Controle externo na Constituição

CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU
PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE
AULA 4: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE
EXTERNO

OLÁ MANO,

O quarto e o quinto encontros serão destinados ao estudo dos aspectos
constitucionais do controle externo, com ênfase nas competências do Tribunal de
Contas da União.
Peço especial atenção para esses encontros, pois, em média, 30% das questões
de provas mais recentes para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de
Contas da União foram relacionadas ao tema dessas duas próximas aulas.
Antes de iniciarmos a nossa aula, considero importante salientar que a matéria
tratada nesses dois encontros será aprofundada ao longo do nosso curso.

1 – O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM NOSSO
ORDENAMENTO JURÍDICO

Sempre que trato desse assunto em sala de aula, os alunos me questionam a
forma correta de estudar para o concurso, querem saber o que precisam ler: a
Constituição, a Lei Orgânica ou o Regimento Interno?
A Constituição Federal é a base de todo nosso ordenamento jurídico. Dessa
forma, todas as leis devem se apresentar em consonância com o que dispõe a
Constituição, por isso ela também é chamada de Lei Maior.
Ocorre que uma única peça jurídica não tem como disciplinar todas as situações
de um Estado. Com efeito, cumpre à Constituição ser a peça orientadora das demais
normas desse Estado. Por esse motivo, em geral, as normas constitucionais necessitam
ser regulamentadas por meio de leis, sejam essas ordinárias ou complementares.
Nesse sentido, temos os normativos que regem o controle externo no Brasil. A
Constituição da República dedica ao tema uma Seção dentro do Capítulo que trata da
Organização dos Poderes. São apenas seis artigos – 70 ao 75 – disciplinando o assunto.
Fica claro que não é possível esgotar todas as questões relacionadas ao controle externo
em apenas seis artigos. Pretendeu o constituinte dar, apenas, o norte para que o
legislador infraconstitucional pudesse melhor disciplinar a matéria.

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Seguindo essa orientação, foi editada em 16 de julho de 1992, a Lei Orgânica do
Tribunal de Contas da União (LOTCU). Esse normativo já se apresenta de forma bem
mais completa, regulamentando a matéria constitucional ao longo de seus 113 artigos.
Apesar de aprofundar o tema, a LOTCU não é suficiente para esgotar o assunto,
ficando para normativo infralegal essa tarefa. Para tanto, foi editado o Regimento
Interno do Tribunal de Contas da União (RITCU), que, em seus 299 artigos, esmiúça
bastante o assunto. Entretanto, existem matérias que não têm como ser tratadas no
Regimento Interno. Assim sendo, existem diversos outros normativos internos que têm
como função preencher as lacunas deixadas.
Agora, que já temos uma noção de como está disposto o controle externo, em
especial as competências do Tribunal de Contas da União, em nosso ordenamento
jurídico, vamos tentar responder a pergunta levantada no início deste tópico: o que é
necessário ler para o concurso? O melhor é ler os três (Constituição, LOTCU e RITCU).
Os normativos infraregimentais, em tese, não são solicitados no edital do concurso.
Acontece que nem sempre o candidato tem tempo para ler tudo, nesse caso, eu sugiro
que seja feita a leitura na seguinte ordem:
1) Constituição Federal – artigos 70 a 75 (lembrar que só estou me preocupando
com a matéria controle externo);
2) Lei Orgânica;
3) Regimento Interno, na seguinte prioridade:
3.1) arts. 188 a 299;
3.2) arts. 1 a 66;
3.3) arts. 92 a 143;
3.4) arts. 144 a 187
3.5) arts. 67 a 142.
Depois desse breve comentário sobre a forma que a matéria deve ser abordada,
vamos, realmente, adentrar na nossa aula.

2 - O TRIBUNAL DE CONTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Por entender mais didático, nas aulas em que for tratar do Tribunal de Contas na
Constituição Federal, vou primeiro apresentar o normativo constitucional, para, em
seguida tecer comentários acerca do assunto.


