O Ministério Público Federal em Brasília cobrou, em dois pareceres enviados à Justiça, que o governo brasileiro pague diretamente os profissionais cubanos participantes do programa Mais Médicos, sem a intermediação do governo cubano ou da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS). Ao contrário dos médicos de outras nacionalidades, que recebem 10.000 reais mensais, os cubanos ganham uma bolsa de 1.000 dólares por mês (cerca de 2.500 reais) por meio de um convênio firmado entre o Estado brasileiro e a OPAS.

1. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO DISTRITO FEDERAL
EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DA 2ª VARA FEDERAL DA SEÇÃO
JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL
Ação Civil Pública nº 75040-51.2013.4.01.3400
Autor: Conselho Federal de Medicina - CFM
Ré: UNIÃO
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela procuradora da República que esta
subscreve, no exercício de suas atribuições institucionais, com espeque no art. 5º, §1º, Lei da Ação
Civil Pública (Lei nº 7347/85), vem, respeitosamente, manifestar-se nos autos em epígrafe, nos
termos a seguir.
Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA
– CFM, com pedido liminar, em que pleiteia a declaração de nulidade do convênio/termo de
cooperação firmado entre a UNIÃO e OPAS – Organização Panamericana de Saúde, para permitir a
vinda de médicos de nacionalidade cubana no contexto do Programa Mais Médicos para o Brasil.
Argumenta, em síntese: a) que o ato administrativo em questão não atendeu aos ditames
da Lei nº 8666/93 nem do Decreto nº 6170/2007, no que tange à forma contratação de profissionais
pelo poder público; b) que o convênio em questão permite a contratação de profissionais cubanos
aos quais estão sendo negados direitos individuais e sociais previstos na Constituição Brasileira de
1988; c) que o convênio igualmente viola normas internacionais de direitos humanos, que
asseguram aos profissionais da saúde estrangeiros (cubanos) tratamento igualitário ao que é
conferido aos profissionais de saúde do país de destino (brasileiros), especialmente o Código de
Global de Prática para Recrutamento Internacional de Profissionais da Saúde da OMS; d) que o
convênio em questão também afronta a legislação trabalhista brasileira, ao permitir remuneração

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desigual a profissionais (médicos intercambistas) que realizam as mesmas atividades; e) que o
convênio/termo de cooperação em tela está eivado de desvio de finalidade, já que, a pretexto de
recrutar médicos para um programa de aperfeiçoamento acadêmico, em verdade contrata
profissionais, para servir o Sistema Único de Saúde, com desnecessária intermediação onerosa da
OPAS; f) que os médicos cubanos que têm vindo para o Brasil, no contexto do Mais Médicos, não
têm qualquer controle de sua capacidade técnica para exercer a medicina, tendo sido inclusive
dispensados de comprovar domínio da língua portuguesa, o que gera risco à saúde da população.
Forte nisso, requer, em sede de antecipação de tutela, a suspensão dos efeitos do
referido termo de cooperação com a OPAS, a fim de cessar os prejuízos que as contratações dos
médicos cubanos vêm causando.
O CFM instruiu a inicial com os documentos de fls. 31/302.
Intimada para manifestar-se sobre o pedido liminar, a UNIÃO (fls. 314/ arguiu a) a
inépcia da inicial, uma vez que o autor teria dirigido sua irresignação não aos termos do convênio
firmado com a OPAS mas sim aos termos da própria norma instituidora do programa “Mais
Médicos”; b) a impossibilidade de ação civil pública servir como sucedâneo de ADIn. No mérito,
contestou a tese da existência de relação trabalhista e sustentou a inaplicabilidade as normas de
direito do trabalho, pois o vínculo existente entre os médicos intercambistas e a UNIÃO é de
aperfeiçoamento, com componente assistencial mediante integração ensino-serviço. Contextualizou
o Programa Mais Médicos, indicando-lhe as justificativas fáticas, as finalidades, as principais ações
e explicou o regramento jurídico dos médicos intercambistas cubanos, ressaltando que a adesão ao
programa é voluntária. Sobre o impugnado convênio com a OPAS, alegou que não existem as
ilegalidades suscitadas, pois o 80º Termo de Cooperação Técnica para Desenvolvimento de Ações
Vinculadas ao Projeto “acesso da população brasileira à atenção básica em saúde”, celebrado em 26
de abril de 2013, tem fundamento em numerosos Acordos Internacionais firmados previamente
entre o Brasil e a OMS – Organização Mundial de Saúde, da qual é OPAS é um braço, devidamente
internalizados pelos Decretos Legislativos e Presidenciais que cita. Ademais, a celebração do
específico Acordo com a OPAS teve autorização na Medida Provisória nº 621/2013, posteriormente

