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CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENSÃO
        MESTRADO EM TURISMO E MEIO AMBIENTE




                     FERNANDA MATOS




    GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E
          GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS:
           O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba




                     BELO HORIZONTE
                           2011
FERNANDA MATOS




       GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOS
INTERMUNICIPAIS E GERENCIAMENTO DE RECURSOS
HÍDRICOS: O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba



                         Dissertação apresentada ao Mestrado em Gestão
                         Turismo    e   Meio     Ambiente      do   Centro
                         Universitário UNA, como requisito parcial à
                         obtenção do título de Mestre.


                         Área de concentração: Turismo e Meio Ambiente


                         Linha de pesquisa: Gestão Ambiental


                         Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias




                   BELO HORIZONTE
                         2011
                                                                        1
M425g   Matos, Fernanda
          Governança pública, consórcios intermunicipais e gerenciamento de recursos
        hídricos: o caso da bacia hidrográfica do rio Paraopeba / Fernanda Matos. – 2011.


          143f.: il.
          Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias.
          Dissertação (Mestrado) - Centro Universitário UNA, 2011. Programa de Mestrado
        em Turismo e Meio Ambiente.
          Bibliografia f.128-139.




        1. Recursos hídricos – Desenvolvimento sustentável 2. Gestão Ambiental.
        I. Dias, Reinaldo. II. Centro Universitário UNA. III. Título.


                                                                                               CDU: 338.484

                                            Ficha catalográfica desenvolvida pela Biblioteca UNA - campus Guajajaras




                                                                                                                 2
CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA




                           3
DEDICO

Aos meus amores,
 família e amigos.




                4
AGRADECIMENTOS


       De forma ampla e irrestrita agradeço a todos aqueles que estiveram nesta jornada rumo
ao conhecimento, contribuindo à sua maneira, para a realização deste trabalho.
       Primeiramente, a Deus pelo dom da vida, pela oportunidade e pelo privilégio que nos
foram dados de compartilhar tamanha experiência e, ao freqüentar este curso, perceber e
atentar para a relevância de temas que não faziam parte, em profundidade, das nossas vidas.
       Ao Orientador Prof. Dr. Reinaldo Dias, pelas palavras de incentivo e presteza no
auxílio das atividades e discussões sobre o andamento deste trabalho e outros tantos
questionamentos, além, dos materiais extras e inúmeros e-mails trocados. As aulas de segunda
despertaram em mim a vontade e o direcionamento para pesquisar e escrever, sua maneira de
lecionar faz parecer que tudo é possível. Seus ensinamentos foram essenciais, pois me
incitaram a trilhar caminhos mais complexos e densos, que não imaginava conseguir trilhar.
       A todos os professores pelo carinho, dedicação e entusiasmo demonstrado ao longo do
curso. Pelas contribuições e orientações recebidas, pelo respeito à minha construção
intelectual, na qual pude revelar minhas idéias, meus sonhos e minhas esperanças.
Especialmente, Profª. Fernanda Wasner e Profº Euclides Couto, grandes incentivadores à
produção científica.
       Agradeço a todas as pessoas com as quais fiz contato para conseguir material para a
pesquisa, em especial aos representantes públicos que responderam os questionários, que
despenderam de seu tempo para conceder-me as respostas.
       Aos colegas de classe, companheiros da história, pela espontaneidade, pela troca de
informações, nos momentos de alegrias e frustrações.
       Agradeço, principalmente, à minha família, pessoas essenciais à minha existência. Em
especial, meus amores. André pela dedicação, amor, carinho e pela paciência em ler os
trabalhos e pelas traduções. Davi pela alegria e esperança que instalou em minha vida, pelo
simples fato de existir. Além de agüentar se privar de minha companhia pelos estudos,
concedendo a mim a oportunidade de me realizar ainda mais. Minha mãe, pelo cuidado, amor,
auxílio e por cuidar do meu Lindão.
       Aos amigos e familiares, obrigada pela compreensão e incentivo na caminhada.
Desculpem-me pela ausência nos compromissos, nos encontros, nos e-mails e conversas.




                                                                                              5
“Recordemos as virtudes de Santa Água!...
                                                        Água da chuva que fertiliza o solo,
                                                             Água do mar que gera a vida,
                                                        Água do rio que sustenta a cidade,
                                                         Água da fonte que mitiga a sede,
                                                    Água do orvalho que consola a secura,
                                                    Água da cachoeira que move a turbina,
                                                        Água do poço que alivia o deserto,
                                                   Água do banho que garante o equilíbrio,

                                                     Água do esgoto que assegura a higiene,
                                                    Água do lago que retrata as constelações,
                                                           Água que veicula o medicamento,
                      Água que é carícia, leite, seiva e pão, nutrindo o homem e a natureza,
                                                       Água do suor que alimenta o trabalho,
                                 Água das lágrimas que é purificação e glória do espírito...
                                       Santa Água é a filha mais dócil da matéria tangível,
                                      Alongando os braços líquidos para afagar o mundo...
                                                                              Água que lava,
                                                                          Água que fecunda,
                                                               Água que estende o progresso,
                                      Água que corre, simples, como sangue do Globo!...”

                                                            Benedito Rodrigues de Abreu




      “Valores são referências, de pessoas e/ou grupos, e como tais mudam. A realidade que
     vivemos é uma construção social, pois ela pode ser interpretada de várias maneiras, por
diferentes pessoas e grupos. Hoje, ainda, nossa realidade é muito ligada a uma concepção de
   mundo (o fordismo-taylorismo, embora tenha sido útil, é a negação da condição humana -
      vide "tempos modernos”) que busca o possível, ou seja, nega o sonho - a possibilidade
    permanente de alcançar o impossível -. Sonhar, é incorporar os sonhos à nossa realidade,
  compartilhar sonhos, é buscar a construção de novas realidades. Se todos fossem poetas, o
                                    mundo certamente seria bem melhor. Mas chegamos lá.”

                                                                   Prof. Dr. Reinaldo Dias




                                          “Somos o que fazemos para mudar o que fomos.
                                         Mas se nada somos, virão apenas velhos outonos”.
                                                       Guilherme de Sá – Rosa de Saron
                                                                                       6
RESUMO


Esta dissertação busca avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no
desenvolvimento da gestão ambiental para o gerenciamento sustentável e responsável dos
recursos hídricos, e, ainda analisar como os consórcios intermunicipais promovem o
gerenciamento dos recursos hídricos. O trabalho também analisa o processo de governança
nos consórcios intermunicipais, especialmente em um estudo de caso do Consórcio
Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba (Cibapar). Também se avalia a
relação municípios-consórcio intermunicipal e o grau de participação ou razões para a não
participação no consórcio. Neste trabalho, aborda-se o processo da descentralização do poder
da esfera federal para o nível local em decorrência da reforma política e administrativa do
Estado e trata de alternativas para o gerenciamento das atribuições municipais, em
atendimento às necessidades da população, sobretudo na temática ambiental. Ao longo do
trabalho, constata-se que o modelo estrutural de governança pública surgiu como proposta de
preenchimento das lacunas na administração local, originadas por suas deficiências, no caso
específico estudado, no enfrentamento de problemas que ultrapassam os limites municipais e
que permeiam várias unidades administrativas. O modelo gerencial estudado propõe a
participação de todos os atores sociais no gerenciamento das questões de interesse comum,
em análise especial da gestão das águas nas bacias hidrográficas. O trabalho fornece uma
visão sobre o gerenciamento dos recursos hídricos efetuado pelos consórcios intermunicipais,
em especial o CIBAPAR. Foi realizada uma análise de questionários direcionados aos
representantes públicos dos municípios da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba com o intuito
de identificar os trâmites sobre o gerenciamento de recursos hídricos e perceber o
relacionamento municípios-consórcio. Desta forma, identificou-se uma abertura por parte dos
municípios à participação em consórcios intermunicipais, apesar de um baixo índice de
participação no Cibapar, considerando que apenas 23% dos municípios da Bacia integram
efetivamente deste consórcio. Isso evidencia a necessidade de desenvolvimento de uma
estratégia de comunicação mais ativa, visando aumentar o envolvimento, conscientização e
comprometimento da população e representantes públicos, no que concerne as questões
ambientais, sobretudo no gerenciamento dos recursos hídricos.




Palavras-chave: descentralização; comitês de bacia; água; sociedade; política.
                                                                                          7
ABSTRACT



The purpose of this dissertation is to evaluate intermunicipal consortiums aimed at developing
environmental management for a sustainable and responsible control of water resources, and
analyzing how these consortiums promote the control of water resources. This dissertation
also analyses the process of governance in the intermunicipal consortiums, especially
studying the case of Intermunicipal Consortium for Water Basin of Paraopeba River
(Cibapar). It also evaluates the relation between municipalities and the intermunicipal
consortiums, and level of participation or non-participation on the consortiums. This study
approaches decentralization of power from federal to local governments due to political and
administrative reformation. It deals with alternatives for the management of municipal duties,
especially regarding environment. Through this study, it is realized that structure of public
governance came up as a proposal for filling the gaps in local administration caused by
administrative imperfections. The management model analyzed here proposes the
participation of all social actors when it is necessary to manage common interest issues,
especially on the management of the waters of river basins. The dissertation presents how
intermunicipal consortiums, especially Cibapar, manage river basins. Questionnaires
answered by municipal officials of the Water Basin of Paraopeba River were analyzed with
the intention of identifying the formalities of the water resources management and
understanding the relationship between municipalities and consortiums. We identified that
municipalities are receptive to the idea of participating on intermunicipal consortiums despite
the low participation in Cibapar (only 23 percent of the basin municipality integrate this
consortium). This scenario demonstrates the necessity of developing more active
communication strategies for increasing participation, awareness and commitment of
population and public official on environmental issues – especially on water resources
management.


Key Words: Decentralization; River Basin Committee; Water; Society; Policy




                                                                                             8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


AMALPA – Associação dos Municípios da Micro-Região do Alto Paraopeba
AMAV – Associação dos Municípios da Microrregião do Alto Rio das Velha
AMECO – Associação dos Municípios do Médio Centro-Oeste
ANA - Agência Nacional de Água
APP – Área de Preservação Permanente
CBH – Comitê de Bacia Hidrográfica
CBH – Pará – Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Pará
CBH – Paraopeba – Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba
CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos
CIBAPAR - Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba
CISAP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto Paraopeba
CISMEP – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Paraopeba
CISMEV – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Rio das Velhas
CISMISEL – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Microrregião de Sete Lagoas
CISPARÁ – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto do Rio Pará
CISRU – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Rede de Urgência Centro Sul
CMB – Câmara Municipal de Betim
CMCL – Câmara Municipal de Conselheiro Lafaiete
CMSVM – Câmara Municipal de São Vicente de Minas
CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
CODAP - Consórcio Público para Desenvolvimento do Alto Paraopeba
CODERI - Consórcio de Desenvolvimento da Região dos Inconfidentes
COMLAGO – Consórcio dos Municípios do Lago de Três Marias
COMPARESOLUB - Consórcio Médio Paraopebano de Resíduos Sólidos Urbanos
DOM-POP – Diário Oficial do Município da Prefeitura de Ouro Preto
ECOTRES – Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos
FEAM – Fundação Estadual do Meio Ambiente
FHIDRO - Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias
Hidrográficas
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
IBGC - Instituto Brasileiro de Governança Corporativa

                                                                                   9
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICLEI - International Council for Local Environmental Initiatives
IGAM – Instituto Mineiro de Gestão das Águas
IQA - Índice de Qualidade das Águas
MMA – Ministério do Meio Ambiente
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONG – Organização Não Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PERH - Política Estadual de Recursos Hídricos
PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
SEGRH - Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos
SEMAD - Secretaria Estadual de Meio Ambiente
TI - Tecnologia da Informação




                                                                    10
LISTA DE ILUSTRAÇÕES




Figura 1: Modelo conceitual de governança ........................................................................... 21
Figura 2: Funções de governança ambiental ........................................................................... 33
Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento água .......................................... 36
Figura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil.... 39
Figura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficas ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............. 42
Figura 6: As seis dimensões da intensidade de participação .......... ....... ....... ....................... 56
Figura 7: Sub-bacia do rio Paraopeba ............... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ............. 63
Figura 8: Mapa político da bacia do rio Paraopeba ........... ....... ....... ....... ...... ....... ....... ..... 66


Gráfico 1: Posicionamento do representante público na administração municipal..................73
Gráfico 2: Tipos de associações formadas pelos municípios da bacia.......... ...... ....... .......... 75
Gráfico 3: Participação dos municípios da bacia por consórcio........ ....... ....... ....... ............. 76
Gráfico 4: Como os consórcios se estruturam para desempenhar suas funções.... ....... ......... 85
Gráfico 5: Participação dos municípios no CIBAPAR... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ........ 86
Gráfico 6: Participação municipal reconhecida pelo Cibapar...................................................86
Gráfico 7: Categorias de alegações sobre a não participação municipal no CIBAPAR.......... 89
Gráfico 8: Manifestação dos representantes sobre a divulgação das ações do consórcio.. ..... 94
Gráfico 9: Meios de divulgação utilizados pelo CIBAPAR, segundo representantes....... ..... 95
Gráfico 10: Comparativo percentual sobre a divulgação das ações do consórcio... ............... 96
Gráfico 11: Relação entre o consórcio e os municípios consorciados....... ....... ....... ............. 97
Gráfico 12: Relação entre o consórcio e os municípios não consorciados. ....... ....... ............ 92
Gráficos 13: Distribuição de frequência na escala para acúmulo de poluentes e transportes de
poluentes nas águas.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............................. ....... ...... 102
Gráficos 14: Distribuição de frequência na escala para uso intensivo de agrotóxicos e
fertilizantes e freqüência para poluição da água por efluentes agropastoril. ....... .................103
Gráficos 15: Distribuição de frequência na escala para deficiência do sistema de esgoto e
frequência para poluição da água poluição por efluentes domésticos e industriais....... ........104
Gráfico 16: Distribuição de frequência para escala de má qualidade da água. ....... ....... ......105
Gráfico 17: Possíveis fontes de poluição nos corpos de água da Bacia do Paraopeba.. ....... 106



                                                                                                                                   11
Gráficos 18: Distribuição de frequência para desperdício de água e para irregularidades no
abastecimento de água....... ....... ....... ....... .................... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ...... 107
Gráficos 19: Distribuição de frequência para enchentes e para inundações............... .......... 108
Gráficos 20: Distribuição de frequência para desmatamento e para queimadas.................... 108
Gráficos 21: Distribuição de frequência para erosão e para exploração de areia e de argila..109
Gráficos 22: Distribuição de frequência para lixões a céu aberto e para ocupação do solo
desordenada. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .......... 110
Gráfico 23: Fatores dificultadores para a consolidação de consórcios....... ....... ....... .......... 113
Gráfico 24: Fatores facilitadores para a consolidação do consórcio. ....... ....... ....... ....... .... 114
Gráfico 25: Tipo de ações devem ser implementadas no consórcio....... ...... ....... ....... ....... 115
Gráfico 26: Sobre a inclusão social nos consórcios.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .... 116
Gráfico 27: Fatores para melhorar e/ou apoiar a cooperação intermunicipal.. ....... ....... ......117


Tabela 1: População total dos municípios e na Bacia doRio Paraopeba................................. 64
Tabela 2: Relação de municípios x consórcios........................................................................ 74




                                                                                                                                       12
SUMÁRIO




1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................ 13

    1.1 OBJETIVO GERAL......................................................................................................................................... 18
    1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .............................................................................................................................. 18

2. GOVERNANÇA .............................................................................................................................................. 19

    2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA...................................................................................................................... 22
    2.2 GOVERNANÇA PÚBLICA ............................................................................................................................... 25
    2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUA ........................................................................................................................... 32

3 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS ...................................................................................................... 35

    3.1 A GESTÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS ................................................................................................... 44
    3.2 OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E A GESTÃO COMPARTILHADA .............................................................. 46
    3.3 SOCIEDADE CIVIL ........................................................................................................................................ 54
    3.4 USUÁRIOS DA ÁGUA .................................................................................................................................... 58

4 METODOLOGIA ............................................................................................................................................ 60

5 A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO PARAOPEBA ................................................................................. 63

    4.1 COMITÊ DE BACIA E O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO RIO PARAOPEBA .................................................. 67

6 ANÁLISE DE RESULTADOS ........................................................................................................................ 72

    6.1 DA PARTICIPAÇÃO EM CONSÓRCIOS ............................................................................................................. 73
    6.2 DA PARTICIPAÇÃO NO CIBAPAR ................................................................................................................... 86
    6.3 SOBRE O CIBAPAR ....................................................................................................................................... 94
    6.4 DAS INFORMAÇÕES SOBRE A BACIA ............................................................................................................. 99
    6.5 SOBRE A FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS ........................................................................................................ 113

CONCLUSÃO ................................................................................................................................................... 123

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................................................. 128

APÊNDICE I – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS NÃO CONSORCIADOS .................................... 140

APÊNDICE II – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS CONSORCIADOS ............................................ 142




                                                                                                                                                              13
1 INTRODUÇÃO




A interferência cada vez maior do homem na natureza em busca de recursos para sua
sobrevivência e bem estar vem provocando degradação no meio ambiente, especialmente nas
últimas décadas. Em virtude do desequilíbrio na exploração desses recursos, surgiu a
preocupação com a preservação do meio ambiente, que se tornou mais acentuada após a
década de 1970. Isso culminou, no final do século passado, na ampliação do debate sobre
novas formas de desenvolvimento não predatórias que estivessem voltadas para a satisfação
das necessidades tanto das atuais gerações quanto das futuras. Como resultado, surgiu o
conceito de desenvolvimento sustentável, formulado pela Comissão Brundtland da ONU em
1987, que envolve numa abordagem tridimensional – econômica, social e ambiental - o
conceito de sustentabilidade (DIAS, 2009).


De acordo com Matias-Pereira (2010), uma boa governança é um requisito fundamental para
um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econômico, equidade social e
também direitos humanos, além das questões ambientais.


A água é um recurso do qual o homem não pode prescindir. Apresentando inúmeras
utilidades, a água é usada para cultivo e produção de alimentos, como símbolo político e
cultural, bem como um local para entretenimento, dentre outras coisas. Considerando seu
valor, as tentativas de gerenciar a água, ou seja, cuidar para que os usuários a tenham na
quantidade certa, com boa qualidade e disponibilidade no momento apropriado, têm atraído a
atenção das sociedades há muito tempo (HUITEMA e MEIJERINK, 2007).


Para Fracalanza (2009), a necessidade de uso da água vai além do sentido de utilização para
fins econômicos, ou seja, de apropriação da água. Ela pode ser também utilizada levando em
consideração aspectos culturais ou espirituais. Como exemplos, a autora destaca a importância
da contemplação de um lago, de um rio ou de exercício físico em um ambiente aquático,
sendo, estes, frutos de necessidades que os seres humanos têm em relação à água.


Em reconhecimento à importância da água, o Capítulo 18 da Agenda 21 (Programa das
Nações Unidas para o século XXI), estabelecida na Conferência das Nações Unidas sobre

                                                                                          14
Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, enfatizou a necessidade de
uma abordagem integrada da água, gerenciamento de recursos e desenvolvimento, que
reconhecesse as múltiplas demandas conflitantes sobre recursos de água doce.


