Administração Pública Brasileira e seus sistemas

FÁBIO
LÚCIO
TEORIA – ADMINISTRADOR ‐ MS

relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias, Fundações Públicas, e
ITENS TRATADOS NESSA APOSTILA
Sociedade de Economia Mista.

Suas características: personalidade jurídica; criação autorizada por Lei;
3 Organização Administrativa Brasileira. 3.1
patrimônio próprio; capacidade de auto-administração ou autonomia própria;
Administração direta e indireta; centralização e
sujeitos ao controle pelo Estado; não tem liberdade para modificação ou fixação
descentralização. 3.2 Os sistemas federais de
de seus próprios fins; e, tem auto-gestão financeira etc.
recursos humanos, de organização e modernização
administrativa, de administração dos recursos de 12 . DA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SERVIÇO PÚBLICO
informação e informática, de serviços gerais, de NO BRASIL
documentação e arquivo, de planejamento e de a) SISTEMA : A Administração Pública Federal (APF) tem vários sistemas de
orçamento, de contabilidade e de administração suporte para o andamento e funcionamento das atividades fins dos órgãos e
financeira. entidades, para a consecução de uma mesma finalidade.

b) Sistemas do Poder Público: sistemas de suporte às atividades fins do Poder
Organização Administrativa Brasileira Executivo Federal:
- Administração direta e indireta -

• Sistema de Controle Interno - SCI
No Brasil, o Estado tem uma de forma de governo federativo, sob governo
• Sistema de Planejamento e Orçamento – SPO
Republicano Presidencialista, democrático, onde a União, os Estados Membros e
os Municípios, são autônomos, promovem a organização administrativa nesses • Sistema Integrado de Gestão Financeira - SIAFI

três níveis governamentais, expressas no art. 37 da CF/88. • Sistema de Administração dos Recursos Humanos – SIAPEnet

• Sistema de Serviços Gerais - SISG
No nosso sistema governamental, há quatro espécies de Administração Pública:
• Sistema de Pessoal Civil - SIPEC

• Sistema de Organização e Modernização Administrativa - SOMAD
• Administração Pública Federal – representada pela União, tem por
• Sistema de Contabilidade Federal - SICON
finalidade o dever de administrar os interesses.

• Administração Pública do Distrito Federal – representada pelo
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Distrito Federal,tem por finalidade atender aos interesses da
população ali residente, e de ser responsável pelo recebimento de I - CONCEITO
representações diplomáticas ao Brasil quando em visita.
O conceito de Administração Pública parte sempre do conceito de Estado
• Administração Pública Estadual – promove todas as iniciativas para juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis, constituído de três
satisfazer os interesses da população de seu limite territorial elementos originários e indissociáveis: povo, território e governo soberano. O
Estado exerce suas funções por meio dos Poderes: (Art. 2° da CF/88)
geográfico como estado – membro.

• Administração Pública Municipal – zelar pelos interesses da 1. Legislativo;
2. Executivo;
população local dentro dos imites territoriais do município.
3. Judiciário.

a) ADMINISTRAÇÃO DIRETA Governo e Administração
Governo e Administração expressam conceitos diferentes, embora sejam muitas
Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da
vezes confundidos.
República e dos Ministérios.
São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, Governo
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos e Poderes;
através de seus agentes, não possui patrimônio; estão inseridos na estrutura de
Em sentido material é o complexo de funções estatais;
uma pessoa jurídica; na esfera federal estão submetidos à supervisão ministerial Em sentido operacional é a condução política dos negócios públicos.
O Governo atua mediante atos de soberania, de autonomia política e no comando
(ao Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade jurídica, processual, para
dos negócios públicos. A função política é a que traça diretrizes, dirige, comanda,
defesa de suas prerrogativas funcionais. elabora planos de governo. No Brasil, pela grande concentração do poder pelo
Presidente da República, a tendência é de identificar o governo com o Poder
b) ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Executivo.
Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as empresas
públicas e as sociedades de economia mista, que integram a Administração por Em sentido formal: “é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
objetivos do Governo;

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Em sentido material: “é o conjunto das funções necessárias aos serviços programas plurianuais globais, setoriais e regionais, orçamento programa anual e
públicos em geral;” programação financeira de desembolso;