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convertida na Lei nº 12871/2013.
Quanto ao regramento jurídico a que se submetem os médicos oriundos de Cuba, afirma
a UNIÃO que “o 3º Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica para
Desenvolvimento de Ações Vinculadas ao Projeto Acesso da População Brasileira à Atenção
Básica em Saúde prevê, para o médico intercambista cubano participante do Projeto Mais
Médicos para o Brasil, praticamente o mesmo regramento jurídico, inclusive no que concerne
aos direitos e deveres, instituído pela MP nº 621 (convertida na Lei nº 12871/2013) e atos
normativos infralegais que a regulamentam, dele se distanciando apenas quanto à
operacionalização do pagamento da bolsa-formação”.
Prossegue a UNIÃO argumentando que, no caso dos médicos cubanos, o pagamento é
feito semestralmente e de forma global à OPAS, à razão de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por
médico, cabendo à organização repassar os valores devidos ao Governo Cubano e a este efetuar o
pagamento a cada médico, conforme previamente ajustado entre eles. Salienta a UNIÃO que a
sistemática diferenciada de pagamento é exigência do governo de Cuba, em razão do regime
econômico e político lá adotado e que o Ministério da Saúde desconhece os termos do acordo
firmado entre a OPAS e o Governo de Cuba.
Finalmente, argumenta que o fato de os recursos serem repassados à OPAS e, em
seguida ao governo de Cuba, e de ser este o responsável pelo pagamento dos intercambistas, não
autoriza a suposição de que os médicos cubanos estariam prestando serviços em caráter de
“neoescravidão”.
Requer, com esteio nesses argumentos, o indeferimento da liminar pretendida e a
extinção do feito sem resolução do mérito.
Às fls. 346/444, documentos juntados pela UNIÃO.
A liminar pleiteada foi indeferida conforme decisão de fls. 446/447, que considerou

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presente, na hipótese, o periculum in mora inverso.
Pedido de reconsideração da decisão e agravo de instrumento do CFM, às fls. 449/468,
com os documentos de fls. 469/501 (Acórdão TCU nº 3614/2013).
Às fls. 502/513, o autor requer a juntada de documentos novos.
A UNIÃO contestou às fls. 520/557, repetindo os termos da manifestação preliminar.
Vieram os autos ao MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, para os fins do art. 5º, §1º,
da Lei nº 7347/85.
Entende este órgão assistir parcial razão ao autor da presente demanda.
Trata a presente Ação Civil Pública da impugnação de ato negocial de direito
internacional que, no plano interno, configura-se autêntico convênio administrativo - o 80º Termo
de Cooperação Técnica para Desenvolvimento de Ações Vinculadas ao Projeto Acesso da
População Brasileira à Atenção Básica em Saúde – firmado entre o governo brasileiro e a entidade
não governamental internacional OPAS – Organização Panamericana de Saúde – eis que estabelece
obrigações recíprocas entre as partes, para a consecução de um objetivo comum.
Nesse contexto, é plenamente possível e válida a sua impugnação à luz do
ordenamento jurídico interno e desejável a sua submissão ao escrutínio do poder Judiciário,
uma vez que, em se tratando de instrumento convenial celebrado pela administração pública federal
– com efeitos internos e externos – está a sua validade condicionada ao cumprimento dos requisitos
de forma e conteúdo que revestem os atos administrativos em geral.
No entanto, é certo que alguns dos temas objeto da inicial já estão sendo discutidos
em Ações Diretas de Inconstitucionalidade, em foro próprio (STF), razão pela qual, de fato, a
presente Ação Civil Pública é, em parte, inadequada para os fins pretendidos pelo CFM.

