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A Tabela 6 da consulta pública apresenta para a ZP-14 uma estimativa para o CEIR diferente do valor estimado
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custos estimados como uma proporção do número de manobras, sendo apresentados como mera fração do custo
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Assim, de acordo com o estudo que foi a referência balizadora de grande parte do trabalho colocado em
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A consulta pública afirma, como nota de rodapé da Tabela 6, à página 18, que “Considerando o custo de
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Ou seja, este retorno esperado é composto pela taxa livre de risco mais um prêmio de risco pelo investimento
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Cabe observar que, embora este Sindicato absolutamente não concorde com os custos apresentados para a ZP14 na consulta púb...
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Contribuições da ZP 14 Vitória a Consulta Pública nr 2 2013. Contribuições do Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo.

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  1. 1. MODELO PARA ENVIO DE CONTRIBUIÇÕES REFERENTE À CONSULTA PÚBLICA Nº 02 /2013 IMPORTANTE: As contribuições que não se tratem apenas de alteração no texto, mas sim de Texto onde constem as contribuições e respectivas justificativas, deverão ser feitas por meio desta ficha. No item EXTRATO, deverá constar uma síntese da Nota Técnica, com no máximo 100 palavras. Esta ficha deverá ser preenchida e enviada para o e-mail cnap.consulta@planalto.gov.br. Todas as contribuições serão avaliadas e respondidas de forma consolidada em relatório específico. NOME/IDENTIFICAÇÃO: Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo CPF/CNPJ: 31.795.685/0001-33 EXTRATO: contribuição apresentada com ressalva da inconstitucionalidade dessa intervenção do Estado no domínio econômico se existente acordo de preços em vigor, ou independente disso, antes de esgotada a negociação entre as partes interessadas: (1) divergência de práticas regulatórias consagradas; (2) falta de efetiva análise da operação do serviço e das peculiaridades da ZP-14; (3) a tabela de preços não deve ser baseada em faixas de arqueação bruta; (4) necessidade de divulgação de outros dados adotados; (5) inconsistências e equívocos da metodologia. COMISSÃO NACIONAL PARA ASSUNTOS DE PRATICAGEM- CNAP CONTRIBUIÇÕES RECEBIDAS- MODELO NOTA TÉCNICA O Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo, sem abdicar da argüição da ilegalidade e inconstitucionalidade do Decreto nº 7.860, de 06 de Dezembro de 2012 e das medidas dele decorrentes, vem, por eventualidade, destacar peculiaridades do processo de estabelecimento da Metodologia de Regulação de Preços do Serviço de Praticagem, aprovada pela Resolução no 3/CNAP, de 23/09/2013, registrar a necessidade de divulgação de dados adicionais para fornecer justificativas de cálculo, relatar inconsistências observadas na mencionada metodologia e informar não conformidades de ordem legal, pelos motivos e razões que passa a alinhar. Peculiaridades do processo de estabelecimento da metodologia 1. Divergência de práticas regulatórias consagradas Preliminarmente, por oportuno, cabe registrar a forma peculiar como se deu o processo de estabelecimento de preços máximos propostos na presente consulta pública. Uma proposta de metodologia foi apresentada na Consulta Pública no 1, em 7 de março de 2013, com prazo de 30 dias, a qual recebeu diversas contribuições, seja por parte de práticos, organizações de praticagem e de seu representante nacional, seja de outras partes interessadas que, em sua quase totalidade, não foram incorporadas pela CNAP. Partes importantes da metodologia divulgada naquela consulta pública, mais especificamente, a forma de cálculo da Remuneração Liquida (RRR) e o Fator de Correção pela Qualidade (Fator Q), foram apresentados sem nenhum detalhamento.
  2. 2. Após meses de trabalhos internos, a CNAP, através de sua Resolução no 03, de 23/09/13, imediatamente homologada pela Diretoria de Portos e Costas, através da Portaria no 284/13, de 25/09/13, divulgou oficialmente a presente versão da metodologia, na qual vários pontos presentes na versão apresentada na Consulta Pública no 1 foram retirados e diversos outros, antes ausentes, foram acrescentados. Nenhuma dessas alterações, entretanto, foi objeto de contribuições apresentadas por ocasião da mencionada Consulta Pública no 1, conforme o relatório oficialmente divulgado em 28 de maio de 2013. Ocorre que, em qualquer processo regulatório, é imprescindível que as partes interessadas, governo, prestadores e usuários, primeiro entendam a metodologia e esgotem a sua capacidade de contribuição a esta, usualmente através do instrumento de Consulta Pública, para que, só depois disso, os reguladores possam empregá-la na função para a qual foi idealizada. A consulta pública é instrumento situado no âmbito da motivação do ato administrativo, sendo dever do administrador explicitar as razões pelas quais aceitou ou não as sugestões apresentadas. As questões consultadas vinculam a administração. Por isso, adotada uma metodologia e solicitadas manifestações e informações para análise e decisão, outra metodologia não pode ser adotada, salvo retornando-se à fase anterior do procedimento. Contrariando essa praxe regulatória, a CNAP surpreendeu ao utilizar uma nova versão da metodologia, que não foi objeto de consulta pública, para calcular preços máximos “preliminares” para três Zonas de Praticagem (ZPs) brasileiras, colocando-os nesta Consulta Publica no 2 e solicitando contribuições no prazo de 30 dias. Os problemas dessa linha de ação, adotada pela CNAP mas inédita em termos de regulação econômica, podem ser resumidos em dois pontos principais, que não são recomendáveis nem observados em qualquer processo regulatório, a saber: a) Que uma metodologia ainda não completamente discutida e compreendida pelas partes seja, açodadamente, empregada para cálculo de preços máximos ou tarifas; b) Que preços máximos ou tarifas, calculados por qualquer metodologia, sejam objeto de consulta pública. O estabelecimento de preços máximos ou tarifas é um ato administrativo posterior do regulador, que é normalmente baseado em uma metodologia que tenha sido previamente discutida e assimilada pelas partes. Seria, assim, recomendável que, antes de sua aplicação, se esgotassem as discussões sobre a metodologia, normalmente através do instrumento das consultas públicas, sendo considerado temerária sua utilização, como instrumento de regulação, enquanto ainda não completamente debatida e compreendida. O exemplo mais ilustrativo da peculiaridade do presente processo de estabelecimento de metodologia é a fórmula de cálculo para a RRR. Não tendo sido apresentada na Consulta Publica no 1, nem tampouco sugerida por qualquer contribuição à mesma, essa fórmula surgiu na metodologia de forma autônoma e sem dados que permitam sua reprodução pelos interessados. Vários problemas de ordem econômica e econométrica, relativos à geração e ao emprego dessa fórmula, impedem sua correta análise e o aporte de eventuais contribuições, os quais serão mais adiante apresentados. Outro exemplo significativo de peculiaridade da metodologia é o fato de pretender definir preços máximos sem a contrapartida do estabelecimento dos níveis de qualidade e de serviço. Na presente consulta pública não é lançada qualquer luz a respeito, ficando apenas sugerido que os níveis de qualidade e de serviço serão estabelecidos posteriormente, através da avaliação de um Fator Q, cuja forma de cálculo não é dada, como será também melhor detalhado adiante. 2
