O documento discute as origens históricas da administração pública brasileira e como elas influenciam as práticas gerenciais atuais. Apresenta conceitos como patrimonialismo, mandonismo e clientelismo que descrevem aspectos da realidade brasileira. Também aborda como esses fatores históricos impactam problemas atuais como escassez de recursos, comunicação deficiente e gestão focada em certos grupos, não nos cidadãos. Defende mudanças culturais, estruturais e em políticas públicas para um novo serviço

1. 2015
A invenção da Administração
Pública brasileira
Prof. Frederico Lustosa da Costa
Universidade Federal Fluminense - UFF

2. Como as origens da administração
pública brasileira influenciam nossas
práticas gerenciais atuais, sob a ótica das
matrizes (jurídica), política, social,
histórico-cultural e administrativa?

3. Conteúdo
• Introdução
• História e Administração Pública
• História e interpretações do Brasil
• “Ismos” que descrevem o Brasil
• Contraponto – representações e realidades
• Impactos sobre práticas gerenciais hodiernas
• Alcances e limites da gestão de pessoas
• Novas perspectivas

4. Introdução
• Um título que inspira – invenção da APB
• Questões perenes da APB
• Gênese do Estado brasileiro
• Dimensões culturais da APB
• Superação do imediatismo político
• Pluralismo intelectual
• Vontade de saber
• Raízes, História e Memória
• Por um Novo Serviço Público

5. História e Administração Pública
• Redescoberta do interesse pelo tema
• Novas perspectivas historiográficas
• Novas abordagens teórico-metodológicas
• Uso de fontes alternativas
• Superação de vícios da historiografia tradicional –
reificação, antropomorfização, evolucionismo,
anacronismo e simplificação
O que a história da Administração Pública nos ensina?

6. História e Administração Pública
• Nos primeiros tempos da Colônia, a ocupação
territorial favoreceu a concentração da posse da terra
• A administração metropolitana era centralizadora, mas
muito distante dos atos e fatos
• A presença do Estado português na Colônia
praticamente se restringia às sedes das vilas, sendo as
mais importantes e aparelhadas situadas no litoral
• Havia poucas trocas entre as capitanias, que se
reportavam diretamente a Lisboa
• A administração era complexa, morosa e inabordável

7. História e Administração Pública
• A transferência da Corte portuguesa para o Rio de
Janeiro foi decisiva para a construção do Estado
nacional
• A organização do governo seguiu o Almanaque de
Lisboa
• Houve esforços pontuais de modernização durante o
Império, sobretudo no que diz respeito às relações
com as províncias
• Quer dizer, a História da Administração Pública
brasileira não começa em 1930
O que nos ensinam sobre essa História?

8. Os grandes intérpretes da realidade brasileira
têm salientado que as raízes do nosso atraso,
subdesenvolvimento, dependência,
modernização periférica ou inserção pouco
competitiva no mundo globalizado, estão
plantadas na nossa formação histórica, gerando
uma série de determinantes que condicionam
o sistema político, o Estado e suas relações com
a Sociedade e a Economia.
História e interpretações do Brasil

9. Essas peculiaridades constituem modos de ser,
proceder ou pensar que caracterizam nossas
instituições, relações sociais e representações
do mundo social e político.
História e interpretações do Brasil

10. Patrimonialismo, mandonismo, personalismo,
formalismo, clientelismo, cartorialismo,
centralismo, corporativismo e autoritarismo
são exemplos das “deformações” ou
“patologias” utilizadas para descrever aspectos
de nossa realidade e, particularmente, do
Estado, do governo e da administração pública
que se constituiriam nas causas da pouca
efetividade da ação governamental.
História e interpretações do Brasil

11. Vamos conversar brevemente só
sobre algumas delas...

12. Patrimonialismo
Patrimonialismo designa um tipo de
dominação tradicional em que a
Administração Pública funciona como uma
extensão do poder do “Príncipe”. O quadro
administrativo é parte da nobreza ou com ele
mantem relações de dependência,
submissão e lealdade. Os cargos são
considerados prebendas. A res publica não é
diferenciada da res principis.

13. Mandonismo
Sistema político caracterizado pela existência
local de estruturas oligárquicas e personalizadas
de poder. Baseado no controle de algum recurso
estratégico, como a terra, por exemplo, o
mandão exerce sobre a população um
domínio pessoal e arbitrário que a impede de
ter livre acesso ao mercado e à sociedade
política. Uma variante particular de
mandonismo foi o coronelismo.

14. Clientelismo
Indica um tipo de relação entre atores políticos que
envolve concessão de benefícios públicos, na
forma de empregos, benefícios fiscais, isenções,
em troca de apoio político, sobretudo na forma de
voto. A Administração Pública é instrumentalizada
para fins políticos de curto prazo, prestando
atendimento segundo critérios de troca de favores
com a clientela. De servidora da res publica, torna-
se servidora de objetivos voluntaristas dos
dirigentes de plantão.

15. Personalismo (ou “pessoalidade”)
É um forma de hierarquizar pessoas, segundo o
seu maior ou menor capital de relações
pessoais, distinguindo indivídos (os
despossuídos) de pessoas (os “enturmados”).
Em oposição ao princípio constitucional da
impessoalidade, admite-se que a administração
pública atue de maneira pessoal para algumas
pessoas , que podem reivindicar um tratamento
“diferenciado”, e de maneira impessoal para com
os indivíduos em geral.

