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Março de 2013
VI Congresso CONSAD
Painel: O Governo Aberto no RS
Palestra: Processos e Solução Tecnológica para
implementação da LAI – Lei de Acesso à Informação
VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA
PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI
2
Identificação
Autoras: Karen Maria Gross Lopes, PROCERGS, karen@procergs.rs.gov.br, (51)
3210-3612 ou 9955-0354, apresentadora do trabalho
Rita de Cassia Assumpcao, PROCERGS, rita-assumpcao@procergs.rs.gov.br,
(51) 3210-3482, consultora organizacional
Resumo
A Lei Federal 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação, quando sancionada
pela Presidenta, estabelecia um prazo de somente 6 meses para entrada em vigor,
gerando a necessidade de que a solução de Tecnologia de Informação e
Comunicação (TIC) tivesse que ser projetada, desenvolvida e implantada em um
prazo recorde.
Além disso, o Governo do RS, por intermédio da Subchefia de Ética, Controle
Público e Transparência da Casa Civil, estabeleceu como premissa a implantação de
uma solução tecnológica que facilitasse e simplificasse o acesso à informação pelo
cidadão de forma a livrá-lo do labirinto de formulários e burocracia do serviço público.
Outro fator crítico dizia respeito à necessidade de infraestrutura robusta e
segura, o que era dificultado pela prévia de mensuração do volume de demandas dos
cidadãos, bem como, o paradigma de dados abertos, que exige o acesso por robôs.
A estratégia adotada foi a aplicação da “visão por processos”, que padronizou
o atendimento e direcionou o projeto e o desenvolvimento da solução tecnológica,
baseado na crença que ações de grande impacto social geram a necessidade de
redesenho de processos e estruturas governamentais, de forma a organizar, definir e
padronizar papéis, novas funções e matriz de responsabilidades.
Inovações puderam ser implantadas, mesmo com prazo exíguo, por conta de
um ambiente aberto a transformações na forma do governo se relacionar com a
sociedade e com total alinhamento à visão de governo único, se apresentando aos
cidadãos como uma entidade única e organizada.
Introdução
Ao regulamentar o artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal, com a
aprovação da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, a Lei de Acesso à Informação
(LAI), o Brasil dá mais um importante passo para a consolidação do seu regime
democrático, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de
controle da gestão pública.
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PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI
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O acesso à informação é um direito difuso, que pertence
à coletividade. Quanto mais este direito ao acesso a informações públicas se amplia,
maiores são os ganhos da sociedade como um todo. O controle social permite o
monitoramento das ações e decisões dos gestores públicos e dificulta o abuso do
poder e as iniciativas públicas baseadas em interesses pessoais (ANDI; ARTIGO 19,
2009).
O acesso à informação trata de uma relação governo-cidadão: de um lado o
dever do governante de ampliar a transparência com a publicação de informações e,
de outro, o indivíduo exercendo o controle social. A prestação de contas do poder
público, associado ao acesso à informação, certamente amplia a eficiência das
políticas governamentais, a efetividade dos serviços públicos e reduz a corrupção.
Neste contexto, a Lei 12.527/2011 representa uma mudança de paradigma em
matéria de transparência pública, pois estabelece que o acesso é a regra e o sigilo, a
exceção. Dessa forma, qualquer cidadão poderá solicitar acesso às informações
públicas, desde que não classificadas como sigilosas. Isso porque o espírito da LAI é
claro: a informação pública pertence ao cidadão, e não ao eventual ocupante do
poder, nem ao servidor público, que a controla.
Os desafios governamentais para a implementação da LAI vão desde as
dificuldades de natureza técnica e tecnológica, a necessidade de recursos financeiros
e humanos e a dificuldade de vencer a cultura do sigilo estabelecida nos governos.
Aliado a isso, também, há necessidade que ambos os lados do guichê (Estado e
cidadão), entendam e exercitem essa prerrogativa da sociedade, para que os
governos atendam efetivamente os propósitos para as quais foi constituída. Nesse
contexto, é preciso fazer com que a população entenda a importância da LAI e saiba
como usá-la para melhorar a vida da comunidade.
De acordo com Angélico (2011, p.6): “... a transparência é a característica de
governos, empresas, organizações e indivíduos em serem abertos em relação a
informações sobre planos, regras, processos e ações”.
O estímulo à transparência pública é um dos objetivos essenciais da moderna
Administração Pública. A ampliação da divulgação das ações governamentais a
milhões de brasileiros, além de contribuir para o fortalecimento da democracia,
prestigia e desenvolve as noções de cidadania.
De acordo com a Escola Virtual da Controladoria-Geral da União (CGU), os
principais resultados da pesquisa sobre valores, conhecimento e cultura de acesso à
informação pública no Poder Executivo Federal Brasileiro, realizada em dezembro de
2011, apontam para a conscientização sobre o movimento atual, em andamento, da
importância da abertura e transparência no setor público. Indicam, também, para
níveis de maturidade de práticas de gestão informacionais distintos: alguns órgãos
governamentais possuem sistemas de informação e bancos de dados modernos
enquanto outros ainda estão na era do papel. Os resultados demonstram que há uma
grande preocupação quanto ao potencial mau uso das informações públicas, bem
como, da má interpretação ou descontextualização das informações.
Os resultados da pesquisa tratam de questões que podem ser ampliadas a
qualquer governo brasileiro, independente da esfera, porque, certamente, ainda há
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muito que se fazer para a transformação da lógica e da cultura do segredo, visto que
esta perspectiva, ainda dominante no serviço público, deve ser tratada para que se
estabeleça um novo patamar na relação governo-sociedade.
Nesse sentido, a concepção da solução tecnológica para implementação da
LAI no Governo do RS, foi associada a outras ações de articulação e de comunicação
interna, a fim de garantir que os resultados fossem efetivos.
Segundo Angélico (2011), a transparência é um meio e não um fim em si
mesmo. O grau de utilidade da transparência depende da sua contribuição para um
sistema de prestação de contas efetivo, ou seja, está ligado à preocupação de
disponibilizar informações que sejam úteis e que possibilitem inferências. Assim, a
preocupação principal não deve ser somente em publicar informações, mas atentar
para a questão de “inferabilidade”, de forma que o usuário da informação possa tirar
conclusões a partir dos dados.
A LAI disciplina duas formas de divulgação da informação: a transparência
ativa, onde o poder público, de forma espontânea, publica as informações e a
transparência passiva, quando os governos são demandados pelos cidadãos.
A transparência ativa é explicitada no Art. 8o
, da Lei de Acesso à Informação:
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil
acesso, no âmbito de suas competências, de informações de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
Já a transparência passiva é garantida pela instituição do Serviço de
Informações ao Cidadão (SIC) em todos os órgãos e entidades do Poder Público,
como estrutura de atendimento aos pedidos de acesso à informação pública,
conforme texto legal a seguir:
Art. 9o
O acesso a informações públicas será assegurado
mediante:
I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e
entidades do poder público, em local com condições apropriadas
para:
a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;
b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas
unidades;
c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a
informações; e
II - realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à
participação popular ou a outras formas de divulgação.
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Neste contexto, destacam-se as iniciativas governamentais no âmbito do
Governo Aberto, que no caso do Brasil, está traduzido na Declaração de Governo
Aberto, assinada em setembro de 2011, que teve como pressupostos os princípios
constantes da Declaração Universal dos Direitos Humanos, da Convenção da
Organização das Nações Unidas (ONU) contra a corrupção, e de outros instrumentos
internacionais que tratam da temática de direitos humanos.
