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Controle aula 1

  1. 1. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE AULA 1: CONTROLE1 – O QUE É O CONTROLE? Segundo o Dicionário Aurélio Eletrônico, controle é a fiscalização exercida sobre aatividade de pessoas, órgãos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades,ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas. Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendidocomo uma fiscalização. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalização, quais osparâmetros utilizados para o controle? Devemos partir do princípio que, para haver controle, precisamos possuir um padrãode comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sidofeito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicável àquele caso,para depois podermos aferir se o que foi realizado está ou não de acordo com o regramento.Não podemos querer realizar o controle sobre algo que não sabemos se está certo ou não.Somente após estabelecer o padrão a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquiloque foi realizado. A partir da comparação entre o que a regra determina e o que foi realizado,poderemos averiguar possíveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos comalgum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa emuma prova, estão exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos. É claro que não é esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamospreocupados com o controle na Administração Pública. Devemos ter em mente que oobjetivo maior do Estado é fornecer o bem comum para os seus cidadãos. Para isso, faz-senecessário que o Estado providencie os meios para a consecução deste objetivo. Assimsendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplicá-los nas atividades que entenderconveniente. Teoricamente, então, todos os indivíduos devem contribuir para isso. Dessaforma, temos que todos são responsáveis pelos recursos arrecadados, o que lhes dá umcaráter público. Não há como o Estado fornecer aos cidadãos os serviços de que eles necessitam semque haja alguém responsável para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge www.pontodosconcursos.com.br 1
  2. 2. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEassim a figura do administrador público. Não pode, portanto, o administrador públicoutilizar os recursos que lhes são confiados da forma que ele bem entender. Para evitarsituações dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir omais próximo possível das regras adotadas pela Administração. Várias são as formas de controle utilizadas pela Administração Pública. É difícilimaginar qualquer ente público funcionando sem que haja um controle hierárquico,supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controlesão importantes, no momento, devemos voltar nossas atenções para o controle da atividadefinanceira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos públicos são aplicados em prolda comunidade. O controle só pode ser visto como uma atividade-fim nos órgãos criadosprecipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre emparalelo com a administração. A função controle deve ser complementar, a fim de permitirque sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mérito. Para uma excelência do controle temos que observar três elementos: a) verificaçãose a conduta realizada pelo agente está em conformidade com as normas atinentes; b) destaverificação, deve-se atribuir um juízo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) oudesconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor umamedida de correção. Para tanto, cada órgão ou entidade pública deve se estruturar de forma a criarmecanismos capazes de verificar se os responsáveis pelo gastos estão procedendo de acordocom o que é exigido do administrador público. Acontece que, por vezes, dentro de umamesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laços de amizade, o controlefica viciado, pois não é realizado com total independência. Em certos órgãos de pequenaestrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa é responsável por controlá-la. A independência e imparcialidade necessárias para uma otimização da funçãocontrole só é alcançada quando uma instituição independente e autônoma o executa. Comesse objetivo, os Estados criaram os órgãos de CONTROLE EXTERNO. A seguir, apresentamos a definição de alguns autores que distinguem os controlesinterno e externo. www.pontodosconcursos.com.br 2
  3. 3. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE O professor José Afonso da Silva trata a matéria da seguinte forma: “A constituição estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,manterão, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de naturezaadministrativa, exercido sobre funcionários encarregados de executar os programasorçamentários e da aplicação do dinheiro público, por seus superiores hierárquicos:ministros, diretores, chefes de divisão etc. (...) O controle externo é, pois, função do PoderLegislativo, sendo de competência do Congresso Nacional no âmbito federal, dasAssembléia Legislativas nos Estados, da Câmara Legislativa no Distrito Federal e dasCâmaras Municipais nos Municípios como o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas.Consiste, assim, na