese, entendo presentes os requisitos legais de admissibilidade da presente
demanda popular.
Com efeito, trata-se da impugnação de ato negocial de direito internacional que, no
plano interno, configura-se autêntico convênio administrativo - o 80º Termo de Cooperação
Técnica para Desenvolvimento de Ações Vinculadas ao Projeto Acesso da População Brasileira à
Atenção Básica em Saúde – firmado entre o governo brasileiro e a entidade não governamental
internacional OPAS – Organização Panamericana de Saúde – eis que estabelece obrigações
recíprocas entre as partes, para a consecução de um objetivo comum.
Nesse contexto, é plenamente possível e válida a sua impugnação à luz do ordenamento
jurídico interno e desejável a sua submissão ao escrutínio do poder Judiciário, uma vez que, em se
tratando de instrumento convenial celebrado pela administração pública federal – com efeitos
internos e externos – está a sua validade condicionada ao cumprimento dos requisitos de forma e
conteúdo que revestem os atos administrativos em geral.

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Ademais, não hão de ser acolhidas as preliminares de ausência de interesse de agir e de
impossibilidade jurídica do pedido. É que, “in statu assertionis”, o que pretende o autor popular é
que o Judiciário declare a ilegalidade do mencionado convênio por vício de objeto, motivo ou ainda
finalidade, o que torna os pedidos formulados plenamente possíveis ante o ordenamento jurídico.
Além disso, o interesse de agir resta absolutamente evidenciado, uma vez que, sendo a decisão
administrativa de celebração do convênio sindicável à luz do ordenamento interno, é totalmente
viável e adequada a sua impugnação por meio de demanda em que se discutam eventuais
vícios de objeto, motivo ou finalidade, tanto quanto útil decisão judicial a ser proferida sobre
o tema.
Já a suscitada ilegitimidade passiva da corré Dilma Rousseff, Presidente da República,
entendemos que deve ser acolhida, uma que, na hipótese, não se articulou qualquer benefício direto
à Presidente da República decorrente do ato dito lesivo. Assim, aplica-se o disposto no art. 6º, § 1º,
da Lei 4717/65: “Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou
desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo”,
devendo a presente ação prosseguir tão somente em face da pessoa de direito público responsável
pelo ato.
Quanto à preliminar de não cabimento da ação popular em razão da alegada ausência de
prejuízo ao erário, entendemos que, em verdade, se confunde com o mérito.
Para o autor popular, o convênio celebrado entre a UNIÃO e a OPAS, para viabilizar a
vinda, ao Brasil, de médicos cubanos no contexto do Programa Mais Médicos, é, além de ilegal,
lesivo ao erário, por implicar a transferência de recursos públicos brasileiros a entidades
estrangeiras (à OPAS e, desta, ao governo de Cuba), sem que se conheça precisamente o
destino efetivamente conferido a esses recursos, nisso residindo o suscitado prejuízo ao erário.
A alegação de lesividade ou prejuízo ao erário se depreende facilmente da seguinte
passagem da petição inicial:

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“Sabe-se, também, que esses médicos cubanos não recebem seus salários e benefícios
diretamente da fonte pagadora nacional, porquanto apenas uma parte de seus valores lhes é paga
no Brasil, sendo a maior parte paga pelo governo brasileiro ao governo cubano por intermédio da
OPAS ou de ente vinculado a esse governo caribenho. Não se conhece o que é feito pelo governo
cubano com os valores mensais assim recebidos” (grifo nosso)
Agora, saber se tal lesividade existe realmente ou se finda em mera alegação é matéria
para decisão de mérito, ao final da instrução probatória, quando, analisadas e sopesadas as
alegações jurídicas e as provas produzidas pelas partes, proferir esse D. Juízo a competente
sentença.
Fato é que a inicial da presente demanda popular articulou, sim, a existência de prejuízo
ao erário em decorrência do ato impugnado, ainda que não quantificado, sendo de se rechaçar, por
inoportuna, a preliminar de não cabimento levantada pela ré.
No que toca o mérito da causa, este órgão considera, embora ainda em juízo
perfunctório, assistir parcial razão ao autor popular.
Com efeito, compreendemos que a ilegalidade do Convênio pactuado entre o governo
brasileiro e a OPAS (80º Termo de Cooperação Técnica para Desenvolvimento de Ações
Vinculadas ao Projeto Acesso da População Brasileira à Atenção Básica em Saúde, integrado
pelos seus posteriores termos aditivos) não reside em questões de forma ou competência, isto é,
não deriva da suposta ausência de autorização legislativa para sua celebração.
É que, como bem observou a UNIÃO, o ato tem fundamento em numerosos Acordos
Internacionais firmados previamente entre o Brasil e a OMS – Organização Mundial de Saúde, da
qual é OPAS é um braço, devidamente internalizados por Decretos Legislativos e Presidenciais que
remontam ao ano 2000 e anteriores. Ademais, a celebração do específico Acordo com a OPAS teve
autorização na Medida Provisória nº 621/2013, posteriormente convertida na Lei nº 12871/2013.