Na Declaração de Governo Aberto, os países signatários reconhecem a
exigência por governos mais transparentes, bem como as demandas sociais por
maior participação popular nos temas públicos. Defendem que a transparência é
importante dentro da lógica de melhoria de serviços públicos, melhor gestão dos
recursos públicos, promoção da inovação e incremento da segurança. E, também, se
comprometem a aumentar a disponibilidade de informações sobre atividades
governamentais, uma vez que os governos armazenam e centralizam informações
em nome do povo.
No Estado do Rio Grande do Sul, a Subchefia de Ética, Controle Público e
Transparência da Casa Civil, vem coordenando as políticas públicas voltadas à
transparência, acesso à informação, enfrentamento à corrupção e improbidade
administrativa. Especialmente no que tange à implementação da Lei de Acesso à
Informação, liderou o Grupo de Trabalho, instituído pelo Decreto 48.910, de 9 de
março de 2012, com objetivo de diagnosticar, estudar, sistematizar e propor
alternativas para a implementação de políticas de acesso à informação da
administração pública estadual e a regulamentação da Lei Federal 12.527/2011, por
meio do Decreto Estadual Nº 49.111, de 16 de maio de 2012.
Objetivo
Este artigo compartilha e analisa a experiência do Governo gaúcho na
implementação de uma solução tecnológica para atendimento aos requisitos da LAI,
no sentido de proporcionar uma base de referência para outros governos brasileiros.
Certamente a solução se traduz em uma primeira forma de aplicação da Lei,
devendo ser aprimorada a fim de evoluir à medida que a própria sociedade amplie
sua perspectiva e ações de controle social e que o governo qualifique o seu processo
de prestação de contas.
Modelo de implantação
A metodologia, utilizada na implantação de uma solução de governo eletrônico
no Governo do RS, partiu de um diagnóstico inicial que mapeou um cenário com
múltiplas variáveis e atores internos e externos, onde o sucesso da iniciativa passava
por uma rigorosa e profissional gestão de projetos. Além disso, foi diagnosticada a
necessidade de padronização de atendimento, que exigia uma normatização de
procedimentos e a definição clara de papéis e responsabilidades, tratando como uma
reorganização da máquina pública estatal.
Além disso, a dificuldade prévia de mensuração do volume de demandas dos
cidadãos, bem como, o paradigma de dados abertos, que exige o acesso por robôs,
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demandava uma arquitetura tecnológica robusta e segura que fizesse frente às
expectativas da sociedade.
A organização, aliado a um esforço de articulação e coordenação, de forma
transversal, em quatro Grupos de Trabalho (GTs), foi um dos fatores críticos para o
sucesso da iniciativa.
Isso porque se entende que a solução de TIC produzida, deveria,
obrigatoriamente, dar suporte aos requisitos estabelecidos em cada um dos eixos. De
nada adiantaria, por exemplo, ter uma interface amigável, com linguagem de fácil
compreensão pelo cidadão, com atendimento aos requisitos de acessibilidade a
portadores de deficiência, se algum dispositivo legal não fosse atendido.
Figura 1 - Grupos de Trabalhos – GTs para implantação da LAI no Governo do RS
EIXOS/GTs ATRIBUIÇÕES
Institucional
Define ações necessárias em termos de sistemas, processos e
estrutura.
Normativo
Define normas necessárias para regulamentação da lei,
incluindo as regras gerais de classificação da informação,
processos e procedimentos gerais a serem adotados pelos
órgãos.
Comunicação Trata as ações de comunicação interna e para sociedade.
Capacitação
Trata das ações de formação, tanto nos dispositivos legais,
quanto nas ferramentas de TIC.
Fonte: Elaboração própria das autoras.
Gerenciamento por processos: fator crítico de sucesso
Outro fator relevante para o sucesso da solução de TIC, foi a aplicação da
“visão por processos” viabilizada por meio da inserção, na equipe de projeto, de
analistas de processos. A definição e o mapeamento dos processos, estabelecimento
de papéis, funções e responsabilidades, foram insumos principais para o
desenvolvimento da solução tecnológica. Isso por conta da certeza que a
implementação da lei trazia no seu bojo uma necessidade premente de organização
interna.
O Guia de Gestão de Processos de Governo, elaborado pelo MPOG (2011),
indica que os principais processos de uma organização são transversais,
interfuncionais, interdepartamentais ou horizontais. Sendo assim, a execução desses
processos se dá de forma transversal à estrutura vertical, típica das instituições
organizadas funcionalmente. O Guia destaca, também, que especialmente no
governo, a gestão deve atentar para os processos transorganizacionais, típicos na
execução de políticas públicas, que ultrapassam fronteiras das instituições.
A Gestão de Processos não é apenas um instrumento de melhoria da
eficiência organizacional, mas tem como objetivo a reunião de tarefas ou atividades
isoladas. E, principalmente, visa a criação de valor para os clientes por meio do
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redesenho dos processos. Uma organização voltada para processos proporciona aos
atores da instituição a visão do todo, de forma mais abrangente (FREIRE; FREIRE,
2006).
Segundo Netto (2008), o gerenciamento de processos vem sendo utilizado há
bastante tempo nas organizações, mas o que está mudando significativamente é a
forma como o objetivo é alcançado. Na escola de administração científica, os estudos
de Taylor1
introduziram os conceitos de especialização e medição de processos nas
organizações. Neste contexto, as instituições vêm dando especial atenção à
formação de profissionais especialistas nos processos essenciais de negócio.
Outra premissa importante foi a implementação do conceito de “Governo
Único”, ou seja, a percepção pelo cidadão do governo como uma entidade única e
organizada. Os processos foram desenhados e, por consequência, a solução
implantou, um único ponto de entrada de informação, sem a necessidade de
conhecimento prévio, pelo demandante, da estrutura organizacional, suas
competências e atribuições.
Para Assunção e Mendes (2000), a ampliação da flexibilidade organizacional
se dá pela eliminação de barreiras dentro de estruturas funcionais e o foco em
processos de negócios essenciais. Os autores destacam, também, que o foco nos
processos principais permite o trato das complexidades do negócio, o que pode gerar
a maximização de recursos de forma global, e não mais isolada, o que gera a
obtenção de vantagens competitivas.
Dentro dessa perspectiva, a solução de TIC foi alicerçada na visão transversal
entre os diversos órgãos da estrutura governamental do Governo do RS, a partir da
decisão que antes de qualquer projeto de tecnologia, havia necessidade de estruturar
e padronizar os fluxos.
Esta etapa de implementação representou um desafio adicional ao projeto,
visto que o mapeamento de processos a partir de uma legislação estabelecida requer
maior esforço que a melhoria de processos existentes.
A definição clara dos três atores: o cidadão, o gestor central, responsável pela
distribuição e monitoramento do atendimento, e do gestor local da informação, no
âmbito de cada órgão estadual, foi um dos pontos críticos de sucesso da solução.
Conforme a figura 2, o processo da Transparência Passiva, se inicia quando o
cidadão faz seu requerimento de informação pública, por meio do Portal “Acesso à
Informação”. É gerado um e-mail, de forma automática, solicitando a validação do
pedido, pelo requerente, com objetivo de ampliar a segurança. Neste momento, o
cidadão recebe um número de protocolo que permite que ele acompanhe o prazo
final de entrega, conforme previsão legal.