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É o caso da alegação de inconstitucionalidade do Programa Mais Médicos para o Brasil
no que tange à suposta violação do princípio do concurso público, à suposta imposição de servidão
civil aos estudantes do curso de Medicina, à suposta violação da exigência de proficiência em
português dos médicos intercambistas, à limitação territorial do exercício da profissão, ao
desvirtuamento das relações de trabalho supostamente estabelecida entre os intercambistas de
qualquer origem e a UNIÃO.
Com efeito, tais questões, por dizerem respeito propriamente a uma possível
inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 621/2013, posteriormente convertida na Lei nº
12871/2013, já estão sendo debatidas nas ADI 5035 e 5037, que já contam inclusive com parecer do
Procurador-Geral da República pela integral constitucionalidade da Medida Provisória/Lei atacada.
Todavia, é fato que, no bojo daquelas ADIs, não se discute nem se requer qualquer
provimento acerca da inconstitucionalidade/legalidade do ora impugnado Termo de
Cooperação/Convênio firmado entre a UNIÃO e a OPAS, especialmente para viabilizar a vinda, ao
Brasil, de médicos cubanos, no contexto do Programa Mais Médicos.
Portanto, parece-nos que a pretensão concreta de desconstituição do citado convênio,
pelos motivos de ilegalidade/inconstitucionalidade alegados e a seguir analisados, é plenamente
cabível em sede de Ação Civil Pública e não se confunde com o objeto das ações diretas já em
curso.
DA INVALIDADE DO 3º TERMO DE AJUSTE AO 80º TERMO DE
COOPERAÇÃO FIRMADO ENTRE A UNIÃO E A OPAS
Analisados os argumentos lançados na inicial as razões de defesa da UNIÃO, com os
respectivos documentos instrutórios, compreendemos que o convênio pactuado entre o governo
brasileiro e a OPAS (3º Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica para

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Desenvolvimento de Ações Vinculadas ao Projeto Acesso da População Brasileira à Atenção
Básica em Saúde, integrado pelos seus posteriores termos aditivos) incide em vícios de objeto,
de motivo e de finalidade.
Nos termos do art. 2º, da Lei da Ação Popular, “c) a ilegalidade do objeto ocorre
quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a
inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta
o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de
finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência”.
Malgrado a importância da motivação e das finalidades do Programa Mais Médicos
para o Brasil, além das inegáveis contribuições que os médicos da ilha de Cuba podem trazer para o
desenvolvimento e o aprimoramento das ações do Sistema Único de Saúde, entendemos que a
viabilização da vinda de tais profissionais cubanos, nos termos em que pactuados com a
OPAS, se mostra francamente ilegal e arrisca o erário a prejuízos até então incalculáveis,
exatamente por não se conhecer o destino efetivo dos recursos públicos brasileiros
empregados no citado acordo.
É dizer, em breves linhas, que o convênio com a OPAS se ressente de graves vícios, eis
que viola, a um só tempo, os princípios constitucionais da legalidade, da publicidade/transparência e
da motivação dos atos administrativos.
De fato, em primeiro lugar, o ajuste não estabelece, de maneira clara, como se dará o
aporte de recursos da OPAS a cada médico cubano ou daquela organização ao governo de Cuba, de
modo que não se pode saber, precisamente, quanto efetivamente cada médico cubano vem
recebendo pela sua participação no projeto Mais Médicos.
Note-se que a indagação não é de somenos importância, como quer fazer crer a UNIÃO,
porque, em sua defesa, está dito que os valores repassados à OPAS (R$ 510.957.307,00) -

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quinhentos e dez milhões, novecentos e cinquenta e sete mil, trezentos e sete reais) apenas em 2013,
o foram à razão de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por médico intercambista.
Ao mesmo tempo, o objeto do convênio é por demais vago, genérico, de sorte que
sequer existe previsão, como obrigação da OPAS, do quantitativo de médicos cubanos que
deverão ser selecionados e contratados, no período de vigência do 3º Termo de Ajuste, pelo
valor acima mencionado (R$ 510.957.307,00).
É verdade que o citado Termo de Ajuste alude a um certo plano de trabalho que
deveria, normalmente, discriminar todas as obrigações (administrativas, financeiras, contábeis e
orçamentárias) seja da OPAS (principalmente) seja do governo brasileiro. Tal plano de trabalho
deveria ser parte integrante do mencionado Termo de Ajuste e Termo de Cooperação, para ciência
plena e de todos os interessados, do que (e quanto) realmente o Estado brasileiro está
contratando com a OPAS. Não sendo parte do impugnado Termo de Ajuste, não se compreende
por quais motivos a UNIÃO não se lhe confere a devida publicidade, o que é inaceitável do ponto
de vista das obrigações da administração pública.
Tais omissões, vale frisar, já foram reconhecidas Tribunal de Contas da União, que
apontou, no Acórdão nº 3614/2013, algumas irregularidades que sujeitam o acordo de cooperação
firmado com a OPAS, impugnado nestes autos, a monitoramento por parte daquela corte, tendo sido
o Ministro da Saúde instado a:
9.2.1 apresentar justificativas para a realização de pagamentos semestrais antecipados
à OPAS, tendo em vista o disposto no art. 62 da Lei nº 4320/1964;
9.2.2 informar que medidas serão adotadas se os valores transferidos não
corresponderem ao total dos serviços prestados no período;
9.2.3 relacionar os procedimentos que serão adotados em relação à prestação de
contas do valor repassado à OPAS a título de taxa de administração, de modo a verificar se o
referido valor foi integralmente aplicado no custeio dos serviços objeto do acordo;
(…) 9.2.5 confirmar se, no âmbito do acordo de cooperação firmado com a OPAS/MS, todos

