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Excelente apostila atualizada de Adm. Pública da IOB para concursos em geral

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  1. 1. Administração Pública
  2. 2. O Instituto IOB nasce a partir da experiência de mais de 40 anos da IOB no desenvolvimento de conteúdos, serviços de consultoria e cursos de excelência. Por intermédio do Instituto IOB, é possível acesso a diversos cursos por meio de ambientes de aprendizado estruturados por diferentes tecnologias. As obras que compõem os cursos preparatórios do Instituto foram desenvolvidas com o objetivo de sintetizar os principais pontos destacados nas videoaulas. institutoiob.com.br Administração Pública / Obra organizada pelo Instituto IOB - São Paulo: Editora IOB, 2013. ISBN 978-85-63625-48-9 Informamos que é de inteira responsabilidade do autor a emissão dos conceitos. Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização do Instituto IOB. A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº 9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Código Penal.
  3. 3. Sumário Capítulo 1 – Organização do Estado e a Administração Pública, 5 1. Organização do Estado e a Administração Pública, 5 2. Poderes do Estado, 6 3. O Governo e a Administração Pública, 8 Capítulo 2 – Fundamentos e Princípios da Administração Pública, 9 1. Conceitos Básicos da Administração, 9 2. Princípios Básicos da Administração Pública, 11 Capítulo 3 – Organização da Administração Pública, 13 1. Organização da Administração Pública – Características, 13 2. Organização da Administração Pública – Organização, 14 3. Organização da Administração Pública – Administração Indireta, 16 4. Organização da Administração Pública – Administração Indireta – Autarquias, 17 5. Organização da Administração Pública – Administração Indireta – Empresas Públicas, 19 Capítulo 4 – Do Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós-burocrático, 21 1. Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós-burocrático, 21
  4. 4. 2. Crise do Estado no Brasil, 23 3. As Três Formas de Administração Pública – Parte I, 24 4. As Três Formas de Administração Pública – Parte II, 25 5. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte I, 26 6. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte II, 27 7. Modelos de Administração no Brasil, 27 8. Administração Pública Gerencial – Características e Disfunções, 29 9. Nova Gestão Pública, 30 10. Reformas do Estado, 32 Capítulo 5 – Novas Formas de Gestão, 34 1. Aparelho do Estado e as Formas de Propriedade, 34 2. Novas Modalidades Administrativas no Brasil – Agências Reguladoras, 36 3. Governabilidade e Governança, 37 4. Administração Pública – Accountability, 39 Capítulo 6 – Formas de Gestão da Administração Pública, 41 1. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte I, 41 2. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte II, 42 3. Contexto das Novas Tecnologias na Administração Pública – Ciclo PDCA, 43 4. Novas Formas de Gestão no Serviço Público, 44 5. Novas Formas de Gestão – Benchmark e Downsize, 46 6. Ferramentas de Gestão, 47 7. Balance Scorecard, 49 8. Planejamento Estratégico, 50 9. Planejamento Estratégico e Ambiente, 52 10. Impacto da Tecnologia nas Organizações, 54 Capítulo 7 – Novas Formas de Gestão da Administração Pública, 56 1. Novas Perspectivas da Administração Pública, 56 2. Gestão de Resultados no Serviço Público, 57 3. Gestão Pública, 59 4. Quebras de Paradigma, 60 5. Empreendedorismo Governamental, 62 Capítulo 8 – Tecnologia da Informação, 65 1. Tecnologia da Informação, 65 2. Informação na Era do Conhecimento, 67 3. Governo Eletrônico, 69 4. Princípios do Governo Eletrônico e Transparência, 70 Gabarito, 73
  5. 5. Capítulo 1 Organização do Estado e a Administração Pública 1. Organização do Estado e a Administração Pública 1.1 Apresentação Nesta unidade, estudaremos as características do Estado. 1.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o que vem a ser o Estado. O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo (componente humano do Estado); Território (sua base física); Governo (elemento soberano condutor). Alguns autores incluem um quarto elemento, a finalidade. Povo é considerado o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado.
  6. 6. AdministraçãoPública6 Território é a base espacial (física) onde está situado o Estado. O Governo é o elemento condutor do Estado; por fim, o bem comum é o ideal a ser alcançado. O Estado, portanto, é um ente personalizado (pessoa jurídica de Direito Público, nos termos dos arts. 40 e 41 do nosso Código Civil), apresentando-se tanto nas relações internacionais, no convívio com outros Estados soberanos, bem como internamente. O Estado é capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica, consistindo sua organização matéria de cunho constitucional. Estado = Povo + Território + Governo + Bem Comum. No Brasil, confor- me previsto no art. 18 da Constituição Federal, “a organização político-admi- nistrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos”, ou seja, sua forma federa- tiva possui uma Administração Pública Federal, uma Administração Estadual, uma Administração Distrital e Administrações Municipais, caracterizando uma “descentralização política” norteada pela convivência, num mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente. É im- portante ressaltar que não existe subordinação entre os diversos entes Federados no Brasil. A relação entre eles é caracterizada pela coordenação, tendo cada um auto- nomia política, financeira e administrativa. Exatamente em virtude dessa orga- nização, verificamos a existência de administrações autônomas em cada uma das esferas da Federação. Exercício 1. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Há a possibilidade de Estados-membros incorpora- rem-se entre si, e há o direito de secessão na República Federativa do Brasil. 2. Poderes do Estado 2.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados os poderes do Estado.
  7. 7. AdministraçãoPública 7 2.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor quais são os três poderes do Estado. A Constituição brasileira estabelece, portanto, que “são Po- deres da União, independentes e harmônicos entre si: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. O Brasil é uma república presidencialista, cujo governo se divide em três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. O Poder Executivo atua na chefia do Estado, tanto propondo, quanto aplicando as leis. No âmbito federal, esta- dual e municipal, é representado pelo presidente, governador e prefeito, todos auxiliados por suas equipes de governo. O Poder Legislativo também atua nos três âmbitos, elaborando as leis federais, estaduais e municipais. O Congresso Nacional é composto pelo Senado e pela Câmara dos Deputados, enquanto os Municípios têm como representantes os vereadores, responsáveis pela ela- boração das leis municipais. O Poder Judiciário decide possíveis desacordos, com base na Constituição. Compõem o Poder Judiciário: o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, a Justiça do Trabalho e as Justiças Elei- toral e Militar. A defesa e a soberania nacional são representadas pelas Forças Militares do Exército, Marinha e Aeronáutica. A separação de poderes não é absoluta, mas preponderante, em cada um dos poderes. A principal função do Legislativo é a elaboração das leis (função norma- tiva). O Judiciário apresenta como destaque a solução dos litígios (função ju- dicial). O Executivo tem como papel preponderante a função administrativa. O que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, distribuição de três funções estatais precípuas entre órgãos independentes, contudo, harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. Portanto, os Poderes Legisla- tivos e Judiciários, além de suas funções precípuas de legislar e julgar, exercem também algumas funções administrativas, como as decorrentes dos poderes hierárquico e disciplinar sobre os respectivos servidores. Exercício 2. (Esaf/Auditor – Receita Federal/2009) Sobre a organização do Estado Brasileiro, é correto afirmar que: a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se à União; b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferencia- das em relação aos demais municípios do estado;
  8. 8. AdministraçãoPública8 c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma auto- nomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal; d) o Distrito Federal é a Capital Federal; e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autôno- mos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municípios. 3. O Governo e a Administração Pública 3.1 Apresentação Nesta unidade, estudaremos as características do Governo e a Adminis- tração Pública. 3.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os conceitos e di- ferenças entre Governo e Administração Pública. Governo traduz-se no modo pelo qual o Estado é administrado: como são definidos os objetivos e diretrizes gerais de atuação, fixadas as políticas públicas e tomadas as decisões político- -administrativas na busca do fim pretendido: a promoção do bem comum da coletividade. O Brasil adota a forma de República e o sistema de Presidencia- lismo. O Estado exerce seu poder por meio do Governo, mas não é o mesmo que ele: enquanto o Estado é permanente, o Governo é transitório. Enquanto o Estado é um ente moral, intangível, o Governo é um ente real e tangível. O Governo representa a parte política do Estado que atua na condução da coisa pública; é o Governo que define os objetivos nacionais a serem perseguidos; é um instrumento do Estado, para a consecução de seus fins. O Estado detém o poder extroverso, e é o Governo que exerce esse poder de forma soberana. O Governo (aparelho do Estado) inclui à cúpula dirigente dos três poderes um corpo de funcionários e a força militar. Enquanto o governo é um instrumento do Estado, a Administração é um instrumento do Governo. O Presidente da Re- pública como chefe de Governo utiliza a estrutura administrativa para governar e alcançar o mesmo objetivo central do Estado: o bem comum da sociedade. Exercício 3. Cabe à Administração Pública, entidade federativa autônoma, colo- car em prática os planos e objetivos do Governo.