A partir desta fase, o sistema aciona o gestor central que faz a primeira
triagem, no que se refere a atendimento de requisitos legais e, principalmente, no
sentido de agilizar a resposta ao cidadão. Caso necessite de informações do órgão
responsável pela informação, o gestor central direciona, pelo sistema, o pedido para o
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O Taylorismo é uma teoria criada pelo engenheiro Americano Frederick W. Taylor (1856-1915), que a
desenvolveu a partir da observação dos trabalhadores nas indústrias.
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gestor local. Nesta etapa do processo, o sistema, automaticamente, estabelece o
prazo final de atendimento da demanda.
Figura 2 – Fluxo de Atendimento da Transparência Passiva
Fonte: Elaboração próprias das autoras a partir de PROCERGS
O gestor local, acionado pelo sistema por meio do correio eletrônico
corporativa, avalia e encaminha internamente no seu órgão.
Uma das características importantes, desta etapa do processo, é a guarda de
toda documentação relativa à demanda, de forma que, caso seja necessário, em
eventos futuros, o Estado tem o histórico dos documentos, arquivos, ofícios gerados,
etc, que serviram de insumo para que a resposta ao cidadão fosse efetivada.
Mesmo que a geração da informação seja providenciada por um servidor
interno, de um departamento ou divisão do órgão, o processo prevê que a
responsabilidade da resposta para o cidadão é atribuição do gestor local. Esse ator é
que responde diretamente, por e-mail, ao cidadão, tanto nos casos de retorno positivo
quando nos casos de negativa do acesso à informação.
As possibilidades de negativa, segundo o texto legal, devem ser tratadas como
exceções, e se referem principalmente nos casos do tratamento de informações
sigilosas.
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O sistema, durante todo processo, monitora automaticamente o prazo de
entrega e gera avisos de alerta aos gestores, nos casos de proximidade da data final.
A figura 3 apresenta o processo recursal, que ocorre nos casos em que o
cidadão entenda que a resposta ou a negativa não foi satisfatória.
Figura 3 – Processo de Reexame e Recurso
Fonte: Elaboração próprias das autoras a partir de PROCERGS
O fluxo foi mapeado e normatizado a partir do texto legal da LAI, parcialmente
transcrito abaixo, e foi automatizado de forma que toda documentação fique
armazenada de forma digital, que permita acessos futuros, bem como, auditoria, caso
seja necessário.
Art. 15. No caso de indeferimento de acesso a informações ou às
razões da negativa do acesso, poderá o interessado interpor
recurso contra a decisão no prazo de 10 (dez) dias a contar da sua
ciência.
Parágrafo único. O recurso será dirigido à autoridade
hierarquicamente superior à que exarou a decisão impugnada, que
deverá se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias.
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Também foi padronizada, em todos os órgãos, a tramitação interna do pedido,
conforme figura 4. Esta forma padrão agiliza o atendimento ao cidadão e, ao mesmo
tempo, garante um alto nível de eficiência, eficácia e efetividade do processo.
Figura 4 – Processo de Atendimento Interno do Órgão
Fonte: Elaboração próprias das autoras a partir de PROCERGS
A estratégia, de formatação da rede de gestores locais, facilitou o processo de
implementação, visto que foi possível a criação de uma comunidade de prática da LAI
no Estado do RS, de forma que o conhecimento pudesse ser compartilhado e
gerando uma inteligência coletiva sobre o tema.
Solução Tecnológica
O projeto da solução tecnológica partiu das premissas que devem ser
atendidas nos casos de iniciativas de governo eletrônico, quais sejam:
 otimização, compartilhamento de recursos e ações integradas e
transversais;
 redução da complexidade do serviço;
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 promoção de inovação.
Além disso, o projeto deveria priorizar o uso da tecnologia como ferramenta de
cidadania, de forma que o cidadão pudesse ter acesso às informações públicas, ou
seja, a aplicação da tecnologia como aliada na melhoria do relacionamento governo-
cidadão.
O projeto se insere em mais uma iniciativa da aplicação dos conceitos de
Governo 2.0 de forma que os cidadãos possam se aproximar e entender o
funcionamento do Governo a partir do acesso às informações públicas.
O resultado gerado foi uma solução de front end muito simples e interativa,
usada como meio central de interação do cidadão com o governo, que eliminou a
necessidade de “via sacra” do cidadão em cada órgão responsável pela informação
ou mesmo a necessidade do cidadão conhecer a estrutura organizacional do governo
para encaminhar o pedido ao órgão competente.
Aliada a essa solução, uma aplicação de backoffice, que automatiza e gerencia
o fluxo de atendimento da demanda, dentro do Governo, como princípio para
assegurar a eficiência, qualidade e efetividade.
A solução implementada, em atendimento à Lei, inaugura uma nova era em
matéria de transparência, uma verdadeira revolução na forma como o poder público e
cidadão se relacionam. Se bem usadas, as funcionalidades implementadas pela
solução, poderão inibir a corrupção, tornar o serviço público mais eficiente e permitir
um efetivo controle social.
A solução de TIC gerada foi implementada por meio de dois sistemas de
informação: o Portal “Acesso à Informação” (www.informacao.rs.gov.br), a fim de
atender a perspectiva da sociedade, na sua interação com o governo; e o sistema LAI
– Lei de Acesso à Informação – que automatiza o backoffice e implementa o fluxo
eletrônico (workflow) interno do governo.
De um lado, a facilidade e simplicidade de acesso à informação pelo cidadão,
viabilizando seus direitos, a transparência e o controle social. E de outro lado, a
tecnologia, implementando mecanismos de adequação ao modus operandi do
governo frente a este novo cenário.
A figura 5 apresenta a interface visual do Portal “Acesso à Informação”, que foi
projetado no sentido de facilitar o acesso pelo cidadão, e, para isso, apresenta uma
divisão clara em duas partes, quais sejam: na esquerda, as informações da
Transparência Ativa, apresentadas como “Informações que estão disponíveis ao
cidadão” e, na direita, as informações da Transparência Passiva, denominadas
“Informações que o cidadão pode requerer”.
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Figura 5 – Site Acesso à Informação
Fonte: PROCERGS. Disponível em http://www.informacao.rs.gov.br
No caso da transparência passiva, é apresentado um formulário, conforme
figura 6, que atende as exigências do Art. 10 da Lei 12.527/2011, descrito a seguir:
Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso
a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o
desta Lei,
por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação
do requerente e a especificação da informação requerida.
§ 1o
Para o acesso a informações de interesse público, a
identificação do requerente não pode conter exigências que
inviabilizem a solicitação.
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§ 2o
Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar
alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de
seus sítios oficiais na internet.
§ 3o
São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos
determinantes da solicitação de informações de interesse público.
Figura 6 – Formulário de Requerimento de Informação
Fonte: PROCERGS. Disponível em <http://www.informacao.rs.gov.br>
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Como ferramenta de backoffice, de forma a viabilizar o
fluxo eletrônico, a solução de workflow automatiza todo o processo de requerimento.
O controle de acesso do sistema possibilita que o gestor central visualize o conjunto
das demandas,
enquanto o gestor local trata e tem acesso às tarefas designadas, específicas de
temas de competência de seu órgão.
Os alertas e avisos necessários a cada um desses atores são produzidos
automaticamente pelo sistema a partir dos parâmetros definidos e estabelecidos no
texto legal.
O sistema também dialoga com um servidor de correio eletrônico, permitindo
que e-mails sejam gerados, inclusive ao cidadão, ficando o registro de data e hora de
envio, armazenados para futuras auditorias ou verificações.
Outra funcionalidade importante do sistema é a possibilidade de
armazenamento de quaisquer arquivos digitais, vinculados a pedido específico de
informação, garantindo a preservação do histórico.
