O texto discute a importância de considerar as percepções e o contexto dos agentes públicos na escolha dos instrumentos para implementação de políticas públicas. Os autores criticam a abordagem acadêmica tradicional, que se concentra em variáveis macro, e defendem que é necessário levar em conta variáveis micro, como o contexto do cotidiano dos tomadores de decisão e suas percepções sobre os instrumentos e resultados. Eles propõem que pesquisas futuras devem investigar de forma mais complexa como o contexto influencia a percepção e escolha dos instrumentos.

1. Texto Complementar:
Sur la largeur des mailles du filet: Savoirs
incomplets e gouvernement des organisations
(Jean-Claude MOISDON)
Conceitos e Teorias de Políticas Públicas
Aula 6
CEAM/UnB

2. Sobre o Autor...
• Jean-Claude MOISDON
– Pesquisador associado da École des Mines de Paris (ParisTech)
– Áreas de Pesquisa:
• teoria das organizações; gestão da pesquisa e do desenvolvimento;
gestão hospitalar
– Áreas de Docência:
• pesquisa operacional; gestão científica
– Nem filósofo, nem historiador... (“Je suis pour l’essentiel
intervenant”)
– Temas de Interesse:
• Cooperação entre empresas/organizações
• Gestão e governança de organizações (management /gouvernement)
• Tecnologias de gestão
• Instrumentos/Ferramentas de gestão (outils de gestion)

3. Argumento Central
• A importância dos instrumentos/ferramentas de gestão não deve ser
tratada como secundária, apesar de sua incompletude e deficiências;
• A confrontação dos instrumentos com a realidade das organizações revela
aspectos importantes sobre as relações de poder dentro e fora das
mesmas, bem como explicita a dinâmica do binômio poder/conhecimento
e o impacto dos instrumentos no aprendizado coletivo;
• As práticas concretas na aplicação de instrumentos de gestão
restabelecem uma coerência entre a ação e as características intrínsecas
de cada instrumento/ferramenta de gestão (Doutrina do Uso);
• Isso implica um novo modo de governança (gouvernement) das
organizações, passando de um modelo racional (de adequação
generalizada a partir de soluções previamente otimizadas) para um
modelo de confrontação estruturada, onde as potencialidades reais de
um instrumento seriam sistematicamente exploradas.

4. Conceitos
• Gestão (Fr.: management)
• Governo/Governança (Fr.: gouvernement)
– M. Foucault: Gouvernementalité + Poder Pastoral
• Tecnologias de gestão
– Dispositivos fabricados/desenvolvidos dentro das organizações para conduzir
os indivíduos e os objetos que delas fazem parte aos objetivos/finalidades
propostos
• Instrumentos/Ferramentas de gestão (Fr.: outils de gestion)
– Instrumento ≠ regra ou arranjo organizacional
• Instrumento = abstração ou modelo que relaciona elementos quantitativos (de produção, de
preços, de efetivos de pessoal, etc.
• Regra (conceito amplo) = regras, dispositivos, rotinas, incentivos, “prescrições” (Hatchuel), etc.
– Utiliza-se de fontes contábeis/numéricas/quantitativas para concepção de
instrumentos
– Pode referir-se a índices, produtividade, planejamento ou modelos de apoio à
tomada de decisão a partir da observação de questões operacionais

5. Por que estudar instrumentos de gestão? (o que levou o autor a
se interessar pelo tema…)
• Instrumentos, regras e arranjos organizacionais são transversais, e não isolados.
• Instrumentos são apenas parte de uma organização, ao lado de práticas discursivas e
informais de mobilização e orientação dos indivíduos, que incluem confiança,
conhecimento, persuasão, julgamento pelos pares, autorregulação de grupos, etc.
• Estudos organizacionais inspirados em Michel Foucault mostram que não há diferença
de natureza entre um indicador de produtividade e um incentivo baseado no discurso
do “arranjo organizacional”: ambos remetem a controle e disciplinarização.
• O interesse pelo estudo dos instrumentos e da quantificação da gestão (Fr.:
gouvernement par les chiffres) vem da constatação de seu uso acentuado e sua
proliferação, inclusive em áreas mais qualitativas – como saúde e hospitais, ou
abstratas – como atividades de formulação. O próprio autor admite que não se pode
conceber, atualmente, uma organização que sobreviva sem essas “tecnologias”, que
têm se tornado de certa forma “naturais”.
• Outra razão para seu estudo é o fato de que os instrumentos estruturam
comportamentos/condutas. Uma determinada tecnologia de gestão é prescritiva,
orienta condutas, define sistemas de valores ligados a competencias, determina
mecanismos de coordenação entre os atores, ou até mesmo “cria” (define) novos
atores e papéis (ex. líderes, gerentes de projeto, controladores, etc.).