  9. 9. Capítulo 2 Fundamentos e Princípios da Administração Pública 1. Conceitos Básicos da Administração 1.1 Apresentação Nesta unidade, veremos os conceitos básicos da Administração Pública. 1.2 Síntese O presente capítulo tem como meta apresentar ao leitor o conceito puro de Administração e como a Administração é aplicada no Governo. A Admi- nistração é uma ciência aplicada às organizações. O administrador possui as funções de planejar, organizar, dirigir e controlar os processos. Ela envolve todo aparato existente, como estrutura, recursos, pessoas e atividades. Quan- do a Administração é aplicada no Governo, seu objetivo maior e primordial é o objetivo do Estado: o bem-estar da sociedade. A Administração Pública,
  10. 10. AdministraçãoPública10 em sentido amplo, compreende o Governo (que toma as decisões políticas), a estrutura administrativa e a administração (que executa as decisões). Em sentido estrito, compreende apenas as funções administrativas. A Administração Pública é aplicada nas Administrações direta e indireta das três esferas do Governo: Federal, Estadual e Municipal. A Administração Pública possui as seguintes características principais: é executora – ela executa as atividades desejadas pelo Estado com o objetivo de atender ao bem-estar da sociedade. Ela presta serviços públicos e pratica atos administrativos por intermédio de seus órgãos e agentes. A Administra- ção Pública não pratica atos políticos nem atos de Governo; é instrumental – a Administração Pública é um instrumento do Estado para a promoção do desenvolvimento do país e do bem comum da sociedade. É o meio e não o fim; é hierarquizada – a estrutura da Administração Pública obedece a uma hierarquia tanto de órgãos quanto de agentes; possui competência limitada – a Administração Pública só possui poder de decisão e comando em sua área específica de competência. A competência, por sua vez, é estabelecida por lei e fixa os limites de atuação administrativa, de seus órgãos e agentes; tem responsabilidade técnica – na prestação de serviços públicos e ao praticar atos administrativos, a Administração Pública obedece às normas jurídicas e técnicas. Seus agentes e órgãos responsáveis por tais atos, têm apenas poder administrativo – a administração não tem poder político. Suas decisões são técnicas, financeiras, jurídicas, mas sempre se submetem às normas vigentes no ordenamento jurídico; é dependente – a função administrativa consiste em implementar as decisões tomadas pelo Governo; é neutra – a Adminis- tração Pública deve tratar a todos com igualdade, não podendo favorecer ou discriminar pessoas, políticos, regiões ou categorias, sob pena de desvio de finalidade. Exercício 4. A denominada função administrativa do Estado submete-se a um especial regime jurídico. Trata-se do denominado regime de direito público ou regime jurídico-administrativo. Sua característica essen- cial reside, de um lado, na admissibilidade da ideia de que a execu- ção da lei por agentes públicos exige o deferimento de necessárias prerrogativas de autoridade, que façam com que o interesse público juridicamente predomine sobre o interesse privado.
  11. 11. AdministraçãoPública 11 2. Princípios Básicos da Administração Pública 2.1 Apresentação Nesta unidade, estudaremos os princípios básicos da Administração Pública. 2.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os princípios bá- sicos da Administração Pública, que estão previstos no art. 37 da Constituição Federal Brasileira. Os princípios são inter-relacionados e possuem exceções. Não é possível interpretar um princípio isoladamente. Cada princípio deve ser compreendido e aplicado sem a perda da harmonia e da racionalidade. Os princípios básicos da Administração Pública (Constituição Fede- ral/1988) são: 1. legalidade – segundo o qual ao administrador somente é dado realizar o quanto previsto em lei e as exigências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido, expondo-se às san- ções cabíveis para o caso. Assim, toda ação estatal deve ser regulada por lei. O administrador só pode fazer aquilo que a lei permite ou autoriza; 2. impessoalidade – é norma jurídica de obediência obrigatória em toda a Administração Pública, seja ela direta ou indireta e abrange os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. A atuação do administra- dor deve voltar-se ao atendimento impessoal, impondo a prática do ato para o seu fim legal. O administrador é executor do ato, servindo de veículo de manifestação estatal. As realizações do administrador não são do agente público, mas sim da entidade pública em nome da qual ela atuou; 3. moralidade – trata da moralidade administrativa. É a partir dela que o Estado define o desempenho administrativo segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais e voltados para atender à sociedade. Sendo esta condição necessária à validade da conduta do administrador público, torna-se elemento ético da sua conduta. Assim, ele não terá de decidir somente sobre o que é legal e o ilegal, mas principalmente entre o honesto e o desonesto; 4. publicidade – vem a ser a divulgação oficial do ato administrativo prati- cado para conhecimento público, o que consagra o dever administrati-
  12. 12. AdministraçãoPública12 vo de manter a transparência em seus comportamentos. A finalidade da publicação é dar conhecimento dos atos e ações ao público em geral, e iniciar a produção de seus efeitos. Há hipóteses de sigilos previstos na Constituição, principalmente quando referente à segurança do Estado; 5. eficiência – é o mais novo princípio constitucional a incidir sobre a atuação da Administração Pública. Ele foi inserido no ordenamento jurídico brasileiro (art. 37 da Constituição Federal/1988) pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998. É a exigência de que a atividade admi- nistrativa seja exercida com presteza, perfeição, e profissionalismo, com a adoção dos critérios legais e morais para a melhor utilização possível dos recursos públicos, a fim de assegurar o melhor resultado possí- vel, abolindo-se qualquer forma amadorística, obrigando a entidade a conquistar rendimento oficial. Exercício 5. (Cespe/Analista Administrativo/TRE-MA/2009) Nenhuma situação jurídica pode perdurar no tempo se estiver em confronto com a CF, sendo fundamental a observância dos princípios constitucionais. A Administração Pública, em especial, deve nortear a sua conduta por certos princípios. Na atual Constituição Federal, estão expressamen- te informados os princípios da: a) impessoalidade, legalidade, publicidade e indisponibilidade; b) legalidade, moralidade, impessoalidade e continuidade do servi- ço público; c) indisponibilidade, legalidade, moralidade e autotutela; d) eficiência, publicidade, impessoalidade e moralidade; e) legalidade, publicidade, hierarquia e moralidade.
  13. 13. Capítulo 3 Organização da Administração Pública 1. Organização da Administração Pública – Características 1.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordadas as características da Administração Pública. 1.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor como é formada a Administração Pública e sua organização. A organização da Administração Pú- blica compreende: a criação de órgãos e entidades; sua estruturação; eventuais alterações e extinções; e atribuições administrativas dos órgãos.
  14. 14. AdministraçãoPública14 Por exemplo: no Executivo, o Presidente da República é quem escolhe seus ministros e esses seus respectivos secretários. Essa é uma estruturação do Governo de caráter político. Assim também é feito com os Governadores de Estado e os prefeitos. No Governo do Presidente Lula, em 2003, foram criados novos ministé- rios, como o Ministério das Cidades e o Ministério do Turismo. A justificativa política é que garante essa estruturação. Porém, há a estruturação não política, ou seja, aquela em que a Administração será composta por departamentos, setores ou secretarias justificadas pela demanda de trabalho e necessidade de atendimento à sociedade. Como foi feito com a Casa Civil, Casa Militar, Controladoria Geral do Estado, da Secretaria de Administração, Secretaria da Agricultura. Para tanto, é preciso a criação de Medida Provisória. Organizar a Administração significa organizar todo seu aparato: estrutura e recursos; órgãos e agentes; e serviços e atividades e competências. A estrutura organizacional corresponde ao modo pelo qual a autoridade é distribuída. As atividades são divididas e organizadas, e o sistema de comunicação estabelecido. A estrutura organizacional é representada graficamente por organograma. A organização político-administrativa do Estado brasileiro compreende a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios numa descentraliza- ção territorial em três níveis de governo – Federal, Estadual e Municipal, ca- bendo, em cada um deles, o comando da administração ao respectivo Chefe do Executivo – Presidente da República, Governador e Prefeito. Os componentes essenciais da estrutura organizacional são baseados em três sistemas: Sistema de Autoridade; Sistema de Atividade; e Sistema de Comunicação. Exercício 6. A Administração Pública exerce suas funções por intermédio de seus agentes, órgãos, entes e atividades públicas, garantindo a direta e imediata realização plena dos fins alçados pelo Estado. 2. Organização da Administração Pública – Organização 2.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordadas as formas de organização da Adminis- tração Pública.
  15. 15. AdministraçãoPública 15 2.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor que cada um dos entes políticos possui sua organização administrativa. O Decreto-lei nº 200, de 1967, dispõe sobre a organização da Adminis- tração Federal; assim, o Estado adota duas formas básicas de organização e atuação administrativas: centralização e descentralização. A Administração Pública, conforme o art. 37, da Constituição Federal/1988, compreende a Administração Direta e a Administração Indireta. Administração Direta – a centralização administrativa ocorre quando o Es- tado realiza suas tarefas de forma direta, por intermédio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. Sendo assim, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa política, ou seja: União, Estados, Distrito Federal ou Municí- pios. A administração Direta é composta pelos próprios órgãos dos poderes que compõem as pessoas jurídicas de Direito Público com capacidade político- -administrativa. São os órgãos da Presidência da República (14); os Ministérios (23); a AGU – Advocacia-Geral da União; a Câmara Federal; o Senado; o TCU (Tribunal de Contas da União); os Tribunais do Poder Judiciário; e o MPU (Ministério Público da União). A Administração Direta realiza o core competence do Estado, ou seja, aquilo que somente ele pode fazer. Esses órgãos não possuem personalidade jurídica própria, nem patrimônio próprio e pertencem ao ente público maior (União, Estados e Municípios). Esses órgãos possuem competências. São centros de competência despersonalizados, cuja ação de seu agente é imposta pela enti- dade estatal à qual pertence. Resumindo, a Administração Direta corresponde à atuação direta pelo pró- prio Estado por suas entidades estatais: União, Estados-Membros, Município e Distrito Federal. A primeira, ou seja, a União, é dotada de soberania; as demais, de autonomia política, administrativa e financeira. Não há participação de ou- tras pessoas jurídicas na prestação do serviço centralizado. Exercício 7. No que se refere à organização administrativa da União, julgue o próximo item: Os órgãos que integram a administração direta possuem personalida- de jurídica própria e autonomia administrativa.
