O documento pede a prorrogação do prazo para a elaboração dos Planos Estaduais e Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos. Alega que os entes federativos precisam de mais tempo para elaborar os planos devido às grandes diferenças regionais e à falta de recursos e qualificação dos gestores municipais para lidar com a complexa questão dos resíduos sólidos. Também destaca que a não elaboração dos planos trará graves consequências jurídicas, administrativas e financeiras para os munic

1. Rio de Janeiro, 15 de julho de 2012.
Ofício nº 177 - 2012 ANAMMA NACIONAL
A Sua Excelência
IZABELLA MÔNICA VIEIRA TEIXEIRA
Ministra de Estado do Meio Ambiente do Brasil
Ref.: Pedido de prorrogação do prazo para elaboração dos Planos Estaduais e Municipais de
Gestão Integrada de Resíduos Sólidos e encaminha Nota da Assessoria Jurídica da ANAMMA
Senhora Ministra,
Cumprimentado Vossa Excelência, trago ao vosso conhecimento nosso pedido formal de
dilação através de ato legislativo ou iniciativa equivalente, no que se refere ao prazo
fixado pela Lei Federal nº 12.305, de 02 de agosto de 2.010 e regulamentada pelo
Decreto n. 7.404, de 23 de dezembro de 2010, para que os Estados, Distrito Federal e
Municípios elaborem seus Planos de Gerenciamento dos Resíduos Sólidos.
Antecipo que a data definida para o encerramento dos lixões, até agosto de 2014, deve
ser mantida.
Realço que nossa preocupação está em prevenir um cenário, avaliado por técnicos e
gestores, como caótico para a Política em comento, uma vez que põe em xeque sua
efetividade. Isso porque os entes federativos que não elaborarem seus Planos no prazo
determinado serão penalizados com o status de inadimplente perante a PNRS, vedando-
se o acesso a recursos essenciais para a remediação e encerramento dos lixões e áreas
órfãs. É dizer, vai se criar verdadeiro déficit de reflexividade entre os objetivos da
Política e a sua efetiva implementação.
Apelo a V. Exa. para que sensibilize nossa Presidenta Dilma Rousseff e sua valorosa
equipe no sentido de se buscar o melhor caminho para o desafio que se apresenta. Com
esse intuito, encaminhamos Nota Técnica fundamentando nosso pleito.
Registro, por fim, nossas cordiais saudações de apreço e estima.
Mauro Buarque
Presidente Nacional da ANAMMA
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2. NOTA TÉCNICA
Assunto: Prorrogação do prazo para elaboração e
implementação dos Planos Estaduais e
Municipais de Gestão Integrada de Resíduos
Sólidos
A Política Nacional de Resíduos Sólidos Lei Federal nº 12.305 de 2 de agosto de 2.010 e
regulamentada pelo Decreto n. 7.404, de 23 de dezembro de 2010. Este marco legal foi
imensamente esperado pelos aplicadores do direito e ambientalistas, vez que foi
discutido por quase duas décadas, por meio do PL nº 203/91.
Para que a PNRS tenha eficácia e cumpra com os objetivos almejados, é necessário que
os Governos das três esferas (União, Estado e Município) assumam e cumpram suas
responsabilidades. Não obstante, sabe-se que essas responsabilidades incluem também
os gestores privados e os cidadãos. Contudo, o alcance dos objetivos legais passa,
prioritariamente, pelos gestores públicos.
É de se pontuar que a gestão dos resíduos sólidos é um dos grandes desafios da
sustentabilidade e do desenvolvimento das nações mundiais, especialmente para a
administração pública, em razão da quantidade e da diversidade de resíduos, do
crescimento populacional e do consumo, da expansão de áreas urbanas, e da aplicação
de recursos insuficientes para a gestão adequada de resíduos.
A maioria dos municípios brasileiros tem dificuldades de gerenciar seus resíduos
sólidos, principalmente pela falta de recursos e baixa qualificação de seus quadros na
execução dos serviços de limpeza pública, tratamento e descarte adequados.
Com o advento da Lei nº 12.305/10, a formação de consórcios municipais ou inter
federativos tornou-se uma realidade, com vistas a facilitar a sustentabilidade ambiental
e econômica, bem como, o financiamento adequado e a capacitação técnica e gerencial
dos recursos humanos envolvidos. Possibilita, ainda, a inclusão social em nível regional
através da formação de cooperativas e associações de trabalhadores em reciclagem,
indispensáveis na implantação da logística reversa e da responsabilidade compartilhada,
prevista pela lei.
Nesse contexto, a legislação abriga a percepção de que pequenos municípios têm mais
dificuldade em apresentar escala suficiente para viabilizar um modelo de negócio
sustentável a longo prazo. E, portanto, estimula a formação de consórcios municipais e
planos microrregionais.
Contudo a dimensão territorial e as diferenças regionais, do ponto de vista econômico,
são dificultadores para que os municípios elaborarem e implementarem seus Planos
Integrados de Gestão de Resíduos Sólidos. Lembrando que esta é uma das condições
básicas para acesso a recursos da União.