2.1 – DO EXERCÍCIO DA FISCALIZAÇÃO NO ÂMBITO DA UNIÃO
O caput do art. 70 da Constituição apresenta a seguinte redação:
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.”
A primeira informação que o art. 70 nos proporciona é que temos cinco modos
de fiscalização: contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Um modo
mnemônico para melhor decorá-los é a utilização da expressão COFOP.
Interessante salientar que, normalmente, esses modos de fiscalização estão
associados nos trabalhos realizados no Tribunal de Contas da União. À exceção da
fiscalização operacional, em geral, os outros quatro modos de fiscalização são
analisados de forma conjunta. Vamos verificar o que cada uma delas quer dizer.
A fiscalização contábil objetiva verificar se os recursos públicos estão sendo
escriturados de acordo com as técnicas contábeis aplicadas à espécie. Geralmente, os
trabalhos realizados nessa área confrontam se o que foi realizado está em conformidade
com o que dispõe a Lei 4.3201964.
A fiscalização orçamentária tem como escopo verificar se as despesas públicas
guardam consonância com as peças orçamentárias: LDO, LOA e PPA.
A fiscalização financeira se preocupa com o fluxo de recursos (ingressos e
saídas), independente se são recursos orçamentários ou não.
A fiscalização operacional é uma novidade da Carta Política de 1988. Com esse
tipo de fiscalização, o Tribunal afastou-se do estrito controle de legalidade para adentrar
a aspectos ligados ao mérito dos atos administrativos. O que se pretende com essa
fiscalização é verificar se os programas de governo alcançaram seus resultados e de que
forma. Assim, não basta, apenas, verificar se a despesa cumpriu as formalidades legais e
sim se a gestão dos recursos públicos foi eficaz e eficiente. A fiscalização operacional
está intimamente ligada ao conceito de orçamento programa, uma vez que o
cumprimento das metas do programa é fator essencial a ser verificado.
Por fim, trata o caput do art. 70 da fiscalização patrimonial. Esta se relaciona
com o controle e conservação dos bens públicos. Convém lembrar que os bens públicos
pertencem a toda a sociedade, sejam eles difusos ou não. Assim, a fiscalização
patrimonial inclui a proteção e conservação do meio ambiente. Outro alvo dessa


fiscalização são os bens públicos que irão sair da mão do Estado, ou seja, os bens que
serão privatizados.
Prosseguindo nossos comentários acerca do caput do art. 70, verificamos que
em seguida temos a seguinte expressão: ‘da União e das entidades da administração
direta e indireta’.
Como estamos tratando da fiscalização da Administração Pública federal, o
constituinte limitou a fiscalização àquelas pessoas que recebam verbas federais.
Importante notar que o dispositivo deixa claro que estão sujeitos ao controle tanto a
administração direta como a indireta de qualquer dos Poderes da República.
O próximo trecho a ser comentado refere-se ‘à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas’.
Os conceitos de legalidade, legitimidade e economicidade foram vistos em nossa
primeira aula, razão pela qual me permitirei a não repetir o assunto.
Com relação à aplicação das subvenções, nunca é demais relembrarmos que o
conceito de subvenção advém da Lei 4.3201964. Por força desse normativo, subvenção
é qualquer recurso público transferido a entidades públicas ou privadas, para que seja
aplicado em despesa que seja do interesse do poder público. Dessa forma, por se tratar
de recursos de origem pública, a subvenção está sujeita à fiscalização pelos órgãos de
controle.
Quanto à renuncia de receita, consiste em meio de o poder público atingir seus
programas de governo por meio de incentivo a determinadas pessoas, a fim de que estas
realizem despesas de interesse do Estado. Assim, quando a União, com intuito de
aumentar o número de estudantes matriculados, permite que uma escola particular
conceda bolsa a criança carente, dispensado essa escola de pagar determinado tributo,
estamos à frente de uma renúncia de receita.
O final do caput do art. 70 possui o seguinte trecho: ‘será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder’.
Esse dispositivo combinado com o caput do art. 71 ratifica o que foi colocado
na nossa primeira aula sobre a titularidade do controle externo no Brasil. Pode-se
perceber que as fiscalizações mencionadas no art. 70 serão realizadas pelo Poder
Legislativo – Congresso Nacional -, mediante controle externo. Importante notar
também que as mesmas fiscalizações deverão ser feitas pelo sistema de controle interno


de cada Poder. Acerca do tema, veja o que foi mencionado na aula 1 e as competências
do controle interno no art. 74 da CF.
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução
dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

