NOÇÕES DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
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Caderno de Testes de Direito Administrativo
Didatismo e Conhecimento 1
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Bruno Tulim e Silva
Advogado – Graduado em Direito pelo Centro...
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blica para que esta possa proteger o interesse público. Encerr...
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O Poder de Polícia Administrativa visa a proteção específi-
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Nos ensinamentos do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello,
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Diante de tal principio temos o desdobramento de dois aspec-
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Trata-se de uma sociedade na qual há colaboração entre o Es-
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VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a ob-
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§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação,
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  1. 1. NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Acesse aqui o conteúdo completo do Caderno de Testes de Direito Administrativo
  2. 2. Didatismo e Conhecimento 1 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Bruno Tulim e Silva Advogado – Graduado em Direito pelo Centro Universitário Eurípedes de Marília/SP, UNIVEM; com Curso de Atualização em Direito pelo Complexo Jurídico Damásio de Jesus. 1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIOS BÁSICOS. PRINCÍPIOS BÁSICOS A Administração Pública é a atividade do Estado exercida pelos seus órgãos encarregados do desempenho das atribuições públicas, em outras palavras é o conjunto de órgãos e funções ins- tituídos e necessários para a obtenção dos objetivos do governo. A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esfe- ras, obedece aos princípios da legalidade, impessoalidade, mora- lidade, publicidade e eficiência, como impõe a norma fundamental do artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que assim dispõe em seu caput: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos prin- cípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”. Princípio da Legalidade: Este é o principal conceito para a configuração do regime jurídico-administrativo, pois se justifica no sentido de que a Administração Pública só poderá ser exercida quando estiver em conformidade com a Lei. O administrador não pode agir, nem mesmo deixar de agir, senão de acordo com o que dispõe a lei. Para que a administração possa atuar, não basta à inexistência de proibição legal, é neces- sária para tanto a existência de determinação ou autorização da atuação administrativa na lei. Os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíba, entretanto a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei autorizar. Importante ainda esclarecer que a administração pública está obrigada, no exercício de suas atribuições, à observância não ape- nas dos dispositivos legais, mas também em respeito aos princí- pios jurídicos como um todo, inclusive aos atos e normas editadas pela própria administração pública. Princípio da Impessoalidade: Por tal princípio temos que aAd- ministração Pública tem que manter uma posição de neutralidade em relação aos seus administrados, não podendo prejudicar nem mesmo privilegiar quem quer que seja. Dessa forma a Administra- ção pública deve servir a todos, sem distinção ou aversões pessoais ou partidárias, buscando sempre atender ao interesse público. Impede o princípio da impessoalidade que o ato administrati- vo seja emanado com o objetivo de atender a interesses pessoais do agente público ou de terceiros, devendo ter a finalidade exclu- sivamente ao que dispõe a lei, de maneira eficiente e impessoal. Ressalta-se ainda que o princípio da impessoalidade tem es- treita relação com o também principio constitucional da isonomia, ou igualdade, sendo dessa forma vedada perseguições ou benesses pessoais. Princípio da Moralidade: Tal princípio vem expresso na Cons- tituição Federal no caput do artigo 37, que trata especificamente da moral administrativa, onde se refere à ideia de probidade e boa-fé. A partir da Constituição de 1988, a moralidade passou ao sta- tus de principio constitucional, dessa maneira pode-se dizer que um ato imoral é também um ato inconstitucional. A falta da moral comum impõe, nos atos administrativos a presença coercitiva e obrigatória da moral administrativa, que se constitui de um conjunto de regras e normas de conduta impostas ao administrador da coisa pública. Assim o legislador constituinte utilizando-se dos conceitos da Moral e dos Costumes uma fonte subsidiária do Direito positivo, como forma de impor à Administração Pública, por meio de juízo de valor, um comportamento obrigatoriamente ético e moral no exercício de suas atribuições administrativas, através do pressu- posto da moralidade. A noção de moral administrativa não esta vinculada às con- vicções intimas e pessoais do agente público, mas sim a noção de atuação adequada e ética perante a coletividade, durante a gerência da coisa pública. Princípio da Publicidade: Por este principio constitucional, te- mos que a administração tem o dever de oferecer transparência de todos os atos que praticar, e de todas as informações que estejam armazenadas em seus bancos de dados referentes aos administra- dos. Portanto, se a Administração Pública tem atuação na defesa e busca aos interesses coletivos, todas as informações e atos pratica- dos devem ser acessíveis aos cidadãos. Por tal razão, os atos públicos devem ter divulgação oficial como requisito de sua eficácia, salvo as exceções previstas em lei, onde o sigilo deve ser mantido e preservado. Princípio da Eficiência: Por tal principio temos a imposição exigível à Administração Pública de manter ou ampliar a qualida- de dos serviços que presta ou põe a disposição dos administrados, evitando desperdícios e buscando a excelência na prestação dos serviços. Tem o objetivo principal de atingir as metas, buscando boa prestação de serviço, da maneira mais simples, mais célere e mais econômica, melhorando o custo-benefício da atividade da admi- nistração pública. O administrador deve procurar a solução que melhor atenda aos interesses da coletividade, aproveitando ao máximo os recur- sos públicos, evitando dessa forma desperdícios. 2 PODERES ADMINISTRATIVOS: PODER HIERÁRQUICO; PODER DISCIPLINAR; PO- DER DE POLÍCIA; USO E ABUSO DO PODER.  DOS PODERES ADMINISTRATIVOS AAdministração é dotada de poderes ou prerrogativas instru- mentais que garantem o efetivo desempenho de suas atribuições que lhe são legalmente definidas. Os poderes administrativos são o conjunto de prerrogativas que a Administração Pública possui para alcançar os fins almeja- dos pelo Estado, tais poderes são inerentes à Administração Pú-
  3. 3. Didatismo e Conhecimento 2 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO blica para que esta possa proteger o interesse público. Encerram prerrogativas de autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem ser exercidas nos limites da lei. Muito embora a expressão poder pareça apenas uma faculda- de de atuação da Administração Pública, o fato é que os poderes administrativos envolvem não uma mera faculdade de agir, mas sim um dever de atuar diante das situações apresentadas ao Poder Público. Trata-se, portanto, de um poder-dever, no sentido de que a Administração Pública deve agir, na medida em que os poderes conferidos ao Estado são irrenunciáveis. Entende-se dessa manei- ra a noção de deveres administrativos oriundos da obrigação do Poder Público em atuar, utilizando-se dos poderes e prerrogativas atribuídos mediante lei. O dever de agir está ligado à própria noção de prerrogativas públicas garantidas ao Estado, que enseja, por consequência, ou- tros deveres: dever de eficiência, dever de probidade, dever de prestar contas, dever de dar continuidade nos serviços públicos, entre outros. PODER HIERÁRQUICO O Poder Hierárquico é o poder de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos e a atuação de seus agentes, estabelecendo assim a relação de subordinação. Importante esclarecer que hierarquia caracteriza-se pela exis- tência de níveis de subordinação entre órgãos e agentes públicos, sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Assim, podemos verificar a presença da hierarquia entre órgãos e agentes na esfe- ra interna da Administração Direta do Poder Executivo, ou então hierarquia entre órgãos e agentes internamente de uma fundação pública. Caracterizam-se pelo poder de comando de agentes adminis- trativos superiores sobre seus subordinados, contendo a prerrogati- va de ordenar, fiscalizar, rever, delegar tarefas a seus subordinados. É o poder que dispõe o Executivo para distribuir e organizar as funções de seus agentes e órgãos, estabelecendo relação de subordinação entre seus servidores, tal subordinação, vale destacar, é de caráter interno, somente é aplicável dentro da própria Administração Pública. A hierarquia estabelece uma ordem de importância gerando forma às relações de coordenação e de subordinação entre os agen- tes públicos, adquirindo assim uma relação de subordinação esca- lonada objetivando a ordem das atividades administrativas. Para a preservação do principio hierárquico é indispensável mencionar que o descumprimento de ordem de superior hierárqui- co constitui-se em ato ilícito, passível de punição administrativa e penal. Assim o servidor público subalterno deve estrita obediência às ordens e demais instruções legais de seus superiores. PODER DISCIPLINAR O Poder Disciplinar é o poder de punir internamente não só as infrações funcionais dos servidores, sendo indispensável à apura- ção regular da falta, mas também as infrações de todas as pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. Decorre da supremacia especial que o Estado exerce sobre to- dos aqueles que se vinculam à Administração. O Poder Disciplinar