O Relatório de Desenvolvimento da ONU de 2006, cujo tema principal foi a crise da água,
segundo Jacobi e Sinisgalli (2009), mostrou a importância deste recurso escasso frente às
necessidades de conservação dos ecossistemas e suporte às várias formas de vida. As
mudanças ocorridas no último século, como o aumento da população, urbanização, produção
de alimentos, atividades industriais, dentre outras, levaram também ao aumento da
necessidade de uso da água, gerando competição e conflitos por esse recurso limitado.


Essa disponibilidade de recursos hídricos se tornou nas últimas décadas objeto de
preocupação por parte da sociedade como um todo. Essa apreensão resultou no
desenvolvimento de estudos (Relatório de Mudanças Climáticas) e eventos (Conferência das
Nações Unidas sobre água, em Mar Del Plata, em 1977; Conferência de Dublin das Nações
Unidas sobre água e ambiente, em 1992; Rio’92; criação do Conselho Mundial da Água;
Conferência Internacional da Água e Desenvolvimento Sustentável, 1998). Esses estudos e
encontros tiveram como objetivo a identificação e busca de alternativas para o uso racional
dos recursos naturais e, dentre eles a água, seja na captação ou como depósito de efluentes
(GARCIA et al., 2009).


Jabobi e Sinisgalli (2009) afirmam que, de acordo com estudos, as mudanças climáticas
indicam alterações no comportamento histórico das chuvas, além da redução da quantidade e
qualidade destas águas. Considerando essas alterações e o aumento da demanda por água,
podem ocorrer situações de tensão entre os atores sociais e econômicos, expressos muitas
vezes através dos usos e ocupação dos solos, aumentando a necessidade de buscarem formas
cooperativas.


Sandoval (2007) é mais enfático, afirmando que há um consenso sobre a dimensão global da
crise da água, com implicações sobre a segurança, estabilidade e sustentabilidade ambiental
das nações. Esses fenômenos são potencialmente nocivos para os relacionamentos
internacionais e o bem estar humano; que podem ter origem numa má gestão dos recursos
hídricos. Isso poderia justificar a intervenção do sistema das Nações Unidas, através do
Conselho de Segurança, órgão responsável pela paz e segurança internacionais.
                                                                                        15
Neste sentido, a gestão dos recursos naturais e, consequentemente, dos recursos hídricos
ganha espaço nas decisões de políticas públicas. O mesmo se percebe no setor privado, com
implantação de estratégias como o estabelecimento de barreiras comerciais associadas à
produção sustentável em termos sócio-ambientais dos processos industriais (GARCIA et al.,
2009).


O Brasil possui 12% da água doce do mundo. No entanto, essa disponibilidade varia
consideravelmente, tanto em termos geográficos, quanto de sazonalidade, havendo vários
registros de problemas de abastecimento para usos diversos. De acordo com as informações
divulgadas pela Agência Nacional das Águas, no Dia Mundial da Água, considerando a
disponibilidade hídrica e as condições de infra-estrutura dos sistemas de produção e
distribuição em 2015, 55% dos municípios brasileiros poderão ter déficit no abastecimento de
água, tais como: São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Porto Alegre e Distrito
Federal – que representa 71% da população urbana do país, ou seja, 125 milhões de pessoas,
já considerado o aumento demográfico (ANA, 2011b).


Neste contexto, um dos maiores desafios da gestão dos recursos hídricos, como aponta
Cardoso (2008) está relacionado à ampliação do abastecimento em regiões com baixa
disponibilidade de bacias hidrográficas e melhoria da qualidade através da redução da
poluição doméstica e industrial


A Constituição Federal de 1988, segundo Philippi Júnior et al. (1999) e Seiffert (2008),
fortaleceu o papel dos municípios e redefiniu suas responsabilidades, inclusive frente às
questões ambientais. E, na busca de alternativas de gerenciamento, os governos locais vêm
transferindo suas responsabilidades para associações e fundações na forma de parcerias entre
sociedade e Estado. Essas parcerias passam a prover os serviços públicos, sociais e
científicos, a fim de torná-los mais ágeis e eficazes no atendimento das necessidades da
população (BRESSER-PEREIRA, 1998).


Um dos tipos que mais tem evoluído em termos de quantidade e qualidade são os consórcios
intermunicipais, que visam atender interesses comuns a dois ou mais municípios. De acordo
com Almeida et al. (2009), os consórcios possibilitam a reunião de esforços em torno de
problemas comuns aos municípios. Esses arranjos institucionais atuam em variadas esferas de
                                                                                         16
interesse, tais como saúde, turismo, tratamento e destinação de resíduos sólidos, e ações de
saneamento básico, de habitação, bem como o gerenciamento de recursos hídricos (IBGE,
2008).


Deve-se considerar ainda que o planejamento e o gerenciamento dos recursos hídricos
estabelecidos pelos consórcios adquirem flexibilidade, e facilitam a adoção de mecanismos
mais participativos. Além disso, a complexidade das relações que se estabelecem numa bacia
hidrográfica exige a formação de equipes interdisciplinares, pois, além de serem necessárias
análises de diversos profissionais com conhecimentos específicos diversos, a questão exige a
interação dos diversos setores envolvidos (ALMEIDA et al. 2009).


A Declaração de Paris (Conferência Internacional sobre Água e Desenvolvimento
Sustentável, 1998) afirma que água doce é essencial ao desenvolvimento sustentável, bem
como é essencial a vida. Ela também aponta que a água ainda possui valores sociais,
econômicos e ambientais que estão interligados e são dependentes entre si. Sendo assim, a
escolha do tema “gerenciamento de recursos hídricos” se justifica em razão da necessidade de
uma gestão efetiva dos recursos hídricos, tendo em vista a escassez crescente deste recurso,
em termos de quantidade e qualidade, em todo o mundo, bem como os conflitos relacionados
a recursos hídricos.


Neste contexto, a região sudeste do Estado de Minas Gerais requer atenção especial,
considerando que a região da bacia do Paraoepeba, de acordo com o IBGE (2007), abriga
aproximadamente 2 milhões de pessoas em 48 municípios, o que justifica a importância de se
estudar o processo de gestão e as ações voltadas para garantir a sustentabilidade dos recursos
hídricos.


Espera-se com este trabalho fornecer subsídios acessíveis aos gestores de municípios de
pequeno porte, para que os mesmos possam empreender iniciativas de formação desses
arranjos institucionais. Em paralelo, na literatura existente são poucos os estudos referentes a
esse tipo de consórcio tendo como foco a pesquisa junto aos municípios da bacia hidrográfica,
o que caracteriza o seu ineditismo.




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1.1 OBJETIVO GERAL


Avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no desenvolvimento de uma gestão
ambiental sustentável e responsável dos recursos hídricos.


1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
       •       Identificar como os consórcios intermunicipais promovem o gerenciamento dos
       recursos hídricos.
       •       Analisar o processo de governança nos consórcios intermunicipais, tendo como
       parâmetro de estudo o caso do CIBAPAR (Consórcio Intermunicipal da Bacia
       Hidrográfica do Rio Paraopeba).
       •       Efetuar a análise da relação municípios-consórcio intermunicipal.
       •       E, avaliar o grau de participação dos municípios ou razões para sua não
       participação no consórcio.


Como questões principais a serem respondidas por este trabalho têm: Qual a contribuição dos
consórcios municipais na gestão responsável dos recursos hídricos? E, quais os principais
problemas envolvidos nesse processo de gestão? Como hipótese principal partiu-se de que um
dos maiores problemas enfrentados pelo Consórcio reside na baixa participação, que por sua
vez está associada a um problema de gestão, que é a falha na comunicação com as diversas
partes interessadas.




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2. GOVERNANÇA




Governança não é um tema novo, mas sua popularidade cresceu muito desde a última década.
Segundo Souza e Siqueira (2007), o termo governança surgiu nos anos 70, nos países anglo-
saxões, com objetivo de proteger os interesses de acionistas minoritários de empresas. E,
segundo Kjær (2005), na década de 80, o Banco Mundial passou a utilizar o termo governança
nos relatórios como sinônimo de bom governo. E, a partir da intensificação de seu debate no
âmbito acadêmico, a noção de governança passou a incorporar outras variáveis.


O termo “boa governança” utilizado pelo Banco Mundial, esclarece Matias-Pereira (2010),
faz referência a suas políticas de empréstimos. Sendo que a adoção do termo é um preceito
que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas estatais, o rigor
orçamentário e a descentralização administrativa.


Conforme Rosenau (2000), os termos governança e governo possuem em comum o fato de
referirem-se a um comportamento visando a um objetivo, a atividades orientadas para metas e
sistemas de ordenação. No entanto, governança é um fenômeno mais amplo do que governo,
pois além de abranger as instituições governamentais, implica também mecanismos informais,
de caráter não-governamental que possui uma conduta de atuação para satisfazer as
necessidades e responder às demandas.


Rosenau (2000, p.15) esclarece que governo sugere atividades amparadas por uma
“autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas
devidamente instituídas”. E, governança refere-se as atividades apoiadas em objetivos
comuns, que podem ou não depender, necessariamente, do poder de polícia para que sejam
aceitas e vençam resistências.


O termo governança tem permeado uma vasta gama de disciplinas, alcançando os aspectos da
legislação, políticas públicas e com ênfase significativa para a gestão de empresas de grande
porte, além das organizações públicas e das entidades sem fins lucrativos. A abordagem de
governança relacionada à prática do Conselho Administrativo, ou seja, relacionada a aspectos
de controle organizacional têm sido o mais comum, denominada Governança Corporativa. A

                                                                                          19
outra abordagem pode ser entendida como uma partilha do poder que inclui a sociedade como
um todo e aceitando na prática, organizações cooperativas e associações (CARDOSO, 2008).


Rosenau (2000) destaca a governança sem governo, em que os sistemas de governança
funcionam no nível global e podem basear-se em crenças, hábitos e instituições
profundamente arraigadas, embora permaneçam sempre susceptíveis às mudanças; e que
podem oferecer a base para a cooperação e vantagens coletivas na política mundial.


A governança é o maior desafio da comunidade internacional. E, somente se as nações
cooperarem no estabelecimento de instituições e regras voltadas para o bem comum é que a
expressão “comunidade internacional terá significado prático” (ESTY e IVANOVA, 2005 p.
15).


Para Rosenau (2000), algumas formulações do termo governança variam de acordo com as
tarefas que precisam ser executadas para manter os entendimentos padronizados da ordem
predominante e que podem ou não pertencerem aos governos. Governança também está
associada à capacidade de regulamentar esses entendimentos para que eles permaneçam como
rotinas. Sendo ainda, interpretado por alguns autores como uma forma de distribuir valores.
Ou ainda, pode ser identificada com o surgimento de sistemas de regras e recursos para
solução de problemas. Apesar das variações, as definições não são incompatíveis, admitindo
uma ordem que exista sem uma autoridade central capaz de impor decisões em escala global.


Sandoval (2007) também destaca os múltiplos sentidos do termo governança, sendo utilizado
com o intuito de melhorar o desempenho global de um sistema, correspondente a um conjunto
de objetivos partilhados, legitimando-os por uma associação adequada de stakeholders. Além
do estabelecimento de mecanismos necessários para assegurar um nível adequado de
avaliação e controle da conduta dos gestores e de suas ações, que devem ser coerentes com os
objetivos dos participantes. Podendo incluir um esforço para harmonizar a estratégia da
organização em referência a objetivos comuns de colegas de trabalho, subordinados, clientes e
outras partes interessadas. E, ainda, a implementação de um conjunto de “regras do jogo”,
refletindo a preferência coletiva de interesses e interações que regulem e promovam a
realização de objetivos comuns, favorecendo um sistema de gestão de divergentes conflitos de
interesse (FIG 1).


                                                                                          20
Figura 1: Modelo conceitual de governança
Fonte: Sandoval (2007, tradução do autor)

Rosenau (2000) acrescenta que governança é um sistema de ordenação que só funciona se for
aceito pela maioria. E será eficaz quando se trata das funções necessárias para a persistência
sistêmica, ou então não é concebida para existir efetivamente, uma vez que não se fala em
uma governança ineficaz, mas sim de anarquia ou caos.


Para Matias-Pereira (2010), o termo governança trata da aquisição e distribuição de poder na
sociedade, e, de forma mais específica, a governança corporativa diz respeito à forma como as
corporações são administradas. E acrescenta que a governança corporativa no setor público,
refere-se à administração do setor público por meio da aplicação dos princípios de governança
corporativa.


No entanto, vale ressaltar que a governança é potencializada quando os participantes,
responsáveis pelas decisões, compreendem suas responsabilidades, funções e objetivos.
Sendo, então, conforme Magalhães Júnior (2010), fundamental definir e informá-los sobre as
razões de suas resoluções.


                                                                                           21
2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA


As organizações buscam constantemente, formas para tornarem-se mais eficientes na
utilização dos recursos por elas administrados. Essa busca intensificou-se após a
“internacionalização econômica gerada pela globalização dos mercados”. No qual se
desenvolveu uma nova estrutura conjuntural, disciplinada por processos e articulações das
economias nacionais, tendo as corporações multinacionais como os principais atores desse
novo cenário mundial (SLOMSKI et al., 2008, p.1)


Segundo Mattedi (2006, apud Carlsson1, 2001), o século XIX foi a era dos empreendedores e
do lançamento das bases de formação do novo mundo corporativo. Já o século XX, foi a era
do gerenciamento e do surgimento da direção executiva dos grandes conglomerados. Logo, o
século XXI será a era da governança corporativa, definida por ele como a forma pela qual o
poder será exercido em todas as corporações do mundo.


Num movimento iniciado principalmente nos Estados Unidos, na primeira metade dos anos
90, de acordo com o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa - IBGC (2008), em que
acionistas despertaram para a necessidade de novas regras que os protegessem. Onde estes
buscavam proteção contra possíveis abusos da diretoria executiva das empresas, da
inoperância de conselhos de administração e das omissões das auditorias externas.


O Relatório Cadbury é considerado o primeiro código de boas práticas de governança
corporativa. O documento foi elaborado por representantes da Bolsa de Valores de Londres e
do Instituto de Contadores Certificados e coordenado por Adrian Cadbury. Este relatório teve
por base o trabalho de numerosas organizações tanto na Europa quanto nos EUA e que foi
publicado como relatório final em dezembro de 1992. O Relatório influenciou as publicações
dos futuros códigos de diversos países (MATTEDI, 2006; IBGC, 2010).


Em 1999, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) lançou
os Princípios da OCDE sobre o Governo das Sociedades. Os 12 princípios foram inicialmente
desenvolvidos, em resposta a solicitação dos ministros do Conselho da OCDE, juntamente
com os governos nacionais, outras organizações internacionais relevantes e o setor privado, de

1
 CARLSSON, Rolf. Ownership and value creation: strategic corporate governance in the new economy. 1.ed.
New York: John Wiley & Sons, 2001. 307 p.
                                                                                                    22
um conjunto de normas e orientações relativas ao governo das sociedades. Formando a base
para o componente de governança corporativa do Relatório sobre a Observância de Normas e
Códigos do Grupo do Banco Mundial (OCDE, 2004).


Segundo Slomski et al. (2008), as principais mudanças incrementadas no ambiente
empresarial foram o aperfeiçoamento e a reconfiguração dos modelos de gestão, baseados em
mecanismos cada vez mais eficientes, nos quais os objetivos definidos pela corporação são
perseguidos. Permanentemente e com responsabilidade social em prol da continuidade e da
prosperidade do negócio. Para a Comissão de Valores Mobiliários (2002), governança
corporativa é o conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma
companhia ao proteger todas as partes interessadas, além de facilitar acesso ao capital.


A partir dos anos 90, segundo Sirqueira et al. (2007), houve a intensificação da utilização do
termo, governança corporativa, ocasionado, principalmente, pelas mudanças como a abertura
de mercado, a maior dificuldade de obtenção de financiamento e o aumento da
competitividade, que trouxeram a necessidade de acesso das empresas ao mercado de capitais.
Além disso, foram os escândalos que envolveram empresas tanto no Brasil como nos Estados
Unidos que favoreceram o destaque do assunto, tais como a Enron em 2000, a WorldCom em
2002 e o caso da Parmalat com subsidiárias em paraísos fiscais em 2003.


De acordo com o IBGC (2010), governança corporativa é um conjunto de princípios, regras e
procedimentos que assegura aos acionistas o governo estratégico da empresa e a efetiva
monitoração da diretoria executiva. A relação entre propriedade e gestão se dá através do
conselho de administração, a auditoria independente e o conselho fiscal, instrumentos
fundamentais para o exercício do controle. Tendo como princípios básicos, a transparência
das informações (disclosure); o senso de justiça, equidade no tratamento dos acionistas,
respeito ao direito dos minoritários (fairness); a prestação responsável de contas
(accountability); o cumprimento das leis, normas reguladoras e regimentos internos
(compliance), bem como a ética (ethics). Para os autores, esses princípios proporcionarão aos
investidores maior segurança e garantia de retornos maiores sobre seus investimentos e menos
percepção de risco, visto que a incerteza atrelada ao investimento mostra-se menor
(MATIAS-PEREIRA, 2010).



                                                                                           23
Slomski et al. (2008) acrescentam que governança corporativa pode ser entendida como um
sistema de relações que se estabelece numa sociedade entre administradores, acionistas,
membros do conselho de administração, auditores e outros stakeholders, através do qual se
procura melhorar a gestão da sociedade e aumentar o valor da empresa.


Companhias com um sistema de governança que proteja todos os seus investidores tendem a
ser mais valorizadas, porque os investidores reconhecem que o retorno dos investimentos será
usufruído igualmente por todos. De acordo com Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2010), a boa governança corporativa é fundamental
para a integridade das corporações, instituições e mercados financeiros, e fundamental para a
saúde das economias e sua estabilidade.


Segundo Sirqueira et al. (2007), a governança corporativa surge na tentativa de solucionar os
conflitos entre gestores e proprietários e entre acionistas majoritários e minoritários, e como
estes conflitos são os principais responsáveis pelo afastamento dos investidores do mercado, é
importante conhecer como os investidores analisam e avaliam as práticas de governança das
companhias.


Mattedi (2006) destaca que os elementos-chaves do processo de governança corporativa são:
o relacionamento entre as partes interessadas (maximização dos resultados e a minimização
dos conflitos acionitas-gestores e interesses internos versus externos); propósitos estratégicos
(expectativas dos acionistas, políticas corporativas, diretrizes para os negócios e para a
gestão); estrutura do poder (papéis definidos, decisões compartilhadas e sucessões planejadas)
e práticas de gestão (integridade ética permeando todas as relações internas e externas;
trinômio integridade, competência e envolvimento construtivo no trato dos negócios, além da
responsabilidade corporativa, abrangendo um leque ampliado de interesses).


Sirqueira et al. (2007) ressaltam que é importante enfatizar que o sistema de governança
presente em um determinado país depende de fatores que o complementam, tais como a
cultura do país, a legislação, o sistema regulatório existente, a organização interna de trabalho
das organizações e as instituições de mercado. Reforçando, ainda que, tão importante quanto
o conteúdo dessas leis é a capacidade e a qualidade de sua aplicação.



