O Sacrifício de Direitos Adquiridos por Programas Especiais

O Sacrifício de Direitos Adquiridos por Programas Especiais
O caso do POOC Burgau-Vilamoura e dos loteamentos pré-existentes
no contexto da sua revisão
Leiria, 4 de dezembro de 2015
Nuno Marques

Nota prévia
Aspetos não abordados nesta apresentação apesar de desenvolvidos na
comunicação escrita:
-A articulação do RJREN com os regimes jurídicos dos POOC e da
elaboração e aprovação de PEOT vigentes à data da elaboração do
POOC Burgau-Vilamoura (DL 309/93, 02-09 e DL 151/95, 24-06)
-A natureza jurídica do POOC Burgau-Vilamoura face à anterior LBPOTU
e artigo 154.º do DL 380/99, de 22-09
-A vinculação situacional dos solos abrangidos pelo POOC Burgau-
Vilamoura
O caso do POOC Burgau-Vilamoura e dos loteamentos pré-existentes no contexto da sua revisão

Estrutura da apresentação
1. Enquadramento – o caso do lote 78 do alvará de loteamento 6/86
da Câmara Municipal de Albufeira
2. Efeitos de uma operação de loteamento
3. Alterações à operação de loteamento por via de IGT
4. Sacrifício de direitos adquiridos por programas especiais e o novo
quadro legal da PPSOTU
5. Considerações finais

1. Enquadramento
»Alvará de loteamento 6/86 da Câmara Municipal de Albufeira

1. Enquadramento
» Alvará de loteamento 6/86 da Câmara Municipal de Albufeira
» PROT do Algarve: Decreto Regulamentar 11/91, 21-03

1. Enquadramento
» Alvará de loteamento 6/86 da Câmara Municipal de Albufeira
» PROT do Algarve: Decreto Regulamentar 11/91, 21-03
» Decreto-Lei 351/93, 7-10

1. Enquadramento
» Compatibilidade do alvará de
loteamento 6/86 com o
PROT/91: Despacho do
Sr. SEALOT de 28 de abril de 1994

1. Enquadramento
» Após o PROT/91 a atuação mantida
e sufragada pela tutela era a da
prevalência das prescrições de
alvará de loteamento sobre IGT
superveniente
Ofício da CCDR do Algarve n.º 1168/95, de 14 de fevereiro

1. Enquadramento
O entendimento era o de que
» Não obstante a desconformidade da operação urbanística (nova
construção) com PEOT constituir fundamento de indeferimento (artigo
63.º do DL 445/91, 20-11)
» O âmbito de apreciação de um projeto de arquitetura era maior ou
menor consoante a escala de planeamento vigente: para área abrangida
por PP ou alvará de loteamento o âmbito de apreciação era o definido
pelo artigo 17.º do DL n.º 445/91, 20-11), ou seja
» “o sentido e o alcance do citado artigo 63.º só se apreende quando
interpretado sistematicamente no conjunto das disposições legais
aplicáveis aos atos de licenciamento urbanístico e, em particular,
quando em conjugação com os artigos que definem o âmbito de
apreciação dos projetos de arquitetura”
MONTEIRO, Cláudio, O Domínio da Cidade – A Propriedade à Prova no Direito do Urbanismo, Lisboa: AAFDL, 2013.

1. Enquadramento
» Alvará de loteamento n.º 6/86 da Câmara Municipal de Albufeira
» PROT do Algarve: Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21 de março
» Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro
» Compatibilidade do loteamento com o PROT do Algarve de 1991:
Despacho do Sr. SEALOT de 28 de abril de 1994
» Licenciamento da construção: 24 de outubro de 2000
» Alvará de licença de construção: 8 de março de 2001

1. Enquadramento
»POOC Burgau-Vilamoura: RCM n.º 33/99, 27 de abril
(elaborado, aprovado e publicitado ao abrigo do disposto no DL 309/93, 02-09, e do DL 151/95, 24-06)
POOC Burgau-Vilamoura/Planta de Implantação – folha 3 (excerto) Fonte: http://www.apambiente.pt/index.php?ref=x146

1. Enquadramento
» DRAOT suscitou dúvidas sobre o licenciamento da edificação no lote
78 ao Gabinete do Sr. SEAOT, porquanto eram proibidas novas
construções em espaços naturais de arribas (artigo 20.º/1/b do POOC)
» Despacho do Sr. SEAOT, de 4 de março de 2003, determinando a
demolição da obra e formando convicção da nulidade do
licenciamento
» Acórdão do STA de 11 de Novembro de 2004, Processo 0873/03
» Acórdão do STA/Pleno da Secção do Contencioso Administrativo: 6 de
março de 2007
» Acórdão do Tribunal Constitucional 496/2008: 9 de outubro de 2008
» Despacho do SEOTC, de 25 de março de 2009, determinando à ARH e
CCDR o levantamento de todas as situações análogas

