1. GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA
Jorge Gabriel Moisés Filho1
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
 Os modelos econômicos
A atividade humana, sobretudo a econômica, é a maior exploradora
dos recursos naturais e os modelos adotados desde a Revolução
Industrial possuem grande impacto sobre as condições de vida da
população. São três os estágios de evolução dos modelos
econômicos: crescimento econômico, desenvolvimento econômico e
desenvolvimento sustentável.
O crescimento econômico preocupa-se simplesmente com a
criação de riqueza. É um dado quantitativo, como o crescimento do
PIB, por exemplo, que não leva em conta a qualidade desse
crescimento. Sua principal preocupação é com a eficiência técnica
(produtividade) e econômica (lucro). O meio ambiente era visto como
fonte de riqueza inesgotável a serviço do homem.
Esse conceito evoluiu para desenvolvimento econômico, que
incorpora outras variáveis relacionadas com a qualidade de vida da
população. Saúde, educação, habitação, emprego, distribuição de
renda e outros indicadores de bem-estar social foram incorporados a
esse novo paradigma. Nesse conceito, se busca compatibilizar o
crescimento econômico com a justiça social.
Posteriormente, o reconhecimento de que os recursos naturais são
limitados diante das necessidades humanas ilimitadas, e que os
efeitos do uso indiscriminado dos recursos naturais podem afetar as
condições de vida das gerações futuras deu origem ao conceito de
desenvolvimento sustentável. A incorporação do “sustentável” ao
desenvolvimento implica no reconhecimento de limites. Ele é definido
como o modelo que atende às necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem a suas
próprias necessidades. Tenta compatibilizar três objetivos: eficiência
técnica e econômica, justiça social e preservação ambiental.
1
Técnico em Políticas Públicas do Departamento de Coordenação do SISNAMA –
DSIS/Ministério do Meio Ambiente
1

2. Figura I – Evolução dos Modelos Econômicos
O contexto atual, com as evidências do aquecimento global e suas
conseqüências e a atual crise financeira mundial, indica que o único
caminho viável para a humanidade é o Desenvolvimento Sustentável.
Porém, para se transformar em realidade, e não ficar somente no
campo ideológico, é necessário muito trabalho, capacidade técnica e
operacional,
troca
de
informações
e
coordenação
entre
empreendedores, sociedade civil e o Poder Público, em todas suas
esferas.
Para os empreendedores é necessário investir em tecnologia limpa,
projetar produtos recicláveis ou reutilizáveis e implementar o conceito
de ecoeficiência (produzir mais, porém com menor agressão ao meio
ambiente), transformando a questão ambiental de problema em
oportunidade.
À sociedade, cabe diminuir o desperdício, facilitar a coleta seletiva,
não consumir produtos que agridam o meio ambiente e participar
efetivamente da elaboração e controle das políticas públicas.
Quanto ao Poder Público cabe o grande desafio de criar capacidade
técnica e operacional para planejar e implementar políticas públicas
que visem o desenvolvimento sustentável. Para isso, é necessário
mais que boa vontade: é necessário políticas eficientes e exeqüíveis,
profissionais capacitados e infra-estrutura adequada.
FORMAS DE ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO
O Estado tem papel central no planejamento do futuro da sociedade
como um todo. Esse planejamento passa pela pactuação social de
políticas
de
desenvolvimento,
envolvendo
comunidades
e
empreendedores, fazendo de maneira conjunta a avaliação de qual a
melhor opção. É preciso superar a visão de crescimento incondicional,
2

3. baseado na utilização sem critérios dos recursos naturais, para um
padrão de Desenvolvimento Sustentável.
Uma boa maneira de compreender as diferentes formas de atuação
das esferas do poder público executivo é através de uma classificação
das vias de atuação do poder público sobre a questão ambiental.
José Carlos Barbieri (1997) estabelece em seu estudo um quadro no
qual ele divide esta atuação em três gêneros de instrumentos
políticos: Comando e Controle, Econômico e Diversos, conforme
apresentado no quadro abaixo:
Quadro I – Instrumentos de Gestão Ambiental
Gênero
Espécie
Padrão de Emissão
Padrão de Desempenho
Comando e
Proibições e restrições sobre
Controle
produção, comercialização e uso de produtos
Licenciamento ambiental
Tributação sobre poluição
Tributação sobre o uso de recursos naturais
Incentivos fiscais
Econômico
Criação e sustentação de mercados
Financiamentos em condições especiais
Licenças negociáveis
Educação Ambiental
Reservas ecológicas e outras áreas de proteção ambiental
Diversos
Informações ao público
Mecanismos administrativos e jurídicos de defesa do meio ambiente
Fonte: Barbieri 1997, p. 143
O conceito de Comando e Controle se refere à atuação pública pela
criação de leis, regulamentações e limites técnicos (Comando); e a
verificação e medição destes parâmetros (Controle). Atualmente o
Brasil conta com uma das legislações ambientais mais avançadas do
mundo, porém, com grande déficit de implementação.
Os instrumentos de Comando e Controle são os mais facilmente
associados ao poder público que, muitas vezes, a eles se limita.
Padrões de emissões e desempenho, restrições e proibições são os
principais instrumentos deste tipo e normalmente se encontram em
leis estaduais (Comando), com órgãos fiscalizadores (Controle)
vinculados ao Estado. Entre eles, está o Licenciamento Ambiental, o
nosso objeto de estudo desse curso, que será tratado mais adiante.
3