                                                                                              24
De acordo com o IT Governance Institute (2003), embora a evolução da governança tenha
sido impulsionada principalmente pela necessidade de transparência dos riscos do
empreendimento e à proteção de valor ao acionista, o uso generalizado de tecnologia criou
uma dependência crítica sobre TI (Tecnologia da Informação) que exige um foco específico
em governança de TI. Portanto, a Governança de TI é parte integrante da governança
corporativa, ou seja, não é uma disciplina isolada, mas parte integrante da governança global
da empresa. Governança de TI é o termo usado para descrever como a pessoa encarregada de
governança de uma entidade irá considerá-lo em sua supervisão, acompanhamento, controle e
direção da entidade. Como ele é aplicado dentro da entidade terá um impacto imenso sobre se
a entidade poderá alcançar sua visão, missão e objetivos estratégicos.


2.2 GOVERNANÇA PÚBLICA


De um modo geral, o termo administração, encontra-se bastante associado ao setor privado.
No entanto, cresce no Brasil, o entendimento da necessidade de melhoria dos métodos
administrativos no âmbito da estrutura do Estado. Termos como gerenciamento, avaliação
contínua, qualidade e administração de resultados, que antes eram identificados com o setor
privado, estão se tornando cada vez mais frequentes na Gestão Pública (MATOS e DIAS,
2011).


As mudanças que estão ocorrendo no âmbito privado também permeiam as discussões na
esfera pública. A teoria organizacional contemporânea também aponta para a emergência de
um   modelo     pós-burocrático,   onde   as   estruturas   hierarquizadas   cedem   lugar   às
horizontalizadas e cooperativas de governança (MELLO, 1996).


De acordo com Duarte et al. (2008), a administração pública opera de maneira cíclica e muitas
vezes necessita ser reformulada e replanejada. A administração pública, ou seja, a estrutura do
poder executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas, evoluiu,
Conforme Matias-Pereira (2010), através de três modelos básicos: a administração pública
patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho
o Estado (BRASIL, 1995), estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto,
qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. No primeiro modelo, o patrimonialismo, o
aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus
auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real.
                                                                                             25
O modelo burocrático da administração pública surgiu na época do Estado liberal, como
forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Tendo como princípio o poder
racional-legal, advindo da profissionalização, o conceito de carreira, a hierarquia funcional, a
impessoalidade, dentre outros. No Brasil, emergiu a partir dos anos 30, surgindo no quadro da
aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo
pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. No entanto, na segunda metade do século
XX, surgiu o terceiro modelo, a Administração Pública Gerencial; como resposta à expansão
das funções, econômicas e sociais do Estado, bem como do desenvolvimento tecnológico e à
globalização da economia mundial. Uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas
associados à adoção do modelo anterior, (BRASIL, 1995).


Para Mello (1996) e Bresser-Pereira (1998), o modelo centralizador de organização do setor
público mostrou sinais de esgotamento no início dos anos 1970. Entrando na chamada “crise
do Estado”, devido à necessidade de se reformar o Estado e adotar práticas gerenciais, em
decorrência do crescimento demasiado e do processo de globalização da economia. Podendo
ser citado ainda, segundo Biersteker (2000), o aumento das pressões competitivas, a exaustão
dos modelos precedentes, juntamente com a introdução efetiva de idéias neoclássicas.


A crise do Estado pode ser compreendida como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente
perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa, além do
esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, e a superação da forma de
administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. Com isso,
houve a introdução de novas práticas, caracterizadas pelo aumento das responsabilidades dos
gestores, busca por aumento da eficiência e eficácia, e maior responsabilização das agências
governamentais (BRASIL, 1995).


Segundo Biersteker (2000), se não fosse pelas crises fiscal e da dívida confrontando tantos
países em desenvolvimento, juntamente com a escassez das fontes alternativas de
financiamento, poucos desses países teriam embarcado voluntariamente em reformas tão
amplas. Além do cenário propício, os articuladores internos, que promoveram as novas
coalizões e o apoio das instituições internacionais como o Fundo Monetário Internacional e o
Banco Mundial, produziram resultados importantes.



                                                                                             26
A reforma ou reconstrução do Estado surgiu como resposta ao desafio da superação da crise.
Neste sentido, foram inadiáveis: o ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicas
orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica,
garantiram a concorrência interna e criaram as condições para o enfrentamento da competição
internacional. Além da reforma da previdência social, a inovação dos instrumentos de política
social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços
sociais. E, ainda a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”,
ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas (BRASIL, 1995).


A partir da década de 1980, a descentralização foi um dos principais fatores nas reformas do
setor público, propagando-se dos países capitalistas avançados para os países em
desenvolvimento. Nos países com histórico de políticas autoritárias, a descentralização passou
a ser entendida enquanto dimensão essencial da democratização (MELO, 1996).


Abers e Jorge (2005), afirmam que a descentralização política se refere à transferência de
poder decisório dos agentes públicos às populações locais. Essa alocação de poder decisório
implica na redução de custos de transação, no melhor aproveitamento de informações, na
maior capacidade de adaptação às necessidades locais e de adequação dos custos em relação
aos benefícios. Sendo ainda, um mecanismo de democratização, pressupondo que a sociedade
local terá maior capacidade de controlar as decisões políticas em nível local do que em nível
central.


Para Duarte et al. (2008) o objetivo essencial da reforma da administração pública é uma
forma de adequar às velhas categorias da burocratização pública ao modelo de economia
global contemporânea. Onde o Estado, que era o centro decisório e regulador da economia,
perdeu espaço decisório para as instâncias contingentes do capital privado. A reforma
efetivou-se em três esferas, a técnica, a jurídica, e, principalmente, a esfera política.


Dessa forma, podem ser destacadas a privatização, as parcerias com o setor privado, o papel
dos movimentos sociais e do terceiro setor. Esse movimento passou a ser chamado de
“administração pública gerencial”, também conhecida como “nova administração pública”,
termo este que evoluiu para “Governança Pública” (BRESSER-PEREIRA, 1998; SOUZA e
SIQUEIRA, 2007).


                                                                                            27
Segundo Matias-Pereira (2010), o modelo gerencial da administração pública pode ser
representado por dois pilares fundamentais à fixação de objetivos e a realização de avaliação.
Sendo que o planejamento estratégico, a descentralização administrativa e à delegação de
autoridade são decorrentes da fixação de objetivos. E, para a avaliação, deve-se considerar a
eficiência, eficácia e efetividade.


O Estado reduziu seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se,
entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor, pois ao realizar o ajuste fiscal
devolveu ao Estado à capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da
liberalização comercial, o Estado abandonou a estratégia protecionista da substituição de
importações. O programa de privatizações refletiu a conscientização da gravidade da crise
fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através
das empresas estatais. Através desse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da
produção. Finalmente, através de um programa de publicização, também, transferiu-se para o
setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado,
estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e
controle (BRASIL, 1995).


Para Slomski et al. (2008), o termo governança com ênfase na gestão pública tem um
significado mais amplo do que o “usual e limitado” utilizado na gestão corporativa. Para o
autor, governança pública também abrange a legalidade e legitimidade, em que a interação
entre o contexto político e o social representa um papel crucial. Sendo, portanto, um
“complexo de atividades envolvendo a direção de redes complexas em setores políticos da
sociedade”. (SLOMSKI et al., 2008, p.123)


De acordo com Domingues Filho (2004), governança é sinônimo da capacidade estatal de
governar, isto é, o poder de produzir, alterar o curso e a durabilidade das políticas; e a
capacidade de inovar e implementar, ao mesmo tempo, as políticas públicas. E,
governabilidade é um atributo do que é governado, ou seja, a sociedade.


Fracalanza (2009) afirma que a governabilidade refere-se à dimensão estatal do exercício do
poder e considera os atributos essenciais ao exercício do governo. Quanto à governança, de
caráter mais amplo, engloba toda a sociedade. Consistindo no estabelecimento de um sistema
de normas inseridas em um redesenho estratégico que envolve a participação de variados
                                                                                    28
atores sociais que compartilham da capacidade governativa, identificando os problemas da
sociedade e formulando e implementando políticas públicas.


Para Matias-Pereira (2010), o termo governabilidade se refere às condições sistêmicas mais
gerais sob as quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade como forma de
governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, dentre outros. E, explica que a
governabilidade diz respeito às condições do exercício da autoridade política, enquanto
governança qualifica o modo de uso dessa autoridade.


Para Souza e Siqueira (2007), governança é a capacidade do governo em tomar decisões
pertinentes, com presteza e, também, demonstrar habilidade para sustentar políticas, gerando
adesões e condições para o desenvolvimento de práticas cooperativas. E, a existência de uma
administração pública eficaz e imparcial é um atributo básico de governança (LONGO, 2009).


De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE,
2010), a governança pública eficaz ajuda a fortalecer a democracia e os direitos humanos. Ela
também promove a prosperidade econômica e a coesão social, reduz a pobreza, melhora a
proteção ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais, e aprofunda a confiança no
governo e administração pública.


Esse é um modelo de gestão que tem como objeto a ação conjunta, segundo Bresser-Pereira
(2007) e Souza e Siqueira (2007), e é posto em prática de forma eficaz, transparente e
compartilhada pelo Estado, organizações públicas não estatais ou de sociedade civil, empresas
comerciais, cidadãos individuais e organizações internacionais, visando uma solução
inovadora dos problemas sociais.


Ainda nessa perspectiva de governança como ação pública de qualidade, Longo (2009, p.2)
destaca que há três abordagens que a ela se relacionam. Sendo a primeira dessas perspectivas
de governança como “governabilidade democrática” dando ênfase aos elementos que
facilitem a harmonização e integração dos cidadãos à ação pública. A segunda abordagem,
governança como “governabilidade efetiva” vai de encontro à capacidade de agir de forma
eficaz e alcançar os resultados pretendidos. Associada à gestão eficiente do processo onde os
atores sociais decidem suas metas de convivência de forma coordenada. Outra abordagem,
governança como “boa governação”, enfatiza quadros institucionais para assegurar o
                                                                                29
funcionamento eficiente dos mercados e facilitar o desenvolvimento do empreendedorismo e
da formação de capital social. Essa é a perspectiva a partir da qual o Banco Mundial e outras
organizações internacionais envolvidas na promoção do desenvolvimento tem principalmente
considerado as questões de governança e, portanto, tem uma noção amplamente divulgada na
América Latina.


Slomski et al. (2008) distinguem três diferentes padrões de normas e valores para governança
pública, sendo o primeiro a eficiência e efetividade com relação à função de governo e à
produção e distribuição dos bens e serviços. O segundo são os direitos individuais e a
adequação dos processos do governo com relação ao relacionamento entre governo e cidadão.
O terceiro é a representação e o poder de verificação com relação à votação pública do
funcionamento do governo.


Cardoso (2008) simplifica o termo afirmando que governança pode ser definida como a soma
das várias maneiras pelas quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, podem gerir
seus problemas e desafios comuns, reivindicando o benefício de todos. Conforme Bresser-
Pereira (2007), o modelo estrutural de governança pública abrange todos os modelos de
organizações, pois elas estão cada vez mais interdependentes, formando redes de todo o tipo e
sendo muitas vezes identificado como parcerias público-privadas-terceiro setor.


De acordo com Gohn (2004), a governança local diz respeito ao universo das parcerias, a
gestão compartilhada entre diferentes agentes e atores, tanto da sociedade civil como da
sociedade política, a exemplo do programa orçamento participativo e os conselhos.


Segundo Jacobi (2009), governança está centrada na noção de poder social que media as
relações entre Estado e sociedade civil, como espaço para a construção de alianças e
cooperação, mas também permeado por conflitos que decorrem do impacto das assimetrias
sociais, das formas de resistências, organização e participação dos diversos atores envolvidos.
Essa prática da governança permite identificar com mais clareza que as políticas públicas são
consideradas atividades típicas do Estado social de direito e consequência direta da
necessidade de participação social em sua efetivação. As políticas públicas permitem romper
com as barreiras que separam a administração pública da sociedade (FERNANDES, 2009).



                                                                                             30
Para Longo (2009), a governabilidade de um país também está relacionada à capacitação e à
política de agregação de consenso que se manifestam nas suas instituições políticas. Tendo
em vista que as políticas públicas são projetos em longo prazo, que precisam sobreviver além
do ciclo eleitoral. Fazendo com que diferentes atores, políticos, gestores e grupos de interesse,
cooperem por mais tempo.


A relação entre os atores sociais, como enfatizam Hollanda (2009) e Fernandes (2009),
promove o surgimento de agentes engajados na formulação e implementação das políticas
públicas. “Do ponto de vista conceitual, a governança é um recurso cognitivo, com a força de
um paradigma (conjunto de valores e crenças), auxiliando a construir leituras complexas da
crise e encontrar soluções inovadoras e duradouras” (HOLANDA, 2009, p.16).


Segundo Longo (2009), a qualidade da governabilidade de um país esta intimamente
relacionada com a sociedade civil, entendida como capital social. Este pode ser compreendido
como redes de engajamento cívico, envolvendo os cidadãos, sustentadas por relacionamentos
baseados na confiança e reciprocidade.


Gemmill e Izu-Bamidele (2005) esclarecem que o termo sociedade civil é geralmente usado
para classificar pessoas, instituições e organizações que têm como meta fomentar ou expressar
um objetivo comum mediante idéias ações e exigências aos governos. Possui uma
composição diversificada, compreendendo desde pessoas físicas até instituições religiosas e
acadêmicas ou grupos de interesses específicos, como organizações sem fins lucrativos ou
ONGs.


O fortalecimento das relações do Estado com os cidadãos, segundo Matias-Pereira (2010),
constitui-se em importante investimento destinado a aperfeiçoar o processo de formulação de
políticas e elemento fundamental da boa governança. Permitindo ao governo obter novas
fontes de idéias relevantes, informações e recursos para a tomada de decisão. Essa
contribuição tem sido vista como importante também para a construção da confiança pública
no governo elevando a qualidade da democracia e fortalecendo a capacidade cívica.




                                                                                              31
2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUA


Segundo Speth (2005), podem ser destacados três direcionamentos para a governança global.
Primeiro, são necessárias novas instituições e novos procedimentos de normatização em nível
internacional. Segundo é preciso incentivar iniciativas de baixo para cima, de organizações
não-governamentais (ONGs), do empresariado, dos governos locais e de outros atores.
Terceiro, é preciso atacar mais diretamente as causas subjacentes da degradação ambiental,
tais como crescimento populacional, pobreza e subdesenvolvimento, tecnologias inadequadas
e insistência do mercado em não cobrar preços ambientalmente corretos.


Para Esty e Ivanova (2005), a base conceitual subjacente aos problemas ambientais é a noção
do bem público. E, a natureza dos problemas ambientais exige novos mecanismos de
governança que alterem os incentivos em favor de escolhas ambientalmente corretas. Para os
autores, há três grandes conjuntos de funções críticas para o trato do problema de ação
coletiva global (FIG 2): o fornecimento de informações adequadas sobre os problemas
imediatos e sobre o quê ou quem os estão causando; a criação de um fórum para interação
para barganha e regulamentação permanentes; e o estabelecimento de mecanismos concretos
de ação, estratégias de implementação e das regras sobre os quais se fechou um acordo.


O conceito de governança, afirma Hollanda (2009, p.16), surge para completar o “vazio de
efetividade na gestão” e planejamento do bem público, originado pela deficiência de recursos
humanos e financeiros, além da fragilidade do controle ambiental. Ele propõe metodologias
de fortalecimento das comunidades de forma a qualificá-las para participação nos processos
decisórios locais. Do mesmo modo, o conceito de governança da água desponta como uma
oportunidade de construção de novos moldes para o exercício da gestão local.


Governança da água refere-se ao conjunto de aspectos políticos, sociais, econômicos e
sistemas administrativos que estão no local para desenvolver e gerenciar os recursos hídricos,
a prestação de serviços de água e para implementação de soluções para melhoramento da
qualidade da água, em diferentes níveis da sociedade (SANDOVAL, 2007; ANA, 2011a). A
governança hídrica também inclui uma série de tópicos ligados com a água, tais como a
saúde, a segurança alimentar, o desenvolvimento econômico, a utilização da terra e a
preservação do sistema ecológico do qual os recursos hídricos dependem (UNDP, 2011).


                                                                                           32
Funções de governança




        Informação                    Espaço político               Mecanismos de ação

 * Dados e indicadores           * Interligação de questões     * Financiamento
 * Monitoramento e               * Advocacia                    * Transferência de tecnologia
 verificação                     * Regulamentação e             * Estratégias de
 * Avaliação                     normatização                   implementação
 * Análise                       * Participação da
                                 sociedade civil
                                 * Solução de litígios



    Carteira de informação       Fórum de barganha global          Carteira de tecnologia
       ambiental global                                              ambiental global




                                   Mecanismo Global do
                                     Meio Ambiente


Figura 2: Funções de governança ambiental
Fonte: Esty e Ivanova (2005)


Para Franca (2010), governança hídrica trata das alternativas de arranjos institucionais
utilizados no gerenciamento das águas, de forma a contribuir para o desenvolvimento
econômico e o bem estar das populações. Isso inclui a criação de instituições de
gerenciamento, com pessoal técnico capacitado e vínculos permanentes; e de instâncias
decisórias que envolvam diferentes níveis de governo e organizações da sociedade; além de
foro de articulação com as localidades que sofrem com a falta de água e com as organizações
de defesa civil, entre outras.


A falta de boa governança (incluindo políticas ineficazes, fiscalização precária, instituições
fracas, corrupção), a ausência de infra-estrutura adequada e a escassez de novos investimentos
para a capacitação de recursos humanos contribuem para o alastramento de problemas de
qualidade da água. Portanto, a poluição hídrica e a escassez são, em grande medida, desafios
sociais e políticos e de como as pessoas, como parte de uma sociedade coletiva, administram
os recursos hídricos e os benefícios associados (ANA, 2011a).
                                                                                                33
Segundo Jacobi (2009), a governança, na gestão hídrica, propõe caminhos teóricos e práticos
alternativos que façam uma real ligação entre demandas sociais e seu diálogo em nível
governamental. Geralmente, a utilização do conceito inclui leis, regulação e instituições, mas
também se refere a políticas e ações de governo, as iniciativas locais, e a redes de influência,
incluindo mercados internacionais, o setor privado e a sociedade civil, os quais são
influenciados pelos sistemas políticos nos quais se inserem.


Na visão de Ribeiro (2009, p.112), instituir um pacto da governança da água no país é
imprescindível, pois “sem ele, novos conflitos, como a transposição do rio São Francisco,
surgirão e poderão ganhar contornos mais violentos”. Apesar da gestão participativa ser
crescente no país, buscando a resolução de problemas, ainda há muito que avançar na
obtenção de consenso, tanto na forma quanto na qualidade de suas decisões.


Como as mudanças recentes na sociedade questionaram a capacidade dos Estados centrais
gerenciarem sozinhos questões de desenvolvimento cada vez mais complexas. A governança
da água implica determinar os papéis e responsabilidades dos diferentes interesses – público,
civil e privado – no gerenciamento e desenvolvimento dos recursos hídricos; analisar a
balança de poder e ações nos diferentes níveis de autoridade, que deveriam ser readaptadas e
traduzidas de forma específica os sistemas políticos, leis, regulamentações, instituições,
mecanismos financeiros, desenvolvimento da sociedade civil e direitos do consumidor.
Devendo ir além dos setores de governança orientados pelo setor público tradicional e pelo
mercado, buscando esquemas coordenados nos quais surjam relacionamentos novos, mais
dinâmicos, entre os diferentes participantes e stakeholders (SANDOVAL, 2007).