não pode ser confundido ainda com o Poder Hierárquico, porém a ele está vinculado e é correlato. Pelo descumprimento do poder hierárquico o subalterno pode ser puni- do administrativa ou judicialmente. É assim a aplicação do poder disciplinar, a faculdade do hierarca de punir administrativamente o subalterno, dentro dos limites legais, dessa faculdade de punir verifica-se a existência, mesmo que mínima, da discricionariedade administrativa, pois há análise de conveniência e oportunidade. Também não se confunde com o poder punitivo do Estado, que é realizado através do Poder Judiciário e é aplicado com fina- lidade social, visando à repressão de crimes e contravenções devi- damente tipificados nas leis penais. O poder disciplinar é exercido como faculdade punitiva in- terna da Administração Pública e por isso mesmo só abrange as infrações relacionadas com o serviço público. Em se tratando de servidor público, as penalidades disciplina- res vêm definidas dos respectivos Estatutos. Cumpre ressaltar que a atuação do Poder Disciplinar deve obedecer necessariamente aos princípios informativos e constitu- cionais da Administração, entre eles o principio da legalidade e o principio da motivação, aos quais se anexa ao principio da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal. PODER DE POLÍCIA: A partir da Constituição Federal e das leis em nosso ordena- mento jurídico, foi conferido uma série de direitos aos cidadãos, que por sua vez, tem o seu pleno exercício vinculado com o bem estar social. Assim, é por meio do Poder de Polícia que a Administração limita o exercício dos direitos individuais e coletivos com o obje- tivo de assegurar a ordem pública, estabelecendo assim um nível aceitável de convivência social, esse poder também pode ser deno- minado de polícia administrativa. É o poder deferido ao Estado, necessário ao estabelecimento das medidas que a ordem, a saúde e a moralidade pública exigem. O principio norteador da aplicação do Poder de Polícia é a predominância do interesse público sobre o interesse privado. O Poder de Polícia resume-se na prerrogativa conferida a Ad- ministração Pública para, na forma e nos limites legais, condiciona ou restringe o uso de bens, exercício de direitos e a pratica de ati- vidades privadas, com o objetivo de proteger os interesses gerais da coletividade. Assim, é a atividade do Estado que consiste em limitar o exer- cício dos direitos individuais em benefício do interesse público. Mesmo sendo considerado como poder discricionário da Ad- ministração, o Poder de Polícia é controlado e limitado pelo ordena- mento jurídico que regulam a atuação da própriaAdministração, isto porque o Estado deve sempre perseguir o interesse público, mas sem que haja ofensa aos direitos individuais garantidos por lei. Dessa forma, podemos concluir que o Poder de Polícia é um poder de vigilância, cujo objetivo maior é o bem-estar social, im- pedindo que os abusos dos direitos pessoais possam ameaçar os direitos e interesses gerais da coletividade. Decorre, portanto do Poder de Polícia, a aplicação de sanções para fazer cumprir suas determinações, fundamentadas na lei, e assim, diversas são as sanções passiveis de aplicação, previstas nas mais variadas e esparsas leis administrativas, que podem ser aplicadas no âmbito da atividade de polícia administrativa. Poder de Polícia Administrativa: O Poder de Polícia Administrativa tem o objetivo principal da manutenção da ordem pública em geral, atuando em situações em que é possível a prevenção de possíveis cometimentos de infrações legais, entretanto, poderá atuar tanto preventivamente como de forma repressiva, porem, em ambos os casos, a atuação da Policia Administrativa tem a finalidade de evitar e impedir comportamen- tos dos indivíduos que possam causar prejuízos para a sociedade.
  4. 4. Didatismo e Conhecimento 3 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO O Poder de Polícia Administrativa visa a proteção específi- ca de valores sociais, vedando a práticas de condutas que possam ameaçar a segurança pública, a ordem pública, a tranquilidade e bem estar social, saúde e higiene coletiva, a moralidade pública, entre outras. Importante esclarecer que o poder de polícia administrativa incide sobre atividades e sobre bens, não diretamente sobre os ci- dadãos, haja vista que não existem sanções aplicadas decorrentes do poder de polícia administrativa que impliquem em restrição ao direito de liberdade das pessoas como detenção e prisão. Assim, várias são as sanções decorrentes do poder de polí- cia administrativa, tais como: multa administrativa; demolição de construções irregulares; apreensão de mercadorias com entrada irregular no território nacional; interdição de estabelecimento co- merciais que estão em desacordo com a lei; embargos administra- tivos a obras, entre outras. Poder de Polícia Judiciária: A Polícia Judiciária desenvolve e executa atividades de ca- ráter repressivo e ostensivo, ou seja, possui o dever de reprimir atividades infratoras a lei por meio da atuação policial em caráter criminal, com sua consequente captura daqueles que infringirem a lei penal. Assim, a Polícia Judiciária atua em defesa dos preceitos es- tabelecidos no Código Penal Brasileiro, com foco em sua atuação nas atividades consideradas crime pela lei penal, tendo caracterís- ticas e prerrogativas ostensivas, repressivas e investigativas. A atuação da Polícia Judiciária incide sobre as pessoas, sendo exercido pelos órgãos especializados do Estado como a Polícia Ci- vil e a Polícia Militar, sendo certo que tais atividades repressoras e ostensivas objetiva auxiliar o Poder Judiciário, em sua atividade jurisdicional, na aplicação da lei em casos concretos, fornecendo o conjunto probatório suficiente para condenar ou absolver o cida- dão apresentado a Justiça Pública. Diferenças entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária: Diante dos conceitos e explicações acima formuladas, passa- mos a identificar as principais diferenças entre a atuação da policia administrativa e a polícia judiciária. A Polícia Administrativa é regida pelas normas do Direito Administrativo, sendo considerada infração administrativa a não observância aos preceitos normativos constantes das normas e regulamentos administrativos, enquanto que a polícia judiciária é regulamentada pelas normas do Direito Penal e Processual Penal. A atividade de polícia administrativa é executada pelos órgãos e agentes públicos escalonados e mantidos pela Administração Pú- blica, a polícia judiciária por sua vez tem suas atividades executa- das privativamente por organizações especializadas no combate e repressão a pratica criminosa, ou seja, pela Polícia Civil e Polícia Militar. As penalidades no caso da polícia administrativa incidem exclusivamente em produtos e serviços, enquanto as penalidades previstas para a atuação da polícia administrativa recaem sobre pessoas, podendo em alguns casos ocorrer em face de apreensão de produtos, desde que sejam de origem criminosa. Limites do Poder de Polícia: Muito embora a Discricionariedade seja característica do ato emanado com fundamento no Poder de Polícia, a lei impõe alguns limites quanto a competência, a forma e aos fins almejados pela Administração Pública, não sendo o Poder de Polícia um poder absoluto, visto que encontra limitações legais. Não podemos perder de vista que toda a atuação administra- tiva, seja em que esfera for, deve obediência ao principio admi- nistrativo constitucional da Legalidade, devidamente previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Assim, toda atuação administrativa pautada dentro dos limites legais, seja quanto a competência do agente que executou a ativi- dade administrativa ou então a forma em que foi realizada, será considerada um ato legal e legítimo, desde que atenda o interesse coletivo. De outra forma, o ato administrativo que for praticado com vícios de competência, ilegalidades, ilegitimidades, ou ainda que contrariem o interesse público, será considerado um ato ilegal, pra- ticado com abuso ou desvio de poder. Os limites impostos à atuação do poder de polícia se destinam a vedar qualquer manifestação administrativa revestida de arbitra- riedade e ilegalidade por parte do agente público, sendo certo que todo e qualquer ato administrativo poderá ser levado a analise de legalidade pelo Poder Judiciário, que tem o poder jurisdicional de anular ato ilegal ou ilegítimo. ABUSO DE PODER O exercício ilegítimo das prerrogativas conferidas pelo or- denamento jurídico à Administração Pública caracteriza de modo genérico, o denominado abuso de poder. Dessa maneira, o abuso de poder ocorre diante de uma ilegiti- midade, ou, diante de uma ilegalidade, cometida por agente públi- co no exercício de suas funções administrativas, o que nos autoriza a concluir que o abuso de poder é uma conduta ilegal cometida pelo agente público, e, portanto, toda atuação fundamentada em abuso de poder é ilegal. Importante destacar que é plenamente possível o abuso de poder assumir tanto a forma comissiva, quanto à omissiva, ou seja, o abuso tanto pode ocorrer devido a uma ação ilegal do agente público, quanto de uma omissão considerada ilegal. O abuso de poder pode ocorrer de duas maneiras, quais sejam: excesso de poder ou desvio de poder. - Excesso de Poder: Ocorre quando o agente público atua fora dos limites de sua competência, ou seja, o agente público não tinha a competência funcional prevista em lei para executar a atividade administrativa. - Desvio de Poder: Ocorre quando a atuação do agente é pau- tada dentro dos seus limites de competência, mas contraria a fina- lidade administrativa que determinou ou autorizou a sua atuação. 3 SERVIÇOS PÚBLICOS: CONCEITO E  PRINCÍPIOS. CONCEITO: Inicialmente, devemos elucidar que a Constituição Federal de 1988 não conceitua “serviço público”, e tampouco temos no or- denamento jurídico pátrio, em leis esparsas, seu significado legal. Dessa maneira temos que ficou sob os cuidados da doutrina administrativa elaborar seu significado, entretanto, não existe um conceito doutrinário consensual de “serviço público”.