1. Enquadramento

1. Enquadramento
» Após o Despacho do SEOTC, de 25 de março de 2009, determinando à
ARH (APA) e CCDR que fosse proposta uma metodologia com vista à
identificação de todas as situações de licenciamento de novas
construções em lotes prévia e validamente constituídos anteriormente
à entrada em vigor do POOC Burgau-Vilamoura
CCDR do Algarve considerou/considera que:
» A articulação APA/CCDR com vista ao cumprimento de tais
orientações deve ocorrer no âmbito do acompanhamento dos
trabalhos da revisão do POOC Burgau-Vilamoura, a qual foi
determinada pelo Despacho da Sr.ª SEOTC, de 16 de abril de 2010*
* Despacho publicado no Diário da República, 2.ª Série, N.º 79, de 23 de abril, sob a referência “Despacho n.º 7172/2010.

1. Enquadramento
CCDR do Algarve considera que:
» As implicações dos diferentes tipos de riscos sobre a orla costeira,
as previsíveis consequências territoriais dos mesmos e que modelo
de salvaguarda de direitos consolidados deve ser preconizado, são
aspetos que devem ser tratados com a adequada ponderação e
proporcionalidade no âmbito da elaboração de um POC.
» No período compreendido entre o momento do Despacho do Sr.
SEOTC (2009) e a atualidade não se consolidou a interpretação
jurisprudencial, muito menos a doutrinal, dos pressupostos de
direito em que se basearam os arestos que declararam nulo o ato
municipal de licenciamento da edificação em causa e válida a ordem
de demolição.

1. Enquadramento
“ As condições a observar no licenciamento [de uma edificação num
lote] (…) são as definidas no loteamento aprovado, e não as
constantes de PDM publicado posteriormente — sob pena de
desrespeito por direitos constituídos com o licenciamento e de violação
do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de novembro.”
in Acórdão do STA (sumário) de 08 de maio de 2002.*
* Processo 048256; Relator: Simões de Oliveira; disponível em www.dgsi.pt.

1. Enquadramento
“(…) III - Nas áreas abrangidas por alvará de loteamento em vigor, a
apreciação dos projetos de construção incide sobre a respetiva
conformidade com aquele alvará de loteamento, e não sobre a sua
compatibilidade com as prescrições de PDM posteriormente
aprovado.
(…) IV - Padece de nulidade, nos termos do artigo 52.º, n.º 2, alínea b),
do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações
introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, o
despacho que aprovou um projeto de arquitetura desconforme com o
alvará de loteamento em vigor para a área loteada [ainda que o IGT
entretanto surgido fosse mais generoso nos parâmetros aplicáveis à
área].”
in Acórdão do STA (sumário) de 21 de maio de 2009.*
* Processo 0518/08; Relator: Pais Borges; disponível em www.dgsi.pt.

1. Enquadramento
“A redução da capacidade edificativa de um lote por entrada em vigor
das normas provisórias do PU (…) implica, à data, por aplicação do
disposto no artigo 37.º, números 1 e 4 do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29
de novembro [atual artigo 48.º do RJUE], a indemnização por
expropriação de sacrifício.”
in Acórdão do TCA/Sul, CA-2.º Juízo, de 17 de maio de 2012.*
* Processo 08176/11; Relator: Cristina dos Santos; disponível em www.dgsi.pt.

1. Enquadramento
Fonte: IDEALG – Infraestrutura de Dados Espaciais do Algarve

“Com o licenciamento de uma operação de loteamento fica estabilizada a
situação jurídico-urbanística dos solos, funcionando esta operação como um fator
de segurança e estabilidade jurídica no mercado imobiliário, em especial criando
para os adquirentes dos lotes um conjunto de garantias na concretização de uma
edificabilidade que também adquirem quando adquirem o lote”
OLIVEIRA, Fernanda Paula, Loteamentos Urbanos e Dinâmicas das Normas de Planeamento, Coimbra: Almedina, 2009.

O licenciamento ou a comunicação prévia de uma operação
de loteamento consolida na esfera jurídica dos
particulares o direito de construir de acordo com as
respetivas especificações (parâmetros urbanísticos) e
confere ao seu proprietário o direito a obter da
Administração permissão para edificar de acordo com as
especificações do alvará de loteamento.

Apesar das disposições de qualquer plano ou programa
territorial superveniente, a câmara municipal e os
detentores de direitos sobre lotes encontram-se
vinculados às especificações do alvará de loteamento
(artigo 77.º/3 do RJUE).

3. Alterações à operação de loteamento originadas por IGT
As disposições gerais de um superveniente IGT não fazem
caducar ou alterar automaticamente as especificações
dos alvarás de loteamento, nem obrigam a câmara
municipal ou os particulares titulares de lotes
imediatamente ao regime de uso do solo instituído por seu
intermédio.