4. Os Instrumentos Econômicos vão um pouco mais além. São
aplicados visando incentivar a mudança de comportamento das
pessoas e das organizações, ligando a interferência das mesmas no
meio ambiente com benefícios e custos. Constituem-se de:
tributações sobre a poluição (emissão) e sobre o uso dos recursos
naturais, incentivos fiscais, financiamentos em condições especiais,
criação e sustentação de mercados.
Os instrumentos econômicos são fundamentados nos seguintes
princípios:
 Princípio do Poluidor-pagador (PPP) e Princípio do
usuário-pagador (PUP): obriga os agentes econômicos à
incorporação dos custos de controle dos custos externos
gerados pela suas atividades (impacto ambiental) aos seus
custos privados.
 Princípio do beneficiário-pagador (PBP): pelo qual a
comunidade afetada subsidia os agentes econômicos para a
adoção das medidas corretivas nas suas atividades.
Outra característica dos instrumentos Econômicos é a sua maior
aplicabilidade em nível federal e estadual, por serem estas as
instâncias de controle mais amplo sobre as variáveis econômicas de
desenvolvimento.
O grupo de instrumentos Diversos tem sido interpretado
principalmente nos dois primeiros itens do Quadro I, educação
ambiental e reservas ecológicas e outras áreas de proteção
ambiental. Os outros dois, informação ao público e os mecanismos
administrativos e jurídicos de defesa do meio ambiente, são quase
sempre relevados. No entanto, estes últimos são exatamente os de
maior possibilidade de atuação local, indicando os maiores tópicos de
atuação para uma Prefeitura.
Ainda no grupo de instrumentos Diversos, pode-se também ver
explicitamente o que é chamado de Gestão Ambiental e alguns
pontos de integração da mesma com atores externos à organização
pública da Prefeitura: mecanismos administrativos e jurídicos de
defesa do meio ambiente é a institucionalização da maneira de gerir o
ambiente, seja ela linear ou sistêmica.
Quando o poder público administra as riquezas ambientais, reservas
ecológicas e outras áreas de proteção ambiental, temos um exemplo
desta atuação não sistêmica. A natureza é tratada como externa à
sociedade, e a ação é considerada uma simples prestação de serviço,
tomando o sentido de Manejo Ambiental.
4

5. A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
A história da Gestão Ambiental Pública no Brasil tem pouco mais de
40 anos, conforme demonstrado no Quadro II abaixo. Porém, foi em
1981 que se deu seu grande marco, com a publicação da Lei
6.938/81. Segundo vários autores, essa lei é a certidão de
nascimento do Direito Ambiental brasileiro, é o marco zero da
consciência ambiental do Brasil e todo gestor ambiental público tem a
obrigação de conhecê-la.
Quadro II – Marcos históricos da Gestão Ambiental Pública no Brasil
Ano
1967
Norma
Decreto-Lei
303/67
Fato
Cria o Conselho Nacional de Controle da Poluição Ambiental
1973
Decreto
73.030/73
Cria a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA e o
Conselho Consultivo do Meio Ambiente - CCMA no âmbito do
Ministério do Interior
1981
Lei 6.938/1981
Estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente
1989
Lei 7.735/89
Cria o IBAMA e extingue a SEMA
1992
Lei 8.490/92
Cria o Ministério do Meio Ambiente (ano de realização da
ECO-92)
A Lei 6.938/81 estabelece os princípios e objetivos da Política
Nacional do Meio Ambiente, cria o Sistema Nacional do Meio
Ambiente – SISNAMA, o Conselho Nacional do Meio Ambiente –
CONAMA e estabelece quais são os seus instrumentos.
Entre os princípios da Política Nacional do Meio Ambiente é
importante destacar os seguintes pontos:




Considera a questão ambiental como assunto de segurança
nacional (artigo 2º, caput).
Buscou no terceiro princípio constitucional a sua inspiração
mais nobre: a proteção da dignidade humana (art. 1º, III, CF
88). A dignidade da vida humana está vinculada de maneira
indissociável à qualidade do meio ambiente, já que é nele que
acontecem todas as ações humanas e é ele que garante nossa
existência.
A necessidade e obrigatoriedade da ação governamental na
manutenção do equilíbrio ecológico.
O meio ambiente é considerado como um patrimônio público e
de uso coletivo.
5

6. Outro ponto importante é que a Política Nacional de Meio Ambiente
estabelece o desenvolvimento sustentável como o seu primeiro
objetivo, conforme artigo 4º, inciso I:
Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social
com a preservação da qualidade do meio ambiente e do
equilíbrio ecológico.
Dessa forma, a questão ambiental não deve ser obstáculo para o
desenvolvimento, porém, ela aponta para a forma pela qual se deva
dar esse desenvolvimento.
O Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA
Devido à amplitude do tema e sendo interesse de toda a sociedade, a
gestão ambiental só pode ser vista de forma sistêmica. Por isso, o
arranjo político-administrativo adotado pelo Brasil para o Poder
Público é o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.
O SISNAMA é a forma de demonstrar o arcabouço institucional da
gestão ambiental no Brasil. Este arcabouço compreende os entes
federativos e o conjunto de órgãos e instituições do poder público que
utilizam recursos naturais. Tem por objetivo ampliar a efetividade da
gestão ambiental pública e consolidar o processo de Gestão
Ambiental Compartilhada.
Em síntese, esse Sistema existe e atua na medida em que existem e
atuam os órgãos que o compõem. Sua alma é a comunicação que
transmite e recebe estímulos, de alto a baixo, de um lado ao outro,
entre os entes federados e seus partícipes.
GESTÃO AMBIENTAL COMPARTILHADA E A IMPORTÂNCIA DOS
MUNICÍPIOS
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu diversos serviços comuns
a todas as esferas da federação, entre os quais a preservação do
meio ambiente. Estes serviços remetem à cooperação entre os
responsáveis e à gestão compartilhada. Fortaleceu, assim, de várias
formas a ação municipal e a ação cooperada entre os entes
federados.
Gestão ambiental compartilhada é o processo previsto pela Política
Nacional de Meio Ambiente pelo qual formas de cooperação e
integração são estabelecidas entre os entes da federação, de forma a
assegurar a qualidade ambiental necessária à manutenção e melhoria
6

7. da qualidade de vida e ao desenvolvimento sustentável, através de
uma repartição adequada de responsabilidades e recursos.
A ação ambiental dos municípios pode estar associada a inúmeras
possibilidades de interação entre os Estados e a União,
compartilhando responsabilidades em condições de autonomia,
cooperação e complementaridade.
O município ao assumir seu papel constitucional traz uma série de
benefícios, tais como: (i) mais proximidade dos problemas a
enfrentar e melhor acessibilidade dos usuários aos serviços públicos;
(ii) maiores possibilidades de adaptação de políticas e programas às
peculiaridades locais; (iii) melhor utilização dos recursos e mais
eficiência na implementação de políticas; (iv) maior visibilidade e
conseqüentemente mais transparência das tomadas de decisões; e
(v) democratização dos processos decisórios e de implementação,
favorecendo a participação da população envolvida e as condições
para negociação de conflitos.
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL: Instrumento qualificador do
Desenvolvimento Sustentável
O licenciamento de atividades econômicas potencialmente poluidoras
é um dos instrumentos de gestão ambiental.
Tem como objetivo qualificar o desenvolvimento: é um dos
mecanismos de que o Poder Público dispõe para assegurar que os
empreendimentos produtivos levem em consideração os riscos que
sua instalação podem trazer ao meio ambiente, à sociedade e à
sustentabilidade do desenvolvimento.
O Curso de Licenciamento pretende tornar mais eficiente a aplicação
do instrumento nos estados e municípios e, assim, contribuir para a
qualificação daquelas atividades
Bibliografia
BARBIERI, J. C. Políticas públicas indutoras de inovações tecnológicas
ambientalmente saudáveis. Revista de Administração Pública, Rio
de Janeiro, v.31 (2), p.135-52, mar-abr, 1997.
GODOY, André Vanoni de. A Eficácia do Licenciamento Ambiental
como um Instrumento Público de Gestão do Meio Ambiente –
Brasília. OAB Editora, 2005. 80p.
7

8. SILVA FILHO, José Carlos Lázaro. GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL: O
caso da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Dissertação de Mestrado.
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2000
8