  16. 16. AdministraçãoPública16 3. Organização da Administração Pública – Administração Indireta 3.1 Apresentação Nesta unidade, veremos a Administração Indireta. 3.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o que é e como ocorreu a descentralização na Administração Pública. A descentralização administrativa ocorre quando o Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) desempenha algumas de suas funções por inter- médio de outras pessoas jurídicas; é a chamada Administração Indireta. A descentralização, portanto, pressupõe a existência de duas pessoas jurídi- cas distintas, quais sejam: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. Como o conjunto de competências admi- nistrativas (atribuições, funções) é grande, o Estado pode (a) criar por meio de lei outras pessoas jurídicas, (b) especializadas para o fim de desempenharem um dado serviço público, (c) vinculando-as a um órgão da Administração Pú- blica Direta mais ligado à natureza do serviço a ser prestado por elas, para o fim de (d) serem controladas por ele. As pessoas criadas por lei para o desempenho de um serviço público especí- fico são distintas das pessoas que compõem o próprio Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e é pelo fato de comporem um aparelho auxiliar que integram o que o direito administrativo brasileiro chama de Administração Pública Indireta. Todas têm personalidade jurídica própria e autonomia. De acordo com a doutrina, o Estado pode se utilizar de duas formas para efetivar a chamada descentralização administrativa. São elas: quando ele outorga ou quando ele delega. Outorga: quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, de- terminado serviço público. Acontece normalmente por prazo indeterminado, ocorrendo com as entidades da Administração Indireta, quando o Estado des- centraliza a prestação dos serviços, outorgando-os a outras entidades (autar- quias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas). Delegação: quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, uni- camente a execução do serviço, para que o ente delegado o realize ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado,
  17. 17. AdministraçãoPública 17 efetivada normalmente por prazo determinado, como acontece nos contratos de concessão ou nos atos de permissão. A delegação não implica a transferência da titularidade do serviço à pessoa delegada, mas apenas a concessão, a permissão ou a autorização temporária para a execução do serviço. Compõem a Administração Pública Indireta: as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Exercício 8. (Cespe/TRE-MT/Analista/2010) No que se refere à organização ad- ministrativa da União, julgue o próximo item: A descentralização administrativa ocorre quando se distribuem com- petências materiais entre unidades administrativas dotadas de perso- nalidades jurídicas distintas. 4. Organização da Administração Pública – Administração Indireta – Autarquias 4.1 Apresentação Nesta unidade, estudaremos as Autarquias e a Fundação Pública que são formas da Administração Indireta. 4.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os conceitos de Autarquia e Fundação Pública. Autarquia – A constituição de autarquia reside na necessidade de a pessoa política criar uma entidade autônoma para a realização de atividade tipica- mente pública, sendo uma extensão da Administração Direta, mas com des- centralização administrativa. Autarquias são entes administrativos que possuem as seguintes característi- cas: são criadas por lei específica e possuem personalidade jurídica própria de Direito Público, possuem patrimônio e receita próprios, possuem capacidade específica (restrita a sua área de atuação), possuem autonomia administrativa e financeira (mas não econômica), estão sujeitas ao controle ou tutela do Minis- tério a que se encontram vinculadas.
  18. 18. AdministraçãoPública18 São classificadas nas seguintes categorias: Autarquias Institucionais – que prestam serviços autônomos personalizados. Exemplo: Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS); Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), dentre outras. Autarquias Corporativas – representadas por órgãos fiscalizadores de profis- sões. Exemplo: Conselho Federal de Contabilidade (CFC); Conselho Federal de Administração (CFA). Autarquias de Regime Especial – aquelas que receberam da lei instituidora privilégios específicos, a fim de aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, representadas atualmente pelas chamadas Agên- cias Reguladoras. Exemplo: Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); Aneel; ANP. Fundação Pública – são entidades integrantes da Administração Indireta, voltadas ao desempenho de atividade de caráter social, como assistência social, assistência médica e hospitalar, pesquisa, educação e ensino, atividades cul- turais, dentre outras de caráter assistencial. Essas entidades não buscam fins lucrativos, elas sempre devem perseguir um fim público. As fundações são ins- tituídas por decreto e devem ter obrigatoriamente seu Estatuto registrado. As fundações têm personalidade jurídica própria, patrimônio próprio e au- tonomia administrativa; recebem recursos da União e de outras fontes e estão sob controle e tutela do Ministério respectivo. São exemplos de Fundações Públicas em atividade atualmente no Brasil: Fundação Nacional do Índio (Funai); Fundação Escola de Serviço Público (Fesp); Fundação Nacional de Saúde (FNS), dentre outras. Exercício 9. (Cespe/ Assistente Jurídico/ Prefeitura de Natal/2008) Assinale a opção correta acerca da administração pública. a) os ministérios e autarquias fazem parte da administração públi- ca direta. b) as empresas públicas têm natureza jurídica de pessoas jurídicas de direito público interno. c) a descentralização administrativa é o fenômeno no qual o estado atua por meio de entes que lhe são juridicamente distintos. d) a desconcentração pressupõe a existência de, pelo menos, duas pessoas entre as quais se repartem competências.
  19. 19. AdministraçãoPública 19 5. Organização da Administração Pública – Administração Indireta – Empresas Públicas 5.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordadas as outras duas formas da Administração Indireta: Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista. 5.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os conceitos de Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista. Empresa Pública – a exploração da atividade econômica deve ser realizada, em geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser rea- lizada diretamente pelo setor público. O Poder Público institui entidades para a realização de atividades típicas do setor privado, como a indústria, o comércio e a bancária, regidos pelas mesmas normas da iniciativa privada. As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas ou autorizadas por lei específica, com capital exclusivamente público (100% do capital), para reali- zar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito (Limitada, Sociedade Anônima, dentre outras). Sua criação é autorizada por lei. Segundo a CF/1988, somente é autori- zada sua criação quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse público. São exemplos de empresas públicas em atividade atualmente no Brasil: CEF e Correio, Casa da Moeda do Brasil e Serpro (Ser- viço Federal de Processamento de Dados). Sociedades de Economia Mista – são pessoas jurídicas de direito privado, com a participação do Poder Público e de particulares em seu capital, sendo a maior parte das ações com direito a voto pertencente ao Poder Público (50% + 1), criadas para a realização de atividades econômicas de interesse coletivo, podendo também exercer serviços públicos. São instituídas por Decreto. São semelhantes à empresa pública, tendo como diferença básica o fato de o capital ser diversificado (capital público e privado), só podendo ter a forma de Sociedade Anônima (S.A.). São exemplos de sociedades de economia mista: Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e Banco do Brasil S.A.
  20. 20. AdministraçãoPública20 Exercício 10. (Cespe/TRE-BA/2010) A descentralização administrativa ocorrida com a divisão da administração pública em direta e indireta possibi- litou avanços na gestão pública do país e foi responsável por diminuir o controle federal sobre estados e municípios.
  21. 21. Capítulo 4 Do Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós-burocrático 1. Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós- -burocrático 1.1 Apresentação Nesta unidade, veremos a evolução histórica da Administração Pública. 1.2 Síntese Administração Pública, do modelo racional-legal ao paradigma pós-buro- crático. Os termos são utilizados assim nos concursos. Em outras palavras, nesta unidade, iremos tratar da evolução dos modelos administrativos desde a burocracia até o modelo gerencial. O contexto mundial da crise econômica do Estado aconteceu não só no Brasil, mas no mundo inteiro. O Estado existe há milênios e ele vem enfren- tando crises e evolução desde então.
  22. 22. AdministraçãoPública22 As mudanças ocorreram em todo o mundo com profundas transformações – início da década de 70 (Nova Gestão Pública – do original em inglês NPM – New Public Management). O papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia é um assunto de frequentes debates há décadas. Nos anos de 1950, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções clássicas do Estado: a) função alocativa: promover os bens e servi- ços não adequadamente fornecidos pelo mercado – diretamente ou indire- tamente (contratando terceiro); b) função distributiva: é promover ajusta- mento na distribuição da renda (exemplo: programas sociais do governo); c) função estabilizadora: evitar grandes flutuações nos níveis de inflação e desemprego. Em 1945 até 1973, a economia mundial experimentou uma grande expan- são econômica, levando este período a ser denominado de era dourada. Na era dourada, desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e ser- viços, também chamado de Estado de Bem-Estar Social. Com o Estado de Bem-Estar Social, houve uma grande expansão do Esta- do (e, consequentemente, da Administração Pública). O que levou, logicamen- te, a um crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública. A partir de 1970, com o ritmo de expansão da economia mundial diminuiu, o Estado começar a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Com a diminuição o ritmo da expansão da economia e um processo de crescente endividamento público, acontece, nos anos de 1980, a crise fiscal do Estado. A crise fiscal é a perda da capacidade do Estado de realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica. Na crise de gestão do Estado, a percepção dos cidadãos sobre a disponi- bilidade de serviços públicos se deteriorou gradativamente, à medida que o Estado perdeu a capacidade de realizar suas funções básicas, e não conseguia acompanhar as pressões sociais. No Brasil, a gestão tem importância decisiva, tendo em vista o peso da pre- sença do Estado na economia nacional. Tornou-se, assim, um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.
