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SUMÁRIO
                                        Noções de Direito Administrativo

 Estado, governo e administração pública:
     conceitos, elementos, poderes e organização ........................................... 3/5
     natureza, fins e princípios .......................................................................... 3/5
 Organização administrativa da União
     administração direta e indireta ................................................................ 10/17
 Agentes públicos:
     espécies e classificação ...............................................................................11
     poderes, deveres e prerrogativas ................................................................. 5
     cargo, emprego e função públicos ..............................................................11
     regime jurídico único:
          provimento, vacância, remoção, redistribuição e substituição ..............40
          direitos e vantagens ..............................................................................44
          regime disciplinar ...................................................................................51
          responsabilidade civil, criminal e administrativa ....................................55
 Poderes administrativos:
     poder hierárquico ........................................................................................35
     poder disciplinar ..........................................................................................35
     poder regulamentar ......................................................................................35
     poder de polícia ...........................................................................................38
     uso e abuso do poder ................................................................................... 8
 Serviços Públicos
     conceito, classificação, regulamentação e controle .....................................70
     forma, meios e requisitos ............................................................................72
     delegação:
          concessão, permissão, autorização ........................................................73
 Controle e responsabilização da administração:
     controle administrativo ........................................................................... 14/67
     controle judicial ...................................................................................... 14/67
     controle legislativo ................................................................................. 14/67
     responsabilidade civil do Estado .................................................................70
 Lei nº 8.112, de 11/12/90, publicada no DO de 12/12/90 e posteriores
 atualizações (regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União) ...........39
 Lei nº 4.878, de 3/12/65, publicada no DO de 6/12/65 (dispõe sobre as
 peculiaridades do regime jurídico dos funcionários públicos civis da
 União e do Distrito Federal, ocupantes de cargos de atividade policial) ..........80
 Lei nº 8.429, de 2/6/92, publicada no DO de 3/6/92 (dispõe sobre as
 sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento
 ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função da administração
 pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências) ....................76
 Lei nº 9.654, de 2/6/98, publicada no DO de 3/6/98 (Cria a carreira de Policial
 Rodoviário Federal e dá outras providências) ..................................................81
 Decreto nº 1.655 de 3/10/95, publicado no DO de 4/10/95 (Define a competência
 da Polícia Rodoviária Federal, e dá outras providências) ................................. 75
5
  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
                                                                                                      J. Wilson Granjeiro

          GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAÇÃO                       ção precípua do Poder Executivo é a conversão da lei em
                   PÚBLICA                                      ato individual e concreto (função administrativa); a função
                                                                precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei
CONCEITO DE ESTADO                                              aos litigantes (função judicial). Referimo-nos à função
                                                                precípua de cada Poder de Estado porque, embora o ideal
     O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que         fosse a privatividade de cada função para cada Poder, na
é considerado:                                                  realidade isso não ocorre, uma vez que todos os Poderes
     I - corporação territorial dotada de um poder de man-      têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda que
do originário;                                                  restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em
     II - comunidade de homens, fixada sobre um territó-        caráter excepcional, admitido pela Constituição, desempe-
rio com poder de mando, ação e coerção;                         nham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro
     III - pessoa jurídica territorial soberana;                Poder. O que há, portanto, não é a separação de Poderes
     IV - pessoa jurídica de direito público interno;           com divisão absoluta de funções, mas, sim, a distribuição
     V - entidade política, ou seja, pode elaborar as suas      das três funções estatais precípuas entre órgãos indepen-
próprias leis.                                                  dentes, mas harmônicos e coordenados no seu funciona-
                                                                mento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível.
GOVERNO                                                              Aliás, já se observou que Montesquieu nunca empre-
                                                                gou em sua obra política as expressões “separação de
     É o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. É o      Poderes” ou “divisão de Poderes”, referindo-se unicamen-
complexo de funções estatais básicas. É a condução políti-      te à necessidade do “equilíbrio entre os Poderes”, em que
ca dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se          um Poder limita o outro, como sugerira o próprio autor
identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado,          no original. Seus apressados seguidores é que lhe detur-
ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e       param o pensamento e passaram a falar em “divisão” e
órgãos como manifestação da Soberania. A constante, po-         “separação de Poderes”, como se estes fossem estanques
rém, do Governo é a sua expressão política de comando,          e incomunicáveis em todas as suas manifestações, quan-
de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manu-     do, na verdade, isto não ocorre, porque o Governo é a
tenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua median-        resultante da interação dos três Poderes de Estado –
te atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política      Legislativo, Executivo e Judiciário – como a Administra-
na condução dos negócios públicos.                              ção o é de todos os órgãos desses Poderes.

    Elementos do Estado                                         ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

     O Estado é constituído de três elementos originários            • Entidades componentes do Estado Federal
e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano.               A organização político-administrativa do Brasil com-
Povo é o componente humano do Estado; Território, a             preende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
sua base física; Governo soberano, o elemento condutor          nicípios.
do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de auto-              Estas entidades são autônomas, cabendo à União exer-
determinação e auto-organização emanado do Povo. Não            cer a soberania do Estado brasileiro no contexto interno e
há nem pode haver Estado independente sem Soberania,            à República Federativa do Brasil, pessoa jurídica de di-
isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável   reito público externo, o exercício de soberania no plano
de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre        internacional.
de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusi-
ve, pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-          • Competência da União, dos Estados, do Distrito
se e se manifesta através dos denominados Poderes de            Federal e dos Municípios
Estado.                                                              A União, pessoa jurídica de direito público interno,
                                                                exerce os poderes que objetivam a garantia da soberania
    Poderes de Estado                                           e defesa nacionais; a manutenção de relações com países
                                                                estrangeiros, a participação em organismos internacionais
                                                                                                                              NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




    Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de            e a promoção do desenvolvimento econômico-social do
Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito,           país, bem como a garantia da cidadania e dos direitos
são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, indepen-         individuais dos cidadãos.
dentes e harmônicos entre si e com suas funções recipro-             Destacam-se, ainda, dentre outras atribuições de ca-
camente indelegáveis (CF, art. 2º).                             ráter administrativo da União, as seguintes:
    Esses Poderes são imanentes e estruturais do Estado              – declarar guerra e celebrar a paz;
(diversamente dos poderes administrativos, que são                   – assegurar a defesa nacional;
incidentais e instrumentais da Administração), a cada um             – elaborar e executar planos nacionais e regionais
deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com                 de desenvolvimento econômico e social;
precipuidade. Assim, a função precípua do Poder                      – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministé-
Legislativo é a elaboração da lei (função normativa); a fun-            rio Público e a Defensoria Pública do Distrito Fe-
6
                                           deral e dos Territórios, bem como as Polícias Ci-                Aos Municípios, compete legislar sobre assuntos
                                           vil e Militar e o Corpo de Bombeiros do Distrito         de interesse local e ainda suplementar a legislação federal
                                           Federal;                                                 e estadual, no que couber.
                                        – manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacio-                  Ao Distrito Federal, são atribuídas as mesmas com-
                                           nal;                                                     petências reservadas aos Estados e Municípios.
                                        – organizar, manter e executar a inspeção do traba-
                                           lho;                                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO
                                        – emitir moeda.
                                        Cabe à União, privativamente, legislar sobre maté-          CONCEITOS
                                   rias específicas das quais destacam-se as seguintes:
                                        – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral,        Segundo Hely Lopes Meirelles: “Conjunto harmôni-
                                           agrário e trabalho;                                      co de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agen-
                                        – população indígena;                                       tes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta,
                                        – águas, energia (inclusive nuclear), informática, te-      direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
                                           lecomunicações e radiodifusão; comércio exterior              José Cretella Júnior entende por Direito Administra-
                                           e interestadual;                                         tivo “o ramo do Direito Público interno que regula a ati-
                                        – nacionalidade, cidadania, naturalização e direitos        vidade e as relações jurídicas das pessoas públicas e a
                                           referentes aos estrangeiros;                             instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pes-
                                        – seguridade social;                                        soas”.
                                        – diretrizes e bases da educação nacional;                       Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Admi-
                                        – normas gerais de licitação e contratação para a           nistrativo é “o ramo do Direito Público que tem por obje-
                                           Administração Pública nas diversas esferas de            to os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas
                                           governo e empresas sob seu controle;                     que integram a Administração Pública, a atividade jurídi-
                                        – serviço postal;                                           ca não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza
                                        – desapropriação.                                           para a consecução de seus fins, de natureza política”.
                                        A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí-             Diógenes Gasparini vê o Direito Administrativo como
                                   pios possuem competências comuns, que são exercidas              uma “sistematização de normas doutrinárias de direito,
                                   de modo a que cada unidade restrinja-se a um determina-          conjunto harmônico de princípios jurídicos” destinadas a
                                   do espaço de atuação.                                            ordenar a estrutura e o pessoal (órgãos e agentes) e os
                                        Dentre estas competências destacam-se as seguintes:         atos e atividades da Administração Pública, praticadas ou
                                        – conservação do patrimônio público;                        desempenhadas enquanto Poder Público.
                                        – saúde e assistência públicas;                                  Para nós, Direito Administrativo é “o complexo de
                                        – proteção dos bens de valor histórico, das paisa-          posições jurídicas e princípios que disciplinam as rela-
                                           gens naturais notáveis e dos sítios arqueológicos;       ções da Administração Pública (órgãos e entidades) e seus
                                        – acesso à educação, à cultura e à ciência;                 agentes públicos na busca do bem comum”.
                                        – proteção ao meio ambiente e controle da poluição;
                                        – combate às causas da pobreza e da marginalização,         OBJETO
                                           promovendo a integração dos setores desfavore-
                                           cidos.                                                        Para Hely Lopes Meirelles, a caracterização e a deli-
                                        O art. 24 da Constituição Federal possibilita à União,      mitação do objeto do Direito Administrativo estão nas
                                   aos Estados e ao Distrito Federal legislarem de forma            atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
                                   concorrente em matérias específicas.                             imediatamente os fins desejados pelo Estado.
                                        Neste âmbito, a União limita-se a estabelecer normas             José Cretella Júnior diz que o Direito Administrativo
                                   gerais. Os Estados e o Distrito Federal exercem compe-           tem como objeto a administração, isto é, “os serviços públi-
                                   tências legislativas complementares, atendendo, cada um,         cos são o objeto do Direito Administrativo”.
                                   às suas peculiaridades.
                                        Nos termos das competências concorrentes, os Esta-          FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
                                   dos e o Distrito Federal adaptam-se à legislação federal
                                   vigente.                                                              Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito
                                        Cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal le-         Administrativo possui quatro fontes: a lei, a doutrina, a
                                   gislar, de forma concorrente, sobre:                             jurisprudência e os costumes, sendo a Lei a principal, for-
                                        – Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Eco-       mal e primordial.
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




                                           nômico e Urbanístico;                                         I - A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do
                                        – orçamento;                                                Direito Administrativo, abrangendo esta expressão des-
                                        – produção e consumo;                                       de a Constituição até os regulamentos executivos. E com-
                                        – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da na-         preende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o
                                           tureza, proteção do meio ambiente e controle da          seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado,
                                           poluição;                                                estabelecem relações de administração de interesse dire-
                                        – proteção do patrimônio histórico, cultural, artísti-      to e imediato do Direito Administrativo.
                                           co e paisagístico;                                            II - A doutrina, formando o sistema teórico de princí-
                                        – educação, cultura, ensino e desporto;                     pios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento construtivo
                                        – previdência social, proteção e defesa à saúde;            da Ciência Jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A
                                        – proteção à infância e à juventude.                        doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito
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Público e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada       FINS
um dos sub-ramos do saber jurídico. Ela influi não só na
elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não                O bem comum da coletividade administrada. Toda
contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Adminis-        atividade do administrador público deve ser orientada
trativo.                                                          para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou
     III - A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos          desvia, trai o mandato de que está investido, porque a
julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosa-               comunidade não institui a Administração senão como
mente a construção do Direito, e especialmente a do Di-           meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será
reito Administrativo, que se ressente de sistematização           todo ato administrativo que não for praticado no interes-
doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem          se da coletividade.
um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a              O fim, e não a vontade do administrador, domina
lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que,       todas as formas de administração.
por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar e               Os fins da Administração consubstanciam-se, por-
integrar a própria Ciência Jurídica. Outra característica         tanto, na defesa do interesse público, assim entendidas
da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto a dou-           aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas
trina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a          por toda a comunidade administrada, ou por uma parte
nacionalizar-se, pela contínua adaptação da lei e dos prin-       expressiva de seus membros. O ato ou contrato adminis-
cípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Admi-           trativo realizado sem interesse público configura desvio
nistrativo menos geral que os demais ramos jurídicos,             de finalidade.
preocupa-se diretamente com a Administração de cada
Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais             PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚ-
afinidade com a jurisprudência pátria que com a doutrina          BLICO
estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga quer
a Administração, quer o Judiciário, porque não vigora                  Examinados nos tópicos anteriores – os princípios
entre nós o princípio norte-americano do stare decises,           básicos da Administração – vejamos, agora, os poderes
                                                                  e deveres do administrador público, ou seja, os encargos
segundo o qual a decisão judicial superior vincula as ins-
                                                                  daqueles que gerem bens e interesses da comunidade.
tâncias inferiores para os casos idênticos.
                                                                  Esses gestores da coisa pública, investidos de competên-
     IV - O costume, em razão da deficiência da legisla-
                                                                  cia decisória, passam a ser autoridades, com poderes e
ção, a prática administrativa vem suprindo o texto escri-
                                                                  deveres específicos do cargo ou da função e, conseqüen-
to, e sedimentada na consciência dos administradores e
                                                                  temente, com responsabilidades próprias de suas atribui-
administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou
                                                                  ções.
atua como elemento reformativo da doutrina.
                                                                       Os poderes e deveres do administrador público são
     Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito,       os expressos em lei, os impostos pela moral administra-
os autores enumeram outros:                                       tiva e os exigidos pelo interesse da coletividade. Fora
     • a analogia, a eqüidade, os princípios gerais do di-        dessa generalidade não se poderá indicar o que é poder e
        reito, os tratados internacionais, a instrução e a cir-   o que é dever do gestor público, porque, estando sujeito
        cular.                                                    ao ordenamento jurídico geral e às leis administrativas
                                                                  especiais, só essas normas poderão catalogar, para cada
               ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA                              entidade, órgão, cargo, função, serviço ou atividade pú-
                                                                  blica os poderes e deveres de quem os exerce.
CONCEITOS                                                              Cada agente administrativo é investido da necessá-
                                                                  ria parcela de Poder Público para o desempenho de suas
       É o conjunto de entes (órgãos e entidades) cons-           atribuições. Esse poder há de ser usado, normalmente,
  tituídos pelo Poder Público (Estado) para a conse-              como atributo do cargo ou da função, e não como privi-
  cução do bem comum.                                             légio da pessoa que o exerce. É esse poder que empresta
       É o conjunto de órgãos, entidades e funções ins-           autoridade ao agente público quando recebe da lei com-
  tituídos para a consecução dos objetivos do Gover-              petência decisória e força para impor suas decisões aos
  no, quais sejam: a satisfação dos interesses públicos           administrados. Por isso mesmo, o agente, quando despi-
  em geral e a prosperidade social.                               do da função ou fora do exercício do cargo, não pode
                                                                  usar da autoridade pública, nem invocá-la ao talante de
NATUREZA                                                          seu capricho para superpor-se aos demais cidadãos. Tal
                                                                                                                                NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