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3. Dispõe, ainda, a Lei Federal sobre o aterramento de rejeitos. Em seu artigo 3º, determina
que os resíduos sólidos devam passar por processo de tratamento e recuperação, antes
de serem aterrados. Exigência dessa natureza demanda grande custo e investimento em
tecnologia.
Para que os comandos normativos não fiquem somente no campo abstrato, entende-se
necessária a elaboração e implementação dos Planos de Resíduos Sólidos.
O Plano nada mais é do que um planejamento sistemático que antecede e subsidia as
ações; é o instrumento essencial que viabiliza e lastreia a tomada de decisão do
executivo rumo ao atendimento das diretrizes da Lei. Cada plano possui seu escopo, área
e objetivos.
O manejo dos resíduos sólidos produzidos pelos cidadãos é, em regra, de competência
prioritária dos municípios. É o que se depreende do artigo 3º, X, da Lei de Resíduos
Sólidos, ao definir “gerenciamento de resíduos sólidos” como um:
"conjunto de ações exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta,
transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente
adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos
ou com plano de gerenciamento de resíduos sólidos".
Em outros termos, o gerenciamento dos resíduos sólidos, de forma direta ou indireta,
será contemplado pelo Plano Municipal de Gestão Integrada.
A elaboração do Plano Municipal de Gestão Integrada possibilita:
 ao Poder Público racionalizar e priorizar os investimentos para o setor, em
especial no que se refere à condução de contratos com a iniciativa privada;
 identificar oportunidades de gestão associada entre municípios, como consórcios
públicos ou outros arranjos regionais, destinada a viabilizar a implantação e
condução de empreendimentos de grande vulto, como aterros sanitários ou
usinas de tratamento térmico com recuperação energética. A gestão associada,
aliada a outras práticas, asseguram a sustentabilidade econômica da gestão, além
de permitir a manutenção de um corpo técnico qualificado;
 otimizar o cumprimento de metas progressivas voltadas a atingir a obrigação de
receber apenas rejeitos de aterros sanitários, a partir de agosto de 2012,
conforme exige a PNRS;
 compartilhar a responsabilidade na gestão de resíduos por meio da identificação
dos geradores responsáveis pela confecção dos Planos de Gerenciamento de
Resíduos do setor privado e pela logística reversa, visto que o Plano deve conter
regras, prazos, metodologia de monitoramento;
 criar sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços de limpeza pública e
de manejo dos resíduos sólidos, bem como a forma de cobrança desses serviços e,
dessa forma, assegurar a sustentabilidade econômico-financeira e promover a
universalização dos serviços de limpeza pública e manejo de resíduos sólidos,
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4.  garantir a preferência no repasse de verbas advindas da União, para poder
investir e custear obras e serviços do setor. Além disso, o município poderá ser
beneficiado por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou
fomento para o tal finalidade.
Os benefícios listados acima dificilmente irão se concretizar se os planos não forem
elaborados. Os requisitos mínimos para o Plano estão indicados no artigo 19 da PNRS. O
Plano Municipal racionaliza investimentos públicos, garante sustentabilidade
econômico-financeira, facilita o cumprimento das obrigações previstas na Lei, desonera
a máquina pública, permite a universalização dos serviços prestados com eficácia e
participação social, e garante acesso, preferencial, a recursos e incentivos da União.
A obrigatoriedade da elaboração do plano foi prevista, inicialmente, pela Lei de
Saneamento, a qual impõe, dentre as consequências da não elaboração, a não validação
dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento
básico, conforme art. 11.
O Município, com a promulgação da Lei de Resíduos Sólidos, passou a ter duas opções:
adequar o plano de saneamento no tocante aos resíduos sólidos, de acordo com a
mencionada lei; ou elaborar plano específico, respeitando as diretrizes legais
elementares.
A Lei previu consequências graves para os municípios que não elaborarem ou
adequarem seus planos de resíduos sólidos. Entre as mais graves está a proibição de
licitar qualquer contratação de obra ou de serviço que tenha por escopo o manejo de
resíduos sólidos, prevista na PNRS. Há outras consequências gravíssimas, quais sejam, a
responsabilização do administrador público no âmbito penal, civil, fiscal e
administrativo.
No âmbito penal, uma norma que pode incidir caso não seja elaborado e aplicado o
Plano Municipal, é aquela contida no art. 56, da Lei de Crimes Ambientais.
Na esfera civil, o gestor público está sujeito ao art. 14, parágrafo 1º, da Lei nº 6.938/81,
que dispõe: "Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade".
No que se refere à responsabilidade fiscal, o Prefeito Municipal poderá infringir a Lei de
Responsabilidade Fiscal nº 101/2000, em decorrência da Lei de Resíduos Sólidos
determinar a criação de sistema de cobrança do manejo de resíduos sólidos (art. 19,
XIII). Logo, a não criação do Plano impede que o município aufira receita, acabando por
onerar ainda mais os cofres públicos. Se há ausência de recursos, é justamente pela
renúncia de receita ao não implementar a cobrança do sistema de coleta, destinação e
disposição final ambientalmente adequadas.