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Mas se o Termo de Cooperação celebrado com a OPAS não incide em vícios de forma
ou competência, o mesmo não se pode quanto a prováveis vícios de objeto, motivo e finalidade.
Nos termos do art. 2º, da Lei da Ação Popular, “c) a ilegalidade do objeto ocorre
quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a
inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta
o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de
finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência”.
Pois bem. Malgrado a importância da motivação e das finalidades do Programa Mais
Médicos para o Brasil, além das inegáveis contribuições que os médicos da ilha de Cuba podem
trazer para o desenvolvimento e o aprimoramento das ações do Sistema Único de Saúde, é certo que
a viabilização da vinda de tais profissionais cubanos, nos termos em que pactuados com a
OPAS, se mostra francamente ilegal e arrisca o erário a prejuízos até então incalculáveis,
exatamente por não se conhecer o destino efetivo dos recursos públicos brasileiros
empregados no citado acordo.
Entendemos, em breves linhas, que o convênio com a OPAS se ressente de graves
vícios, eis que viola, a um só tempo, os princípios constitucionais da legalidade, da
publicidade/transparência e da motivação dos atos administrativos.
De fato, em primeiro lugar, o ajuste não estabelece, de maneira clara, como se dará o
aporte de recursos da OPAS a cada médico cubano ou daquela organização ao governo de Cuba, de
modo que não se pode saber, precisamente, quanto efetivamente cada médico cubano vem
recebendo pela sua participação no projeto Mais Médicos.
Note-se que a indagação não é de somenos importância, como quer fazer crer a UNIÃO,
porque, em sua defesa, está dito que os valores repassados à OPAS (R$ 510.957.307,00) -

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quinhentos e dez milhões, novecentos e cinquenta e sete mil, trezentos e sete reais) apenas em 2013,
o foram à razão de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por médico intercambista.
Ao mesmo tempo, o objeto do convênio é por demais vago, genérico, de sorte que
sequer existe previsão, como obrigação da OPAS, do quantitativo de médicos cubanos que
deverão ser selecionados e contratados, no período de vigência do 3º Termo de Ajuste, pelo
valor acima mencionado (R$ 510.957.307,00).
É verdade que o citado Termo de Ajuste alude a um certo plano de trabalho que
deveria, normalmente, discriminar todas as obrigações (administrativas, financeiras, contábeis e
orçamentárias) seja da OPAS (principalmente) seja do governo brasileiro. Tal plano de trabalho
deveria ser parte integrante do mencionado Termo de Ajuste e Termo de Cooperação, para ciência
plena e de todos os interessados, do que (e quanto) realmente o Estado brasileiro está
contratando com a OPAS. Não sendo parte do impugnado Termo de Ajuste, não se compreende
por quais motivos a UNIÃO não se lhe confere a devida publicidade, o que é inaceitável do ponto
de vista das obrigações da administração pública.
Tais omissões, vale frisar, já foram reconhecidas Tribunal de Contas da União, que
apontou, no Acórdão nº 3614/2013, algumas irregularidades que sujeitam o acordo de cooperação
firmado com a OPAS, impugnado nestes autos, a monitoramento por parte daquela corte, tendo sido
o Ministro da Saúde instado a:
9.2.1 apresentar justificativas para a realização de pagamentos semestrais antecipados
à OPAS, tendo em vista o disposto no art. 62 da Lei nº 4320/1964;
9.2.2 informar que medidas serão adotadas se os valores transferidos não
corresponderem ao total dos serviços prestados no período;
9.2.3 relacionar os procedimentos que serão adotados em relação à prestação de
contas do valor repassado à OPAS a título de taxa de administração, de modo a verificar se o
referido valor foi integralmente aplicado no custeio dos serviços objeto do acordo;
(…) 9.2.5 confirmar se, no âmbito do acordo de cooperação firmado com a OPAS/MS, todos