  23. 23. AdministraçãoPública 23 Exercício 11. (Cespe/TRE/BA/Analista/2010) Julgue o item a seguir, a respeito de Administração Pública: O período de 1937 a 1945, que ficou conhecido como Estado Novo, caracterizou-se pelas ações do poder absoluto de Getúlio Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos políti- cos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicações traba- lhistas como a limitação da jornada de trabalho, a instituição do sa- lário mínimo e o reconhecimento do direito de férias remuneradas. 2. Crise do Estado no Brasil 2.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados os fatores que impulsionaram a Crise no Estado Brasileiro. 2.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor um resumo sobre o que veio a ser a Crise do Estado. Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 1. uma crise fiscal, carac- terizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o déficit pú- blico um fator de redução de investimentos na área privada; 2. uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado; 3. uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial. No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram: 1. o ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas; 2. a realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, ga- rantissem a concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição internacional; 3. a reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e
  24. 24. AdministraçãoPública24 benefícios; 4. a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; 5. a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas. A reforma do Estado envolveu múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Por meio da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Finalmente, por um programa de publicização, pretendia-se transferir para o setor público não estatal a produção dos servi- ços competitivos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Por- tanto, segundo a ideia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente, dos serviços sociais como educação e saúde, etc. Exercício 12. (Cespe/TRE-BA/Analista/2010) Julgue o item a seguir, a respeito da Administração Pública: Enquanto a gestão privada, visando o interesse da sociedade, procura satisfazer os interesses de indivíduos e grupos que consomem seus produtos e/ou serviços, a gestão pública, em uma concepção pós- -burocrática, busca o lucro em suas atividades para que possa obter recursos para satisfazer o interesse e promover o bem-estar geral dos cidadãos por meio da prestação de serviços públicos de qualidade. 3. As Três Formas de Administração Pública – Parte I 3.1 Apresentação Nesta unidade, serão apresentadas as três formas de Administração Pública e abordada a Administração Pública Patrimonialista. 3.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor a evolução da Administração Pública no Brasil.
  25. 25. AdministraçãoPública 25 A Administração Pública evoluiu por meio de três modelos básicos: a admi- nistração pública patrimonialista; administração pública burocrática; e admi- nistração pública gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas tenha sido inteiramente abandonada. 4. As Três Formas de Administração Pública – Parte II 4.1 Apresentação Nesta unidade, continuaremos a ver as três formas de Administração Pública e abordada a Administração Pública Patrimonialista. 4.2 Síntese Administração Pública Patrimonialista Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado. O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res principis, ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre am- bas. Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de nego- ciação. A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administra- ção. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas, mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimo- nialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos. As novas exi- gências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.
  26. 26. AdministraçãoPública26 Resumo das características: extensão do poder soberano; servidores pos- suem status de nobreza real; os cargos públicos são considerados prebendas; res publica não é diferenciada da res principis; corrupção/nepotismo (protecionis- mo/filhotismo/coronelismo). Exercício 13. (Cespe-UNB – Ministério da Previdência Social – Administra- dor/2010) A propósito da evolução da administração pública no Bra- sil, julgue o item a seguir: O Estado oligárquico, modelo adotado no século passado, no Bra- sil, antes do primeiro governo Vargas, atribuía pouca importância às políticas sociais, o que fortaleceu o papel de instituições reli- giosas, voltadas para o atendimento das populações mais pobres e desprotegidas. 5. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte I 5.1 Apresentação Nesta unidade, veremos as características da Administração Pública Burocrática no Brasil. 5.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor características da Administração Pública Burocrática brasileira. Na Administração Pública brasileira, tal modelo surgiu no Governo de Ge- túlio Vargas, com o advento do Departamento Administrativo de Serviço Pú- blico (Dasp), na época de 30, caracterizando a primeira reforma administrativa brasileira, tendo como características principais e disfunções inerentes à missão da administração pública os itens relacionados a seguir.
  27. 27. AdministraçãoPública 27 6. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte II 6.1 Apresentação Nesta unidade, veremos as características da Administração Pública Burocrática no Brasil. 6.2 Síntese Características: combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista; acesso ao serviço público por mérito: criação do concurso público; profissio- nalização, ideia de carreira, hierarquia funcional; função orçamentária; poder racional-legal: normas e procedimentos universais; controle rígido e a priori dos processos administrativos; princípio da desconfiança nos administradores públicos e nos “clientes”. Disfunções: perda da noção básica de sua missão “servir a sociedade”; o controle, a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do funcionário; ineficiência e autorreferência; incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos; clientelismo e o fisiologismo. Exercício 14. (Cespe-UNB – Ministério da Previdência Social – Administra- dor/2010) Com referência aos modelos de administração pública, julgue o seguinte item: Para Max Weber, o tipo mais puro de dominação legal é o que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. O con- junto desse quadro administrativo compõe-se, no tipo mais puro, de funcionários individuais, que, entre outras características, são no- meados — e não eleitos – e têm a perspectiva de uma progressão por tempo de serviço e (ou) eficiência. 7. Modelos de Administração no Brasil 7.1 Apresentação Nesta unidade, estudaremos os princípios básicos da Administração Pública Gerencial.
  28. 28. AdministraçãoPública28 7.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o surgimento da Administração Pública Gerencial. Na segunda metade do século XX, começam a surgir as ideias de uma nova filosofia administrativa: a Administração Pública Gerencial, que se contrapõe ao modelo burocrático. Tendo como principal fundamento a concepção tanto de Estado, quanto de sociedade democrática pluralista, a administração geren- cial caracteriza-se por decisões e ações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes/usuários, baseada no planejamento permanente e executada de forma descentralizada e transparente. Amplamente, a Administração Pública Gerencial está baseada em uma concepção de Estado e de sociedade democrática e plural. A Administração Pública Gerencial pensa a sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas po- sições ideológicas, que afinal se expressam na Administração Pública. Nestes termos, o problema não é o de alcançar a racionalidade perfeita, mas de definir, nas instituições, práticas administrativas suficientemente abertas e transparen- tes, de forma a garantir que o interesse coletivo na produção de bens públicos ou quase públicos pelo Estado seja atendido. A Administração Pública Gerencial inspira-se, como visto anteriormente, na administração empresarial; contudo, não pode ser confundida com esta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade, por intermédio de representantes eleitos, controla a Administração Pública. En- quanto a administração privada está voltada para o lucro e para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando que, por meio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a Administração Pública Gerencial está explícita e dire- tamente voltada para o interesse público. Podemos inferir, portanto, que a modernização ou o aumento da eficiência da Administração Pública será o resultado, em médio ou em longo prazo, desse complexo projeto de reforma, pelo qual se buscará, a um só tempo, fortalecer a Administração Direta ou o núcleo estratégico do Estado e descentralizá-la, mediante a implementação de agências autônomas e de organizações sociais, controladas por contratos de gestão. O marco inicial da reforma administrativa gerencial na Administração Pública brasileira surgiu na década de 60 com publicação do Decreto-lei nº 200/1967, sendo tais medidas aperfeiçoadas ao longo desses anos por progra- mas que visavam à desburocratização do modelo. O modelo gerencial busca a inserção e o aperfeiçoamento da máquina administrativa voltada para gestão e a avaliação a posteriori de resultados em detrimento ao controle burocrático e a priori de processos.
  29. 29. AdministraçãoPública 29 Exercício 15. As profundas, rápidas e contínuas mudanças que vêm ocorrendo no cenário político, econômico e social têm produzido verdadeiros terremotos em convicções da gestão organizacional pública. Porém, as pressões competitivas e o crescimento da consciência social em sentido lato não podem alterar a característica organizacional da ad- ministração pública. 8. Administração Pública Gerencial – Características e Disfunções 8.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordadas as características e disfunções da Admi- nistração Pública Gerencial. 8.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor as características e disfunções da Administração Pública Gerencial, bem como o plano Mare. O Decreto nº 200/1967 marca o início de um processo de desburocratização, mas é preciso destacar a influência burocrática reforçada com a Constituição Federal de 1988. Considerada por Bresser Pereira, sob o aspecto administrati- vo, um retrocesso burocrático à administração gerencial, tendo em vista o en- gessamento do aparelho estatal; perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos (art. 48, IX); instituição do Regime Jurídico Único, para servidores da União, Estado, Municípios, DF; e retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às fundações e autarquias normas de funcionamento idênticas às que regem a Administração Direta. No Brasil, a tentativa de se implantar as teorias gerenciais se deu com a pu- blicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995). 1995: Plano Diretor da Reforma de Estado (Mare) destaca principalmente – definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos hu- manos, materiais e financeiros; controle ou cobrança a posteriori de resultados;
  30. 30. AdministraçãoPública30 competição administrativa no interior do próprio Estado, concorrência entre unidades internas; descentralização e redução dos níveis hierárquicos; ênfase em resultados (fins), e não em processos ou procedimentos (meios); inspira- -se na administração de empresas privadas; vê o cidadão como contribuinte de impostos e cliente dos serviços; fim da obrigatoriedade de Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação de servidores celetistas; exigência de processo seletivo público para administração de celetistas e a manutenção do concurso público para admissão de servidores estatutários; classificação de carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutários no nú- cleo estratégico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizados na Administração Indireta e nos serviços operacionais, inclusive do núcleo estraté- gico; planos de carreira estruturados em classes hierarquizadas; limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente percebido na ativa; limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração dos Ministros do STF; deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil; novas modalidades de organização: agências reguladoras; agências executivas; organizações sociais. Cabe mencionar que relacionamos apenas as características consideradas principais e que alguns ainda dependem de regulamentação específica, tendo sido a maioria das propostas aprovadas e implementadas pela Emenda Consti- tucional nº 19/1998. Exercício 16. O plano diretor é um documento com uma série de diretrizes a se- rem implementadas na Administração Pública brasileira com foco na gestão gerencial e avaliação de resultados a priori. 9. Nova Gestão Pública 9.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordadas as características da Nova Gestão Pública. 9.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os aspectos que envolvem a reforma do Estado.