  3. 3. Enfim, não parece haver motivo que justifique estabelecer preços máximos através de consulta pública sem antes buscar o aperfeiçoamento da própria metodologia que gera tais preços, contrariando práticas regulatórias consagradas por agências reguladoras do nosso país e pela praxe internacional. Dito de outra forma, não é boa prática utilizar consulta pública para testar metodologia através da divulgação de preços máximos ou tarifas, ainda que preliminares. Ou seja, ao se adotar esse procedimento, fica sugerida a inerente falta de confiança do regulador na própria metodologia. 2. Falta de conhecimento da operação do serviço e das peculiaridades da ZP-14 Este Sindicato, respeitosamente, entende ser fundamental em qualquer processo regulatório que o regulador conheça a atividade a ser regulada. Membros da CNAP realizaram visita técnica aos Estados Unidos, onde conheceram uma organização de praticagem em Baltimore, Maryland, indicando às páginas 30 e 31 da consulta pública que “... pode-se concluir que, as Zonas de Praticagem americanas e brasileiras são comparáveis, pois são semelhantes em relação às variáveis analisadas. Assim sendo, concluiu-se que é possível utilizar as informações das Zonas de Praticagem americanas como referência para projetar as remunerações dos práticos em portos brasileiros...”. A louvável iniciativa de travar contato com o sistema de praticagem dos Estados Unidos, para balizar a regulação de tal serviço em nosso país, pode servir para maior compreensão do serviço a ser regulado, mas não substitui a necessidade de conhecer as peculiaridades das ZPs brasileiras, para verificar onde e de que forma as observações colhidas podem ser aplicáveis de forma análoga ou não. Especialmente em nosso país, onde as características geomorfológicas e logísticas das diversas ZPs são amplamente variadas e ainda, os práticos, muitas vezes, assumem tarefas adicionais e onerosas, não partilhadas por seus colegas americanos, porque estes dispõem de uma infra-estrutura aquaviária e de auxílio à navegação que muito se afasta da precariedade encontrada no Brasil. Cabe, assim, enfatizar que a ZP-14 jamais foi visitada por qualquer representante da CNAP, apesar dos convites e ofertas nesse sentido formulados pelo Conselho Nacional de Praticagem - CONAPRA. O conhecimento in loco das peculiaridades locais e da estrutura de apoio disponibilizada pelo conjunto dos práticos habilitados nessa ZP teria evitado o estreito campo de estimativas concebido e a ocorrência de lacunas insuperáveis na avaliação das operações e da estrutura necessárias à contínua disponibilização do serviço de praticagem. 3. Tabela de Preços Máximos baseada em faixas de arqueação bruta (AB) A consulta pública afirma em sua página 7 que "A Tabela 2 apresenta os preços máximos por manobra de praticagem, detalhados por faixa de arqueação bruta de cada embarcação, para cada localização de referência na zona de praticagem.” Ocorre que na ZP-14, desde 1994, os valores para o serviço de praticagem são definidos com base em Unidades de Praticagem (UP) e não em faixas de arqueação bruta (AB), conforme acordos celebrados entre partes legítimas interessadas, de um lado, este Sindicato, representando a categoria profissional dos práticos e de outro, sindicato representando as empresas de navegação. Apesar da contribuição relativa ao tema, apresentada por este Sindicato na Consulta Pública no 1, a CNAP parece ignorar a diferença, talvez exatamente em decorrência da falta de uma visita técnica para conhecer os condicionantes locais. A estrutura de valores do serviço na ZP-14 baseia-se em faixas de Unidades de Praticagem (UP), um valor numérico que representa a medida volumétrica do casco do navio e que encontra referência similar em outros 3
  4. 4. países, como por exemplo, no Canadá, como comprova o documento Atlantic Pilotage Tariff Regulations1. Naquele país a Unidade de Praticagem (Pilotage Unit) é definida da seguinte forma: “ 'pilotage unit', in respect of a ship, means the figure obtained by multiplying its length by its breadth and moulded depth and dividing the product by 283.17; (unité de pilotage)" Nos acordos em vigor no Espírito Santo a UP de um navio sempre foi obtida pela multiplicação do comprimento do navio (L), por sua boca (B) e pelo pontal máximo (P), em metros, dividido o produto por 283: UP = (L x B x P) ÷ 283 A quantidade de UPs encontrada para cada navio os escalona, em apenas quatro faixas, sobre as quais se aplicam valores monetários, podendo ser um valor único para qualquer navio dentro da faixa ou, dependendo da faixa, um multiplicador da quantidade de UPs daquele navio específico. Esses índices e valores, sempre negociados com os tomadores de serviço, equilibram e aglutinam diferentes parcelas consideradas na estrutura de preços e na remuneração do serviço, tais como, particularidades de tipos de navios e manobras dentro da ZP, a fim de garantir simplicidade financeira e nível de receita adequados à remuneração do capital humano e demais ativos específicos do serviço de praticagem. Tal métrica, concebida de comum acordo entre as partes, tem ainda a virtude de superar a instabilidade decorrente das reduções de valores de AB que ocorrem quando navios são reclassificados pelas sociedades classificadoras (mudança de classificação de ore-oil para ore-ore, por exemplo), apesar de não haver alteração de suas dimensões. Como a UP baseia-se em medidas lineares e não em regras de mensuração que demandam inspeção, interpretação e publicação de valores obtidos por parte das sociedades classificadoras, a metodologia consolidada na ZP-14 tornou-se mais sólida e transparente para tomador e prestador de serviços. O trecho adiante transcrito de Vasudevan (2010)2 corrobora a percepção local na ZP14 de que a utilização de faixas de AB para precificação apresenta uma série de impropriedades que são facilmente solucionáveis pela utilização de uma medida volumétrica: “The current international standard for tonnage measurement, is the ‘International Convention on Tonnage measurement of Ships, 1969’ (ITC-69), adopted on 23rd June 1969. It entered into force on 18th July, 1982 and was progressively implemented to cover all merchant ships within the next 12 years. ITC-69 was primarily aimed to establish an internationally acceptable system for measuring a ship’s size. It was drafted in such a way that the gross and net tonnages, calculated through a relatively easier method, did not differ greatly from those calculated under previous methods. It resulted in a transition from traditionally used terms Gross Register Tons (GRT) and Net Register Tons (NRT) to Gross tonnage (GT) and Net tonnage (NT). From the medieval times, the ship-designers, shipbuilders and ship- owners made every effort to get the lowest possible tonnages for a given deadweight, even by compromising the safety or crew welfare aspects. This continued even under ITC-69. After ITC-69 was adopted 40 years ago, substantial developments have taken place in the sizes and types of ships. Though the tonnage of every type of ship can be ascertained under ITC-69, it was reported that the regulations in ITC-69 are not consistent with the subsequent developments in design and operational aspects of ships, leading to commercial disadvantages for certain new type of ships. 1"CANADA. Atlantic Pilotage Tariff Regulations , 1996. Canada: Ministry of Justice, 2012" 2"VASUDEVAN,"Aji."Tonnage"Measurement"of"ships:"historical"evolution,"current"issues"and"proposals'for'the'way'forward.' Malmö,'Sweden:'World'Maritime'University.'2010." 4
  5. 5. In view of the above, a number of countries have urged IMO in recent years to make necessary changes and update the provisions of ITC-69 to address deficient areas. The problems highlighted were mainly related to safety issues connected with imaginative and flexible interpretation by designers/owners to reduce tonnage, penalization for safety measures such as higher freeboard, specific commercial disadvantage to some types of ships, and various thresholds for applicability of IMO conventions. Although it was intended at the time of adoption of the ITC-69 that the regulations should not influence the shape and layout of ships, experience shows that this has not necessarily been achieved and that the trends have been against improvement of safety standards. The ITC-69 has not been amended since its adoption in 1969, though IMO has adopted resolutions and circulars as interim measures. The need for early amendments and updating of ITC-69, to remain as a uniform method to determine the ship’s size, as intended originally, has become increasingly evident during the last few years.” (grifos nossos) Assim, verifica-se que a utilização das faixas de AB como parâmetro para a estrutura de preços proposta para a ZP-14 agride a métrica de faixas de UP, acordada entre partes privadas, através de ato jurídico perfeito e resultante de longa experiência local. Por basear-se em mensuração que depende de interpretações de uma regra e que trás implicações até mesmo à segurança da navegação, pode ainda incentivar interpretações imaginativas e errôneas da regra de arqueação, que venham a comprometer a segurança e o bem estar das tripulações, em detrimento de uma medição economicamente mais vantajosa. Na ZP-14, essa forma extremamente simplificada de cobrança veio ao encontro de anseios de longa data manifestados pelas empresas de navegação. A construção conjunta da referida UP representou significativa evolução nas relações entre as entidades signatárias. Os