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A IMPLEMENTAÇÃO
DO SEI - SISTEMA
ELETRÔNICO DE
INFORMAÇÕES
Elaborado por André Saraiva
Casotecade Gestão Pública
CASOS
SEGES
renovando a gestão pública
1
A implementação do SEI - Sistema Eletrônico de Informações*
Elaborado por André Saraiva
(2018)
Introdução
Este estudo de caso apresenta o relato sobre como se deu
o processo de busca e implantação, por parte do Minis-
tério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP),
desde 2013, do Sistema Eletrônico de Informações (SEI),
um sistema de gestão eletrônica de documentos. O SEI
permite maior agilidade ao trâmite dos processos, pois
prescinde do papel como suporte físico para documentos
institucionais; gera economia em termos de aquisição e
guarda de papéis e documentos, serviços de postagem,
material de escritório como um todo; além de melhorar
substancialmente a gestão dos processos e garantir maior
transparência aos registros administrativos.
O SEI foi desenvolvido pelo Tribunal Regional Federal da
4ª Região (TRF4), cedido gratuitamente para os demais
órgãos públicos, e é hoje o sistema que deve ser prefe-
rencialmente adotado por toda a administração pública
federal, conforme a Portaria do Ministério do Planeja-
mento, Desenvolvimento e Gestão nº 17, de 7 de feverei-
ro de 2018.
Caracterização do problema
Em que pese o fato de que a morosidade na tramitação de processos seja uma das características “típicas” do mau funcio-
namento da burocracia, sempre abordada pela mídia e sentida na pele pela população, escassas são as ações de gestão
com foco nesse problema. O Estado e a academia vêm buscando, ao longo do tempo, soluções para o problema, dado que
a maior agilidade da administração pública é um dos fatores importantes para uma melhor prestação de serviços à popu-
lação. Contudo, os resultados desses esforços nem sempre se adequaram às necessidades e expectativas. O advento de
tecnologia que permita, por exemplo, fazer com que a burocracia prescinda do uso do papel, já teria como imediata conse-
quência a redução de gastos com material de escritório e serviços de postagem.
*	 Para elaboração deste caso foram realizadas entrevistas com atores do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão envolvidos com o projeto.
2
3
Contudo, muitas vezes, tanto em empresas privadas quan-
to na administração pública, o incentivo para que seja fei-
to algum tipo de mudança na gestão não vem da simples
constatação de um problema mais evidente. O Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) sempre
teve uma preocupação quanto aos gastos para se man-
ter prédios com pilhas de documentos em papel que não
podem ser destruídos, o que ensejou, por exemplo, a pu-
blicação da Lei nº 12.682, de 9 de julho de 2012, que trata
da elaboração e o arquivamento de documentos em meios
eletromagnéticos. Contudo, o grande propulsor para que
o MP iniciasse a busca por um sistema para fazer a gestão
eletrônica de documentos (GED) foi a aprovação da Lei nº
12.527, a Lei de Acesso à Informação (LAI), no final de 2011.
Determinados motivadores como modernização, celerida-
de, redução de gastos com papel e materiais correlatos,
poderiam, por si só, ter alavancado a política do processo
eletrônico, mas foi a LAI que ganhou muita atenção do alto
escalão e da mídia, fazendo com que o processo eletrônico
passasse a ter o apoio para se tornar uma política de Esta-
do prioritária.
A LAI trouxe a todos os entes federativos uma série de obri-
gações acerca dos procedimentos que deveriam ser obser-
vados a fim de garantir o acesso à informação a todos os
cidadãos. Obrigava, inclusive, a criação de estruturas den-
tro dos órgãos para atender aos pedidos, como, por exem-
plo um serviço de informação aos cidadãos que teria que
dar conta de atender e orientar o público, informar sobre
a tramitação de documentos etc. Ou seja, se considerar-
mos fatores como: o tramite processual apenas em papel;
a necessidade de guarda documental (que pode variar em
anos de guarda de acordo com as mais diversas normas e
tipos de documento), a depender do pedido de informa-
ção que o cidadão fizesse por intermédio da LAI, um órgão
poderia não ser capaz de cumprir os prazos estabelecidos
em lei para o atendimento da demanda.
A decisão pela gestão eletrônica de
documentos
A partir da aprovação da LAI, o MP percebeu que teria mui-
ta dificuldade para dar acesso à informação aos cidadãos
porque esta estava armazenada em papéis, uma vez que
não havia um sistema eficiente para fazer a gestão eletrô-
nica de documentos (GED). Além disso, mesmo que or-
ganizados em arquivos bem estruturados, determinados
documentos, que por vezes compõem um processo, como
por exemplo uma Nota Técnica, acabavam “desaparecen-
do”. Isso porque dependiam necessariamente do conhe-
cimento de quem o produziu, de acesso a backups, ou de
uma estrutura confiável de armazenamento em rede. Ou
seja, a GED facilitaria também o fluxo de informação in-
terno, bem como a recuperação e o aproveitamento de
um documento, que não precisaria ser refeito porque se
perdeu no emaranhado de papéis ou de discos rígidos de
computadores pessoais.
O primeiro passo na caminhada até a implantação do SEI
foi dado pela Secretaria Executiva do Ministério do Plane-
jamento (SE/MP), que montou um Comitê Gestor para Im-
plantação da Lei de Acesso à Informação Pública (CGLAI/
MP), por meio da Portaria nº 106, de 23 de março de 2012,
que instituía oito subgrupos temáticos para tratar, entre
outras coisas, da gestão eletrônica de documentos no
ministério. Os outros temas eram organização da infor-
mação, acesso à informação (implantação do Serviço de
Informação ao Cidadão – SIC), restrição do acesso à infor-
mação (classificação e reclassificação das informações si-
gilosas), dados abertos, transparência ativa (implantação
da página para o acesso à informação ao cidadão) e fo-
mento à cultura da transparência.
O projeto foi concebido e coordenado inicialmente pela
Secretaria Executiva, dado que o Comitê Gestor tratava
da implantação de GED apenas no âmbito do MPDG. Pos-
teriormente, quando a questão extrapolou o ministério
e passou a considerar uma solução para todo o Governo
Federal, a condução passou a ser da então Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Pla-
nejamento (SLTI).
Quais as possíveis soluções?
No início de 2012, apesar de a SE/MP ter reservado R$ 5
milhões para desenvolver um software do zero, o subgru-
po temático de GED do CGLAI/MP começou a se reunir para
fazer o benchmarking de soluções de GED existentes para
que fosse implantada no MP. Esse era o foco inicial, vol-
tado apenas para o Ministério do Planejamento. Contudo,
ao iniciar o processo, novos órgãos foram se agregando e
um Grupo de Trabalho informal acabou nascendo. Com
o passar do tempo, a equipe percebeu que o problema a
ser solucionado não era só do MP, era comum na admi-
nistração pública. O Ministério do Planejamento tomou
conhecimento, inclusive, de tentativas de outros órgãos,
como no caso da Comissão de Valores Mobiliários (CVM),
4
que contratou uma solução para GED, mas a empresa que
desenvolvia o software faliu antes de entregar o produto.
Ao longo desse processo, o GT compreendeu que não seria
necessário apenas um sistema para a GED, mas sim que
haveria a necessidade de adotar um processo eletrônico
nos mesmos moldes que o Poder Judiciário já vinha fazen-
do antes mesmo de 2006, quando foi instituído o seu mar-
co legal1
, muito embora o processo judicial eletrônico seja
diferente do processo administrativo eletrônico. Além dis-
so, o principal objetivo do processo judicial eletrônico é o
de permitir a prática de atos processuais, assim como o
acompanhamento dos processos, independentemente de
sua tramitação estar na Justiça Federal, Estadual, Militar
dos Estados ou na Justiça do Trabalho.