Inovação e Ineditismo
Os prestadores de serviço, na área de governo eletrônico, vêm sendo
desafiados no sentido de promover inovações tecnológicas que transformem, ou
auxiliem a transformar, a relação entre o Estado e o cidadão.
Neste sentido tratamos quatro temáticas, na implementação da solução
tecnológica, conforme descritas a seguir.
Acesso facilitado do cidadão ao governo: a premissa de facilitar e simplificar
o acesso à informação pelo cidadão pode ser considerada uma inovação. A solução
foi concebida de forma a livrar o cidadão do labirinto de formulários e burocracia do
serviço público. Ora, quem tem que se organizar na sua necessária complexidade
organizacional (fruto das várias temáticas verticais, como saúde, educação,
infraestrutura, etc.) e, atuar de forma coordenada e integrada, é o Governo.
Para que essa simplificação, do ponto de vista da sociedade, foram tratadas as
questões de facilidade na operação e interface, como forma de gerar uma experiência
de interação simples e ágil.
Entrega de dados em formato aberto: o paradigma de que os dados devem
ser entregues na sua forma bruta e em formato aberto, para que a sociedade possa
produzir cruzamentos, novas interpretações e novas aplicações, foi um dos
norteadores da solução.
A criação de um espaço específico no Portal, com a entrega de uma série de
informações em formatos abertos à disposição da sociedade, representa uma
importante inovação frente à cultura de que os cidadãos não estão preparados e não
têm conhecimento para interpretar os dados.
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Para Zaidan (2012) um aspecto relevante da Lei de
Acesso à Informação é a obrigatoriedade de divulgação por meio da Internet e por
meio de formatos abertos e legíveis por máquinas. Destaca, também, que isso
permite que desenvolvedores possam validar a consistência dos dados e publicá-los
de forma mais criativa e acessível à sociedade por meio de aplicativos.
Permissão do acesso por robôs: o projeto e a implementação de uma
infraestrutura tecnológica que permita, o acesso aos dados abertos por máquina se
traduz em uma mudança de paradigma na temática “segurança da informação”.
Por anos a fio, o governo trabalhou em infraestruturas que garantissem o sigilo
e a confidencialidade dos seus dados e informações, resultado da chamada “cultura
do sigilo”.
Nesta solução, esta mudança representa uma inovação tecnológica alinhada à
nova tendência de transparência, abertura e prestação de contas do governo.
Processo padronizado de atendimento em todos órgãos do Estado:
diferente de outros poderes, que tem entre um e três órgãos na sua estrutura, o
Poder Executivo tem uma estrutura organizacional complexa, por conta da
diversidade de funções de Estado: Segurança, Fomento ao desenvolvimento, Saúde,
etc. A forma única e padronizada de atendimento, implementada pela solução de TIC,
representa uma inovação governamental, que exigiu integração e interoperabilidade
entre os mais de 80 órgãos.
Facilidade de Reprodução
Tanto os artefatos tecnológicos, quanto os processos organizacionais, podem
facilmente ser replicados e reproduzidos em outros órgãos/esferas governamentais.
A tecnologia PHP e MySQL, utilizada no Portal, tanto nos artefatos de software
quanto no banco de dados, é de código aberto e livre de licenças.
A sistemática para estruturação do Serviço de informações ao cidadão (SIC),
obrigatório pela Lei, também pode servir de referência visto que os processos
mapeados podem atender e ser facilmente adaptados a qualquer esfera
governamental, em qualquer estado ou município brasileiro. Isso porque descrevem
atividades e procedimentos executados pelo cidadão, quando do pedido de acesso,
além da confirmação da demanda e pedido de recurso. O gestor central providencia a
análise prévia e encaminhamento aos gestores locais, lotados nas estruturas que
gerenciam o conjunto de demandas daquele órgão, e responsáveis pela informação,
segundo suas competências e atribuições legais.
O planejamento, em quatro eixos, e a estratégia, tangibilizada por um
detalhado plano de ações, classificadas em curto, médio e longo prazo, são
conhecimentos que podem ser compartilhado com outros entes governamentais.
Além disso, o conjunto de lições aprendidas, permite um conhecimento sobre
melhores práticas e aprendizados na implementação da Lei, que podem ser objeto de
compartilhamento com outros governos.
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Considerações Finais
A solução implementada, em atendimento à Lei, inaugura uma nova era em
matéria de transparência. Se bem usadas, as funcionalidades implementadas pela
solução, poderão inibir a corrupção, tornar o serviço público mais eficiente e permitir
um efetivo controle social.
O cidadão tem o direito de saber quais os pagamentos foram realizados com
dispensa de licitação, pode também fiscalizar a parcela de recursos públicos
destinados à saúde e à educação e cobrar quando não for cumprido o plano de
segurança estabelecido, entre outras tantas informações públicas existentes.
A solução amplia a possibilidade de se obter informações no Portal ou de se
requisitar dados. A transparência ativa, espaço virtual de divulgação de informações
de forma espontânea pelo governo, permite a transparência dos contratos e permite,
que a sociedade conheça os aditivos, por exemplo, que porventura possam ampliar o
custo das obras.
Também, a transparência passiva, é um dos fortes eixos de promoção do
controle social, onde um formulário bastante simples, possibilita que o cidadão
formalize seu pedido de informação.
O modelo utilizado, bem como, a solução implementada, especialmente na
regulamentação e na implementação da LAI com a criação do Serviço de
Informações ao Cidadão (SIC), presencial e virtual, no prazo legal, permite que a
experiência do Governo do RS possa ser replicada, total ou parcialmente, em outros
Governos.
O compartilhamento das melhores práticas e lições aprendidas representa
mais um passo para a busca do equilíbrio na relação Estado-cidadão, dando
transparência às instituições, acompanhando as inovações tecnológicas, melhorando
o atendimento e qualificando as políticas públicas.
Esta nova era de transparência desafia o Estado democrático a absorver, cada
vez mais tecnologias para a promoção de informações públicas acessíveis aos
cidadãos, e que garantem direitos e o exercício efetivo do controle social.
Além disso, possibilita que se ampliem as ações de engajamento cívico,
traduzidos na ética do cuidado, que buscam fazer com que a sociedade, na adesão
de causas sociais, se torne parceira na busca de melhores soluções para todos.
Não é uma mudança simples. O futuro dirá se o controle passou efetivamente
para as mãos do cidadão e se o poder público ficou com o papel de guardião da
informação.
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Referências
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organizações da sociedade civil brasileira. In: ABONG – Associação Brasileira de
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previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art.
216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de
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FREIRE, Robson; FREIRE, Rogério de Jesus. Gestão do Conhecimento e
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Disponível em <http://artigocientifico.uol.com.br/uploads/artc_1224287201_10.pdf>.
Acesso em 04 mar 2013.