valores vigentes refletem duas décadas de contínua adequação ao nível de atendimento desejado, assegurando às negociações a exatidão do contexto regional. A proximidade entre os negociadores teve a virtude de permitir maior sensibilidade em relação aos respectivos questionamentos, resolvidos à luz das peculiaridades locais, tornando mais imediata a avaliação dos benefícios ou prejuízos decorrentes do pactuado nas negociações. A açodada e imposta transição para remuneração por faixas de AB, como preconizado na consulta pública, resultaria em imediata afronta ao instrumento legal balizador do interesse das partes, com potencial de desequilibrar toda a estrutura de apoio ao serviço de praticagem, de ocasionar rupturas no nível de atendimento e suscitar o ressurgimento de conflitos entre prestadores e tomadores do serviço há muito superados. Enfim, com previsíveis prejuízos ao fluxo logístico. Necessidade de divulgação de dados adicionais 4. Apresentação de justificativa de cálculos A consulta pública afirma em sua página 3 que “A ausência da apresentação de justificativa de cálculo implicará a concordância com os valores constantes da planilha ora submetida a esta consulta pública.” Surpreendentemente para um colegiado de órgãos públicos que deve conduzir os processos administrativos com indispensável transparência, a CNAP alega, em seu informe no 2, de 18/11/2013, publicado na rede mundial de computadores que “... elementos de caráter transitório que restaram superados por documentos finais, não existem mais, ou fazem parte dos documentos finais apresentados pela comissão.” Enquanto exige a apresentação de justificativa de cálculo, a CNAP se abstém de informar os cálculos e os dados utilizados para o estabelecimento de vários elementos das tabelas apresentadas na consulta pública e da própria metodologia. 5
  6. 6. Este Sindicato, sempre respeitosamente, entende ser inaceitável que a autoridade reguladora se abstenha de dar publicidade sobre a forma como se chegou a metodologia, a fim de permitir sua reprodução por qualquer parte interessada, conditio sine qua non para análise, crítica, contribuição para melhorias e mesmo para permitir a aceitação universal da própria metodologia. Importante destacar que, após requisição administrativa e diante da relutância da CNAP em disponibilizar tais parâmetros, o CONAPRA, ciente da necessidade e imprescindibilidade de dados, até o momento indisponíveis, para permitir análise crítica e mesmo a possibilidade de contribuir de forma positiva, ajuizou o Mandado de Segurança no 64.418-10.2013.4.01.3400 que tramita na 8a Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal visando sua obtenção, conseguindo liminar favorável, de cumprimento apenas parcial e já agravada. Dessa forma, a recusa em fornecer os dados e cálculos que fundamentam a metodologia adotada impede sua reprodução, impossibilita a formulação de uma crítica consistente e inviabiliza a apresentação de justificativas de cálculos que poderiam contribuir de forma positiva para o aperfeiçoamento da regulação proposta. 5. Requerimento apresentado pela Bahia Pilots Praticagem ZP-12 A Bahia Pilots, Praticagem da ZP-12, objeto simultâneo desta consulta pública, encaminhou requerimento ao Exmo. Sr. Vice-Almirante Cláudio Portugal de Viveiros, Presidente da CNAP. Trata-se do Ofício no 057/13, de 23 de dezembro de 2013, daquela organização de praticagem (anexo), cujo teor este Sindicato integralmente subscreve. O documento relaciona e circunstancia uma série de dados faltantes para permitir a adequada análise e apresentação de contribuições objetivas nesta consulta pública, ao mesmo tempo em que solicita extensão do prazo da mesma para que haja tempo hábil de estudá-los, após informados. Não obstante o grau de detalhamento e precisão do mencionado requerimento, existem outras inconsistências, mais particularmente as relacionadas à ZP-14, que passamos a elencar. Inconsistências observadas na metodologia 6. Cálculos e valores de Dm das ZPs e localizações de referência dentro das ZPs Não foram encontrados na consulta pública os cálculos que permitiram obter os valores de Distância Média (Dm) e Tempo Médio (Tm) das manobras da ZP-14 e, especialmente, tampouco os próprios valores calculados para a variável Dm. Esta é, por sua vez, variável essencial para o cálculo da Remuneração Líquida por Hora de Manobra (RRR). Dada a ausência destes dados e da forma do seu cálculo, torna-se impraticável formular uma crítica construtiva neste sentido. 7. Equação de regressão para cálculo de RRR De acordo com a consulta pública e a metodologia homologada, os preços máximos (PM) do serviço de praticagem em cada Zona de Praticagem (ZP) brasileira foram definidos de acordo com a fórmula: PM = (CEIR+W * RRR) * tP * Fator A * Fator B * (1+Q)/(1-T) Ainda conforme a metodologia, o termo RRR, que se refere à remuneração líquida do prático por hora de manobra, deverá ser calculado com base na fórmula abaixo: RRR =(2.741,03 +6,17*N-27,88*Dm-6,09*(M/N)-169,40*Tm +0,15Dm2 +6,38xTm2)xPPP/2 6
  7. 7. Onde as variáveis explicativas incluídas na fórmula são: N = número de práticos da ZP. Tm = Tempo médio de manobra, medido em horas. Dm = Distância média percorrida durante as manobras, em milhas náuticas. M = número de manobras realizadas na ZP por ano. PPP = Paridade do Poder de Compra do Dólar para o Real. O primeiro passo fundamental da metodologia no cálculo de PM, portanto, refere-se: (i) à escolha das variáveis incluídas na definição da fórmula RRR e (ii) ao modo como os parâmetros numéricos da fórmula são escolhidos, dadas as variáveis incluídas em (i). Com relação ao ponto (i), não existe justificativa clara para a escolha das variáveis explicativas incluídas na fórmula. Ou para a razão de não incluir outras variáveis potencialmente importantes para a determinação de RRR. Por exemplo se, para a definição dos preços máximos por manobra foi levada em consideração a faixa de AB do navio a ser atendido, seria de se esperar que a variável AB-média das manobras de uma determinada ZP fosse uma das variáveis incluídas. Teoricamente, uma AB-média alta, mantidas as demais variáveis inalteradas, provavelmente resultaria em uma remuneração líquida maior por prático. Inexplicavelmente, esta variável não foi incluída na equação de regressão. Com relação ao ponto (ii), a metodologia adota o Método de Mínimos Quadrados ordinários (MQO) para a estimativa de uma regressão com base em uma amostra de dados referente a manobras realizadas nos Estados Unidos. Nesta regressão relacionam-se variações da remuneração líquida por manobra de praticagem nos Estados Unidos a variações em N, Dm, Tm, M/N, Tm, Dm2 e Tm2 associadas às respectivas manobras. A aplicação do método de MQO aos dados americanos resultou nos parâmetros numéricos apresentados na fórmula RRR descrita acima. A metodologia por MQO é bastante convencional na literatura técnica de identificação de determinantes de salários. De fato, o emprego do MQO é adequado para casos onde desejamos identificar como uma dada variável se altera em média (por exemplo, salários; ou o RRR, neste caso particular) conforme alterações em valores das variáveis explicativas (neste caso particular, N, Dm, Tm, M/N, Tm, Dm2 e Tm2). Contudo, existem três focos de preocupação com relação à execução e robustez da análise que levou à definição dos parâmetros numéricos apresentados na fórmula RRR acima: a) A preocupação mais imediata e grave refere-se à impossibilidade de os resultados divulgados – os parâmetros numéricos descritos na fórmula da RRR – serem replicados por terceiros. Uma contribuição empírica deve necessariamente ser perfeitamente replicável de modo a permitir que outros sejam capazes de confirmar a veracidade dos resultados no referido contexto e ainda, que sejam também capazes de realizar testes adicionais sobre a metodologia empregada e sobre as hipóteses testadas. O profissionalismo em qualquer trabalho empírico consiste na apresentação, não de uma única, mas de uma série de regressões executadas de distintas formas: com variáveis mensuradas de modos distintos, com novas variáveis incluídas ou excluídas da análise, com os intervalos de confiança mensurados de modos distintos e assim por diante. Em particular, a experiência corrobora o fato de que a inclusão ou exclusão de uma variável explicativa em uma regressão pode alterar drasticamente o resultado do exercício. 7