Nesse mesmo período, a Receita Federal do Brasil (RFB),
que foi um dos órgãos pioneiros em processo administra-
tivo eletrônico, procurou o MP para mostrar a solução que
ela havia desenvolvido (e-Processo), e que conquistou
o 1º lugar no 16º Concurso Inovação no Setor Público da
Enap em 20112
.
É importante dizer que o movimento realizado pela RFB
é comum na administração pública. Os órgãos normal-
mente procuram o MP para mostrar determinadas solu-
ções que desenvolvem para que, caso sejam replicáveis, o
ministério chancele e coordene a implantação em outros
órgãos posteriormente.
Contudo, o intuito da RFB não foi de que o MP adotasse o
e-Processo, pois já se sabia que ele não servia para ser a
solução de todo o Governo Federal, dadas as característi-
cas específicas relativas aos processos fiscais e às tecno-
logias proprietárias sob as quais o sistema foi construído.
Entretanto, o compartilhamento da experiência da Recei-
ta foi importante no processo de escolha feito pelo Minis-
tério do Planejamento, que pôde ter a compreensão de
determinados requisitos e necessidades dos quais ele não
tinha ainda consciência.
Os principais órgãos que se juntaram ao processo de pros-
pecção de um sistema de processo eletrônico foram a
1
	 Lei n° 11.419, de 19/12/2016.
2
	Acesso ao relato em: http://repositorio.enap.gov.br/hand-
le/1/377
Receita Federal, a CVM, a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (Embrapa) e o Governo do Distrito Federal. É
relevante o fato de que esse não era um grupo formalmen-
te instituído. Foi um movimento espontâneo dos órgãos
no sentido de contribuir para a busca de uma solução de
que todos precisavam. Todos passaram a colaborar e atu-
ar sob a coordenação do MP. Em 2013, o subgrupo de GED
da CGLAI/MP, que havia iniciado todo esse processo, já ti-
nha praticamente sido encerrado, em que pese o fato de
que a SE/MP continuasse coordenando as ações relativas
à busca e implantação de uma solução.
Diante do insucesso da empreitada, o MP resolveu fazer
uma consulta pública3
entre janeiro e fevereiro de 2013
solicitando manifestação de interessados em apresentar
solução para esse ministério e que também pudesse ser
incorporada ao acervo do Portal do Software Público.
E entre as soluções apresentadas, destacou-se o Sistema
Eletrônico de Informações (SEI), desenvolvido pelo Tribu-
nal Regional Federal da 4ª Região (TRF4).
A equipe constituída pelo grupo informal de órgãos inte-
ressados foi ao Rio Grande do Sul conhecer e avaliar o sis-
tema de perto, com o objetivo de escolher uma solução
que atendesse não somente ao MP, mas também a toda a
administração pública.
Ao longo do processo de consulta pública e avaliação do
SEI, tomou-se conhecimento de que o sistema já havia
sido cedido gratuitamente para 17 órgãos: Defensoria
Pública-Geral da União, Tribunal de Justiça do Estado
do Tocantins, Tribunal Regional Federal da 3ª Região,
Tribunais de Justiça Militar dos estados de São Paulo,
Minas Gerais e Rio Grande do Sul, Tribunal de Justiça do
Estado do Espírito Santo, Ministério Público do Tocan-
tins, Ministério Público do Amazonas, Prefeitura Muni-
cipal de Porto Alegre, entre outros. Do Poder Executivo
Federal, até então apenas a Universidade Federal do Rio
Grande do Sul havia sido beneficiária da cessão do sis-
tema. Entre janeiro a junho de 2013 o grupo liderado
pelo MP visitou alguns desses órgãos onde o SEI já havia
sido implantado.
3
	 Consulta Pública n° 01, de 08 de janeiro de 2013 – MP.
4
5
O SEI foi desenvol-
vido em 2009 pelo
TRF4 num prazo de
3 meses. O Tribu-
nal não trabalha com fábrica de sof-
tware. Os próprios servidores desen-
volveram o sistema. A servidora da
área de gestão documental criava as
telas no Powerpoint de forma livre e
o analista as desenvolvia. O sistema,
portanto, já tinha quatro anos de
maturidade.
Início da implantação do SEI
O período que vai de 2011 até 2013 é considerado como de
concepção, escolha da solução e construção do Processo
Eletrônico Nacional (PEN). A partir de 2014 temos o perío-
do de consolidação e expansão. O PEN tem como objeti-
vo implementar uma infraestrutura pública de processos
administrativos eletrônicos, e é composto por quatro pro-
dutos, onde o SEI é a perna mais importante. Os outros
três componentes do PEN são o aplicativo SEI, a solução
de tramitação entre os órgãos, e o protocolo integrado,
que consolida em apenas um os sistemas de protocolos
utilizados pelos órgãos para registrar o trâmite de docu-
mentos e processos4
.
4
	 Para mais informações, acesse o site oficial do PEN-SEI: http://
www.planejamento.gov.br/pensei
Assim, feita a escolha pelo sistema desenvolvido pelo TRF4, em junho de 2013 foram firmados três Acordos de Cooperação
Técnica (ACT), com diferentes objetivos:
ACT entre MP e TRF4
formalizava a cessão do SEI ao Ministério do Planejamento.
ACT entre MP e RFB
tratava do compartilhamento de experiências em processo eletrônico.
ACT entre MP, GDF, Embrapa e CVM
construção do Processo Eletrônico Nacional (PEN).
Iniciado o processo de disseminação do sistema, à me-
dida em que os órgãos tomaram conhecimento do SEI e
o foram adotando voluntariamente, novas contribuições
foram sendo feitas ao sistema em função da necessidade
de adequação. A adoção pelo Ministério das Comunica-
ções, por exemplo, foi importante para a disseminação do
SEI, pois aquele ministério fez grande divulgação sobre os
benefícios do sistema. Ao mesmo tempo em que o SEI vi-
nha sendo paulatina e voluntariamente adotado, o Grupo
de Trabalho cuidava da evolução do projeto. No segundo
semestre de 2013 foram realizadas oficinas onde os mem-
bros do GT informal composto por Embrapa, GDF, Receita
Federal e CVM, com a colaboração de outros órgãos que
se juntaram ao grupo, em especial a Anatel, discutiram
e decidiram as alterações necessárias no SEI para tornar
a solução mais robusta para o Governo Federal, com o
compromisso por parte do Tribunal de implementar essas
alterações. Cabia ao TRF 4, segundo o ACT, disponibilizar
ao MP a propriedade intelectual dos códigos-fonte do SEI,
inclusive os referentes ao fornecimento de todos os da-
dos, documentos e elementos de informação pertinentes
à tecnologia de concepção, manutenção e atualizações, e,
em conjunto com o MP, elaborar o modelo de gestão da
evolução do sistema.
Aliás, uma característica importante do processo de im-
plantação do SEI está ligada à parte de governança e apri-
moramento do software. As melhorias do SEI são feitas
tanto pelo próprio TRF4 quanto pelos demais órgãos que
usam o sistema. Entretanto, os aprimoramentos desenvol-
vidos pelos diversos órgãos são consolidados, testados,
validados e só então distribuídos pelo TRF4, garantindo,
assim, que todas as entidades da administração pública
possuam sempre a mesma versão do software.