                                                                  conduta caracterizaria abuso de poder e, conforme o caso,
       É a de um encargo de defesa, conservação e apri-           tipificaria o crime de abuso de autoridade, definido e
moramento dos bens, serviços e interesses da coletivida-          punido pela Lei nº 4.898, de 9/12/65.
de. Como tal, impõe-se ao administrador público a obri-                O uso da autoridade só é lícito quando visa a obstar a
gação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da           que um indivíduo prejudique direitos alheios, ou “obstar a
moral administrativa que regem a sua atuação. Ao ser              que um indivíduo se escuse a cooperar pela manutenção da
investido em função ou cargo público, todo agente do              sociedade”. Isto porque os Estados de Direito e Democráti-
poder assume para com a coletividade o compromisso                co, como o nosso, não reconhecem privilégios pessoais; só
de bem servi-la, porque outro não é o desejo do povo,             admitem prerrogativas funcionais. Daí o nivelador princí-
como legítimo destinatário dos bens, serviços e interes-          pio do art. 5º, caput, da CF, que estabelece a igualdade de
ses administrados pelo Estado.                                    todos perante a lei. Ora, se o agente do poder não está no
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                                   exercício de suas funções, deixa de ser autoridade, igualan-   Erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuí-
                                   do-se aos demais cidadãos.                                     zo da ação penal cabível” (art. 37, § 4º).
                                       O poder administrativo, portanto, é atribuído à auto-
                                   ridade para remover os interesses particulares que se              Dever de Prestar Contas
                                   opõem ao interesse público. Nessas condições, o poder
                                   de agir se converte no dever de agir. Assim, se no Direi-          O dever de prestar contas é decorrência natural da
                                   to Privado o poder de agir é uma faculdade, no Direito         administração como encargo de gestão de bens e interes-
                                   Público é uma imposição, um dever para o agente que o          ses alheios.
                                   detém, pois não se admite a omissão da autoridade dian-            A prestação de contas não se refere apenas aos di-
                                   te de situações que exigem sua atuação. Eis por que a          nheiros públicos, à gestão financeira, mas a todos os atos
                                   Administração responde civilmente pelas omissões ou            de governo e de administração.
                                   comissões lesivas de seus agentes.
                                                                                                  ABUSO DO PODER: EXCESSO DE PODER E DESVIO
                                       Poder-Dever de Agir                                        DE FINALIDADE (LEI Nº 4.898, DE 9 DE DEZEMBRO
                                                                                                  DE 1965)
                                        O poder tem para o agente público o significado de
                                   dever para com a comunidade e para com os indivíduos,              Uso e Abuso do Poder
                                   no sentido de que quem o detém está sempre na obriga-
                                   ção de exercitá-lo.                                                 Nos estados de direito como o nosso, a Administra-
                                        Se para o particular o poder de agir é uma faculdade,     ção Pública deve obediência à lei em todas as suas mani-
                                   para o administrador público é uma obrigação de atuar,         festações. Até mesmo nas chamadas atividades discricio-
                                   desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em bene-        nárias o administrador público fica sujeito às prescrições
                                   fício da comunidade. É que o Direito Público ajunta ao         legais quanto à competência, finalidade e forma, só se
                                   poder do administrador o dever de administrar.                 movendo com liberdade na estreita faixa da conveniên-
                                                                                                  cia e oportunidade administrativas.
                                       Dever de Eficiência                                             O poder administrativo concedido à autoridade públi-
                                                                                                  ca tem limites certos e forma legal de utilização. Não é car-
                                        Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente        ta branca para arbítrios, violências, perseguições ou favori-
                                   público de realizar suas atribuições com presteza, per-        tismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para
                                   feição e rendimento funcional.                                 ser irrepreensível, deve conformar-se com a lei, com a mo-
                                        A eficiência funcional é, pois, considerada em senti-     ral da instituição e com o interesse público. Sem esses re-
                                   do amplo, abrangendo não só a produtividade do                 quisitos, o ato administrativo expõe-se à nulidade.
                                   exercente do cargo ou da função, como a perfeição do
                                   trabalho e sua adequação técnica aos fins pela Adminis-            Uso do Poder
                                   tração, para que se avaliem os resultados, confrontam-se
                                   os desempenhos e se aperfeiçoe o pessoal através de se-            O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o
                                   leção e treinamento. Assim, a verificação da eficiência        poder há de ser usado normalmente, sem abuso. Usar
                                   atinge os aspectos quantitativos e qualitativos do servi-      normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas
                                   ço, para aquilatar seu rendimento efetivo, seu custo           legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as
                                   operacional e sua real utilidade para os administrados e       exigências do interesse público. Abusar do poder é
                                   para a Administração. Tal controle desenvolve-se, por-         empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública.
                                   tanto, na tríplice linha administrativa, econômica e téc-          O poder é confiado ao administrador público para ser
                                   nica.                                                          usado em benefício da coletividade administrada, mas usa-
                                        Realmente, não cabe à Administração decidir por           do nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utili-
                                   critério leigo quando há critério técnico solucionando o       zação desproporcional do poder, o emprego arbitrário da
                                   assunto. O que pode haver é opção da Administração             força, a violência contra o administrado constituem formas
                                   por uma alternativa técnica quando várias lhe são apre-        abusivas do uso do poder estatal, não toleradas pelo Direito
                                   sentadas como aptas para solucionar o caso em exame.           e nulificadoras dos atos que as encerram.
                                   Assim, o princípio da eficiência, de alto significado para         O uso do poder é lícito: o abuso, sempre ilícito. Daí
                                   o serviço público em geral, deve ser aplicado em todos         por que todo ato abusivo é nulo, por excesso ou desvio
                                   os níveis da Administração brasileira.                         de poder.
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




                                       Dever de Probidade                                             Abuso do Poder

                                        O dever de probidade está constitucionalmente inte-              O abuso do poder ocorre quando a autoridade,
                                   grado na conduta do administrador público como ele-              embora competente para praticar o ato, ultrapassa
                                   mento necessário à legitimidade de seus atos. Este con-          os limites de suas atribuições ou se desvia das finali-
                                   ceito está presente na Constituição da República, que            dades administrativas.
                                   pune a improbidade na Administração com sanções po-
                                   líticas, administrativas e penais, nos seguintes termos:           O abuso do poder, como todo ilícito, reveste as for-
                                   “Os atos de improbidade administrativa importarão a            mas mais diversas. Ora se apresenta ostensivo como a
                                   suspensão dos direitos políticos, a perda da função pú-        truculência, às vezes dissimulado como o estelionato, e,
                                   blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao       não raro, encoberto na aparência ilusória dos atos legais.
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Em qualquer desses aspectos – flagrante ou disfarçado –       poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo. É uma forma de
o abuso do poder é sempre uma ilegalidade invalidadora        abuso de poder que retira a legitimidade da conduta do
do ato que o contém.                                          administrador público, colocando-o na ilegalidade e até
     A teoria do abuso do poder foi inteiramente inspira-     mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide
da na moral e a sua penetração no domínio jurídico obe-       nas previsões penais da Lei nº 4.898, de 9/12/65, que visa
deceu a propósito determinado. Trata-se, com efeito, de       a melhor preservar as liberdades individuais já assegura-
desarmar o pretenso titular de um direito subjetivo e, por    das na Constituição (art. 5º).
conseguinte, de encarar de modo diverso direitos objeti-           Essa conduta abusiva, através do excesso de poder,
vamente iguais, pronunciando uma espécie de juízo de          tanto se caracteriza pelo descumprimento frontal da lei,
caducidade contra o direito que tiver sido imoralmente        quando a autoridade age claramente além de sua compe-
exercido. O problema não é, pois, de responsabilidade         tência, como, também, quando ela contorna dissimulada-
civil, mas de moralidade no exercício dos direitos. Trans-    mente as limitações da lei, para arrogar-se poderes que
plantando-se esses conceitos para o campo do Direito          não lhe são atribuídos legalmente. Em qualquer dos ca-
Administrativo, se o poder foi conferido ao administra-       sos há excesso de poder, exercido com culpa ou dolo,
dor público para realizar determinado fim, por determi-       mas sempre com violação da regra de competência, o que
nados motivos e por determinados meios, toda ação que         é o bastante para invalidar o ato assim praticado.
se apartar dessa conduta, contrariando ou ladeando o
desejo da lei, padece do vício de desvio de poder ou de           • Desvio de finalidade
finalidade e, como todo ato abusivo ou arbitrário, é ile-
gítima.
     O ato administrativo – vinculado ou discricionário –           O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quan-
há de ser praticado com observância formal e ideológica         do a autoridade, embora atuando nos limites de sua
da lei. Exato na forma e inexato no conteúdo, nos moti-         competência, pratica o ato por motivos ou com fins di-
vos ou nos fins, é sempre inválido. O discricionarismo          versos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo inte-
da Administração não vai ao ponto de encobrir arbitrarie-       resse público.
dade, capricho, má-fé ou imoralidade administrativa. Daí
a justa advertência de Hauriou de que “a Administração             O desvio de finalidade ou de poder é, assim, a vio-
deve agir sempre de boa-fé, porque isto faz parte da sua      lação ideológica da lei, ou, por outras palavras, a viola-
moralidade”.                                                  ção moral da lei, colimando o administrador público
     O abuso do poder tanto pode revestir a forma             fins não queridos pelo legislador, ou utilizando moti-
comissiva como a omissiva, porque ambas são capazes           vos e meios imorais para a prática de um ato adminis-
de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do      trativo aparentemente legal. Tais desvios ocorrem, por
administrado. “A inércia da autoridade administrativa –       exemplo, quando a autoridade pública decreta uma
observou Caio Tácito – deixando de executar determi-          desapropriação alegando utilidade pública, mas vi-
nada prestação de serviços a que por lei está obrigada,       sando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal
lesa o patrimônio jurídico individual. É forma omissiva       próprio ou a favorecer algum particular com a sub-
de abuso do poder, quer o ato seja doloso ou culposo”.        seqüente transferência do bem expropriado; ou
     Entre nós, o abuso do poder tem merecido sistemático     quando outorga uma permissão sem interesse cole-
repúdio da doutrina e da jurisprudência, e, para seu comba-   tivo; ou, ainda, quando classifica um concorrente por
te, o constituinte armou-nos com o remédio heróico do         favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela li-
mandado de segurança, cabível contra ato de qualquer au-      citação.
toridade (CF, art. 5º, LXIX, e Lei nº 1.533/51), e assegu-         O ato praticado com desvio de finalidade – como
rou a toda pessoa o direito de representação contra abusos    todo ato ilícito ou imoral – ou é consumado às escondi-
de autoridades (art. 5º, XXXIV, a), complementando esse       das ou se apresenta disfarçado sob o capuz da legalidade
sistema de proteção contra os excessos de poder com a Lei     e do interesse público. Diante disto, há de ser surpreen-
nº 4.898, de 9/12/65, que pune criminalmente esses mes-       dido e identificado por indícios e circunstâncias que re-
mos abusos de autoridade.                                     velem a distorção do fim legal substituído habilidosa-
     O gênero abuso do poder ou abuso de autoridade           mente por um fim ilegal ou imoral, não desejado pelo
reparte-se em duas espécies bem caracterizadas: o ex-         legislador. A propósito, já decidiu o STF que: “Indícios
cesso de poder e o desvio de finalidade.                      vários e concordantes são prova”. Dentre os elementos
     Há, ainda, uma terceira forma de abuso de poder que      indiciários do desvio de finalidade, está a falta de moti-
é a omissão.                                                  vo ou a discordância dos motivos com o ato praticado.
                                                                                                                              NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