atuação da função fiscalizadora do povo, através de seus representantes,sobre a administração financeira e orçamentária. É, portanto, um controle de naturezapolítica, no Brasil, mas sujeito à previa apreciação técnico-administrativa da Tribunal deContas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas decisõesadministrativas, não jurisdicionais, como, às vezes, se sustenta, à vista da expressão “julgaras contas”referida à sua atividade (art. 71, I)”. (José Afonso da Silva, Curso de DireitoConstitucional Positivo, 15ª Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998). Já o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que: “O controle Interno objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia docontrole externo e visa a assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa,possibilitando o acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho ea avaliação dos respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de legalidade,conveniência, oportunidade e eficiência. O controle externo visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidadeda guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros público, assim como a fiel execuçãodo orçamento, é, por excelência, um controle político de legalidade contábil e financeira ,o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely LopesMeirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000). Não podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funções específicas,cada um deles também pratica algumas funções inerentes aos outros. A despeito de aprincipal função exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativoser de legislar e a do Poder Judiciário ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois www.pontodosconcursos.com.br 3
  4. 4. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEúltimos também praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concedeférias a seus funcionários ou o Poder Judiciário executa uma obra, estamos à frente detípicos atos de administração. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possuiem sua estrutura órgãos de controle interno, os quais têm a função exclusiva de exercer ocontrole dos atos inerentes ao Poder aos quais estão vinculados. O controle externo é o órgão legitimado para controlar os atos administrativos detodos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes estão sob a sua jurisdição. Não se preocupao controle externo com as funções que não sejam a administrativa. Dessa forma, quando oPoder Legislativo está efetuando a sua função precípua – legislar – está fora do alcance doórgão de controle externo. Cumpre destacar que não é por isso que a função legislativa ficadesprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pelatripartição de Poderes, há muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejadosistema de freios e contrapesos. Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da AdministraçãoPública pode ser exercido de três formas distintas: controle social, controle interno econtrole externo. O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela sociedade civilorganizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo nocontrole das contas municipais (Art. 31, § 3º, da CF). Quando estudarmos o modelo decontrole externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto. O ordenamento jurídico pátrio possibilita que o cidadão possa realizar diretamente ocontrole dos atos e da gestão dos administradores públicos. Como exemplo destapossibilidade, podemos citar as seguintes formas. Ação Popular – meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos, que sejam ilegais e lesivos ao patrimônio público. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n.º 4.717/1965. Mandado de Segurança - meio constitucional posto à disposição de toda pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade processual, para a proteção de direito líquido e certo, não amparado por hábeas corpus ou hábeas data. CF, art. 5º, incisos LXIX e LXX, e Lei n.º 1.553/1951. www.pontodosconcursos.com.br 4
  5. 5. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Sufrágio universal, referendo e plebiscito – previstos em nossa Carta Política, permitem que o cidadão seja chamado para participar diretamente do processo político pátrio. O sufrágio universal é a forma mais popular de controle, pois por meio dele o cidadão pode colocar e retirar aqueles que dirigem a Administração pública. No âmbito do Tribunal de Contas da União, temos as seguintes possibilidades decontrole social: Denúncia – possibilidade prevista no art. 74, § 2º, da CF, bem como no art. 53 da Lei nº 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, art. 234. Representação - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, art. 237. Queixa à Ouvidoria do Tribunal – instrumento recentemente criado no âmbito do Tribunal de Contas da União que permite que o cidadão por meio de ligação para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte impropriedades ocorridas no âmbito da Administração Pública. OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Uni trataremos detalhadamente sobre denúncias e representações, apresentando as diferença e semelhanças entre elas. Quanto ao controle interno, apesar de já o termos definido anteriormente, acreditopertinente diferenciá-lo da autotutela administrativa, que é ação da autoridadeadministrativa sobre seus próprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que aadministração tem de anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revogá-los em prol do interesse público consiste na autotutela da administração. Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalhão de infantaria doExército Brasileiro anula uma licitação por tê-la considerada ilegal, ele está se utilizando daautotutela da administração. Nesse caso, pode nem ter havido a participação do controleinterno para a referida anulação. Já o controle interno consiste, conforme já apresentado, na ação realizada por órgãocom essa atribuição, integrante da estrutura administrativa. www.pontodosconcursos.com.br 5