6
própria para os órgãos. Quando o software é livre ou pú-
blico, a licença de software permite acesso total aos códi-
gos-fontes, por qualquer um (governo, cidadão, empre-
sas), que pode livremente executar, estudar, aperfeiçoar,
redistribuir cópias. Ou seja, algo que poderia ser cedido
gratuitamente correria o risco de ser comprado da iniciati-
va privada, sendo que foi desenvolvido dentro do próprio
Estado. Com isso, o objetivo do projeto de se implantar o
processo eletrônico na administração a custos módicos
seria prejudicado.
Dessa forma, o SEI passou a ser considerado “software de
governo” para ser cedido gratuitamente para instituições
públicas, mediante Acordo de Cooperação Técnica, que
funciona como licença de software, pois define as ações
autorizadas quanto ao uso do mesmo. Portanto, apesar de
ficar hospedado no Portal do Software Público, ele não é
um software livre e nem público, mas sim de governo, com
acesso restrito a quem o MP autoriza.
Uma preocupação importante, que terminava por deixar
alguns órgãos resistentes em relação ao SEI, estava rela-
cionada à evolução do software. Havia o temor de que,
após sua implantação, não se teria um suporte técnico
que propiciasse o desenvolvimento progressivo do siste-
ma. Ou seja, o MP teve que pensar num mecanismo capaz
de dar sustentabilidade e suporte aos órgãos.
Dessa forma, foi elaborada a Portaria Conjunta MP/TRF4 nº
3, de 16/12/2014, que garantia a responsabilidade do TRF4
e do MP desenvolver aprimoramentos do SEI, bem como a
estrutura já mencionada de colaboração de cada órgão na
medida em que fossem sendo feitos aprimoramentos em
cada um deles. A Portaria, portanto, instituiu o modelo de
governança do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) no
âmbito do projeto Processo Eletrônico Nacional, compos-
to pela seguinte estrutura:
O caminho não é fácil – temores,
resistências e estratégias
Como toda inovação, é comum se encontrar obstáculos.
O rompimento com padrões estabelecidos, rotinas conso-
lidadas e a necessidade de aprendizado de um novo pro-
cesso, por mais que traga benefícios, não é usualmente
assim reconhecido ao primeiro contato.
Entre as principais resistências encontradas, pode-se des-
tacar a pressão por parte de empresas privadas em fun-
ção de soluções concorrentes do mercado. Quando o MP
escolheu um produto desenvolvido dentro do próprio go-
verno, ele naturalmente excluiu a iniciativa privada, que
fez pressão para que o governo adquirisse uma solução de
prateleira.
As empresas públicas não ficaram de fora e também pres-
sionaram o governo a adotar soluções (que não eram
gratuitas). A Empresa de Tecnologia e Informações da
Previdência Social (Dataprev), por exemplo, vinha de-
senvolvendo a Solução de Gestão Documental, chamada
de e-DOC, a pedido do então Ministério da Previdência
Social, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e da
Superintendência Nacional de Previdência Complementar
(Previc), e também tinha interesse de que sua solução fos-
se a escolhida.
Quando, a partir de 2014, começaram as cessões do SEI, o
MP considerou a possibilidade de ofertá-lo irrestritamente
no Portal do Software Público. Contudo, tanto o Ministério
do Planejamento quanto o TRF4 perceberam que não es-
tavam preparados para oferecer a solução aberta.
A primeira preocupação quanto a isso era de que a inicia-
tiva privada poderia se apropriar e vender como solução
Comitê
Gestor
Autoridade máxima no
modelo de governança
do SEI
Coordenação
Executiva
Responsável pela opera-
cionalização do modelo
de governança do SEI.
Câmara
Técnica
Instância responsável por
aspectos de tecnologia
da informação do SEI.
Comunidade de
Negócio
Composta por gestores
de negócio nos órgãos
onde o SEI foi implan-
tado. São responsáveis
por apresentar neces-
sidades de evolução ou
correções do SEI e de
colaborar no processo de
homologação de novas
versões do SEI, conforme
as orientações da Coor-
denação-Executiva.
Comunidade
Técnica
Composta por servidores
do MP, do TRF4 e dos
demais órgãos usuários
do SEI envolvidos em sua
implantação e na imple-
mentação de evoluções
no sistema.
7
Outro ponto de resistência surgiu das universidades, em
função do caminho que já haviam percorrido de solução
de gestão empresarial, em que o processo eletrônico é
apenas uma parte de um todo maior. Em alguns casos a
solução que as Instituições Federais de Ensino entendiam
como necessária fazia também a gestão de patrimônio,
acadêmica e financeira.
O MP percebeu também que era fundamental que fossem
feitas determinadas alterações nas normas vigentes. Era
necessária uma base normativa que considerasse o pro-
cesso eletrônico válido legalmente, pois da mesma forma
que há um rito para o processo em papel, há que se ter
um rito de instrução regulada em processo eletrônico, sob
risco de se incorrer em nulidade processual. Por exemplo,
considerando que todo ato da administração pública tem
que ser motivado, o cancelamento de um documento no
SEI necessita de um termo de cancelamento, o que num
processo em papel equivale ao desentranhamento5
e seu
correspondente termo.
Foi então aprovado o Decreto nº 8.539, de 08/10/2015, que
dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do
processo administrativo no âmbito dos órgãos e das enti-
dades da administração pública federal direta, autárquica
e fundacional.
Apesar de toda a regulamentação necessária para estabe-
lecer a governança do processo de implantação e desen-
volvimento do SEI, assim como para garantir a validade
legal dos documentos e processos eletrônicos, no que se
refere à estratégia de disseminação do sistema, o Ministé-
rio do Planejamento tomou a decisão de não publicar ne-
nhuma norma que tornasse o SEI obrigatório. A adesão ao
SEI deveria ser voluntária. Como já existiam outras solu-
ções de processo eletrônico em uso, como os já menciona-
dos e-Processo da Receita Federal e o e-Doc da Dataprev,
que estavam em desenvolvimento, procurou-se preser-
var os pioneiros e, consequentemente, os investimentos
já realizados. Sendo assim, ao mesmo tempo em que se
determinou a adoção do processo eletrônico, permitindo
a escolha da solução, o MP, por sua vez, passou a ofertar
uma solução gratuita.
A atuação colaborativa e a propaganda espontânea que
alguns órgãos faziam quando implantavam o SEI ajuda-
ram bastante e criaram um “efeito demonstração”, que foi
5
	 A retirada de um determinado documento ou qualquer folha
juntada a um processo constitui ato de desentranhamento.
aproveitado pelo Ministério do Planejamento. A cada ACT
firmado, eram realizados eventos e o MP recebia os órgãos
para difundir a iniciativa.
Alguns órgãos adquiriram tanto conhecimento sobre o
software que se tornaram referência, como foi o caso da
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel6
), que ela-
borou uma série de customizações que facilitaram a im-
plantação em diversos órgãos. Afinal, o SEI foi construído
pelo TRF4 seguindo as características do Judiciário. Por-
tanto, os tipos de documentos e processos existentes no
sistema, toda sua lógica e modelo eram próprios do Ju-
diciário. E quem criou a base de referência para o Poder
Executivo foi a Anatel.