Novo RJUE (após DL 136/2014, 09-09)
Artigo 48.º (Execução de instrumentos de gestão territorial e
outros instrumentos urbanísticos)
1 — As operações de loteamento com as condições definidas na
licença ou comunicação prévia podem ser alteradas por iniciativa da câmara
municipal desde que tal alteração se mostre necessária à execução de plano
municipal ou intermunicipal de ordenamento do território ou área de
reabilitação urbana.
(…)
6 — Enquanto não forem alteradas as condições das operações de
loteamento nos termos previstos no n.º 1, as obras de construção, de
alteração ou de ampliação, na área abrangida por aquelas operações de
loteamento, não têm que se conformar com planos municipais ou
intermunicipais de ordenamento do território ou áreas de reabilitação urbana
posteriores à licença ou comunicação prévia da operação de loteamento.

Novo RJUE
Artigo 48.º (Execução de instrumentos de gestão territorial e outros
instrumentos urbanísticos)
(…)
4 — A pessoa coletiva que aprovar os instrumentos referidos no n.º 1 que
determinem direta ou indiretamente os danos causados ao titular do alvará e
demais interessados, em virtude do exercício da faculdade prevista no n.º 1, é
responsável pelos mesmos nos termos do regime geral aplicável às situações de
indemnização pelo sacrifício.
5 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, nas situações de
afetação das condições da licença ou comunicação prévia que, pela sua
gravidade ou intensidade, eliminem ou restrinjam o seu conteúdo económico, o
titular do alvará e demais interessados têm direito a uma indemnização
correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito
que tiver sido restringido.
(…)

4. Sacrifício de direitos consolidados por programas especiais

Os PEOT/programas especiais estão igualmente
vinculados, quanto os demais IGT, ao cumprimento de
todos os princípios gerais legalmente estabelecidos para a
política de ordenamento do território e de urbanismo,
desde logo, aos princípios da coordenação e da segurança
jurídica (artigo 3.º/1/alíneas d) e i) da LBGPPSOTU) .

Novo RJIGT (DL 80/2015, 14-05)
Artigo 46.º (Elaboração)
1 — (…)
2 — A elaboração dos programas setoriais e dos programas especiais
obriga a identificar e a ponderar, os planos, os programas e os projetos da
iniciativa da Administração Pública, com incidência na área a que respeitam,
bem como os instrumentos de ordenamento do espaço marítimo,
considerando os que já existem e os que se encontrem em preparação, por
forma a assegurar as necessárias compatibilizações.
3 — (…)
4 — (…)

Novo RJIGT
Artigo 51.º (Aprovação)
1 — (…)
2 — O diploma que aprova o programa deve:
a) Identificar as disposições dos programas e dos planos territoriais
preexistentes incompatíveis;
b) Consagrar as formas e os prazos de atualização dos programas ou
dos planos preexistentes, ouvidas as comissões de coordenação e
desenvolvimento regional e a entidade intermunicipal, a associação de
municípios ou os municípios abrangidos.

Novo RJIGT
Artigo 8.º (Princípios gerais)
1 — (…)
2 — (…)
3 — Os programas e os planos territoriais devem estabelecer as
medidas de tutela dos interesses públicos prosseguidos e explicitar os
respetivos efeitos, designadamente quando essas medidas condicionem a
ação territorial de entidades públicas ou particulares.

“[a] limitação à discricionariedade do conteúdo dos planos decorrente da garantia
constitucional do direito de propriedade abrange, por um lado, a garantia da
existência ou da manutenção (Bestandsschutz) e, por outro lado, a obrigação de
ponderação dos interesses dos proprietários do solo no procedimento de formação
dos planos”
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo - Volume III, Coimbra: Almedina, 2010, pág. 677..

Em homenagem aos princípios da coordenação e da
segurança jurídica, os POC devem expressar as
implicações dos diferentes tipos de riscos existentes na
sua área de incidência face a direitos consolidados.

Os POC encontram-se necessariamente vinculados à
expressa identificação e consagração de disposições a
transpor para os planos territoriais, desde logo, daquelas
que impliquem o sacrifício de direitos de construção
inerentes aos lotes cuja localização é incompatível com o
risco existente.

Só com a atempada e expressa identificação de
disposições a transpor para os planos territoriais (dos
lotes cuja localização é incompatível com o risco
existente) se formará legitimamente a condição da
absorção de tais normas (proibitivas da edificação) pelos
planos territoriais e das autarquias despoletarem a
alteração dos alvarás de loteamento em causa.

As expropriações de sacrifício resultantes da alteração
por adaptação de plano territorial a POC implicam a justa
compensação ou a indemnização dos particulares
detentores de lotes validamente constituídos, a suportar
pela entidade responsável pela elaboração do POC.

No âmbito da elaboração do POC Odeceixe-Vilamoura, a
atualização/redelimitação das faixas de risco não pode
deixar de incluir o levantamento e a identificação
concreta das operações de loteamento e dos lotes delas
resultantes que, em virtude do risco e da eventual
vinculação situacional dos solos, não devam acolher as
edificações legalmente previstas para tais localizações.

Constituição da República Portuguesa
Artigo 266.º
1 – A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no
respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2 – Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à
Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com
respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da
justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
Nuno Marques

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