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Guia de Gestão de
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<http://www.youblisher.com/p/438309-Guia-de-Gestao-de-Processo-do-Governo-
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NETTO, Francisco Sobreira. Gerenciamento de Processos de Negócio: um
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18
Tecnologia da Informação. 2008. Disponível em
<http://www.aedb.br/seget/artigos08/254_254_SEGeT_BPM_2008_final.pdf>. Acesso
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JornalCorporativo.com. Brasil. mai, 2012. Disponível em
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  • 1. Março de 2013 VI Congresso CONSAD Painel: O Governo Aberto no RS Palestra: Processos e Solução Tecnológica para implementação da LAI – Lei de Acesso à Informação
  • 2. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 2 Identificação Autoras: Karen Maria Gross Lopes, PROCERGS, karen@procergs.rs.gov.br, (51) 3210-3612 ou 9955-0354, apresentadora do trabalho Rita de Cassia Assumpcao, PROCERGS, rita-assumpcao@procergs.rs.gov.br, (51) 3210-3482, consultora organizacional Resumo A Lei Federal 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação, quando sancionada pela Presidenta, estabelecia um prazo de somente 6 meses para entrada em vigor, gerando a necessidade de que a solução de Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) tivesse que ser projetada, desenvolvida e implantada em um prazo recorde. Além disso, o Governo do RS, por intermédio da Subchefia de Ética, Controle Público e Transparência da Casa Civil, estabeleceu como premissa a implantação de uma solução tecnológica que facilitasse e simplificasse o acesso à informação pelo cidadão de forma a livrá-lo do labirinto de formulários e burocracia do serviço público. Outro fator crítico dizia respeito à necessidade de infraestrutura robusta e segura, o que era dificultado pela prévia de mensuração do volume de demandas dos cidadãos, bem como, o paradigma de dados abertos, que exige o acesso por robôs. A estratégia adotada foi a aplicação da “visão por processos”, que padronizou o atendimento e direcionou o projeto e o desenvolvimento da solução tecnológica, baseado na crença que ações de grande impacto social geram a necessidade de redesenho de processos e estruturas governamentais, de forma a organizar, definir e padronizar papéis, novas funções e matriz de responsabilidades. Inovações puderam ser implantadas, mesmo com prazo exíguo, por conta de um ambiente aberto a transformações na forma do governo se relacionar com a sociedade e com total alinhamento à visão de governo único, se apresentando aos cidadãos como uma entidade única e organizada. Introdução Ao regulamentar o artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal, com a aprovação da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, a Lei de Acesso à Informação (LAI), o Brasil dá mais um importante passo para a consolidação do seu regime democrático, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública.
  • 3. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 3 O acesso à informação é um direito difuso, que pertence à coletividade. Quanto mais este direito ao acesso a informações públicas se amplia, maiores são os ganhos da sociedade como um todo. O controle social permite o monitoramento das ações e decisões dos gestores públicos e dificulta o abuso do poder e as iniciativas públicas baseadas em interesses pessoais (ANDI; ARTIGO 19, 2009). O acesso à informação trata de uma relação governo-cidadão: de um lado o dever do governante de ampliar a transparência com a publicação de informações e, de outro, o indivíduo exercendo o controle social. A prestação de contas do poder público, associado ao acesso à informação, certamente amplia a eficiência das políticas governamentais, a efetividade dos serviços públicos e reduz a corrupção. Neste contexto, a Lei 12.527/2011 representa uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública, pois estabelece que o acesso é a regra e o sigilo, a exceção. Dessa forma, qualquer cidadão poderá solicitar acesso às informações públicas, desde que não classificadas como sigilosas. Isso porque o espírito da LAI é claro: a informação pública pertence ao cidadão, e não ao eventual ocupante do poder, nem ao servidor público, que a controla. Os desafios governamentais para a implementação da LAI vão desde as dificuldades de natureza técnica e tecnológica, a necessidade de recursos financeiros e humanos e a dificuldade de vencer a cultura do sigilo estabelecida nos governos. Aliado a isso, também, há necessidade que ambos os lados do guichê (Estado e cidadão), entendam e exercitem essa prerrogativa da sociedade, para que os governos atendam efetivamente os propósitos para as quais foi constituída. Nesse contexto, é preciso fazer com que a população entenda a importância da LAI e saiba como usá-la para melhorar a vida da comunidade. De acordo com Angélico (2011, p.6): “... a transparência é a característica de governos, empresas, organizações e indivíduos em serem abertos em relação a informações sobre planos, regras, processos e ações”. O estímulo à transparência pública é um dos objetivos essenciais da moderna Administração Pública. A ampliação da divulgação das ações governamentais a milhões de brasileiros, além de contribuir para o fortalecimento da democracia, prestigia e desenvolve as noções de cidadania. De acordo com a Escola Virtual da Controladoria-Geral da União (CGU), os principais resultados da pesquisa sobre valores, conhecimento e cultura de acesso à informação pública no Poder Executivo Federal Brasileiro, realizada em dezembro de 2011, apontam para a conscientização sobre o movimento atual, em andamento, da importância da abertura e transparência no setor público. Indicam, também, para níveis de maturidade de práticas de gestão informacionais distintos: alguns órgãos governamentais possuem sistemas de informação e bancos de dados modernos enquanto outros ainda estão na era do papel. Os resultados demonstram que há uma grande preocupação quanto ao potencial mau uso das informações públicas, bem como, da má interpretação ou descontextualização das informações. Os resultados da pesquisa tratam de questões que podem ser ampliadas a qualquer governo brasileiro, independente da esfera, porque, certamente, ainda há
  • 4. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 4 muito que se fazer para a transformação da lógica e da cultura do segredo, visto que esta perspectiva, ainda dominante no serviço público, deve ser tratada para que se estabeleça um novo patamar na relação governo-sociedade. Nesse sentido, a concepção da solução tecnológica para implementação da LAI no Governo do RS, foi associada a outras ações de articulação e de comunicação interna, a fim de garantir que os resultados fossem efetivos. Segundo Angélico (2011), a transparência é um meio e não um fim em si mesmo. O grau de utilidade da transparência depende da sua contribuição para um sistema de prestação de contas efetivo, ou seja, está ligado à preocupação de disponibilizar informações que sejam úteis e que possibilitem inferências. Assim, a preocupação principal não deve ser somente em publicar informações, mas atentar para a questão de “inferabilidade”, de forma que o usuário da informação possa tirar conclusões a partir dos dados. A LAI disciplina duas formas de divulgação da informação: a transparência ativa, onde o poder público, de forma espontânea, publica as informações e a transparência passiva, quando os governos são demandados pelos cidadãos. A transparência ativa é explicitada no Art. 8o , da Lei de Acesso à Informação: Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. Já a transparência passiva é garantida pela instituição do Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) em todos os órgãos e entidades do Poder Público, como estrutura de atendimento aos pedidos de acesso à informação pública, conforme texto legal a seguir: Art. 9o O acesso a informações públicas será assegurado mediante: I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para: a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações; b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades; c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações; e II - realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras formas de divulgação.