2.2 – OBRIGATORIEDADE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
Antes de adentrarmos ao tema, considero importante anotar que o dever de
prestar contas é inerente ao nosso cotidiano. É normal pedirmos para algum amigo que
vai viajar nos trazer uma encomenda. Para tanto, entregamos determinada quantia para
que a compra seja efetuada. Assim, quando a pessoa regressa, nos apresenta o que foi
comprado juntamente com uma nota fiscal. Caso tenha sobrado algum dinheiro, o troco
nos é dado e se, ao invés, tenha faltado, completamos a importância.
Esse procedimento simples de nosso cotidiano, nada mais é do que uma
prestação de contas. Assim, quando damos uma quantia nossa para que alguém a utilize
em nosso nome, nada mais justo do que essa pessoa nos prestar contas de como gastou o
dinheiro.
Da mesma forma, ocorre com a União. Quando alguém utiliza verbas federais
em nome da União, deve prestar contas desses recursos.
Vamos ver, então, como assunto está disposto na Constituição – art. 70,
parágrafo único.
“Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)”


Percebe-se que o interesse do constituinte foi exaurir o dever de prestar contas.
Nesse sentido, o enfoque da prestação de contas deve ser direcionado ao objeto e não à
pessoa. Ou seja, pode-se verificar que a limitação não está na pessoa que gasta o recurso
e sim na origem do recurso que foi gasto.
Com efeito, tem-se que a primeira parte do dispositivo é bastante genérica. Não
há nenhuma limitação ao tipo de pessoa que deve prestar contas, pois o constituinte
colocou que possui esse dever qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Ou
seja, toda e qualquer pessoa.
Cumpre esclarecer que a presente redação foi dada por meio da Emenda
Constitucional nº 19. A redação original apresentava-se de forma mais restritiva, pois
somente devia prestar contas pessoas físicas ou entidades públicas.
Como não há limitação pessoal ao dever de prestar contas, vou-me ater mais aos
aspectos ligados ao objeto da prestação de contas.
Antes de explicar pormenorizadamente o assunto, quero que a idéia geral do
dispositivo fique clara. Tem o dever de prestar contas qualquer (vamos lembrar que
estamos estudando a Constituição Federal, assim o que for falado aqui em relação a
recurso federais vai valer também para outras esferas de governo) toda e qualquer
pessoa que seja responsável pela aplicação de recurso público federal.
Prosseguindo na análise do dispositivo, vamos passar então ao objeto da
prestação de contas. Para melhor memorizar o assunto, utilizo a seguinte expressão:
GAGAU, que são as iniciais de gerenciar, arrecadar, guardar, administrar e utilizar.
A literatura mais especializada não apresenta maiores distinções com relação a
esses aspectos. Acredito que a falta de distinção reflete a vontade do constituinte que, na
realidade, apresentou esses aspectos muito mais com a intenção de fechar todas as
possibilidades de prestação de contas quando da utilização dos recursos públicos.
Na verdade, a limitação quanto à necessidade de prestar contas se encontra na
parte final do dispositivo, quando faz referências a ‘dinheiros, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária’.
A primeira informação que devemos absorver dessa parte do dispositivo é que os
bens, dinheiros e valores públicos a que se refere o texto são de origem federal. Outra
informação que podemos abstrair é que não há necessidade de esses recursos serem
somente de origem federal. Mesmo que haja gasto por meio de recursos de origem não-


federal, mas que, por algum motivo, a União venha a responder por esses gastos, será
necessária a prestação de contas.
Da mesma forma, ocorre em nosso cotidiano. Caso alguém nos peça para ser
fiador em contrato de aluguel, iremos ser demandados no caso de o responsável pelo
contrato não pagar o aluguel. Assim, para que não sejamos pegos de surpresa, nada mais
prudente do que haja a prestação de contas sobre o pagamento das despesas do aluguel.
Como mencionado no início do tópico, o mais importante para sabermos se
determinada pessoa deve ou não prestar contas ao Tribunal de Contas da União é saber
se os recursos geridos são ou não de origem federal.
Iremos aprofundar o tema quando estudarmos a jurisdição do Tribunal de Contas
da União. Na oportunidade, vamos trazer à baila alguns aspectos importantes ligados ao
tema. Como exemplo, vamos verificar se as empresas públicas e as sociedades de
economia mista devem ou não prestar contas dos recursos gastos.