O apoio da alta administração foi fundamental para que o
processo de escolha e implantação da solução fosse bem
sucedido. E mesmo com alterações estruturais no Minis-
tério do Planejamento, o projeto sempre esteve nas mãos
de pessoas que participaram de sua concepção. O projeto
estava na Secretaria Executiva do MP. Ele era coordenado
por um assessor e havia uma assessoria de modernização
que trabalhava em conjunto com a então Secretaria de Lo-
gística e Tecnologia da Informação do Ministério do Plane-
jamento (SLTI).
Em abril de 2014, houve uma mudança na estrutura do Mi-
nistério, e entendeu-se que o projeto de implantação do
SEI já poderia ser absorvido em sua totalidade pela SLTI. O
servidor responsável, que vinha coordenando o processo
na SE/MP, foi nomeado Coordenador Geral na SLTI. Quan-
do o mesmo servidor assumiu um novo posto em outro ór-
gão público, quem assumiu a Coordenação Geral foi uma
servidora que sempre esteve na SLTI e que participava da
equipe na implantação do SEI quando este estava na SE.
O momento dessa troca ocorreu na fase de expansão do
projeto, e o fato de sua coordenação ter sido assumida por
quem já vinha colaborando desde o início contribuiu para
que o projeto não fosse interrompido, já que nessa época,
no ano de 2014, apenas o Ministério das Comunicações
tinha implementado o SEI. Sua missão, portanto, era de
expandir e dar continuidade àquilo que foi feito.
6
	 Em entrevista realizada no Ministério do Planejamento com
a responsável pela área que coordena a implantação do SEI
no Governo Federal, foi feito destaque para a contribuição da
Anatel no processo de implantação do SEI. A Agência colabo-
rou e ainda colabora intensamente para aprimorar o software
e adaptá-lo ao contexto dos órgãos do Executivo.
7
8
A evolução do projeto
Em meados de 2015, considera-se que a implantação do SEI entrou na fase quantitativa. Foi publicado o Decreto nº 8.539,
de 8 de outubro de 2015, que estabeleceu o prazo de seis meses para que os órgãos e as entidades da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional apresentassem um cronograma de implementação do uso do meio eletrônico para
a realização do processo administrativo à então Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do MP, e de dois anos
para os órgãos adotarem o processo administrativo eletrônico. Naquele momento não foi determinado qual deveria ser a
solução, mas apenas o prazo, que se encerrou em outubro de 2017.
Um levantamento inicial realizado pelo Ministério do Planejamento apontou substancial redução de custos com compra de
papel e outsourcing, conforme gráficos a seguir:
Gráfico 1 – Redução de custos contratuais com compra de papel: comparação entre janeiro e
junho de 2014/2015. Em milhares de reais (R$)
Fonte: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.7
Gráfico 2 – Redução de custos contratuais com outsourcing: comparação entre janeiro e junho
de 2014/2015. Em milhares de reais (R$)
Fonte: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Os dados de maio de 2018 mostram que 93 órgãos já implantaram o SEI, e 78 estão em processo de implantação8
.
7
	 Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. O Processo Eletrônico Nacio-
nal e a solução que revolucionou a gestão dos processos administrativos governamentais. In: Ações premiadas no 20º Concurso Inova-
ção na Gestão Pública Federal/ 2015 Organizadora: Andréa de Faria Barros Andrade – Brasília: Enap, 2016.
8
	 Fonte: http://www.planejamento.gov.br/pensei/adesao-ao-pr ocesso-eletronico-nacional-pen
87.941
56.324
17.025
5.139
Ministério da Justiça CADE
2014
2015
2014
2015
112.512 96.607
578.719 545.970
1.034.854
227.777
Ministério da Justiça CADEMinistério do Plane-
jamento, Desenvolvi-
mento e Gestão
9
A partir dessa data o projeto entra em sua fase qualitativa,
onde serão conhecidas em maiores detalhes as experiên-
cias de alguns órgãos, recursos que foram economizados,
tempo de aprendizagem, necessidade ou não de mapea-
mento e revisão dos processos internos a cada órgão etc.
Segundo o Diretor do Departamento de Normas e Siste-
mas de Logística da Secretaria de Gestão do Ministério do
Planejamento, a implantação do SEI é fundamentada em
um tripé: tecnologia da informação, gestão documental e
gestão de processos. Contudo, as duas últimas partes fica-
ram prejudicadas. O foco ficou em TI. Agora, como já dito,
iniciou-se a parte qualitativa, onde continua a expansão,
mas serão avaliados como estão os processos e haverá
mais ênfase nas duas últimas partes do tripé.
Num primeiro momento os objetivos foram o de dar aces-
so à informação, recuperá-la, e prestar informação para
a sociedade. Era urgente compartilhar o conhecimento e
trazer celeridade ao processo administrativo. O momen-
to seguinte será o de avaliar a política pública. Há ainda
oportunidades para readequação. Nesse intuito, a Secre-
taria de Gestão – SEGES fez uma parceria com a Univer-
sidade de Brasília para fazer estudos junto aos órgãos e
captar indicadores capazes de aferir a redução de tempo
na tramitação de processos e de gastos com material de
escritório.
Diante do número de órgãos que já implantaram o SEI,
está em vigência a Portaria nº 17, de 07/02/2018, do Mi-
nistério do Planejamento, que veda a “realização de des-
pesa para contratação, prorrogação contratual e/ou subs-
tituição contratual relativas a sistemas informatizados de
controle e movimentação de processos administrativos
eletrônicos diferente daquele disponibilizado pelo Minis-
tério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão”. Com
essa medida, portanto, o MP passa a obrigar a adoção do
SEI pelos órgãos da administração pública.
O caminho a ser percorrido é o de continuar a implanta-
ção em toda a administração pública, apesar de expirado
o prazo estabelecido pelo Decreto nº 8.539/2015, o que
pode submeter os retardatários aos órgãos de controle.
Outro ponto fundamental é a adesão dos órgãos que já im-
plantaram o SEI à solução de tramitação entre órgãos do
PEN, o que permitirá a tramitação do processo eletrônico
entre os membros da administração pública. O Ministério
do Planejamento já está com a solução implantada e em
produção, e trabalhando em um projeto piloto com órgãos
parceiros, cujo intuito é acompanhar a implantação e cor-
rigir erros. A fase seguinte será de divulgação e início da
implantação nos demais órgãos.
Por fim, a iniciativa de um processo eletrônico nacional
tem como meta alcançar estados e municípios, contudo,
isso exige um esforço de maior monta, o que consequen-
temente demanda um aumento de equipe, para dar conta
do processo. Hoje já é feita uma articulação junto aos es-
tados, mas de forma ainda não prioritária.
Ainda há muito a ser feito no que se refere à implantação
do SEI na administração pública federal. É necessário não
apenas continuar a expandir o seu uso até chegar a 100%
de cobertura, como também é fundamental que se man-
tenha bem coordenado o processo de aprimoramento do
software, incorporando novas funcionalidades, sempre
adotando uma estratégia colaborativa entre os desenvol-
vedores e o TRF4.
9
10
Brasil. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento
e Gestão. Portaria nº 106, de 23 de março de 2012-
SE/MP
Brasil. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão e Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Portaria
Conjunta MP/TRF4 nº 3, de 16/12/2014
Receita Federal do Brasil. Coordenação-Geral de Arreca-
dação e Cobrança. e-Processo: Processo Administrativo
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de 1990; revoga a Lei no
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cesso Eletrônico Nacional e a solução que revolucionou a
gestão dos processos administrativos governamentais. In:
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blica Federal/ 2015 Organizadora: Andréa de Faria Barros
Andrade – Brasília: Enap, 2016.