Em sentido operacional: “é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, 2) coordenação – entrosamento e harmonia de todas as atividades da
dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da Administração para evitar duplicidade de atuação, dispersão de recursos,
coletividade.” divergências de soluções, etc. Na esfera federal, a competência é da Casa Civil da
Presidência da República, com atribuições agora divididas;
No sentido subjetivo, Administração Pública designa o complexo de pessoas
jurídicas e órgãos e agentes governamentais, os entes que exercem a função 3) descentralização – significa a atribuição dos poderes da Administração a
administrativa. A expressão, nesse caso, é grafada em letras maiúsculas: outras pessoas, distintas da pessoa do Estado que, investidas nos poderes de
administração, exercitam atividade pública ou de utilidade pública, sempre
agindo em nome próprio;
Administração Pública é sinônimo de Estado, compreende o conjunto de
órgãos que compõem a Administração direta, indireta e fundacional dos Poderes
da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. 4) delegação de competência – visa a assegurar mais celeridade e objetividade
nas decisões e consiste na transferência de atribuições decisórias de uma
autoridade que detém certa competência a seus subordinados. Deve ser feita por
No sentido objetivo ou material, expressa em letras minúsculas, administração
ato próprio que indique a autoridade delegante, a autoridade delegada e o objeto
pública é a própria função ou atividade administrativa, submetida, pela
da delegação;
Constituição Federal, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, licitação e organização do pessoal administrativo.
5) controle – pode ser exercido por meio da supervisão hierárquica, pelo qual o
órgão superior fiscaliza o órgão inferior no que concerne ao cumprimento das leis
O conceito de Administração Pública comporta, além dos órgãos pertencentes ao
e instituições, ou por supervisão ministerial, à qual estão sujeitos todos os órgãos,
Poder Público, as instituições e empresas particulares que colaboram com o
na Administração direta e indireta. No âmbito da Administração direta observa-se
Estado no desempenho de serviços de utilidade pública ou de interesse coletivo,
o controle da execução e observância das normas específicas, aplicação de
ou seja, a Administração direta, indireta e entidades paraestatais. Quanto a esse
dinheiros públicos e guarda de bens da União.
tópico, falaremos mais adiante.
Tendo em vista o gerenciamento de bens e interesses da coletividade, e não
interesses e bens próprios, os poderes do administrador público são de III - CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
conservação e utilização de bens, necessitando sempre de consentimento da lei
para atos de alienação, renúncia, oneração e destruição de bens (Princípio da
A Administração Pública apresenta as seguintes características:
Legalidade).
a) atividade concreta – a atividade da Administração Pública é concreta, não
abstrata, pois executa a vontade do Estado contida na lei;
II - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
b) finalidade – a atividade administrativa objetiva a satisfação direta e imediata
– A organização administrativa possui correlação com a estrutura do Estado e dos fins do Estado;
forma de governo de cada país. No Brasil, atende ao princípio federativo, daí a
repartição de funções, de competências entre a União, Estados, Distrito Federal e
c) regime jurídico de direito público. (Princípio da Legalidade)
Municípios. Os entes federados exercitam os poderes que constitucionalmente
lhes são atribuídos dentro de suas áreas de atuação, com estruturação necessária
ao atendimento das necessidades do serviço público, assim é que a organização IV - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FUNÇÕES DO ESTADO
estadual, municipal e distrital segue a organização federal, por mandamento da
Constituição (arts. 18, 25 e 29).
– Os poderes do Estado - Legislativo, Judiciário e Executivo possuem atividades
distintas: legislar, aplicar as normas aos casos concretos, e a atividade
A Administração Pública organiza-se pelo Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro administrativa, que é a gestão, nos termos da lei e da moralidade administrativa,
de 1967, que não é uma lei orgânica, não estabelece órgãos, mas fixa diretrizes e dos bens, interesses e serviços públicos, visando ao bem comum.
princípios para propiciar funcionamento dinâmico à Administração Federal. A
maior parte de seus dispositivos foi revogada, mas mesmo assim continua em
Por interesse público entende-se a aspiração de uma certa coletividade para a
vigor em relação aos conceitos e diretrizes que abarca. A Administração Pública
obtenção de um bem, de uma atividade ou de um serviço de fruição geral. O fim
Federal é estruturada pela Lei nº 10.683, de 2003, que já sofreu alterações por
da atividade administrativa é sempre o interesse público e o bem da coletividade,
meio de medida provisória. (MP n° 207/04)
que nunca pode ser a vontade do administrador. Por esta razão, de acordo
com os ensinamentos de Hely L. Meirelles, dizemos que enquanto ao particular é
permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, ao administrador somente é permitido
O Decreto-lei 200, de 1967, divide a Administração Pública em Direta e fazer o que a lei autoriza (Legalidade). A natureza da atividade administrativa é a
Indireta, sendo a primeira os serviços integrados na estrutura administrativa da de múnus público para quem a exerce. Múnus é o encargo que a pessoa tem que
Presidência da República e Ministérios (Lei n° 10.683/03). Indica o referido executar e o público é o encargo imposto pela lei.
Decreto-lei as categorias e entidades compreendidas na Administração Indireta,
estabelecendo que são dotadas de personalidade própria e vinculadas ao
ministério em cuja área de competência se enquadra sua atividade principal. 1 – Atividades da Administração Pública
Assim, compreende-se que a Administração Indireta é constituída de pessoas
jurídicas diversas da União, públicas ou privadas. São as autarquias, empresas a) fomento – é o incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, e
públicas, sociedade de economia mista e as fundações públicas. compreende: subvenções, financiamentos, favores fiscais, desapropriação;
Pode a administração pública submeter-se a regime de direito privado? Sim, art. b) polícia administrativa – atividade de execução das limitações administrativas
173, § 1°, II impostas pela lei ao exercício de direitos individuais em benefício ao interesse
coletivo; Ex. multas, aprovação de projetos, fiscalização de obras etc...
c) serviço público – atividade exercida direta ou indiretamente pela
1 – Princípios:
Administração Pública para satisfazer à necessidade coletiva, abrange atividades
A organização administrativa brasileira rege-se por cinco princípios:
assumidas pelo Estado, previstas na Constituição Federal (art. 21), tais como:
1) planejamento – estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que deverão
correio aéreo e serviço postal, telecomunicações, radiodifusão, dentre outras.
orientar a ação governamental, por meio de um plano geral de governo,