                                                              Tudo isso dificulta a prova do desvio de poder ou de
    • Excesso de poder                                        finalidade, mas não a torna impossível se recorrermos
                                                              aos antecedentes do ato e à sua destinação presente e
      O excesso de poder ocorre quando a autoridade,          futura por quem o praticou.
  embora competente para praticar o ato, vai além do               A Lei Regulamentar da Ação Popular (Lei nº 4.717,
  permitido e exorbita no uso de suas faculdades ad-          de 29/6/65) já consigna o desvio de finalidade como ví-
  ministrativas.                                              cio nulificador do ato administrativo lesivo do patrimônio
                                                              público e o considera caracterizado quando “o agente
    Excede, portanto, sua competência legal e, com isso,      pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explí-
invalida o ato, porque ninguém pode agir em nome da           cita ou implicitamente, na regra de competência” (art. 2º, e,
Administração fora do que a lei lhe permite. O excesso de     e parágrafo único). Com essa conceituação legal, o des-
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                                   vio de finalidade entrou definitivamente para nosso Di-      diatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamen-
                                   reito Positivo como causa de nulidade dos atos da Admi-      te subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia
                                   nistração.                                                   administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se
                                                                                                como órgãos diretivos, com funções precípuas de plane-
                                   ÓRGÃOS PÚBLICOS                                              jamento, supervisão, coordenação e controle das ativi-
                                                                                                dades que constituem sua área de competência. Partici-
                                        São centros de competências instituídos para o de-      pam das decisões governamentais e executam com auto-
                                   sempenho de funções estatais, através de seus agentes.       nomia as suas funções específicas, mas segundo diretri-
                                        Os órgãos integram a estrutura do Estado e das de-      zes dos órgãos independentes, que expressam as opções
                                   mais pessoas jurídicas como partes desses corpos vi-         políticas do governo.
                                   vos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e           São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias
                                   contrair obrigações para a consecução de seus fins           de Estado e de Município, a Consultoria-Geral da Repúbli-
                                   institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm per-       ca e todos os demais órgãos subordinados diretamente aos
                                   sonalidade jurídica nem vontade própria. Como partes         Chefes de Poderes, aos quais prestam assistência e auxílio
                                   das entidades que integram, os órgãos são meros ins-         imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são funcionários,
                                   trumentos de ação dessas pessoas jurídicas, preorde-         mas, sim, agentes políticos nomeados em comissão.
                                   nados ao desempenho das funções que lhes forem atribuí-
                                   das pelas normas de sua constituição e funcionamento.             c) Superiores
                                   Para a eficiente realização de suas funções, cada órgão é         São os que detêm poder de direção, controle, deci-
                                   investido de determinada competência, redistribuída en-      são e comando dos assuntos de sua competência espe-
                                   tre seus cargos, com a correspondente parcela de poder       cífica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao contro-
                                   necessária ao exercício funcional de seus agentes.           le hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de
                                                                                                autonomia administrativa nem financeira, que são atri-
                                       Classificação dos Órgãos Públicos                        butos dos órgãos independentes e dos autônomos a que
                                                                                                pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao pla-
                                       Realizando atividades governamentais e administra-       nejamento e soluções técnicas, dentro da sua área de
                                   tivas, os órgãos públicos classificam-se:                    competência, com responsabilidade pela execução, ge-
                                                                                                ralmente a cargo de seus órgãos subalternos.
                                       • Quanto à Posição Estatal                                    Nessa categoria, estão as primeiras repartições dos
                                                                                                órgãos independentes e dos autônomos, com variadas
                                        a) Independentes                                        denominações, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais,
                                        São os originários da Constituição e representati-      Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Ju-
                                   vos dos Poderes de Estado – Legislativo, Executivo e         diciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões. O
                                   Judiciário – colocados no ápice da pirâmide governa-         nome dado ao órgão é irrelevante; o que importa para
                                   mental, sem qualquer subordinação hierárquica ou fun-        caracterizá-lo como superior é a preeminência hierárquica
                                   cional, e só sujeitos aos controles constitucionais de um    na área de suas atribuições. Assim, num Ministério ou
                                   Poder pelo outro. Por isso, são também chamados ór-          numa Secretaria de Estado, poderão existir tantos órgãos
                                   gãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e exer-         superiores quantas forem as áreas em que o órgão autôno-
                                   cem precipuamente as funções políticas, judiciais e          mo se repartir para o melhor desempenho de suas atribui-
                                   quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constitui-       ções.
                                   ção, para serem desempenhadas pessoalmente por seus
                                   membros (agentes políticos, distintos de seus servi-              d) Subalternos
                                   dores, que são agentes administrativos), segundo nor-             São todos aqueles que se acham hierarquizados a ór-
                                   mas especiais e regimentais.                                 gãos mais elevados, com reduzido poder decisório e pre-
                                        Nessa categoria, encontram-se as Corporações            dominância de atribuições de execução. Destinam-se à
                                   Legislativas (Congresso Nacional, Câmara dos Depu-           realização de serviços de rotina, tarefas de formalização
                                   tados, Senado Federal, Assembléias Legislativas, Câma-       de atos administrativos, cumprimento de decisões superio-
                                   ras de Vereadores), as Chefias do Executivo (Presidên-       res e primeiras soluções em casos individuais, tais como
                                   cia da República, Governadorias dos Estados e do Dis-        os que, nas repartições públicas, executam as atividades-
                                   trito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais Judi-   meio e atendem ao público, prestando-lhe informações e
                                   ciários e os Juízes singulares (Supremo Tribunal Federal,    encaminhando seus requerimentos, como são as portarias
                                   Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Fe-       e seções de expediente.
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




                                   derais, Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados-
                                   membros, Tribunais do Júri e Varas das Justiças Comum            • Quanto à Estrutura
                                   e Especial). De-se incluir, ainda, nesta classe o Ministé-
                                   rio Público Federal e estadual e os Tribunais de Contas           a) Órgãos simples ou unitários
                                   da União, dos Estados-membros e Municípios, os quais              São os constituídos por um só centro de competên-
                                   são órgãos funcionalmente independentes e seus mem-          cia. Essa unitariedade tem levado alguns autores a iden-
                                   bros integram a categoria dos agentes políticos, incon-      tificar o órgão simples com o cargo de seu agente e com
                                   fundíveis com os servidores das respectivas instituições.    o próprio agente, o que é um erro; o órgão é a unidade de
                                                                                                ação; o cargo é o lugar reservado ao agente; e o agente é
                                       b) Autônomos                                             a pessoa física que exercita as funções do órgão.
                                       São os localizados na cúpula da Administração, ime-           O que tipifica o órgão como simples ou unitário é a
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inexistência de outro órgão incrustado na sua estrutura,        tatal. Os agentes normalmente desempenham funções
para realizar desconcentradamente sua função principal          do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titula-
ou para auxiliar seu desempenho. O número de seus car-          res, mas, excepcionalmente, podem exercer funções sem
gos e agentes não influi na unidade orgânica se esta é          cargo.
mantida num único centro de competência, como ocorre                 a) Os cargos são os lugares criados no órgão para
numa portaria, que é o órgão simples ou unitário, com           serem providos por agentes que exercerão as suas fun-
diversos cargos e agentes.                                      ções na forma legal. O cargo é lotado no órgão e o agen-
                                                                te é investido no cargo. Por aí se vê que o cargo integra o
     b) Órgãos compostos                                        órgão, ao passo que o agente, como ser humano, unica-
     São os que reúnem na sua estrutura outros órgãos           mente titulariza o cargo para servir ao órgão.
menores, com função principal idêntica (atividade-fim                b) As funções são os encargos atribuídos aos órgãos,
realizada de maneira desconcentrada) ou com funções             cargos e agentes. Toda função é atribuída e delimitada por
auxiliares diversificadas (atividades-meio atribuídas a vá-     norma legal. Essa atribuição e delimitação funcionais con-
rios órgãos menores). Assim, uma Secretaria de Educa-           figuram a competência do órgão, do cargo e do agente, ou
ção – órgão composto – tem na sua estrutura muitas uni-         seja, a natureza da função e o limite de poder para o seu
dades escolares – órgãos menores com atividades-fim idên-       desempenho. Daí por que, quando o agente ultrapassa esse
ticas – e órgãos de pessoal, de material, de transporte, etc.   limite, atua com abuso ou excesso de poder.
– órgãos menores com atividades-meio diversificadas –
que auxiliam a realização do ensino, mas todos eles inte-           Categorias ou Espécies
grados e hierarquizados ao órgão maior.
     No órgão composto, o maior e de mais alta hierar-              • Agentes Políticos
quia envolve os menores e inferiores, formando com eles
um sistema orgânico, onde as funções são desconcen-                  São os componentes do governo nos seus primeiros
tradas (e não descentralizadas), isto é, distribuídas a vá-     escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou co-
rios centros de competência, que passam a realizá-las com       missões; por nomeação; eleição, designação ou delega-
mais presteza e especialização, mas sempre sob a supervi-       ção, para o exercício de atribuições constitucionais e per-
são do órgão mais alto e fiscalização das chefias imedia-       cebem como retribuição pecuniária subsídio. Esses agen-
tas, que têm o poder de avocação e de revisão dos atos das      tes atuam com plena liberdade funcional, desempenhan-
unidades menores, salvo nos órgãos independentes.               do suas atribuições com prerrogativas e responsabilida-
                                                                des próprias, estabelecidas na Constituição e em leis espe-
    • Quanto à Atuação Funcional                                ciais. Não são servidores públicos, nem se sujeitam ao re-
                                                                gime jurídico estatutário. Têm normas específicas para sua
     a) Órgãos singulares ou unipessoais                        escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcio-
     São os que atuam e decidem através de um único             nais e de responsabilidades, que lhes são privativos.
agente, que é seu chefe e representante. Esses órgãos                Nessa categoria, encontram-se os Chefes de Exe-
podem ter muitos outros agentes auxiliares, como nor-           cutivo (Presidente da República, Governadores e Prefei-
malmente os têm, mas o que caracteriza sua singularida-         tos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários
de ou unipessoalidade é o desempenho de sua função              de Estado e de Município); os membros das Corporações
precípua por um só agente investido como seu titular.           Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os
São exemplos desses órgãos a Presidência da República,          membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral);
as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais,        os membros do Ministério Público (Procuradores da
que concentram as funções executivas das respectivas            República e da Justiça, Promotores e Curadores Públi-
entidades estatais, enfeixam-nas num só cargo de chefia         cos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e
suprema e atribuem seu exercício a um único titular.            Conselheiros); os representantes diplomáticos e demais
     A formação e manifestação de vontade desses ór-            autoridades que atuem com independência funcional no
gãos, ou seja, sua atuação funcional, não exigem forma-         desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou
lidades nem procedimentos especiais, bastando a auten-          quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor públi-
ticação do chefe para que se torne eficaz nos limites de        co.
sua competência legal.
                                                                    • Servidores Públicos
     b) Órgãos colegiados ou pluripessoais
     São todos aqueles que atuam e decidem pela mani-                São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas
                                                                                                                                   NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




festação conjunta e majoritária da vontade de seus mem-         entidades por relações profissionais, sujeitos à hierarquia fun-
bros. Nos órgãos colegiados, não prevalece a vontade            cional e ao regime jurídico da entidade e que servem ao pú-
individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus            blico. São investidos em cargo ou emprego e com retribui-
integrantes isoladamente: o que se impõe e vale juridica-       ção pecuniária, em regra por nomeação e, excepcionalmen-
mente é a decisão da maioria, expressa na forma legal,          te, por contrato de trabalho.
regimental ou estatutária.                                           Esses agentes ficam em tudo e por tudo sujeitos ao
                                                                regime da entidade a que servem e às normas específicas
    AGENTES PÚBLICOS                                            do órgão em que trabalham, e, para efeitos criminais,
                                                                são considerados funcionários públicos, nos expressos
    São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva         termos do art. 327 do Código Penal.
ou transitoriamente, do exercício de alguma função es-               Compreendem as seguintes espécies:
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                                        a) servidores titulares de cargos públicos, (art. 37, II,       • Agentes Credenciados
                                   CF e art. 2º da Lei nº 8.112/90). Servidor é a pessoa legal-
                                   mente investida em cargo público;                                    São os que recebem a incumbência da Administra-
                                        b) os contratados “por tempo determinado para aten-         ção para representá-la em determinado ato ou praticar
                                   der à necessidade temporária de excepcional interesse pú-        certa atividade específica, mediante remuneração do Po-
                                   blico”, (art. 37, IX, CF), sob o vínculo empregatício, nas       der Público credenciante.
                                   autarquias e fundações de direito público da União, dos              A Administração Pública Federal compreende a Ad-
                                   Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como        ministração direta e a Administração indireta.
                                   no Poder Legislativo e no Poder Judiciário na esfera ad-             Funcionário público, como dissemos, são aqueles
                                   ministrativa (Lei nº 8.745/99 e Lei nº 9.949/99).                agentes públicos que respondem por ilícitos penais (cri-
                                        c) os contratados sob o regime de emprego (Lei              mes funcionais e contravenções).
                                   nº 9.962/99);
                                        d) os empregados públicos, aqueles legalmente inves-                   ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
                                   tidos em emprego público (celetistas – DL nº 5.452/43);                       DO ESTADO BRASILEIRO
                                        e) os comissionados:
                                        – os ocupantes de cargo de livre nomeação e livre           ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA (CENTRALIZAÇÃO)
                                   exoneração. Aqueles nomeados em português e exone-
                                   rados em latim ad nutum (art. 37, V, CF).
                                                                                                         A Administração direta é composta pelos órgãos in-
                                                                                                    tegrantes da Presidência da República e pelos Ministérios
                                       • Agentes Honoríficos
                                                                                                    (Lei nº 9.649, de 27/5/98).
                                        São cidadãos convocados, designados ou nomeados
                                   para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao               A Presidência da República é constituída, essencial-
                                   Estado, em razão de sua condição cívica, de sua                  mente, pela Casa Civil, pela Secretaria Geral, pela Se-
                                   honorabilidade ou de sua notória capacidade profissio-           cretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégi-
                                   nal, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário        ca, pelo Gabinete Pessoal e pelo Gabinete de Segurança
                                   e, normalmente, sem remuneração. Tais serviços consti-           Institucional.
                                   tuem o chamado múnus público, ou serviços públicos                     Integram a Presidência da República como órgãos de
                                   relevantes, de que são exemplos a função de jurado, de           assessoramento imediato ao Presidente da República:
                                   mesário eleitoral, de comissário de menores, de presi-                 I - o Conselho de Governo;
                                   dente ou membro de comissão de estudo ou de julga-                     II - o Conselho de Desenvolvimento Econômico e So-
                                   mento e outros dessa natureza.                                   cial;
                                        Os agentes honoríficos não são servidores públicos,               III - o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
                                   mas, momentaneamente, exercem uma função pública                 Nutricional;
                                   e, enquanto a desempenham, sujeitam-se à hierarquia e                  IV - o Conselho Nacional de Política Energética;
                                   disciplina do órgão a que estão servindo, podendo per-                 V - o Conselho Nacional de Integração de Políticas de
                                   ceber um pro labore e contar o período de trabalho como          Transporte;
                                   de serviço público. Sobre esses agentes eventuais do                   VI - o Advogado-Geral da União;
                                   Poder Público não incidem as proibições constitucionais                VII - a Assessoria Especial do Presidente da Repúbli-
                                   de acumulação de cargos, funções ou empregos (art. 37,           ca;
                                   XVI e XVII), porque sua vinculação com o Estado é sem-                 VIII - a Secretaria de Imprensa e Divulgação da Presidên-
                                   pre transitória e a título de colaboração cívica, sem cará-      cia da República;
                                   ter empregatício. Somente para fins penais é que esses                 IX - o Porta-Voz da Presidência da República.
                                   agentes são equiparados a funcionários públicos quanto                 Junto à Presidência da República funcionarão, como
                                   aos crimes relacionados com o exercício da função, nos           órgãos de consulta do Presidente da República:
                                   expressos termos do art. 327 do Código Penal.                          I - o Conselho da República;
                                                                                                          II - o Conselho de Defesa Nacional.
                                       • Agentes Delegados                                                Integram ainda a Presidência da República:
                                                                                                          I - a Controladoria-Geral da União;
                                        São particulares que recebem a incumbência da exe-                II - a Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvi-
                                   cução de determinada atividade, obra ou serviço público          mento Econômico e Social;
                                   e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