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Gestão. Portaria n° 17, de 7 de fevereiro de 2018. Dispo-
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  • 1. A IMPLEMENTAÇÃO DO SEI - SISTEMA ELETRÔNICO DE INFORMAÇÕES Elaborado por André Saraiva Casotecade Gestão Pública CASOS SEGES renovando a gestão pública
  • 2. 1 A implementação do SEI - Sistema Eletrônico de Informações* Elaborado por André Saraiva (2018) Introdução Este estudo de caso apresenta o relato sobre como se deu o processo de busca e implantação, por parte do Minis- tério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), desde 2013, do Sistema Eletrônico de Informações (SEI), um sistema de gestão eletrônica de documentos. O SEI permite maior agilidade ao trâmite dos processos, pois prescinde do papel como suporte físico para documentos institucionais; gera economia em termos de aquisição e guarda de papéis e documentos, serviços de postagem, material de escritório como um todo; além de melhorar substancialmente a gestão dos processos e garantir maior transparência aos registros administrativos. O SEI foi desenvolvido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), cedido gratuitamente para os demais órgãos públicos, e é hoje o sistema que deve ser prefe- rencialmente adotado por toda a administração pública federal, conforme a Portaria do Ministério do Planeja- mento, Desenvolvimento e Gestão nº 17, de 7 de feverei- ro de 2018. Caracterização do problema Em que pese o fato de que a morosidade na tramitação de processos seja uma das características “típicas” do mau funcio- namento da burocracia, sempre abordada pela mídia e sentida na pele pela população, escassas são as ações de gestão com foco nesse problema. O Estado e a academia vêm buscando, ao longo do tempo, soluções para o problema, dado que a maior agilidade da administração pública é um dos fatores importantes para uma melhor prestação de serviços à popu- lação. Contudo, os resultados desses esforços nem sempre se adequaram às necessidades e expectativas. O advento de tecnologia que permita, por exemplo, fazer com que a burocracia prescinda do uso do papel, já teria como imediata conse- quência a redução de gastos com material de escritório e serviços de postagem. * Para elaboração deste caso foram realizadas entrevistas com atores do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão envolvidos com o projeto.
  • 3. 2
  • 4. 3 Contudo, muitas vezes, tanto em empresas privadas quan- to na administração pública, o incentivo para que seja fei- to algum tipo de mudança na gestão não vem da simples constatação de um problema mais evidente. O Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) sempre teve uma preocupação quanto aos gastos para se man- ter prédios com pilhas de documentos em papel que não podem ser destruídos, o que ensejou, por exemplo, a pu- blicação da Lei nº 12.682, de 9 de julho de 2012, que trata da elaboração e o arquivamento de documentos em meios eletromagnéticos. Contudo, o grande propulsor para que o MP iniciasse a busca por um sistema para fazer a gestão eletrônica de documentos (GED) foi a aprovação da Lei nº 12.527, a Lei de Acesso à Informação (LAI), no final de 2011. Determinados motivadores como modernização, celerida- de, redução de gastos com papel e materiais correlatos, poderiam, por si só, ter alavancado a política do processo eletrônico, mas foi a LAI que ganhou muita atenção do alto escalão e da mídia, fazendo com que o processo eletrônico passasse a ter o apoio para se tornar uma política de Esta- do prioritária. A LAI trouxe a todos os entes federativos uma série de obri- gações acerca dos procedimentos que deveriam ser obser- vados a fim de garantir o acesso à informação a todos os cidadãos. Obrigava, inclusive, a criação de estruturas den- tro dos órgãos para atender aos pedidos, como, por exem- plo um serviço de informação aos cidadãos que teria que dar conta de atender e orientar o público, informar sobre a tramitação de documentos etc. Ou seja, se considerar- mos fatores como: o tramite processual apenas em papel; a necessidade de guarda documental (que pode variar em anos de guarda de acordo com as mais diversas normas e tipos de documento), a depender do pedido de informa- ção que o cidadão fizesse por intermédio da LAI, um órgão poderia não ser capaz de cumprir os prazos estabelecidos em lei para o atendimento da demanda. A decisão pela gestão eletrônica de documentos A partir da aprovação da LAI, o MP percebeu que teria mui- ta dificuldade para dar acesso à informação aos cidadãos porque esta estava armazenada em papéis, uma vez que não havia um sistema eficiente para fazer a gestão eletrô- nica de documentos (GED). Além disso, mesmo que or- ganizados em arquivos bem estruturados, determinados documentos, que por vezes compõem um processo, como por exemplo uma Nota Técnica, acabavam “desaparecen- do”. Isso porque dependiam necessariamente do conhe- cimento de quem o produziu, de acesso a backups, ou de uma estrutura confiável de armazenamento em rede. Ou seja, a GED facilitaria também o fluxo de informação in- terno, bem como a recuperação e o aproveitamento de um documento, que não precisaria ser refeito porque se perdeu no emaranhado de papéis ou de discos rígidos de computadores pessoais. O primeiro passo na caminhada até a implantação do SEI foi dado pela Secretaria Executiva do Ministério do Plane- jamento (SE/MP), que montou um Comitê Gestor para Im- plantação da Lei de Acesso à Informação Pública (CGLAI/ MP), por meio da Portaria nº 106, de 23 de março de 2012, que instituía oito subgrupos temáticos para tratar, entre outras coisas, da gestão eletrônica de documentos no ministério. Os outros temas eram organização da infor- mação, acesso à informação (implantação do Serviço de Informação ao Cidadão – SIC), restrição do acesso à infor- mação (classificação e reclassificação das informações si- gilosas), dados abertos, transparência ativa (implantação da página para o acesso à informação ao cidadão) e fo- mento à cultura da transparência. O projeto foi concebido e coordenado inicialmente pela Secretaria Executiva, dado que o Comitê Gestor tratava da implantação de GED apenas no âmbito do MPDG. Pos- teriormente, quando a questão extrapolou o ministério e passou a considerar uma solução para todo o Governo Federal, a condução passou a ser da então Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Pla- nejamento (SLTI). Quais as possíveis soluções? No início de 2012, apesar de a SE/MP ter reservado R$ 5 milhões para desenvolver um software do zero, o subgru- po temático de GED do CGLAI/MP começou a se reunir para fazer o benchmarking de soluções de GED existentes para que fosse implantada no MP. Esse era o foco inicial, vol- tado apenas para o Ministério do Planejamento. Contudo, ao iniciar o processo, novos órgãos foram se agregando e um Grupo de Trabalho informal acabou nascendo. Com o passar do tempo, a equipe percebeu que o problema a ser solucionado não era só do MP, era comum na admi- nistração pública. O Ministério do Planejamento tomou conhecimento, inclusive, de tentativas de outros órgãos, como no caso da Comissão de Valores Mobiliários (CVM),