  5. 5. Didatismo e Conhecimento 4 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Nos ensinamentos do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, temos o conceito de serviço público como: “Certas atividades (consistentes na prestação de utilidade ou comodidade material) destinada a satisfazer a coletividade em geral, são qualificadas como serviços públicos quando, em dado tempo, o Estado reputa que não convém relegá-las simplesmente a livre iniciativa; ou seja, que não é socialmente desejável fiquem tão só assujeitadas à fiscalização e controles que exerce sobre a generalidade das atividades privadas.” Celso Antônio Bandeira de Mello ainda complementa seu conceito afirmando que: “É toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodida- de material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições espe- ciais - , instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo”. Segundo o jurista Hely Lopes de Meirelles, serviço público é: “Todo aquele prestado pela Administração ou por seus dele- gados, sob normas e controle estatal, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniên- cia do Estado”. Para a Profª Maria Sylvia ZanellaDi Prieto, temos o entendi- mento de serviços públicos sob a ótica de dois elementos, ‘subjeti- vo’ e ‘formal’, senão vejamos seu posicionamento: “O elemento subjetivo, porque não mais se pode considerar que as pessoas jurídicas públicas são as únicas que prestam ser- viços públicos; os particulares podem fazê-lo por delegação do poder público, e o elemento formal, uma vez que nem todo serviço público é prestado sob regime jurídico exclusivamente público”. Assim, verifica-se que, nas mais variadas concepções jurídi- cas acerca do conceito de “serviço público”, podemos facilmente definir os pontos em comum e aceitar, de maneira ampla que ser- viço público é como o conjunto de todas as atividades exercidas pelo Estado ou delegados, sob o regime jurídico de direito público, ou seja, a atividade jurisdicional, atividade de governo, atividade legislativa, prestação de serviço público, colocados a disposição da coletividade. De outra forma, estudando o conceito de “serviço público”, mas sob análise mais restritiva, temos que são todas as prestações de utilidade ou comodidades materiais efetuadas diretamente e ex- clusivamente ao povo, seja pela administração pública ou pelos delegatários de serviço público, voltado sempre à satisfação dos interesses coletivos. O objetivo da Administração Pública, no exercício de suas atribuições, é de garantir à coletividade a prestação dos serviços públicos de maneira tal que possa corresponder aos anseios da co- letividade, atingindo diretamente o interesse público, devendo o Poder Público disciplinar a aplicação dos recursos materiais (orça- mentários), visando a aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, mo- dernização e otimização da prestação dos serviços públicos. PRINCÍPIOS INFORMATIVOS DOS SERVIÇOS PÚ- BLICOS: A relevância e a prevalência do interesse coletivo sobre o interesse de particulares informam os princípios que orientam a disposição e organização do funcionamento dos serviços públicos. Importante ressaltar que, a figura principal no serviço público não é seu titular, nem mesmo o prestador dele, as sim o usuário dos serviços. Além dos princípios gerais do Direito Administrativo, tanto os princípios expressos na Constituição Federal, como também os implícitos, presentes em toda a atividade administrativa, especifi- camente na prestação dos serviços públicos, identifica-se a presen- ça de mais quatros, que norteia e orienta a prestação dos serviços colocados a disposição da coletividade, quais são: o Princípio da Continuidade do Serviço Público; Principio da Mutabilidade do Regime Jurídico e o Princípio da Igualdade dos Usuários do Servi- ço Público, e ainda o Princípio do Aperfeiçoamento. Princípio da Continuidade do Serviço Público: O serviço pú- blico deve ser prestado de maneira continua, o que significa dizer que não é passível de interrupção. Isto ocorre justamente pela pró- pria importância de que o serviço público se reveste diante dos anseios da coletividade. É o principio que orienta sobre a impossibilidade de paralisação, ou interrupção dos serviços públicos, e o pleno direito dos administrados a que não seja suspenso ou interrompido, pois entende-se que a continuidade dos serviços públicos é essencial a comunidade, não podendo assim sofrer interrupções. Diante de tal princípio temos o desdobramento de outros de suma importância para o “serviço público”, quais são: qualidade e regularidade, assim como com eficiência e oportunidade. Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico: É aquele que reconhece para o Estado o poder de mudar de forma unilateral as regras que incidem sobre o serviço público, tendo como objetivo a adaptação às novas necessidades, visando o equilíbrio na relação contratual econômico-financeira, satisfazendo o interesse geral à máxima eficácia. Em atenção ao Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico dos Serviços Públicos, temos a lição da Profª. Maria Sylvia Zane- lla Di Prieto, que assim leciona: “Nem os servidores públicos, nem os usuários de serviço públicos, nem os contratados pela Administração têm direito ad- quirido à manutenção de determinado regime jurídico; o estatuto dos funcionários pode ser alterado, os contratos também podem ser alterados ou mesmo reincididos unilateralmente para atender ao interesse público; o aumento das tarifas é feito unilateralmente pela Administração, sendo de aplicação imediata”. Justamente por vincular-se o regime jurídico dos contratos administrativos de concessão e permissão de serviços públicos aos preceitos de Direito Público, com suas cláusulas exorbitantes, e ainda em presença da necessidade constante da adaptação dos ser- viços públicos ao interesse coletivo, torna-se necessária e razoável a possibilidade de alteração, ou mudança do regime de execução dos serviços, objetivando adequar aos interesses coletivos. Principio da igualdade dos usuários dos serviços públicos: Constituição Federal diz que todos são iguais perante a lei e desta forma não podemos ser tratados de forma injusta e desigual, assim, não se pode restringir o acesso aos benefícios dos serviços públicos para os sujeitos que se encontrarem em igualdade de condições.