O desenvolvimento de metas e políticas sobre a qualidade da água em nível internacional (por
meio de encontros, conferencias e reuniões de cúpula, patrocinados pela ONU e pelos Fóruns
Mundiais da Água, por exemplo, orientam e apóiam as ações empreendidas em nível
nacional. Os esforços das Nações Unidas, de outras organizações internacionais e de ONGs
são importantes para incentivar a mobilização da vontade política em todo o mundo e para
enfrentar problemas de qualidade da água. E, ainda prestar apoio técnico, financeiro visando a
desenvolver as capacidades necessárias e apresentar soluções efetivas aos desafios da
proteção da qualidade da água (ANA, 2011a).



                                                                                             34
3 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS


  Todos os governos precisam reconhecer que a verdadeira crise da água em áreas urbanas é uma crise
         de governança, causadas por medidas ineficazes e má gestão e não um problema de escassez.
                                   (KI-MOON, BAN_ Secretário Geral da ONU, tradução do autor)


A preocupação com os problemas ambientais ocorreu de forma lenta e de modo diferenciado
entre os distintos atores sociais. Dos anos 1950 até o final dos anos 1970, o conceito de gestão
ambiental, no nível governamental, estava ligado à criação de reservas naturais. Essa prática
encontrou problemas, uma vez que as “áreas intocadas” mostravam-se onerosas para o
Estado, resultando no abandono e negligência das áreas de preservação (TOZI, 2007).


Segundo Souza (2003), a emergência da temática ambiental na agenda política é um reflexo
do agravamento dos problemas ambientais, o desenvolvimento da ecologia como ciência e a
percepção da dimensão política da problemática ecológica.


Conforme Tozi (2007), a gestão ambiental foi oficialmente instituída em 1973 com a criação
da Secretaria Especial de Meio Ambiente, que analisava a problemática ambiental, bem como
o gerenciamento do meio ambiente. Neste contexto, as políticas ambientais eram fortemente
vinculadas às políticas econômicas do Estado, “obedecendo aos incentivos e regras do
governo, principalmente no setor econômico”. Este só foi alterado com a instituição da
Política Nacional de Meio Ambiente de 1981 e da Constituição Federal de 1988.


O termo gestão ambiental tem suas raízes na língua latina. Em sua abrangência, contempla a
saúde pública e o planejamento territorial, seja do espaço urbano ou agrícola, com o intuito de
promover a qualidade de vida. O termo pode ser definido, como o ato de gerir o ambiente ou
administrar “os ecossistemas naturais e sociais em que se insere o homem”. Seu objetivo é
estabelecer, recuperar ou manter o equilíbrio entre o homem e a natureza (PHILIPPI JÚNIOR
e BRUNA, 2004, p. 700).


De acordo com Dias (2009), o processo de gestão ambiental das organizações está
intensamente ligado às normas elaboradas pelo poder público (prefeituras, governos estaduais
e federal), tais como, a fixação de limites de emissão de poluentes, proibição de substâncias
tóxicas e descarte de resíduos.

                                                                                                35
Segundo Souza (2003), mesmo antes do século XVIII, o compartilhamento de águas entre
países já freqüentava a pauta de negociações. Tendo em vista o uso compartilhado e a
necessidade de cooperação entre os países, tanto à montante, quanto à jusante, gerando
acordos para disciplinar seu uso e conservação.


Segundo Van Leussen et al. (2007), a estrutura institucional para a gestão da água na Holanda
tem uma história longa. Registros apontam que nos séculos XI e XII, comunidades locais
começaram a se organizar para gerenciar sistemas de água, especialmente para se defenderem
das inundações dos rios e do mar. E, no século XIII, foram estabelecidos os primeiros
conselhos distritais democráticos sobre água, constituídos por representantes eleitos de
comunidades agrícolas locais. Contribuindo para a criação de uma autoridade nacional da
água em 1798.


De acordo com Sandoval (2007), a gestão da água apresenta uma evolução (FIG 3), do
paradigma da centralização, para o gerenciamento por vários representantes organizados em
redes, principalmente como resultado da crescente complexidade do gerenciamento,
considerando que o recurso caminha para o estágio da escassez.




Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento água
Fonte: Sandoval (2007, tradução do autor)


                                                                                          36
Segundo Souza (2003), no século XIX, registrou-se a regulamentação do despejo de dejetos
produzidos pela indústria na fabricação de sabão, vidro e têxteis. A desertificação ocasionada
em várias áreas foi motivo de luta parlamentar na Inglaterra, resultando em 1863, na
aprovação da Lei dos Álcalis, uma das primeiras tentativas de controlar a poluição derivada
da indústria.


Fracalanza (2009) destaca que alguns autores apontam a distinção entre o termo “água”, que
se refere à água na natureza, disponível para todos os seres vivos, e o termo “recursos
hídricos”, tendo a conotação de recurso a ser utilizado pelos seres humanos, para atividades
econômicas, dentre outras.


A Declaração de Paris resultado da Conferência Internacional sobre Água e Desenvolvimento
Sustentável, realizada em março de 1998, destacou a necessidade de assegurar que os entraves
para o alcance do desenvolvimento sustentável, gerenciamento e proteção; além do uso
equitativo de água doce fossem mantidos em permanente revisão. Visando melhorar a
coordenação entre as Agências e os Programas das Nações Unidas e outros organismos
internacionais, e para assegurar seu exame periódico pelo Sistema das Nações Unidas,
particularmente, pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável, das ações prioritárias
propostas pelos governos e para enfatizar o papel do Programa das Nações Unidas para o
Meio Ambiente (PNUMA) na área de meio ambiente (CIADS, 1998).


No Brasil, a adoção, em 1934, do Código das Águas, do Código da Mineração e do Código
Florestal, e também a criação, em 1937, do Parque Nacional de Itatiaia marcam o início das
ações governamentais no campo das políticas ambientais. O Código das Águas definiu os
direitos de propriedade de uso dos recursos hídricos para o abastecimento, a irrigação, a
navegação, os usos industriais e a produção de energia, e as normas para a proteção da
qualidade das águas territoriais (Almeida et al., 2004).


Segundo Jacobi (2009), o modelo brasileiro de gestão das águas foi inspirado, principalmente,
no modelo Francês, que prevê a participação da sociedade na gestão das águas desde 1964 a
partir da Lei 1.245/64. Na França, o sistema de cobrança foi adotado pela Lei das Águas de
1964, no qual foram delimitadas seis áreas territoriais para gerenciamento das águas com base
nas bacias hidrográficas do país. Para cada área de gestão foram implementados um comitê e
uma agência financeira de bacia, que posteriormente passou a ser denominada Agência de
                                                                                    37
Água. Em 1992, foi instituída nova legislação francesa (92-93) descentralizando o sistema de
gestão e estabelecendo o planejamento através de planos diretores com a participação pública;
além de reconhecer a água como um patrimônio comum da nação (MEEDDAT, 2009).


No Brasil, em 1978 foi criado pelos Ministérios das Minas e Energia e Interior o Comitê
Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas com a incumbência de classificar os
cursos d’água da União, além de realizar estudos e acompanhamento da utilização racional
dos Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas dos Rios Federais, no sentido de obter o
aproveitamento múltiplo de cada uma e minimizar as consequências nocivas à ecologia da
Região (BURSZTYN e ASSUNÇÃO NETA, 2001).


A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 21, inciso XIX, estabeleceu que o governo
federal devesse instituir um sistema nacional de gestão de recursos hídricos e definir critérios
de outorga de direitos de seu uso. A Constituição, também dividiu o domínio da água entre
Estados e União, instituindo de um novo sistema descentralizado (BRASIL, 1998).


Diretamente relacionada com a questão ambiental, a Política Nacional de Meio Ambiente,
alterada em 1989 com a promulgação da Lei 7.804, dispõe, em seu artigo 6º, que os órgãos
administrativos locais ou entidades municipais são responsáveis pelo controle e fiscalização
da proteção, e melhorias da qualidade ambiental em suas jurisdições (BRASIL, 1989).


Segundo Abers e Jorge (2005), o Estado de São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a editar
uma política de recursos hídricos, através da Lei 7.663, de 30/12/1991. Embora o Estado
tenha se baseado nos princípios constitucionais, deixou sem regulamentação aspectos cruciais,
como os mecanismos de cobrança. O Estado do Ceará foi o segundo estado a editar sua
política em 24/07/1992, através da Lei 11.996.


Minas Gerais, também se adiantou à criação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e aos
desdobramentos legais, diretamente a ela ligados e vinculados, que ocorreriam em todo o país
posteriormente, instituindo a Lei nº 11.504/94. Esta Lei dispunha sobre a PERH, orientando a
elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, a cobrança pelo uso dos Recursos
Hídricos e a composição do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dentre
outros (MINAS GERAIS, 1994).


                                                                                             38
Uma das consequências dessas discussões foi a criação de uma alternativa mais democrática
de gestão dos recursos hídricos (FIG 4). Em 1997, foi sancionada a Lei nº 9.433/97, que criou
a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei das Águas). Seu objetivo principal foi assegurar
a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, buscando
a prevenção e o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e integrada dos recursos
hídricos. Alguns dos seus princípios foram os reconhecimentos da água como bem público,
finito e vulnerável, dotado de valor econômico, além da adoção da bacia hidrográfica como
unidade de planejamento, ou seja, de gestão descentralizada e participativa (BRASIL, 1997).


                                       Demandas hídricas



      Domésticas              Industriais                  Agrícolas             Energéticas



     Prioridade Saúde            Prioridade Saneamento Básico             Prioridade Economia


         Paradigma do aumento contínuo da oferta de água em qualidade e quantidade


   Exploração irracional dos estoques hídricos, poluição, degradação dos ambientes aquáticos


     Medidas corretivas /paliativas: crise das águas (anos 80)     rarefação em quantidade e
                                            qualidade


      Evolução do paradigma do desenvolvimento sustentável: ecologia, economia e ética


               Pressões nacionais e internacionais: avanços legais e institucionais


                                            Lei 9.433/97


                             Gestão descentralizada e participativa:
                                       Comitês de bacia

Figura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil.
Fonte: Magalhães Júnior (2010, p.135)


De acordo com Cardoso (2008), ao reconhecer a bacia hidrográfica como unidade de
planejamento e gestão, a legislação estabeleceu uma política participativa. Sendo um processo
de tomada de decisão, que envolve diferentes agentes econômicos e sociais ligados ao uso da
água dentro de um contexto que inclui uma nova visão dos poderes do Estado e os usuários.



                                                                                                39
Conforme Ribeiro (2009), analisar uma bacia hidrográfica remete necessariamente ao uso do
solo de sua área, incluindo subsolo, relevo fauna, flora, que tem nos leitos fluviais seu
elemento integrador. E, que deve ser avaliado à luz da capacidade de reposição hídrica. Como
o uso do solo é socialmente definido não há como fugir à dimensão política (FRACALANZA,
2009).


Portanto, gestão da bacia hidrográfica exige a cooperação dentro de sua abrangência de todas
as partes interessadas. Quanto maior sua extensão, maior se torna a complexidade deste
processo de cooperação, tendo em vista divergências culturais, políticas, diferenças
institucionais, além de diferenças de pontos de vista sobre o uso da água (VAN LEUSSEN et
al., 2007).


Os principais instrumentos de gestão dos recursos hídricos são os planos de recursos hídricos;
enquadramento de corpos d’água; outorga de direito de uso da água; cobrança pelo uso da
água e o sistema de informação como instrumentos de gerenciamento. O plano de recursos
hídricos é a base para o planejamento e a gestão dos recursos hídricos. E, a partir deste
instrumento são definidos os usos atuais e os desejáveis da água. Em seqüência, o
enquadramento estabelece as metas de qualidade dos corpos d’água, de “acordo com seus
usos preponderantes, e fornece subsídios para a outorga e a cobrança” (MEDEIROS et al.,
2009, p.101).


O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como integrantes o
Conselho Nacional de Recursos Hídricos; os Conselhos de Recursos Hídricos Estaduais; os
órgãos dos poderes públicos federal, estaduais e municipais cujas competências se relacionam
com a gestão de recursos hídricos; os comitês de bacias hidrográficas; as agências de água; e
as organizações civis de recursos hídricos nas quais se enquadram os consórcios
intermunicipais de bacia (BRASIL, 1997).


O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) instituído pela Lei nº 9.433/1997, é um
colegiado que desenvolve regras de mediação entre os diversos usuários da água. Tendo como
competências analisar propostas de alteração da legislação pertinente a recursos hídricos;
estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos; promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos
nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários. Devendo ainda arbitrar conflitos;
                                                                                     40
deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões
extrapolem o âmbito dos estados em que serão implantados; aprovar propostas de instituição
de comitês de bacia hidrográfica. E também, estabelecer critérios gerais para a outorga de
direito de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso; e aprovar o Plano Nacional
de Recursos Hídricos e acompanhar sua execução (CNRH, 2011).


O Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH é um órgão deliberativo e normativo
central do Sistema Estadual de Recursos Hídricos, tendo como competência estabelecer os
princípios e as diretrizes da Política Estadual de Recursos Hídricos a serem observados pelo
Plano Estadual de Recursos Hídricos e pelos Planos Diretores de Bacias Hidrográficas;
aprovar proposta do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Sendo ainda de sua competência
decidir os conflitos entre comitês de bacia hidrográfica; atuar como instância de recurso nas
decisões dos comitês de bacia hidrográfica. O CERH, do Estado de Minas Gerais, foi criado
pelo Decreto nº 26.961 de 28/04/87, a partir da necessidade da integração dos órgãos
públicos, do setor produtivo e da sociedade civil organizada, visando assegurar o controle da
água e sua utilização em quantidade e qualidade (CERH-MG, 2011).


Jacobi (2009, p.44) argumenta que a gestão hídrica a partir da bacia hidrográfica exige dos
comitês um amplo leque de relações com as partes interessadas. Desta forma, a gestão hídrica
precisa levar em conta as especificidades, ou seja, “analisar as bacias em níveis diferenciados
de estrutura física e práticas diferenciadas de gestão integrada”, o que envolve soluções
complexas abrangendo direitos difusos como o direito hídrico.


De acordo com a Agência Nacional das Águas (2010), no Brasil existem sete Comitês de
Bacia Interestaduais e 162 comitês Estaduais (FIG 3). Sendo um na região Norte, situado no
Estado do Amazonas (CBH do Rio Tarumã). A região Centro-Oeste possui sete CBHs, sendo
um no Estado do Mato Grosso (CBH dos Ribeirões Sapé e Várzea Grande), dois em Goiás
(CBH do rio Meia Ponte e CBH dos rios Turvo e dos Bois); três no Distrito Federal (CBH do
Lago Paranoá, CBH do Rio Preto, CBH do Rio Maranhão); e um no Estado do Mato Grosso
do Sul (CBH do Rio Miranda). A região Nordeste possui 40 comitês, sendo um no Piauí
(fundado em 2009). O Estado do Ceará possui dez comitês (o mais antigo constituído em
1997, outros dois no ano de 1999, e os demais entre 2002 e 2006); Rio Grande do Norte
possui dois (um criado em 2004 e outro em 2010); Paraíba possui três (todos constituídos em
2006). O Estado de Pernambuco possui seis CBH (o mais antigo foi criado em 1998); Alagoas
                                                                                       41
possui cinco (sendo o mais antigo de 2003); Sergipe, três (o primeiro foi constituído em
2002). E, o Estado da Bahia possui dez comitês de bacia (sendo que seis foram criados em
2006 e quatro foram criados em 2008).




             1 CBH
                                                       10 CBH
                                                             2 CBH
                                                               3 CBH
                                                  1 CBH    6 CBH
                                                              5 CBH
                           1 CBH                            3 CBH
                                                   10CBH
                                        3 CBH
                                     2 CBH
                                                 36 CBH
                            1 CBH                      10CBH
                                       21 CBH
                                                       8 CBH
                                   5 CBH
                                       16CBH
                                22CBH



Figura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficas
Fonte: Adaptado da Agência Nacional das Águas (2010)


A região Sul possui 43 Comitês, sendo cinco no Paraná (o mais antigo possui data de criação
de 2002); o Estado de Santa Catarina conta com 16 CBH’s (o mais antigo, CBH do Rio
Cubatão do Sul, foi criado em 1993); Rio Grande do Sul possui 22 comitês (destes, nove
foram criados entre os anos de 1998 e 2000, sendo que o mais antigo foi criado em 1994). A
região Sudeste contempla a maioria dos CBH criados, num total de 71, sendo oito no Estado
do Rio de Janeiro (o mais antigo foi criado em 2002 e o mais recente criado em 2009); o
Espírito Santo possui dez (sendo que os dois mais antigos foram criados em 31/10/2001 e o
mais recente em 2008). Consta no Estado de São Paulo 21 comitês de bacia (sendo que 13
foram constituídos em 30/12/1991, e o último foi criado em 2001). E, num total de 36
comitês, aparece o Estado de Minas Gerais, com maior número de comitês do país (o mais
antigo foi constituído em 1997, outros sete foram constituídos no ano subseqüente, um em

                                                                                        42
1999 - CBH do Rio Paraopeba, e os três mais recentes foram criados em 20/11/2008) (ANA,
2010; IGAM,2011).


De acordo com Carvalho (2007), os Comitês de Bacia são órgãos colegiados locais que atuam
na bacia hidrográfica de sua jurisdição, cabendo-lhes articular a atuação das entidades
envolvidas. São órgãos consultivos e deliberativos de gerenciamento, devendo resolver os
conflitos relacionados aos recursos hídricos, além de aprovar e acompanhar o plano de
recursos hídricos da bacia, sugerindo, as modificações cabíveis para o cumprimento de metas
(JACOBI, 2009).


Os Comitês devem ser compostos por representantes do poder público, de forma paritária
entre o Estado e os municípios que integram a bacia hidrográfica; e pelos representantes de
usuários e de entidades da sociedade civil ligadas aos recursos hídricos, com sede ou
representação na bacia hidrográfica, de forma paritária com o poder público (MINAS
GERAIS, 1999).


A proporção entre esses representantes foi definida pelo Conselho Nacional de Recursos
Hídricos, através da Resolução nº 5, de 10 de abril de 2000 (modificada pela Resolução nº18,
de 20 de dezembro de 2001, e pela Resolução nº 24, de 24 de maio de 2002) que estabeleceu
as diretrizes para formação e funcionamento dos Comitês de Bacias Hidrográficas.
Estabeleceu também que nos rios de domínio da União, o número de representantes de
entidades civis, seja proporcional à população residente no território de cada Estado e do
Distrito Federal, com pelo menos, 20%. E, o número de representantes dos usuários seja
obedecido 40% do total de votos; e os votos dos representantes dos poderes executivos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecido o limite de 40% (CNRH,
2000).


Segundo Pereira (2003), ao instituir as competências jurídicas, administrativas e financeiras
voltadas para a gestão das águas, o Estado brasileiro priorizou as condições sistêmicas e
institucionais sob as quais se dá o exercício da gestão dos recursos hídricos. A instalação da
Agência Nacional das Águas e dos Comitês de Bacias, juntamente com os instrumentos de
gestão de recursos hídricos, definidos pela Lei Federal 9.433/97, propiciou condições para a
governabilidade dos recursos hídricos no Brasil.