  31. 31. AdministraçãoPública 31 A reforma do Estado abarca múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Por meio da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Portanto, segundo a ideia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, prin- cipalmente, dos serviços sociais como educação e saúde, etc. O desenvolvimento do pensamento liberal levou a que uma série de novas estratégias fossem pensadas e colocadas em prática a vários níveis como na economia, nas finanças e também na Administração Pública. As privatizações das empresas públicas são um exemplo disso, tal como a reforma da Administração Pública. Um dos modelos propostos para essa re- forma é o da Nova Gestão Pública (New Public Management) que defende a aplicação de métodos e metodologias do setor privado, já implementadas e testadas no setor público. As estratégias apontadas pela Nova Gestão Pública dão uma grande ênfase ao cliente da Administração Pública e a implementação de modelos da admi- nistração privada. E ressalvam que é igualmente importante estabelecer estra- tégias de motivação dos funcionários e de controle efetivos dos orçamentos. No entanto, a adoção de métodos de gestão privada no setor público não deve ser feita de uma forma cega, pois este setor tem especificidades que não existem no setor privado. Por exemplo, enquanto que, neste último, o lucro constitui o principal objetivo, no setor público, o grande objetivo é o de satisfazer as necessidades coletivas da população. Devem-se acrescentar as diferenças na estrutura organizacional de ambas. O principal ponto da Nova Administração Pública tem sido o restabelecimen- to da primazia de princípios gerenciais sobre o modelo burocrático tradicional. A agenda do governo atual para a Administração Pública trouxe os temas: fortalecimento da capacidade do governo; e eficiência e melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos. Para alcançar tais resultados, a reforma atualmente em curso propôs: uma mudança no quadro constitucional-legal (regula a população nos limites de um território); a criação de novos formatos institucionais (agências executivas e organizações sociais); a mudança da cultura burocrática para uma cultura gerencial; novos instrumentos de gestão pública (Ramos, 2010). Exercício 17. De acordo com diagnóstico dos mais renomados autores da área de gestão pública, ainda estão presentes na atualidade no serviço público
  32. 32. AdministraçãoPública32 brasileiro: crise de governabilidade; descrédito nas instituições; defi- ciência no modo de administrar; esgotamento do modelo burocráti- co; déficit de desempenho; baixa qualidade na prestação dos serviços públicos, entre outros. 10. Reformas do Estado 10.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordadas as características das Reformas do Estado. 10.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor como ocorreu a Reforma do Estado. Os formuladores da proposta que está sendo implementa- da têm argumentado que a Reforma Administrativa é apenas uma das dimen- sões da Reforma do Estado. Do ponto de vista conceitual, entendem que a Reforma do Estado abrange quatro áreas: delimitação da área de atuação do Estado; desregulamentação; governança; governabilidade: aumento da demo- cracia e da accoutability. Em relação à delimitação da área de atuação do Estado, a reforma admi- nistrativa propõe algumas distinções fundamentais para transformação do que hoje constitui o aparato estatal: São elas: publicização: distingue as atividades exclusivas do Estado (núcleo estratégico, compreendendo as secretarias formu- ladoras de políticas, as agências executivas e as agências reguladoras) daquelas onde não há exercício do poder do Estado, mas que envolvem direitos hu- manos fundamentais ou geram externalidades que não devem ser apropriadas privadamente, passando a ser promovidos por organizações sociais (serviços de saúde, educação, cultura e pesquisa científica); distinção dentro de cada seg- mento do que são atividades principais (core) das atividades de apoio (a serem terceirizadas). Distingue o “Estado enquanto pessoal” (reservado às atividades principais do núcleo estratégico) do “Estado enquanto orçamento” (pois o Estado conti- nuará a financiar as atividades de apoio do núcleo estratégico). Em referência à desregulamentação, a proposta é a de reduzir a regula- mentação aos aspectos em que ela é absolutamente necessária. Na reforma administrativa, toda uma série de medidas deve contribuir para diminuir o
  33. 33. AdministraçãoPública 33 chamado “entulho burocrático” – disposições normativas excessivamente deta- lhadas, que só contribuem ao engessamento da máquina e muitas vezes à falta de transparência. Quanto à governança, entende-se como o aumento da capacidade de gover- no, mediante a adoção dos princípios da administração gerencial: orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; ênfase no controle de resultados por meio de contratos de gestão; fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, em seu papel político e téc- nico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão de políticas públicas; separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados. No grau Accountability, as institui- ções públicas modificam substancialmente as formas de controle no interior do aparato estatal (sobre a alta burocracia e sobre as próprias instituições), dan- do ao mesmo tempo maior transparência às decisões administrativas (abrindo-as ao controle da sociedade, e não apenas da própria burocracia), pode contribuir para o aumento da responsabilização dos administradores públicos. Exercício 18. (Cesgranrio – Funasa – Administrador – 2009) Accountability, go- vernabilidade e governança são categorias muito utilizadas pelos cientistas políticos e por profissionais especializados na área de Ad- ministração Pública, cujos conceitos são importantes para a com- preensão da formulação e da implementação das políticas públicas. Nesse contexto, pode-se dizer que governabilidade são as condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder numa dada sociedade, refletindo características do sistema político, como a forma do governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário e de intermediação de interesses.
  34. 34. Capítulo 5 Novas Formas de Gestão 1. Aparelho do Estado e as Formas de Propriedade 1.1 Apresentação Nesta unidade, será abordada a composição do aparelho do Estado. 1.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o Estado e sua composição. O Estado é a organização burocrática que possui poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o “poder extroverso”, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos
  35. 35. AdministraçãoPública 35 seus próprios limites. O aparelho do Estado ou administração pública lato sen- su, compreende um núcleo estratégico ou governo (constituído pela cúpula dos três poderes); um corpo de funcionários; uma força militar e policial. O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garan- tidor desses e de todos os demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado. No aparelho do Estado, é possível distinguir quatro setores: Núcleo Es- tratégico – corresponde ao governo em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e seus auxiliares e aos assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públi- cas. Atividades Exclusivas – é o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Serviços não exclu- sivos: corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Mas o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, pois produzem ganhos e não podem ser apropriados por esses serviços pelo mercado. Produção de bens e serviços para o mercado – é caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado. Estão, no Estado, porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento ou porque as atividades são naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário, no caso de privatização, a regulamentação rígida. Exercício 19. A publicização trata da migração de parte da gestão dos órgãos pres- tadores de serviços não exclusivos de Estado (nas áreas da arte e cul- tura, pesquisa, meio ambiente, esportes, assistência social, educação e saúde) para entidades públicas de direito privado, cujo protótipo são as Fundações, veladas pelo Ministério Público – chamadas Or- ganizações Sociais.
  36. 36. AdministraçãoPública36 2. Novas Modalidades Administrativas no Brasil – Agências Reguladoras 2.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordadas as novas modalidades administrativas no Brasil. 2.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor as novas concep- ções na Administração Pública Brasileira, como se segue. Agências Reguladoras – São novas entidades jurídicas acrescentadas à es- trutura formal da Administração Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às mesmas a forma de autarquias em regime especial. As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização com a função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia possível perante o Po- der Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas: Estado, setores regulados e sociedades. Seguem algumas agências reguladoras hoje em funcionamento no Brasil: ANP; Anatel; Aneel; ANA. Agências Executivas – Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo às autarquias e às fundações públicas que se- jam responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor. A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o Ministério res- ponsável. Exemplo: Abin e Imetro. Organizações Sociais – Não se constituem em figura jurídica nova, porém, trata-se de inovação institucional. As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de personalida- de jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científi- ca, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. A Lei nº 9.637/1998 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que podem celebrar contrato de gestão com órgãos da administração direta, no
  37. 37. AdministraçãoPública 37 processo conhecido como publicização. Poderão assim receber recursos orça- mentários e utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária contrapar- tida de obrigações assumidas – resultados esperados na sua atuação, ao disponi- bilizar serviços ao cidadão. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo (Oscip) – Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o Poder Público. As Oscip foram criadas na Lei nº 9.790/1999, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida lei como a assistência social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da segu- rança alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc. A qualificação como Oscip é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, mas difere basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, da exigência de documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura da entidade. Contrato de Gestão – Esse é um instituto ligado à ideia de eficiência na administração dos recursos públicos, e está previsto no § 8º do art. 37 da Cons- tituição Federal de 1988. Exercício 20. Atualmente, o Contrato de Gestão vem sendo utilizado na esfera federal pelas Agências Reguladoras e Executivas, com amparo pre- visto no texto da Constituição Federal de 1988, resultado da Emen- da Constitucional nº 19/1998, que inseriu o novo § 8º do art. 37, em que se estabelece que a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta poderá ser ampliada mediante Contrato de Gestão, o qual terá por objetivo fixar metas de desempenho para o órgão ou entidade. 3. Governabilidade e Governança 3.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados os conceitos de governabilidade e governança.