  6. 6. Didatismo e Conhecimento 5 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Diante de tal principio temos o desdobramento de dois aspec- tos da Igualdade dos Usuários de Serviços públicos: - A Universalidade que significa dizer que o serviço público deve ser prestado em benefício de todos os sujeitos que se encon- tram em equivalente situação. - A Neutralidade, que significa dizer que é impossível dar qualquer tipo de privilégios que forem incompatíveis com o prin- cípio da isonomia. Logo são “impossíveis” vantagens individuais fundadas em raça, sexo, credo religioso, time de futebol e etc. Princípio doAperfeiçoamento: Temos o aperfeiçoamento como uma constante evolução da sociedade, dessa forma, e simplesmente por isso, é que no serviço público ele se impõe como um direito do cidadão, assim, o aperfeiçoamento da prestação dos serviços públi- cos vincula-se à eficiência dos serviços a serem prestados. 4 ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO,  REQUISITOS E ATRIBUTOS; ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO;  DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO.  CONCEITO: Atos administrativos são espécies do gênero “ato jurídico”, ou seja, são manifestações humanas, voluntárias, unilaterais e desti- nadas diretamente à produção de efeitos no mundo jurídico. De acordo com os ensinamentos do jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, ato administrativo pode ser conceituado como: “declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurí- dicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”. Segundo o conceito formulado por Hely Lopes Meirelles, te- mos que: “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administra- dos ou a si própria”. Para Maria Sylvia Di Pietro, ato administrativo pode ser de- finido como: “a declaração do Estado ou de quem o represente, produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Judi- ciário”. Dessa forma, temos que é por meio do ato administrativo que a função administrativa se concretiza, sendo toda a exteriorização da vontade do Estado, executada pelos agentes públicos, objeti- vando alcançar o interesse coletivo. Portanto, ato administrativo é a manifestação ou declaração da Administração Pública, editada pelo Poder Público, através de seus agentes, no exercício concreto da função administrativa que exerce, ou de quem lhe faça às vezes, sob as regras de direito pú- blico, com a finalidade de preservar e alcançar os interesses da coletividade, passível de controle Jurisdicional. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: Entende-se por atributos as qualidades ou características dos atos administrativos, uma vez que requisitos dos atos administra- tivos constituem condições de observância obrigatória para a sua validade, os atributos podem ser entendidos como as característi- cas dos atos administrativos. Os atributos dos atos administrativos citados pelos principais autores são: presunção de legitimidade; imperatividade; autoexe- cutoriedade e tipicidade. Presunção de Legitimidade: A presunção de legitimidade, ou legalidade, é a única característica presente em todos os atos ad- ministrativos. Assim, uma vez praticado o ato administrativo, ele se presume legítimo e, em princípio, apto para produzir os efeitos que lhe são inerentes, cabendo então ao administrado a prova de eventual vício do ato, caso pretenda ver afastada a sua aplicação, dessa maneira verificamos que o Estado, diante da presunção de legitimidade, não precisa comprovar a regularidade dos seus atos. Dessa maneira, mesmo quando eivado de vícios, o ato admi- nistrativo, até sua futura revogação ou anulação, tem eficácia plena desde o momento de sua edição, produzindo regularmente seus efeitos, podendo inclusive ser executado compulsoriamente. Imperatividade: Pelo atributo da imperatividade do ato admi- nistrativo, temos a possibilidade de a administração pública, de maneira unilateral, criar obrigações para os administrados, ou en- tão impor-lhes restrições. Importante esclarecer que nem todos os atos administrativos são revestidos de imperatividade, mas, da mesma forma que ocor- re relativamente à presunção de legitimidade, os atos acobertados pela imperatividade podem, em princípio, ser imediatamente im- postos aos particulares a partir de sua edição. Autoexecutoriedade: O ato administrativo possui força exe- cutória imediatamente a partir de sua edição, isso ocorre porque as decisões administrativas trazem em si a força necessária para a sua auto execução. A autoexecutoriedade dos atos administrativos fundamenta- -se na natureza pública da atividade administrativa, cujo principal objetivo é o atendimento ao interesse público. Assim, a faculdade de revestimento do ato administrativo pela característica da autoexecução de seus atos se manifesta princi- palmente pela supremacia do interesse coletivo sobre o particular. Os atos autoexecutórios são aqueles que podem ser materialmente implementados pela administração, de maneira di- reta, inclusive mediante o uso de força, caso seja necessário, sem que a Administração Pública precise de uma autorização judicial prévia. Tipicidade: Para a Profª. Maria Sylvia Di Pietro, a tipicidade é: “o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir de- terminados resultados”. Visando a segurança jurídica aos administrados, o atributo da tipicidade garante que o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente estabelecidas pelo ordenamento jurídico vi- gente.
  7. 7. Didatismo e Conhecimento 6 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO REQUISITOS E ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRA- TIVO: A doutrina administrativa é pacifica em apontar cinco requisi- tos básicos, ou elementos dos atos administrativos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Além dos requisitos elaborados pela doutrina administrativa, aplicam-se aos atos administrativos os requisitos gerais de todos os atos jurídicos perfeitos, como agente capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não proibida em lei. Trata-se de requisitos fundamentais para a validade do ato ad- ministrativo, pois o ato que for editado ou praticado em desacordo com o que o ordenamento jurídico estabeleça para cada requisito, será, via de regra, um ato nulo. Competência: O requisito da Competência pode ser definido como o poder legal conferido ao agente público para o desempe- nho regular e específico das atribuições de seu cargo. A competência é a condição primeira de validade do ato ad- ministrativo, onde deve haver uma análise sobre a incidência ou não da capacidade específica e legalmente definida para a prática do ato. Importante observar que a noção de competência do agente, na esfera do Direito Administrativo, alcança, além do agente, tam- bém o órgão do Estado que ele representa. Dessa forma, conclui-se que competência é prerrogativa do Estado, exercitada por seus agentes, respeitada a hierarquia e dis- tribuição constitucional de atribuições. A competência é um elemento, ou requisito, sempre vincula- do, ou seja, não há possibilidade de escolha na determinação da competência para a prática de um ato, tendo em vista que tal vin- culação decorre de lei. Para os estudos sobre o requisito da competência do ato ad- ministrativo, se mostra necessário e oportuno mencionar a exis- tência das figuras da avocação de competência e a delegação de competência. A avocação é o ato mediante o qual o superior hierárquico traz para si o exercício temporário de certa competência atribuída por lei a um subordinado, devendo ser medida excepcional e de caráter precário, sendo que a avocação não será possível quando se tratar de competência exclusiva do subordinado. A delegação, doutro modo é o ato mediante o qual o superior hierárquico delega para seu subordinado ou a outro órgão, compe- tência que lhe pertence, também tem a característica de ser tempo- rário e revogável a qualquer momento, devendo seguir os limites previstos em lei, Nos casos em que houver avocação ou delegação de compe- tência não se verifica a transferência da titularidade da competên- cia, apenas o seu exercício. Importante salientar que o ato de dele- gação ou avocação de competência é discricionário e revogável a qualquer momento. Quando o agente público ou órgão atua fora, ou além, de sua esfera de competência, temos presente então uma das figuras de abuso de poder, ou excesso de poder, que, nem sempre está obri- gado à anulação do ato, visto que o vício de competência admite convalidação, salvo quando se tratar de competência em razão da matéria ou de competência exclusiva. Finalidade: Ao editar determinado ato administrativo, o Poder Público deve perseguir o interesse público. É o objetivo principal que a Administração Pública pretende alcançar com a prática do ato administrativo. Dessa maneira a finalidade do ato deve ser sempre o interesse da coletividade e a finalidade específica prevista em lei para aquele ato da administração. Sendo requisito de validade do ato, é