6. Conclusões a partir dos textos de Michel
Foucault (J.C. Moisdon e A. Hatchuel, 1970’s)
• Instrumentos de gestão remetem a dispositivos de conhecimento/poder
(savoir/pouvouir) – ideologia da eficácia social; provêm da vontade de agir sobre
as liberdades e de controla-las (conceito amplo de poder de Foucault).
• Ao se utilizarem de dispositivos de conhecimento (saber) pré-determinados, os
instrumentos de gestão representam a síntese do binômio poder/conhecimento;
ao mesmo tempo, provocam a dispersão do poder e exploram sua capilaridade,
multiplicando as relações de poder, verticalmente e horizontalmente.
• As prescrições típicas dos instrumentos provêm de concepções diferenciadas do
interesse coletivo. Dentro das organizações, os instrumentos traduzem de maneira
imperfeita a aplicação de instrumentos padronizados globalmente.
• A gestão não deve ser analisada somente em relação a seu discurso normativo
(regras), mas nos efeitos da aplicação dos instrumentos de gestão; não a partir do
que se diz ou se pensa, mas a partir do que se faz (Foucault).

7. Conclusões a partir dos textos de Michel Foucault (J.C.
Moisdon e A. Hatchuel, 1970’s)
• A partir dos conceitos de “governo” e de “poder pastoral” de Foucault
(poder de conduzir uma coletividade, e não de bloquear/frear), conclui-se
que:
– as organizações (empresas) são espaços privilegiados de dispositivos e incentivos
positivos, criadores de ação, que garantem a sua própria sobrevivência. As organizações
representam uma justaposição de regras (jurídicas), disciplina e poder pastoral. Os
instrumentos de gestão situam-se na zona do movimento, da mudança, onde a
condução se dá pela ação coletiva.
• A constante metamorfose dos instrumentos de gestão está diretamente
associada à crises nas relações de poder dentro de uma organização. As
mudanças paradigmáticas de enfoque na gestão das organizações
envolvem questionamentos e revisões profundas, ou mesmo rupturas,
que não são se devem somente à revisão dos instrumentos, mas à
interação entre os diversos atores e processos na ação coletiva.
– (Ex. mudança de foco: da estruturação das tarefas/fordismo para o movimento das
relações humanas, depois para tomada de decisão, para o desenvolvimento de
competências e, mais recentemente, para a busca da inovação.)

8. Sobre a Incompletude...
• Além das crises globais a que todas as organizações estão suscetíveis, observa-se um
incessante processo de “nascimento” e “morte” de novas ferramentas de gestão.
• Fatores preponderantes relacionados a esse processo:
1. Modificações no equilíbrio das relações de poder, como por exemplo:
• crises de legitimidade de algumas especialidades/expertises;
• mudanças na confrontação entre grupos sociais;
• Mudanças relacionadas à competição entre organizações.
1. Fatores relacionados às próprias ferramentas de gestão, que se revelam frágeis, contraditórias e
contraproducentes, ao contrário de suas pretensões iniciais de conduzir as organizações a
resultados pré-determinados.
• As ferramentas de gestão tendem a construir sínteses e reduções de contextos, de forma a
possibilitar certas escolhas, dentro de um horizonte limitado de tempo e espaço. O processo
de fracionamento da organização em diferentes números, indicadores, índices, etc. provoca
um distanciamento em relação à realidade global (ambiente externo), o que acarreta
problemas de coerência entre os resultados internos (isoladamente) e a performance da
organização no contexto global. O comportamento dessas variáveis é relativamente
independente, em maior ou menor grau.
– Ex.: resultados internos positivos e crise no contexto global; ou resultados negativos e ambiente externo
favorárel)