  38. 38. AdministraçãoPública38 3.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor conceitos e dife- renças entre governança e governabilidade. A reforma do aparelho do Estado, iniciada em 1995, constatou que o “problema” no Brasil estava na governança e não na governabilidade, ou seja, o Brasil não possuía falta de apoio político (que se refere à governabilidade), mas sim falta de capacidade técnico-operacional. A Reforma Gerencial pretendia devolver ao Estado a capacidade de governar, isto é, garantir ao aparelho maior governança, ou seja, maior condição de im- plementar as leis e políticas públicas na busca de maior eficiência nas atividades exclusivas do Estado. Os conceitos de governança e governabilidade são indisso- ciáveis e complementares, mantendo entre si uma relação muito forte. Governabilidade – A governabilidade refere-se ao poder político em si, que deve ser legítimo e contar com o apoio da população e de seus representantes. No dizer de Bresser Pereira, significa “capacidade política de governar”. “Um governo pode ter governabilidade, na medida em que seus dirigentes contem com os necessários apoios políticos para governar... a capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade...” (Caderno Mare). Governabilidade está rela- cionada com legitimidade, visto que se os governos não forem legitimados não haverá condições para governar. Mas governabilidade significa também que o governo deve tomar decisões amparadas num processo que inclua a participa- ção dos diversos setores da sociedade, dos poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e segmentos representativos da sociedade, para garantir que as escolhas efetivamente atendam aos anseios da sociedade, e contem com seu apoio para implementação e fiscalização. A fonte ou origem da governabilida- de são os cidadãos e a cidadania organizada, os partidos políticos, as associações e demais agrupamentos representativos da sociedade. Governança – na iniciativa privada, a governança corporativa representa o modo como as organizações são administradas e controladas. Governança pública é a capacidade de governar, capacidade de decidir e implementar políticas públicas que atendam às necessidades da sociedade. Segundo Bresser Pereira, governança é a capacidade financeira e adminis- trativa, em sentido amplo, de um governo implantar políticas. Governança está relacionada com competência técnica, que abrange a ca- pacidade gerencial e financeira. Sob a ótica da ciência política, a governança pública está associada a uma mudança na gestão política. Trata-se de uma tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos campos social, econômico e político, e a uma nova composição de formas de gestão como a inclusão da negociação, comunicação e a confiança daí decorrentes.
  39. 39. AdministraçãoPública 39 Exercício 21. O desafio da governabilidade consiste em conciliar os muitos inte- resses (na maioria, divergentes) e reuni-los num objetivo comum a ser perseguido por todos. Assim, a capacidade de articular-se em alianças políticas e pactos sociais constitui-se em fator crítico para viabilização dos objetivos do Estado. A governabilidade procura uma forma de intermediação de interesses. 4. Administração Pública – Accountability 4.1 Apresentação Nesta unidade, veremos os princípios básicos sobre Accountability. 4.2 Síntese O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor de forma simples o que vem a ser Accountability. Quero que você pense em responsabilidade com transparência. É uma relação possível entre Estado e sociedade (atores institucionaliza- dos e cidadãos individuais). É aquela fundada em mecanismos de Accountabi- lity, os quais são eficientes em promover o acompanhamento e pressão social organizada, relacionada, fundamentalmente, ao conteúdo e implementação das políticas públicas. Daí que Accountability governamental, essencial- mente, é uma “medida” dos avanços relacionados aos valores democráticos (igualdade, dignidade humana, participação e representatividade). O desen- volvimento virtuoso da institucionalização das organizações governamentais centra-se na promoção dos interesses públicos, em graus crescentes de res- ponsabilidade e controle. O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao cidadão informações que confiram transparência à gestão da coisa pública. Desta forma, o sistema integrado de controle inter- no deve servir como agência de accountability, agência de transparência, de responsividade e prestação de contas de recursos públicos. Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os mecanis- mos de accountability verticais — da sociedade em relação ao Estado — e os de accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública (HUNTINGTON, 1975).
  40. 40. AdministraçãoPública40 A palavra accountability é um termo de origem inglesa. “Que traduzido por responsabilidade ou melhor ainda por imputabilidade obrigação de que alguém responda pelo que faz obrigação dos agentes do Estado em respon- der por suas decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas.” Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. “A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a pres- tação de contas dos resultados alcançados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade é a base fundamental da delegação e a responsabilidade cor- responde ao compromisso e obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente.” A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusi- va, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivin- dicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus congê- neres do Estado. O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de recursos públicos. A ideia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accounta- bility, reflete integridade, representando um passo importante no estabeleci- mento de uma política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção. Exercício 22. Os “controles administrativos” são denominados genericamente de controles internos. Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus atos, indi- cando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação isso faz par- te do conceito de Accountability.
  41. 41. Capítulo 6 Formas de Gestão da Administração Pública 1. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte I 1.1 Apresentação Nesta unidade, veremos as novas formas de gestão no serviço público. 1.2 Síntese O mundo mudou... o mercado mudou... as tecnologias mudaram... enfim, as pessoas e suas formas de conviver com a realidade mudaram. Em pleno início do século XXI, as organizações entenderam a força das pessoas no com- plexo mundo das relações, sejam elas individuais, familiares, grupais, organiza- cionais ou governamentais. O avanço tecnológico, a globalização, as novas redes de comunicação evo- luíram e as pessoas acompanharam essas mudanças. Assim, todos nós estamos
  42. 42. AdministraçãoPública42 diante de uma realidade instantânea, mais consciente de seus direitos e deve- res. A realidade é dinâmica, flexível, instável, transitória. A realidade é compos- ta pela nova forma de viver e conviver, é uma empresa local com visão global. São os governos sendo criticados e cobrados com veemência por um novo tipo de cidadão. Não mais um contribuinte à margem do processo, obrigado a pagar tributos e aceitar qualquer tipo de situação. Diante desse contexto, observamos, de um lado, as empresas e organizações sociais alterando continuamente seus paradigmas de gestão, compondo seu vo- cabulário de expressões conhecidas como reengenharia, downsizing, flexibili- zação, quebra de barreiras, competitividade, benchmarking, empoderamento. De outro lado, o setor público em geral lento diante desses movimentos de modernização administrativa, sustentando práticas de gestão defasadas e insus- tentáveis. Dessa forma, nada é mais seguro para o Estado do que entender a nova realidade e “importar” modelos da administração privada como forma de sobreviver a esse enorme desafio. 2. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte II 2.1 Apresentação Nesta unidade, continuaremos a ver as novas formas de gestão no serviço público. 2.2 Síntese A instantaneidade da informação é outra variável que se soma a esse contex- to. A possibilidade da informação em tempo real modifica, de forma rápida, as percepções, juízos e ações das pessoas. Como todos experimentam um número cada vez maior de estímulos e mudanças em seus paradigmas, mais rápido alteram-se as referências do que seja um bom ou mau serviço. Percebemos um cenário político-institucional futuro cada vez menos seguro, duradouro e previsível, o que apenas confirma o quadro de mutabilidade e conflito que predomina no espaço de produção das políticas públicas. As organizações tornaram-se sistemas abertos buscando a mudança como forma de se adaptar ao ambiente e como meio de garantir sua própria sobre- vivência. As estruturas governamentais foram muito afetadas pelas inovações tecnológicas, pelo ritmo intenso de mudanças, pelo surgimento de uma
  43. 43. AdministraçãoPública 43 economia global e o surgimento de uma sociedade baseada no conhecimento e na informação. Vamos às novas ferramentas de gestão: Melhoria Contínua – A melhoria contínua teve seu início com autores vinculados com a Teoria Matemática. Ela começou com os primeiros traba- lhos de implantação do controle estatístico de qualidade. Nenhum programa de melhoria organizacional decretado de cima para baixo é bem-sucedido. Todos os processos de mudança desenvolvidos com sucesso começaram pe- quenos. Na maioria dos casos, começaram apenas com uma equipe e de baixo para cima, ou seja, da base para a cúpula. A melhoria contínua é uma técnica de mudança organizacional suave e contínua centrada nas atividades em gru- po das pessoas. Visa à qualidade dos produtos e serviços dentro de programas em longo prazo. Exercício 23. O kaizen foi o primeiro movimento holístico que pregou a impor- tância das pessoas e das equipes com sua participação e conheci- mentos. O kaizen prescinde a participação de todos os funcionários da organização. 3. Contexto das Novas Tecnologias na Administração Pública – Ciclo PDCA 3.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados o Ciclo PDCA e os Princípios de Deming. 3.2 Síntese O método PDCA, também conhecido como ciclo de Deming: “Planejar, Fazer, Verificar e Agir” ou “Plan, Act, Do and Check” em inglês, de controle de processos é um dos principais métodos da Administração pela Qualidade Total nas organizações. Foi desenvolvido na década de 1930 pelo norte-americano Walter Andrew Shewhart, mas foi com Willian Edwards Deming que o método foi mais di- vulgado. Tornou-se mundialmente conhecido ao aplicá-lo nos conceitos de qualidade no Japão.