nulo qualquer ato prati- cado visando exclusivamente o interesse privado, ou seja, o desa- tendimento a qualquer das finalidades do ato administrativo con- figura vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina como desvio de poder, configurando em uma das modalidades do abuso de poder. Forma: é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo ato administrativo, em principio, deve ser formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é escrita, em atendimento inclusive ao principio constitucional de publicidade. A forma, ou formalidade é o conjunto de exterioridades que devem ser observadas para a regularidade do ato administrativo. Assim, temos que todo ato administrativo é formal, pelo que sua falta resulta, necessariamente, na inexistência do ato administra- tivo. A forma do ato administrativo pode ser entendido em dois sentidos, no amplo e no estrito. Em sentido amplo, a forma do ato administrativo é o procedi- mento previsto em lei para a prática regular do ato. Seu sentido estrito refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem constar no próprio ato administrativo, de acordo com suas formalidades próprias. Motivo: É a causa imediata do ato administrativo, é a situação fática, ou jurídica, que determina ou possibilita a atuação adminis- trativa, razão pela qual todo ato administrativo deve ser motivado, assim temos que o motivo é elemento integrante do ato. O motivo do ato administrativo não se traduz apenas como um elemento, mas também como um pressuposto objetivo do ato em si, pois o motivo que deu origem ao Ato Administrativo tornou-se regra jurídico-administrativa obrigatória. Diante da possibilidade legal de controle externo do ato ad- ministrativo (exercido pelo Poder Judiciário e Poder Legislativo) analisando a legalidade e legitimidade dos atos, a doutrina ad- ministrativa formulou a teoria dos motivos determinantes, que vincula a realização do ato administrativo com os motivos que o originaram, sendo certo que o ato deve ser praticado por agente competente e de acordo com as determinações legais. A teoria dos motivos determinantes vincula a existência e a pertinência dos motivos (fáticos e legais) à efetiva realização do ato, demonstrando os motivos que declarou como causa determi- nante a prática do ato. Dessa maneira, caso seja comprovada a não ocorrência do motivo ou a situação declarada como determinante para a prática do ato, ou então a inadequação entre a situação ocorrida e o motivo descrito na lei, o ato será nulo. Não se pode confundir Motivo com Motivação, visto que Mo- tivação é a declaração expressa dos motivos que determinaram e justificaram a prática do ato administrativos. Objeto: O objeto é o próprio conteúdo material do ato. O ob- jeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou simples- mente atesta situações preexistentes. De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, o objeto do ato administrativo “é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica”
  8. 8. Didatismo e Conhecimento 7 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração na esfera jurídica que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato editado produz. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: Atos Gerais e Atos Individuais: Os atos administrativos gerais caracterizam-se por não possuir destinatários diretos e determina- dos, apresentam apenas situações normativas aplicáveis a todos os administrados e hipóteses fáticas que se enquadrem nos casos descritos de forma abstrata. Assim, é possível dizer que tais atos possuem como caracte- rística a generalidade e abstração. Os atos administrativos individuais são aqueles que possuem destinatário final certo e determinado, produzindo seus efeitos de maneira direta e concreta e de forma individualizada, seja consti- tuindo ou declarando situações jurídico-administrativa particula- res. O ato individual pode ter um único destinatário – ato singular – ou então diversos destinatários, desde que determinados e iden- tificados – atos plúrimos. Atos Internos e Atos Externos: Atos administrativos internos, são aqueles destinados a produzir efeito somente no âmbito da Ad- ministração Publica, atingindo de forma direta e exclusiva seus órgãos e agentes. Atos administrativos externos são os que atingem os cidadãos administrados de forma geral, criando direitos ou obrigações ge- rais ou individuais, declarando situações jurídicas. Para esses atos é necessário que haja a publicação em imprensa oficial, como con- dição de vigência e eficácia do ato. Atos Simples, Complexo e Composto: Ato administrativo simples é aquele que decorre de uma única manifestação de von- tade, de um único órgão, unipessoal ou mediante apreciação de colegiado. Assim, o ato simples esta completo somente com essa manifestação, não dependendo de outra, seja concomitante ou pos- terior, para que seja considerado perfeito, não dependendo ainda de manifestação de outros órgãos ou autoridades para que possa produzir seus regulares efeitos. Ato administrativo complexo é o que necessita, para sua for- mação e validade, da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos, ou autoridades, diferentes. Ato administrativo composto é aquele cujo conteúdo resulta de manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou a produção de seus regulares efeitos dependem de outro ato que o aprove. A atribuição desse outro ato é simplesmente instrumental, visando a autorizar a prática do ato principal, ou então conferir eficácia a este. Ressalta-se que o ato acessório ou instrumental em nada altera o conteúdo do ato principal. Ato Válido, Ato Perfeito e Ato Eficaz: Ato válido é o que esta em total conformidade com o ordenamento jurídico vigente, aten- dendo as exigências legais e regulamentares impostas para que se- jam validamente editadas, não contendo qualquer vício ou defeito, irregularidades ou ilegalidades. Ato administrativo perfeito é o qual esta pronto, acabado, que já esgotou e concluiu o seu ciclo, foram exauridas todas as etapas de formação, já esgotaram todas as fases necessárias para a sua produção. Ato administrativo eficaz é aquele que já está disponível e apto a produzir seus regulares efeitos, sendo capaz de atingir sua plenitude e alcance. ESPÉCIES: Segundo a doutrina majoritaria administrativa, podemos agru- par os atos administrativos em 5 cinco espécies: Atos normativos: São aqueles que contém um comando geral do Executivo visando ao cumprimento de uma lei. Podem apre- sentar-se com a característica de generalidade e abstração (decreto geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção (decreto de nomeação de um servidor). São atos normativos: o decreto; o regimento; e a resolução. Atos ordinatórios: São os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. São ordinatórios os atos administrativos que disciplinam e regram o funcionamento dos órgãos da Administração Pública e orientam os rocedimentos adotados pelos agentes públicos. De acordo com Hely Lopes de Meirelles: “são aqueles que só atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os ser- vidores hierarquizados à chefia que os expediu. Não obrigam aos particulares, nem aos funcionários subordinados a outras che- fias.” Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser expedidos por chefes de serviços aos seus subordinados. Logo, não obrigam aos particulares. São atos ordinatórios: as instruções; as circulares; os avisos; as portarias; as ordens de serviço; os ofícios e os despachos. Atos negociais: São todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público. Muito embora apresentem interesses de ambas as partes, ex- ternando a manifestação de vontades entre a administração e o administrado, o ato administrativo negocial possui natureza uni- lateral, visto que são editados pela Administração Pública, sob as normas do direito público, assim, a vontade do destinatário não é relevante para a formação do ato negocial, visto que necessita apenas de provocação, e depois a aceitação da vontade externada pelo Poder Público. São atos negociais: a licença; autorização; permissão; aprova- ção; admissão; homologação e a dispensa. Atos enunciativos: São todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo. Segundo Hely Lopes de Meirelles temos que “aos atos enun- ciativos embora não contenham uma norma de atuação, nem or- denem a atividade administrativa interna, nem estabeleçam uma relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam, porém, uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração”. Não há, no ato enunciativo, o estabelecimento de uma relação jurídica, justamente por não conter uma manifestação de vontade do Poder Público, mas sim enunciando um fato ja existente. São atos enunciativos: a certidão; o atestado e o parecer. Atos punitivos: São aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e aplicada pelaAdministração, visando a punir as infrações administrativas e condutas irregulares de servidores ou de particulares perante a Administração.