                                                                                                          III - a Secretaria Especial de Políticas para as Mulhe-
                                   segundo as normas do Estado e sob a permanente fisca-            res;
                                   lização do delegante. Esses agentes não são servidores                 IV - a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca;
                                   públicos, nem honoríficos, nem representantes do Esta-                 V - a Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
                                   do; todavia, constituem uma categoria à parte de colabo-
                                                                                                          Os Ministérios são os seguintes:
                                   radores do Poder Público. Nessa categoria, encontram-
                                                                                                          I - da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
                                   se os concessionários e permissionários de obras e servi-
                                                                                                          II - da Assistência e Promoção Social;
                                   ços públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios não-
                                                                                                          III - das Cidades;
                                   estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes pú-
                                                                                                          IV - da Ciência e Tecnologia;
                                   blicos, as demais pessoas que recebem delegação para a
                                   prática de alguma atividade estatal ou serviço de interes-             V - das Comunicações;
                                   se coletivo.                                                           VI - da Cultura;
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        VII - da Defesa;                                           e) gestão do Fundo Nacional de Assistência Social;
        VIII - do Desenvolvimento Agrário;                         f) aprovação dos orçamentos gerais do Serviço So-
        IX - do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exte-   cial da Indústria (SESI), do Serviço Social do Comércio
rior;                                                         (SESC) e do Serviço Social do Transporte (SEST).
     X - da Educação;
     XI - do Esporte;                                             III - Ministério das Cidades:
     XII - da Fazenda;                                            a) política de desenvolvimento urbano;
     XIII - da Integração Nacional;                               b) políticas setoriais de habitação, saneamento
     XIV - da Justiça;                                        ambiental, transporte urbano e trânsito;
     XV - do Meio Ambiente;                                       c) promoção, em articulação com as diversas esferas
     XVI - de Minas e Energia;                                de governo, com o setor privado e organizações não-go-
     XVII - do Planejamento, Orçamento e Gestão;              vernamentais, de ações e programas de urbanização, de
     XVIII - da Previdência Social;                           habitação, de saneamento básico e ambiental, transporte
     XIX - das Relações Exteriores;
                                                              urbano, trânsito e desenvolvimento urbano;
     XX - da Saúde;
                                                                  d) política de subsídio à habitação popular, sanea-
     XXI - do Trabalho e Emprego;
                                                              mento e transporte urbano;
     XXII - dos Transportes.
     XXIII - do Turismo.                                          e) planejamento, regulação, normatização e gestão
     São Ministros de Estado os titulares dos Ministérios,    da aplicação de recursos em políticas de desenvolvimen-
o Chefe da Casa Civil, o Chefe do Gabinete de Segurança       to urbano, urbanização, habitação, saneamento básico e
Institucional, o Chefe da Secretaria de Comunicação de        ambiental, transporte urbano e trânsito;
Governo e Gestão Estratégica e o Chefe da Secretaria-             f) participação na formulação das diretrizes gerais
Geral da Presidência da República, o Advogado-Geral           para conservação dos sistemas urbanos de água, bem as-
da União e o Controlador-Geral da União.                      sim para a adoção de bacias hidrográficas como unidades
     Os assuntos que constituem área de competência de        básicas do planejamento e gestão do saneamento.
cada Ministério são os seguintes:
                                                                  IV - Ministério da Ciência e Tecnologia:
     I - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abaste-            a) política nacional de pesquisa científica e tecno-
cimento:                                                      lógica;
     a) política agrícola, abrangendo produção e comer-           b) planejamento, coordenação, supervisão e controle
cialização, abastecimento, armazenagem e garantia de          das atividades da ciência e tecnologia;
preços mínimos;                                                   c) política de desenvolvimento de informática e
     b) produção e fomento agropecuário, inclusive das        automação;
atividades de heveicultura;                                       d) política nacional de biossegurança;
     c) mercado, comercialização e abastecimento agrope-          e) política espacial;
cuário, inclusive estoques reguladores e estratégicos;            f) política nuclear;
     d) informação agrícola;                                      g) controle da exportação de bens e serviços sensí-
     e) defesa sanitária animal e vegetal;                    veis.
     f) fiscalização dos insumos utilizados nas atividades
agropecuárias e da prestação de serviços no setor;                 V - Ministério das Comunicações:
     g) classificação e inspeção de produtos e derivados           a) política nacional de telecomunicações, inclusive
animais e vegetais, inclusive em ações de apoio às ativi-     radiodifusão;
dades exercidas pelo Ministério da Fazenda, relativamente
                                                                   b) regulamentação, outorga e fiscalização de serviços
ao comércio exterior;
                                                              de telecomunicações;
     h) proteção, conservação e manejo do solo, voltados
ao processo produtivo agrícola e pecuário;                         c) controle e administração do uso do espectro de
     i) pesquisa tecnológica em agricultura e pecuária;       radiofreqüências;
     j) meteorologia e climatologia;                               d) serviços postais.
     1) cooperativismo e associativismo rural;
     m) energização rural, agroenergia, inclusive eletrifi-        VI - Ministério da Cultura:
cação rural;                                                       a) política nacional de cultura;
     n) assistência técnica e extensão rural;                      b) proteção do patrimônio histórico e cultural;
     o) política relativa ao café, açúcar e álcool;                c) aprovar a delimitação das terras dos remanescen-
                                                              tes das comunidades dos quilombos, bem como determi-
                                                                                                                           NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




     p) planejamento e exercício da ação governamental
nas atividades do setor agroindustrial canavieiro.            nar as suas demarcações, que serão homologadas mediante
                                                              decreto.
     II - Ministério da Assistência e Promoção Social:
     a) política nacional de assistência social;                  VII - Ministério da Defesa:
     b) normatização, orientação, supervisão e avaliação          a) política de defesa nacional;
da execução da política de assistência social;                    b) política e estratégia militares;
     c) orientação, acompanhamento, avaliação e super-            c) doutrina e planejamento de emprego das Forças
visão de planos, programas e projetos relativos à área da     Armadas;
assistência social;                                               d) projetos especiais de interesse da defesa nacional;
     d) articulação, coordenação e avaliação dos progra-          e) inteligência estratégica e operacional no interesse
mas sociais do governo federal;                               da defesa;
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                                          f) operações militares das Forças Armadas;              mental, ensino médio, ensino superior, educação de jo-
                                          g) relacionamento internacional das Forças Armadas;     vens e adultos, educação profissional, educação especial
                                          h) orçamento de defesa;                                 e educação a distância, exceto ensino militar;
                                          i) legislação militar;                                      d) avaliação, informação e pesquisa educacional;
                                          j) política de mobilização nacional;                        e) pesquisa e extensão universitária;
                                          1) política de ciência e tecnologia nas Forças Arma-        f) magistério.
                                   das;
                                          m) política de comunicação social nas Forças Arma-          XI - Ministério do Esporte:
                                   das;                                                               a) política nacional de desenvolvimento da prática
                                          n) política de remuneração dos militares e pensionis-   dos esportes;
                                   tas;                                                               b) intercâmbio com organismos públicos e privados,
                                        o) política nacional de exportação de material de         nacionais, internacionais e estrangeiros, voltados à pro-
                                   emprego militar, bem como fomento às atividades de pes-        moção do esporte;
                                   quisa e desenvolvimento, produção e exportação em                  c) estímulo às iniciativas públicas e privadas de in-
                                   áreas de interesse da defesa e controle da exportação de       centivo às atividades esportivas;
                                   material bélico de natureza convencional;                          d) planejamento, coordenação, supervisão e avalia-
                                        p) atuação das Forças Armadas, quando couber, na          ção dos planos e programas de incentivo aos esportes e
                                   garantia da lei e da ordem, visando a preservação da or-       de ações de democratização da prática esportiva e inclu-
                                   dem pública e da incolumidade das pessoas e do patri-          são social por intermédio do esporte.
                                   mônio, bem como sua cooperação com o desenvolvimento
                                   nacional e a defesa civil e ao apoio ao combate a delitos           XII - Ministério da Fazenda:
                                   transfronteiriços e ambientais;                                     a) moeda, crédito, instituições financeiras, capitali-
                                        q) logística militar;                                     zação, poupança popular, seguros privados e previdência
                                        r) serviço militar;                                       privada aberta;
                                        s) assistência à saúde, social e religiosa das Forças          b) política, administração, fiscalização e arrecadação
                                   Armadas;                                                       tributária e aduaneira;
                                        t) constituição, organização, efetivos, adestramento           c) administração financeira, controle interno, audito-
                                   e aprestamento das forças navais, terrestres e aéreas;         ria e contabilidade públicas;
                                        u) política marítima nacional;                                 d) administração das dívidas públicas interna e ex-
                                        v) segurança da navegação aérea e do tráfego aquaviá-     terna;
                                   rio e salvaguarda da vida humana no mar;                            e) negociações econômicas e financeiras com gover-
                                        x) política aeronáutica nacional e atuação política       nos, organismos multilaterais e agências governamentais;
                                   nacional de desenvolvimento das atividades aeroes-                  f) preços em geral e tarifas públicas e administradas;
                                   paciais;
                                                                                                       g) fiscalização e controle do comércio exterior;
                                        z) infra-estrutura aeroespacial, aeronáutica e aeropor-
                                                                                                       h) realização de estudos e pesquisas para acompa-
                                   tuária.
                                                                                                  nhamento da conjuntura econômica;
                                                                                                       i) autorizar, ressalvadas as competências do Conse-
                                      VIII - Ministério do Desenvolvimento Agrário:
                                                                                                  lho Monetário Nacional:
                                      a) reforma agrária;
                                                                                                       1. a distribuição gratuita de prêmios a título de pro-
                                      b) promoção do desenvolvimento sustentável do seg-
                                   mento rural constituído pelos agricultores familiares.         paganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde,
                                                                                                  concurso ou operação assemelhada;
                                        IX - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Co-            2. as operações de consórcio, fundo mútuo e outras
                                   mércio Exterior:                                               formas associativas assemelhadas, que objetivem a aqui-
                                        a) política de desenvolvimento da indústria, do comér-    sição de bens de qualquer natureza;
                                   cio e dos serviços;                                                 3. a venda ou promessa de venda de mercadorias a
                                        b) propriedade intelectual e transferência de tecno-      varejo, mediante oferta pública e com recebimento ante-
                                   logia;                                                         cipado, parcial ou total, do respectivo preço;
                                        c) metrologia, normalização e qualidade industrial;            4. a venda ou promessa de venda de direitos, inclusi-
                                        d) políticas de comércio exterior;                        ve cotas de propriedade de entidades civis, tais como hos-
                                        e) regulamentação e execução dos programas e ativi-       pital, motel, clube, hotel, centro de recreação ou aloja-
                                   dades relativas ao comércio exterior;                          mento e organização de serviços de qualquer natureza
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