  6. 6. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE No exemplo acima apresentado não competiria ao Controle Interno do Ministério daDefesa realizar a anulação do ato. Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos. O controle externo é aquele que é praticado por outro agente ou órgão que nãointegra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge UlissesJacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto deações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentosatividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando fiscalização,verificação e correção de atos. Assim sendo, no Brasil não é somente o Tribunal de Contas da União que realizaeste tipo de controle. Como será visto em aula futura, na realidade, a função de controleexterno é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União.Com efeito, temos que qualquer órgão que não tenha praticado o ato e que venha acontrolá-lo estará realizando um controle externo. No ordenamento pátrio, especial atenção devemos dar ao Poder Judiciário, pois aesse Poder é facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se não foi oPoder Judiciário que praticou o ato e é ele que o está anulando, resta claro que está fazendoum controle externo do ato adminsitrativo. JÁ FOI PERGUNTADO: Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinteforma: “Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente àestrutura do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não éo único componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle.” Pelos fatos acima narrados, o item está correto.2 – PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DO CONTROLE Agora que já temos alguma noção do que seja o controle, vamos verificar quais osprincípios que o regem: www.pontodosconcursos.com.br 6
  7. 7. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE2.1 - PRINCÍPIO DA SEGREGAÇÃO DAS FUNÇÕES Segundo este princípio, na estruturação dos órgãos, deve a função de controleseparar-se das demais, como contabilidade, licitação, jurídica etc. Assim, aquele que exerceo controle não deve fazer nenhuma outra função administrativa, sob pena de não realizar ocontrole com eficiência. Com efeito, o controle deve estar definido na estrutura orgânica com identidadeprópria. Exemplificando, o responsável por montar um edital de licitação não pode ser omesmo que vai verificar se a dita licitação atendeu ou não os requisitos legais para aespécie. Desse princípio vem o brocardo: quem executa não controla e que controla nãoexecuta.2.2 - PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA TÉCNICO-FUNCIONAL No desempenho de suas funções, os agentes de controle devem ter independênciafuncional para proceder às verificações, analisar documentos, colher provas, bem comoemitir o resultado de suas análises. Este princípio pode ser notado tanto na Lei Orgânica do Tribunal de Contas daUnião, como no seu Regimento Interno, nos seguintes artigos: “Art. 3º No exercício de sua competência, o Tribunal terá irrestrito acesso a todasas fontes de informações disponíveis em órgãos e entidades da administração públicafederal, mesmo a sistemas eletrônicos de processamento de dados.” (Regimento Interno) Atenção!!! Fiz questão de sublinhar as palavras acima, porque temos, no momentoda prova, medo de marcar as alternativas que contenham as palavras mesmo, nunca,sempre, todas, entre outras. Contudo, por vezes, como no caso ora abordado, estas palavrasconstam no próprio normativo que disciplina a matéria. Portanto, atenção com este artigo. “Art. 87. Ao servidor a que se refere o artigo anterior, quando credenciado peloPresidente do Tribunal ou, por delegação deste, pelos dirigentes das unidades técnicas dasecretaria do Tribunal, para desempenhar funções de auditoria, de inspeções e diligências www.pontodosconcursos.com.br 7