  8. 8. Ao ser apresentada uma única regressão, cujos dados necessários para sua replicação estão indisponíveis a terceiros, absolutamente nada garante a consistência dos parâmetros encontrados e divulgados na metodologia. Ou seja, os parâmetros numéricos encontrados podem estar enviesados. Mas a ausência ou não de viés nesses parâmetros não pode ser verificada por conta da impossibilidade de acesso aos dados utilizados. b) É preocupante o fato de que, no caso da determinação de RRR, não existe justificativa clara das razões pelas quais foram incluídas as variáveis explicativas N, Dm, Tm, M/N, Tm, Dm2 e Tm2 e das razões pelas quais não foram incluídas outras variáveis (AB, por exemplo). Eventualmente, a inclusão de novas variáveis ou exclusão de uma destas variáveis pode impactar dramaticamente os resultados estimados. No entanto, novamente, sem acesso aos dados utilizados, estes exercícios não podem ser realizados. c) Por fim, em ciências sociais, regressões em contextos diferentes encontram coeficientes diferentes. O documento afirma que os Estados Unidos foram escolhidos como região de referência devido ao fato de terem grande fluxo de comércio internacional, um modelo de serviços de praticagem similar ao nosso, além de dimensões territoriais, todas essas características semelhantes ao caso brasileiro. No entanto, os preços vigentes em um determinado mercado de trabalho, de um determinado país, refletem não apenas as características deste mercado específico, mas também as características da força de trabalho e da demanda das empresas daquele país em geral. Esta consideração desaconselha fortemente a aplicação da metodologia RRR ao caso brasileiro. Existe no Brasil um alto retorno à qualificação profissional muito específica. A aplicação no Brasil de parâmetros estimados para o contexto americano, sem as devidas considerações, portanto, pode estar comprometida. Acima das preocupações de ordem técnica apresentadas, cuja análise torna-se impraticável, devido à indisponibilidade dos dados que levaram aos resultados da regressão para RRR, cumpre ressaltar, com a devida ênfase, que a equação de cálculo da RRR, parte essencial da metodologia proposta pela CNAP na Resolução no 03, de 23/09/13 e imediatamente homologada pela Diretoria de Portos e Costas através da Portaria no 284/13, de 25/09/13, não foi apresentada na Consulta Publica no 1, nem tampouco sugerida por qualquer contribuição àquela consulta pública, conforme divulgado pelo relatório de análise. Não foram apresentados os dados utilizados para o estabelecimento dos coeficientes da equação de regressão de cálculo da RRR, que responde por importante parcela dos preços que se pretende regular, inviabilizando a avaliação das variáveis escolhidas para a composição da fórmula, cujos coeficientes foram calculados através de alegados métodos de regressão e finalmente, dos valores de RRR obtidos através desta fórmula, apresentados na Tabela 11 da consulta pública. A súbita aparição desta equação de cálculo de RRR, sem que tenha sido previamente submetida ou sugerida em consulta pública, a opacidade de sua gênese, que impede sua reprodução e análise crítica, sua aparente falta de coerência econômica, como detalhado em outros itens desta contribuição e a relutância na divulgação de dados consistentes que a sustentem, comprometem a credibilidade da metodologia, como instrumento de regulação que pretende ser, ou até mesmo, para arbitrar interesses das partes em uma relação eminentemente privada. 8. Vício metodológico da equação de regressão para cálculo de RRR No item anterior desta contribuição discorremos sobre alguns dos problemas da fórmula de cálculo de RRR. Independentemente da já discutida ausência de divulgação dos dados utilizados para se chegar a tal regressão, um grave vício já se apresenta na parcial explicação sobre a própria utilização dos elementos considerados para sua obtenção. Nas notas explicativas à metodologia, divulgada em seu site, a CNAP afirma que “Como na base de dados americana acessada as informações eram dadas por escala realizada, a equação de regressão dividiu os resultados por dois, considerando que cada navio realiza, em média, duas manobras (entrada e saída).” 8
  9. 9. Figure 2 Entretanto, esta simplificação, a de que a cada escala correspondem apenas duas manobras, está longe da realidade, como podemos observar na tabela a seguir, extraída de Dibner 20063: BRIDGE TIME PER PILOT PER YEAR - 2006 BASIS Jacksonville Port Everglades Miami Tampa Mobile Pascagoula Mississippi-Branch Mississippi-Crescent Mississippi-NOBRA Lake Charles Sabine Gal-Tex Houston Brazos/Freeport Aransas/CC/Ingleside APA SelfRptd Ave 5.0 1.5 1.5 4.5 4.5 2.5 2.5 6.8 6.0 5.5 6.0 5.0 5.0 1.8 1.5 Pct Deduct Shifting, 74% of Turning Total Total Source Customs Army Corps US and Other Net or Figure Foreign Domstic Offshore Piloted Time on Total Pilot Used Bridge Bridge Jobs Use Calls Deep Cargo Calls Calls 1,649 130 5% 3,647 4.0 FLPRB 1,779 4,892 225 2% 10,336 1.9 FLPRB 5,117 4,255 10 2% 8,615 1.5 FLPRB 4,265 4,815 4.5 FLPRB 1,542 807 2,349 5% 42 2,603 4.5 APA 1,252 60 1,270 5% 63 1,421 2.5 APA 629 127 693 5% 11,592 2.5 DMA 5,100 5,100 16,036 6.8 DMA 5,100 5,100 12,147 5.0 DMA 3,750 3,750 2,794 807 4.8 APA 1,563 133 889 10% 18 4,066 5.0 DMA 1,760 149 1,891 15% 9 5,515 1.5 APA 2,359 215 2,565 15% 13,317 5.0 APA 5,908 286 6,194 15% 1,834 1.8 APA 839 14 853 15% 3,698 2.8 APA 1,564 156 1,720 15% Total Average Notes: Mobile includes Chickasaw Mississippi River pilot groups based on Dibner Maritime Model, VTS included Sabine pilots includes 817 ships with two pilots up and down for 4 hours per trip which is 6,536 hours Bridge Hours for Vessel Outer Bar Traffic Bridge & Bar and Hours Per Work and Pilots Pilot Total Jobs Shifting on Roll Other 14,410 12 1,201 3,647 19,649 18 1,092 10,336 12,966 20 648 8,615 21,376 855 4,815 25 11,555 963 2,603 12 3,535 589 1,421 6 22,025 551 11,592 40 105,541 1,035 16,036 102 6 56,651 525 12,147 108 6 13,372 922 1,868 14.5 26,016 897 4,066 29 8,465 529 5,515 16 63,798 818 13,317 78 3,327 832 1,834 4 10,148 725 3,698 14 392,833 499 101,511 788 Average Hours Per Jobs Job Per (Including Pilot shift/short Per work) Year 304 3.95 574 1.90 431 1.50 193 4.44 217 4.44 237 2.49 290 1.90 157 6.58 112 4.66 193 4.78 140 6.40 345 1.53 171 4.79 458 1.81 264 2.74 129 3.87 " Nesta tabela pode-se observar que na amostra de Zonas de Praticagem dos Estados Unidos, coincidentemente quase todas elas sendo parte da amostra apresentada nesta Consulta Publica no 2, as entradas e saídas representam em média 88% das manobras, com desvio padrão de 14%. Em algumas ZPs americanas chegam a Comments on Accuracy representar 64% das manobras. As demais são manobras intermediárias. A tabela abaixo explica melhor este cálculo: ZP EUA Escalas Jacksonville Tampa % Entradas+saídas % intermediarias 89 98% 2% 10336 10234 102 99% 1% 8615 8530 85 99% 1% 1270 2603 2540 63 98% All analysis is based on bridge hours only,4698 including VTS watches. No time 98% pilot for 2349 4815 117 management is included,1421 because the scale and burden varies widely. While 98% true it is 693 1386 35 Mississipi-Branch 5100 that Mississipi-Crescent larger Mississipi-NOBRA Lake Charles than 11592 10200 1392 88% organizations16036 have 1, 2, or 3 managing pilots for pilot groups of more may 5100 10200 5836 64% 3750 12147 7500 4647 62% 100 pilots, all pilot organizations share these burdens. Assuming that average 889 2794 1778 1016 64% Sabine Gal-Tex Intermediárias 3558 on Bridge Hours 5117 Mobile Pascagoula Entradas+Saidas 3647 4265 Focus Port Everglades Miami Manobras 1779 1891 4066 3782 284 93% management2565 burdens are5515 of pilot hours, a 4-person pilot organization could be 3% 5130 385 93% Houston Brazos/Freeport expected Aransas/CC/Ingleside 6194 13317 12388 929 93% 853 1706 93% to spend 3% of 1834 approximately 8,000 of on-watch 128 hours or about 240 hours pilot 1720 3698 3440 2% 2% 2% 12% 36% 38% 36% 7% 7% 7% 7% 258 93% 7% Média 88% 12% Desvio padrão 14% 14% " 9 Ou seja, não seria aceitável, estatisticamente falando, assumir a simplificação de que a cada escala de navio correspondem duas manobras (uma de entrada e uma de saída) pois, na verdade, existem manobras intermediárias em percentual significativo que tornam estas duas variáveis (número de escalas e número de manobras) independentes entre si. Neste caso, em qualquer uma das duas hipóteses a seguir, possivelmente assumidas nesta situação, estaria sendo cometido erro conceitual: a) Se foram utilizados os dados de número de escala ao invés de número de manobras para se chegar aos coeficientes da equação de regressão, como informado na nota explicativa, a mesma variável (número de escalas) deveria ser usada na extrapolação de valores para as ZPs brasileiras, bem como, Dm e Tm deveriam 3 DIBNER, B. Assesment of bridge hours required and net revenue per bridge hour and per mile for Florida and Gul Coast pilot organizations. Crescent River Port Pilots Association . September, 2008 9