  • 5. 4 que contratou uma solução para GED, mas a empresa que desenvolvia o software faliu antes de entregar o produto. Ao longo desse processo, o GT compreendeu que não seria necessário apenas um sistema para a GED, mas sim que haveria a necessidade de adotar um processo eletrônico nos mesmos moldes que o Poder Judiciário já vinha fazen- do antes mesmo de 2006, quando foi instituído o seu mar- co legal1 , muito embora o processo judicial eletrônico seja diferente do processo administrativo eletrônico. Além dis- so, o principal objetivo do processo judicial eletrônico é o de permitir a prática de atos processuais, assim como o acompanhamento dos processos, independentemente de sua tramitação estar na Justiça Federal, Estadual, Militar dos Estados ou na Justiça do Trabalho. Nesse mesmo período, a Receita Federal do Brasil (RFB), que foi um dos órgãos pioneiros em processo administra- tivo eletrônico, procurou o MP para mostrar a solução que ela havia desenvolvido (e-Processo), e que conquistou o 1º lugar no 16º Concurso Inovação no Setor Público da Enap em 20112 . É importante dizer que o movimento realizado pela RFB é comum na administração pública. Os órgãos normal- mente procuram o MP para mostrar determinadas solu- ções que desenvolvem para que, caso sejam replicáveis, o ministério chancele e coordene a implantação em outros órgãos posteriormente. Contudo, o intuito da RFB não foi de que o MP adotasse o e-Processo, pois já se sabia que ele não servia para ser a solução de todo o Governo Federal, dadas as característi- cas específicas relativas aos processos fiscais e às tecno- logias proprietárias sob as quais o sistema foi construído. Entretanto, o compartilhamento da experiência da Recei- ta foi importante no processo de escolha feito pelo Minis- tério do Planejamento, que pôde ter a compreensão de determinados requisitos e necessidades dos quais ele não tinha ainda consciência. Os principais órgãos que se juntaram ao processo de pros- pecção de um sistema de processo eletrônico foram a 1 Lei n° 11.419, de 19/12/2016. 2 Acesso ao relato em: http://repositorio.enap.gov.br/hand- le/1/377 Receita Federal, a CVM, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e o Governo do Distrito Federal. É relevante o fato de que esse não era um grupo formalmen- te instituído. Foi um movimento espontâneo dos órgãos no sentido de contribuir para a busca de uma solução de que todos precisavam. Todos passaram a colaborar e atu- ar sob a coordenação do MP. Em 2013, o subgrupo de GED da CGLAI/MP, que havia iniciado todo esse processo, já ti- nha praticamente sido encerrado, em que pese o fato de que a SE/MP continuasse coordenando as ações relativas à busca e implantação de uma solução. Diante do insucesso da empreitada, o MP resolveu fazer uma consulta pública3 entre janeiro e fevereiro de 2013 solicitando manifestação de interessados em apresentar solução para esse ministério e que também pudesse ser incorporada ao acervo do Portal do Software Público. E entre as soluções apresentadas, destacou-se o Sistema Eletrônico de Informações (SEI), desenvolvido pelo Tribu- nal Regional Federal da 4ª Região (TRF4). A equipe constituída pelo grupo informal de órgãos inte- ressados foi ao Rio Grande do Sul conhecer e avaliar o sis- tema de perto, com o objetivo de escolher uma solução que atendesse não somente ao MP, mas também a toda a administração pública. Ao longo do processo de consulta pública e avaliação do SEI, tomou-se conhecimento de que o sistema já havia sido cedido gratuitamente para 17 órgãos: Defensoria Pública-Geral da União, Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, Tribunal Regional Federal da 3ª Região, Tribunais de Justiça Militar dos estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, Ministério Público do Tocan- tins, Ministério Público do Amazonas, Prefeitura Muni- cipal de Porto Alegre, entre outros. Do Poder Executivo Federal, até então apenas a Universidade Federal do Rio Grande do Sul havia sido beneficiária da cessão do sis- tema. Entre janeiro a junho de 2013 o grupo liderado pelo MP visitou alguns desses órgãos onde o SEI já havia sido implantado. 3 Consulta Pública n° 01, de 08 de janeiro de 2013 – MP. 4
  • 6. 5 O SEI foi desenvol- vido em 2009 pelo TRF4 num prazo de 3 meses. O Tribu- nal não trabalha com fábrica de sof- tware. Os próprios servidores desen- volveram o sistema. A servidora da área de gestão documental criava as telas no Powerpoint de forma livre e o analista as desenvolvia. O sistema, portanto, já tinha quatro anos de maturidade. Início da implantação do SEI O período que vai de 2011 até 2013 é considerado como de concepção, escolha da solução e construção do Processo Eletrônico Nacional (PEN). A partir de 2014 temos o perío- do de consolidação e expansão. O PEN tem como objeti- vo implementar uma infraestrutura pública de processos administrativos eletrônicos, e é composto por quatro pro- dutos, onde o SEI é a perna mais importante. Os outros três componentes do PEN são o aplicativo SEI, a solução de tramitação entre os órgãos, e o protocolo integrado, que consolida em apenas um os sistemas de protocolos utilizados pelos órgãos para registrar o trâmite de docu- mentos e processos4 . 4 Para mais informações, acesse o site oficial do PEN-SEI: http:// www.planejamento.gov.br/pensei Assim, feita a escolha pelo sistema desenvolvido pelo TRF4, em junho de 2013 foram firmados três Acordos de Cooperação Técnica (ACT), com diferentes objetivos: ACT entre MP e TRF4 formalizava a cessão do SEI ao Ministério do Planejamento. ACT entre MP e RFB tratava do compartilhamento de experiências em processo eletrônico. ACT entre MP, GDF, Embrapa e CVM construção do Processo Eletrônico Nacional (PEN). Iniciado o processo de disseminação do sistema, à me- dida em que os órgãos tomaram conhecimento do SEI e o foram adotando voluntariamente, novas contribuições foram sendo feitas ao sistema em função da necessidade de adequação. A adoção pelo Ministério das Comunica- ções, por exemplo, foi importante para a disseminação do SEI, pois aquele ministério fez grande divulgação sobre os benefícios do sistema. Ao mesmo tempo em que o SEI vi- nha sendo paulatina e voluntariamente adotado, o Grupo de Trabalho cuidava da evolução do projeto. No segundo semestre de 2013 foram realizadas oficinas onde os mem- bros do GT informal composto por Embrapa, GDF, Receita Federal e CVM, com a colaboração de outros órgãos que se juntaram ao grupo, em especial a Anatel, discutiram e decidiram as alterações necessárias no SEI para tornar a solução mais robusta para o Governo Federal, com o compromisso por parte do Tribunal de implementar essas alterações. Cabia ao TRF 4, segundo o ACT, disponibilizar ao MP a propriedade intelectual dos códigos-fonte do SEI, inclusive os referentes ao fornecimento de todos os da- dos, documentos e elementos de informação pertinentes à tecnologia de concepção, manutenção e atualizações, e, em conjunto com o MP, elaborar o modelo de gestão da evolução do sistema. Aliás, uma característica importante do processo de im- plantação do SEI está ligada à parte de governança e apri- moramento do software. As melhorias do SEI são feitas tanto pelo próprio TRF4 quanto pelos demais órgãos que usam o sistema. Entretanto, os aprimoramentos desenvol- vidos pelos diversos órgãos são consolidados, testados, validados e só então distribuídos pelo TRF4, garantindo, assim, que todas as entidades da administração pública possuam sempre a mesma versão do software.