  8. 8. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEexpressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidência, são asseguradas asseguintes prerrogativas: I - livre ingresso em órgãos e entidades sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas daUnião; II - acesso a todos os documentos e informações necessários à realização de seutrabalho; III - competência para requerer, nos termos do regimento interno, aos responsáveispelos órgãos e entidades objeto de inspeções, auditorias e diligências, as informações edocumentos necessários para instrução de processos e relatórios de cujo exame estejaexpressamente encarregado por sua chefia imediata.” (Lei Orgânica)2.3 – PRINCÍPIO DA RELAÇÃO CUSTO/BENEFÍCIO O custo do controle não pode exceder os benefícios que dele decorram, ou causariao descontrole. Por esse princípio não faria sentido o Tribunal de Contas da União planejar umafiscalização que custaria aos cofres da União R$ 20.00,00, para uma obra que foi orçada emR$ 15.000,00. Tanto a Lei Orgânica como Regimento Interno também trazem este princípiopositivado nos seguintes artigos: “Art. 93. A título de racionalização administrativa e economia processual, e com oobjetivo de evitar que o custo da cobrança seja superior ao valor do ressarcimento, oTribunal poderá determinar, desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento dodébito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor, para que lhe possa ser dadaquitação.” (Lei Orgânica) “Art. 199. A tomada de contas especial prevista no caput e no § 1º do art. 197 será,desde logo, encaminhada ao Tribunal para julgamento, se o dano ao erário for de valorigual ou superior à quantia fixada em cada ano civil, até a última sessão ordinária doPlenário, para vigorar no exercício subseqüente.” (Regimento Interno) www.pontodosconcursos.com.br 8
  9. 9. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Este artigo apresenta o famoso valor de alçada praticado no âmbito do Tribunal.Assim, caso haja qualquer dano cujo valor seja menor do que R$ 21.000,00 (este valorcorresponde ao valor de alçada praticado no ano de 2005), não precisa o órgão responsávelpela tomada de contas especial enviá-las imediatamente ao Tribunal, podendo fazê-loquando do envio das contas anuais. Em aula futura, este tópico será abordado com maiorprofundidade. Este tópico pode ser abordado na prova da seguinte forma: Um dos princípios do controle é a busca da relação custo/benefício. Por esteprincípio entende-se que os benefícios advindos do controle devem ser menor do que o seucusto. Dessa forma, não seria razoável supor que o órgão de controle mobilize uma equipede auditoria para fiscalizar um contrato de compra de pão com um custo para o Estado dequinhentos reais. A despeito de esse princípio ser seguido no âmbito do Tribunal de Contasda União, não há dispositivo positivado a esse respeito. No exemplo acima, a questão estaria incorreta, pois, como vimos, há previsão tantono Regimento Interno como na LOTCU para o assunto.2.4 – PRINCÍPIO DA QUALIFICAÇÃO ADEQUADA Os agentes de controle devem ter conhecimentos necessários e suficientes para odesempenho da função, pois não se pode conceber que aqueles que tenham por funçãocontrolar tenham menor qualificação que o controlado. Por esse motivo, o Tribunal de Contas da União constantemente promove cursos deespecialização e qualificação para os seus analistas de controle externo.2.5 – PRINCÍPIO DA ADERÊNCIA A DIRETRIZES E NORMAS A ação dos agentes de controle deve ser feita por meio do fiel cumprimento dasdiretrizes de política pública e do acatamento de leis e normas em geral. Exemplificando: O ACE não pode exigir aquilo que não está na norma. Assim, caso esteja ocorrendouma fiscalização em uma unidade gestora localizada na cidade de São Paulo, não pode o www.pontodosconcursos.com.br 9
  10. 10. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEanalista exigir que o gestor, ao fazer uma licitação na modalidade convite, chame 5licitantes para participar do certame, sob a alegação de que a cidade de São Paulo é muitogrande e que, com certeza, há no mercado mais de 3 interessados em oferecer o bem para aadministração. Caso agisse dessa maneira, estaria ferindo a Lei de Licitações e Contratos.3 – TIPOS DE CONTROLE O caput do art. 70 da Constituição Federal nos apresenta 3 tipos de controle:legalidade, legitimidade e economicidade. O controle de legalidade baseia-se apenas no que está positivado, ou seja, leis,regimentos, portarias etc. Entenda-se, portanto, como legalidade lato sensu. Quandoadotamos este controle, estamos apenas verificando se o ato produzido guarda ou nãoconsonância com algum dispositivo legal. Consiste em uma forma pouco eficiente decontrole. Já no controle de legitimidade, pretende-se verificar se o ato administrativo atendeuaos princípios e fins da norma jurídica. Nesse tipo de controle, o que interessa é averiguarse a despesa pública foi direcionada ao bem comum. Comparativamente ao controle delegalidade, este controle mostra-se mais eficiente. Assim, quando se busca a legitimidade não se verifica apenas se a lei foi cumprida,pretende-se verificar se o bem comum foi atingido. Dessa forma, mesmo que todos osnormativos legais para o gasto público sejam observados, não será legítima uma compra degeladeira para um esquimó. Assim, nesse tolo exemplo, poderíamos ter um ato legal, masilegítimo. A economicidade consiste na relação entre o custo e o benefício. Nem tudo que é decusto reduzido atende bem à coletividade. No âmbito da administração pública, por vezes,por ter que comprar o produto mais barato, a fim de respeitar os ditames da Lei 8.666/1993,o gestor compra certos produtos de pouca ou de nenhuma utilidade. Lembro-me que hápouco tempo tive notícia de que certo órgão adquiriu canetas que não escreviam mais doque meia dúzia de palavras. Considero que esta compra não tenha atingido ao princípio daeconomicidade. Cumpre ressaltar que a legitimidade e a economicidade estão ligadas ao MÉRITOdo ato. www.pontodosconcursos.com.br 10