  10. 10. referir-se não a distância e tempo médios de manobras, mas de escalas, sob pena da regressão não ter validade para a extrapolação de valores; ou b) Por exclusão, se foram utilizados os dados de números de manobras das ZPs norte americanas e chegou-se à equação de regressão para cálculo de RRR, então não haveria que se dividir o resultado por 2 para chegar ao valor de RRR por manobra, uma vez que os coeficientes da equação já estariam corretos para a situação em que M representa o número de manobras. Assim, em qualquer um dos casos, simplesmente dividir por dois o resultado final, como justificado na Nota Explicativa, jamais garantiria uma aderência à equação de regressão definida, uma vez que as variáveis utilizadas para sua geração (número de escalas) e extrapolação (número de manobras) são independentes entre si. Utilizar um conjunto de variáveis para obter equação de regressão e posteriormente, empregar outro conjunto independente daquele para extrapolação de valores, pode gerar resultados que não guardem qualquer aderência entre si. Cabe mais uma vez destacar que a equação de cálculo do RRR, alvo de tantas dúvidas e questionamentos, não foi objeto da Consulta Publica no 1 da CNAP, nem tampouco foi apresentada nas contribuições a esta, sendo colocada como uma inovação cuja gênese se deu de forma completamente hermética dentro do âmbito da CNAP e sem possibilidade de reprodução por outras partes interessadas. 9. Incoerência dos RRR calculados Dado que o documento não explicita o valor de Dm para o cálculo do RRR, mas fornece os valores das demais variáveis e o próprio valor de RRR, pode-se calcular o valor de Dm que geraria o valor de RRR divulgado, chegando-se ao mostrado na tabela abaixo: Variavel Unidade Coeficiente k Adimensional 2741,03 N Prts 6,17 Dm mn -27,88 Tm h -169,4 M mnbs/a NA M/N mnbs/(a*prts) -6,09 Dm2 mn2 0,15 Tm2 h2 6,38 PPP R$/USD 0,5 RRR Calculado pela Metodologia Divulgado na Consulta Pública Diferença Calculado-Divulgado Valores ZP12 Valores ZP14 Valores ZP16 33 31 65 193,3 212,9 202,7 1,29 2 1,56 4695 8734 12639 142,27 281,74 194,45 37364,89 45309,81 41087,29 1,6641 4 2,4336 1,9862 1,9862 1,9862 R$ 2.071,43 R$ 1.752,94 R$ 2.205,66 R$ 2.072,09 R$ 1.752,95 R$ 2.205,54 R$ (0,66) R$ (0,01) R$ 0,12 Vm=Dm/Tm Nós 149,8 Obs: Velocidade máxima de um navio: 30 nós Distância máxima de navegação nestas ZPs: 20 milhas 106,4 129,9 No caso da ZP14, para se chegar ao valor apresentado, seria necessário que a Dm fosse de 213 milhas náuticas, que seria navegada num Tm de 2 horas (a uma velocidade média de 106,5 nós!). O mesmo tipo de incoerência se verifica para as ZPs 12 e 16. Por oportuno, cabe destacar que a incoerência desta fórmula de cálculo pode ser verificada não somente ao se extrapolar os valores de RRR para as ZPs brasileiras mas, também, ao se aplicar a fórmula a ZPs que teoricamente fizeram parte da amostra cuja análise de regressão estatística deu origem à fórmula de cálculo de RRR. Se aplicarmos a fórmula aos dados destas três ZPs norte-americanas, listadas como parte da amostra da 10
  11. 11. consulta pública, chegam-se a valores negativos de remuneração líquida para os práticos, conforme verificado na tabela abaixo: Dado/ZP N M ZP20:+Port+Everglades ZP09:+Galveston ZP19:+Miami 18 10336 16 5515 M/N Dm 574,2222222 9 344,6875 29 Tm Dm2 1,75 81 5 841 Tm2 PPP 3,0625 1 25 1 Rrr (USD+580,30) (USD+314,63) Observação/Fonte 20 Dibner,(2006) 8615 Dibner,(2006) 430,75 9 Pesquisa, 1,6 Dibner,(2006) 81 2,56 1 Valores,em,USD,PPP=1 (USD+126,16) Valores,negativos Sem a divulgação dos dados de Dm e dos dados que deram origem a equação de regressão para cálculo de RRR, a fim de se verificar o motivo das inconsistências encontradas com os valores divulgados, a credibilidade dos resultados apresentados fica comprometida. 10. Fator multiplicador para manobras com dois ou mais práticos A consulta pública em sua página 7 afirma que “Para situações onde houver a necessidade de mais de um prático, os preços deverão ser multiplicados pelos fatores a seguir, que refletem a consideração do fator W, previsto na metodologia, sobre a parte dos preços relativa à remuneração do prático por manobra*.” No#de#práticos# #1## #2## #3## #4## #5## Multiplicador## #1## #1,4147## #1,5530## #1,6221## #1,6636## sendo o fator W dado pela formula W=1+(n-1)/n. Se a metodologia for aplicada desta forma, resultará que a parcela exclusiva da remuneração da mão-de-obra, a partir do segundo prático, decresce a cada prático adicionado à manobra. Embora não haja uma explicação para tal procedimento na metodologia divulgada, a única justificativa do ponto de vista econômico que pareceria plausível seria a interpretação da situação à luz da Propriedade do Produto Marginal Decrescente, segundo a qual o produto marginal de um insumo diminui à medida que a quantidade do insumo aumenta. Mas tal interpretação se aplica tão somente a unidades idênticas do mesmo insumo, agregadas a uma mesma atividade econômica em tarefas idênticas, não se aplicando ao caso do exercício de tarefas complementares. Pois este é exatamente o caso das manobras que exigem mais de um prático. Embora possuam mesma habilitação e qualificação para operar todos os tipos de navios que freqüentam a sua ZP e portanto, possam ser considerados como recursos idênticos, as funções que exercem, por demanda técnica ou operacional da manobra, são distintas e complementares. Por exemplo, numa faina de reboque, um prático embarca na unidade que reboca e assessora o comandante desta e outro prático embarca na unidade rebocada e verifica o posicionamento da mesma, de tal forma que o prático na embarcação que reboca não teria condições de fazê-lo. Ou, em outra situação, quando dois práticos embarcam em um navio de grandes dimensões e margens de segurança reduzidíssimas, um executa a navegação visual e a efetiva manobra e o outro executa a navegação eletrônica, freqüentemente através de recursos tecnológicos trazidos a bordo pelos próprios práticos, tarefa que o primeiro não tem condições operacionais e técnicas de acumular. O segundo prático, nesse caso, monitora e auxilia a navegação e manobra do primeiro prático de forma que este não teria condições de fazer. Ainda que se pretendesse justificar a diferença de remuneração, por analogia, a uma situação de piloto e copiloto de uma aeronave, há que se observar que, neste caso, os profissionais possuem qualificações e responsabilidades distintas, embora exerçam tarefas complementares. No caso de manobra onde ocorre 11
  12. 12. utilização de mais de um prático, todos são profissionais autônomos, igualmente habilitados pela Autoridade Marítima e qualificados a operar qualquer tipo de navio na sua ZP. Estarão dedicando seu tempo da mesma forma ao serviço, sendo a presença de dois ou mais práticos não voluntária, mas resultante de uma necessidade técnica daquela manobra. Como o fator W refere-se tão somente à parte dos preços relativa à remuneração do(s) prático(s) por manobra, ou seja, não tem relação com os custos de apoio a atividade destes, não há razão justificável para o decréscimo da remuneração marginal por prático representada pela sua fórmula. Assim, não existe justificativa para que o primeiro prático seja remunerado integralmente e práticos adicionais não o sejam, pois suas qualificações e dedicação de tempo são idênticas e as tarefas que exercem a bordo são complementares. Portanto, suas remunerações líquidas por hora de manobra também o devem ser. Uma vez que este fator W corrige tão somente a remuneração líquida (RRR) e não os custos (CEIR) envolvidos em se colocar práticos adicionais a bordo, a sua fórmula de cálculo deveria, então, se dar da seguinte forma: W=n Finalmente, para situações onde houver a necessidade de mais de um prático, os preços na ZP-14 deveriam ser multiplicados pelos seguintes fatores, refletindo a consideração do fator W adequado à remuneração por hora líquida do prático a bordo: No de práticos 1 2 3 4 5 Multiplicador* 1 1,8295 2,6590 3,4884 4,3179 *Este fator multiplicador é dado por (CEIR+W*RRR)/(CEIR+RRR) onde W=n 11. Estrutura Inicial de Referência (EIR) A consulta pública afirma na página 10 que “Nas Tabelas 4, 6 e 8 são apresentados os dados de custos da Estrutura Inicial de Referência (EIR). Tais dados foram informados e/ou estimados, a partir dos requisitos estabelecidos pela NORMAM-12 e dos dados obtidos nas ZPs, levando em consideração os seguintes aspectos: • • • • • • Investimentos: Embarcações, Atalaias, Escritórios, Veículos e Equipamentos; Pessoal: Administrativo e Tripulação; Despesas Administrativas: Atalaias e Escritórios; Apoio Marítimo: Combustíveis, Manutenção e GPS; Apoio Terrestre: Combustível, IPVA e Manutenção; TI e Comunicação: TI, Telefonia Fixa e Móvel e Rádio Comunicação”. Ocorre que os requisitos estabelecidos pela NORMAM12 estimam o mínimo necessário à prestação do serviço em uma ZP. Entretanto, essas necessidades podem na realidade ser muito maiores, como de fato são, numa ZP complexa e geograficamente dispersa como a do Espírito Santo, onde cinco distintas administrações portuárias estão presentes e o tráfego gerado pelos diferentes portos e terminais é mutuamente impactante. Desta forma, nos acordos de prestação de serviço em vigor, negociados em bases locais e em conformidade com as peculiaridades regionais, estão definidos não somente os preços, mas também a contrapartida esperada no que tange à prontidão e à eficiência em atender as demandas. Ou seja, está definido o nível de serviço logístico esperado pelos clientes, aí compreendidos não só os clientes diretos (empresas de navegação), mas também os indiretos (portos e terminais), para os quais a eficiência geral do serviço de praticagem traz benefícios ou prejuízos cumulativos sensíveis. Pois embora os clientes indiretos 12