  • 7. 6 própria para os órgãos. Quando o software é livre ou pú- blico, a licença de software permite acesso total aos códi- gos-fontes, por qualquer um (governo, cidadão, empre- sas), que pode livremente executar, estudar, aperfeiçoar, redistribuir cópias. Ou seja, algo que poderia ser cedido gratuitamente correria o risco de ser comprado da iniciati- va privada, sendo que foi desenvolvido dentro do próprio Estado. Com isso, o objetivo do projeto de se implantar o processo eletrônico na administração a custos módicos seria prejudicado. Dessa forma, o SEI passou a ser considerado “software de governo” para ser cedido gratuitamente para instituições públicas, mediante Acordo de Cooperação Técnica, que funciona como licença de software, pois define as ações autorizadas quanto ao uso do mesmo. Portanto, apesar de ficar hospedado no Portal do Software Público, ele não é um software livre e nem público, mas sim de governo, com acesso restrito a quem o MP autoriza. Uma preocupação importante, que terminava por deixar alguns órgãos resistentes em relação ao SEI, estava rela- cionada à evolução do software. Havia o temor de que, após sua implantação, não se teria um suporte técnico que propiciasse o desenvolvimento progressivo do siste- ma. Ou seja, o MP teve que pensar num mecanismo capaz de dar sustentabilidade e suporte aos órgãos. Dessa forma, foi elaborada a Portaria Conjunta MP/TRF4 nº 3, de 16/12/2014, que garantia a responsabilidade do TRF4 e do MP desenvolver aprimoramentos do SEI, bem como a estrutura já mencionada de colaboração de cada órgão na medida em que fossem sendo feitos aprimoramentos em cada um deles. A Portaria, portanto, instituiu o modelo de governança do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) no âmbito do projeto Processo Eletrônico Nacional, compos- to pela seguinte estrutura: O caminho não é fácil – temores, resistências e estratégias Como toda inovação, é comum se encontrar obstáculos. O rompimento com padrões estabelecidos, rotinas conso- lidadas e a necessidade de aprendizado de um novo pro- cesso, por mais que traga benefícios, não é usualmente assim reconhecido ao primeiro contato. Entre as principais resistências encontradas, pode-se des- tacar a pressão por parte de empresas privadas em fun- ção de soluções concorrentes do mercado. Quando o MP escolheu um produto desenvolvido dentro do próprio go- verno, ele naturalmente excluiu a iniciativa privada, que fez pressão para que o governo adquirisse uma solução de prateleira. As empresas públicas não ficaram de fora e também pres- sionaram o governo a adotar soluções (que não eram gratuitas). A Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev), por exemplo, vinha de- senvolvendo a Solução de Gestão Documental, chamada de e-DOC, a pedido do então Ministério da Previdência Social, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e da Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), e também tinha interesse de que sua solução fos- se a escolhida. Quando, a partir de 2014, começaram as cessões do SEI, o MP considerou a possibilidade de ofertá-lo irrestritamente no Portal do Software Público. Contudo, tanto o Ministério do Planejamento quanto o TRF4 perceberam que não es- tavam preparados para oferecer a solução aberta. A primeira preocupação quanto a isso era de que a inicia- tiva privada poderia se apropriar e vender como solução Comitê Gestor Autoridade máxima no modelo de governança do SEI Coordenação Executiva Responsável pela opera- cionalização do modelo de governança do SEI. Câmara Técnica Instância responsável por aspectos de tecnologia da informação do SEI. Comunidade de Negócio Composta por gestores de negócio nos órgãos onde o SEI foi implan- tado. São responsáveis por apresentar neces- sidades de evolução ou correções do SEI e de colaborar no processo de homologação de novas versões do SEI, conforme as orientações da Coor- denação-Executiva. Comunidade Técnica Composta por servidores do MP, do TRF4 e dos demais órgãos usuários do SEI envolvidos em sua implantação e na imple- mentação de evoluções no sistema.
  • 8. 7 Outro ponto de resistência surgiu das universidades, em função do caminho que já haviam percorrido de solução de gestão empresarial, em que o processo eletrônico é apenas uma parte de um todo maior. Em alguns casos a solução que as Instituições Federais de Ensino entendiam como necessária fazia também a gestão de patrimônio, acadêmica e financeira. O MP percebeu também que era fundamental que fossem feitas determinadas alterações nas normas vigentes. Era necessária uma base normativa que considerasse o pro- cesso eletrônico válido legalmente, pois da mesma forma que há um rito para o processo em papel, há que se ter um rito de instrução regulada em processo eletrônico, sob risco de se incorrer em nulidade processual. Por exemplo, considerando que todo ato da administração pública tem que ser motivado, o cancelamento de um documento no SEI necessita de um termo de cancelamento, o que num processo em papel equivale ao desentranhamento5 e seu correspondente termo. Foi então aprovado o Decreto nº 8.539, de 08/10/2015, que dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das enti- dades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Apesar de toda a regulamentação necessária para estabe- lecer a governança do processo de implantação e desen- volvimento do SEI, assim como para garantir a validade legal dos documentos e processos eletrônicos, no que se refere à estratégia de disseminação do sistema, o Ministé- rio do Planejamento tomou a decisão de não publicar ne- nhuma norma que tornasse o SEI obrigatório. A adesão ao SEI deveria ser voluntária. Como já existiam outras solu- ções de processo eletrônico em uso, como os já menciona- dos e-Processo da Receita Federal e o e-Doc da Dataprev, que estavam em desenvolvimento, procurou-se preser- var os pioneiros e, consequentemente, os investimentos já realizados. Sendo assim, ao mesmo tempo em que se determinou a adoção do processo eletrônico, permitindo a escolha da solução, o MP, por sua vez, passou a ofertar uma solução gratuita. A atuação colaborativa e a propaganda espontânea que alguns órgãos faziam quando implantavam o SEI ajuda- ram bastante e criaram um “efeito demonstração”, que foi 5 A retirada de um determinado documento ou qualquer folha juntada a um processo constitui ato de desentranhamento. aproveitado pelo Ministério do Planejamento. A cada ACT firmado, eram realizados eventos e o MP recebia os órgãos para difundir a iniciativa. Alguns órgãos adquiriram tanto conhecimento sobre o software que se tornaram referência, como foi o caso da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel6 ), que ela- borou uma série de customizações que facilitaram a im- plantação em diversos órgãos. Afinal, o SEI foi construído pelo TRF4 seguindo as características do Judiciário. Por- tanto, os tipos de documentos e processos existentes no sistema, toda sua lógica e modelo eram próprios do Ju- diciário. E quem criou a base de referência para o Poder Executivo foi a Anatel. O apoio da alta administração foi fundamental para que o processo de escolha e implantação da solução fosse bem sucedido. E mesmo com alterações estruturais no Minis- tério do Planejamento, o projeto sempre esteve nas mãos de pessoas que participaram de sua concepção. O projeto estava na Secretaria Executiva do MP. Ele era coordenado por um assessor e havia uma assessoria de modernização que trabalhava em conjunto com a então Secretaria de Lo- gística e Tecnologia da Informação do Ministério do Plane- jamento (SLTI). Em abril de 2014, houve uma mudança na estrutura do Mi- nistério, e entendeu-se que o projeto de implantação do SEI já poderia ser absorvido em sua totalidade pela SLTI. O servidor responsável, que vinha coordenando o processo na SE/MP, foi nomeado Coordenador Geral na SLTI. Quan- do o mesmo servidor assumiu um novo posto em outro ór- gão público, quem assumiu a Coordenação Geral foi uma servidora que sempre esteve na SLTI e que participava da equipe na implantação do SEI quando este estava na SE. O momento dessa troca ocorreu na fase de expansão do projeto, e o fato de sua coordenação ter sido assumida por quem já vinha colaborando desde o início contribuiu para que o projeto não fosse interrompido, já que nessa época, no ano de 2014, apenas o Ministério das Comunicações tinha implementado o SEI. Sua missão, portanto, era de expandir e dar continuidade àquilo que foi feito. 6 Em entrevista realizada no Ministério do Planejamento com a responsável pela área que coordena a implantação do SEI no Governo Federal, foi feito destaque para a contribuição da Anatel no processo de implantação do SEI. A Agência colabo- rou e ainda colabora intensamente para aprimorar o software e adaptá-lo ao contexto dos órgãos do Executivo. 7