No âmbito administrativo ficou assentado que não mais obterá recursos da União. Além
disso, certamente sofrerá outras sanções, como a dificuldade em se enquadrar em
programas de fomento ou financiamento.
O art. 51 da Lei nº 12.305/10, fixa a responsabilidade objetiva aos causadores de danos
ao meio ambiente por inobservância dos preceitos da supracitada Lei, que devem
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5. reparar civilmente os danos causados, e, ainda, sofrerão as sanções previstas na Lei
federal nº 9.605/98, conforme consta do dispositivo.
A dispensa de licitação:
A Lei nº 12.305/10, art. 36, § 2º, c/c a Lei nº 8.666/93, art. 24, inc. XXVII, prevê
hipóteses de dispensa de licitação na contratação de cooperativas e de catadores de
materiais recicláveis, em patente, indiscutível e necessário incentivo a tais categorias.
As cooperativas podem ser conceituadas como sociedades de pessoas, que visam
objetivo comum, sem fins lucrativos, e que realizam atividades econômicas que não se
referem a operações de comércio, porque não objetivam lucro. A finalidade maior é a
consecução de interesses comuns de seus sócios. Podem ser contratadas diretamente
pelo Poder Público, sem a necessidade de licitação prévia para a execução dos serviços
previstos pela Política Nacional de Resíduos Sólidos.
A despesa municipal com a implantação do sistema de aterros:
Consta do art. 3º, VIII, da Lei nº 12.305/10, que a disposição final ambientalmente
adequada é a “distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas
operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança
e a minimizar os impactos ambientais adversos.”
E rejeitos, a seu turno, conforme consta do inc. XV, do mesmo art. 3º, são “resíduos
sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação
por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem
outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada”.
Assim, a lei prevê como disposição final adequada o aterramento de rejeitos, devendo os
resíduos sólidos passarem por processo de tratamento e recuperação antes de serem
aterrados.
Tal processo de tratamento e recuperação demanda alto custo financeiro, além de
vultoso investimento em maquinários e tecnologia adequados, o que tem ensejado
grande preocupação aos Municípios brasileiros.
No que concerne aos prazos estabelecidos pela Lei de Resíduos Sólidos, ressalte-se que a
mesma os elenca em seu bojo, mais precisamente nos artigos 54 e 55, a saber:
“Art. 54. A disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o
disposto no § 1o do art. 9o, deverá ser implantada em até 4 (quatro) anos após a
data de publicação desta Lei.
Art. 55. O disposto nos arts. 16 e 18 entra em vigor 2 (dois) anos após a data de
publicação desta Lei”.
Com base nos dispositivos citados, é indispensável uma análise acerca dos multicitados
prazos, em decorrência de alguns Estados e Municípios não conseguirem realizar ,em
tempo hábil, a elaboração dos respectivos Planos de Gestão Integrada de Resíduos
Sólidos.
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6. Destarte, por 2012 se tratar de ano eleitoral, algumas condutas são vedadas aos agentes
públicos, entre elas, cita-se o repasse ou transferência voluntária de recursos públicos
no período dos três meses anteriores à eleição, ou seja, a partir do dia 07 de julho do
corrente ano, sob pena de nulidade de pleno direito, conforme art. 73, VI, da Lei nº
9.504/97 e art. 50, VI, “a”, da Resolução TSE nº 23.370 de 13/12/11, rel. Min. Arnaldo
Versiani. Logo, a União está proibida de efetuar transferências voluntárias a Estados ou a
Municípios, incluindo os órgãos da Administração Direta e as entidades da
Administração Indireta.
Cumpre salientar que a Advocacia Geral da União – AGU se manifestou no sentido de que
“entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital.
Diante disso, todos os entes federados estão sujeitos à aplicação do art. 73, inciso VI, “a”,
da Lei nº 9.504/97, no que se refere a operações de crédito (...)” (Parecer da AGU nº AC-
12, aprovado pelo Presidente da República).
Além disso, frise-se a dificuldade de muitos municípios em se enquadrar no prazo
estabelecido por lei para captação de recursos tendo em vista sua estrutura deficitária
que serve de óbice à elaboração dos Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos,
bem como dos termos de referência necessários à captação de recursos junto à União,
destinados ao manejo de resíduos sólidos. A mesma dificuldade existe para pleitear
financiamento junto a entidade federais de crédito ou de fomento.
Dessa maneira, evitar-se-ão prejuízos maiores do que os já experimentados, uma vez
que, tramitam no Judiciário, atualmente, ações propostas pelo Ministério Público, cujo
objeto refere-se à matéria em comento.
Em virtude de todo o exposto, com o intuito de prevenir iminente situação de ilegalidade
de Estados e Municípios que não conseguirem atender ao prazo estipulado pela para que
seja elaborado o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, pelas dificuldades
técnicas, políticas e orçamentárias detalhadas nesta nota, resta evidenciada a
importância em se avaliar a prorrogação deste prazo para 02 de dezembro de 2013.
Vanessa Arduina
Assessora Jurídica
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