  9. 9. Didatismo e Conhecimento 8 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Possuem o objetivo, de acordo com os ensinamentos de Hely Lopes de Meirelles “de unir e reprimir as infrações administra- tivas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração”. Pode-se concluir então que os atos punitivos podem ser ex- ternos, quando aplicados aos administrados; e internos, quando aplicados aos servidores da própria administração. São atos punitivos externos: multa; interdição de atividades; destruição de coisas; demolição administrativa; a cassação e o con- fisco. São atos punitivos internos: o afastamento preventivo de ser- vidor investigado; advertencia; suspensão; demissão e a cassação de aposentadoria. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO: O ato administrativo vigente permanecerá produzindo seus efeitos no mundo jurídico até que algo capaz de alterar essa con- dição ocorra. Uma vez publicado e eivado de vícios, terá plena vigência e deverá ser cumprido, em atendimento ao atributo da presunção de legitimidade, até o momento em que ocorra formalmente a sua extinção, por meio da Anulação ou Revogação do Ato Adminis- trativo. O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultante do reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios em sua forma- ção, ou então poderá ser declarada a falta de necessidade de sua validade. Neste sentido o Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Sú- mula 473 que assim garante: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiri- dos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Assim, o ato administrativo é considerado extinto quando ocorrer as principais formas de extinção. Revogação: é modalidade de extinção de ato administrativo que ocorre por razões de oportunidade e conveniência da Adminis- tração Pública, atendido o interesse coletivo. A Administração Pública pode revogar um ato quando enten- der que, embora se trate de um ato válido, que atenda a todas as prescrições legais, não atende adequadamente ao interesse público no caso concreto. Assim, temos que a revogação é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas que, por motivos de oportunidade e conve- niência (discricionariedade administrativa), tornou-se inoportuno ou inconveniente a sua manutenção. Importante esclarecer que a medida de revogação de ato ad- ministrativo é ato exclusivo e privativo da Administração Pública que praticou o ato revogado. Assim, o Poder Judiciário em hipó- tese alguma poderá revogar um ato administrativo editado pelo Poder Executivo ou Poder Legislativo. Tal imposição decorre do Princípio da Autotutela do Estado em revogar seus próprios atos, de acordo com sua vontade. O ato revogatório não retroage para atingir efeitos passados do ato revogado, apenas impedindo que este continue a surtir efei- tos, assim, temos que a revogação do ato administrativo opera com o efeito “ex nunc”, ou seja, os efeitos da revogação não retroagem, passando a gerar seus regulares efeitos a partir do ato revogatório. Anulação: ocorre quando um ato administrativo estiver eivado de vícios, relativos à legalidade ou legitimidade. Assim que os vícios forem identificado pela própria Adminis- tração Pública, esta poderá anulá-lo de ofício. É possivel ainda que algum cidadão identifique os vícios e ilegalidades do ato adminis- trativo e comunique a Administração Pública, que poderá anulá-lo. A anulação do ato administrativo quando estiver com vícios de ilegalidade ou ilegitimidade poderá ocorrer ainda por decisão fundamentada do Poder Judiciário. Entretanto, o Poder Judiciário não poderá atuar de oficio, deverá aguardar a impetração de medi- da judicial por qualquer interessado na anulação do ato. O controle de legitimidade ou legalidade deverá ocorrer em sua forma, nunca em relação ao mérito do ato administrativo. Importante esclarecer que nem todo ato administrativo que estiver com vício de legalidade ou legitimidade deverá obrigató- riamente ser anulado, antes deve ser verificado se tal vício é sa- nável ou insanável. Assim, quando se verificar que trata-se de um vício insanável, a anulação do ato deve ser obrigatória, entretanto, quando se tratar de um vício sanável, o ato poder ser anulado ou convalidado, de acordo com a discricionariedade conferida à Ad- ministração Pública, que irá efetuar análise de oportunidade e con- veniência da manutenção dos efeitos do ato administrativo. A anulação age retroativamente, ou seja, todos os efeitos pro- vocados pelo ato anulado também são nulos, daí surge o denomi- nado efeito “ex tunc”, que significa dizer justamente que, com a anulação, os efeitos do ato retroage desde a sua origem. CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: Temos como regra geral que, os ato administrativos quando eivados de vícios de legalidade ou legitimidade devem ser anu- lados. Entretanto, algumas hipóteses de vicios de legalidade dão origem a atos administrativos meramente anuláveis, ou seja, atos que, a critério da Adminstração Pública poderão ser anulados ou então convalidados. Desta forma, convalidar um ato administrativo é corrigi-lo ou regularizá-lo, desde que não acarretem lesão os interesse público nem mesmo prejuízo a terceiro, assim, verificados as condições acima, os atos que apresentarem defeitos sanáveis, ou passiveis de correção, poderão ser convalidados pela Própria Administração Pública. Temos, portanto, que para a possibilidade de convalidação de ato administrativo, é necessário atender as seguintes condições: - O defeito seja sanável; - O ato convalidado não poderá acarretar lesão ao interesse público; - O ato convalidado não poderá acarretar prejuízos a terceiros. Por defeitos sanáveis temos aqueles cujos vícios são relativos à competência quanto à pessoa que editou o ato, desde que não se trate de hipótese de competência exclusiva, e ainda quando ocorrer vício quanto a forma, desde que a lei não considere a forma um elemento do ato essencial à validade do mesmo. A convalidação pode incidir sobre atos vinculados e atos dis- cricionários, pois não se trata de controle de mérito, mas sim de legalidade e legitimidade, relativos a vícios do ato administrativo sanável, cuja análise recai sobre os elementos de competência e forma, pois, caso a analise fosse feita sobre os elementos de mo- tivo ou objeto, o controle seria no mérito administrativo do ato.
  10. 10. Didatismo e Conhecimento 9 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS: Os atos vinculados são os que a Administração Pública pratica sem qualquer margem de liberdade de decisão, tendo em vista que a lei previamente determinou a única medida possível de ser ado- tada sempre que se configure a situação objetiva descrita em lei. Os atos discricionários são aqueles que a Administração Pú- blica pode praticar com certa liberdade de escolha e decisão, sem- pre dentro dos termos e limites legais, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e conveniência admi- nistrativa. Dessa maneira, na edição de um ato vinculado a administra- ção Pública não dispõe de nenhuma margem de decisão, sendo que o comportamento a ser adotado pelo Administrador está re- gulamentado em lei, enquanto na edição de um ato discricionário, a legislação outorga ao agente público determinada margem de liberdade de escolha, diante da avaliação de oportunidade e conve- niência da pratica do ato. Neste sentido, oportuno esclarecer a expressão “Mérito Ad- ministrativo”. O mérito do ato administrativo não é considerado requisito para a formação do ato, mas tem implicações com o mo- tivo e o objeto do ato, e consequentemente, com as suas condições de validade e eficácia. O mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na valo- ração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Ad- ministração incumbida de sua prática quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. O merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos admi- nistrativos praticados no exercício de competência discricionária. Nos atos vinculados não há que se falar em mérito, visto que toda a atuação do Poder Executivo se resume no atendimento das im- posições legais. Quanto ao mérito administrativo a Administração decide livremente, e sem possibilidade de correção judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder. 5 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMI- NISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA; CENTRA- LIZADA E  DESCENTRALIZADA; AUTAR- QUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: De acordo com os ensinamentos do jurista administrativo Hely Lopes Meirelles, organização da Administração Pública é “todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”. De maneira objetiva, temos que Organização da Administra- ção Pública é toda a atividade concreta e imediata desenvolvida pelo Estado para o alcance dos interesses públicos. De maneira subjetiva, podemos afirmar que trata-se do con- junto de órgãos e de agentes públicos aos quais a lei atribui o exer- cício da função administrativa do Estado. CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CON- CENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO. O Estado exerce função administrativa por meio de órgãos, pessoas jurídicas e seus respectivos agentes públicos, objetivando atender o interesse coletivo. Para tanto, o Estado adota duas for- mas principais para a organização e atuação administrativa: centra- lização e descentralização. Ocorre a centralização administrativa quando o Estado exer- ce suas funções diretamente, por meio de seus órgãos e agentes pú- blicos integrantes, assim, dizemos que a atividade administrativa do estado é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado, ou seja, pelo conjunto orgânico que lhe compõe. Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado desempenha algumas de suas atribuições por meio de ou- tras pessoas, e não pela sua administração direta. Assim, dizemos que a atividade administrativa do Estado é descentralizada quando é exercida por pessoas distintas do Estado, sendo que há transfe- rência de competência para a execução do serviço público que lhe são pertinentes para seus auxiliares. A descentralização é efetivada por meio de outorga quando o estado cria, por meio de lei, uma entidade ou pessoa jurídica, e a ela lhe transfere determinado serviço público. De outro modo, a descentralização é efetivada pó meio de delegação quando a Administração Pública transfere, mediante contrato administrativo (concessão ou permissão de serviços pú- blicos), ou por meio de ato unilateral (autorização de serviços pú- blicos), a execução do serviço. A concentração, ou “concentração de competência”, ou ain- da “administração concentrada” é o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único e exclusivo órgão competente para tomar decisões, ficando os seus subordinados restritos e limi- tados às tarefas de preparação e execução das decisões do superior hierárquico. A desconcentração é o fenômeno, ou forma de organização administrativa, de distribuição interna de competências. Diferen- temente da descentralização, que envolve sempre mais de uma pessoa jurídica de direito público, a desconcentração ocorre ex- clusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se, a desconcentração, de mera técnica administrativa de distribuição interna de competências de uma pessoa jurídica. Ocorre desconcentração administrativa quando uma pessoa política ou uma entidade da administração indireta distribui com- petências no âmbito de sua própria estrutura com a finalidade de conferir mais agilidade e eficiência a prestação dos serviços ADMINISTRAÇÃO DIRETA É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, estados, municípios e Distrito Federal), aos quais foi atribuída competência para o exercício, de maneira centralizada, de atividades administrativas, é composta por órgãos ligados diretamente ao poder central, seja na esfera federal, esta- dual ou municipal. A organização da Administração Pública Federal está regu- lamentada por meio do Decreto 200/67, que assim dispõe sobre a Administração Direta:
  11. 11. Didatismo e Conhecimento 10 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967. Art. 4° A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços in- tegrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA É o conjunto de pessoas jurídicas – desprovidas de autonomia política – que, vinculadas à Administração Direta, têm a competência para o exercício, de maneira descentralizada, de atividades administrativas. São composta por entidades com per- sonalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar ati- vidades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Eco- nomia Mista. A organização da Administração Pública Federal está regu- lamentada por meio do Decreto 200/67, que assim dispõe sobre a Administração Indireta: DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967. Art. 4° A Administração Federal compreende: ... II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica pró- pria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas. Parágrafo único. As entidades com- preendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com per- sonalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira des- centralizada. II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital ex- clusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por forca de con- tingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maio- ria à União ou a entidade da Administração Indireta. IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito pú- blico, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. § 1º No caso do inciso III, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em caráter permanente. § 2º O Poder Executivo enquadrará as entidades da Adminis- tração Indireta existentes nas categorias constantes deste artigo. § 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adqui- rem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernen- tes às fundações. Assim, temos doutrinariamente: Autarquias: É o serviço autônomo, criado por lei, com per- sonalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira des- centralizada. Trata-se de pessoa jurídica de direito público, o que significa dizer que tem praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da administração direta. O seu regime jurídico pouco se diferencia do estabelecido para os órgãos da Admininstração Direta, apare- cendo, perante terceiros, como a própria Administração Pública. Difere da União, Estados e Municípios (pessoas públicas políticas) por não ter capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio direito, é pessoa pública administrativa, porque tem apenas o po- der de auto-administração, nos limites estabelecidos em lei. Desta forma, temos que a autarquia é um tipo de administra- ção indireta e está diretamente relacionada à administração central, visto que não pode legislar em relação a si, mas deve obedecer à legislação da administração à qual está subordinada. É ainda importante destacar que as autarquias possuem bens e receita próprios, assim, não se confundem com bens de propriedade da Administração direta à qual estão vinculadas. Igualmente, são responsáveis por seus próprios atos, não envolvendo a Administração central, exceto no exercício da responsabilidade subsidiária. Empresa Pública: Trata-se da entidade dotada de personali- dade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por forca de con- tingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. Sendo considerada como pessoa jurídica de direito privado, cuja administração fica sob responsabilidade exclusivamente pelo Poder Público, instituído por um ente estatal, com a finalidade de- finida em lei específica e sendo de propriedade única do Estado. A finalidade pode ser de atividade econômica ou de presta- ção de serviços públicos. Trata-se de pessoa jurídica que tem sua criação autorizada por lei, como instrumento de ação do Estado, dotada de personalidade de direito privado mas submetida a certas regras decorrente da finalidade pública, constituídas sob qualquer das formas admitidas em direito, cujo capital seja formado por ca- pital formado unicamente e exclusivamente por recursos públicos de pessoa de administração direta ou indireta. Pode ser Federal, municipal ou estadual. Sociedade de Economia Mista: É a entidade dotada de perso- nalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a explora- ção de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.
  12. 12. Didatismo e Conhecimento 11 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Trata-se de uma sociedade na qual há colaboração entre o Es- tado e particulares ambos reunindo e unificando recursos para a realização de uma finalidade, sempre de objetivo econômico. A sociedade de economia mista é uma pessoa jurídica de direito pri- vado e não se beneficia de isenções fiscais ou de foro privilegiado. O Estado poderá ter uma participação majoritária ou minoritária; entretanto, mais da metade das ações com direito a voto devem pertencer ao Estado. A sociedade de economia mista é do gênero de sociedade anonima, e seus funcionários são regidos pela Con- solidação das Leis Trabalhistas – CLT. Fundação Pública: É a entidade dotada de personalidade ju- rídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito pú- blico, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. As fundações públicas são organizações dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criadas para um fim específico de interesse coletivo, como educação, cultura e pesquisa, sempre merecedoras de um amparo legal.As fundações públicas são autonomas admininstrativamente, patrimônio próprio, e funcionamento custeado, principalmente, por recursos do poder público, mesmo que sob a forma de prestação de serviços. 6 ÓRGÃOS PÚBLICOS: CONCEITO, NATUREZA E CLASSIFICAÇÃO.  ÓRGÃOS PÚBLICOS – CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA É uma unidade estatal com atribuição específica dentro da organização do Estado. É composto por agentes públicos que di- rigem e compõem o órgão, voltado para o cumprimento de uma atividade a ser desenvolvida pelo Estado. Em outras palavras, os órgãos públicos são unidades integran- tes da estrutura administrativa de uma mesma pessoa jurídica nas quais são agrupadas as competências a serem exercídas por meio de seus agentes públicos, ou seja, são simples conjutos de com- petência, sem personalidade jurídica própria, resultados de uma técnica de organização administrativa conhecida como “descon- centração” Os órgãos públicos formam a estrutura do Estado, mas não têm personalidade jurídica, uma vez que são apenas parte de uma estrutura maior, essa sim detentora de personalidade. Como parte da estrutura superior, o órgão público não tem vontade própria, limitando-se a cumprir suas finalidadades dentro da competência funcional que lhes foi determinada decorrente da organização estatal. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS: Quanto à Posição Estatal: - Órgãos independentes- São os definidos na Constituição e representativos dos Poderes do Estado. Não possuem qualquer subordinação hierárquica e somente são controlados uns pelos ou- tros. Ex.: Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Fe- deral, Chefias do Executivo, Tribunais e Juízes, Ministério Público e Tribunais de Contas. - Órgãos autônomos - São os subordinados diretamente à cúpula da Administração. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência. Seus dirigen- tes são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão. São os Ministérios e Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da União) e as Procuradorias dos Estados e Municípios. - Órgãos superiores - Detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica. Representam as primeiras divisões dos órgãos independentes e autônomos. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Di- visões, etc. - Órgãos subalternos - São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina, cumprindo ordens superiores. Ex.: porta- rias, seções de expediente, etc. Quanto à Estrutura: - Órgãos Simples: são também conhecidos por unitários, ou unos, são aqueles que possuem apenas um centro único de compe- tência, sua característica fundamental é a ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de suas funções - Órgãos Compostos: São queles os quais detém estruturas compostas por outros órgãos menores, seja com desempenho de função principal seja de auxilio nas atividades, as funções são dis- tribuídas em vários centros de competência, sob a supervisão do órgão de chefia, respeitadas as ordens hierárquicas. - Órgãos Federais: São os órgãos ligados a administração pú- blica central localizada na esfera federal, a Caixa Econômica Fe- deral (CEF) é uma das empresas. Quanto à Atuação Funcional: - Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um único agente, o superior hierárquico. Os órgãos singu- lares possuem vários agentes auxiliares, mas sua característica de singularidade é expressa pelo desenvolvimento de sua função por um único agente, em geral o titular. - Órgãos Coletivos: são aqueles que decidem pela manifesta- ção de vários membros, de forma conjunta e por maioria de votos, sem a prevalência da vontade de um chefe prebiamente determi- nado. A vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária. TEORIA DO ÓRGÃO: Pela Teoria do Órgão, amplamente adotada por nossa doutrina e jurisprudência administrativa, presume-se que a pessoa jurídica de direito público manifesta suas vontades por meio dos seus ór- gãos, que são partes integrantes da própria estrutura da Adminis- tração Pública ou centros de competências criados para expressar a