  13. 13. não participem das negociações de preços dos acordos, são altamente interessados na eficiência do serviço de praticagem, que é imediatamente por eles apropriada como externalidade positiva ou negativa. Ballou 1993, define Nível de Serviço da seguinte forma: “Nível de serviço logístico é a qualidade com que o fluxo de bens e serviços é gerenciado. É o resultado líquido de todos os esforços logísticos da firma. É o desempenho oferecido pelos fornecedores aos seus clientes no atendimento dos pedidos. O nível de serviço logístico é fator-chave do conjunto de valores logísticos que as empresas oferecem a seus clientes para assegurar a sua fidelidade. Como o nível de serviço está associado aos custos de prover esse serviço, o planejamento da movimentação de bens e serviços deve iniciar-se com as necessidades de desempenho dos clientes no atendimento de seus pedidos. ... Mais resumidamente, o produto oferecido por qualquer empresa pode ser razoavelmente descrito pelas características de preço, qualidade e serviço. ... Enquanto os níveis de atividade logística e seus custos associados estão refletidos no preço e, em menor grau, na qualidade do produto, sua influencia direta ocorre no nível de serviço.”4 (grifos nossos) A presente consulta pública e a metodologia homologada preocupam-se excessivamente com a primeira característica do serviço de praticagem (preço) e superficialmente com as outras duas (qualidade e serviço), que seriam monitoradas pelo enigmático Fator Q. Deixam, assim, de ser considerados adequadamente importantes componentes que implicam no atendimento às demandas dos clientes, os quais vão muito além do simples transporte de práticos e da expertise técnica dos mesmos. A própria Comissão Nacional de Assuntos de Praticagem, detalha, na página 27 da Proposta de Metodologia para Regulação dos Serviços de Praticagem, apresentada na Consulta Publica no 1 e inexplicavelmente retirada do texto da metodologia divulgada na Resolução no 3/CNAP e homologada pela Portaria no 284/13 DPC, estes conceitos: “O nível de serviço logístico é definido como a qualidade com que os fluxos logísticos (físicos, financeiros e informacionais) são gerenciados e refere-se ao desempenho oferecido pelos fornecedores aos seus clientes no atendimento de suas necessidades. Traduzindo essa definição para o caso da praticagem, pode-se entender o nível de serviço como a velocidade e confiabilidade com que o serviço é prestado. O nível de serviço pode ser mensurado em termos de disponibilidade, desempenho operacional e confiabilidade. Considerando os serviços de praticagem, a disponibilidade relaciona-se com o atendimento às necessidades dos clientes; o desempenho operacional refere-se ao tempo transcorrido desde a solicitação dos serviços até sua conclusão e a confiabilidade mede a pontualidade, isto é, o efetivo cumprimento das condições previamente acordadas com os clientes.” Seria ilógico pretender que, após repentina e drástica redução nos preços, determinada pela suposição de uma EIR muito aquém da atualmente existente, poder-se-ia manter os atuais níveis de qualidade e serviço da atividade. Assim, para que se possa indicar uma EIR adequada, inicialmente é necessário a CNAP informar os níveis de qualidade e de serviço logístico esperados. Somente após obter esta informação seria possível contribuir dimensionando a EIR necessária a atender corretamente aos parâmetros esperados. 4"BALLOU,"Ronald"H."Logística"Empresarial:"transportes,"administração"de"materiais"e"distribuição"física."São"Paulo:"Atlas," 1993"p."73Q74" 13
  14. 14. 12. Dificuldade em indicar a EIR adequada sem estabelecer o nível de serviço A tabela 6, constante das páginas 18 a 20 da consulta pública, pretende listar os componentes que integram a estrutura de custos de apoio ao serviço de praticagem, ainda que de forma incompleta e demonstrando grande desconhecimento das reais atividades e dimensões da operação desse serviço na ZP-14. Imaginamos ser princípio básico e elementar da regulação, quando se pretende definir preço através de levantamento da estrutura de custos, o esforço de compreender os componentes necessários à realização da atividade, dentro dos níveis de serviço que se pretende sejam alcançados. Se não para estimar custos mais corretamente, ao menos para garantir que não haja manipulação pelo regulado. Nesse caso, acreditamos que o desconhecimento revelado resulte da falta de uma visita técnica para conhecer in loco as características do serviço e assim, melhor balizar estimativas. Novamente, a própria Comissão Nacional de Assuntos de Praticagem, reconhece, na página 27 da Proposta de Metodologia para Regulação dos Serviços de Praticagem, apresentada na Consulta Publica no 1 e depois retirada do texto da metodologia divulgada na Resolução no 3/CNAP e homologada pela Portaria no 284/13 DPC, que: “O nível de serviço apresenta estreita relação com os custos necessários para provê-lo, influenciando os preços estabelecidos para as manobras. Portanto, qualquer iniciativa de regulação de preços e busca por eficiência deve considerar também os possíveis impactos nos níveis de serviço. A ideia é de que os preços sejam regulados e a eficiência seja aumentada sem que haja uma piora nos níveis de serviços. Para tanto, é necessário um acompanhamento constante de todos os elementos envolvidos (preços, eficiência do sistema e nível de serviço), o que deve ser realizado mediante o uso de indicadores de desempenho previamente estabelecidos.” (grifos nossos) Uma vez que não foram estabelecidos os níveis de serviço pretendidos, torna-se inviável dimensionar a estrutura de apoio requerida para atendê-los. Tampouco é aceitável supor que o nível de serviço pretendido esteja subentendido, como sendo aquele atualmente entregue pelo serviço de praticagem na ZP-14, por importantes motivos, a saber: a) o atual nível de serviço resulta de acordo entre prestadores e tomadores e está adequado ao preço atualmente em vigor; b) a estrutura atual ainda atende a demanda presente, mas está próxima do limite, pois a insegurança regulamentar inibe reinvestimentos, além de gerar gastos crescentes com judicialização; c) As projeções de aumento do tráfego marítimo no Plano Nacional de Logística Portuária PNLP sugerem crescimento anual da ordem de 4 a 5%, significando que a EIR atual já se encontra sub-dimensionada para atender o aumento de demanda, lembrando que a mesma deve ser estruturada para atender os picos de serviço, com alguma folga, para que esteja permanentemente disponível. c) A necessidade de atender à elevação projetada dos custos, especialmente tendo em vista os atuais índices inflacionários, próximos ao teto da meta e o fato de que diversos itens do custo evoluem acima desses índices, especialmente insumos importados. Assim, não há sentido em se estabelecer uma dada EIR sem a definição do nível de serviço esperado, pois a mesma pode resultar incompleta, como é o caso daquela proposta para a ZP-14 na consulta pública e até mesmo incapaz de remunerar o custo de um atendimento minimamente sofrível, em alguns casos. 13. Divergência entre os custos da EIR estimados e utilizados no cálculo de PM 14