  44. 44. AdministraçãoPública44 Princípios de Deming Para William Edwards Deming, o programa de melhoria continua e deve basear-se em 14 pontos para a produtividade gerencial, ou seja: 1. criar e pu- blicar para todas as pessoas os objetivos e propósitos da empresa; 2. a alta ad- ministração e todas as pessoas devem aprender e adotar a nova filosofia; 3. co- nhecer os propósitos da qualidade, para melhorar os processos e reduzir custos; 4. suspender a prática de fazer negócios apenas na base do preço; 5. melhorar sempre o sistema de produção e serviços, identificando e solucionando proble- mas; 6. instituir treinamento no trabalho; 7. ensinar e instituir liderança para conduzir as pessoas na produção; 8. eliminar o medo de errar, criar a confiança e um clima para a inovação; 9. incentivar grupos e equipes para alcançar os objetivos e propósitos da empresa; 10. demolir as barreiras funcionais entre departamentos; 11. eliminar exortações à produtividade sem que os métodos não tenham sido providenciados; 12. remover as barreiras que impedem as pessoas de orgulhar-se de seu trabalho; 13. encorajar a educação e o autoaper- feiçoamento de cada pessoa; 14. garantir a ação necessária para acompanhar essa transformação. Exercício 24. (FCC/TRF/Analista Judiciário/2010) Na aplicação do conceito do ciclo PDCA, a ação de monitoramento e medição dos processos e produtos em relação às políticas, objetivos e requisitos para o produ- to e registro dos resultados, é denominada de: a) ação corretiva. b) planejamento e controle. c) execução. d) verificação e controle. e) verificação. 4. Novas Formas de Gestão no Serviço Público 4.1 Apresentação Nesta unidade, estudaremos a reengenharia e suas características.
  45. 45. AdministraçãoPública 45 4.2 Síntese A reengenharia foi uma reação ao colossal abismo existente entre as mu- danças ambientais velozes e intensas e a total inabilidade das organizações em ajustar-se a essas mudanças. Para reduzir a enorme distância entre a velocidade das mudanças ambientais e a permanência das organizações, tratou-se de apli- car um remédio forte e amargo. Reengenharia significa fazer uma nova engenharia da estrutura organizacional. Representa uma reconstrução e não simplesmente uma reforma total ou parcial da empresa. Não se trata de fazer reparos rápidos ou mudanças cosméticas na engenha- ria atual, mas de fazer um desenho organizacional totalmente novo e diferente. A reengenharia se baseia nos processos empresariais e considera que eles é que devem fundamentar o formato organizacional. Não se pretende melhorar os processos já existentes, mas a sua total substituição por processos inteiramente novos. Nem se pretende automatizar os processos já existentes. Isso seria o mes- mo que sofisticar aquilo que é ineficiente ou buscar uma forma ineficiente de fazer as coisas erradas. Nada de pavimentar estradas tortuosas, que continuam tortas apesar de aparentemente novas, mas construir novas estradas modernas e totalmente re- modeladas. A reengenharia não se confunde com a melhoria contínua: pretende criar um processo inteiramente novo e baseado na TI e não o aperfeiçoamento gra- dativo e lento do processo atual. Para alguns autores, a reengenharia é o reprojeto dos processos de traba- lho e a implementação de novos projetos, enquanto para outros é o repensar fundamental e a reestruturação radical dos processos empresariais visando a alcançar enormes melhorias no desempenho de custos, qualidade, atendimen- to e velocidade. A reengenharia está preocupada em fazer cada vez mais com cada vez menos. Seus três componentes são: pessoas, TI e processos (Chiavenato, 2006). Exercício 25. (Esaf/Auditor Fiscal do Trabalho/2003) Um dos pontos-chave da reengenharia é “repensar de forma fundamental e reprojetar radi- calmente os processos para conseguir melhorias drásticas”. Indique a opção que expressa corretamente a ideia contida nessa afirmativa. a) Diminuição drástica dos postos de trabalho. b) Terceirização dos serviços não essenciais ao negócio da organização.
  46. 46. AdministraçãoPública46 c) Fusão de unidades organizacionais e de empresas. d) Requalificação da mão de obra na busca de empregabilidade. e) Análise dos clientes, insumos, informações e produtos. 5. Novas Formas de Gestão – Benchmark e Downsize 5.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados os conceitos de benchmarking e downsising. 5.2 Síntese No final da era neoclássica, surgiram várias técnicas de intervenção e aborda- gens inovadoras de mudança organizacional. Algumas lentas e incrementais vindas da experiência japonesa (como a melhoria contínua e a qualidade total), outras pedagógicas e baseadas no mercado (como o benchmarking) e outras rápidas e revolucionárias como reação tipicamente americana (como a reengenharia). O filão está em oferecer soluções práticas e que atendam às emergências impostas pelas mudanças e transformações. Benchmarking – O benchmarking foi introduzido em 1979 pela Xerox, como um “processo contínuo de avaliar produtos, serviços e práticas dos con- correntes mais fortes e daquelas empresas que são reconhecidas como líderes empresariais”. Benchmarking é um processo contínuo e sistemático de pesquisa para avaliar produtos, serviços, processos de trabalho de empresas ou organi- zações que são reconhecidas como representantes das melhores práticas, com o propósito de aprimoramento organizacionais. Isso permite comparações de processos e práticas administrativas entre empresas para identificar o “melhor do melhor” e alcançar um nível de superioridade ou vantagem competitiva. O benchmarking visa a desenvolver a habilidade dos administradores de visualizar no mercado as melhores práticas administrativas das empresas consideradas excelentes (benchmarks) em certos aspectos, comparar as mesmas práticas vi- gentes na empresa focalizada, avaliar a situação e identificar as oportunidades de mudanças dentro da organização. A meta é definir objetivos de gestão e legitimá-los por meio de comparações externas. A comparação costuma ser um saudável método didático, pois desperta para as ações que as empresas excelentes estão desenvolvendo e que servem de lição e de exemplo, de guia e de orientação para as empresas menos inspiradas.
  47. 47. AdministraçãoPública 47 Enxugamento (Downsizing) – A qualidade total representa uma revolução na gestão da entidade, porque os antigos Departamentos de Controle de Quali- dade (DCQ) e os sistemas formais de controle é que detinham e centralizavam totalmente essa responsabilidade. A qualidade total provocou o enxugamen- to (downsizing) dos DCQ e sua descentralização para o nível operacional. O downsizing promove redução de níveis hierárquicos e enxugamento organi- zacional para reduzir as operações ao essencial (core business) do negócio e transferir o acidental para terceiros que saibam fazê-lo melhor e mais barato (terceirização). O enxugamento substitui a antiga cultura baseada na desconfiança – que alimentava um contingente excessivo de comandos e de controles – para uma nova cultura que incentiva a iniciativa das pessoas. O policiamento externo é substituído pelo comprometimento e autonomia das pessoas, além do inves- timento em treinamento para melhorar a produtividade (Chiavenato, 2006). Exercício 26. (Cesgranrio/EPE/Administrador/2006) No mundo contemporâneo, técnicas e teorias administrativas são desenvolvidas para melhorar o desempenho das organizações. Mudanças no modo de ver e admi- nistrar as organizações ocorreram no final do século passado e conti- nuam a ocorrer. Uma das técnicas mais difundidas, nos últimos anos, é aquela por meio da qual a organização compara o seu desempenho com outra de desempenho comprovadamente superior. A ideia cen- tral é procurar novas práticas administrativas existentes no mercado e adotá-las. Essa abordagem é conhecida por: a) reengenharia. b) outsourcing. c) empowerment. d) benchmarking. e) balenced scorecard. 6. Ferramentas de Gestão 6.1 Apresentação Nesta unidade, será abordado o Diagrama de Pareto e o Diagrama de Ishikawa.
  48. 48. AdministraçãoPública48 6.2 Síntese Diagrama de Ishikawa O Diagrama de Ishikawa é também conhecido como Diagrama de Cau- sa e Efeito ou Espinha de Peixe. O método do Diagrama de Causa e Efeito atua como um guia para a identificação da causa fundamental de um efeito que ocorre em um determinado processo. Dado um efeito no produto ou em um processo, devemos procurar dentro dos quadrados quais poderiam ser as causas relacionadas a este tema (os quatro “Emes”) que poderiam ser responsáveis pelo problema ou efeito detectado: métodos, mão de obra, ma- teriais e máquinas. Em geral, este tipo de ferramenta é aplicado em grupos interdisciplinares de forma que o grupo tenha condições de detectar diversas possíveis causas para o efeito, sendo que cada participante contribui com seu conhecimento específico. É importante que se considerem todas as causas possíveis, mesmo que o grupo ache que uma causa específica não seja a responsável. Vilfredo Pareto, um economista italiano, definiu o princípio de que os valores majoritários (80% do seu valor) de um determinado grupo são decor- rentes de uma parcela pequena de seus componentes (20% de seu número). Na prática, esse princípio recebeu o nome de regra 80 /20. Exemplo: 80% dos problemas são constituídos por apenas 20% de eventos causadores. 80% da riqueza estão concentrados em 20% da população. 80% do faturamento de um Banco pertencem a operações de 20% de clientes. Exercício 27. (Cespe-UNB/Sead) Acerca dos estudos sobre qualidade e produtivi- dade nas organizações, assinale a opção incorreta: a) o método de controle de processo que contempla planejamen- to, execução, verificação e atuação corretiva é denominado dia- grama de árvore. b) a correlação das causas com efeitos de determinado problema é obtido por meio do diagrama de Ishikawa. c) a análise quantitativa de uma série de itens que necessitam ser conferidos é obtida com a utilização de checklist. d) a classificação e a priorização de problemas relacionados à qua- lidade são obtidas por meio da análise de Pareto.