3 – COMPETÊNCIA DO CONTROLE EXTERNO

O art. 71 da Constituição Federal vem ratificar o nosso posicionamento até agora
defendido sobre a competência do controle externo. Vejamos a sua redação:
‘Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:’
Podemos mais uma vez verificar que a Constituição entrega ao Congresso
Nacional a função do controle externo. Nada obstante, percebemos, também, que a
própria Carta estabelece que essa função será exercida com auxílio do Tribunal de
Contas da União.
Importante notarmos que a Constituição entregou ao auxiliar do Congresso
Nacional algumas competências privativas, razão pela qual somente o Tribunal de
Contas pode realizá-las. Passemos, então, ao estudo dessas competências.

3.1 – APRECIAÇÃO DAS CONTAS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA.
A primeira competência apresentada no art. 71 refere-se à apreciação das contas
do Presidente da República. Vamos a sua redação.
‘I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento’


Antes de falarmos acerca desse assunto, considero necessário tecer dois breves
comentários. O primeiro refere-se à forma que o art. 71 apresenta as competências do
Tribunal de Contas da União. Perceba que todos os incisos se iniciam com verbos no
infinitivo, o que demonstra que, nesse momento, a preocupação do nosso estudo se
volta ao objeto da competência. As pessoas a que se referem estes objetos serão vistas
quando estudarmos a jurisdição do TCU. O segundo comentário é que não pretendo
esgotar toda a matéria relacionada à competência do Tribunal nessas duas aulas
(lembrar que serão dois encontros destinados às competências constitucionais do TCU).
À medida que o curso for avançando, vou aprofundar a matéria nos pontos mais
importantes.
Dando continuidade à competência inserta no inciso I do art. 71, esclareço que o
tema já foi muito solicitado em concurso, a ponto de achar que a matéria não voltaria
tão cedo a ser cobrada nas provas. Nada obstante, no último concurso para o cargo de
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, caiu de novo uma
questão relacionada ao tema. Vejamos:
‘O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, é exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
Julgar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, em 60 dias
a contar de seu recebimento.’
Podemos perceber que assertiva é falsa, pois a competência do TCU é de,
apenas, emitir parecer prévio.
A primeira e mais importante informação que podemos abstrair do dispositivo é
que o Tribunal de Contas da União não julga as contas do Presidente da República,
somente emite PARECER PRÉVIO sobre elas. Segundo o art. 49, inciso IX da CF, o
responsável pelo julgamento das contas é o Congresso Nacional.
Aprofundando um pouco o tema, devemos ter em mente que, com a edição da
LRF, as contas do Presidente da República transformaram-se, em realidade, nas contas
do Governo da República, uma vez que serão apreciadas as contas dos órgãos de cúpula
da Administração.
Vejamos o que dispõe o art. 56 da referida LRF:
‘Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além
das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e
do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio,
separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.’