  • 5. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 5 Neste contexto, destacam-se as iniciativas governamentais no âmbito do Governo Aberto, que no caso do Brasil, está traduzido na Declaração de Governo Aberto, assinada em setembro de 2011, que teve como pressupostos os princípios constantes da Declaração Universal dos Direitos Humanos, da Convenção da Organização das Nações Unidas (ONU) contra a corrupção, e de outros instrumentos internacionais que tratam da temática de direitos humanos. Na Declaração de Governo Aberto, os países signatários reconhecem a exigência por governos mais transparentes, bem como as demandas sociais por maior participação popular nos temas públicos. Defendem que a transparência é importante dentro da lógica de melhoria de serviços públicos, melhor gestão dos recursos públicos, promoção da inovação e incremento da segurança. E, também, se comprometem a aumentar a disponibilidade de informações sobre atividades governamentais, uma vez que os governos armazenam e centralizam informações em nome do povo. No Estado do Rio Grande do Sul, a Subchefia de Ética, Controle Público e Transparência da Casa Civil, vem coordenando as políticas públicas voltadas à transparência, acesso à informação, enfrentamento à corrupção e improbidade administrativa. Especialmente no que tange à implementação da Lei de Acesso à Informação, liderou o Grupo de Trabalho, instituído pelo Decreto 48.910, de 9 de março de 2012, com objetivo de diagnosticar, estudar, sistematizar e propor alternativas para a implementação de políticas de acesso à informação da administração pública estadual e a regulamentação da Lei Federal 12.527/2011, por meio do Decreto Estadual Nº 49.111, de 16 de maio de 2012. Objetivo Este artigo compartilha e analisa a experiência do Governo gaúcho na implementação de uma solução tecnológica para atendimento aos requisitos da LAI, no sentido de proporcionar uma base de referência para outros governos brasileiros. Certamente a solução se traduz em uma primeira forma de aplicação da Lei, devendo ser aprimorada a fim de evoluir à medida que a própria sociedade amplie sua perspectiva e ações de controle social e que o governo qualifique o seu processo de prestação de contas. Modelo de implantação A metodologia, utilizada na implantação de uma solução de governo eletrônico no Governo do RS, partiu de um diagnóstico inicial que mapeou um cenário com múltiplas variáveis e atores internos e externos, onde o sucesso da iniciativa passava por uma rigorosa e profissional gestão de projetos. Além disso, foi diagnosticada a necessidade de padronização de atendimento, que exigia uma normatização de procedimentos e a definição clara de papéis e responsabilidades, tratando como uma reorganização da máquina pública estatal. Além disso, a dificuldade prévia de mensuração do volume de demandas dos cidadãos, bem como, o paradigma de dados abertos, que exige o acesso por robôs,
  • 6. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 6 demandava uma arquitetura tecnológica robusta e segura que fizesse frente às expectativas da sociedade. A organização, aliado a um esforço de articulação e coordenação, de forma transversal, em quatro Grupos de Trabalho (GTs), foi um dos fatores críticos para o sucesso da iniciativa. Isso porque se entende que a solução de TIC produzida, deveria, obrigatoriamente, dar suporte aos requisitos estabelecidos em cada um dos eixos. De nada adiantaria, por exemplo, ter uma interface amigável, com linguagem de fácil compreensão pelo cidadão, com atendimento aos requisitos de acessibilidade a portadores de deficiência, se algum dispositivo legal não fosse atendido. Figura 1 - Grupos de Trabalhos – GTs para implantação da LAI no Governo do RS EIXOS/GTs ATRIBUIÇÕES Institucional Define ações necessárias em termos de sistemas, processos e estrutura. Normativo Define normas necessárias para regulamentação da lei, incluindo as regras gerais de classificação da informação, processos e procedimentos gerais a serem adotados pelos órgãos. Comunicação Trata as ações de comunicação interna e para sociedade. Capacitação Trata das ações de formação, tanto nos dispositivos legais, quanto nas ferramentas de TIC. Fonte: Elaboração própria das autoras. Gerenciamento por processos: fator crítico de sucesso Outro fator relevante para o sucesso da solução de TIC, foi a aplicação da “visão por processos” viabilizada por meio da inserção, na equipe de projeto, de analistas de processos. A definição e o mapeamento dos processos, estabelecimento de papéis, funções e responsabilidades, foram insumos principais para o desenvolvimento da solução tecnológica. Isso por conta da certeza que a implementação da lei trazia no seu bojo uma necessidade premente de organização interna. O Guia de Gestão de Processos de Governo, elaborado pelo MPOG (2011), indica que os principais processos de uma organização são transversais, interfuncionais, interdepartamentais ou horizontais. Sendo assim, a execução desses processos se dá de forma transversal à estrutura vertical, típica das instituições organizadas funcionalmente. O Guia destaca, também, que especialmente no governo, a gestão deve atentar para os processos transorganizacionais, típicos na execução de políticas públicas, que ultrapassam fronteiras das instituições. A Gestão de Processos não é apenas um instrumento de melhoria da eficiência organizacional, mas tem como objetivo a reunião de tarefas ou atividades isoladas. E, principalmente, visa a criação de valor para os clientes por meio do
  • 7. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 7 redesenho dos processos. Uma organização voltada para processos proporciona aos atores da instituição a visão do todo, de forma mais abrangente (FREIRE; FREIRE, 2006). Segundo Netto (2008), o gerenciamento de processos vem sendo utilizado há bastante tempo nas organizações, mas o que está mudando significativamente é a forma como o objetivo é alcançado. Na escola de administração científica, os estudos de Taylor1 introduziram os conceitos de especialização e medição de processos nas organizações. Neste contexto, as instituições vêm dando especial atenção à formação de profissionais especialistas nos processos essenciais de negócio. Outra premissa importante foi a implementação do conceito de “Governo Único”, ou seja, a percepção pelo cidadão do governo como uma entidade única e organizada. Os processos foram desenhados e, por consequência, a solução implantou, um único ponto de entrada de informação, sem a necessidade de conhecimento prévio, pelo demandante, da estrutura organizacional, suas competências e atribuições. Para Assunção e Mendes (2000), a ampliação da flexibilidade organizacional se dá pela eliminação de barreiras dentro de estruturas funcionais e o foco em processos de negócios essenciais. Os autores destacam, também, que o foco nos processos principais permite o trato das complexidades do negócio, o que pode gerar a maximização de recursos de forma global, e não mais isolada, o que gera a obtenção de vantagens competitivas. Dentro dessa perspectiva, a solução de TIC foi alicerçada na visão transversal entre os diversos órgãos da estrutura governamental do Governo do RS, a partir da decisão que antes de qualquer projeto de tecnologia, havia necessidade de estruturar e padronizar os fluxos. Esta etapa de implementação representou um desafio adicional ao projeto, visto que o mapeamento de processos a partir de uma legislação estabelecida requer maior esforço que a melhoria de processos existentes. A definição clara dos três atores: o cidadão, o gestor central, responsável pela distribuição e monitoramento do atendimento, e do gestor local da informação, no âmbito de cada órgão estadual, foi um dos pontos críticos de sucesso da solução. Conforme a figura 2, o processo da Transparência Passiva, se inicia quando o cidadão faz seu requerimento de informação pública, por meio do Portal “Acesso à Informação”. É gerado um e-mail, de forma automática, solicitando a validação do pedido, pelo requerente, com objetivo de ampliar a segurança. Neste momento, o cidadão recebe um número de protocolo que permite que ele acompanhe o prazo final de entrega, conforme previsão legal. A partir desta fase, o sistema aciona o gestor central que faz a primeira triagem, no que se refere a atendimento de requisitos legais e, principalmente, no sentido de agilizar a resposta ao cidadão. Caso necessite de informações do órgão responsável pela informação, o gestor central direciona, pelo sistema, o pedido para o 1 O Taylorismo é uma teoria criada pelo engenheiro Americano Frederick W. Taylor (1856-1915), que a desenvolveu a partir da observação dos trabalhadores nas indústrias.
  • 8. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 8 gestor local. Nesta etapa do processo, o sistema, automaticamente, estabelece o prazo final de atendimento da demanda. Figura 2 – Fluxo de Atendimento da Transparência Passiva Fonte: Elaboração próprias das autoras a partir de PROCERGS O gestor local, acionado pelo sistema por meio do correio eletrônico corporativa, avalia e encaminha internamente no seu órgão. Uma das características importantes, desta etapa do processo, é a guarda de toda documentação relativa à demanda, de forma que, caso seja necessário, em eventos futuros, o Estado tem o histórico dos documentos, arquivos, ofícios gerados, etc, que serviram de insumo para que a resposta ao cidadão fosse efetivada. Mesmo que a geração da informação seja providenciada por um servidor interno, de um departamento ou divisão do órgão, o processo prevê que a responsabilidade da resposta para o cidadão é atribuição do gestor local. Esse ator é que responde diretamente, por e-mail, ao cidadão, tanto nos casos de retorno positivo quando nos casos de negativa do acesso à informação. As possibilidades de negativa, segundo o texto legal, devem ser tratadas como exceções, e se referem principalmente nos casos do tratamento de informações sigilosas.