9. Sobre a Incompletude... (cont.)
• Instrumentos são frágeis, não-fidedignos e incompletos.
Moisdon aponta que as ferramentas de gestão e de
coordenação são insuficientes para resolver
problemas/desafios de qualidade, de integração entre
diferentes unidades e de rompimento/superação de práticas
instituídas nas organizações.
– Ex. casos dos setores de saúde (eficiência), automotivo (qualidade) e
petroleiro (análise de risco de investimentos).
• O redesenho sucessivo dos instrumentos de gestão é um
indicador de suas lacunas e de sua incapacidade de impedir
um percurso hesitante – às vezes caótico – das organizações.

10. • Savoir prélevé (“conhecimento coletado” ): instrumentos de
gestão baseiam-se fortemente na coleta prévia de dados e
informações sobre as atividades da organização, bem como
recursos, tempo, quantidades, preços, etc, para gerar as
abstrações necessárias para sua implementação.
• “Savoir derivé” ou Savoir en retour (“conhecimento
derivado”): o conhecimento que emerge da própria aplicação
dos instrumentos, e cuja geração não se pode prever de
antemão. Moisdon aponta que este é o tipo de conhecimento
mais relevante, classificando-o em algumas categorias.
Savoir prélevé X Savoir derivé

11. • O conhecimento proveniente da aplicação dos instrumentos, de seus
efeitos na condução da ação coletiva e das transformações em curso (para
além da simples adequação de normas);
• O conhecimento proveniente das resistências à aplicação dos
instrumentos, seja do ponto de vista das resistências individuais, seja
resistências relacionadas a práticas e rotinas já instituídas na organização.
Neste caso, as resistências internas no processo de implantação de
instrumentos de coordenação, por exemplo, podem alterar o próprio
modelo de implantação e produzir feedback que leve a outras soluções e
adequações não previstas no modelo
– Ex.: (1) caso setor automotivo: resistências iniciais dos projetistas levaram à adhocracia
tecnicista, para responder às pressões de prazo, preço e qualidade; (2) PAC + BSC no
Governo Federal
• O conhecimento advindo da exploração do novo, da experimentação
técnica e da inovação produtiva.
– Ex.: efeitos das modificações de protocolos no sistema hospitalar, diante de adaptar os
hospitais à logica economica).
O conhecimento/saber derivado (savoir derivé)

12. Doutrina do Uso (Doctrine d’Usage)
• “A doutrina do uso” proposta por MOISDON consiste em
reconhecer que as práticas concretas na aplicação de instrumentos
de gestão restabelecem uma coerência entre a ação e as
características intrínsecas de cada instrumento.
• Parte da idéia de que os instrumentos de gestão são insuficientes
para resolver as questões de enquadramento e controle
(problemas iniciais que se propõem a resolver), mas são
importantes na medida em que se analisa seus impactos indiretos
em termos de aprendizado coletivo.
• O novo modo de governança (gouvernement) das organizações
proposto pelo autor consistiria na passagem de um modelo racional
(de adequação generalizada a partir de soluções previamente
otimizadas) para um modelo de confrontação estruturada, onde as
potencialidades reais de um instrumento seriam sistematicamente
exploradas. Ou seja, uma espécie de aprendizagem contínua, a
partir da aplicação dos instrumentos.

13. Instruments of Governments:
Perceptions and Contexts
(LINDER, PETERS)

14. Ideia geral?

15. Ideia geral?
 O texto trata do papel da subjetividade
(fator cognitivo) do agente público quando
da escolha de instrumentos de
implementação de políticas públicas.
 Os autores criticam o padrão acadêmico e
agregam novos elementos a essa análise.

16. Segundo os
autores...

17. ... o governo conta com métodos variados para a
implementação de políticas públicas, como:
persuasão moral,
estímulos monetários (ambos métodos indiretos) e
prestação de serviços governamentais (método
direto).
Segundo os autores ...