                                                                                           43
3.1 A GESTÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS


Em Minas, a Lei Estadual 11.504/94 foi revogada pela Lei nº 13.199, em 29 de janeiro de
1999, instituída com base na Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433 de
8/01/1997). A nova Política Estadual de Recursos Hídricos (PERH-MG - 13.199/99)
promoveu melhor estruturação da disposição sobre o gerenciamento dos recursos hídricos,
estruturas e organismos.


A PERH-MG dispõe em seu art. 7º que o Estado celebrará convênio de cooperação mútua e
de assistência técnica e econômico-financeira com os municípios, para a implantação de
programas que tenham como objetivo a conservação do uso sustentável dos recursos hídricos;
a racionalização do uso múltiplo dos recursos hídricos; o controle e a prevenção de
inundações e de erosão, especialmente em áreas urbanas; a implantação, a conservação e a
recuperação da cobertura vegetal, em especial das matas ciliares; dentre outros (MINAS
GERAIS, 1999).


Segundo o Manual do Conselheiro do Instituto Mineiro de Gestão das Águas (2010), a Lei
13.199/99, fundamenta-se na garantia de acesso de todos aos recursos hídricos e na
necessidade de uso múltiplo das águas. Paralelamente, atribui à água valores ecológico, social
e econômico e determina que a bacia hidrográfica seja utilizada como unidade física para
planejamento e gestão dos recursos hídricos.


A Política Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (Lei 13.199/1999) dispõe como
instrumentos de execução o Plano Estadual de Recursos Hídricos; os Planos Diretores de
Recursos Hídricos; o Sistema Estadual de Informações sobre recursos hídricos. E, ainda o
Enquadramento; a Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; a Cobrança pelo uso dos
recursos; a Compensação ao município afetado por inundação; e o Rateio de custos das obras
de uso múltiplo, de interesse comum.


Segundo Luchini (1999), apesar da preocupação em manter sintonia com a lei federal, a lei
mineira apresenta algumas especificidades por estabelecer a criação de um conjunto mais
amplo de instrumentos. Além dos instrumentos previstos na lei federal, a PERH-MG conta
também com mais dois instrumentos: o rateio de custos das obras de uso múltiplo, de
interesse comum ou coletivo e as penalidades decorrentes do descumprimento da lei.
                                                                                           44
Dissertação (2011) Governança Pública, Consórcios Intermunicipais e Gerenciamento de Recursos Hídricos
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Dissertação (2011) Governança Pública, Consórcios Intermunicipais e Gerenciamento de Recursos Hídricos