  15. 15. A Tabela 6 da consulta pública apresenta para a ZP-14 uma estimativa para o CEIR diferente do valor estimado de CEIR transportado para a Tabela 10, com uma redução de 9%. Algo similar ocorre com as demais ZPs abordadas pelo documento. Dado CEIR Estimado nas Tab 4,6,8 CEIR Estimado na Tab 10 Diferença Tab 4,6,8-Tab 10 Un R$ R$ % ZP 12 4.349.652,25 3.823.967,21 -12% ZP 14 6.922.569,46 6.294.937,65 -9% ZP 16 20.181.099,63 18.691.063,49 -7% Não fica claro por que estes valores foram reduzidos ao serem transportados das tabelas originais para a Tabela 10. Não havendo justificativa plausível, deveriam ser transportados para a Tabela 10 os valores alcançados nas Tabelas 4, 6 e 8. 14. Omissão de itens de custo componentes da EIR relativos aos práticos A consulta pública ignora completamente, nas Tabelas 4, 6 e 8, alguns importantes itens de custo referentes aos práticos. Tais itens não fazem parte da remuneração líquida dos práticos norte-americanos e portanto, não foram incorporados no cálculo de RRR, mas devem ser considerados no CEIR, como apontado em Dibner 2012, página 2: “The key metric of my analysis is net income per pilot. This net income is similar to salary paid to an employee, in which employer pay certain costs including: 1) employer-paid payroll taxes; 2) employerpaid premiums for health insurance, disability insurance, life insurance and employer contributions to pension plans and programs.”5 (grifo nosso) O item 1) foi abordado pela metodologia dada a organização atual dos práticos, com tributação baseada no lucro e distribuição de dividendos das sociedades de práticos. Já em relação ao item 2), a metodologia comete grave omissão, por não listar estes itens como componentes do CEIR, uma vez que tais custos podem ser consideráveis e estão diretamente relacionados ao número de práticos da ZP. Assim, embora absolutamente não esgotem os itens de custos ignorados pela CNAP na composição da EIR, pode-se apontar, a título de contribuição, as principais omissões relativas à referência acima e que devem ser incorporados como despesas componentes da CEIR, nas Tabelas 4, 6 e 8. Os mesmos itens deveriam ser incorporados à EIR e estimados de forma adequada: • • • Seguro saúde dos práticos; Seguros de vida e incapacitação profissional; Contribuições para fundo de aposentadoria. 15. Custos Fixos apresentados como Custos Variáveis Em sua Tabela 6, páginas 18 a 20, a consulta pública apresenta como sendo custos variáveis, ou seja, aqueles que aumentam ou diminuem conforme o volume de produção, vários itens que, na verdade, são custos fixos, porque decorrem da manutenção da estrutura independendo da quantidade de serviço que venha a ser entregue, dada à necessidade de disponibilidade ininterrupta do serviço. Desta forma, itens cuja disponibilização não varia com a intensidade do tráfego, como, por exemplo, Atalaia, Escritório, Pessoal Administrativo, TI e Comunicações, Infraestrutura de TI e Telecomunicações, tiveram seus 5"DIBNER,"B."Review"and"analysis"of"harbor"pilot"net"incomes."Louisiana"Pilotage"Fee"Commission."Fevereiro,"2012."p.2 " 15
  16. 16. custos estimados como uma proporção do número de manobras, sendo apresentados como mera fração do custo estimado para a ZP-16. Nada mais longe da verdade, uma vez que é necessário arcar com tais custos para garantir a permanente disponibilidade do serviço, independentemente do número de manobras executadas, comportando-se os mesmos como custos fixos. 16. Custos Variáveis como função do Número de Práticos e não do Número de Manobras Ainda que os custos apontados no item anterior desta contribuição fossem considerados variáveis, a forma correta de estimá-los comparativamente a outras ZPs seria pelo numero de práticos e não pelo número de manobras. Verifica-se às páginas 32 e 33 do estudo Dibner 2012: “All other expenses (which can include pilot pension costs, pilot medical costs, general, administrative and other costs) were compared and contrasted carefully for pilotage organizations of various types and sizes. Fortunately, most pilot organization costs fall into a fairly meaningful range when measured in cost per pilot. This provides a credible foundation for estimating the likely cost for transportation (principally pilot boat transportation and automobile/van transportation), operations (radios, computers, software, communication systems), stations (remote locations and/or bunking space and/or hotel/motels), general and administrative expenses (which includes administration, dispatch, professional services, dues, education, supplies and all other office expenses). ... When charted, the trend in total expenses appears to be quite insensitive to the scale of the pilotage operations”6 (grifos nossos) Tais constatações podem ser facilmente percebidas pelo gráfico7 retirado da mesma referência: 6"DIBNER,"B."Review"and"analysis"of"harbor"pilot"net"incomes."Louisiana"Pilotage"Fee"Commission."Fevereiro,"2012. 7 Idem p.34" " 16
  17. 17. Assim, de acordo com o estudo que foi a referência balizadora de grande parte do trabalho colocado em Consulta Pública, os custos são correlacionados positivamente ao número de práticos e pouco sensíveis à escala das operações da praticagem. De fato, isto é de se esperar, uma vez que a maior parte dos custos estão relacionados diretamente aos práticos (seguros, assistência médica, contribuição para aposentadoria) e a atividades de apoio diretas a estes (transporte, comunicações) e principalmente, por que o número de práticos, pelo menos nos Estados Unidos, guarda estreita relação com a real demanda dos serviços de praticagem em termos de horas anuais de serviço. Desta forma, quaisquer estimativas de custos variáveis deveriam ser baseadas não em número de manobras, mas no número de práticos da ZP. 17. Itens idênticos com valores distintos nas diferentes ZPs Em item anterior apontamos que vários itens de custo da EIR não foram devidamente valorados por terem sido considerados como mera fração do custo de outra ZP, uma vez que tomados proporcionalmente ao número de manobras. Entretanto, um item em particular, embarcações, chama a atenção pela incoerência de abordagem na consulta pública. Sem entrar no mérito da quantidade de lanchas necessária a cada ZP, o que por si só já seria tema para discussão, uma vez que o nível de serviço não foi definido, vamos focar no valor colocado para a ZP14 neste item, comparado com os valores atribuídos às outras duas ZPs objeto desta consulta pública, como constou das Tabelas 4, 6 e 8: ZP# Quant.# Custo# Unitário# Anual# R$# 164.106,67 # ## ZP16# 11# ZP14# 6# R$#60.333,33# # ZP12# 4# R$#164.106,67# Custo# Total## Base#de#Cálculo# Anual# R$#1.805.173,37# Número# de# lanchas# =# 11;# valor& de& # aquisição:& R$1.360.000,00;# valor# residual# =# 0;# prazo# depreciação# =# 15;# Multiplicador# Custo# de# Oportunidade# (15anos)*=1,81;#depreciação#linear# R$#361.999,98# Número# de# lanchas=6# (Número# # informado);# valor& de& aquisição=R$& 500.000,00# (Número# informado);# valor# residual=0;# prazo# depreciação=15;# Multiplicador# Custo# de# Oportunidade# (15# anos)*=1,81;#depreciação#linear# R$#656.426,68# Número# de# lanchas=4# (valor# estimado# a# partir#do#Número#de#manobras];#Custo#de# uma#lancha#na#ZP#16=#R$#164.106,67# ! Note-se inicialmente que, para a ZP-14, esse item tem seu valor de aquisição e quantidade apresentados como “Número informado”, mas desconhecemos a origem de tal informação e a consulta pública tampouco aponta a fonte. Chama a atenção, entretanto, que o valor “informado” pela fonte não especificada represente cerca de 30% do valor da mesma lancha nas outras ZPs, uma vez que as lanchas de praticagem, em todas as ZPs, seguem um mesmo padrão, definido pela NORMAM12. No caso das ZPs 14 e 16 as lanchas chegam a ter o mesmo fabricante e dimensões. Obviamente, materiais semelhantes devem ter valores semelhantes, independente da ZP, já que o custo de reposição é praticamente idêntico. É esse o caso das embarcações nas diferentes EIRs apresentadas. 18. Custo de Oportunidade 17