                                        f) aplicação dos mecanismos de defesa comercial;          com ou sem rateio de despesas de manutenção, mediante
                                        g) participação em negociações internacionais relati-     oferta pública e com pagamento antecipado do preço;
                                   vas ao comércio exterior;                                           5. a venda ou promessa de venda de terrenos loteados
                                        h) formulação da política de apoio à microempresa,        a prestações mediante sorteio;
                                   empresa de pequeno porte e artesanato;                              6. qualquer outra modalidade de captação antecipa-
                                        i) execução das atividades de registro do comércio.       da de poupança popular, mediante promessa de con-
                                                                                                  traprestação em bens, direitos ou serviços de qualquer
                                          X - Ministério da Educação:                             natureza;
                                          a) política nacional de educação;                            7. exploração de loterias, inclusive os “Sweepstakes”
                                          b) educação infantil;                                   e outras modalidades de loterias realizadas por entidades
                                          c) educação em geral, compreendendo ensino funda-       promotoras de corridas de cavalos.
15
     XIII - Ministério da Integração Nacional:                      f) zoneamento ecológico-econômico.
     a) formulação e condução da política de desenvolvimen-
to nacional integrada;                                              XVI - Ministério de Minas e Energia:
     b) formulação dos planos e programas regionais de              a) geologia, recursos minerais e energéticos;
desenvolvimento;                                                    b) aproveitamento da energia hidráulica;
     c) estabelecimento de estratégias de integração das            c) mineração e metalurgia;
economias regionais;                                                d) petróleo, combustível e energia elétrica, inclusive
     d) estabelecimento das diretrizes e prioridades            nuclear.
na aplicação dos recursos dos programas de financia-
mento de que trata a alínea c do inciso I do art. 159 da             XVII - Ministério do Planejamento, Orçamento e
Constituição Federal;                                           Gestão:
     e) estabelecimento das diretrizes e prioridades na              a) participação na formulação do planejamento es-
aplicação dos recursos do Fundo de Desenvolvimento da           tratégico nacional;
Amazônia e do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste;                  b) avaliação dos impactos socioeconômicos das po-
     f) estabelecimento de normas para cumprimento dos          líticas e programas do Governo Federal e elaboração de
programas de financiamento dos fundos constitucionais           estudos especiais para a reformulação de políticas;
e das programações orçamentárias dos fundos de investi-              c) realização de estudos e pesquisas para acompa-
mentos regionais;                                               nhamento da conjuntura socioeconômica e gestão dos sis-
     g) acompanhamento e avaliação dos programas inte-          temas cartográficos e estatísticos nacionais;
grados de desenvolvimento nacional;                                  d) elaboração, acompanhamento e avaliação do pla-
     h) defesa civil;                                           no plurianual de investimentos e dos orçamentos anuais;
     i) obras contra as secas e de infra-estrutura hídrica;          e) viabilização de novas fontes de recursos para os
     j) formulação e condução da política nacional de           planos de governo;
irrigação;                                                           f) formulação de diretrizes, coordenação das negocia-
     1) ordenação territorial;                                  ções, acompanhamento e avaliação dos financiamentos
     m) obras públicas em faixas de fronteiras.                 externos de projetos públicos com organismos multilate-
                                                                rais e agências governamentais;
     XIV - Ministério da Justiça:                                    g) coordenação e gestão dos sistemas de planejamento
     a) defesa da ordem jurídica, dos direitos políticos e      e orçamento federal, de pessoal civil, de organização e
das garantias constitucionais;                                  modernização administrativa, de administração de recur-
     b) política judiciária;                                    sos da informação e informática e de serviços gerais;
     c) direitos dos índios;                                         h) formulação de diretrizes e controle da gestão das
     d) entorpecentes, segurança pública, Polícias Federal,     empresas estatais;
Rodoviária e Ferroviária Federal e do Distrito Federal;              i) acompanhamento do desempenho fiscal do setor
     e) defesa da ordem econômica nacional e dos direi-         público;
tos do consumidor;                                                   j) administração patrimonial;
     f) planejamento, coordenação e administração da                 1) política e diretrizes para modernização do Estado.
política penitenciária nacional;
     g) nacionalidade, imigração e estrangeiros;                    XVIII - Ministério da Previdência Social:
     h) ouvidoria-geral dos índios e do consumidor;                 a) previdência social;
     i) ouvidoria das polícias federais;                            b) previdência complementar.
     j) assistência jurídica, judicial e extrajudicial, inte-
gral e gratuita, aos necessitados, assim considerados em lei;       XIX - Ministério das Relações Exteriores:
     l) defesa dos bens e dos próprios da União e das entida-       a) política internacional;
des integrantes da Administração Pública Federal indireta;          b) relações diplomáticas e serviços consulares;
     m) articular, integrar e propor as ações do Governo            c) participação nas negociações comerciais, econô-
nos aspectos relacionados com as atividades de repressão        micas, técnicas e culturais, com governos e entidades es-
ao uso indevido, do tráfico ilícito e da produção não au-       trangeiras;
torizada de substâncias entorpecentes e drogas que cau-             d) programas de cooperação internacional;
sem dependência física ou psíquica.                                 e) apoio a delegações, comitivas e representações
                                                                brasileiras em agências e organismos internacionais e
    XV - Ministério do Meio Ambiente:                           multilaterais.
                                                                                                                             NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO




    a) política nacional do meio ambiente e dos recursos
hídricos;                                                           XX - Ministério da Saúde:
    b) política de preservação, conservação e utilização            a) política nacional de saúde;
sustentável de ecossistemas, e biodiversidade e florestas;          b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de
    c) proposição de estratégias, mecanismos e instru-          Saúde;
mentos econômicos e sociais para a melhoria da qualida-             c) saúde ambiental e ações de promoção, proteção e
de ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais;        recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a
    d) políticas para integração do meio ambiente e pro-        dos trabalhadores e dos índios;
dução;                                                              d) informações de saúde;
    e) políticas e programas ambientais para a Amazônia             e) insumos críticos para a saúde;
Legal;                                                              f) ação preventiva em geral, vigilância e controle sa-
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  • 1. SUMÁRIO Noções de Direito Administrativo Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes e organização ........................................... 3/5 natureza, fins e princípios .......................................................................... 3/5 Organização administrativa da União administração direta e indireta ................................................................ 10/17 Agentes públicos: espécies e classificação ...............................................................................11 poderes, deveres e prerrogativas ................................................................. 5 cargo, emprego e função públicos ..............................................................11 regime jurídico único: provimento, vacância, remoção, redistribuição e substituição ..............40 direitos e vantagens ..............................................................................44 regime disciplinar ...................................................................................51 responsabilidade civil, criminal e administrativa ....................................55 Poderes administrativos: poder hierárquico ........................................................................................35 poder disciplinar ..........................................................................................35 poder regulamentar ......................................................................................35 poder de polícia ...........................................................................................38 uso e abuso do poder ................................................................................... 8 Serviços Públicos conceito, classificação, regulamentação e controle .....................................70 forma, meios e requisitos ............................................................................72 delegação: concessão, permissão, autorização ........................................................73 Controle e responsabilização da administração: controle administrativo ........................................................................... 14/67 controle judicial ...................................................................................... 14/67 controle legislativo ................................................................................. 14/67 responsabilidade civil do Estado .................................................................70 Lei nº 8.112, de 11/12/90, publicada no DO de 12/12/90 e posteriores atualizações (regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União) ...........39 Lei nº 4.878, de 3/12/65, publicada no DO de 6/12/65 (dispõe sobre as peculiaridades do regime jurídico dos funcionários públicos civis da União e do Distrito Federal, ocupantes de cargos de atividade policial) ..........80 Lei nº 8.429, de 2/6/92, publicada no DO de 3/6/92 (dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função da administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências) ....................76 Lei nº 9.654, de 2/6/98, publicada no DO de 3/6/98 (Cria a carreira de Policial Rodoviário Federal e dá outras providências) ..................................................81 Decreto nº 1.655 de 3/10/95, publicado no DO de 4/10/95 (Define a competência da Polícia Rodoviária Federal, e dá outras providências) ................................. 75
  • 2. 5 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO J. Wilson Granjeiro GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAÇÃO ção precípua do Poder Executivo é a conversão da lei em PÚBLICA ato individual e concreto (função administrativa); a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei CONCEITO DE ESTADO aos litigantes (função judicial). Referimo-nos à função precípua de cada Poder de Estado porque, embora o ideal O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que fosse a privatividade de cada função para cada Poder, na é considerado: realidade isso não ocorre, uma vez que todos os Poderes I - corporação territorial dotada de um poder de man- têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda que do originário; restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em II - comunidade de homens, fixada sobre um territó- caráter excepcional, admitido pela Constituição, desempe- rio com poder de mando, ação e coerção; nham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro III - pessoa jurídica territorial soberana; Poder. O que há, portanto, não é a separação de Poderes IV - pessoa jurídica de direito público interno; com divisão absoluta de funções, mas, sim, a distribuição V - entidade política, ou seja, pode elaborar as suas das três funções estatais precípuas entre órgãos indepen- próprias leis. dentes, mas harmônicos e coordenados no seu funciona- mento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. GOVERNO Aliás, já se observou que Montesquieu nunca empre- gou em sua obra política as expressões “separação de É o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. É o Poderes” ou “divisão de Poderes”, referindo-se unicamen- complexo de funções estatais básicas. É a condução políti- te à necessidade do “equilíbrio entre os Poderes”, em que ca dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se um Poder limita o outro, como sugerira o próprio autor identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, no original. Seus apressados seguidores é que lhe detur- ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e param o pensamento e passaram a falar em “divisão” e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, po- “separação de Poderes”, como se estes fossem estanques rém, do Governo é a sua expressão política de comando, e incomunicáveis em todas as suas manifestações, quan- de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manu- do, na verdade, isto não ocorre, porque o Governo é a tenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua median- resultante da interação dos três Poderes de Estado – te atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política Legislativo, Executivo e Judiciário – como a Administra- na condução dos negócios públicos. ção o é de todos os órgãos desses Poderes. Elementos do Estado ORGANIZAÇÃO DO ESTADO O Estado é constituído de três elementos originários • Entidades componentes do Estado Federal e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. A organização político-administrativa do Brasil com- Povo é o componente humano do Estado; Território, a preende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Mu- sua base física; Governo soberano, o elemento condutor nicípios. do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de auto- Estas entidades são autônomas, cabendo à União exer- determinação e auto-organização emanado do Povo. Não cer a soberania do Estado brasileiro no contexto interno e há nem pode haver Estado independente sem Soberania, à República Federativa do Brasil, pessoa jurídica de di- isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável reito público externo, o exercício de soberania no plano de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre internacional. de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusi- ve, pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta- • Competência da União, dos Estados, do Distrito se e se manifesta através dos denominados Poderes de Federal e dos Municípios Estado. A União, pessoa jurídica de direito público interno, exerce os poderes que objetivam a garantia da soberania Poderes de Estado e defesa nacionais; a manutenção de relações com países estrangeiros, a participação em organismos internacionais NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de e a promoção do desenvolvimento econômico-social do Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, país, bem como a garantia da cidadania e dos direitos são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, indepen- individuais dos cidadãos. dentes e harmônicos entre si e com suas funções recipro- Destacam-se, ainda, dentre outras atribuições de ca- camente indelegáveis (CF, art. 2º). ráter administrativo da União, as seguintes: Esses Poderes são imanentes e estruturais do Estado – declarar guerra e celebrar a paz; (diversamente dos poderes administrativos, que são – assegurar a defesa nacional; incidentais e instrumentais da Administração), a cada um – elaborar e executar planos nacionais e regionais deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com de desenvolvimento econômico e social; precipuidade. Assim, a função precípua do Poder – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministé- Legislativo é a elaboração da lei (função normativa); a fun- rio Público e a Defensoria Pública do Distrito Fe-
  • 3. 6 deral e dos Territórios, bem como as Polícias Ci- Aos Municípios, compete legislar sobre assuntos vil e Militar e o Corpo de Bombeiros do Distrito de interesse local e ainda suplementar a legislação federal Federal; e estadual, no que couber. – manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacio- Ao Distrito Federal, são atribuídas as mesmas com- nal; petências reservadas aos Estados e Municípios. – organizar, manter e executar a inspeção do traba- lho; DIREITO ADMINISTRATIVO – emitir moeda. Cabe à União, privativamente, legislar sobre maté- CONCEITOS rias específicas das quais destacam-se as seguintes: – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, Segundo Hely Lopes Meirelles: “Conjunto harmôni- agrário e trabalho; co de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agen- – população indígena; tes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, – águas, energia (inclusive nuclear), informática, te- direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. lecomunicações e radiodifusão; comércio exterior José Cretella Júnior entende por Direito Administra- e interestadual; tivo “o ramo do Direito Público interno que regula a ati- – nacionalidade, cidadania, naturalização e direitos vidade e as relações jurídicas das pessoas públicas e a referentes aos estrangeiros; instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pes- – seguridade social; soas”. – diretrizes e bases da educação nacional; Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Admi- – normas gerais de licitação e contratação para a nistrativo é “o ramo do Direito Público que tem por obje- Administração Pública nas diversas esferas de to os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas governo e empresas sob seu controle; que integram a Administração Pública, a atividade jurídi- – serviço postal; ca não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza – desapropriação. para a consecução de seus fins, de natureza política”. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí- Diógenes Gasparini vê o Direito Administrativo como pios possuem competências comuns, que são exercidas uma “sistematização de normas doutrinárias de direito, de modo a que cada unidade restrinja-se a um determina- conjunto harmônico de princípios jurídicos” destinadas a do espaço de atuação. ordenar a estrutura e o pessoal (órgãos e agentes) e os Dentre estas competências destacam-se as seguintes: atos e atividades da Administração Pública, praticadas ou – conservação do patrimônio público; desempenhadas enquanto Poder Público. – saúde e assistência públicas; Para nós, Direito Administrativo é “o complexo de – proteção dos bens de valor histórico, das paisa- posições jurídicas e princípios que disciplinam as rela- gens naturais notáveis e dos sítios arqueológicos; ções da Administração Pública (órgãos e entidades) e seus – acesso à educação, à cultura e à ciência; agentes públicos na busca do bem comum”. – proteção ao meio ambiente e controle da poluição; – combate às causas da pobreza e da marginalização, OBJETO promovendo a integração dos setores desfavore- cidos. Para Hely Lopes Meirelles, a caracterização e a deli- O art. 24 da Constituição Federal possibilita à União, mitação do objeto do Direito Administrativo estão nas aos Estados e ao Distrito Federal legislarem de forma atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e concorrente em matérias específicas. imediatamente os fins desejados pelo Estado. Neste âmbito, a União limita-se a estabelecer normas José Cretella Júnior diz que o Direito Administrativo gerais. Os Estados e o Distrito Federal exercem compe- tem como objeto a administração, isto é, “os serviços públi- tências legislativas complementares, atendendo, cada um, cos são o objeto do Direito Administrativo”. às suas peculiaridades. Nos termos das competências concorrentes, os Esta- FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO dos e o Distrito Federal adaptam-se à legislação federal vigente. Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal le- Administrativo possui quatro fontes: a lei, a doutrina, a gislar, de forma concorrente, sobre: jurisprudência e os costumes, sendo a Lei a principal, for- – Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Eco- mal e primordial. NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO nômico e Urbanístico; I - A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do – orçamento; Direito Administrativo, abrangendo esta expressão des- – produção e consumo; de a Constituição até os regulamentos executivos. E com- – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da na- preende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o tureza, proteção do meio ambiente e controle da seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, poluição; estabelecem relações de administração de interesse dire- – proteção do patrimônio histórico, cultural, artísti- to e imediato do Direito Administrativo. co e paisagístico; II - A doutrina, formando o sistema teórico de princí- – educação, cultura, ensino e desporto; pios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento construtivo – previdência social, proteção e defesa à saúde; da Ciência Jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A – proteção à infância e à juventude. doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito
  • 4. 7 Público e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada FINS um dos sub-ramos do saber jurídico. Ela influi não só na elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não O bem comum da coletividade administrada. Toda contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Adminis- atividade do administrador público deve ser orientada trativo. para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou III - A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos desvia, trai o mandato de que está investido, porque a julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosa- comunidade não institui a Administração senão como mente a construção do Direito, e especialmente a do Di- meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será reito Administrativo, que se ressente de sistematização todo ato administrativo que não for praticado no interes- doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem se da coletividade. um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a O fim, e não a vontade do administrador, domina lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, todas as formas de administração. por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar e Os fins da Administração consubstanciam-se, por- integrar a própria Ciência Jurídica. Outra característica tanto, na defesa do interesse público, assim entendidas da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto a dou- aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas trina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a por toda a comunidade administrada, ou por uma parte nacionalizar-se, pela contínua adaptação da lei e dos prin- expressiva de seus membros. O ato ou contrato adminis- cípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Admi- trativo realizado sem interesse público configura desvio nistrativo menos geral que os demais ramos jurídicos, de finalidade. preocupa-se diretamente com a Administração de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚ- afinidade com a jurisprudência pátria que com a doutrina BLICO estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga quer a Administração, quer o Judiciário, porque não vigora Examinados nos tópicos anteriores – os princípios entre nós o princípio norte-americano do stare decises, básicos da Administração – vejamos, agora, os poderes e deveres do administrador público, ou seja, os encargos segundo o qual a decisão judicial superior vincula as ins- daqueles que gerem bens e interesses da comunidade. tâncias inferiores para os casos idênticos. Esses gestores da coisa pública, investidos de competên- IV - O costume, em razão da deficiência da legisla- cia decisória, passam a ser autoridades, com poderes e ção, a prática administrativa vem suprindo o texto escri- deveres específicos do cargo ou da função e, conseqüen- to, e sedimentada na consciência dos administradores e temente, com responsabilidades próprias de suas atribui- administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou ções. atua como elemento reformativo da doutrina. Os poderes e deveres do administrador público são Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os expressos em lei, os impostos pela moral administra- os autores enumeram outros: tiva e os exigidos pelo interesse da coletividade. Fora • a analogia, a eqüidade, os princípios gerais do di- dessa generalidade não se poderá indicar o que é poder e reito, os tratados internacionais, a instrução e a cir- o que é dever do gestor público, porque, estando sujeito cular. ao ordenamento jurídico geral e às leis administrativas especiais, só essas normas poderão catalogar, para cada ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA entidade, órgão, cargo, função, serviço ou atividade pú- blica os poderes e deveres de quem os exerce. CONCEITOS Cada agente administrativo é investido da necessá- ria parcela de Poder Público para o desempenho de suas É o conjunto de entes (órgãos e entidades) cons- atribuições. Esse poder há de ser usado, normalmente, tituídos pelo Poder Público (Estado) para a conse- como atributo do cargo ou da função, e não como privi- cução do bem comum. légio da pessoa que o exerce. É esse poder que empresta É o conjunto de órgãos, entidades e funções ins- autoridade ao agente público quando recebe da lei com- tituídos para a consecução dos objetivos do Gover- petência decisória e força para impor suas decisões aos no, quais sejam: a satisfação dos interesses públicos administrados. Por isso mesmo, o agente, quando despi- em geral e a prosperidade social. do da função ou fora do exercício do cargo, não pode usar da autoridade pública, nem invocá-la ao talante de NATUREZA seu capricho para superpor-se aos demais cidadãos. Tal NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO conduta caracterizaria abuso de poder e, conforme o caso, É a de um encargo de defesa, conservação e apri- tipificaria o crime de abuso de autoridade, definido e moramento dos bens, serviços e interesses da coletivida- punido pela Lei nº 4.898, de 9/12/65. de. Como tal, impõe-se ao administrador público a obri- O uso da autoridade só é lícito quando visa a obstar a gação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da que um indivíduo prejudique direitos alheios, ou “obstar a moral administrativa que regem a sua atuação. Ao ser que um indivíduo se escuse a cooperar pela manutenção da investido em função ou cargo público, todo agente do sociedade”. Isto porque os Estados de Direito e Democráti- poder assume para com a coletividade o compromisso co, como o nosso, não reconhecem privilégios pessoais; só de bem servi-la, porque outro não é o desejo do povo, admitem prerrogativas funcionais. Daí o nivelador princí- como legítimo destinatário dos bens, serviços e interes- pio do art. 5º, caput, da CF, que estabelece a igualdade de ses administrados pelo Estado. todos perante a lei. Ora, se o agente do poder não está no