16. Formalismo
Distanciamento entre as normas prescritas
legalmente e as atitudes concretas adotadas
quando de sua real implementação. Ocorre
quando a não observação das normas não implica
na obrigatoriedade de sansões para os infratores.
No Brasil, antigamente, alguns diziam que “lei é
como vacina – umas pegam outras não”. Isso quer
dizer – pegam em uns; em outros, não. Aos
poucos, isso está mudando, mas a vacinação ainda
é seletiva. Quem controla os controladores?
Quantos abusos são cometidos por aqueles que
são encarregados de proteger nossos direitos?

17. Corporativismo
A Administração Pública é colocada a
serviço dos interesses de grupos preferenciais
internos e externos. Ocorre a fragmentação
exagerada do aparelho de Estado e a formação
de anéis burocráticos, gerando efeitos
perversos sobre a integração das políticas
públicas e dos sistemas administrativos.

18. Contraponto

19. Estatofobia
Pensar na existência dessas “disfunções” pode
levar a acreditar que tudo não dá certo se deve à
presença do Estado na vida econômica e social. Ou
seja, onde o Estado intervém tudo se deteriora.
Isso não é verdade. Para ficar só aqui em São
Paulo, basta lembrar que a terceira maior indústria
aeronáutica do mundo nasceu aqui em São José
dos Campos por iniciativa de uma empresa estatal.

20. Complexo de vira-latas
A análise dessas representações muitas vezes nos
leva a perder a perspectiva do que elas realmente
são. Representações. Acabamos por ver com
pessimismo todas as tentativas de compreensão da
nossa realidade. A conclusão é sempre a mesma –
O Brasil não dá certo. O Brasil não tem jeito.
O Brasil é muito maior do que a crise. Não somos
os melhores do mundo. Mas não somos piores do
que o cavalo do bandido. O Brasil deu certo. O
Brasil dá certo!

21. São apenas representações...
do mundo social

22. Mas como algumas dessas
representações das relações Estado-
Sociedade impactam as práticas
gerenciais dos administradores
públicos? Quais são, por exemplo, as
raízes do mal atendimento na
Administração Pública brasileira?

23. Escassez, filas e custos
A Administração Pública nem sempre
consegue atender a todos igualmente. Em
geral, a demanda é maior do que a oferta de
bens e serviços. Para reprimir essa demanda,
ela cria preços não-monetários (que,
eventualmente, podem ser monetizados) que
nem todos podem pagar. As filas podem ser
um tipo desses preços.

24. Processualismo e resultados
A falta de referência em objetivos faz com
que, muitas vezes, a Administração Pública
não possa controlar resultados. Em geral, não
há metas para órgãos e unidades. Muito
menos, para pessoas. Os controles se
orientam, então, para o cumprimento de
normas, regras e tradições internas.

25. Comunicação e incomunicabilidade
Os prepostos da Administração Pública, muitas
vezes, não conseguem entender as demandas dos
cidadãos. E também não procuram formas mais
adequadas de se comunicar com eles. O governo
eletrônico produziu muitos avanços, mas em
alguns casos agravou esses problemas. Hoje há
uma resposta padrão em alguns organismos – O
senhor resolve isso facilmente em nosso site. Ora,
ninguém se desloca a um posto de atendimento
por mero capricho.

26. Sistemas, métodos e (in)eficiência
É possível aumentar a eficiência com uma
melhor divisão de trabalho, como processos
simplificados e com layouts engenhosos. Mas as
tentativas de racionalização são feitas, muitas
vezes, com a manutenção e o aumento de regras
e normas. Consome-se energia, tempo e
dinheiro na busca de soluções ágeis para
procedimentos desnecessários. Muitas vezes, a
administração passa a errar com mais eficiência.

27. Gestão com “certas” pessoas
As pessoas melhor preparadas para lidar com
o público são deslocadas para o staff da
direção. As pessoas mais inadaptadas ao
serviço público, em muitos casos, recebem
como punição um guichê de atendimento ao
cidadão. São pessoas insatisfeitas, frustradas,
cansadas e a beira de um ataque de nervos
que vão lidar com situações-limite de
necessidade, vulnerabilidade e urgência.

28. Gestão com “certas” pessoas
A Administração Pública algumas vezes inverte a
lógica das prioridades. Quem merece a primazia
no conforto e no atendimento numa empresa
privada? O cidadão ou o servidor?
Existe estacionamento privativo para
“empregados” de um supermercado? Existe lei
para punir por desacato aos atendentes das lojas
de um Shopping? Quantas pessoas já viram um
cartas sobre os direitos do cidadão-usuário?

29. Por tudo isso, alguma coisa está
fora da ordem...

30. A voz das ruas
• Não falo de manifestações específicas desde 2013…
• Pauta difusa – qualidade dos serviços públicos,
corrupção, tomada de dois pinos...
• Falta de lideranças
• Rejeição à política partidária
• Rapidez da mobilização
• Heterogeneidade dos manifestantes
Impaciência com o poder constituído

31. Os governos revelam
incapacidade de responder aos
anseios, atender as demandas
e dialogar com a população...

32. A Reforma Democrática
• Desenvolvimento: expansão de capacidades
• Cidadania: direitos civis, políticos, sociais,
novos direitos
• Democracia: transparência, descentralização,
participação, concertação e controle social.
• Governabilidade: regulação, coordenação de
decisões e arbitragem.
• Governança: estratégia, estabilidade,
integração e efetividade.

33. A Reforma Democrática
• Governo Aberto
• Governança Democrática
• Novo Serviço Público
• Valor Público
• Cidadania e Desenvolvimento

34. O que está ao alcance dos
gerentes públicos?

35. A ação gerencial
• Mudanças “culturais” – compreender
• Mudanças estruturais – promover
• Mudanças intrínsecas ou conjunturais – agir

36. OBRIGADO!!!
fredericolustosa@id.uff.br