  • 9. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 9 O sistema, durante todo processo, monitora automaticamente o prazo de entrega e gera avisos de alerta aos gestores, nos casos de proximidade da data final. A figura 3 apresenta o processo recursal, que ocorre nos casos em que o cidadão entenda que a resposta ou a negativa não foi satisfatória. Figura 3 – Processo de Reexame e Recurso Fonte: Elaboração próprias das autoras a partir de PROCERGS O fluxo foi mapeado e normatizado a partir do texto legal da LAI, parcialmente transcrito abaixo, e foi automatizado de forma que toda documentação fique armazenada de forma digital, que permita acessos futuros, bem como, auditoria, caso seja necessário. Art. 15. No caso de indeferimento de acesso a informações ou às razões da negativa do acesso, poderá o interessado interpor recurso contra a decisão no prazo de 10 (dez) dias a contar da sua ciência. Parágrafo único. O recurso será dirigido à autoridade hierarquicamente superior à que exarou a decisão impugnada, que deverá se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias.
  • 10. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 10 Também foi padronizada, em todos os órgãos, a tramitação interna do pedido, conforme figura 4. Esta forma padrão agiliza o atendimento ao cidadão e, ao mesmo tempo, garante um alto nível de eficiência, eficácia e efetividade do processo. Figura 4 – Processo de Atendimento Interno do Órgão Fonte: Elaboração próprias das autoras a partir de PROCERGS A estratégia, de formatação da rede de gestores locais, facilitou o processo de implementação, visto que foi possível a criação de uma comunidade de prática da LAI no Estado do RS, de forma que o conhecimento pudesse ser compartilhado e gerando uma inteligência coletiva sobre o tema. Solução Tecnológica O projeto da solução tecnológica partiu das premissas que devem ser atendidas nos casos de iniciativas de governo eletrônico, quais sejam:  otimização, compartilhamento de recursos e ações integradas e transversais;  redução da complexidade do serviço;
  • 11. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 11  promoção de inovação. Além disso, o projeto deveria priorizar o uso da tecnologia como ferramenta de cidadania, de forma que o cidadão pudesse ter acesso às informações públicas, ou seja, a aplicação da tecnologia como aliada na melhoria do relacionamento governo- cidadão. O projeto se insere em mais uma iniciativa da aplicação dos conceitos de Governo 2.0 de forma que os cidadãos possam se aproximar e entender o funcionamento do Governo a partir do acesso às informações públicas. O resultado gerado foi uma solução de front end muito simples e interativa, usada como meio central de interação do cidadão com o governo, que eliminou a necessidade de “via sacra” do cidadão em cada órgão responsável pela informação ou mesmo a necessidade do cidadão conhecer a estrutura organizacional do governo para encaminhar o pedido ao órgão competente. Aliada a essa solução, uma aplicação de backoffice, que automatiza e gerencia o fluxo de atendimento da demanda, dentro do Governo, como princípio para assegurar a eficiência, qualidade e efetividade. A solução implementada, em atendimento à Lei, inaugura uma nova era em matéria de transparência, uma verdadeira revolução na forma como o poder público e cidadão se relacionam. Se bem usadas, as funcionalidades implementadas pela solução, poderão inibir a corrupção, tornar o serviço público mais eficiente e permitir um efetivo controle social. A solução de TIC gerada foi implementada por meio de dois sistemas de informação: o Portal “Acesso à Informação” (www.informacao.rs.gov.br), a fim de atender a perspectiva da sociedade, na sua interação com o governo; e o sistema LAI – Lei de Acesso à Informação – que automatiza o backoffice e implementa o fluxo eletrônico (workflow) interno do governo. De um lado, a facilidade e simplicidade de acesso à informação pelo cidadão, viabilizando seus direitos, a transparência e o controle social. E de outro lado, a tecnologia, implementando mecanismos de adequação ao modus operandi do governo frente a este novo cenário. A figura 5 apresenta a interface visual do Portal “Acesso à Informação”, que foi projetado no sentido de facilitar o acesso pelo cidadão, e, para isso, apresenta uma divisão clara em duas partes, quais sejam: na esquerda, as informações da Transparência Ativa, apresentadas como “Informações que estão disponíveis ao cidadão” e, na direita, as informações da Transparência Passiva, denominadas “Informações que o cidadão pode requerer”.
  • 12. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 12 Figura 5 – Site Acesso à Informação Fonte: PROCERGS. Disponível em http://www.informacao.rs.gov.br No caso da transparência passiva, é apresentado um formulário, conforme figura 6, que atende as exigências do Art. 10 da Lei 12.527/2011, descrito a seguir: Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida. § 1o Para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação.
  • 13. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 13 § 2o Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet. § 3o São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público. Figura 6 – Formulário de Requerimento de Informação Fonte: PROCERGS. Disponível em <http://www.informacao.rs.gov.br>
  • 14. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 14 Como ferramenta de backoffice, de forma a viabilizar o fluxo eletrônico, a solução de workflow automatiza todo o processo de requerimento. O controle de acesso do sistema possibilita que o gestor central visualize o conjunto das demandas, enquanto o gestor local trata e tem acesso às tarefas designadas, específicas de temas de competência de seu órgão. Os alertas e avisos necessários a cada um desses atores são produzidos automaticamente pelo sistema a partir dos parâmetros definidos e estabelecidos no texto legal. O sistema também dialoga com um servidor de correio eletrônico, permitindo que e-mails sejam gerados, inclusive ao cidadão, ficando o registro de data e hora de envio, armazenados para futuras auditorias ou verificações. Outra funcionalidade importante do sistema é a possibilidade de armazenamento de quaisquer arquivos digitais, vinculados a pedido específico de informação, garantindo a preservação do histórico. Inovação e Ineditismo Os prestadores de serviço, na área de governo eletrônico, vêm sendo desafiados no sentido de promover inovações tecnológicas que transformem, ou auxiliem a transformar, a relação entre o Estado e o cidadão. Neste sentido tratamos quatro temáticas, na implementação da solução tecnológica, conforme descritas a seguir. Acesso facilitado do cidadão ao governo: a premissa de facilitar e simplificar o acesso à informação pelo cidadão pode ser considerada uma inovação. A solução foi concebida de forma a livrar o cidadão do labirinto de formulários e burocracia do serviço público. Ora, quem tem que se organizar na sua necessária complexidade organizacional (fruto das várias temáticas verticais, como saúde, educação, infraestrutura, etc.) e, atuar de forma coordenada e integrada, é o Governo. Para que essa simplificação, do ponto de vista da sociedade, foram tratadas as questões de facilidade na operação e interface, como forma de gerar uma experiência de interação simples e ágil. Entrega de dados em formato aberto: o paradigma de que os dados devem ser entregues na sua forma bruta e em formato aberto, para que a sociedade possa produzir cruzamentos, novas interpretações e novas aplicações, foi um dos norteadores da solução. A criação de um espaço específico no Portal, com a entrega de uma série de informações em formatos abertos à disposição da sociedade, representa uma importante inovação frente à cultura de que os cidadãos não estão preparados e não têm conhecimento para interpretar os dados.