  11. 11. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE JÁ FOI PERGUNTADO!!! Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinteforma: Nos termos da Constituição da República, pode o TCU, em certos casos, apreciarelementos de discricionariedade envolvidos nos atos da administração pública e aspectosligados à gestão das respectivas entidades e ao desempenho das funções destas; não precisasempre ater-se unicamente à conformidade desses atos com as normas jurídicas aplicáveis,sob o prisma da legalidade. Pelos motivos acima expostos, percebemos que a questão está correta. Contudo,quando formos estudar o Controle Externo na Constituição Federal, o tema será um poucomais aprofundado.4 – MOMENTO DO EXERCÍCIO DO CONTROLE Quanto ao momento, o controle pode ser dividido em prévio (ou preventivo),concomitante (ou pari passu) e posterior (ou posteriori). O controle prévio é aquele que é exercido antes de o ato adentrar ao mundo jurídico.Assim, para que o ato se aperfeiçoe, faz-se necessário que o órgão controlador verifique asua legalidade. No nosso ordenamento jurídico, não mais encontramos o controle prévio naacepção de conceder eficácia ao ato administrativo. A Constituição Federal de 1946 previa, em seu art. 77, § 1º, que os contratos que,por qualquer modo, interessassem à receita ou à despesa só se reputariam perfeitos depoisde registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspendia a execução docontrato até que o Congresso Nacional se pronunciasse. Esse dispositivo não encontrouguarida nem na Constituição de 1967 nem na atual Carta Política. Nada obstante, ainda existe a possibilidade de o Tribunal de Contas da União, emcertos casos, realizar o controle de ato administrativo antes de o ato entrar no mundojurídico. Entretanto, deve ficar claro que, mesmo que isso venha a ocorrer, o controle do atonão é condicionante para a sua eficácia. Atualmente, a Instrução Normativa n.º 27/TCU, de 02/12/1998, ao tratar da formacomo o Tribunal vai atuar em processos de desestatização, prevê que a entidaderesponsável pela licitação deve encaminhar o edital para verificação do Tribunal de Contas www.pontodosconcursos.com.br 11
  12. 12. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEda União. Apesar de entender que estamos à frente de uma espécie de controle que está aocorrer antes de o ato entrar para o mundo jurídico, enxergo que não se trata de controleprévio nos termos da Constituição de 1946. Chego a esta conclusão por entender que a faltade apreciação do Tribunal ou uma apreciação a destempo não impedirá que o ato seaperfeiçoe. Questões quanto ao momento do controle já freqüentaram demasiadamente asprovas de concurso. Atualmente, verifico que os examinadores não estão mais dispostos acobrar este tema. Contudo, a título de exemplo, apresento a seguinte questão:(TCE - RN /ESAF /2000) O controle externo da Administração Pública Federal,especificamente no que concerne à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, étambém exercido pelo Tribunal de Contas da União, ao qual, neste contexto, compete: d) apreciar, para fim de registro prévio, os contratos administrativos; (falso) Deixando de lado o controle prévio, passaremos a estudar o controle concomitante.Essa forma de fiscalização caracteriza-se pelo controle ser efetuado ao mesmo momento emque o ato está sendo praticado. Atualmente, o Regimento Interno do Tribunal apresenta emseu art. 241 uma forma de controle concomitante, refiro-me ao instrumento de fiscalizaçãochamado acompanhamento. Para maior clareza do assunto, considero pertinente transcrevero mencionado artigo. “Art. 241. Acompanhamento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunalpara: I – examinar, ao longo de um período predeterminado, a legalidade e alegitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto aoaspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial; e II – avaliar, ao longo de um período predeterminado, o desempenho dosórgãos e entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos eatividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia dosatos praticados.” Passemos, agora, para o controle posterior. Essa é a forma mais utilizada nocontrole dos gastos públicos. Não há como o Tribunal fiscalizar todos os atosadministrativos na medida em que são praticados. Para que isso fosse possível, serianecessário que o corpo técnico do Tribunal de Contas da União fosse dotado de milhares deanalistas. Assim sendo, o mais corriqueiro é a apreciação do ato após ele já ter sidoplenamente executado. www.pontodosconcursos.com.br 12