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d) intervenção – é a regulamentação e fiscalização da atividade econômica de punitivas, ou estabelecer norma contra ou além da previsão legal. Limita-se a
natureza privada e atuação direta do Estado no domínio econômico, hipótese estabelecer normas sobre a forma a ser cumprida a lei pela Administração, pois
prevista no art. 173 da Constituição Federal (empresa pública, sociedade de ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
economia mista...). Para alguns autores, essa modalidade não constitui função lei. As leis que necessitem de regulamentação somente passam a ser exeqüíveis
administrativa. após a expedição do decreto regulamentador. Se for estabelecido um prazo para a
regulamentação e esse prazo não for cumprido, os interessados ou destinatários
da lei podem invocar seus preceitos e pretender auferir as vantagens dela
V - PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
decorrentes. Se o regulamento for imprescindível, podem interpor mandado de
injunção para determinar a edição da norma. O mandado de injunção alcança as
– A Administração Pública possui poderes que lhe são inerentes, e decorrem dos hipóteses em que a falta da norma torna inviável o exercício de direitos e
princípios administrativos. São necessários para a consecução da atividade liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e à
administrativa e nascem com a Administração Pública. São distintos segundo a cidadania. Quando há omissão do Poder Executivo em editar norma necessária
exigência do serviço e do interesse públicos e quanto aos objetivos que a para efetivar uma norma constitucional, pode ser ajuizada ação de
Administração almeja alcançar. Sem eles a Administração não poderia sobrepor a inconstitucionalidade por omissão, pelos entes constitucionalmente legitimados.
vontade da lei à vontade individual. Não são os poderes uma faculdade da
Administração, mas um tipo de poder-dever, já que são irrenunciáveis.
b) regulamento autônomo ou independente – não complementa ou explicita
uma lei prévia para sua execução, porque estabelece normas sobre matérias ainda
1 – Poder vinculado não disciplinadas em lei. No direito brasileiro, após a Constituição Federal de
– Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o poder vinculado e o poder discricionário 1988, não existe regulamento autônomo, exceto na hipótese prevista na alínea “a”
não existem como poderes autônomos, são somente atributos de outros poderes do inciso VI do artigo 84, que outorga ao Presidente da República competência
da Administração Pública. Diz a autora que o poder vinculado não é prerrogativa para dispor, mediante decreto, sobre o funcionamento da Administração Federal
do Poder Público, na verdade, é uma restrição, pois sujeita a Administração à lei. quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de cargos e
Para outros autores, é um poder da Administração Pública. É aquele que a lei extinguir cargos e funções públicas vagos. As Agências reguladoras também
confere à Administração Pública para praticar atos de sua competência; o exercem, por força de suas leis próprias, competência normativa, dentro dos
legislador determina todos os elementos e requisitos do ato, e a autoridade que o limites do princípio da legalidade.
pratica não tem liberdade de atuação, nem pode fazer juízo de conveniência, Além dos decretos, o poder regulamentar é exercido por meio de resoluções,
oportunidade ou interesse público, devendo se ater à expressão legal, em face do portarias, deliberações e instruções editadas por autoridades de menor escalão. O
princípio da legalidade. O ato vinculado que não atende aos requisitos impostos inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição dá competência aos
pela lei é nulo, e a nulidade pode ser reconhecida pela própria Administração ou Ministros de Estado para expedir instruções para execução de leis, decretos e
pelo Poder Judiciário. A característica do ato vinculado é a especificação da lei, a regulamentos. Idem ao Min. Público (União e Estados).
valoração feita pelo legislador quanto à conveniência e oportunidade. Os
elementos determinados pela lei são a competência, a finalidade e a forma do ato.
4 – Poder Disciplinar
– é a faculdade conferida à Administração Pública de apurar infrações e aplicar
2 – Poder discricionário penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina
– É o poder conferido pela lei à Administração Pública para a prática de ato com administrativa, no caso dos que com ela possuem relação contratual ou relações
liberdade de atuação no que concerne à escolha de sua conveniência, de qualquer natureza. Não se confunde com o poder de polícia que abrange
oportunidade e conteúdo. A liberdade de atuar, no entanto, somente pode ser penalidades impostas a particulares que se sujeitam à disciplina interna da
exercida dentro dos limites da lei. Não se confunde o poder discricionário com Administração. O poder disciplinar decorre do poder hierárquico, e no caso do
arbitrariedade, pois a discricionariedade somente distingue-se da vinculação pela Ministério Público e Poder Judiciário, seus membros não estão sujeitos à
maior liberdade que é dada ao administrador, e na arbitrariedade os atos são hierarquia funcional, mas sujeitam-se à disciplina interna. É um poder
contrários ou excedentes à lei. Mesmo no uso do poder discricionário, o ato deve discricionário, pois é exercido como uma faculdade punitiva da Administração, o
conter os requisitos do poder vinculado, que é a competência, a finalidade e a que não significa que a Administração pode deixar de punir o servidor que
forma. O ato discricionário que não possui esses elementos é nulo. A cometer ilícito administrativo, porque é um poder-dever, o chefe imediato que
discricionariedade é limitada, ainda, pelos princípios gerais do Direito, pelas tomou conhecimento de falta praticada pelo servidor é obrigado a apurar o fato,
regras da Administração e pela moralidade administrativa. O ato discricionário sob pena de incidir em crime de condescendência ou improbidade administrativa.
pode ser apreciado pelo Poder Judiciário, que verificará sua legalidade sem fazer A discricionariedade existe no tocante à possibilidade de a Administração levar
juízo de sua conveniência ou oportunidade. em consideração, na escolha da pena, a natureza e a gravidade da infração e os
danos causados, e quanto a infrações que não estão bem definidas, como por
exemplo, a “falta grave”. Cabe à Administração fazer juízo de oportunidade e
conveniência da sanção a ser aplicada. Toda penalidade deve ser acompanhada de
3 – Poder regulamentar motivação, e somente pode ser aplicada após o devido procedimento legal de
– O poder regulamentar é aquele conferido pela Constituição Federal, apuração, no qual deve ser assegurado o contraditório e a ampla defesa ao
Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e Distrito Federal ao servidor.
chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos)
para editar normas complementares à lei para sua fiel execução. É um poder
privativo do Chefe do Executivo, indelegável a qualquer subordinado. O
exercício do poder regulamentar fundamenta-se no princípio da separação de 5 – Poder Hierárquico
poderes, pois o Presidente da República não pode estabelecer normas gerais – é o poder que a Administração Pública possui para garantir sua atuação
criadoras de direitos e obrigações, mas pode suprir as lacunas legais e coordenada, e consiste na relação de subordinação e coordenação entre órgãos e
complementar a lei naquilo que não for reserva legal. No âmbito federal, está entre seus agentes. A hierarquia é o vínculo que coordena e subordina uns órgãos
previsto no art. 84, VI da Constituição, que prevê competir privativamente ao a outros. Embora no Poder Judiciário e no Poder Legislativo não exista hierarquia
Presidente da República expedir decretos e regulamentos para o fiel cumprimento quanto a suas funções institucionais, existe a hierarquia entre os órgãos
da lei, ou a expedição de decretos autônomos sobre matéria de sua competência administrativos.
que ainda não foi disciplinada pela lei.