  • 1. CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENSÃO MESTRADO EM TURISMO E MEIO AMBIENTE FERNANDA MATOS GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS: O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba BELO HORIZONTE 2011
  • 2. FERNANDA MATOS GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS: O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba Dissertação apresentada ao Mestrado em Gestão Turismo e Meio Ambiente do Centro Universitário UNA, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre. Área de concentração: Turismo e Meio Ambiente Linha de pesquisa: Gestão Ambiental Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias BELO HORIZONTE 2011 1
  • 3. M425g Matos, Fernanda Governança pública, consórcios intermunicipais e gerenciamento de recursos hídricos: o caso da bacia hidrográfica do rio Paraopeba / Fernanda Matos. – 2011. 143f.: il. Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias. Dissertação (Mestrado) - Centro Universitário UNA, 2011. Programa de Mestrado em Turismo e Meio Ambiente. Bibliografia f.128-139. 1. Recursos hídricos – Desenvolvimento sustentável 2. Gestão Ambiental. I. Dias, Reinaldo. II. Centro Universitário UNA. III. Título. CDU: 338.484 Ficha catalográfica desenvolvida pela Biblioteca UNA - campus Guajajaras 2
  • 5. DEDICO Aos meus amores, família e amigos. 4
  • 6. AGRADECIMENTOS De forma ampla e irrestrita agradeço a todos aqueles que estiveram nesta jornada rumo ao conhecimento, contribuindo à sua maneira, para a realização deste trabalho. Primeiramente, a Deus pelo dom da vida, pela oportunidade e pelo privilégio que nos foram dados de compartilhar tamanha experiência e, ao freqüentar este curso, perceber e atentar para a relevância de temas que não faziam parte, em profundidade, das nossas vidas. Ao Orientador Prof. Dr. Reinaldo Dias, pelas palavras de incentivo e presteza no auxílio das atividades e discussões sobre o andamento deste trabalho e outros tantos questionamentos, além, dos materiais extras e inúmeros e-mails trocados. As aulas de segunda despertaram em mim a vontade e o direcionamento para pesquisar e escrever, sua maneira de lecionar faz parecer que tudo é possível. Seus ensinamentos foram essenciais, pois me incitaram a trilhar caminhos mais complexos e densos, que não imaginava conseguir trilhar. A todos os professores pelo carinho, dedicação e entusiasmo demonstrado ao longo do curso. Pelas contribuições e orientações recebidas, pelo respeito à minha construção intelectual, na qual pude revelar minhas idéias, meus sonhos e minhas esperanças. Especialmente, Profª. Fernanda Wasner e Profº Euclides Couto, grandes incentivadores à produção científica. Agradeço a todas as pessoas com as quais fiz contato para conseguir material para a pesquisa, em especial aos representantes públicos que responderam os questionários, que despenderam de seu tempo para conceder-me as respostas. Aos colegas de classe, companheiros da história, pela espontaneidade, pela troca de informações, nos momentos de alegrias e frustrações. Agradeço, principalmente, à minha família, pessoas essenciais à minha existência. Em especial, meus amores. André pela dedicação, amor, carinho e pela paciência em ler os trabalhos e pelas traduções. Davi pela alegria e esperança que instalou em minha vida, pelo simples fato de existir. Além de agüentar se privar de minha companhia pelos estudos, concedendo a mim a oportunidade de me realizar ainda mais. Minha mãe, pelo cuidado, amor, auxílio e por cuidar do meu Lindão. Aos amigos e familiares, obrigada pela compreensão e incentivo na caminhada. Desculpem-me pela ausência nos compromissos, nos encontros, nos e-mails e conversas. 5
  • 7. “Recordemos as virtudes de Santa Água!... Água da chuva que fertiliza o solo, Água do mar que gera a vida, Água do rio que sustenta a cidade, Água da fonte que mitiga a sede, Água do orvalho que consola a secura, Água da cachoeira que move a turbina, Água do poço que alivia o deserto, Água do banho que garante o equilíbrio, Água do esgoto que assegura a higiene, Água do lago que retrata as constelações, Água que veicula o medicamento, Água que é carícia, leite, seiva e pão, nutrindo o homem e a natureza, Água do suor que alimenta o trabalho, Água das lágrimas que é purificação e glória do espírito... Santa Água é a filha mais dócil da matéria tangível, Alongando os braços líquidos para afagar o mundo... Água que lava, Água que fecunda, Água que estende o progresso, Água que corre, simples, como sangue do Globo!...” Benedito Rodrigues de Abreu “Valores são referências, de pessoas e/ou grupos, e como tais mudam. A realidade que vivemos é uma construção social, pois ela pode ser interpretada de várias maneiras, por diferentes pessoas e grupos. Hoje, ainda, nossa realidade é muito ligada a uma concepção de mundo (o fordismo-taylorismo, embora tenha sido útil, é a negação da condição humana - vide "tempos modernos”) que busca o possível, ou seja, nega o sonho - a possibilidade permanente de alcançar o impossível -. Sonhar, é incorporar os sonhos à nossa realidade, compartilhar sonhos, é buscar a construção de novas realidades. Se todos fossem poetas, o mundo certamente seria bem melhor. Mas chegamos lá.” Prof. Dr. Reinaldo Dias “Somos o que fazemos para mudar o que fomos. Mas se nada somos, virão apenas velhos outonos”. Guilherme de Sá – Rosa de Saron 6
  • 8. RESUMO Esta dissertação busca avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no desenvolvimento da gestão ambiental para o gerenciamento sustentável e responsável dos recursos hídricos, e, ainda analisar como os consórcios intermunicipais promovem o gerenciamento dos recursos hídricos. O trabalho também analisa o processo de governança nos consórcios intermunicipais, especialmente em um estudo de caso do Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba (Cibapar). Também se avalia a relação municípios-consórcio intermunicipal e o grau de participação ou razões para a não participação no consórcio. Neste trabalho, aborda-se o processo da descentralização do poder da esfera federal para o nível local em decorrência da reforma política e administrativa do Estado e trata de alternativas para o gerenciamento das atribuições municipais, em atendimento às necessidades da população, sobretudo na temática ambiental. Ao longo do trabalho, constata-se que o modelo estrutural de governança pública surgiu como proposta de preenchimento das lacunas na administração local, originadas por suas deficiências, no caso específico estudado, no enfrentamento de problemas que ultrapassam os limites municipais e que permeiam várias unidades administrativas. O modelo gerencial estudado propõe a participação de todos os atores sociais no gerenciamento das questões de interesse comum, em análise especial da gestão das águas nas bacias hidrográficas. O trabalho fornece uma visão sobre o gerenciamento dos recursos hídricos efetuado pelos consórcios intermunicipais, em especial o CIBAPAR. Foi realizada uma análise de questionários direcionados aos representantes públicos dos municípios da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba com o intuito de identificar os trâmites sobre o gerenciamento de recursos hídricos e perceber o relacionamento municípios-consórcio. Desta forma, identificou-se uma abertura por parte dos municípios à participação em consórcios intermunicipais, apesar de um baixo índice de participação no Cibapar, considerando que apenas 23% dos municípios da Bacia integram efetivamente deste consórcio. Isso evidencia a necessidade de desenvolvimento de uma estratégia de comunicação mais ativa, visando aumentar o envolvimento, conscientização e comprometimento da população e representantes públicos, no que concerne as questões ambientais, sobretudo no gerenciamento dos recursos hídricos. Palavras-chave: descentralização; comitês de bacia; água; sociedade; política. 7
  • 9. ABSTRACT The purpose of this dissertation is to evaluate intermunicipal consortiums aimed at developing environmental management for a sustainable and responsible control of water resources, and analyzing how these consortiums promote the control of water resources. This dissertation also analyses the process of governance in the intermunicipal consortiums, especially studying the case of Intermunicipal Consortium for Water Basin of Paraopeba River (Cibapar). It also evaluates the relation between municipalities and the intermunicipal consortiums, and level of participation or non-participation on the consortiums. This study approaches decentralization of power from federal to local governments due to political and administrative reformation. It deals with alternatives for the management of municipal duties, especially regarding environment. Through this study, it is realized that structure of public governance came up as a proposal for filling the gaps in local administration caused by administrative imperfections. The management model analyzed here proposes the participation of all social actors when it is necessary to manage common interest issues, especially on the management of the waters of river basins. The dissertation presents how intermunicipal consortiums, especially Cibapar, manage river basins. Questionnaires answered by municipal officials of the Water Basin of Paraopeba River were analyzed with the intention of identifying the formalities of the water resources management and understanding the relationship between municipalities and consortiums. We identified that municipalities are receptive to the idea of participating on intermunicipal consortiums despite the low participation in Cibapar (only 23 percent of the basin municipality integrate this consortium). This scenario demonstrates the necessity of developing more active communication strategies for increasing participation, awareness and commitment of population and public official on environmental issues – especially on water resources management. Key Words: Decentralization; River Basin Committee; Water; Society; Policy 8
  • 10. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AMALPA – Associação dos Municípios da Micro-Região do Alto Paraopeba AMAV – Associação dos Municípios da Microrregião do Alto Rio das Velha AMECO – Associação dos Municípios do Médio Centro-Oeste ANA - Agência Nacional de Água APP – Área de Preservação Permanente CBH – Comitê de Bacia Hidrográfica CBH – Pará – Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Pará CBH – Paraopeba – Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos CIBAPAR - Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba CISAP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto Paraopeba CISMEP – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Paraopeba CISMEV – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Rio das Velhas CISMISEL – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Microrregião de Sete Lagoas CISPARÁ – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto do Rio Pará CISRU – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Rede de Urgência Centro Sul CMB – Câmara Municipal de Betim CMCL – Câmara Municipal de Conselheiro Lafaiete CMSVM – Câmara Municipal de São Vicente de Minas CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos CODAP - Consórcio Público para Desenvolvimento do Alto Paraopeba CODERI - Consórcio de Desenvolvimento da Região dos Inconfidentes COMLAGO – Consórcio dos Municípios do Lago de Três Marias COMPARESOLUB - Consórcio Médio Paraopebano de Resíduos Sólidos Urbanos DOM-POP – Diário Oficial do Município da Prefeitura de Ouro Preto ECOTRES – Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos FEAM – Fundação Estadual do Meio Ambiente FHIDRO - Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas FPM – Fundo de Participação dos Municípios IBGC - Instituto Brasileiro de Governança Corporativa 9
  • 11. IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICLEI - International Council for Local Environmental Initiatives IGAM – Instituto Mineiro de Gestão das Águas IQA - Índice de Qualidade das Águas MMA – Ministério do Meio Ambiente OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONG – Organização Não Governamental ONU – Organização das Nações Unidas OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público PERH - Política Estadual de Recursos Hídricos PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente SEGRH - Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos SEMAD - Secretaria Estadual de Meio Ambiente TI - Tecnologia da Informação 10
  • 12. LISTA DE ILUSTRAÇÕES Figura 1: Modelo conceitual de governança ........................................................................... 21 Figura 2: Funções de governança ambiental ........................................................................... 33 Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento água .......................................... 36 Figura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil.... 39 Figura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficas ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............. 42 Figura 6: As seis dimensões da intensidade de participação .......... ....... ....... ....................... 56 Figura 7: Sub-bacia do rio Paraopeba ............... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ............. 63 Figura 8: Mapa político da bacia do rio Paraopeba ........... ....... ....... ....... ...... ....... ....... ..... 66 Gráfico 1: Posicionamento do representante público na administração municipal..................73 Gráfico 2: Tipos de associações formadas pelos municípios da bacia.......... ...... ....... .......... 75 Gráfico 3: Participação dos municípios da bacia por consórcio........ ....... ....... ....... ............. 76 Gráfico 4: Como os consórcios se estruturam para desempenhar suas funções.... ....... ......... 85 Gráfico 5: Participação dos municípios no CIBAPAR... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ........ 86 Gráfico 6: Participação municipal reconhecida pelo Cibapar...................................................86 Gráfico 7: Categorias de alegações sobre a não participação municipal no CIBAPAR.......... 89 Gráfico 8: Manifestação dos representantes sobre a divulgação das ações do consórcio.. ..... 94 Gráfico 9: Meios de divulgação utilizados pelo CIBAPAR, segundo representantes....... ..... 95 Gráfico 10: Comparativo percentual sobre a divulgação das ações do consórcio... ............... 96 Gráfico 11: Relação entre o consórcio e os municípios consorciados....... ....... ....... ............. 97 Gráfico 12: Relação entre o consórcio e os municípios não consorciados. ....... ....... ............ 92 Gráficos 13: Distribuição de frequência na escala para acúmulo de poluentes e transportes de poluentes nas águas.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............................. ....... ...... 102 Gráficos 14: Distribuição de frequência na escala para uso intensivo de agrotóxicos e fertilizantes e freqüência para poluição da água por efluentes agropastoril. ....... .................103 Gráficos 15: Distribuição de frequência na escala para deficiência do sistema de esgoto e frequência para poluição da água poluição por efluentes domésticos e industriais....... ........104 Gráfico 16: Distribuição de frequência para escala de má qualidade da água. ....... ....... ......105 Gráfico 17: Possíveis fontes de poluição nos corpos de água da Bacia do Paraopeba.. ....... 106 11
  • 13. Gráficos 18: Distribuição de frequência para desperdício de água e para irregularidades no abastecimento de água....... ....... ....... ....... .................... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ...... 107 Gráficos 19: Distribuição de frequência para enchentes e para inundações............... .......... 108 Gráficos 20: Distribuição de frequência para desmatamento e para queimadas.................... 108 Gráficos 21: Distribuição de frequência para erosão e para exploração de areia e de argila..109 Gráficos 22: Distribuição de frequência para lixões a céu aberto e para ocupação do solo desordenada. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .......... 110 Gráfico 23: Fatores dificultadores para a consolidação de consórcios....... ....... ....... .......... 113 Gráfico 24: Fatores facilitadores para a consolidação do consórcio. ....... ....... ....... ....... .... 114 Gráfico 25: Tipo de ações devem ser implementadas no consórcio....... ...... ....... ....... ....... 115 Gráfico 26: Sobre a inclusão social nos consórcios.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .... 116 Gráfico 27: Fatores para melhorar e/ou apoiar a cooperação intermunicipal.. ....... ....... ......117 Tabela 1: População total dos municípios e na Bacia doRio Paraopeba................................. 64 Tabela 2: Relação de municípios x consórcios........................................................................ 74 12
  • 14. SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................ 13 1.1 OBJETIVO GERAL......................................................................................................................................... 18 1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .............................................................................................................................. 18 2. GOVERNANÇA .............................................................................................................................................. 19 2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA...................................................................................................................... 22 2.2 GOVERNANÇA PÚBLICA ............................................................................................................................... 25 2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUA ........................................................................................................................... 32 3 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS ...................................................................................................... 35 3.1 A GESTÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS ................................................................................................... 44 3.2 OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E A GESTÃO COMPARTILHADA .............................................................. 46 3.3 SOCIEDADE CIVIL ........................................................................................................................................ 54 3.4 USUÁRIOS DA ÁGUA .................................................................................................................................... 58 4 METODOLOGIA ............................................................................................................................................ 60 5 A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO PARAOPEBA ................................................................................. 63 4.1 COMITÊ DE BACIA E O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO RIO PARAOPEBA .................................................. 67 6 ANÁLISE DE RESULTADOS ........................................................................................................................ 72 6.1 DA PARTICIPAÇÃO EM CONSÓRCIOS ............................................................................................................. 73 6.2 DA PARTICIPAÇÃO NO CIBAPAR ................................................................................................................... 86 6.3 SOBRE O CIBAPAR ....................................................................................................................................... 94 6.4 DAS INFORMAÇÕES SOBRE A BACIA ............................................................................................................. 99 6.5 SOBRE A FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS ........................................................................................................ 113 CONCLUSÃO ................................................................................................................................................... 123 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................................................. 128 APÊNDICE I – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS NÃO CONSORCIADOS .................................... 140 APÊNDICE II – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS CONSORCIADOS ............................................ 142 13
  • 15. 1 INTRODUÇÃO A interferência cada vez maior do homem na natureza em busca de recursos para sua sobrevivência e bem estar vem provocando degradação no meio ambiente, especialmente nas últimas décadas. Em virtude do desequilíbrio na exploração desses recursos, surgiu a preocupação com a preservação do meio ambiente, que se tornou mais acentuada após a década de 1970. Isso culminou, no final do século passado, na ampliação do debate sobre novas formas de desenvolvimento não predatórias que estivessem voltadas para a satisfação das necessidades tanto das atuais gerações quanto das futuras. Como resultado, surgiu o conceito de desenvolvimento sustentável, formulado pela Comissão Brundtland da ONU em 1987, que envolve numa abordagem tridimensional – econômica, social e ambiental - o conceito de sustentabilidade (DIAS, 2009). De acordo com Matias-Pereira (2010), uma boa governança é um requisito fundamental para um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econômico, equidade social e também direitos humanos, além das questões ambientais. A água é um recurso do qual o homem não pode prescindir. Apresentando inúmeras utilidades, a água é usada para cultivo e produção de alimentos, como símbolo político e cultural, bem como um local para entretenimento, dentre outras coisas. Considerando seu valor, as tentativas de gerenciar a água, ou seja, cuidar para que os usuários a tenham na quantidade certa, com boa qualidade e disponibilidade no momento apropriado, têm atraído a atenção das sociedades há muito tempo (HUITEMA e MEIJERINK, 2007). Para Fracalanza (2009), a necessidade de uso da água vai além do sentido de utilização para fins econômicos, ou seja, de apropriação da água. Ela pode ser também utilizada levando em consideração aspectos culturais ou espirituais. Como exemplos, a autora destaca a importância da contemplação de um lago, de um rio ou de exercício físico em um ambiente aquático, sendo, estes, frutos de necessidades que os seres humanos têm em relação à água. Em reconhecimento à importância da água, o Capítulo 18 da Agenda 21 (Programa das Nações Unidas para o século XXI), estabelecida na Conferência das Nações Unidas sobre 14
  • 16. Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, enfatizou a necessidade de uma abordagem integrada da água, gerenciamento de recursos e desenvolvimento, que reconhecesse as múltiplas demandas conflitantes sobre recursos de água doce. O Relatório de Desenvolvimento da ONU de 2006, cujo tema principal foi a crise da água, segundo Jacobi e Sinisgalli (2009), mostrou a importância deste recurso escasso frente às necessidades de conservação dos ecossistemas e suporte às várias formas de vida. As mudanças ocorridas no último século, como o aumento da população, urbanização, produção de alimentos, atividades industriais, dentre outras, levaram também ao aumento da necessidade de uso da água, gerando competição e conflitos por esse recurso limitado. Essa disponibilidade de recursos hídricos se tornou nas últimas décadas objeto de preocupação por parte da sociedade como um todo. Essa apreensão resultou no desenvolvimento de estudos (Relatório de Mudanças Climáticas) e eventos (Conferência das Nações Unidas sobre água, em Mar Del Plata, em 1977; Conferência de Dublin das Nações Unidas sobre água e ambiente, em 1992; Rio’92; criação do Conselho Mundial da Água; Conferência Internacional da Água e Desenvolvimento Sustentável, 1998). Esses estudos e encontros tiveram como objetivo a identificação e busca de alternativas para o uso racional dos recursos naturais e, dentre eles a água, seja na captação ou como depósito de efluentes (GARCIA et al., 2009). Jabobi e Sinisgalli (2009) afirmam que, de acordo com estudos, as mudanças climáticas indicam alterações no comportamento histórico das chuvas, além da redução da quantidade e qualidade destas águas. Considerando essas alterações e o aumento da demanda por água, podem ocorrer situações de tensão entre os atores sociais e econômicos, expressos muitas vezes através dos usos e ocupação dos solos, aumentando a necessidade de buscarem formas cooperativas. Sandoval (2007) é mais enfático, afirmando que há um consenso sobre a dimensão global da crise da água, com implicações sobre a segurança, estabilidade e sustentabilidade ambiental das nações. Esses fenômenos são potencialmente nocivos para os relacionamentos internacionais e o bem estar humano; que podem ter origem numa má gestão dos recursos hídricos. Isso poderia justificar a intervenção do sistema das Nações Unidas, através do Conselho de Segurança, órgão responsável pela paz e segurança internacionais. 15
  • 17. Neste sentido, a gestão dos recursos naturais e, consequentemente, dos recursos hídricos ganha espaço nas decisões de políticas públicas. O mesmo se percebe no setor privado, com implantação de estratégias como o estabelecimento de barreiras comerciais associadas à produção sustentável em termos sócio-ambientais dos processos industriais (GARCIA et al., 2009). O Brasil possui 12% da água doce do mundo. No entanto, essa disponibilidade varia consideravelmente, tanto em termos geográficos, quanto de sazonalidade, havendo vários registros de problemas de abastecimento para usos diversos. De acordo com as informações divulgadas pela Agência Nacional das Águas, no Dia Mundial da Água, considerando a disponibilidade hídrica e as condições de infra-estrutura dos sistemas de produção e distribuição em 2015, 55% dos municípios brasileiros poderão ter déficit no abastecimento de água, tais como: São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Porto Alegre e Distrito Federal – que representa 71% da população urbana do país, ou seja, 125 milhões de pessoas, já considerado o aumento demográfico (ANA, 2011b). Neste contexto, um dos maiores desafios da gestão dos recursos hídricos, como aponta Cardoso (2008) está relacionado à ampliação do abastecimento em regiões com baixa disponibilidade de bacias hidrográficas e melhoria da qualidade através da redução da poluição doméstica e industrial A Constituição Federal de 1988, segundo Philippi Júnior et al. (1999) e Seiffert (2008), fortaleceu o papel dos municípios e redefiniu suas responsabilidades, inclusive frente às questões ambientais. E, na busca de alternativas de gerenciamento, os governos locais vêm transferindo suas responsabilidades para associações e fundações na forma de parcerias entre sociedade e Estado. Essas parcerias passam a prover os serviços públicos, sociais e científicos, a fim de torná-los mais ágeis e eficazes no atendimento das necessidades da população (BRESSER-PEREIRA, 1998). Um dos tipos que mais tem evoluído em termos de quantidade e qualidade são os consórcios intermunicipais, que visam atender interesses comuns a dois ou mais municípios. De acordo com Almeida et al. (2009), os consórcios possibilitam a reunião de esforços em torno de problemas comuns aos municípios. Esses arranjos institucionais atuam em variadas esferas de 16
  • 18. interesse, tais como saúde, turismo, tratamento e destinação de resíduos sólidos, e ações de saneamento básico, de habitação, bem como o gerenciamento de recursos hídricos (IBGE, 2008). Deve-se considerar ainda que o planejamento e o gerenciamento dos recursos hídricos estabelecidos pelos consórcios adquirem flexibilidade, e facilitam a adoção de mecanismos mais participativos. Além disso, a complexidade das relações que se estabelecem numa bacia hidrográfica exige a formação de equipes interdisciplinares, pois, além de serem necessárias análises de diversos profissionais com conhecimentos específicos diversos, a questão exige a interação dos diversos setores envolvidos (ALMEIDA et al. 2009). A Declaração de Paris (Conferência Internacional sobre Água e Desenvolvimento Sustentável, 1998) afirma que água doce é essencial ao desenvolvimento sustentável, bem como é essencial a vida. Ela também aponta que a água ainda possui valores sociais, econômicos e ambientais que estão interligados e são dependentes entre si. Sendo assim, a escolha do tema “gerenciamento de recursos hídricos” se justifica em razão da necessidade de uma gestão efetiva dos recursos hídricos, tendo em vista a escassez crescente deste recurso, em termos de quantidade e qualidade, em todo o mundo, bem como os conflitos relacionados a recursos hídricos. Neste contexto, a região sudeste do Estado de Minas Gerais requer atenção especial, considerando que a região da bacia do Paraoepeba, de acordo com o IBGE (2007), abriga aproximadamente 2 milhões de pessoas em 48 municípios, o que justifica a importância de se estudar o processo de gestão e as ações voltadas para garantir a sustentabilidade dos recursos hídricos. Espera-se com este trabalho fornecer subsídios acessíveis aos gestores de municípios de pequeno porte, para que os mesmos possam empreender iniciativas de formação desses arranjos institucionais. Em paralelo, na literatura existente são poucos os estudos referentes a esse tipo de consórcio tendo como foco a pesquisa junto aos municípios da bacia hidrográfica, o que caracteriza o seu ineditismo. 17