  13. 13. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE5 – SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi1, encontramos seis tipos, oumodelos espécies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, oeminente professor aponta alguns critérios preponderantes, a saber: a) grau deindependência do órgão de controle em relação ao Poder político (Parlamento ou Governo);b) a composição estrutural do órgão; c) a amplitude das competências; d) a titularidadeeventual de funções jurisdicionais. Os sistemas apresentados na citada obra são: “1º) ANGLO-SAXÔNICO – difundido na Grã-Bretanha, nos Estados Unidos daAmérica, na República da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglófonos da África e daÁsia – é formado por um órgão monocrático (controlador geral, revisor), designado peloParlamento e perante este responsável, coadjuvado em suas funções por um ofício revisonal(hierarquicamente subordinado ao controlador geral); 2º) LATINO – adotado na Itália, França, Espanha, Bélgica, Romênia e por váriosEstados da África francófona – constitui-se de um órgão colegial, a que se atribuemfunções de controle (geralmente limitadas à legitimidade) e funções jurisdicionais, cabendoa impulsão processual a um Procurador-Geral; 3º) GERMÂNICO – típico da Alemanha e da Áustria – com estrutura colegiada,articula-se em ofícios, com pessoal revestido de garantias de independência judiciária;porém exerce somente atribuições de controle, a que se acrescentam algumas de naturezaconsultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo; 4º) ESCANDINAVO – difundido nos países nórdicos da Europa – suascompetências são repartidas institucionalmente entre uma série de órgãos, entre os quais osrevisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em número aproximado decinco, com funções de controle sobre a execução do orçamento e sobre cada problemalevantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofício de revisão (especificamentecompetente para verificar a eficácia da atividade administrativa e para sugerir asprovidências mais oportunas que se manifestem como imprescindíveis); na Suécia, a1 Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, !992 www.pontodosconcursos.com.br 13
  14. 14. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEatividade de controle sobre as finanças é parcialmente confiada ao Ombudsman; naDinamarca, opera um órgão colegial de coordenação e coligação entre os revisoresparlamentares e o ofício de revisão, para lograr-se rapidez e eficácia máximas no controle; 5º) LATINO-AMERICANO – difundido em toda a América Latina – as funções decontrole são exercidas por dois órgãos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais deContas; em alguns Estados, como no Chile, Colômbia e Venezuela, falta o Tribunal deContas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que osTribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevância, no controlelegislativo ou parlamentar; 6º) SOCIALISTA - próprio dos ordenamentos jurídicos unipartidários ecentralizadores – nos Estados em que é adotado, observa-se a presença de um ofício decontrole, inserido na Administração Pública, cuja atividade limita-se a funcionar comosimples apoio às competências financeiras do órgão legislativo”. A despeito da apresentação trazida pelo ilustre professor, em suma, podemosperceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle daAdministração Pública: Tribunais e Controladorias. Os TRIBUNAIS DE CONTAS são órgãos colegiados, ou seja, são compostos pordiversos membros. Assim sendo, as suas decisões, normalmente, são tomadas em conjunto,precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compõem a Corte no mais dasvezes são indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos ascaracterísticas do sistema brasileiro). Na maioria dos países que adotam este sistema, aCorte de Contas é órgão autônomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativona função de Controle Externo. Não obstante, encontramos em alguns países (normalmenteos africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grécia e Angola) ligadosao Poder Judiciário. As CONTROLADORIAS são órgãos monocráticos e sofrem grande influênciaanglo-saxônica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com oParlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa duração. Em geral asControladorias não possuem poder sancionador, funcionando mais como órgão consultivodo Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizações e auditorias, recomendamao Poder Legislativo as ações que devem ser adotadas. www.pontodosconcursos.com.br 14
  15. 15. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Para uma otimização das ações de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores(Tribunais de Contas e Controladorias) vêm formando blocos com objetivo de trocarexperiências e conhecimentos nas áreas correlatas com suas atividades, tais comofiscalizações e auditorias. No início da década de 50, foi criada a International Organization of Supreme AuditInstitutions – INTOSAI, organização internacional reconhecida pelas nações unidas, a queaderem instituições superiores de controle externo de mais de cento e quarenta países. A finalidade precípua da INTOSAI é favorecer o intercâmbio de atividades ligadas àárea do controle das finanças públicas, mediante congressos internacionais, seminários,grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organização tem sede junto à Corte deContas da Áustria e os idiomas oficiais são inglês, francês, espanhol e alemão. Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores também foram criados como mesmo objetivo, dos quais destacamos:AFROSAI – the African Organization of Supreme Audit InstituitionsARABOSAI – the Arab Organization of Supreme Audit InstituitionsASOSAI – the Asian Organization of Supreme Audit InstituitionsCAROSAI – the Caribbean Organization of Supreme Audit InstituitionsEUROSAI – the European Organization of Supreme Audit InstituitionsSPASAI – the South Pacific Organization of Supreme Audit InstituitionsOLACEFS – the Latin American and Caribbean Organization of Supreme AuditInstituitions Por ser o Tribunal de Contas da União integrante da OLACEFS, consideramospertinente tecer breves comentários acerca desta organização. A OLACEFS, organismo autônomo, independente e apolítico, reúne entidadesfiscalizadoras da América Latina e do Caribe e busca, por intermédio do intercâmbio deexperiências, tecnologias e idéias, o aperfeiçoamento dos conceitos e procedimentos decontrole governamental. Atualmente a organização conta com 20 países membros. JÁ FOI PERGUNTADO www.pontodosconcursos.com.br 15