5.1 – Faculdades do poder hierárquico - no exercício do poder hierárquico,
3.1 – Tipos de regulamentos: observam-se as seguintes faculdades:
a) regulamento executivo – complementa a lei ou contém normas para fiel a) ordenar – reparte e escalona as funções dos agentes públicos para que possam
execução da lei. Não pode criar direitos, obrigações, proibições, medidas desempenhar com eficiência suas responsabilidades;


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b) coordenar – dispõe sobre a realização das funções dos respectivos órgãos, 3 – Eficácia – as regras que consubstanciam direitos e garantias individuais em
para evitar superposição ou desvio de funções; geral são de aplicabilidade imediata, mas existem algumas que dependem de
c) controlar – acompanhar a conduta e rendimento dos agentes públicos e a legislação ulterior. No exercício da atividade administrativa, o Poder Público
observância da lei; obriga-se ao respeito aos direitos e garantias individuais, pela observância dos
d) corrigir – ação revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores; princípios constitucionais da legalidade, igualdade e segurança jurídica. O
5.2 – Poderes decorrentes da hierarquia: cidadão faz valer seus direitos na atuação direta dos órgãos públicos, ou por meio
a) dar ordens – dever de obediência do subordinado, exceto para ordens dos chamados remédios constitucionais estabelecidos para a defesa dos direitos e
manifestadamente ilegais; garantias na atuação negativa do Poder Público, comissiva ou omissiva (direito
b) editar atos normativos – atos de efeito interno, que objetivam ordenar a de petição, direito a certidões, hábeas corpus, mandado de segurança, mandado
atuação dos órgãos subordinados; de injunção, habeas data).
c) fiscalizar – vigilância permanente dos atos praticados pelos subordinados para
mantê-los nos limites da lei;
3.2. Órgãos
d) rever – verificar a legalidade dos atos, anulando os ilegais e revogando os
inconvenientes ou inoportunos;
e) aplicar sanções – punição às infrações disciplinares; Órgãos "são centros de competência instituídos para o desempenho de funções
f) delegar – atribuir a um subordinado competências recebidas que não sejam estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
privativas; pertencem" (Hely Lopes Meirelles).
g) avocar – chamar para si funções atribuídas a um órgão subordinado, mas só
deve ser adotado quando houver motivos relevantes.
Os elementos componentes dos órgãos são:

(a) funções ou competências;
6 – Poder de polícia
(b) agentes e
– faculdade conferida à Administração Pública para condicionar e restringir o uso
(c) cargos.
e gozo de bens, atividades ou direitos individuais, em benefício da coletividade
ou do próprio Estado. Sua finalidade é promover o bem-estar geral, por meio de
normas gerais, abstratas, impessoais e objetivas que regulam direitos individuais. As principais características dos órgãos são:
A atuação do Estado é restrita aos atos indispensáveis à eficácia da fiscalização e
voltada para os interesses da sociedade, com respeito às liberdades públicas. (a) não têm personalidade jurídica (não são sujeitos de direitos e obrigações
em nome próprio);
VI - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS DIREITOS E GARANTIAS
(b) expressam a vontade da entidade a que pertencem;
CONSTITUCIONAIS
– No regime democrático, o povo escolhe seus representantes e estes agem em
(c) são partes integrantes da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos
seu nome, no exercício do poder do qual são mandatários, decidindo os destinos
Municípios, das Autarquias ou das Fundações Públicas;
da nação. Esse poder não é absoluto, sofre limitações, dentre as quais, dos
direitos e garantias individuais e coletivas dos cidadãos em relação ao Estado. Os
(d) são meios ou instrumentos de ação das pessoas jurídicas;
direitos são bens e vantagens conferidas pela norma constitucional, e as garantias
são os instrumentos pelos quais se asseguram o exercício e o gozo desses bens e
(e) são dotados de competências ou atribuições específicas.
vantagens. Assim, separam os doutrinadores as disposições constitucionais em :

3.3. Classificação dos órgãos
• declaratórias, que dão existência legal aos direitos, e em disposições
• assecuratórias que são a defesa dos direitos, as chamadas garantias. 3.3.1. Quanto à posição estatal:

Em alguns dispositivos, a Constituição junta a fixação da garantia com a (a) Independentes. São aqueles previstos na Constituição. Compõem o Governo.
declaração do direito. As garantias constitucionais são imposições positivas ou Não têm subordinação hierárquica. Seus titulares não são servidores públicos em
negativas aos órgãos do Poder Público para limitar sua conduta e assegurar a sentido estrito. Exemplos: Congresso Nacional, Assembléias Legislativas,
observância do direito e, no caso da inobservância, a reintegração do direito Presidência da República, Tribunais
violado. São os meios, instrumentos, instituições e procedimentos destinados a
assegurar o respeito, a efetividade e a exigibilidade dos direitos individuais.
(b) Autônomos. Estão imediatamente abaixo dos independentes. Possuem
funções de direção e planejamento. Atuam com ampla autonomia administrativa,
financeira e técnica. Exemplos: Ministérios e Secretarias de Estado.
1 – Espécies – O texto da Constituição classifica os direitos e garantias em cinco
espécies:
(c) Superiores. Compõem os autônomos. Possuem funções de direção e
a) direitos individuais e coletivos; (art. 5°)
planejamento em áreas específicas. Não gozam de ampla autonomia. Exemplos:
b) direitos sociais; (arts. 6° a 11)
SRF do Min. da Fazenda; PGFN do Min. da Fazenda; SPU do Min. da Fazenda;
c) direitos de nacionalidade; (arts. 12 a 13)
DPF do Min. da Justiça.
d) direitos políticos; (arts. 14 a 16)
e) direitos relacionados à organização, existência e participação em partidos
políticos. (art. 17) (d) Inferiores. São subordinados hierarquicamente aos superiores. São unidades
tipicamente executivos com reduzido poder de decisão. Exemplos: Delegacias da
Receita Federal; Procuradorias da Fazenda Nacional; Delegacias do Patrimônio
2 – Classificação da doutrina – a moderna doutrina divide estes direitos e
da União.
garantias em direitos de primeira, segunda e terceira geração, segundo a ordem
cronológica de reconhecimento constitucional.
a) primeira geração – direitos e garantias civis e políticos, que realçam o 3.3.2. Quanto à estrutura:
princípio da legalidade;
b) segunda geração – direitos e garantias econômicos, sociais e culturais, que
(a) Simples ou Unitários. Constituídos por apenas um centro de competência.
acentuam o princípio da igualdade;
Não têm outro incrustado na sua estrutura. Exemplos: Portaria; Posto Fiscal;
c) terceira geração – direitos e garantias de solidariedade e fraternidade, que são
Seção; Setor.
poderes de titularidade coletiva (exemplo: direito ao meio ambiente saudável)