  • 9. 8 A evolução do projeto Em meados de 2015, considera-se que a implantação do SEI entrou na fase quantitativa. Foi publicado o Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015, que estabeleceu o prazo de seis meses para que os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional apresentassem um cronograma de implementação do uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo à então Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do MP, e de dois anos para os órgãos adotarem o processo administrativo eletrônico. Naquele momento não foi determinado qual deveria ser a solução, mas apenas o prazo, que se encerrou em outubro de 2017. Um levantamento inicial realizado pelo Ministério do Planejamento apontou substancial redução de custos com compra de papel e outsourcing, conforme gráficos a seguir: Gráfico 1 – Redução de custos contratuais com compra de papel: comparação entre janeiro e junho de 2014/2015. Em milhares de reais (R$) Fonte: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.7 Gráfico 2 – Redução de custos contratuais com outsourcing: comparação entre janeiro e junho de 2014/2015. Em milhares de reais (R$) Fonte: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Os dados de maio de 2018 mostram que 93 órgãos já implantaram o SEI, e 78 estão em processo de implantação8 . 7 Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. O Processo Eletrônico Nacio- nal e a solução que revolucionou a gestão dos processos administrativos governamentais. In: Ações premiadas no 20º Concurso Inova- ção na Gestão Pública Federal/ 2015 Organizadora: Andréa de Faria Barros Andrade – Brasília: Enap, 2016. 8 Fonte: http://www.planejamento.gov.br/pensei/adesao-ao-pr ocesso-eletronico-nacional-pen 87.941 56.324 17.025 5.139 Ministério da Justiça CADE 2014 2015 2014 2015 112.512 96.607 578.719 545.970 1.034.854 227.777 Ministério da Justiça CADEMinistério do Plane- jamento, Desenvolvi- mento e Gestão
  • 10. 9 A partir dessa data o projeto entra em sua fase qualitativa, onde serão conhecidas em maiores detalhes as experiên- cias de alguns órgãos, recursos que foram economizados, tempo de aprendizagem, necessidade ou não de mapea- mento e revisão dos processos internos a cada órgão etc. Segundo o Diretor do Departamento de Normas e Siste- mas de Logística da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, a implantação do SEI é fundamentada em um tripé: tecnologia da informação, gestão documental e gestão de processos. Contudo, as duas últimas partes fica- ram prejudicadas. O foco ficou em TI. Agora, como já dito, iniciou-se a parte qualitativa, onde continua a expansão, mas serão avaliados como estão os processos e haverá mais ênfase nas duas últimas partes do tripé. Num primeiro momento os objetivos foram o de dar aces- so à informação, recuperá-la, e prestar informação para a sociedade. Era urgente compartilhar o conhecimento e trazer celeridade ao processo administrativo. O momen- to seguinte será o de avaliar a política pública. Há ainda oportunidades para readequação. Nesse intuito, a Secre- taria de Gestão – SEGES fez uma parceria com a Univer- sidade de Brasília para fazer estudos junto aos órgãos e captar indicadores capazes de aferir a redução de tempo na tramitação de processos e de gastos com material de escritório. Diante do número de órgãos que já implantaram o SEI, está em vigência a Portaria nº 17, de 07/02/2018, do Mi- nistério do Planejamento, que veda a “realização de des- pesa para contratação, prorrogação contratual e/ou subs- tituição contratual relativas a sistemas informatizados de controle e movimentação de processos administrativos eletrônicos diferente daquele disponibilizado pelo Minis- tério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão”. Com essa medida, portanto, o MP passa a obrigar a adoção do SEI pelos órgãos da administração pública. O caminho a ser percorrido é o de continuar a implanta- ção em toda a administração pública, apesar de expirado o prazo estabelecido pelo Decreto nº 8.539/2015, o que pode submeter os retardatários aos órgãos de controle. Outro ponto fundamental é a adesão dos órgãos que já im- plantaram o SEI à solução de tramitação entre órgãos do PEN, o que permitirá a tramitação do processo eletrônico entre os membros da administração pública. O Ministério do Planejamento já está com a solução implantada e em produção, e trabalhando em um projeto piloto com órgãos parceiros, cujo intuito é acompanhar a implantação e cor- rigir erros. A fase seguinte será de divulgação e início da implantação nos demais órgãos. Por fim, a iniciativa de um processo eletrônico nacional tem como meta alcançar estados e municípios, contudo, isso exige um esforço de maior monta, o que consequen- temente demanda um aumento de equipe, para dar conta do processo. Hoje já é feita uma articulação junto aos es- tados, mas de forma ainda não prioritária. Ainda há muito a ser feito no que se refere à implantação do SEI na administração pública federal. É necessário não apenas continuar a expandir o seu uso até chegar a 100% de cobertura, como também é fundamental que se man- tenha bem coordenado o processo de aprimoramento do software, incorporando novas funcionalidades, sempre adotando uma estratégia colaborativa entre os desenvol- vedores e o TRF4. 9
  • 11. 10 Brasil. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Portaria nº 106, de 23 de março de 2012- SE/MP Brasil. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Portaria Conjunta MP/TRF4 nº 3, de 16/12/2014 Receita Federal do Brasil. Coordenação-Geral de Arreca- dação e Cobrança. e-Processo: Processo Administrativo Digital. 2011. Disponível em: http://repositorio.enap.gov. br/handle/1/377. Acesso em: 10/01/2018 Graham, Andrew. Como escrever e usar estudos de caso para o ensino e aprendizagem no setor público. Brasília: Enap, 2010. Referências bibliográficas Brasil. Decreto nº 8.539, de 08 de outubro de 2015. Dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do pro- cesso administrativo no âmbito dos órgãos e das entida- des da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 09 out. 2015 Seção 1. Brasil. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o , no inciso II do § 3o  do art. 37 e no § 2o  do art. 216 da Cons- tituição Federal; altera a Lei no  8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no  11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no  8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Diário Oficial da República Federati- va do Brasil, Brasília, 18 nov. 2011. Disponível em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/ l12527.htm. Acesso em: 10/01/2018 Brasil. Lei nº 12.682, de 9 de julho de 2012. Dispõe sobre a elaboração e o arquivamento de documentos em meios eletromagnéticos. Diário Oficial da República Federati- va do Brasil, Brasília, 10, jul. 2012. Disponível em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/ l12682.htm. Acesso em: 10/01/2018 Brasil. Lei nº 11.419, de 19 de dezembro de 2016. Dispõe sobre a informatização do processo judicial; altera a Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 – Código de Processo Civil; e dá outras providências. Disponível em: http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11419. htm. Acesso em: 10/01/2018 Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. O Pro- cesso Eletrônico Nacional e a solução que revolucionou a gestão dos processos administrativos governamentais. In: Ações premiadas no 20º Concurso Inovação na Gestão Pú- blica Federal/ 2015 Organizadora: Andréa de Faria Barros Andrade – Brasília: Enap, 2016. Brasil. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Portaria n° 17, de 7 de fevereiro de 2018. Dispo- nível em: https://www.comprasgovernamentais.gov.br/in- dex.php/legislacao/portarias/883-portaria17-2018. Aces- so em: 10/01/2018 10