  18. 18. A consulta pública afirma, como nota de rodapé da Tabela 6, à página 18, que “Considerando o custo de oportunidade de 8,5 % ao ano [Selic(10%)-IR(15% *Selic)] e a recuperação de todo o investimento ao longo da sua vida útil, multiplica-se o valor da depreciação pelo fator correspondente a 15 anos (1,81)”. A teoria básica de administração financeira estabelece que a taxa de desconto adequada para cálculo do Valor Presente Líquido de um investimento em qualquer ativo deve ser o retorno esperado de um ativo financeiro comparável. Ou seja, o custo de oportunidade do capital próprio é dado, não apenas por uma taxa livre de risco, mas por um retorno esperado de um ativo financeiro que seja comparável a este investimento8. A própria Comissão Nacional de Assuntos de Praticagem, reconhece, na página 21 da Proposta de Metodologia para Regulação dos Serviços de Praticagem, apresentada na Consulta Publica no 1 e depois retirada do texto da metodologia divulgada na Resolução No. 3/CNAP e homologada pela Portaria 284/13 DPC, a forma correta de PROPOSTA DE METODOLOGIA DE REGULAÇÃO DE PREÇOS cálculo deste custo de oportunidade: DO SERVIÇO DE PRATICAGEM 5.2.4.1. O Custo do Capital (WACC) Do ponto de vista econômico, o Weighted Average Cost of Capital (WACC), Custo Médio Ponderado de Capital, representa a taxa de retorno justa para uma empresa. Sua determinação é um dos principais problemas para um regulador quando prepara uma revisão ou um estabelecimento de tarifas. Sua fórmula geral é 𝑟 = 𝑟 𝐸 𝐷 + 𝑟 (1 − 𝑡 ) 𝐸+ 𝐷 𝐸+ 𝐷 Onde: rc - custo do capital para os ativos do ofertante regulado; re - custo de oportunidade do capital próprio; rd - custo nominal da dívida; tc - alíquota de imposto de renda sobre pessoa jurídica; E - grau de capitalização da firma ou seu nível de capital próprio; D - valor de mercado da dívida líquida; E+D - valor dos ativos da firma. A estimação do custo do capital próprio é baseada usualmente em uma adaptação do modelo de precificação de ativos (CAPM)8. De forma simplificada, ele é a soma de três componentes: os dois primeiros são a taxa de retorno de um ativo livre de risco e o prêmio de risco específico à firma ou setor, que reflete a qualidade da reestruturação ou regulação; enquanto que o terceiro reflete o risco específico do país (CR): 21 𝑟 = 𝑟 + 𝛽 𝑟 − 𝑟 + 𝐶𝑅 Onde: rf - retorno livre de risco, rm - retorno de um portfólio diversificado em um país desenvolvido; rm - rf – diferença de risco sistemático de mercado; βe - correlação entre o risco da firma e o risco de mercado, influenciada pelo regime regulatório; CR – risco específico do país. Da mesma forma, o custo da dívida precisa refletir também o risco país: 𝑟 = 𝑟 + 𝐶𝑅 O risco pode ser aproximado pelo retorno dos títulos públicos do país. 8"ROSS,"Stephen"A."et"ali."Administração"Financeira."São"Paulo:"Atlas,"2008." 8 " Para um detalhamento do cálculo do custo do capital, ver OFCOM, The Weighted Average Cost of Capital for Ofgem’s  Future  Price  Control (2011), Phase III Report, Europe Economics. 18
  19. 19. Ou seja, este retorno esperado é composto pela taxa livre de risco mais um prêmio de risco pelo investimento em determinado ativo/atividade, em determinado país. Isto é facilmente compreensível se imaginarmos que, entre a alternativa de investir num instrumento financeiro com taxa livre de risco e num ativo em determinada atividade à mesma taxa, um investidor racional certamente escolheria a primeira opção, pois percebe riscos adicionais que não seriam remunerados se investisse no último. Um procedimento análogo, ainda que muito mais complexo, é adotado no cálculo do custo de oportunidade das empresas de distribuição de energia elétrica pela ANEEL. Cabe ainda lembrar que a própria ação da CNAP, ao assumir o papel de novo órgão regulador da atividade de praticagem, provoca alteração deste valor uma vez que o prêmio de risco “reflete a qualidade da reestruturação ou regulação” do setor ou atividade. Portanto, o custo de oportunidade não pode ser estimado simplesmente utilizando-se o valor da taxa livre de risco. Não conformidades de ordem legal 19. Interferência em relação de trabalho estabelecida através de ato jurídico perfeito com amparo constitucional A Lei 9.537/97 (LESTA), que dispõe sobre a segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências, ao regular o serviço de praticagem, é clara ao prever, mas também limitar, a possibilidade de interferência do Estado na questão do preço do serviço de praticagem, pois a única disposição para a fixação de preços desse serviço destina-se exclusivamente a assegurar sua permanente disponibilidade. Pois na situação atual do serviço de praticagem na ZP-14 não há ameaça alguma de indisponibilidade, uma vez que preço, qualidade e nível de atendimento do serviço encontram-se claramente estabelecidos entre categorias profissional e econômica interessadas, através de acordo em vigor, celebrado respectivamente entre este Sindicato e sindicato representante das empresas de navegação, caracterizando ato jurídico perfeito e constitucionalmente garantido entre partes privadas. Acordo que, aliás, há décadas vem sendo negociado, renovado e aperfeiçoado através da contínua adequação ao contexto regional. Trata-se de relação de trabalho, embora serviço essencial, na qual o Estado pode e deve intervir apenas na hipótese de desacordo entre as partes interessadas que ponha em risco a continuidade e disponibilidade de sua prestação. É, ainda, nos termos da Lei 9.537/97 (LESTA), relação de direito privado entre prestadores e tomadores de serviço. A potencializada intervenção estatal cria conflito em relações que estão harmonizadas mediante acordos longevos sobre preços e demais condições de trabalho, situados dentro da liberdade de negociação assegurada constitucionalmente, que são atos jurídicos perfeitos, protegidos de inovação normativa regulatória por força do Art. 5º, XXXVI, da Carta da República. 20. Falta de base legal para exigência de apresentação dos custos da EIR A presente consulta pública pretende compelir práticos e organizações de praticagem a informarem seus custos através do instituto do qui tacet, consentire videtur. 19
  20. 20. Cabe observar que, embora este Sindicato absolutamente não concorde com os custos apresentados para a ZP14 na consulta pública, que apresentam valores a menor resultantes de problemas na metodologia e sua forma de apuração, como foi explicitado em diversos itens deste documento, não existe provisão legal que obrigue os prestadores de serviço de praticagem a fornecer tais dados. Assim sendo, a consolidação dos custos das cinco distintas pessoas jurídicas conjuntamente envolvidas na prestação do serviço na ZP-14, cada uma delas contando com sua própria estrutura de custos e cujo sigilo é garantido em lei, poder-se-ia dar, única e exclusivamente, de forma voluntária e baseada em estimativas fornecidas por essas organizações . Conclusão O serviço de praticagem envolve uma relação onde as possibilidades de competição são remotas ou indesejáveis e a atividade econômica possui interesse social. Não obstante, a regulação exercida pela Autoridade Marítima brasileira há mais de dois séculos, o instituto do exercício profissional em bases privadas e o da livre negociação, vem, ao longo das décadas, permitindo o desenvolvimento da atividade de forma a haver alcançado, em nosso país, patamares de eficiência comparáveis aos melhores de seus congêneres entre as nações marítimas. A inovação compreendida no bojo da criação da Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem CNAP pelo Decreto nº 7.860/12, a qual tem entre suas atribuições propor preços máximos para o serviço de praticagem em cada Zona de Praticagem, assim como, a intervenção da Autoridade Marítima, sob tutela dessa Comissão, na fixação de tais preços, sem que haja ocorrido interrupção da permanente disponibilidade do serviço, suscita relevantes questões de índole constitucional, assim como, do direito de partes privadas contratarem livremente, direito ao sigilo fiscal e ao livre exercício profissional, todos garantidos em lei, além de criar potencial e desnecessária ameaça à desestruturação do serviço. Ademais, ao adotar uma metodologia não totalmente submetida a consulta pública, cuja gênese opaca impede sua reprodução, fato associado à relutância em divulgar dados que a sustentem, a regulação pretendida perde força e credibilidade diante das partes envolvidas. Dessa forma, este Sindicato, tendo a prerrogativa de resguardar direitos inalienáveis de seus associados defende que: a) As condições de trabalho dos práticos podem e devem continuar sendo negociadas entre as categorias econômicas interessadas, como já vem ocorrendo há cerca de 20 anos na ZP-14, sendo incabível a intervenção do Estado, se existente acordo. b) Os acordos de preços em vigor, firmados entre os respectivos sindicatos, não podem ser afetados por eventual norma intervencionista superveniente, sem ofensa à garantia constitucional do respeito ao ato jurídico perfeito celebrado entre partes privadas e da irretroatividade das leis. c) O direito à informação por parte do regulado deve ser preservado, assim como, sua participação negocial ativa em qualquer processo regulatório, como forma de colaborar com as autoridades constituídas. ERNESTO CONTI NETO Presidente Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo Anexo: Ofício no 057/13, de 23/12/2013, da Bahia Pilots Praticagem 20
  21. 21. 22
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