  49. 49. AdministraçãoPública 49 7. Balance Scorecard 7.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados os conceitos de Balance Scorecoard. 7.2 Síntese A busca por uma gestão de processos bem-sucedida deve utilizar os indica- dores de desempenho desenvolvidos por Kaplan e Norton (1997), idealizadores da tecnologia conhecida como BSC (Balanced Scorecard). O Balanced Score- card constitui-se em um método de gestão estratégica, que pode ser utilizado para administrar a estratégia em longo prazo, viabilizando processos gerenciais críticos que se interligam como: traduzir a estratégia da unidade de negócios em objetivos estratégicos específicos; comunicar os objetivos e medidas estra- tégicas à empresa como um todo; estabelecer metas; alinhar iniciativas estra- tégicas (de qualidade) para objetivos extraordinários; e melhorar feedback e aprendizado estratégico. Perspectiva Financeira – As medidas financeiras de desempenho indicam se as estratégias utilizadas pela empresa estão se traduzindo em melhores resul- tados financeiros para a organização, medidos pela lucratividade, pelo cresci- mento e pelo valor que está sendo adicionado ao acionista. Perspectiva dos Clientes – Na perspectiva dos clientes do BSC, as empresas precisam identificar os segmentos de mercado, potencializando e especifican- do seus clientes, criando propostas de valor dirigidas a esses segmentos específi- cos. Afirmam ainda que a perspectiva dos clientes traduz a missão e a estratégia da empresa em objetivos específicos para segmentos focalizados de clientes e mercados que podem ser comunicados a toda a organização. Perspectiva de Processos Internos – Na perspectiva dos processos internos, os executivos identificam os processos mais críticos em que devem buscar a excelência com o objetivo de atender os segmentos específicos de clientes e acionistas. Para os autores, os sistemas convencionais de medição de desempenho fo- calizam apenas o monitoramento e a melhoria dos indicadores de custo, quali- dade, melhoria dos processos operacionais existentes. O Balanced Scorecard, ao contrário, sugere que os executivos estabeleçam uma cadeia de valor completa dos processos internos iniciando com o processo de inovação.
  50. 50. AdministraçãoPública50 Perspectiva de Aprendizado e Crescimento – Segundo Kaplan e Norton (1997), esta perspectiva do BSC objetiva desenvolver medidas para orientar o aprendizado e o crescimento organizacional, direcionando seu foco aos objeti- vos estabelecidos nas perspectivas financeira do cliente e dos processos internos identificando os pontos em que a empresa se destacar para obter um desempe- nho excepcional. Exercício 28. (Fundep/Prefeitura Municipal de Itabira/2008). Analise as seguintes afirmativas e assinale com V as verdadeiras e com F as falsas: ( ) O Balanced Scorecard (BSC) é um sistema automático de informações. ( ) As quatro perspectivas mais adotadas pelo BSC são: financeira, clientes, processos internos e aprendizagem/crescimento. ( ) O BSC possibilita o alinhamento dos objetivos pessoais, departa- mentais e da organização como um todo. Assinale a alternativa que apresenta a sequência de letras CORRETA: a) V, V, F. b) F, F, V. c) V, F, V. d) F, V, V. 8. Planejamento Estratégico 8.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados os conceitos de Planejamento Estratégico. 8.2 Síntese “Planejamento Estratégico é uma técnica administrativa que procura or- denar as ideias das pessoas, de forma que se possa criar uma visão do caminho que se deve seguir. Depois de ordenar as ideias, são ordenadas as ações, que é a implemen- tação do Plano Estratégico, para que, sem desperdício de esforços, caminhe na direção pretendida.” (ALMEIDA, 2003) Nesse sentido, diversos órgãos do Estado buscam aprimorar a gestão da coisa pública e proporcionar melhores resultados para a sociedade.
  51. 51. AdministraçãoPública 51 O planejamento estratégico das ações dos órgãos públicos se torna uma ferramenta fundamental em busca do melhor uso dos recursos e com conse- quente atendimento mais qualificado das demandas da sociedade. O início do planejamento se dá com a construção de um conjunto de informações e decisões básicas que orientarão a formulação ou a atualização do plano estraté- gico. O primeiro passo envolve a definição da Missão Organizacional. A missão é a razão de ser da organização. Nesse ponto, procura-se determinar qual o negócio da empresa, por que ela existe ou, ainda, em que tipos de atividades a empresa deverá concentrar-se no futuro. Já os valores são ideias fundamentais em torno das quais se constrói a organização, representam as convicções do- minantes, as crenças básicas, aquilo em que a maioria das pessoas da organiza- ção acredita. A formulação de um diagnóstico estratégico é a fase do processo de planejamento estratégico que procura responder como é a real situação da organização quanto a seus aspectos interno e externo. No processo de diagnós- tico, serão determinados os pontos fortes e fracos da organização, bem como as oportunidades e ameaças provenientes do ambiente externo. Reformar uma organização como o Estado pela implementação do planejamento estratégico é uma tarefa complexa. Porém, quando o governo é capaz de estabelecer estra- tégias claras de intervenção no modelo de administração pública e negociação com o Legislativo, esse desafio parece menor. Deve-se buscar a gestão pública por resultado alinhando o planejamento estratégico dos órgãos, entidades e servidores às metas do governo. Quem teve essa atribuição foi o Mare (Ministério de Administração e Reforma do Estado) que, a partir de1990, colocou em prática a Reforma Gerencial. A reforma administrativa do governo federal seguiu cinco orientações resul- tantes das três macro-orientações estabelecidas pelo plano diretor: introduzir no governo alguns dos parâmetros de trabalho próprios do setor privado, como a própria lógica de resultados; fortalecer as carreiras estratégicas e gerenciais; encorajar descentralização, delegação e devolução; revisar os princípios hierár- quicos do funcionalismo público; reduzir o Estado empreendedor, por meio de privatização, e transferência de funções executivas de interesses sociais. No intuito de definir o planejamento estratégico a partir da visão e da mis- são do Estado, o Plano Diretor da Reforma do Estado definiu os quatro setores de atuação do Estado: o núcleo estratégico; as atividades exclusivas; os serviços não exclusivos; e a produção de bens e serviços para o mercado. Exercício 29. (Esaf/Auditor Fiscal da Receita Federal/2009) Assinale a opção que completa corretamente a frase a seguir:
  52. 52. AdministraçãoPública52 A gestão estratégica requer que a organização: a) dissemine os fundamentos dessa gestão por todos seus níveis hierárquicos. b) crie órgãos específicos voltados para a definição de estratégias. c) faça investimentos no levantamento de séries históricas de venda e de clientes. d) elimine postos de trabalho voltados para as atividades-meio. e) envolva o conselho de administração e a assembleia no processo. 9. Planejamento Estratégico e Ambiente 9.1 Apresentação Nesta unidade, serão abordados o planejamento estratégico e o ambiente. 9.2 Síntese O planejamento estratégico é uma técnica administrativa que, por meio da análise do ambiente de uma organização, cria a consciência das suas oportu- nidades e ameaças, dos seus pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua missão e, a partir desta consciência, estabelece a direção que a organização deverá seguir para aproveitar as oportunidades e evitar riscos. Cenários – O ambiente na qual as organizações estão inseridas é cada vez mais incerto e imprevisível. Para preparar a empresa na tomada de suas deci- sões no futuro, a técnica de criação de cenários é bastante útil. A criação de cenários nos quais há diversas mudanças no ambiente se torna de muita importância para a organização porque as variáveis que caracterizam essa nova sociedade e esse novo ambiente competitivo geram uma incerteza ambiental muito grande, em que as antigas metodologias de definição de estra- tégias baseadas em análise de tendências não mais se aplicam. Porter (1996) lembra ainda que, além de facilitar o desenvolvimento do pensamento estratégico e da definição das estratégias da empresa, o exercício de elaboração de estudos prospectivos traz outros benefícios, tais como: há uma melhor compreensão do ambiente; os administradores lidam melhor com a incerteza; facilita a criação das redes de troca de informações que, por sua vez, facilitam o fluxo de informações dentro da empresa e a integração entre as diversas áreas; disponibiliza uma visão global do ambiente e suas
  53. 53. AdministraçãoPública 53 interligações; ajuda a desenvolver a criatividade na empresa e a identificar novas oportunidades de negócios. O fundamental para a prospectiva não é acertar o futuro mais provável, mas identificar as diversas possibilidades e defi- nir ações decorrentes. Quanto à tipologia, os cenários são qualificados pela sua natureza ou proba- bilidade e podem ser classificados como normativos ou exploratórios. Os cená- rios normativos são aqueles cenários que configuram futuros desejados, expri- mindo sempre o compromisso de um ou mais atores em relação à consecução de determinados objetivos e projetos ou à superação de desafios empresariais ou tecnológicos. A lógica de construção desses cenários consiste em estabele- cer primeiro o futuro desejado para depois traçar as trajetórias para alcançá-lo (Godet, 1993). Os cenários exploratórios caracterizam-se por futuros possíveis ou prováveis do sistema considerado ou do seu contexto, mediante a simulação e o desenvolvimento de certas condições iniciais. Podem se subdividir em dois tipos: cenários extrapolativos ou cenários múl- tiplos (Godet, 1993). Exercício 30. (Esaf/Analista Tributário da Receita Federal/2009) Sobre o planeja- mento baseado em cenários, é correto afirmar que: a) suas linhas metodológicas deram origem às escolas ideológica intuitiva, de tendências probabilísticas e de análise prospectiva. b) considera eventos como sendo séries métricas que se modificam gradualmente ao longo do tempo, apresentando variações de longo prazo e causando mudanças contínuas no sistema. c) a escola de tendências probabilísticas despreza o uso da opinião de especialistas. d) considera tendências como sendo fenômenos categóricos que podem ocorrer ou não, em determinado momento no futuro, repentina e inesperadamente, ocasionando impacto importante no comportamento do sistema. e) contribui para diminuir a flexibilidade do planejamento, uma vez que, estabelecida a visão de futuro, não mais se deve alterar o plano estratégico.

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