  • 5. 8 exercício de suas funções, deixa de ser autoridade, igualan- Erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuí- do-se aos demais cidadãos. zo da ação penal cabível” (art. 37, § 4º). O poder administrativo, portanto, é atribuído à auto- ridade para remover os interesses particulares que se Dever de Prestar Contas opõem ao interesse público. Nessas condições, o poder de agir se converte no dever de agir. Assim, se no Direi- O dever de prestar contas é decorrência natural da to Privado o poder de agir é uma faculdade, no Direito administração como encargo de gestão de bens e interes- Público é uma imposição, um dever para o agente que o ses alheios. detém, pois não se admite a omissão da autoridade dian- A prestação de contas não se refere apenas aos di- te de situações que exigem sua atuação. Eis por que a nheiros públicos, à gestão financeira, mas a todos os atos Administração responde civilmente pelas omissões ou de governo e de administração. comissões lesivas de seus agentes. ABUSO DO PODER: EXCESSO DE PODER E DESVIO Poder-Dever de Agir DE FINALIDADE (LEI Nº 4.898, DE 9 DE DEZEMBRO DE 1965) O poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e para com os indivíduos, Uso e Abuso do Poder no sentido de que quem o detém está sempre na obriga- ção de exercitá-lo. Nos estados de direito como o nosso, a Administra- Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, ção Pública deve obediência à lei em todas as suas mani- para o administrador público é uma obrigação de atuar, festações. Até mesmo nas chamadas atividades discricio- desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em bene- nárias o administrador público fica sujeito às prescrições fício da comunidade. É que o Direito Público ajunta ao legais quanto à competência, finalidade e forma, só se poder do administrador o dever de administrar. movendo com liberdade na estreita faixa da conveniên- cia e oportunidade administrativas. Dever de Eficiência O poder administrativo concedido à autoridade públi- ca tem limites certos e forma legal de utilização. Não é car- Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente ta branca para arbítrios, violências, perseguições ou favori- público de realizar suas atribuições com presteza, per- tismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para feição e rendimento funcional. ser irrepreensível, deve conformar-se com a lei, com a mo- A eficiência funcional é, pois, considerada em senti- ral da instituição e com o interesse público. Sem esses re- do amplo, abrangendo não só a produtividade do quisitos, o ato administrativo expõe-se à nulidade. exercente do cargo ou da função, como a perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins pela Adminis- Uso do Poder tração, para que se avaliem os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeiçoe o pessoal através de se- O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o leção e treinamento. Assim, a verificação da eficiência poder há de ser usado normalmente, sem abuso. Usar atinge os aspectos quantitativos e qualitativos do servi- normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas ço, para aquilatar seu rendimento efetivo, seu custo legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as operacional e sua real utilidade para os administrados e exigências do interesse público. Abusar do poder é para a Administração. Tal controle desenvolve-se, por- empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública. tanto, na tríplice linha administrativa, econômica e téc- O poder é confiado ao administrador público para ser nica. usado em benefício da coletividade administrada, mas usa- Realmente, não cabe à Administração decidir por do nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utili- critério leigo quando há critério técnico solucionando o zação desproporcional do poder, o emprego arbitrário da assunto. O que pode haver é opção da Administração força, a violência contra o administrado constituem formas por uma alternativa técnica quando várias lhe são apre- abusivas do uso do poder estatal, não toleradas pelo Direito sentadas como aptas para solucionar o caso em exame. e nulificadoras dos atos que as encerram. Assim, o princípio da eficiência, de alto significado para O uso do poder é lícito: o abuso, sempre ilícito. Daí o serviço público em geral, deve ser aplicado em todos por que todo ato abusivo é nulo, por excesso ou desvio os níveis da Administração brasileira. de poder. NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Dever de Probidade Abuso do Poder O dever de probidade está constitucionalmente inte- O abuso do poder ocorre quando a autoridade, grado na conduta do administrador público como ele- embora competente para praticar o ato, ultrapassa mento necessário à legitimidade de seus atos. Este con- os limites de suas atribuições ou se desvia das finali- ceito está presente na Constituição da República, que dades administrativas. pune a improbidade na Administração com sanções po- líticas, administrativas e penais, nos seguintes termos: O abuso do poder, como todo ilícito, reveste as for- “Os atos de improbidade administrativa importarão a mas mais diversas. Ora se apresenta ostensivo como a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pú- truculência, às vezes dissimulado como o estelionato, e, blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao não raro, encoberto na aparência ilusória dos atos legais.
  • 6. 9 Em qualquer desses aspectos – flagrante ou disfarçado – poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo. É uma forma de o abuso do poder é sempre uma ilegalidade invalidadora abuso de poder que retira a legitimidade da conduta do do ato que o contém. administrador público, colocando-o na ilegalidade e até A teoria do abuso do poder foi inteiramente inspira- mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide da na moral e a sua penetração no domínio jurídico obe- nas previsões penais da Lei nº 4.898, de 9/12/65, que visa deceu a propósito determinado. Trata-se, com efeito, de a melhor preservar as liberdades individuais já assegura- desarmar o pretenso titular de um direito subjetivo e, por das na Constituição (art. 5º). conseguinte, de encarar de modo diverso direitos objeti- Essa conduta abusiva, através do excesso de poder, vamente iguais, pronunciando uma espécie de juízo de tanto se caracteriza pelo descumprimento frontal da lei, caducidade contra o direito que tiver sido imoralmente quando a autoridade age claramente além de sua compe- exercido. O problema não é, pois, de responsabilidade tência, como, também, quando ela contorna dissimulada- civil, mas de moralidade no exercício dos direitos. Trans- mente as limitações da lei, para arrogar-se poderes que plantando-se esses conceitos para o campo do Direito não lhe são atribuídos legalmente. Em qualquer dos ca- Administrativo, se o poder foi conferido ao administra- sos há excesso de poder, exercido com culpa ou dolo, dor público para realizar determinado fim, por determi- mas sempre com violação da regra de competência, o que nados motivos e por determinados meios, toda ação que é o bastante para invalidar o ato assim praticado. se apartar dessa conduta, contrariando ou ladeando o desejo da lei, padece do vício de desvio de poder ou de • Desvio de finalidade finalidade e, como todo ato abusivo ou arbitrário, é ile- gítima. O ato administrativo – vinculado ou discricionário – O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quan- há de ser praticado com observância formal e ideológica do a autoridade, embora atuando nos limites de sua da lei. Exato na forma e inexato no conteúdo, nos moti- competência, pratica o ato por motivos ou com fins di- vos ou nos fins, é sempre inválido. O discricionarismo versos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo inte- da Administração não vai ao ponto de encobrir arbitrarie- resse público. dade, capricho, má-fé ou imoralidade administrativa. Daí a justa advertência de Hauriou de que “a Administração O desvio de finalidade ou de poder é, assim, a vio- deve agir sempre de boa-fé, porque isto faz parte da sua lação ideológica da lei, ou, por outras palavras, a viola- moralidade”. ção moral da lei, colimando o administrador público O abuso do poder tanto pode revestir a forma fins não queridos pelo legislador, ou utilizando moti- comissiva como a omissiva, porque ambas são capazes vos e meios imorais para a prática de um ato adminis- de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do trativo aparentemente legal. Tais desvios ocorrem, por administrado. “A inércia da autoridade administrativa – exemplo, quando a autoridade pública decreta uma observou Caio Tácito – deixando de executar determi- desapropriação alegando utilidade pública, mas vi- nada prestação de serviços a que por lei está obrigada, sando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal lesa o patrimônio jurídico individual. É forma omissiva próprio ou a favorecer algum particular com a sub- de abuso do poder, quer o ato seja doloso ou culposo”. seqüente transferência do bem expropriado; ou Entre nós, o abuso do poder tem merecido sistemático quando outorga uma permissão sem interesse cole- repúdio da doutrina e da jurisprudência, e, para seu comba- tivo; ou, ainda, quando classifica um concorrente por te, o constituinte armou-nos com o remédio heróico do favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela li- mandado de segurança, cabível contra ato de qualquer au- citação. toridade (CF, art. 5º, LXIX, e Lei nº 1.533/51), e assegu- O ato praticado com desvio de finalidade – como rou a toda pessoa o direito de representação contra abusos todo ato ilícito ou imoral – ou é consumado às escondi- de autoridades (art. 5º, XXXIV, a), complementando esse das ou se apresenta disfarçado sob o capuz da legalidade sistema de proteção contra os excessos de poder com a Lei e do interesse público. Diante disto, há de ser surpreen- nº 4.898, de 9/12/65, que pune criminalmente esses mes- dido e identificado por indícios e circunstâncias que re- mos abusos de autoridade. velem a distorção do fim legal substituído habilidosa- O gênero abuso do poder ou abuso de autoridade mente por um fim ilegal ou imoral, não desejado pelo reparte-se em duas espécies bem caracterizadas: o ex- legislador. A propósito, já decidiu o STF que: “Indícios cesso de poder e o desvio de finalidade. vários e concordantes são prova”. Dentre os elementos Há, ainda, uma terceira forma de abuso de poder que indiciários do desvio de finalidade, está a falta de moti- é a omissão. vo ou a discordância dos motivos com o ato praticado. NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Tudo isso dificulta a prova do desvio de poder ou de • Excesso de poder finalidade, mas não a torna impossível se recorrermos aos antecedentes do ato e à sua destinação presente e O excesso de poder ocorre quando a autoridade, futura por quem o praticou. embora competente para praticar o ato, vai além do A Lei Regulamentar da Ação Popular (Lei nº 4.717, permitido e exorbita no uso de suas faculdades ad- de 29/6/65) já consigna o desvio de finalidade como ví- ministrativas. cio nulificador do ato administrativo lesivo do patrimônio público e o considera caracterizado quando “o agente Excede, portanto, sua competência legal e, com isso, pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explí- invalida o ato, porque ninguém pode agir em nome da cita ou implicitamente, na regra de competência” (art. 2º, e, Administração fora do que a lei lhe permite. O excesso de e parágrafo único). Com essa conceituação legal, o des-
  • 7. 10 vio de finalidade entrou definitivamente para nosso Di- diatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamen- reito Positivo como causa de nulidade dos atos da Admi- te subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia nistração. administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções precípuas de plane- ÓRGÃOS PÚBLICOS jamento, supervisão, coordenação e controle das ativi- dades que constituem sua área de competência. Partici- São centros de competências instituídos para o de- pam das decisões governamentais e executam com auto- sempenho de funções estatais, através de seus agentes. nomia as suas funções específicas, mas segundo diretri- Os órgãos integram a estrutura do Estado e das de- zes dos órgãos independentes, que expressam as opções mais pessoas jurídicas como partes desses corpos vi- políticas do governo. vos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias contrair obrigações para a consecução de seus fins de Estado e de Município, a Consultoria-Geral da Repúbli- institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm per- ca e todos os demais órgãos subordinados diretamente aos sonalidade jurídica nem vontade própria. Como partes Chefes de Poderes, aos quais prestam assistência e auxílio das entidades que integram, os órgãos são meros ins- imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são funcionários, trumentos de ação dessas pessoas jurídicas, preorde- mas, sim, agentes políticos nomeados em comissão. nados ao desempenho das funções que lhes forem atribuí- das pelas normas de sua constituição e funcionamento. c) Superiores Para a eficiente realização de suas funções, cada órgão é São os que detêm poder de direção, controle, deci- investido de determinada competência, redistribuída en- são e comando dos assuntos de sua competência espe- tre seus cargos, com a correspondente parcela de poder cífica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao contro- necessária ao exercício funcional de seus agentes. le hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atri- Classificação dos Órgãos Públicos butos dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao pla- Realizando atividades governamentais e administra- nejamento e soluções técnicas, dentro da sua área de tivas, os órgãos públicos classificam-se: competência, com responsabilidade pela execução, ge- ralmente a cargo de seus órgãos subalternos. • Quanto à Posição Estatal Nessa categoria, estão as primeiras repartições dos órgãos independentes e dos autônomos, com variadas a) Independentes denominações, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais, São os originários da Constituição e representati- Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Ju- vos dos Poderes de Estado – Legislativo, Executivo e diciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões. O Judiciário – colocados no ápice da pirâmide governa- nome dado ao órgão é irrelevante; o que importa para mental, sem qualquer subordinação hierárquica ou fun- caracterizá-lo como superior é a preeminência hierárquica cional, e só sujeitos aos controles constitucionais de um na área de suas atribuições. Assim, num Ministério ou Poder pelo outro. Por isso, são também chamados ór- numa Secretaria de Estado, poderão existir tantos órgãos gãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e exer- superiores quantas forem as áreas em que o órgão autôno- cem precipuamente as funções políticas, judiciais e mo se repartir para o melhor desempenho de suas atribui- quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constitui- ções. ção, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes políticos, distintos de seus servi- d) Subalternos dores, que são agentes administrativos), segundo nor- São todos aqueles que se acham hierarquizados a ór- mas especiais e regimentais. gãos mais elevados, com reduzido poder decisório e pre- Nessa categoria, encontram-se as Corporações dominância de atribuições de execução. Destinam-se à Legislativas (Congresso Nacional, Câmara dos Depu- realização de serviços de rotina, tarefas de formalização tados, Senado Federal, Assembléias Legislativas, Câma- de atos administrativos, cumprimento de decisões superio- ras de Vereadores), as Chefias do Executivo (Presidên- res e primeiras soluções em casos individuais, tais como cia da República, Governadorias dos Estados e do Dis- os que, nas repartições públicas, executam as atividades- trito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais Judi- meio e atendem ao público, prestando-lhe informações e ciários e os Juízes singulares (Supremo Tribunal Federal, encaminhando seus requerimentos, como são as portarias Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Fe- e seções de expediente. NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO derais, Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados- membros, Tribunais do Júri e Varas das Justiças Comum • Quanto à Estrutura e Especial). De-se incluir, ainda, nesta classe o Ministé- rio Público Federal e estadual e os Tribunais de Contas a) Órgãos simples ou unitários da União, dos Estados-membros e Municípios, os quais São os constituídos por um só centro de competên- são órgãos funcionalmente independentes e seus mem- cia. Essa unitariedade tem levado alguns autores a iden- bros integram a categoria dos agentes políticos, incon- tificar o órgão simples com o cargo de seu agente e com fundíveis com os servidores das respectivas instituições. o próprio agente, o que é um erro; o órgão é a unidade de ação; o cargo é o lugar reservado ao agente; e o agente é b) Autônomos a pessoa física que exercita as funções do órgão. São os localizados na cúpula da Administração, ime- O que tipifica o órgão como simples ou unitário é a
  • 8. 11 inexistência de outro órgão incrustado na sua estrutura, tatal. Os agentes normalmente desempenham funções para realizar desconcentradamente sua função principal do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titula- ou para auxiliar seu desempenho. O número de seus car- res, mas, excepcionalmente, podem exercer funções sem gos e agentes não influi na unidade orgânica se esta é cargo. mantida num único centro de competência, como ocorre a) Os cargos são os lugares criados no órgão para numa portaria, que é o órgão simples ou unitário, com serem providos por agentes que exercerão as suas fun- diversos cargos e agentes. ções na forma legal. O cargo é lotado no órgão e o agen- te é investido no cargo. Por aí se vê que o cargo integra o b) Órgãos compostos órgão, ao passo que o agente, como ser humano, unica- São os que reúnem na sua estrutura outros órgãos mente titulariza o cargo para servir ao órgão. menores, com função principal idêntica (atividade-fim b) As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, realizada de maneira desconcentrada) ou com funções cargos e agentes. Toda função é atribuída e delimitada por auxiliares diversificadas (atividades-meio atribuídas a vá- norma legal. Essa atribuição e delimitação funcionais con- rios órgãos menores). Assim, uma Secretaria de Educa- figuram a competência do órgão, do cargo e do agente, ou ção – órgão composto – tem na sua estrutura muitas uni- seja, a natureza da função e o limite de poder para o seu dades escolares – órgãos menores com atividades-fim idên- desempenho. Daí por que, quando o agente ultrapassa esse ticas – e órgãos de pessoal, de material, de transporte, etc. limite, atua com abuso ou excesso de poder. – órgãos menores com atividades-meio diversificadas – que auxiliam a realização do ensino, mas todos eles inte- Categorias ou Espécies grados e hierarquizados ao órgão maior. No órgão composto, o maior e de mais alta hierar- • Agentes Políticos quia envolve os menores e inferiores, formando com eles um sistema orgânico, onde as funções são desconcen- São os componentes do governo nos seus primeiros tradas (e não descentralizadas), isto é, distribuídas a vá- escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou co- rios centros de competência, que passam a realizá-las com missões; por nomeação; eleição, designação ou delega- mais presteza e especialização, mas sempre sob a supervi- ção, para o exercício de atribuições constitucionais e per- são do órgão mais alto e fiscalização das chefias imedia- cebem como retribuição pecuniária subsídio. Esses agen- tas, que têm o poder de avocação e de revisão dos atos das tes atuam com plena liberdade funcional, desempenhan- unidades menores, salvo nos órgãos independentes. do suas atribuições com prerrogativas e responsabilida- des próprias, estabelecidas na Constituição e em leis espe- • Quanto à Atuação Funcional ciais. Não são servidores públicos, nem se sujeitam ao re- gime jurídico estatutário. Têm normas específicas para sua a) Órgãos singulares ou unipessoais escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcio- São os que atuam e decidem através de um único nais e de responsabilidades, que lhes são privativos. agente, que é seu chefe e representante. Esses órgãos Nessa categoria, encontram-se os Chefes de Exe- podem ter muitos outros agentes auxiliares, como nor- cutivo (Presidente da República, Governadores e Prefei- malmente os têm, mas o que caracteriza sua singularida- tos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de ou unipessoalidade é o desempenho de sua função de Estado e de Município); os membros das Corporações precípua por um só agente investido como seu titular. Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os São exemplos desses órgãos a Presidência da República, membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral); as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais, os membros do Ministério Público (Procuradores da que concentram as funções executivas das respectivas República e da Justiça, Promotores e Curadores Públi- entidades estatais, enfeixam-nas num só cargo de chefia cos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e suprema e atribuem seu exercício a um único titular. Conselheiros); os representantes diplomáticos e demais A formação e manifestação de vontade desses ór- autoridades que atuem com independência funcional no gãos, ou seja, sua atuação funcional, não exigem forma- desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou lidades nem procedimentos especiais, bastando a auten- quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor públi- ticação do chefe para que se torne eficaz nos limites de co. sua competência legal. • Servidores Públicos b) Órgãos colegiados ou pluripessoais São todos aqueles que atuam e decidem pela mani- São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO festação conjunta e majoritária da vontade de seus mem- entidades por relações profissionais, sujeitos à hierarquia fun- bros. Nos órgãos colegiados, não prevalece a vontade cional e ao regime jurídico da entidade e que servem ao pú- individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus blico. São investidos em cargo ou emprego e com retribui- integrantes isoladamente: o que se impõe e vale juridica- ção pecuniária, em regra por nomeação e, excepcionalmen- mente é a decisão da maioria, expressa na forma legal, te, por contrato de trabalho. regimental ou estatutária. Esses agentes ficam em tudo e por tudo sujeitos ao regime da entidade a que servem e às normas específicas AGENTES PÚBLICOS do órgão em que trabalham, e, para efeitos criminais, são considerados funcionários públicos, nos expressos São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva termos do art. 327 do Código Penal. ou transitoriamente, do exercício de alguma função es- Compreendem as seguintes espécies:
  • 9. 12 a) servidores titulares de cargos públicos, (art. 37, II, • Agentes Credenciados CF e art. 2º da Lei nº 8.112/90). Servidor é a pessoa legal- mente investida em cargo público; São os que recebem a incumbência da Administra- b) os contratados “por tempo determinado para aten- ção para representá-la em determinado ato ou praticar der à necessidade temporária de excepcional interesse pú- certa atividade específica, mediante remuneração do Po- blico”, (art. 37, IX, CF), sob o vínculo empregatício, nas der Público credenciante. autarquias e fundações de direito público da União, dos A Administração Pública Federal compreende a Ad- Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como ministração direta e a Administração indireta. no Poder Legislativo e no Poder Judiciário na esfera ad- Funcionário público, como dissemos, são aqueles ministrativa (Lei nº 8.745/99 e Lei nº 9.949/99). agentes públicos que respondem por ilícitos penais (cri- c) os contratados sob o regime de emprego (Lei mes funcionais e contravenções). nº 9.962/99); d) os empregados públicos, aqueles legalmente inves- ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA tidos em emprego público (celetistas – DL nº 5.452/43); DO ESTADO BRASILEIRO e) os comissionados: – os ocupantes de cargo de livre nomeação e livre ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA (CENTRALIZAÇÃO) exoneração. Aqueles nomeados em português e exone- rados em latim ad nutum (art. 37, V, CF). A Administração direta é composta pelos órgãos in- tegrantes da Presidência da República e pelos Ministérios • Agentes Honoríficos (Lei nº 9.649, de 27/5/98). São cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao A Presidência da República é constituída, essencial- Estado, em razão de sua condição cívica, de sua mente, pela Casa Civil, pela Secretaria Geral, pela Se- honorabilidade ou de sua notória capacidade profissio- cretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégi- nal, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário ca, pelo Gabinete Pessoal e pelo Gabinete de Segurança e, normalmente, sem remuneração. Tais serviços consti- Institucional. tuem o chamado múnus público, ou serviços públicos Integram a Presidência da República como órgãos de relevantes, de que são exemplos a função de jurado, de assessoramento imediato ao Presidente da República: mesário eleitoral, de comissário de menores, de presi- I - o Conselho de Governo; dente ou membro de comissão de estudo ou de julga- II - o Conselho de Desenvolvimento Econômico e So- mento e outros dessa natureza. cial; Os agentes honoríficos não são servidores públicos, III - o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e mas, momentaneamente, exercem uma função pública Nutricional; e, enquanto a desempenham, sujeitam-se à hierarquia e IV - o Conselho Nacional de Política Energética; disciplina do órgão a que estão servindo, podendo per- V - o Conselho Nacional de Integração de Políticas de ceber um pro labore e contar o período de trabalho como Transporte; de serviço público. Sobre esses agentes eventuais do VI - o Advogado-Geral da União; Poder Público não incidem as proibições constitucionais VII - a Assessoria Especial do Presidente da Repúbli- de acumulação de cargos, funções ou empregos (art. 37, ca; XVI e XVII), porque sua vinculação com o Estado é sem- VIII - a Secretaria de Imprensa e Divulgação da Presidên- pre transitória e a título de colaboração cívica, sem cará- cia da República; ter empregatício. Somente para fins penais é que esses IX - o Porta-Voz da Presidência da República. agentes são equiparados a funcionários públicos quanto Junto à Presidência da República funcionarão, como aos crimes relacionados com o exercício da função, nos órgãos de consulta do Presidente da República: expressos termos do art. 327 do Código Penal. I - o Conselho da República; II - o Conselho de Defesa Nacional. • Agentes Delegados Integram ainda a Presidência da República: I - a Controladoria-Geral da União; São particulares que recebem a incumbência da exe- II - a Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvi- cução de determinada atividade, obra ou serviço público mento Econômico e Social; e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO III - a Secretaria Especial de Políticas para as Mulhe- segundo as normas do Estado e sob a permanente fisca- res; lização do delegante. Esses agentes não são servidores IV - a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca; públicos, nem honoríficos, nem representantes do Esta- V - a Secretaria Especial dos Direitos Humanos. do; todavia, constituem uma categoria à parte de colabo- Os Ministérios são os seguintes: radores do Poder Público. Nessa categoria, encontram- I - da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; se os concessionários e permissionários de obras e servi- II - da Assistência e Promoção Social; ços públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios não- III - das Cidades; estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes pú- IV - da Ciência e Tecnologia; blicos, as demais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interes- V - das Comunicações; se coletivo. VI - da Cultura;
  • 10. 13 VII - da Defesa; e) gestão do Fundo Nacional de Assistência Social; VIII - do Desenvolvimento Agrário; f) aprovação dos orçamentos gerais do Serviço So- IX - do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exte- cial da Indústria (SESI), do Serviço Social do Comércio rior; (SESC) e do Serviço Social do Transporte (SEST). X - da Educação; XI - do Esporte; III - Ministério das Cidades: XII - da Fazenda; a) política de desenvolvimento urbano; XIII - da Integração Nacional; b) políticas setoriais de habitação, saneamento XIV - da Justiça; ambiental, transporte urbano e trânsito; XV - do Meio Ambiente; c) promoção, em articulação com as diversas esferas XVI - de Minas e Energia; de governo, com o setor privado e organizações não-go- XVII - do Planejamento, Orçamento e Gestão; vernamentais, de ações e programas de urbanização, de XVIII - da Previdência Social; habitação, de saneamento básico e ambiental, transporte XIX - das Relações Exteriores; urbano, trânsito e desenvolvimento urbano; XX - da Saúde; d) política de subsídio à habitação popular, sanea- XXI - do Trabalho e Emprego; mento e transporte urbano; XXII - dos Transportes. XXIII - do Turismo. e) planejamento, regulação, normatização e gestão São Ministros de Estado os titulares dos Ministérios, da aplicação de recursos em políticas de desenvolvimen- o Chefe da Casa Civil, o Chefe do Gabinete de Segurança to urbano, urbanização, habitação, saneamento básico e Institucional, o Chefe da Secretaria de Comunicação de ambiental, transporte urbano e trânsito; Governo e Gestão Estratégica e o Chefe da Secretaria- f) participação na formulação das diretrizes gerais Geral da Presidência da República, o Advogado-Geral para conservação dos sistemas urbanos de água, bem as- da União e o Controlador-Geral da União. sim para a adoção de bacias hidrográficas como unidades Os assuntos que constituem área de competência de básicas do planejamento e gestão do saneamento. cada Ministério são os seguintes: IV - Ministério da Ciência e Tecnologia: I - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abaste- a) política nacional de pesquisa científica e tecno- cimento: lógica; a) política agrícola, abrangendo produção e comer- b) planejamento, coordenação, supervisão e controle cialização, abastecimento, armazenagem e garantia de das atividades da ciência e tecnologia; preços mínimos; c) política de desenvolvimento de informática e b) produção e fomento agropecuário, inclusive das automação; atividades de heveicultura; d) política nacional de biossegurança; c) mercado, comercialização e abastecimento agrope- e) política espacial; cuário, inclusive estoques reguladores e estratégicos; f) política nuclear; d) informação agrícola; g) controle da exportação de bens e serviços sensí- e) defesa sanitária animal e vegetal; veis. f) fiscalização dos insumos utilizados nas atividades agropecuárias e da prestação de serviços no setor; V - Ministério das Comunicações: g) classificação e inspeção de produtos e derivados a) política nacional de telecomunicações, inclusive animais e vegetais, inclusive em ações de apoio às ativi- radiodifusão; dades exercidas pelo Ministério da Fazenda, relativamente b) regulamentação, outorga e fiscalização de serviços ao comércio exterior; de telecomunicações; h) proteção, conservação e manejo do solo, voltados ao processo produtivo agrícola e pecuário; c) controle e administração do uso do espectro de i) pesquisa tecnológica em agricultura e pecuária; radiofreqüências; j) meteorologia e climatologia; d) serviços postais. 1) cooperativismo e associativismo rural; m) energização rural, agroenergia, inclusive eletrifi- VI - Ministério da Cultura: cação rural; a) política nacional de cultura; n) assistência técnica e extensão rural; b) proteção do patrimônio histórico e cultural; o) política relativa ao café, açúcar e álcool; c) aprovar a delimitação das terras dos remanescen- tes das comunidades dos quilombos, bem como determi- NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO p) planejamento e exercício da ação governamental nas atividades do setor agroindustrial canavieiro. nar as suas demarcações, que serão homologadas mediante decreto. II - Ministério da Assistência e Promoção Social: a) política nacional de assistência social; VII - Ministério da Defesa: b) normatização, orientação, supervisão e avaliação a) política de defesa nacional; da execução da política de assistência social; b) política e estratégia militares; c) orientação, acompanhamento, avaliação e super- c) doutrina e planejamento de emprego das Forças visão de planos, programas e projetos relativos à área da Armadas; assistência social; d) projetos especiais de interesse da defesa nacional; d) articulação, coordenação e avaliação dos progra- e) inteligência estratégica e operacional no interesse mas sociais do governo federal; da defesa;
  • 11. 14 f) operações militares das Forças Armadas; mental, ensino médio, ensino superior, educação de jo- g) relacionamento internacional das Forças Armadas; vens e adultos, educação profissional, educação especial h) orçamento de defesa; e educação a distância, exceto ensino militar; i) legislação militar; d) avaliação, informação e pesquisa educacional; j) política de mobilização nacional; e) pesquisa e extensão universitária; 1) política de ciência e tecnologia nas Forças Arma- f) magistério. das; m) política de comunicação social nas Forças Arma- XI - Ministério do Esporte: das; a) política nacional de desenvolvimento da prática n) política de remuneração dos militares e pensionis- dos esportes; tas; b) intercâmbio com organismos públicos e privados, o) política nacional de exportação de material de nacionais, internacionais e estrangeiros, voltados à pro- emprego militar, bem como fomento às atividades de pes- moção do esporte; quisa e desenvolvimento, produção e exportação em c) estímulo às iniciativas públicas e privadas de in- áreas de interesse da defesa e controle da exportação de centivo às atividades esportivas; material bélico de natureza convencional; d) planejamento, coordenação, supervisão e avalia- p) atuação das Forças Armadas, quando couber, na ção dos planos e programas de incentivo aos esportes e garantia da lei e da ordem, visando a preservação da or- de ações de democratização da prática esportiva e inclu- dem pública e da incolumidade das pessoas e do patri- são social por intermédio do esporte. mônio, bem como sua cooperação com o desenvolvimento nacional e a defesa civil e ao apoio ao combate a delitos XII - Ministério da Fazenda: transfronteiriços e ambientais; a) moeda, crédito, instituições financeiras, capitali- q) logística militar; zação, poupança popular, seguros privados e previdência r) serviço militar; privada aberta; s) assistência à saúde, social e religiosa das Forças b) política, administração, fiscalização e arrecadação Armadas; tributária e aduaneira; t) constituição, organização, efetivos, adestramento c) administração financeira, controle interno, audito- e aprestamento das forças navais, terrestres e aéreas; ria e contabilidade públicas; u) política marítima nacional; d) administração das dívidas públicas interna e ex- v) segurança da navegação aérea e do tráfego aquaviá- terna; rio e salvaguarda da vida humana no mar; e) negociações econômicas e financeiras com gover- x) política aeronáutica nacional e atuação política nos, organismos multilaterais e agências governamentais; nacional de desenvolvimento das atividades aeroes- f) preços em geral e tarifas públicas e administradas; paciais; g) fiscalização e controle do comércio exterior; z) infra-estrutura aeroespacial, aeronáutica e aeropor- h) realização de estudos e pesquisas para acompa- tuária. nhamento da conjuntura econômica; i) autorizar, ressalvadas as competências do Conse- VIII - Ministério do Desenvolvimento Agrário: lho Monetário Nacional: a) reforma agrária; 1. a distribuição gratuita de prêmios a título de pro- b) promoção do desenvolvimento sustentável do seg- mento rural constituído pelos agricultores familiares. paganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou operação assemelhada; IX - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Co- 2. as operações de consórcio, fundo mútuo e outras mércio Exterior: formas associativas assemelhadas, que objetivem a aqui- a) política de desenvolvimento da indústria, do comér- sição de bens de qualquer natureza; cio e dos serviços; 3. a venda ou promessa de venda de mercadorias a b) propriedade intelectual e transferência de tecno- varejo, mediante oferta pública e com recebimento ante- logia; cipado, parcial ou total, do respectivo preço; c) metrologia, normalização e qualidade industrial; 4. a venda ou promessa de venda de direitos, inclusi- d) políticas de comércio exterior; ve cotas de propriedade de entidades civis, tais como hos- e) regulamentação e execução dos programas e ativi- pital, motel, clube, hotel, centro de recreação ou aloja- dades relativas ao comércio exterior; mento e organização de serviços de qualquer natureza NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO f) aplicação dos mecanismos de defesa comercial; com ou sem rateio de despesas de manutenção, mediante g) participação em negociações internacionais relati- oferta pública e com pagamento antecipado do preço; vas ao comércio exterior; 5. a venda ou promessa de venda de terrenos loteados h) formulação da política de apoio à microempresa, a prestações mediante sorteio; empresa de pequeno porte e artesanato; 6. qualquer outra modalidade de captação antecipa- i) execução das atividades de registro do comércio. da de poupança popular, mediante promessa de con- traprestação em bens, direitos ou serviços de qualquer X - Ministério da Educação: natureza; a) política nacional de educação; 7. exploração de loterias, inclusive os “Sweepstakes” b) educação infantil; e outras modalidades de loterias realizadas por entidades c) educação em geral, compreendendo ensino funda- promotoras de corridas de cavalos.
  • 12. 15 XIII - Ministério da Integração Nacional: f) zoneamento ecológico-econômico. a) formulação e condução da política de desenvolvimen- to nacional integrada; XVI - Ministério de Minas e Energia: b) formulação dos planos e programas regionais de a) geologia, recursos minerais e energéticos; desenvolvimento; b) aproveitamento da energia hidráulica; c) estabelecimento de estratégias de integração das c) mineração e metalurgia; economias regionais; d) petróleo, combustível e energia elétrica, inclusive d) estabelecimento das diretrizes e prioridades nuclear. na aplicação dos recursos dos programas de financia- mento de que trata a alínea c do inciso I do art. 159 da XVII - Ministério do Planejamento, Orçamento e Constituição Federal; Gestão: e) estabelecimento das diretrizes e prioridades na a) participação na formulação do planejamento es- aplicação dos recursos do Fundo de Desenvolvimento da tratégico nacional; Amazônia e do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste; b) avaliação dos impactos socioeconômicos das po- f) estabelecimento de normas para cumprimento dos líticas e programas do Governo Federal e elaboração de programas de financiamento dos fundos constitucionais estudos especiais para a reformulação de políticas; e das programações orçamentárias dos fundos de investi- c) realização de estudos e pesquisas para acompa- mentos regionais; nhamento da conjuntura socioeconômica e gestão dos sis- g) acompanhamento e avaliação dos programas inte- temas cartográficos e estatísticos nacionais; grados de desenvolvimento nacional; d) elaboração, acompanhamento e avaliação do pla- h) defesa civil; no plurianual de investimentos e dos orçamentos anuais; i) obras contra as secas e de infra-estrutura hídrica; e) viabilização de novas fontes de recursos para os j) formulação e condução da política nacional de planos de governo; irrigação; f) formulação de diretrizes, coordenação das negocia- 1) ordenação territorial; ções, acompanhamento e avaliação dos financiamentos m) obras públicas em faixas de fronteiras. externos de projetos públicos com organismos multilate- rais e agências governamentais; XIV - Ministério da Justiça: g) coordenação e gestão dos sistemas de planejamento a) defesa da ordem jurídica, dos direitos políticos e e orçamento federal, de pessoal civil, de organização e das garantias constitucionais; modernização administrativa, de administração de recur- b) política judiciária; sos da informação e informática e de serviços gerais; c) direitos dos índios; h) formulação de diretrizes e controle da gestão das d) entorpecentes, segurança pública, Polícias Federal, empresas estatais; Rodoviária e Ferroviária Federal e do Distrito Federal; i) acompanhamento do desempenho fiscal do setor e) defesa da ordem econômica nacional e dos direi- público; tos do consumidor; j) administração patrimonial; f) planejamento, coordenação e administração da 1) política e diretrizes para modernização do Estado. política penitenciária nacional; g) nacionalidade, imigração e estrangeiros; XVIII - Ministério da Previdência Social: h) ouvidoria-geral dos índios e do consumidor; a) previdência social; i) ouvidoria das polícias federais; b) previdência complementar. j) assistência jurídica, judicial e extrajudicial, inte- gral e gratuita, aos necessitados, assim considerados em lei; XIX - Ministério das Relações Exteriores: l) defesa dos bens e dos próprios da União e das entida- a) política internacional; des integrantes da Administração Pública Federal indireta; b) relações diplomáticas e serviços consulares; m) articular, integrar e propor as ações do Governo c) participação nas negociações comerciais, econô- nos aspectos relacionados com as atividades de repressão micas, técnicas e culturais, com governos e entidades es- ao uso indevido, do tráfico ilícito e da produção não au- trangeiras; torizada de substâncias entorpecentes e drogas que cau- d) programas de cooperação internacional; sem dependência física ou psíquica. e) apoio a delegações, comitivas e representações brasileiras em agências e organismos internacionais e XV - Ministério do Meio Ambiente: multilaterais. NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos; XX - Ministério da Saúde: b) política de preservação, conservação e utilização a) política nacional de saúde; sustentável de ecossistemas, e biodiversidade e florestas; b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de c) proposição de estratégias, mecanismos e instru- Saúde; mentos econômicos e sociais para a melhoria da qualida- c) saúde ambiental e ações de promoção, proteção e de ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais; recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a d) políticas para integração do meio ambiente e pro- dos trabalhadores e dos índios; dução; d) informações de saúde; e) políticas e programas ambientais para a Amazônia e) insumos críticos para a saúde; Legal; f) ação preventiva em geral, vigilância e controle sa-