  16. 16. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004apareceu a seguinte questão: Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância deque o órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. Como visto, a resposta é falso. No sistema de Controladorias temos órgãosmonocráticos. Além disso, verificamos que existem vários países que incluem seus órgãosde controle externo em outros Poderes. Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras alienígenas, acreditamos ser interessantetrazer alguns comentários sobre o Tribunal de Contas Europeu. O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas daUnião e verifica se o orçamento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977. O Tribunal é composto por 15 membros, um de cada país da UE, nomeados peloConselho por um período renovável de seis anos. Após o alargamento da UE, continuará aexistir um membro por país, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituição, oTribunal pode criar “secções” (compostas por um número restrito de membros) para aadoção de certos tipos de relatórios ou pareceres. Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus países de origem, tenhamexercido funções em instituições de fiscalização externa ou possuam qualificaçõesespecíficas para essa função. A sua escolha é feita em função da sua competência eindependência. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas. Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um períodode três anos. A principal missão do Tribunal é verificar a boa execução do orçamento da UE - ouseja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gestãofinanceira. O Tribunal de Contas tenta garantir, deste modo, que o orçamento da UE sejagerido de forma eficaz e transparente. O trabalho de fiscalização do Tribunal é feito com base em documentosprovenientes de qualquer organismo que efetue a gestão de receitas ou despesas em nomeda UE. Se necessário, os auditores procedem a controles nas instalações desses organismos. www.pontodosconcursos.com.br 16
  17. 17. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEOs resultados das auditorias são apresentados por escrito sob a forma de relatórios quechamam a atenção da Comissão e dos Estados membros para eventuais problemas. Uma das funções mais importantes do Tribunal é assistir a autoridade orçamental (oParlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatório anual sobre o exercíciofinanceiro precedente. As observações constantes do relatório anual desempenham umpapel muito importante na decisão do Parlamento aprovar ou não a execução do orçamentopor parte da Comissão. O Tribunal de Contas trabalha com independência e decide livremente sobre aorganização e o calendário das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deveapresentar as suas observações, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatórios epareceres. O Tribunal de Contas não dispõe de poder jurisdicional próprio. Quando osauditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informações recolhidas o maisrapidamente possível aos órgãos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimentoadequado. Caros alunos, nesse nosso primeiro encontro, verificamos o que é o controle, dandoespecial ênfase na forma como ele é tratado na Administração Pública. Agora, já temoscondição de diferenciar o controle externo do controle interno. Foi verificado que não é sóo Tribunal de Contas da União que realiza o controle externo da Administração Pública. Ainda tivemos a oportunidade de estudar os princípios que regem o controle: dasegregação das funções, da independência técnico-funcional, da relação custo/benefício, daqualificação adequada e da aderência a diretrizes e normas. Em seguida, verificamos os tipos de controle, oportunidade em que foi demonstradoque, adotando a classificação prevista no caput do art. 70 da CF, temos os controles delegalidade, legitimidade e economicidade. Passamos então para o momento do exercício do controle: prévio, concomitante eposterior. Lembrando que não mais existe no ordenamento pátrio a necessidade de seregistrar contrato administrativo para lhe dar eficácia. Por fim, tivemos a oportunidade de conhecermos os Sistemas de Controle Externo.Nesse momento verificamos que, tradicionalmente, podemos dividir o Sistema emTribunais de Contas e Controladorias. www.pontodosconcursos.com.br 17
  18. 18. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Assim, terminamos a nossa primeira aula. Espero que os estudos continuem sendopriorizados. Até breve! www.pontodosconcursos.com.br 18

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