Uma informação essencial do dispositivo por vezes passa despercebida, refiro-
me à necessidade de os Tribunais de Contas emitirem PARECERES separados nas
contas dos responsáveis por cada órgão.
Com relação a esse assunto, foi cobrada a seguinte questão na última prova para
o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União:
‘De acordo com as normas infraconstitucionais, o TCU tem competência para
julgar as contas dos gestores da administração federal direta e indireta. Mas em relação
a contas de governo da República, o Tribunal deve apenas apreciá-las e emitir parecer
prévio, pois cabe ao Congresso Nacional julgá-las com base nos pareceres emitidos pela
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional
de que trata o art. 166 da Constituição Federal.’
Pelo explicado anteriormente, a assertiva é falsa, pois o Tribunal deve emitir
pareceres prévios.
Ainda com relação ao tema, o inciso menciona que as contas do Presidente da
República devem ser prestadas anualmente. Qual o prazo para que essas contas sejam
prestadas? e o que ocorre se elas não forem prestadas? A resposta a ambas as perguntas
está no art. 51 da CF, vejamos:
‘Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
(...)
II - proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não
apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão
legislativa;’
Podemos perceber, então, que caso o Presidente da República não preste suas contas
em 60 dias a contar da abertura da Sessão Legislativa, competirá à Câmara dos Deputados
proceder à tomada de contas.
Pertinente trazer a lume questão relacionada ao parecer que é emitido pelo
Tribunal de Contas da União. Como estatuído no próprio texto constitucional, trata-se
de parecer prévio, uma vez que o parecer para o julgamento das contas será dado pela
Comissão Mista de Permanente a que se refere o art. 166, § 1°, da CF. Vejamos:
‘Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República’


O parecer dado pela Comissão reveste-se na forma de projeto de Decreto-
Legislativo, uma vez que o julgamento das contas do Presidente da República se
materializa com a edição de um Decreto-Legislativo.
Antes de encerrar a discussão, deve ficar claro que a competência tratada neste
inciso refere-se às contas de governo, que, conforme será visto no próximo inciso, difere
das contas de gestão.
Ao estudarmos a processualística adotada no âmbito do Tribunal de Contas da
União, vamos dar maior ênfase à matéria, dessa vez, com enfoque na maneira como o
Tribunal realiza a Sessão que delibera sobre a apreciação das contas de governo.
As seguintes questões já caíram em provas passadas:
(ACE CESPE/98) Compete ao Tribunal de Contas da União:
julgar as contas anuais do presidente da República e dos demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores da administração direta, indireta e fundacional da União.
Pelo que foi visto, o Tribunal de Contas da União não tem competência para o
julgamento dessa contas. Assertiva falsa.
‘(ACE CESPE96) O Tribunal de Contas da União:
Examina e emite parecer relativo às contas prestadas anualmente pelo Presidente
da República.’
Essa é a típica questão que dá trabalho na hora da prova. A banca colocou a
assertiva como falsa. Em minha opinião foi bem a banca, pois, conforme estudado,
quem emite parecer é a Comissão Mista, o TCU emite parecer prévio.
3.2 – JULGAMENTO DAS CONTAS DOS ADMINISTRADORES
Como já visto na aula de hoje, a Constituição Federal impõe àqueles que
gerencie, administre, guarde, arrecade e utilize recursos públicos o dever de prestar
contas. A avaliação acerca da boa utilização dos recursos é feita por meio do julgamento
dessas contas, sendo o órgão competente para julgá-las, por força do art. 71, inciso II, da
CF, o Tribunal de Contas da União. Vejamos o que dispõe a Constituição:
‘II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário
público’’


Antes de iniciarmos a discussão desse inciso, entendo conveniente tecer breves
comentários acerca da utilização dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos
processos do Tribunal de Contas da União.
Na aula passada, tivemos a oportunidade de verificar que as decisões do TCU,
para maioria da doutrina, têm natureza administrativa. Dessa forma, temos que os
processos que tramitam na Corte de Contas possuem, também, a natureza
administrativa.
Uma vez que os processos que tramitam no âmbito do Tribunal de Contas da
União possuem a natureza administrativa, devem, por isso, respeitar os princípios do
contraditório e da ampla defesa. Essa conclusão tem como fundamento o previsto nos
incisos LIV e LV do artigo 5° da CF.
‘Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:
(...)
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes’
Uma vez que se trata de processos administrativos, aplica-se a eles a Lei 9.784,
de 29.1.1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública
Federal.
A resposta, mais uma vez, vai ser dada por meio de interpretação sistêmica de
nosso ordenamento jurídico.
A CF, por meio da parte final do art. 73, disciplina que caberá ao Tribunal de
Contas da União, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. Esse artigo, por sua
vez, apresenta a seguinte redação:
‘Art. 96. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com
observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo


sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e
administrativos;’
Do dispositivo supratranscrito, podemos perceber que a Constituição concedeu
aos Tribunais o poder de elaborar os seus regimentos internos, impondo a condição de
que fossem respeitadas as normas de processos e das garantias processuais.
Seguindo a orientação constitucional, o TCU elaborou o seu Regimento Interno,
prevendo as normas que se aplicam aos processos que tramitam no âmbito daquela
Corte de Contas. Nesse sentido, as normas que disciplinam os processos que tramitam
no Tribunal de Contas da União estão dispostas no seu Regimento Interno. Ocorre que o
RITCU não tem como disciplinar todas as situações processuais possíveis. Para resolver
essa situação o próprio regimento prevê, em seu art. 298, que se aplicam aos processos
do TCU, subsidiariamente, as normas processuais em vigor, desde que sejam
compatíveis com a LOTCU.
Assim, tanto a Lei 9784, de 1999, como as demais normas processuais em vigor
podem ser, SUBSIDIARIAMENTE, aplicadas no TCU.
Voltando nosso foco para o estudo do inciso II do art. 71, vamos dividir o
dispositivo em duas partes. A primeira vai do início até Poder Público Federal e a
segunda compreende a parte final do dispositivo. Assim a nossa primeira parte vai
apresentar a seguinte redação:
‘julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal (...)
Essa primeira parte refere-se aos gestores de recursos públicos, ou seja, está
diretamente ligada a expressão GAGAU (gerenciar, administrar, guardar, arrecadar e
utilizar).
Dessa maneira, a mesma explicação dada acima, quando falamos acerca da
obrigatoriedade de prestar contas, cabe nesse momento.
As contas de gestão prestadas ao Tribunal são, ordinariamente, anuais. Com
efeito, a parte inicial do inciso II concedeu competência ao TCU para julgar essas
contas dos administradores públicos.
Convém registrar que as contas ora em questão diferem daquelas que foram
vistas no inciso anterior. Nesse momento, nos preocupamos com as contas de gestão dos
administradores públicos, enquanto o inciso anterior se referia as contas de governo.


Assim compete-nos distinguir o que vem a ser contas de governo de contas de
gestão.
A primeira diferença que devemos ter em mente é que as contas de governo são
julgadas pelo Congresso Nacional, enquanto que as contas de gestão são julgadas pelo
Tribunal de Contas da União.
Vale relembrar o que, conforme mencionado na última aula, a competência para
julgar as contas de gestão é privativa das Cortes de Contas, não podendo, nessa tarefa,
ser substituídas nem mesmo pelo Poder Judiciário.
Prosseguindo na diferenciação das contas de governo e de gestão, grosso modo,
temos que enquanto aquelas se preocupam com a finalidade precípua do órgão, essas
pretendem verificar se os meios utilizados para o atingimento da atividade fim foram
corretos ou não.
Exemplificando, as contas de governo se preocupam, dentre outras coisas, com a
condução das políticas públicas, com a evolução dos índices econômicos e sociais, com
o atingimento ou não das metas estatuídas na Lei de Responsabilidade Fiscal (despesas
de pessoal, endividamento público etc), bem como com o desempenho da arrecadação
em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização
das receitas e combate à sonegação.
Já as contas de gestão verificam se os normativos relacionados com o uso dos
recursos públicos foram respeitados pelos gestores. Nesse sentido, quando a Corte de
Contas julga contas de gestão observa, dentre outras coisas, se foram obedecidas as
regras atinentes às etapas da despesa, previstas na Lei 4.320, de 1964, e se, ao realizar
um contrato administrativo ou uma licitação pública, foram respeitados os ditames da
Lei 8.666, de 1993.
Por fim, o Tribunal de Contas da União não tem qualquer restrição para o
julgamento das contas de gestão dos administradores, julgando inclusive as contas dos
responsáveis pela gestão do próprio Tribunal. Já com relação às contas de governo do
Tribunal de Contas da União, de acordo com o parágrafo 2° do art. 56 da LRF,
competirá à Comissão Mista a que se refere o art. 166, § 1°, da CF emitir o parecer
prévio.
Resumindo, as contas dos responsáveis pela gestão do Tribunal de Contas da
União serão julgadas pelo próprio TCU.