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os profissionais selecionados par atuar no Brasil receberão ajuda de custo máxima prevista. (…)
Vê-se, portanto, que o acordo impugnado nesta demanda popular apresenta vícios de
legalidade, motivação, finalidade e publicidade já percebidos pelo TCU e, assim, sujeitos à
reprimenda administrativa por parte daquela corte.
Nesse contexto, é verdadeiramente inadmissível, conquanto cômodo, que a UNIÃO
assuma a posição de falsa “neutralidade” diplomática que externou nestes autos, na seguinte
passagem de sua contestação:
“Importa salientar que (a) sistemática de pagamento diferenciada é exigência de
Cuba (em razão do regime econômico e político lá adotado) para permitir a participação de
médicos cidadãos seus no Projeto Mais Médicos para o Brasil, à semelhança do que já ocorre
em virtude de acordos internacionais firmados com outros países para viabilizar a
participação de cubanos em missões internacionais.
Não é de conhecimento do Ministério da Saúde os termos dos ajustes firmados
entre a OPAS/OMS e o Governo de Cuba e entre este e seus cidadãos. Referida documentação
foi formalmente solicitada à OPAS/OMS que, no entanto, recusou-se a fornecê-los ao
fundamento de que estão protegidos por cláusula de confidencialidade”.
Ora, a conclusão nos parece muito simples: se a UNIÃO informa que, nos termos do
acordo de cooperação impugnado, repassa à OPAS remuneração à razão de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) por médico cubano, mas não sabe a remuneração exata praticada pela OPAS ou pelo governo
cubano aos médicos de Cuba, porque não pode ter acesso aos ajustes firmados entre estes últimos, é
porque ela, a UNIÃO – ou seja, o governo brasileiro – não sabe em que efetivamente estão sendo
gastos os recursos públicos brasileiros!

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Esta sistemática de remuneração, estabelecida no impugnado acordo de
cooperação, e confessada pela UNIÃO em sua defesa, parece-nos um indicativo claro de grave
lesividade ao erário, pressuposto sine qua non para a admissibilidade, mais do que justa e
oportuna, da presente ação popular.
Do exposto, limitado à análise preliminar do objeto da causa, o MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL, intervindo na presente ação na condição de fiscal da lei, opina pela
antecipação parcial dos efeitos da tutela pretendida, para, reconhecendo-se a existência de
indícios suficientes da ilegalidade e da lesividade ao erário do acordo de cooperação celebrado
entre a UNIÃO e a OPAS, suspender-se os seus efeitos, no que tange à sistemática de
pagamento das bolsas concedidas aos médicos intercambistas cubanos do Programa Mais
Médicos, devendo-se determinar que tais pagamentos sejam realizados diretamente pela
UNIÃO, a cada um dos intercambistas, à razão de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por médico,
sem a intermediação da OPAS (descontando-se doravante os repasses relativos a tais
pagamentos), mantendo-se, todavia, as demais obrigações da organização internacional
quanto ao Programa e a remuneração referente a tais outras obrigações, até o desfecho desta
lide.
Outrossim, para instruir a presente, nos termos da Lei 4717/65, requer este órgão,
desde já, que a UNIÃO apresente os planos de trabalho do acordo de cooperação/e respectivos
termos de ajuste aqui impugnados e os correspondentes relatórios de execução físico-financeira,
quanto aos atos praticados no bojo do acordo até o presente momento, sem prejuízo do
requerimento de outras provas, oportunamente, aberta a fase instrutória.
Brasília, 14 de outubro de 2014.
Luciana Loureiro Oliveira
Procuradora da República