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(b) Compostos. Constituídos por mais de um centro de competência. Possui A expressão "entidade paraestatal", embora não apareça na Constituição, visita,
outro ou outros incrustados na sua estrutura. Exemplos: Uma Divisão que com alguma freqüência, as considerações doutrinárias e jurisprudenciais, e
contenha duas ou mais seções ou setores. mesmo leis ordinárias. Trata-se de noção imprecisa, não havendo convergência
significativa de entendimento acerca de sua abrangência.
3.3.3. Quanto à atuação funcional:
3.5. Entidades da administração indireta (a rigor, descentralizada)
(a) Singulares ou Unipessoais. Atuam ou decidem através de um único agente.
Exemplos: Presidência da República, Governadoria de Estado, Prefeitura. A Administração Direta ou Centralizada é composta por órgãos sem
personalidade jurídica própria. São, na esfera federal, os serviços integrados (por
subordinação) na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
(b) Colegiados ou Pluripessoais. Atuam ou decidem pela maioria da vontade de
Ministérios (art. 4o., inciso I do Decreto-Lei n. 200/67). A Secretaria da Receita
seus agentes. Seus atos dependem de uma decisão conjunta. Exemplos:
Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional são exemplos de órgãos
Conselhos, Colegiados.
integrantes da administração Pública Federal Direta.

Na impugnação de atos de colegiados por mandado de segurança a autoridade
Já a Administração Indireta ou Descentralizada, no plano federal, é constituída
apontada como co-autora deve ser o presidente (ou dirigente) do órgão.
pelas seguintes entidades, com personalidade jurídica própria (art. 4o., inciso II
do Decreto-Lei n. 200/67):
3.3. Entes (ou entidades)
3.5.1. Autarquias
Os entes (ou entidades) inseridos ou relacionados com a Administração Pública
possuem a característica comum de serem dotados de personalidade jurídica
Segundo o art. 5o., inciso I do Decreto-Lei n. 200, de 1967, autarquia é o "serviço
própria. Assim, são titulares de direitos e obrigações em nome próprio. Temos,
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas
nesta categoria, os entes estatais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios),
próprios, para executar atividades típicas da Administração pública, que
as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
fundações não-autárquicas e as pessoas jurídicas de direito privado (prestadoras
descentralizada".
de serviços público). Como foi dito anteriormente, os órgãos integram a estrutura
administrativa das entidades.
As principais características da autarquia são:
3.4. Centralização e descentralização
(a) criação por lei;
(b) personalidade jurídica de direito público;
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, descentralização é a distribuição de
(c) capacidade de auto-administração;
competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Já desconcentração
(d) especialização dos fins ou atividades e
consiste na distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa
(e) sujeição a controle ou tutela.
jurídica.

As autarquias podem ser classificadas segundo vários critérios. Adotando o da
Na descentralização política encontramos a presença de atribuições ou
capacidade administrativa, temos as territoriais e as de serviço. Pelo critério
competências próprias não decorrentes do ente central. É o caso da federação
estrutural, seriam fundacionais ou corporativas.
brasileira. Na descentralização administrativa as atribuições ou competências
distribuídas decorrem do poder central.
O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social são exemplos
de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil é exemplo de autarquia
As três modalidades de descentralização administrativa são:
corporativa. As diversas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA,
ANA, ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei
(a) territorial ou geográfica - onde existe uma entidade local geograficamente
como autarquias.
delimitada. Exemplo: Territórios Federais;

(b) por serviços - onde há a criação de uma pessoa jurídica de direito público ou 3.5.2. Fundações governamentais
de direito privado e a atribuição a ela da titularidade e da execução de
determinado serviço público. Exemplo: autarquia;
Nos termos do art. 5o., inciso IV do Decreto-Lei n. 200, de 1967, fundação
pública é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem
(c) por colaboração - onde se verifica a presença de contrato ou ato
fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
administrativo unilateral de transferência somente da execução do serviço
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades
público. Exemplo: concessionária de telefonia.
de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da
O Decreto-Lei n. 200, de 1967, estabeleceu o princípio da descentralização como União e de outras fontes.". O parágrafo terceiro do mesmo artigo estabelece que
um dos nortes da Reforma Administrativa federal. Entretanto, as hipóteses as fundações públicas "... adquirem personalidade jurídica com a inscrição da
elencadas no referido diploma legal (art. 10) não se caracterizam, em regra, como escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não
de descentralização. se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernente às
fundações".
A execução de obras e serviços públicos poderá ser direta (centralizada ou
descentralizada) quando realizada pela própria Administração ou indireta quando A rigor, o Poder Público pode criar dois tipos fundações, denominadas em
realizada por particulares. Assim, o Decreto-Lei n. 200, de 1967, e a Constituição conjunto de governamentais. Um primeiro tipo seria a fundação de direito
de 1988 utilizam inadequadamente os termos "direta" e "indireta", quando público submetida ao regime jurídico-administrativo. O segundo modelo seria a
deveriam consignar "administração centralizada" e "administração fundação de direito privado regida por normas do Código Civil com derrogações
descentralizada". A Lei n. 8.666, de 1993, ao regular as licitações, define por normas de direito público.
corretamente os conceitos presentes no Decreto-Lei e na Constituição (art. 6º,
incisos VII e VIII).