  • 15. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 15 Para Zaidan (2012) um aspecto relevante da Lei de Acesso à Informação é a obrigatoriedade de divulgação por meio da Internet e por meio de formatos abertos e legíveis por máquinas. Destaca, também, que isso permite que desenvolvedores possam validar a consistência dos dados e publicá-los de forma mais criativa e acessível à sociedade por meio de aplicativos. Permissão do acesso por robôs: o projeto e a implementação de uma infraestrutura tecnológica que permita, o acesso aos dados abertos por máquina se traduz em uma mudança de paradigma na temática “segurança da informação”. Por anos a fio, o governo trabalhou em infraestruturas que garantissem o sigilo e a confidencialidade dos seus dados e informações, resultado da chamada “cultura do sigilo”. Nesta solução, esta mudança representa uma inovação tecnológica alinhada à nova tendência de transparência, abertura e prestação de contas do governo. Processo padronizado de atendimento em todos órgãos do Estado: diferente de outros poderes, que tem entre um e três órgãos na sua estrutura, o Poder Executivo tem uma estrutura organizacional complexa, por conta da diversidade de funções de Estado: Segurança, Fomento ao desenvolvimento, Saúde, etc. A forma única e padronizada de atendimento, implementada pela solução de TIC, representa uma inovação governamental, que exigiu integração e interoperabilidade entre os mais de 80 órgãos. Facilidade de Reprodução Tanto os artefatos tecnológicos, quanto os processos organizacionais, podem facilmente ser replicados e reproduzidos em outros órgãos/esferas governamentais. A tecnologia PHP e MySQL, utilizada no Portal, tanto nos artefatos de software quanto no banco de dados, é de código aberto e livre de licenças. A sistemática para estruturação do Serviço de informações ao cidadão (SIC), obrigatório pela Lei, também pode servir de referência visto que os processos mapeados podem atender e ser facilmente adaptados a qualquer esfera governamental, em qualquer estado ou município brasileiro. Isso porque descrevem atividades e procedimentos executados pelo cidadão, quando do pedido de acesso, além da confirmação da demanda e pedido de recurso. O gestor central providencia a análise prévia e encaminhamento aos gestores locais, lotados nas estruturas que gerenciam o conjunto de demandas daquele órgão, e responsáveis pela informação, segundo suas competências e atribuições legais. O planejamento, em quatro eixos, e a estratégia, tangibilizada por um detalhado plano de ações, classificadas em curto, médio e longo prazo, são conhecimentos que podem ser compartilhado com outros entes governamentais. Além disso, o conjunto de lições aprendidas, permite um conhecimento sobre melhores práticas e aprendizados na implementação da Lei, que podem ser objeto de compartilhamento com outros governos.
  • 16. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 16 Considerações Finais A solução implementada, em atendimento à Lei, inaugura uma nova era em matéria de transparência. Se bem usadas, as funcionalidades implementadas pela solução, poderão inibir a corrupção, tornar o serviço público mais eficiente e permitir um efetivo controle social. O cidadão tem o direito de saber quais os pagamentos foram realizados com dispensa de licitação, pode também fiscalizar a parcela de recursos públicos destinados à saúde e à educação e cobrar quando não for cumprido o plano de segurança estabelecido, entre outras tantas informações públicas existentes. A solução amplia a possibilidade de se obter informações no Portal ou de se requisitar dados. A transparência ativa, espaço virtual de divulgação de informações de forma espontânea pelo governo, permite a transparência dos contratos e permite, que a sociedade conheça os aditivos, por exemplo, que porventura possam ampliar o custo das obras. Também, a transparência passiva, é um dos fortes eixos de promoção do controle social, onde um formulário bastante simples, possibilita que o cidadão formalize seu pedido de informação. O modelo utilizado, bem como, a solução implementada, especialmente na regulamentação e na implementação da LAI com a criação do Serviço de Informações ao Cidadão (SIC), presencial e virtual, no prazo legal, permite que a experiência do Governo do RS possa ser replicada, total ou parcialmente, em outros Governos. O compartilhamento das melhores práticas e lições aprendidas representa mais um passo para a busca do equilíbrio na relação Estado-cidadão, dando transparência às instituições, acompanhando as inovações tecnológicas, melhorando o atendimento e qualificando as políticas públicas. Esta nova era de transparência desafia o Estado democrático a absorver, cada vez mais tecnologias para a promoção de informações públicas acessíveis aos cidadãos, e que garantem direitos e o exercício efetivo do controle social. Além disso, possibilita que se ampliem as ações de engajamento cívico, traduzidos na ética do cuidado, que buscam fazer com que a sociedade, na adesão de causas sociais, se torne parceira na busca de melhores soluções para todos. Não é uma mudança simples. O futuro dirá se o controle passou efetivamente para as mãos do cidadão e se o poder público ficou com o papel de guardião da informação.
  • 17. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 17 Referências ANGÉLICO, Fabiano. Estudo analítico sobre transparência e legitimidade das organizações da sociedade civil brasileira. In: ABONG – Associação Brasileira de Organizações Governamentais. 2011. Disponível em <http://abong.org.br/transparencia/wp-content/uploads/2012/01/Estudo-analitico.pdf>. Acesso em 09 mar 2013. ANDI - Agência de Notícias dos Direitos da Infância; Artigo 19 Brasil. Acesso à Informação e Controle Social das Políticas Públicas. Brasília, 2009. Disponível em <http://www.andi.org.br/politicas-de-comunicacao/publicacao/acesso-a-informacao-e- controle-social-das-politicas-publicas>. Acesso em 16 mar 2013. ASSUNÇÃO, Maria Aparecida de; MENDES, Paule Jeanne Vieira. Mudança e gestão de processo em organização pública. In: V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000. Disponível em <http://aurelio.pro.br/qualidade/clad0038538.pdf>. Acesso em 15 mar 2013. BRASIL. Lei 12.526, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Brasília, 2011. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em 09 mar 2013. ESCOLA VIRTUAL DA CGU. Disponível em <https://escolavirtual.cgu.gov.br/ead/mod/book/view.php?id=497&chapterid=89>. Acesso em 15 mar 2013. FREIRE, Robson; FREIRE, Rogério de Jesus. Gestão do Conhecimento e Inovação: uma questão estratégica na administração por processos. 2006. Disponível em <http://artigocientifico.uol.com.br/uploads/artc_1224287201_10.pdf>. Acesso em 04 mar 2013. MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Guia de Gestão de Processos de Governo. Brasília, 2011. Disponível em <http://www.youblisher.com/p/438309-Guia-de-Gestao-de-Processo-do-Governo- Federal/>. Acesso em 13 mar 2013. NETTO, Francisco Sobreira. Gerenciamento de Processos de Negócio: um estudo teórico comparativo sob as óticas da Gestão Empresarial e da
  • 18. VI CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA PROCESSOS E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA PARA IMPLEMENTAÇÃO DA LAI 18 Tecnologia da Informação. 2008. Disponível em <http://www.aedb.br/seget/artigos08/254_254_SEGeT_BPM_2008_final.pdf>. Acesso em 05 mar 2013. ZAIDAN, Kemel. Olhar digital: Acesso Universal é Acesso Digital. JornalCorporativo.com. Brasil. mai, 2012. Disponível em <http://www.jornalcorporativo.com/brasil/item/16592-olhar-digital-acesso-universal- %C3%A9-acesso-digital.html>. Acesso em 15 mar 2013.