18. Mas COMO os agentes de políticas públicas
escolhem quais serão os instrumentos a
serem usados para implementar políticas
públicas?
Para responder, os autores mencionam que ...

19. ... há MUITAS VARIÁVEIS que interferem na
escolha do instrumento de implementação de
uma política pública:
o estilo político do país,
a organização institucional,
o caso concreto em que a política será adotada
e
 fatores subjetivos do tomador das decisões.
Desse modo, os métodos que consideram a variação da escolha
dos instrumentos devem não apenas considerar as variáveis
“macro”, mas também as variáveis “micro” (i.e, o contexto do
cotidiano).

20. Partindo de uma PERSPECTIVA SUBJETIVISTA, a
definição de sucesso ou falha na aplicação de
instrumentos de políticas públicas torna-se
menos importante do que a percepção dos
agentes públicos sobre a performance desses
instrumentos.

21. Apesar de que possa parecer que a escolha dos
instrumentos de políticas públicas esteja
relacionada a familiaridade com o instrumento, a
tradição política ou a inclinação profissional, é
extremamente importante saber O QUE os
agentes públicos pensam que vão atingir como
resultado, quando eles escolhem um
instrumento em detrimento de outro.

22. Entre os métodos de pesquisa até então
existentes para definir a preferência de um
agente público, havia dois principais:
i)solicitar ao agente que faça um ranking dos
melhores instrumentos de implementação de
políticas públicas e
ii)solicitar que o agente classifique cada
instrumento com base em diferentes critérios
pré-estabelecidos pelo pesquisador.
No entanto, para fazer o link entre percepção e
escolha, é necessário desenvolver estratégia mais
complexa de pesquisa, i.e., deve-se considerar o
CONTEXTO da tomada de decisão.

23. Há três tipos de percepções sobre o CONTEXTO:
i)configuração institucional em que o tomador de
decisões opera;
ii) situação que cria a ocasião para a escolha de
instrumentos de políticas públicas; e
iii) temporalidade e circunstâncias especiais da
escolha.
Os autores têm preferência pela terceira
percepção.

24. Há três tipos de percepções sobre o CONTEXTO:
i)configuração institucional em que o tomador de
decisões opera;
ii) situação que cria a ocasião para a escolha de
instrumentos de políticas públicas; e
iii) temporalidade e circunstâncias especiais da
escolha.
Os autores têm preferência pela terceira
percepção.

25. A questão empírica do texto é se
os tomadores de decisão tendem
a …
... escolher os mesmos
instrumentos para qualquer
problema a ser resolvido (premissa
mainstream até então difundida)
ou
eles escolhem instrumentos
diferentes dependendo do
contexto (nova premissa dos
autores)
?

26. Eventual tendência em favorecer um instrumento em
detrimento do contexto sugeriria um link entre
percepção do instrumento e escolha, fazendo com
que a escolha do instrumento dependa mais da
condição pessoal do agente que o aplica. Por outro
lado, se os instrumentos variarem de acordo com a
situação concreta, o link entre o instrumento e a
percepção do agente confunde-se com a percepção da
situação em si. A configuração do problema, então,
exerceria sua influência na escolha do instrumento,
não pelo modo como o instrumento é visto, mas sim
pelo modo como o problema está estruturado.

27. FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A questão da escolha dos instrumentos de políticas públicas está,
também, intimamente ligada à questão da formulação dessas políticas
pelos agentes públicos. Os autores afirmam que ainda não se sabe como
os instrumentos de políticas públicas são escolhidos, assim como hoje se
sabe como os objetivos de políticas públicas foram escolhidos.
Há ainda deficiências na classificação dos instrumentos de governo para
implementar de políticas públicas. Os autores fazem um histórico das
tentativas de classificação nessa área e apontam seus respectivos
problemas.
O maior problema de todos seria que elas são apenas isso:
“classificações”, não tendo muita aplicação prática. Os autores sugerem
que, em vez de avaliarem-se esses instrumentos em abstrato, que se
faça uma avaliação contextualizada, relacionando objetivos de políticas
públicas e instrumentos para implementá-las.