FÁBIO
LÚCIO

A natureza jurídica de cada fundação deve ser obtida da análise cuidadosa da lei Presidência da República e dos Ministérios), é o principal dos instrumentos de
instituidora e dos atos constitutivos (estatutos e regimentos). controle administrativo.

A fundação governamental pública corresponde a uma modalidade de autarquia. 3.5.7. Categorias afins
Já as fundações governamentais privadas assumem conotação ou posição
institucional idêntica a das sociedades de economia mista e das empresas
Serviços Sociais Autônomos. São pessoas jurídicas de direito privado mantidos
públicas.
total ou parcialmente pelos cofres públicos exercendo atividades privadas de
interesse público. Apesar de criados mediante autorização legislativa, não
3.5.3. Sociedades de economia mista integram a Administração Indireta do Estado. São conhecidos e tratados como
entes de cooperação. Podemos arrolar o SESI, o SENAI e o SENAC como
exemplos deles.
Estabelece o art. 5o., inciso III do Decreto-Lei n. 200, de 1967, que sociedade de
economia mista é "a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado,
criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de Agências reguladoras. Como antes afirmado, são organizadas como autarquias.
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à
União ou à entidade da Administração Indireta".
Agências executivas. É a autarquia ou fundação governamental assim definida
por ato do Executivo, com a responsabilidade de executar determinado serviço
São exemplos destas entidades: a SERPRO e a CEF. público, liberada de certos controles e dotada de maiores privilégios, que
celebrou com a Administração Pública um contrato de gestão. Os arts. 51 e 52 da
Lei n. 9.649, de 1998, tratam desta nova figura.
3.5.4. Empresas públicas

Organizações sociais. São entidades privadas, sem fins lucrativos, que se valem
Conforme o art. 5o., inciso II do Decreto-Lei n. 200, de 1967, empresa pública é
de um contrato de gestão para realizar atividades públicas (ensino, pesquisa
"a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio
científica, cultura, saúde, proteção do meio ambiente, entre outras) com apoio,
próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da Administração
inclusive transferência de bens e recursos, das pessoas políticas. Não integram a
Indireta, criada por lei para desempenhar atividades econômica que o Governo
Administração Pública Indireta. O Estado, com a parceria com as organizações
seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência
sociais, reduz sua atuação direta nestes setores. A Lei n. 9.637, de 1998, dispõe
administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas
sobre as organizações sociais.
em direito".

Organizações da sociedade civil de interesse público. É, precipuamente, a
São exemplos destas entidades: a PETROBRÁS e o Banco do Brasil.
atribuição de um status a uma entidade existente na sociedade. Neste caso, não há
celebração de contrato de gestão, e sim, de um termo de parceria. Não se
3.5.5. Semelhanças e distinções entre as empresas públicas e as sociedades de destinam a substituir o Poder Público na prestação de certos serviços. A Lei n.
economia mista 9.790, de 1999, disciplina a matéria.

As características comuns são: Os sistemas federais de recursos humanos
(a) criação e extinção por lei; (b) personalidade jurídica de direito
prerrogativas:
privado;
(b) sujeição ao controle estatal; I - exercer, como Órgão Central do SIPEC, a competência normativa em matéria
(c) derrogação parcial do regime jurídico de direito privado por normas de pessoal civil no âmbito da administração federal direta, das autarquias,
de direito público; incluídas as de regime especial e das fundações públicas;
(d) vinculação aos fins estabelecidos na lei de criação;
(e) desempenho de atividade de natureza econômica e II - propor a formulação de políticas e diretrizes para a administração de recursos
(f) destituição dos dirigente a qualquer tempo (Súmula n. 8 do STF). humanos, inclusive quanto à seguridade social, aos benefícios, às relações de
trabalho, às carreiras, à remuneração, ao dimensionamento da força de trabalho e
Anote-se que as empresas estatais podem tanto executar atividade econômica de à realização de concurso público;
natureza privada (art. 173 da Constituição) como prestar serviço público (art. 175
da Constituição). III - planejar, supervisionar e orientar as atividades do SIPEC, no âmbito da
administração federal direta, autárquica e fundacional;