  13. 13. Didatismo e Conhecimento 12 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO vontade do Estado, de tal modo que, quando os agentes que atuam nestes órgãos manifestam sua vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo próprio Estado. A Teoria do Órgão é muito utilizada para justificas a validade dos atos praticados por agentes públicas, quando atuam no exercí- cio regular de suas atribuições, pois considera-se que o ato pratica- do pelo agente público é ato emanado do órgão ao qual atua e está vinculado, assim, é considerado como ato administrativo. Deve-se esclarecer que não é qualquer ato que será imputa- do à Administração Pública. É necessário que o ato revista-se, ao menos, de aparência de ato jurídico público legítimo e seja pra- ticado por alguém que se deva presumir ser um agente público devidamente investido no cargo. Fora desses casos, o ato não será considerado ato do Estado. Assim, para que possa haver a imputação, a pessoa que pratica o ato administrativo deve fazê-lo em uma situação tal que leve o administrado a presumir regular sua atuação. 7 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI N° 8.429/1992). INTRODUÇÃO A LEI 8.429/1992 A Improbidade Administrativa é caracterizada, genéricamen- te, pela violação aos princípios da moralidade, impessoalidade e economicidade e enriquecimento ilícito cometido por agente pú- blico, em seu conceito mais amplo, no exercício de suas funções administrativas, ou em decorrencia dela, conforme previsto por lei. A Lei Federal n° 8.429/92 trata dos atos de improbidade pra- ticadas por qualquer agente público, bem como estabelece as san- ções e dever indenizar e/ou restituir o patrimonio público. As disposições desta lei alcançam todas as pessoas qualifica- das como agentes públicos, seja na administração direta, indireta e fundacional, mesmo que transitoriamente, remuneradas ou não. Atingem de forma direta ainda as empresas incorporadas ao patri- mônio público e as entidades para criação ou custeio onde o erário público haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimô- nio ou da receita anual. São abrangidos ainda, na referida lei, aqueles que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, di- reta ou indiretamente. Neste sentido, são equiparados a agentes públicos, ficando sujeitos às sanções previstas na Lei de Impro- bidade Administrativa, os responsáveis e funcionários de pessoas jurídicas de direito privado que recebam verbas públicas e promo- vam o seu desvio, apropriação, ou uso em desconformidade com as finalidades para as quais se deu o repasse. As penalidades envolvem ressarcimento do dano, multa, per- da do que foi obtido ilicitamente, perda da função pública, suspen- são dos direitos políticos, que podem ser de 3 a 10 anos, conforme a hipótese e o caso concreto, e ainda proibição de contratar com o poder público por período definido na lei. A Lei 8429/92 estabelece três espécies de atos de improbidade: - os atos que importam enriquecimento ilícito, devidamente previsto no artigo 9º; - os atos que causam lesão ao patrimônio público, previsto no artigo 10, e; - os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública com previsão legal no artigo11. Importante salientar que a responsabilidade pode ser apurada cumulativamente, ou seja, o agente do ato de improbidade poderá ser enquadrado e penalizado tanto na lei de Improbidade Adminis- trativa, como também criminalmente, respondendo por suas con- dutas tipificadas no Código Penal, ai sim, se condenado, poderá sofrer penas restritivas de liberdade. A Lei além de prevêr punições de caráter penal ou criminal, dispõe ainda sobre as penas de natureza civil e política, ou seja, in- cluem a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multas, reparação do dano e ressarcimento de valores. Dessa forma, para os estudos acerca das sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercí- cio de mandato, cargo, emprego ou função da administração públi- ca direta, indireta ou fundacional, suas hipóteses de improbidade administrativa e penalidades, é imprescindível a leitura atenta do que dispõe a Lei 8.429/1992, que a seguir segue: LEI Nº 8.429 DE 2 DE JUNHO DE 1992 Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, Faço saber que o Con- gresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei: CAPÍTULO I Das Disposições Gerais Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incor- porada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquen- ta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei. Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades des- ta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cin- quenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem re- muneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
  14. 14. Didatismo e Conhecimento 13 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qual- quer forma direta ou indireta. Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos. Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano. Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio. Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimô- nio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministé- rio Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressar- cimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito. Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança. CAPÍTULO II Dos Atos de Improbidade Administrativa Seção I Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam En- riquecimento Ilícito Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importan- do enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patri- monial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indire- ta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para fa- cilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado; III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o for- necimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máqui- nas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de proprieda- de ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empre- gados ou terceiros contratados por essas entidades; V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qual- quer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem; VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de manda- to, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à ren- da do agente público; VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de con- sultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que te- nha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade; IX - perceber vantagem econômica para intermediar a libera- ção ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou decla- ração a que esteja obrigado; XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valo- res integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. Seção II Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuí- zo ao Erário Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que cau- sa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamen- to ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorpora- ção ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acer- vo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicá- veis à espécie; III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente des- personalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado; VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidô- nea;
  15. 15. Didatismo e Conhecimento 14 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a ob- servância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autori- zadas em lei ou regulamento; X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio pú- blico; XI - liberar verba pública sem a estrita observância das nor- mas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enri- queça ilicitamente; XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natu- reza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão asso- ciada sem observar as formalidades previstas na lei; XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as for- malidades previstas na lei. Seção III Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Con- tra os Princípios da Administração Pública Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que aten- ta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, le- galidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofí- cio; III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo; IV - negar publicidade aos atos oficiais; V - frustrar a licitude de concurso público; VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de ter- ceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida polí- tica ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. CAPÍTULO III Das Penas Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e ad- ministrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que po- dem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quan- do houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políti- cos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou credi- tícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, per- da dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contra- tar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. CAPÍTULO IV Da Declaração de Bens Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam con- dicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no ser- viço de pessoal competente. § 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico. § 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função. § 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa. § 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo. CAPÍTULO V Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade ad- ministrativa competente para que seja instaurada investigação des- tinada a apurar a prática de ato de improbidade. § 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.
  16. 16. Didatismo e Conhecimento 15 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO § 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei. § 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares. Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Minis- tério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de im- probidade. Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conse- lho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo. Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. § 1º O pedido de sequestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil. § 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será pro- posta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar. § 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput. § 2ºAFazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio público. § 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Minis- tério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965. § 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nu- lidade. § 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. § 6o A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil. § 7o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá- -la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifesta- ção por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justifi- cações, dentro do prazo de quinze dias. § 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da ine- xistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. § 9o Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresen- tar contestação. § 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento. § 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito. § 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o , do Código de Processo Penal. Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de repa- ração de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito. CAPÍTULO VI Das Disposições Penais Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbida- de contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente. Pena: detenção de seis a dez meses e multa. Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado. Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa com- petente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remune- ração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual. Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe: I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009). II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Mi- nistério Público, de ofício, a requerimento de autoridade admi- nistrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo. CAPÍTULO VII Da Prescrição Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções pre- vistas nesta lei podem ser propostas: I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. CAPÍTULO VIII Das Disposições Finais Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

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