28. Para desenvolver
(i) uma teoria das escolhas dos instrumentos de
implementação de políticas públicas e
(ii) de formulação de políticas públicas, são necessários
quatro elementos:
a) instrumentos de políticas públicas;
b) atributos desses instrumentos;
c) contexto em que ocorrem; e
d) usuários dos instrumentos.
No ponto “b”, os autores chegam à conclusão que
1) quanto mais preciso é o instrumento, menos
intrusivo ele é;
2) quanto menos intrusivo é o instrumento, menores
as chances de oposição política em relação a ele;
3) quanto maior a precisão, mais custoso e difícil de
controlar é o instrumento.

29. Os autores concluem haver, em geral, uma presunção
contrária à coerção na aplicação de políticas públicas. Assim
sendo, estando iguais as demais variáveis, a tendência do
agente público é escolher o método menos coercivo.
Também é possível afirmar, de acordo com os autores que,
na ausência de outras informações, princípios ideológicos
podem prover a única base de escolha entre instrumentos
complexos de implementação de políticas públicas. Além
dessas variáveis, os autores também comentam o papel das
vantagens ou desvantagens políticas da implementação de
uma política pública.

30. Para desenvolver ...
(i) uma teoria das escolhas dos instrumentos de implementação de políticas
públicas e
(ii) de formulação de políticas públicas, são necessários quatro elementos:
a) instrumentos de políticas públicas;
b) atributos desses instrumentos;
c) contexto em que ocorrem; e
d) usuários dos instrumentos.
No ponto “c”, os autores afirmam que, dizer que o contexto determina a escolha e
a performance dos instrumentos significa que instrumentos e problemas dividem
o mesmo contexto de significado, ou seja, que essas variáveis dependem da
interpretação do agente que implementa políticas públicas. Entre outros
aspectos, os autores salientam também o papel do indivíduo ou de um grupo de
indivíduos presentes na organização, que podem influenciar o tipo de
instrumento que essa organização favorece na implementação de suas políticas
públicas. Fatores como o tipo de socialização e a idade desses agentes são
fundamentais nesse aspecto. Todo o resto constante, pode-se pensar, por
exemplo, que indivíduos com formação jurídica favoreceriam o uso de
instrumentos jurídicos na implementação de políticas públicas. De maneira
similar, modos de organização variam de nação para nação, dependendo da
cultura imperante (mais ou menos coerciva, mais ou menos intrusiva).

31. Em síntese, ...

32. Conclusões
• Há uma presunção contrária à coerção na
aplicação de políticas públicas. Assim sendo,
estando iguais as demais variáveis, a tendência
do agente público é escolher o método menos
coercivo;
• Na ausência de outras informações, princípios
ideológicos podem prover a única base de
escolha entre instrumentos complexos de
implementação de políticas públicas;

33. Conclusões
• Criticam o pensamento mainstream segundo o qual a escolha dos
instrumentos de políticas públicas relaciona-se apenas com a sua
EFICÁCIA, tendo em conta que a própria noção de eficácia depende
muito da interpretação do agente de políticas públicas;
• Esse novo conceito apresentado pelos autores coloca o formulador
de políticas públicas no centro da investigação científica, quando
antes ele ficava à margem dela. É, assim, o critério do formulador da
política pública, e não o do investigador, que estrutura o julgamento
sobre instrumentos e serve como base para qualquer trabalho
taxonômico sobre o tema. Em outras palavras, é o julgamento do
formulador de políticas públicas que irá definir se um determinado
instrumento foi bem ou mal sucedido.

34. “Femicidio”
O caso de um instrumento

35. O caso
• Atualmente, Femicidio não está reconhecido no
Brasil como um crime discreto.
• Quando uma mulher morre por causa de
violência é considerado homicidio: Qual é a
diferença e porque importa?
• Existe uma tentativa para colocar femicidio na
ficha de registro da natureza do crime em
delegacias.