As diferenças básicas entre as sociedades de economia mista e as empresas IV - propor e implementar ações de relacionamento com órgãos e entidades da
públicas estão (a) na forma de organização e (b) na composição do capital. A administração federal, de outros Poderes e esferas de governo, e com os
primeira, adota, no plano federal, a forma de sociedade anônima com a presença servidores, nas questões relativas à administração de recursos humanos;
de capital público e particular. Já a segunda, pode assumir qualquer forma de
direito com capital totalmente público. V - exercer atividades de auditoria de pessoal e de análise das informações
constantes da base de dados do Sistema Integrado de Administração de Recursos
3.5.6. Controle administrativo sobre as entidades da administração indireta Humanos - SIAPE, acompanhar e supervisionar a apuração de irregularidades
concernentes à aplicação da legislação relativa à gestão de pessoas e respectivos
procedimentos administrativos da administração federal direta, autárquica e
O controle administrativo sobre as entidades da administração indireta não é um fundacional;
controle hierárquico, dada a vinculação, e não subordinação, ao Ministério afim.
Trata-se de uma fiscalização da observância da legalidade e do cumprimento das
finalidades conhecido como tutela. VI - exercer as atividades de ouvidoria, no âmbito do SIPEC, colocando à
disposição dos servidores ativos, aposentados e pensionistas sistema que permita
a recepção de dúvidas, reclamações, denúncias e outras manifestações,
Neste sentido, a supervisão ministerial, prevista no Decreto-Lei n. 200, de 1967, acompanhando a apuração e dando-lhes respostas e permitindo a solução
reafirmada na Lei n. 9.649, de 1998 (diploma legal que trata da organização da organizada e eficaz;


FÁBIO
LÚCIO

VII - gerenciar as atividades referentes à execução de concursos públicos, da
movimentação da força de trabalho e da contratação temporária de pessoal;

VIII - propor políticas e diretrizes relativas ao recrutamento e seleção, à
capacitação, ao desenvolvimento e à avaliação de desempenho dos servidores da
administração federal direta, autárquica e fundacional, bem assim supervisionar a
sua aplicação; e

IX - propor políticas e diretrizes relativas às atividades de gestão da força de
trabalho na administração federal direta, autárquica e fundacional.

§ 1 o As competências da Secretaria de Recursos Humanos
abrangem, ainda, os atos relativos aos servidores ativos, aos inativos e
aos pensionistas oriundos dos ex-territórios do Acre, Amapá, Roraima
e Rondônia e do antigo Distrito Federal, inclusive os da Polícia Militar
e do Corpo de Bombeiros Militar dos ex-Territórios, ressalvado o
disposto no § 1 o do art. 31 da Emenda Constitucional n o 19, de 5 de
maio de 1998 , e no art. 89, parágrafo único, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias , na redação atualizada pela Emenda
Constitucional n o 38, de 13 de junho de 2002 .

§ 2 o É permitida a delegação da competência de que trata o § 1 o ,
inclusive para órgãos e unidades de outros Ministérios, exceto quanto
à competência normativa.

Departamento de Relações de Trabalho
I - estabelecer, gerir e implementar mecanismos que garantam a democratização
das relações de trabalho na administração pública federal, possibilitando a
valorização do servidor e a eficiência do serviço público;

II - propor e supervisionar a aplicação das políticas e diretrizes relacionadas com
a classificação e reclassificação de cargos, organização de carreiras e
remuneração no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional;

III - gerir as atividades referentes ao dimensionamento da força de trabalho,
incluindo-se aquelas relativas à autorização de concursos públicos;

IV - promover o permanente acompanhamento, por intermédio de sistema
próprio de informações gerenciais, da evolução quantitativa e qualitativa da força
de trabalho dos órgãos e entidades integrantes da administração federal, bem
assim da remuneração e das despesas de pessoal, com o objetivo de orientar a
proposição de políticas e diretrizes; e

V - propor e supervisionar a aplicação das políticas e diretrizes relativas à saúde
ocupacional, saúde suplementar, direitos previdenciários e assistência
psicossocial, bem como benefícios diretos e indiretos aos servidores da
administração federal direta, autárquica e fundacional.

Departamento de Administração de Sistemas de Informação de Recursos
Humanos
I - desenvolver, implantar e administrar sistemas informatizados de recursos
humanos, que permitam o tratamento automático dos procedimentos para
aplicação da legislação e cumprimento das orientações relativas à administração
de recursos humanos, bem como a produção de informações gerenciais a partir de
suas bases de dados e o controle do SIAPE;

II - administrar e controlar a inclusão, alteração e exclusão de dados cadastrais
dos servidores públicos federais, dos empregados públicos, estagiários e dos
empregados das empresas públicas e das sociedades de economia mista, que
recebam dotações à conta do Orçamento Geral da União para despesas com
pessoal, ou por meio de contratos de cooperação internacional; e

III - executar o controle sistêmico, verificar a exatidão dos parâmetros de
cálculos e supervisionar as operações de processamento de dados para a produção
da folha de pagamento de pessoal, no âmbito da administração federal direta,
autárquica e fundacional e das empresas públicas e sociedades de economia mista
que recebam dotações à conta do Orçamento Geral da União para despesas dessa
natureza.


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