  • 19. 1.1 OBJETIVO GERAL Avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no desenvolvimento de uma gestão ambiental sustentável e responsável dos recursos hídricos. 1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS • Identificar como os consórcios intermunicipais promovem o gerenciamento dos recursos hídricos. • Analisar o processo de governança nos consórcios intermunicipais, tendo como parâmetro de estudo o caso do CIBAPAR (Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba). • Efetuar a análise da relação municípios-consórcio intermunicipal. • E, avaliar o grau de participação dos municípios ou razões para sua não participação no consórcio. Como questões principais a serem respondidas por este trabalho têm: Qual a contribuição dos consórcios municipais na gestão responsável dos recursos hídricos? E, quais os principais problemas envolvidos nesse processo de gestão? Como hipótese principal partiu-se de que um dos maiores problemas enfrentados pelo Consórcio reside na baixa participação, que por sua vez está associada a um problema de gestão, que é a falha na comunicação com as diversas partes interessadas. 18
  • 20. 2. GOVERNANÇA Governança não é um tema novo, mas sua popularidade cresceu muito desde a última década. Segundo Souza e Siqueira (2007), o termo governança surgiu nos anos 70, nos países anglo- saxões, com objetivo de proteger os interesses de acionistas minoritários de empresas. E, segundo Kjær (2005), na década de 80, o Banco Mundial passou a utilizar o termo governança nos relatórios como sinônimo de bom governo. E, a partir da intensificação de seu debate no âmbito acadêmico, a noção de governança passou a incorporar outras variáveis. O termo “boa governança” utilizado pelo Banco Mundial, esclarece Matias-Pereira (2010), faz referência a suas políticas de empréstimos. Sendo que a adoção do termo é um preceito que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas estatais, o rigor orçamentário e a descentralização administrativa. Conforme Rosenau (2000), os termos governança e governo possuem em comum o fato de referirem-se a um comportamento visando a um objetivo, a atividades orientadas para metas e sistemas de ordenação. No entanto, governança é um fenômeno mais amplo do que governo, pois além de abranger as instituições governamentais, implica também mecanismos informais, de caráter não-governamental que possui uma conduta de atuação para satisfazer as necessidades e responder às demandas. Rosenau (2000, p.15) esclarece que governo sugere atividades amparadas por uma “autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas”. E, governança refere-se as atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não depender, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências. O termo governança tem permeado uma vasta gama de disciplinas, alcançando os aspectos da legislação, políticas públicas e com ênfase significativa para a gestão de empresas de grande porte, além das organizações públicas e das entidades sem fins lucrativos. A abordagem de governança relacionada à prática do Conselho Administrativo, ou seja, relacionada a aspectos de controle organizacional têm sido o mais comum, denominada Governança Corporativa. A 19
  • 21. outra abordagem pode ser entendida como uma partilha do poder que inclui a sociedade como um todo e aceitando na prática, organizações cooperativas e associações (CARDOSO, 2008). Rosenau (2000) destaca a governança sem governo, em que os sistemas de governança funcionam no nível global e podem basear-se em crenças, hábitos e instituições profundamente arraigadas, embora permaneçam sempre susceptíveis às mudanças; e que podem oferecer a base para a cooperação e vantagens coletivas na política mundial. A governança é o maior desafio da comunidade internacional. E, somente se as nações cooperarem no estabelecimento de instituições e regras voltadas para o bem comum é que a expressão “comunidade internacional terá significado prático” (ESTY e IVANOVA, 2005 p. 15). Para Rosenau (2000), algumas formulações do termo governança variam de acordo com as tarefas que precisam ser executadas para manter os entendimentos padronizados da ordem predominante e que podem ou não pertencerem aos governos. Governança também está associada à capacidade de regulamentar esses entendimentos para que eles permaneçam como rotinas. Sendo ainda, interpretado por alguns autores como uma forma de distribuir valores. Ou ainda, pode ser identificada com o surgimento de sistemas de regras e recursos para solução de problemas. Apesar das variações, as definições não são incompatíveis, admitindo uma ordem que exista sem uma autoridade central capaz de impor decisões em escala global. Sandoval (2007) também destaca os múltiplos sentidos do termo governança, sendo utilizado com o intuito de melhorar o desempenho global de um sistema, correspondente a um conjunto de objetivos partilhados, legitimando-os por uma associação adequada de stakeholders. Além do estabelecimento de mecanismos necessários para assegurar um nível adequado de avaliação e controle da conduta dos gestores e de suas ações, que devem ser coerentes com os objetivos dos participantes. Podendo incluir um esforço para harmonizar a estratégia da organização em referência a objetivos comuns de colegas de trabalho, subordinados, clientes e outras partes interessadas. E, ainda, a implementação de um conjunto de “regras do jogo”, refletindo a preferência coletiva de interesses e interações que regulem e promovam a realização de objetivos comuns, favorecendo um sistema de gestão de divergentes conflitos de interesse (FIG 1). 20
  • 22. Figura 1: Modelo conceitual de governança Fonte: Sandoval (2007, tradução do autor) Rosenau (2000) acrescenta que governança é um sistema de ordenação que só funciona se for aceito pela maioria. E será eficaz quando se trata das funções necessárias para a persistência sistêmica, ou então não é concebida para existir efetivamente, uma vez que não se fala em uma governança ineficaz, mas sim de anarquia ou caos. Para Matias-Pereira (2010), o termo governança trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, e, de forma mais específica, a governança corporativa diz respeito à forma como as corporações são administradas. E acrescenta que a governança corporativa no setor público, refere-se à administração do setor público por meio da aplicação dos princípios de governança corporativa. No entanto, vale ressaltar que a governança é potencializada quando os participantes, responsáveis pelas decisões, compreendem suas responsabilidades, funções e objetivos. Sendo, então, conforme Magalhães Júnior (2010), fundamental definir e informá-los sobre as razões de suas resoluções. 21
  • 23. 2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA As organizações buscam constantemente, formas para tornarem-se mais eficientes na utilização dos recursos por elas administrados. Essa busca intensificou-se após a “internacionalização econômica gerada pela globalização dos mercados”. No qual se desenvolveu uma nova estrutura conjuntural, disciplinada por processos e articulações das economias nacionais, tendo as corporações multinacionais como os principais atores desse novo cenário mundial (SLOMSKI et al., 2008, p.1) Segundo Mattedi (2006, apud Carlsson1, 2001), o século XIX foi a era dos empreendedores e do lançamento das bases de formação do novo mundo corporativo. Já o século XX, foi a era do gerenciamento e do surgimento da direção executiva dos grandes conglomerados. Logo, o século XXI será a era da governança corporativa, definida por ele como a forma pela qual o poder será exercido em todas as corporações do mundo. Num movimento iniciado principalmente nos Estados Unidos, na primeira metade dos anos 90, de acordo com o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa - IBGC (2008), em que acionistas despertaram para a necessidade de novas regras que os protegessem. Onde estes buscavam proteção contra possíveis abusos da diretoria executiva das empresas, da inoperância de conselhos de administração e das omissões das auditorias externas. O Relatório Cadbury é considerado o primeiro código de boas práticas de governança corporativa. O documento foi elaborado por representantes da Bolsa de Valores de Londres e do Instituto de Contadores Certificados e coordenado por Adrian Cadbury. Este relatório teve por base o trabalho de numerosas organizações tanto na Europa quanto nos EUA e que foi publicado como relatório final em dezembro de 1992. O Relatório influenciou as publicações dos futuros códigos de diversos países (MATTEDI, 2006; IBGC, 2010). Em 1999, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) lançou os Princípios da OCDE sobre o Governo das Sociedades. Os 12 princípios foram inicialmente desenvolvidos, em resposta a solicitação dos ministros do Conselho da OCDE, juntamente com os governos nacionais, outras organizações internacionais relevantes e o setor privado, de 1 CARLSSON, Rolf. Ownership and value creation: strategic corporate governance in the new economy. 1.ed. New York: John Wiley & Sons, 2001. 307 p. 22
  • 24. um conjunto de normas e orientações relativas ao governo das sociedades. Formando a base para o componente de governança corporativa do Relatório sobre a Observância de Normas e Códigos do Grupo do Banco Mundial (OCDE, 2004). Segundo Slomski et al. (2008), as principais mudanças incrementadas no ambiente empresarial foram o aperfeiçoamento e a reconfiguração dos modelos de gestão, baseados em mecanismos cada vez mais eficientes, nos quais os objetivos definidos pela corporação são perseguidos. Permanentemente e com responsabilidade social em prol da continuidade e da prosperidade do negócio. Para a Comissão de Valores Mobiliários (2002), governança corporativa é o conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger todas as partes interessadas, além de facilitar acesso ao capital. A partir dos anos 90, segundo Sirqueira et al. (2007), houve a intensificação da utilização do termo, governança corporativa, ocasionado, principalmente, pelas mudanças como a abertura de mercado, a maior dificuldade de obtenção de financiamento e o aumento da competitividade, que trouxeram a necessidade de acesso das empresas ao mercado de capitais. Além disso, foram os escândalos que envolveram empresas tanto no Brasil como nos Estados Unidos que favoreceram o destaque do assunto, tais como a Enron em 2000, a WorldCom em 2002 e o caso da Parmalat com subsidiárias em paraísos fiscais em 2003. De acordo com o IBGC (2010), governança corporativa é um conjunto de princípios, regras e procedimentos que assegura aos acionistas o governo estratégico da empresa e a efetiva monitoração da diretoria executiva. A relação entre propriedade e gestão se dá através do conselho de administração, a auditoria independente e o conselho fiscal, instrumentos fundamentais para o exercício do controle. Tendo como princípios básicos, a transparência das informações (disclosure); o senso de justiça, equidade no tratamento dos acionistas, respeito ao direito dos minoritários (fairness); a prestação responsável de contas (accountability); o cumprimento das leis, normas reguladoras e regimentos internos (compliance), bem como a ética (ethics). Para os autores, esses princípios proporcionarão aos investidores maior segurança e garantia de retornos maiores sobre seus investimentos e menos percepção de risco, visto que a incerteza atrelada ao investimento mostra-se menor (MATIAS-PEREIRA, 2010). 23
  • 25. Slomski et al. (2008) acrescentam que governança corporativa pode ser entendida como um sistema de relações que se estabelece numa sociedade entre administradores, acionistas, membros do conselho de administração, auditores e outros stakeholders, através do qual se procura melhorar a gestão da sociedade e aumentar o valor da empresa. Companhias com um sistema de governança que proteja todos os seus investidores tendem a ser mais valorizadas, porque os investidores reconhecem que o retorno dos investimentos será usufruído igualmente por todos. De acordo com Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2010), a boa governança corporativa é fundamental para a integridade das corporações, instituições e mercados financeiros, e fundamental para a saúde das economias e sua estabilidade. Segundo Sirqueira et al. (2007), a governança corporativa surge na tentativa de solucionar os conflitos entre gestores e proprietários e entre acionistas majoritários e minoritários, e como estes conflitos são os principais responsáveis pelo afastamento dos investidores do mercado, é importante conhecer como os investidores analisam e avaliam as práticas de governança das companhias. Mattedi (2006) destaca que os elementos-chaves do processo de governança corporativa são: o relacionamento entre as partes interessadas (maximização dos resultados e a minimização dos conflitos acionitas-gestores e interesses internos versus externos); propósitos estratégicos (expectativas dos acionistas, políticas corporativas, diretrizes para os negócios e para a gestão); estrutura do poder (papéis definidos, decisões compartilhadas e sucessões planejadas) e práticas de gestão (integridade ética permeando todas as relações internas e externas; trinômio integridade, competência e envolvimento construtivo no trato dos negócios, além da responsabilidade corporativa, abrangendo um leque ampliado de interesses). Sirqueira et al. (2007) ressaltam que é importante enfatizar que o sistema de governança presente em um determinado país depende de fatores que o complementam, tais como a cultura do país, a legislação, o sistema regulatório existente, a organização interna de trabalho das organizações e as instituições de mercado. Reforçando, ainda que, tão importante quanto o conteúdo dessas leis é a capacidade e a qualidade de sua aplicação. 24
  • 26. De acordo com o IT Governance Institute (2003), embora a evolução da governança tenha sido impulsionada principalmente pela necessidade de transparência dos riscos do empreendimento e à proteção de valor ao acionista, o uso generalizado de tecnologia criou uma dependência crítica sobre TI (Tecnologia da Informação) que exige um foco específico em governança de TI. Portanto, a Governança de TI é parte integrante da governança corporativa, ou seja, não é uma disciplina isolada, mas parte integrante da governança global da empresa. Governança de TI é o termo usado para descrever como a pessoa encarregada de governança de uma entidade irá considerá-lo em sua supervisão, acompanhamento, controle e direção da entidade. Como ele é aplicado dentro da entidade terá um impacto imenso sobre se a entidade poderá alcançar sua visão, missão e objetivos estratégicos. 2.2 GOVERNANÇA PÚBLICA De um modo geral, o termo administração, encontra-se bastante associado ao setor privado. No entanto, cresce no Brasil, o entendimento da necessidade de melhoria dos métodos administrativos no âmbito da estrutura do Estado. Termos como gerenciamento, avaliação contínua, qualidade e administração de resultados, que antes eram identificados com o setor privado, estão se tornando cada vez mais frequentes na Gestão Pública (MATOS e DIAS, 2011). As mudanças que estão ocorrendo no âmbito privado também permeiam as discussões na esfera pública. A teoria organizacional contemporânea também aponta para a emergência de um modelo pós-burocrático, onde as estruturas hierarquizadas cedem lugar às horizontalizadas e cooperativas de governança (MELLO, 1996). De acordo com Duarte et al. (2008), a administração pública opera de maneira cíclica e muitas vezes necessita ser reformulada e replanejada. A administração pública, ou seja, a estrutura do poder executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas, evoluiu, Conforme Matias-Pereira (2010), através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho o Estado (BRASIL, 1995), estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. No primeiro modelo, o patrimonialismo, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real. 25
  • 27. O modelo burocrático da administração pública surgiu na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Tendo como princípio o poder racional-legal, advindo da profissionalização, o conceito de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, dentre outros. No Brasil, emergiu a partir dos anos 30, surgindo no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. No entanto, na segunda metade do século XX, surgiu o terceiro modelo, a Administração Pública Gerencial; como resposta à expansão das funções, econômicas e sociais do Estado, bem como do desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial. Uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior, (BRASIL, 1995). Para Mello (1996) e Bresser-Pereira (1998), o modelo centralizador de organização do setor público mostrou sinais de esgotamento no início dos anos 1970. Entrando na chamada “crise do Estado”, devido à necessidade de se reformar o Estado e adotar práticas gerenciais, em decorrência do crescimento demasiado e do processo de globalização da economia. Podendo ser citado ainda, segundo Biersteker (2000), o aumento das pressões competitivas, a exaustão dos modelos precedentes, juntamente com a introdução efetiva de idéias neoclássicas. A crise do Estado pode ser compreendida como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa, além do esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, e a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. Com isso, houve a introdução de novas práticas, caracterizadas pelo aumento das responsabilidades dos gestores, busca por aumento da eficiência e eficácia, e maior responsabilização das agências governamentais (BRASIL, 1995). Segundo Biersteker (2000), se não fosse pelas crises fiscal e da dívida confrontando tantos países em desenvolvimento, juntamente com a escassez das fontes alternativas de financiamento, poucos desses países teriam embarcado voluntariamente em reformas tão amplas. Além do cenário propício, os articuladores internos, que promoveram as novas coalizões e o apoio das instituições internacionais como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, produziram resultados importantes. 26
  • 28. A reforma ou reconstrução do Estado surgiu como resposta ao desafio da superação da crise. Neste sentido, foram inadiáveis: o ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantiram a concorrência interna e criaram as condições para o enfrentamento da competição internacional. Além da reforma da previdência social, a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais. E, ainda a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas (BRASIL, 1995). A partir da década de 1980, a descentralização foi um dos principais fatores nas reformas do setor público, propagando-se dos países capitalistas avançados para os países em desenvolvimento. Nos países com histórico de políticas autoritárias, a descentralização passou a ser entendida enquanto dimensão essencial da democratização (MELO, 1996). Abers e Jorge (2005), afirmam que a descentralização política se refere à transferência de poder decisório dos agentes públicos às populações locais. Essa alocação de poder decisório implica na redução de custos de transação, no melhor aproveitamento de informações, na maior capacidade de adaptação às necessidades locais e de adequação dos custos em relação aos benefícios. Sendo ainda, um mecanismo de democratização, pressupondo que a sociedade local terá maior capacidade de controlar as decisões políticas em nível local do que em nível central. Para Duarte et al. (2008) o objetivo essencial da reforma da administração pública é uma forma de adequar às velhas categorias da burocratização pública ao modelo de economia global contemporânea. Onde o Estado, que era o centro decisório e regulador da economia, perdeu espaço decisório para as instâncias contingentes do capital privado. A reforma efetivou-se em três esferas, a técnica, a jurídica, e, principalmente, a esfera política. Dessa forma, podem ser destacadas a privatização, as parcerias com o setor privado, o papel dos movimentos sociais e do terceiro setor. Esse movimento passou a ser chamado de “administração pública gerencial”, também conhecida como “nova administração pública”, termo este que evoluiu para “Governança Pública” (BRESSER-PEREIRA, 1998; SOUZA e SIQUEIRA, 2007). 27
  • 29. Segundo Matias-Pereira (2010), o modelo gerencial da administração pública pode ser representado por dois pilares fundamentais à fixação de objetivos e a realização de avaliação. Sendo que o planejamento estratégico, a descentralização administrativa e à delegação de autoridade são decorrentes da fixação de objetivos. E, para a avaliação, deve-se considerar a eficiência, eficácia e efetividade. O Estado reduziu seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor, pois ao realizar o ajuste fiscal devolveu ao Estado à capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandonou a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações refletiu a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Através desse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da produção. Finalmente, através de um programa de publicização, também, transferiu-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle (BRASIL, 1995). Para Slomski et al. (2008), o termo governança com ênfase na gestão pública tem um significado mais amplo do que o “usual e limitado” utilizado na gestão corporativa. Para o autor, governança pública também abrange a legalidade e legitimidade, em que a interação entre o contexto político e o social representa um papel crucial. Sendo, portanto, um “complexo de atividades envolvendo a direção de redes complexas em setores políticos da sociedade”. (SLOMSKI et al., 2008, p.123) De acordo com Domingues Filho (2004), governança é sinônimo da capacidade estatal de governar, isto é, o poder de produzir, alterar o curso e a durabilidade das políticas; e a capacidade de inovar e implementar, ao mesmo tempo, as políticas públicas. E, governabilidade é um atributo do que é governado, ou seja, a sociedade. Fracalanza (2009) afirma que a governabilidade refere-se à dimensão estatal do exercício do poder e considera os atributos essenciais ao exercício do governo. Quanto à governança, de caráter mais amplo, engloba toda a sociedade. Consistindo no estabelecimento de um sistema de normas inseridas em um redesenho estratégico que envolve a participação de variados 28
  • 30. atores sociais que compartilham da capacidade governativa, identificando os problemas da sociedade e formulando e implementando políticas públicas. Para Matias-Pereira (2010), o termo governabilidade se refere às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade como forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, dentre outros. E, explica que a governabilidade diz respeito às condições do exercício da autoridade política, enquanto governança qualifica o modo de uso dessa autoridade. Para Souza e Siqueira (2007), governança é a capacidade do governo em tomar decisões pertinentes, com presteza e, também, demonstrar habilidade para sustentar políticas, gerando adesões e condições para o desenvolvimento de práticas cooperativas. E, a existência de uma administração pública eficaz e imparcial é um atributo básico de governança (LONGO, 2009). De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2010), a governança pública eficaz ajuda a fortalecer a democracia e os direitos humanos. Ela também promove a prosperidade econômica e a coesão social, reduz a pobreza, melhora a proteção ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais, e aprofunda a confiança no governo e administração pública. Esse é um modelo de gestão que tem como objeto a ação conjunta, segundo Bresser-Pereira (2007) e Souza e Siqueira (2007), e é posto em prática de forma eficaz, transparente e compartilhada pelo Estado, organizações públicas não estatais ou de sociedade civil, empresas comerciais, cidadãos individuais e organizações internacionais, visando uma solução inovadora dos problemas sociais. Ainda nessa perspectiva de governança como ação pública de qualidade, Longo (2009, p.2) destaca que há três abordagens que a ela se relacionam. Sendo a primeira dessas perspectivas de governança como “governabilidade democrática” dando ênfase aos elementos que facilitem a harmonização e integração dos cidadãos à ação pública. A segunda abordagem, governança como “governabilidade efetiva” vai de encontro à capacidade de agir de forma eficaz e alcançar os resultados pretendidos. Associada à gestão eficiente do processo onde os atores sociais decidem suas metas de convivência de forma coordenada. Outra abordagem, governança como “boa governação”, enfatiza quadros institucionais para assegurar o 29
  • 31. funcionamento eficiente dos mercados e facilitar o desenvolvimento do empreendedorismo e da formação de capital social. Essa é a perspectiva a partir da qual o Banco Mundial e outras organizações internacionais envolvidas na promoção do desenvolvimento tem principalmente considerado as questões de governança e, portanto, tem uma noção amplamente divulgada na América Latina. Slomski et al. (2008) distinguem três diferentes padrões de normas e valores para governança pública, sendo o primeiro a eficiência e efetividade com relação à função de governo e à produção e distribuição dos bens e serviços. O segundo são os direitos individuais e a adequação dos processos do governo com relação ao relacionamento entre governo e cidadão. O terceiro é a representação e o poder de verificação com relação à votação pública do funcionamento do governo. Cardoso (2008) simplifica o termo afirmando que governança pode ser definida como a soma das várias maneiras pelas quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, podem gerir seus problemas e desafios comuns, reivindicando o benefício de todos. Conforme Bresser- Pereira (2007), o modelo estrutural de governança pública abrange todos os modelos de organizações, pois elas estão cada vez mais interdependentes, formando redes de todo o tipo e sendo muitas vezes identificado como parcerias público-privadas-terceiro setor. De acordo com Gohn (2004), a governança local diz respeito ao universo das parcerias, a gestão compartilhada entre diferentes agentes e atores, tanto da sociedade civil como da sociedade política, a exemplo do programa orçamento participativo e os conselhos. Segundo Jacobi (2009), governança está centrada na noção de poder social que media as relações entre Estado e sociedade civil, como espaço para a construção de alianças e cooperação, mas também permeado por conflitos que decorrem do impacto das assimetrias sociais, das formas de resistências, organização e participação dos diversos atores envolvidos. Essa prática da governança permite identificar com mais clareza que as políticas públicas são consideradas atividades típicas do Estado social de direito e consequência direta da necessidade de participação social em sua efetivação. As políticas públicas permitem romper com as barreiras que separam a administração pública da sociedade (FERNANDES, 2009). 30