36. Feminicídio como uma Ferramenta
• Envolve uma tipificação que possa ser
selecionada na delegacia para classificar o
processo;
• Esta classificação gera dados para medir a
taxa de femicidio no pais.

37. Gestão do organização
• Segundo Moisdon, podemos considerar a
tipificação de feminicidio como uma ferramenta
de gestão;
• A classificação leva a responsabilidades visando a
punição de violência contra mulheres (VCM) e
inviabiliza interpretações mais amplas pela
policia ou pelos juízes;
• Entra no conjunto de diretrizes e regras que
moldam os processos e comportamentos
organizacionais.

38. O papel de subjetividade
• Segundo Linders & Peters, a escolha do
instrumento não depende apenas da sua
eficiência.
• A escolha de uma nova tipificação era
considerado um instrumento muito intrusivo.
• O contexto organizacional deu força para este
instrumento
• Do outro lado, grupos de pressão chamaram
para esta mudança

39. Instrumentos sociais
• Lascoumes e La Gales introduziram o conceito
dos instrumentos como um instituição
• Uma mudança na tipificação dos crimes
(apesar de não ser no código penal) muda a
percepção de certos crimes.
• Este instrumento pode levar a alterações nos
contextos social, político e na prática.

40. Instrumentos de Políticas
Públicas
Lascoumes & Le Gales
Understanding Public Policy through
Its Instruments

41. Reflexões básicas
• Instrumentos de Políticas Públicas incorporam uma
teorização explícita da relação entre os autores e sujeitos das
políticas.
• Instrumentos não são neutros, produzem efeitos
independentes do objetivo buscado.

42. A Sociologia dos Instrumentos
• Um instrumento é simultaneamente técnico e social.
• As relações sociais entre o estado e os sujeitos conformam-
se às representações e perspectivas organizadas pelos
instrumentos.

43. A Sociologia dos Instrumentos
Distinção fundamental em Lascoumes e Le Gales:
•1. Instrumento: tipo de instituição social
•2. Técnica: mecanismo que operacionaliza o instrumento
• (Impostos – todo são iguais?)
•3. Ferramenta: micromecanismo dentro de uma técnica

44. Para entender instrumentos, é preciso entender os
valores que sustentam o instrumento, o processo de
implementação, e os efeitos criados
44

45. A sociologia dos instrumentos
• São heterogêneos, mesmo em campos restritos,
podem ser considerados “tracers”(evidências),
um método para analisar mudanças em
políticas/políticos
• Concebem mudanças em políticas públicas;
• São modificados para evitar mudanças
políticas.

46. Instrumentos são Instituições
• Determinem (em parte) o comportamento
dos atores.
• Criam incertezas sobre o balanço de poder
• Privilegiam e excluem grupos.
• Restringem/oferecem possibilidades.
• Promovem uma representação ideológica.

47. Instrumento Políticos
47
Ideologia

48. Instrumentos e seus próprios efeitos
(1) Inércia
(2) Problema
(3) Representação

49. Tipologia dos instrumentos de
políticas públicas:
49
Tipo de instrumento Relação política Legitimidade
Legislativo ou regulatório Estado Guardião
Imposição do interesse geral por
delegação a representantes
eleitos
Econômico ou fiscal
Estado produtor de riqueza, e
Estado redistributivo
Busca favorecer a eficiência social e
econômica da comunidade
Acordos e incentivos Estado Mobilizador Busca envolvimento direto
Informação e comunicação Democracia de audiência
Explicação das decisões e
accountability dos atores
Melhores práticas de facto e
de Jure
Ajustes por meio dos mecanismos de
competição da sociedade civil
Mista: Científica/tecnológica; Negociada
democraticamente e/ou competição,
mecanismos de mercado ou de pressão

50. Instrumentos para fomentar mudanças em Políticas Públicas ou evitar mudanças
políticas
• Atualmente, instrumentos estão voltados à promover
mudanças na agenda e, não, em impor parâmetros
• Há maiores níveis de participação, bem como de
direito às informações.
• Os estados estão construindo mais instrumentos
regulatórios
• Podem ser deslegitimados durante mudanças
ideológicas