Já com relação às contas de governo do Tribunal de Contas da União, NÃO
competirá ao TCU emitir parecer prévio e sim a Comissão Mista de Orçamento do
Congresso Nacional. Vejamos o que dispõe a LRF acerca do assunto:
‘Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além
das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e
do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio,
separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
(...)
§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo
previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da
Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais’
Com relação ao julgamento das contas de gestão do TCU, a Esaf apresentou a
seguinte questão na prova para o cargo de Analista de Controle Externo no ano de 1999:
(ACE – 99/ESAF) As contas anuais da gestão financeira, orçamentária e
patrimonial do Tribunal de Contas da União são apreciadas e julgadas, quanto à sua
regularidade,
a) pela Câmara dos Deputados
b) pelo Senado Federal
c) pelo Congresso Nacional
d) por Comissão Mista Parlamentar
e) pelo próprio TCU
Como o comando da questão se refere a contas de gestão, a resposta correta é a
letra ‘e’.
Passemos agora à parte final do inciso II do art. 71, que apresenta a seguinte
redação:
‘(...) e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público’’
De início, informo que a intenção desse dispositivo é que mesmo aqueles que
não estão relacionados à expressão GAGAU venham a ter suas contas julgadas pelo
Tribunal de Contas da União, quando derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
Nem todas as pessoas que trabalham na Administração Pública são responsáveis
por recursos públicos. Assim, uma pessoa que exerça somente função de assessoria em
um Tribunal, em tese, não responde por nenhum recurso público, razão pela qual não


necessita prestar contas ao TCU. Nada obstante, caso esse servidor público extravie um
microcomputador de seu ambiente de trabalho, dará prejuízo ao erário, razão pela qual
deverá prestar contas de sua ação.
Nesse momento, temos as chamadas contas especiais, enquanto que na primeira
parte do dispositivo temos as contas ordinárias.
Levando em consideração o dispositivo acima transcrito, estaria correto dizer
que um transeunte não integrante da Administração Pública que venha a jogar uma
pedra na vidraça de determinado órgão público, deveria ser responsabilizado em
processo de tomada de contas especial, uma vez que causou prejuízo ao erário?
A resposta é negativa, ou seja, o transeunte não deveria ser responsabilizado em
processo de tomada de contas especial. Para chegarmos a essa conclusão, devemos fazer
uma interpretação sistêmica da Constituição. Não podemos esquecer que o dispositivo
em estudo está inserido dentro da Seção que cuida da Fiscalização Contábil, Financeira
e Orçamentária do Estado. Nesse sentido, estarão sujeitos ao julgamento de suas contas
pelo Tribunal de Contas da União somente as pessoas que integrem direta ou
indiretamente a Administração Pública.
Integram diretamente a Administração Pública todos aqueles que tenham com
esta qualquer vínculo funcional. Integram indiretamente a Administração Pública todos
aqueles que recebam recursos públicos para agir em nome da Administração. Como
exemplo dessa última situação, cito os convênios executados entre a União e
associações sem fins lucrativos.

Chegamos ao final de mais uma aula. Considero essa aula uma das mais
importantes do nosso curso, por isso peço que lhe seja dada especial atenção.
Hoje, tivemos a oportunidade de começar a ver como o controle externo e, em
especial, o Tribunal de Contas da União estão disciplinados na Constituição.
Verificamos quais são os modos de fiscalização utilizados no controle externo –
COFOP.
Ratificamos o nosso posicionamento no sentido de que o titular pelo controle
externo é o Congresso Nacional, o qual, para esse fim, recebe auxílio do TCU
Vimos, ainda, as situações em que responsáveis por recursos públicos devem
prestar contas ao TCU.


Após, passamos para as competências do Tribunal de Contas da União,
oportunidade que vimos as principais diferenças entre contas de governo e contas de
gestão.
Continuem estudando e até breve.


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