  • 32. Para Longo (2009), a governabilidade de um país também está relacionada à capacitação e à política de agregação de consenso que se manifestam nas suas instituições políticas. Tendo em vista que as políticas públicas são projetos em longo prazo, que precisam sobreviver além do ciclo eleitoral. Fazendo com que diferentes atores, políticos, gestores e grupos de interesse, cooperem por mais tempo. A relação entre os atores sociais, como enfatizam Hollanda (2009) e Fernandes (2009), promove o surgimento de agentes engajados na formulação e implementação das políticas públicas. “Do ponto de vista conceitual, a governança é um recurso cognitivo, com a força de um paradigma (conjunto de valores e crenças), auxiliando a construir leituras complexas da crise e encontrar soluções inovadoras e duradouras” (HOLANDA, 2009, p.16). Segundo Longo (2009), a qualidade da governabilidade de um país esta intimamente relacionada com a sociedade civil, entendida como capital social. Este pode ser compreendido como redes de engajamento cívico, envolvendo os cidadãos, sustentadas por relacionamentos baseados na confiança e reciprocidade. Gemmill e Izu-Bamidele (2005) esclarecem que o termo sociedade civil é geralmente usado para classificar pessoas, instituições e organizações que têm como meta fomentar ou expressar um objetivo comum mediante idéias ações e exigências aos governos. Possui uma composição diversificada, compreendendo desde pessoas físicas até instituições religiosas e acadêmicas ou grupos de interesses específicos, como organizações sem fins lucrativos ou ONGs. O fortalecimento das relações do Estado com os cidadãos, segundo Matias-Pereira (2010), constitui-se em importante investimento destinado a aperfeiçoar o processo de formulação de políticas e elemento fundamental da boa governança. Permitindo ao governo obter novas fontes de idéias relevantes, informações e recursos para a tomada de decisão. Essa contribuição tem sido vista como importante também para a construção da confiança pública no governo elevando a qualidade da democracia e fortalecendo a capacidade cívica. 31
  • 33. 2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUA Segundo Speth (2005), podem ser destacados três direcionamentos para a governança global. Primeiro, são necessárias novas instituições e novos procedimentos de normatização em nível internacional. Segundo é preciso incentivar iniciativas de baixo para cima, de organizações não-governamentais (ONGs), do empresariado, dos governos locais e de outros atores. Terceiro, é preciso atacar mais diretamente as causas subjacentes da degradação ambiental, tais como crescimento populacional, pobreza e subdesenvolvimento, tecnologias inadequadas e insistência do mercado em não cobrar preços ambientalmente corretos. Para Esty e Ivanova (2005), a base conceitual subjacente aos problemas ambientais é a noção do bem público. E, a natureza dos problemas ambientais exige novos mecanismos de governança que alterem os incentivos em favor de escolhas ambientalmente corretas. Para os autores, há três grandes conjuntos de funções críticas para o trato do problema de ação coletiva global (FIG 2): o fornecimento de informações adequadas sobre os problemas imediatos e sobre o quê ou quem os estão causando; a criação de um fórum para interação para barganha e regulamentação permanentes; e o estabelecimento de mecanismos concretos de ação, estratégias de implementação e das regras sobre os quais se fechou um acordo. O conceito de governança, afirma Hollanda (2009, p.16), surge para completar o “vazio de efetividade na gestão” e planejamento do bem público, originado pela deficiência de recursos humanos e financeiros, além da fragilidade do controle ambiental. Ele propõe metodologias de fortalecimento das comunidades de forma a qualificá-las para participação nos processos decisórios locais. Do mesmo modo, o conceito de governança da água desponta como uma oportunidade de construção de novos moldes para o exercício da gestão local. Governança da água refere-se ao conjunto de aspectos políticos, sociais, econômicos e sistemas administrativos que estão no local para desenvolver e gerenciar os recursos hídricos, a prestação de serviços de água e para implementação de soluções para melhoramento da qualidade da água, em diferentes níveis da sociedade (SANDOVAL, 2007; ANA, 2011a). A governança hídrica também inclui uma série de tópicos ligados com a água, tais como a saúde, a segurança alimentar, o desenvolvimento econômico, a utilização da terra e a preservação do sistema ecológico do qual os recursos hídricos dependem (UNDP, 2011). 32
  • 34. Funções de governança Informação Espaço político Mecanismos de ação * Dados e indicadores * Interligação de questões * Financiamento * Monitoramento e * Advocacia * Transferência de tecnologia verificação * Regulamentação e * Estratégias de * Avaliação normatização implementação * Análise * Participação da sociedade civil * Solução de litígios Carteira de informação Fórum de barganha global Carteira de tecnologia ambiental global ambiental global Mecanismo Global do Meio Ambiente Figura 2: Funções de governança ambiental Fonte: Esty e Ivanova (2005) Para Franca (2010), governança hídrica trata das alternativas de arranjos institucionais utilizados no gerenciamento das águas, de forma a contribuir para o desenvolvimento econômico e o bem estar das populações. Isso inclui a criação de instituições de gerenciamento, com pessoal técnico capacitado e vínculos permanentes; e de instâncias decisórias que envolvam diferentes níveis de governo e organizações da sociedade; além de foro de articulação com as localidades que sofrem com a falta de água e com as organizações de defesa civil, entre outras. A falta de boa governança (incluindo políticas ineficazes, fiscalização precária, instituições fracas, corrupção), a ausência de infra-estrutura adequada e a escassez de novos investimentos para a capacitação de recursos humanos contribuem para o alastramento de problemas de qualidade da água. Portanto, a poluição hídrica e a escassez são, em grande medida, desafios sociais e políticos e de como as pessoas, como parte de uma sociedade coletiva, administram os recursos hídricos e os benefícios associados (ANA, 2011a). 33
  • 35. Segundo Jacobi (2009), a governança, na gestão hídrica, propõe caminhos teóricos e práticos alternativos que façam uma real ligação entre demandas sociais e seu diálogo em nível governamental. Geralmente, a utilização do conceito inclui leis, regulação e instituições, mas também se refere a políticas e ações de governo, as iniciativas locais, e a redes de influência, incluindo mercados internacionais, o setor privado e a sociedade civil, os quais são influenciados pelos sistemas políticos nos quais se inserem. Na visão de Ribeiro (2009, p.112), instituir um pacto da governança da água no país é imprescindível, pois “sem ele, novos conflitos, como a transposição do rio São Francisco, surgirão e poderão ganhar contornos mais violentos”. Apesar da gestão participativa ser crescente no país, buscando a resolução de problemas, ainda há muito que avançar na obtenção de consenso, tanto na forma quanto na qualidade de suas decisões. Como as mudanças recentes na sociedade questionaram a capacidade dos Estados centrais gerenciarem sozinhos questões de desenvolvimento cada vez mais complexas. A governança da água implica determinar os papéis e responsabilidades dos diferentes interesses – público, civil e privado – no gerenciamento e desenvolvimento dos recursos hídricos; analisar a balança de poder e ações nos diferentes níveis de autoridade, que deveriam ser readaptadas e traduzidas de forma específica os sistemas políticos, leis, regulamentações, instituições, mecanismos financeiros, desenvolvimento da sociedade civil e direitos do consumidor. Devendo ir além dos setores de governança orientados pelo setor público tradicional e pelo mercado, buscando esquemas coordenados nos quais surjam relacionamentos novos, mais dinâmicos, entre os diferentes participantes e stakeholders (SANDOVAL, 2007). O desenvolvimento de metas e políticas sobre a qualidade da água em nível internacional (por meio de encontros, conferencias e reuniões de cúpula, patrocinados pela ONU e pelos Fóruns Mundiais da Água, por exemplo, orientam e apóiam as ações empreendidas em nível nacional. Os esforços das Nações Unidas, de outras organizações internacionais e de ONGs são importantes para incentivar a mobilização da vontade política em todo o mundo e para enfrentar problemas de qualidade da água. E, ainda prestar apoio técnico, financeiro visando a desenvolver as capacidades necessárias e apresentar soluções efetivas aos desafios da proteção da qualidade da água (ANA, 2011a). 34
  • 36. 3 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS Todos os governos precisam reconhecer que a verdadeira crise da água em áreas urbanas é uma crise de governança, causadas por medidas ineficazes e má gestão e não um problema de escassez. (KI-MOON, BAN_ Secretário Geral da ONU, tradução do autor) A preocupação com os problemas ambientais ocorreu de forma lenta e de modo diferenciado entre os distintos atores sociais. Dos anos 1950 até o final dos anos 1970, o conceito de gestão ambiental, no nível governamental, estava ligado à criação de reservas naturais. Essa prática encontrou problemas, uma vez que as “áreas intocadas” mostravam-se onerosas para o Estado, resultando no abandono e negligência das áreas de preservação (TOZI, 2007). Segundo Souza (2003), a emergência da temática ambiental na agenda política é um reflexo do agravamento dos problemas ambientais, o desenvolvimento da ecologia como ciência e a percepção da dimensão política da problemática ecológica. Conforme Tozi (2007), a gestão ambiental foi oficialmente instituída em 1973 com a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente, que analisava a problemática ambiental, bem como o gerenciamento do meio ambiente. Neste contexto, as políticas ambientais eram fortemente vinculadas às políticas econômicas do Estado, “obedecendo aos incentivos e regras do governo, principalmente no setor econômico”. Este só foi alterado com a instituição da Política Nacional de Meio Ambiente de 1981 e da Constituição Federal de 1988. O termo gestão ambiental tem suas raízes na língua latina. Em sua abrangência, contempla a saúde pública e o planejamento territorial, seja do espaço urbano ou agrícola, com o intuito de promover a qualidade de vida. O termo pode ser definido, como o ato de gerir o ambiente ou administrar “os ecossistemas naturais e sociais em que se insere o homem”. Seu objetivo é estabelecer, recuperar ou manter o equilíbrio entre o homem e a natureza (PHILIPPI JÚNIOR e BRUNA, 2004, p. 700). De acordo com Dias (2009), o processo de gestão ambiental das organizações está intensamente ligado às normas elaboradas pelo poder público (prefeituras, governos estaduais e federal), tais como, a fixação de limites de emissão de poluentes, proibição de substâncias tóxicas e descarte de resíduos. 35
  • 37. Segundo Souza (2003), mesmo antes do século XVIII, o compartilhamento de águas entre países já freqüentava a pauta de negociações. Tendo em vista o uso compartilhado e a necessidade de cooperação entre os países, tanto à montante, quanto à jusante, gerando acordos para disciplinar seu uso e conservação. Segundo Van Leussen et al. (2007), a estrutura institucional para a gestão da água na Holanda tem uma história longa. Registros apontam que nos séculos XI e XII, comunidades locais começaram a se organizar para gerenciar sistemas de água, especialmente para se defenderem das inundações dos rios e do mar. E, no século XIII, foram estabelecidos os primeiros conselhos distritais democráticos sobre água, constituídos por representantes eleitos de comunidades agrícolas locais. Contribuindo para a criação de uma autoridade nacional da água em 1798. De acordo com Sandoval (2007), a gestão da água apresenta uma evolução (FIG 3), do paradigma da centralização, para o gerenciamento por vários representantes organizados em redes, principalmente como resultado da crescente complexidade do gerenciamento, considerando que o recurso caminha para o estágio da escassez. Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento água Fonte: Sandoval (2007, tradução do autor) 36
  • 38. Segundo Souza (2003), no século XIX, registrou-se a regulamentação do despejo de dejetos produzidos pela indústria na fabricação de sabão, vidro e têxteis. A desertificação ocasionada em várias áreas foi motivo de luta parlamentar na Inglaterra, resultando em 1863, na aprovação da Lei dos Álcalis, uma das primeiras tentativas de controlar a poluição derivada da indústria. Fracalanza (2009) destaca que alguns autores apontam a distinção entre o termo “água”, que se refere à água na natureza, disponível para todos os seres vivos, e o termo “recursos hídricos”, tendo a conotação de recurso a ser utilizado pelos seres humanos, para atividades econômicas, dentre outras. A Declaração de Paris resultado da Conferência Internacional sobre Água e Desenvolvimento Sustentável, realizada em março de 1998, destacou a necessidade de assegurar que os entraves para o alcance do desenvolvimento sustentável, gerenciamento e proteção; além do uso equitativo de água doce fossem mantidos em permanente revisão. Visando melhorar a coordenação entre as Agências e os Programas das Nações Unidas e outros organismos internacionais, e para assegurar seu exame periódico pelo Sistema das Nações Unidas, particularmente, pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável, das ações prioritárias propostas pelos governos e para enfatizar o papel do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) na área de meio ambiente (CIADS, 1998). No Brasil, a adoção, em 1934, do Código das Águas, do Código da Mineração e do Código Florestal, e também a criação, em 1937, do Parque Nacional de Itatiaia marcam o início das ações governamentais no campo das políticas ambientais. O Código das Águas definiu os direitos de propriedade de uso dos recursos hídricos para o abastecimento, a irrigação, a navegação, os usos industriais e a produção de energia, e as normas para a proteção da qualidade das águas territoriais (Almeida et al., 2004). Segundo Jacobi (2009), o modelo brasileiro de gestão das águas foi inspirado, principalmente, no modelo Francês, que prevê a participação da sociedade na gestão das águas desde 1964 a partir da Lei 1.245/64. Na França, o sistema de cobrança foi adotado pela Lei das Águas de 1964, no qual foram delimitadas seis áreas territoriais para gerenciamento das águas com base nas bacias hidrográficas do país. Para cada área de gestão foram implementados um comitê e uma agência financeira de bacia, que posteriormente passou a ser denominada Agência de 37
  • 39. Água. Em 1992, foi instituída nova legislação francesa (92-93) descentralizando o sistema de gestão e estabelecendo o planejamento através de planos diretores com a participação pública; além de reconhecer a água como um patrimônio comum da nação (MEEDDAT, 2009). No Brasil, em 1978 foi criado pelos Ministérios das Minas e Energia e Interior o Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas com a incumbência de classificar os cursos d’água da União, além de realizar estudos e acompanhamento da utilização racional dos Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas dos Rios Federais, no sentido de obter o aproveitamento múltiplo de cada uma e minimizar as consequências nocivas à ecologia da Região (BURSZTYN e ASSUNÇÃO NETA, 2001). A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 21, inciso XIX, estabeleceu que o governo federal devesse instituir um sistema nacional de gestão de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. A Constituição, também dividiu o domínio da água entre Estados e União, instituindo de um novo sistema descentralizado (BRASIL, 1998). Diretamente relacionada com a questão ambiental, a Política Nacional de Meio Ambiente, alterada em 1989 com a promulgação da Lei 7.804, dispõe, em seu artigo 6º, que os órgãos administrativos locais ou entidades municipais são responsáveis pelo controle e fiscalização da proteção, e melhorias da qualidade ambiental em suas jurisdições (BRASIL, 1989). Segundo Abers e Jorge (2005), o Estado de São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a editar uma política de recursos hídricos, através da Lei 7.663, de 30/12/1991. Embora o Estado tenha se baseado nos princípios constitucionais, deixou sem regulamentação aspectos cruciais, como os mecanismos de cobrança. O Estado do Ceará foi o segundo estado a editar sua política em 24/07/1992, através da Lei 11.996. Minas Gerais, também se adiantou à criação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e aos desdobramentos legais, diretamente a ela ligados e vinculados, que ocorreriam em todo o país posteriormente, instituindo a Lei nº 11.504/94. Esta Lei dispunha sobre a PERH, orientando a elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, a cobrança pelo uso dos Recursos Hídricos e a composição do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dentre outros (MINAS GERAIS, 1994). 38
  • 40. Uma das consequências dessas discussões foi a criação de uma alternativa mais democrática de gestão dos recursos hídricos (FIG 4). Em 1997, foi sancionada a Lei nº 9.433/97, que criou a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei das Águas). Seu objetivo principal foi assegurar a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, buscando a prevenção e o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e integrada dos recursos hídricos. Alguns dos seus princípios foram os reconhecimentos da água como bem público, finito e vulnerável, dotado de valor econômico, além da adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento, ou seja, de gestão descentralizada e participativa (BRASIL, 1997). Demandas hídricas Domésticas Industriais Agrícolas Energéticas Prioridade Saúde Prioridade Saneamento Básico Prioridade Economia Paradigma do aumento contínuo da oferta de água em qualidade e quantidade Exploração irracional dos estoques hídricos, poluição, degradação dos ambientes aquáticos Medidas corretivas /paliativas: crise das águas (anos 80) rarefação em quantidade e qualidade Evolução do paradigma do desenvolvimento sustentável: ecologia, economia e ética Pressões nacionais e internacionais: avanços legais e institucionais Lei 9.433/97 Gestão descentralizada e participativa: Comitês de bacia Figura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil. Fonte: Magalhães Júnior (2010, p.135) De acordo com Cardoso (2008), ao reconhecer a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, a legislação estabeleceu uma política participativa. Sendo um processo de tomada de decisão, que envolve diferentes agentes econômicos e sociais ligados ao uso da água dentro de um contexto que inclui uma nova visão dos poderes do Estado e os usuários. 39
  • 41. Conforme Ribeiro (2009), analisar uma bacia hidrográfica remete necessariamente ao uso do solo de sua área, incluindo subsolo, relevo fauna, flora, que tem nos leitos fluviais seu elemento integrador. E, que deve ser avaliado à luz da capacidade de reposição hídrica. Como o uso do solo é socialmente definido não há como fugir à dimensão política (FRACALANZA, 2009). Portanto, gestão da bacia hidrográfica exige a cooperação dentro de sua abrangência de todas as partes interessadas. Quanto maior sua extensão, maior se torna a complexidade deste processo de cooperação, tendo em vista divergências culturais, políticas, diferenças institucionais, além de diferenças de pontos de vista sobre o uso da água (VAN LEUSSEN et al., 2007). Os principais instrumentos de gestão dos recursos hídricos são os planos de recursos hídricos; enquadramento de corpos d’água; outorga de direito de uso da água; cobrança pelo uso da água e o sistema de informação como instrumentos de gerenciamento. O plano de recursos hídricos é a base para o planejamento e a gestão dos recursos hídricos. E, a partir deste instrumento são definidos os usos atuais e os desejáveis da água. Em seqüência, o enquadramento estabelece as metas de qualidade dos corpos d’água, de “acordo com seus usos preponderantes, e fornece subsídios para a outorga e a cobrança” (MEDEIROS et al., 2009, p.101). O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como integrantes o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; os Conselhos de Recursos Hídricos Estaduais; os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais e municipais cujas competências se relacionam com a gestão de recursos hídricos; os comitês de bacias hidrográficas; as agências de água; e as organizações civis de recursos hídricos nas quais se enquadram os consórcios intermunicipais de bacia (BRASIL, 1997). O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) instituído pela Lei nº 9.433/1997, é um colegiado que desenvolve regras de mediação entre os diversos usuários da água. Tendo como competências analisar propostas de alteração da legislação pertinente a recursos hídricos; estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos; promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários. Devendo ainda arbitrar conflitos; 40
  • 42. deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos estados em que serão implantados; aprovar propostas de instituição de comitês de bacia hidrográfica. E também, estabelecer critérios gerais para a outorga de direito de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso; e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hídricos e acompanhar sua execução (CNRH, 2011). O Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH é um órgão deliberativo e normativo central do Sistema Estadual de Recursos Hídricos, tendo como competência estabelecer os princípios e as diretrizes da Política Estadual de Recursos Hídricos a serem observados pelo Plano Estadual de Recursos Hídricos e pelos Planos Diretores de Bacias Hidrográficas; aprovar proposta do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Sendo ainda de sua competência decidir os conflitos entre comitês de bacia hidrográfica; atuar como instância de recurso nas decisões dos comitês de bacia hidrográfica. O CERH, do Estado de Minas Gerais, foi criado pelo Decreto nº 26.961 de 28/04/87, a partir da necessidade da integração dos órgãos públicos, do setor produtivo e da sociedade civil organizada, visando assegurar o controle da água e sua utilização em quantidade e qualidade (CERH-MG, 2011). Jacobi (2009, p.44) argumenta que a gestão hídrica a partir da bacia hidrográfica exige dos comitês um amplo leque de relações com as partes interessadas. Desta forma, a gestão hídrica precisa levar em conta as especificidades, ou seja, “analisar as bacias em níveis diferenciados de estrutura física e práticas diferenciadas de gestão integrada”, o que envolve soluções complexas abrangendo direitos difusos como o direito hídrico. De acordo com a Agência Nacional das Águas (2010), no Brasil existem sete Comitês de Bacia Interestaduais e 162 comitês Estaduais (FIG 3). Sendo um na região Norte, situado no Estado do Amazonas (CBH do Rio Tarumã). A região Centro-Oeste possui sete CBHs, sendo um no Estado do Mato Grosso (CBH dos Ribeirões Sapé e Várzea Grande), dois em Goiás (CBH do rio Meia Ponte e CBH dos rios Turvo e dos Bois); três no Distrito Federal (CBH do Lago Paranoá, CBH do Rio Preto, CBH do Rio Maranhão); e um no Estado do Mato Grosso do Sul (CBH do Rio Miranda). A região Nordeste possui 40 comitês, sendo um no Piauí (fundado em 2009). O Estado do Ceará possui dez comitês (o mais antigo constituído em 1997, outros dois no ano de 1999, e os demais entre 2002 e 2006); Rio Grande do Norte possui dois (um criado em 2004 e outro em 2010); Paraíba possui três (todos constituídos em 2006). O Estado de Pernambuco possui seis CBH (o mais antigo foi criado em 1998); Alagoas 41
  • 43. possui cinco (sendo o mais antigo de 2003); Sergipe, três (o primeiro foi constituído em 2002). E, o Estado da Bahia possui dez comitês de bacia (sendo que seis foram criados em 2006 e quatro foram criados em 2008). 1 CBH 10 CBH 2 CBH 3 CBH 1 CBH 6 CBH 5 CBH 1 CBH 3 CBH 10CBH 3 CBH 2 CBH 36 CBH 1 CBH 10CBH 21 CBH 8 CBH 5 CBH 16CBH 22CBH Figura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficas Fonte: Adaptado da Agência Nacional das Águas (2010) A região Sul possui 43 Comitês, sendo cinco no Paraná (o mais antigo possui data de criação de 2002); o Estado de Santa Catarina conta com 16 CBH’s (o mais antigo, CBH do Rio Cubatão do Sul, foi criado em 1993); Rio Grande do Sul possui 22 comitês (destes, nove foram criados entre os anos de 1998 e 2000, sendo que o mais antigo foi criado em 1994). A região Sudeste contempla a maioria dos CBH criados, num total de 71, sendo oito no Estado do Rio de Janeiro (o mais antigo foi criado em 2002 e o mais recente criado em 2009); o Espírito Santo possui dez (sendo que os dois mais antigos foram criados em 31/10/2001 e o mais recente em 2008). Consta no Estado de São Paulo 21 comitês de bacia (sendo que 13 foram constituídos em 30/12/1991, e o último foi criado em 2001). E, num total de 36 comitês, aparece o Estado de Minas Gerais, com maior número de comitês do país (o mais antigo foi constituído em 1997, outros sete foram constituídos no ano subseqüente, um em 42
  • 44. 1999 - CBH do Rio Paraopeba, e os três mais recentes foram criados em 20/11/2008) (ANA, 2010; IGAM,2011). De acordo com Carvalho (2007), os Comitês de Bacia são órgãos colegiados locais que atuam na bacia hidrográfica de sua jurisdição, cabendo-lhes articular a atuação das entidades envolvidas. São órgãos consultivos e deliberativos de gerenciamento, devendo resolver os conflitos relacionados aos recursos hídricos, além de aprovar e acompanhar o plano de recursos hídricos da bacia, sugerindo, as modificações cabíveis para o cumprimento de metas (JACOBI, 2009). Os Comitês devem ser compostos por representantes do poder público, de forma paritária entre o Estado e os municípios que integram a bacia hidrográfica; e pelos representantes de usuários e de entidades da sociedade civil ligadas aos recursos hídricos, com sede ou representação na bacia hidrográfica, de forma paritária com o poder público (MINAS GERAIS, 1999). A proporção entre esses representantes foi definida pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, através da Resolução nº 5, de 10 de abril de 2000 (modificada pela Resolução nº18, de 20 de dezembro de 2001, e pela Resolução nº 24, de 24 de maio de 2002) que estabeleceu as diretrizes para formação e funcionamento dos Comitês de Bacias Hidrográficas. Estabeleceu também que nos rios de domínio da União, o número de representantes de entidades civis, seja proporcional à população residente no território de cada Estado e do Distrito Federal, com pelo menos, 20%. E, o número de representantes dos usuários seja obedecido 40% do total de votos; e os votos dos representantes dos poderes executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecido o limite de 40% (CNRH, 2000). Segundo Pereira (2003), ao instituir as competências jurídicas, administrativas e financeiras voltadas para a gestão das águas, o Estado brasileiro priorizou as condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício da gestão dos recursos hídricos. A instalação da Agência Nacional das Águas e dos Comitês de Bacias, juntamente com os instrumentos de gestão de recursos hídricos, definidos pela Lei Federal 9.433/97, propiciou condições para a governabilidade dos recursos hídricos no Brasil. 43
  • 45. 3.1 A GESTÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS Em Minas, a Lei Estadual 11.504/94 foi revogada pela Lei nº 13.199, em 29 de janeiro de 1999, instituída com base na Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433 de 8/01/1997). A nova Política Estadual de Recursos Hídricos (PERH-MG - 13.199/99) promoveu melhor estruturação da disposição sobre o gerenciamento dos recursos hídricos, estruturas e organismos. A PERH-MG dispõe em seu art. 7º que o Estado celebrará convênio de cooperação mútua e de assistência técnica e econômico-financeira com os municípios, para a implantação de programas que tenham como objetivo a conservação do uso sustentável dos recursos hídricos; a racionalização do uso múltiplo dos recursos hídricos; o controle e a prevenção de inundações e de erosão, especialmente em áreas urbanas; a implantação, a conservação e a recuperação da cobertura vegetal, em especial das matas ciliares; dentre outros (MINAS GERAIS, 1999). Segundo o Manual do Conselheiro do Instituto Mineiro de Gestão das Águas (2010), a Lei 13.199/99, fundamenta-se na garantia de acesso de todos aos recursos hídricos e na necessidade de uso múltiplo das águas. Paralelamente, atribui à água valores ecológico, social e econômico e determina que a bacia hidrográfica seja utilizada como unidade física para planejamento e gestão dos recursos hídricos. A Política Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (Lei 13.199/1999) dispõe como instrumentos de execução o Plano Estadual de Recursos Hídricos; os Planos Diretores de Recursos Hídricos; o Sistema Estadual de Informações sobre recursos hídricos. E, ainda o Enquadramento; a Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; a Cobrança pelo uso dos recursos; a Compensação ao município afetado por inundação; e o Rateio de custos das obras de uso múltiplo, de interesse comum. Segundo Luchini (1999), apesar da preocupação em manter sintonia com a lei federal, a lei mineira apresenta algumas especificidades por estabelecer a criação de um conjunto mais amplo de instrumentos. Além dos instrumentos previstos na lei federal, a PERH-MG conta também com mais dois instrumentos: o rateio de custos das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo e as penalidades decorrentes do descumprimento da lei. 44