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os profissionais selecionados par atuar no Brasil receberão ajuda de custo máxima prevista. (…)
Vê-se, portanto, que o acordo impugnado nesta demanda civil pública apresenta vícios
de legalidade, motivação, finalidade e publicidade já percebidos pelo TCU e, assim, sujeitos à
reprimenda administrativa por parte daquela corte.
Nesse contexto, é verdadeiramente inadmissível, conquanto cômodo, que a UNIÃO
assuma a posição de falsa “neutralidade” diplomática que externou nestes autos, na seguinte
passagem de sua contestação:
“Importa salientar que (a) sistemática de pagamento diferenciada é exigência de Cuba
(em razão do regime econômico e político lá adotado) para permitir a participação de médicos
cidadãos seus no Projeto Mais Médicos para o Brasil, à semelhança do que já ocorre em virtude de
acordos internacionais firmados com outros países para viabilizar a participação de cubanos em
missões internacionais.
Não é de conhecimento do Ministério da Saúde os termos dos ajustes firmados entre a
OPAS/OMS e o Governo de Cuba e entre este e seus cidadãos. Referida documentação foi
formalmente solicitada à OPAS/OMS que, no entanto, recusou-se a fornecê-los ao fundamento de
que estão protegidos por cláusula de confidencialidade”.
Ora, a conclusão nos parece muito simples: se a UNIÃO informa que, nos termos do
acordo de cooperação impugnado, repassa à OPAS remuneração à razão de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) por médico cubano, mas não sabe a remuneração exata praticada pela OPAS ou pelo governo
cubano aos médicos de Cuba, porque não pode ter acesso aos ajustes firmados entre estes últimos, é
porque ela, a UNIÃO – ou seja, o governo brasileiro – não sabe em que efetivamente estão sendo
gastos os recursos públicos brasileiros!
Esta sistemática de remuneração, estabelecida no impugnado acordo de
cooperação, e confessada pela UNIÃO em sua defesa, parece-nos um indicativo claro de grave

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lesividade ao erário, pressuposto sine qua non para a admissibilidade, mais do que justa e
oportuna, da ilegalidade do convênio.
Some-se a isto o fato de que a transferência de recursos à OPAS, por meio do citado
termo de cooperação, é realizada de forma antecipada, subvertendo as normas legais de liquidação
da despesa e contabilidade financeira e orçamentária que devem nortear todos os atos da
administração pública (Lei nº 4320/64), o que reforça a ilegalidade do objeto do referido
convênio.
Outrossim, é de se concluir que a UNIÃO, ao confessar que não sabe o destino efetivo
dos recursos brasileiros repassados à OPAS e, desta, ao governo de Cuba, confirma a falsidade e/ou
a ausência dos motivos (fáticos) que deveriam embasar o ato administrativo consubstanciado no
referido convênio.
Ora, se o recurso é repassado para que a OPAS recrute médicos intercambistas cubanos,
à razão de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por médico (descontada a taxa de administração cobrada
pela entidade), e se o governo brasileiro não sabe (e afirma não poder saber, tendo em vista a
cláusula de confidencialidade alegada pela própria OPAS!) se efetivamente todo este recurso é
destinado ao pagamento das bolsas-formação, é óbvio e incontestável que os MOTIVOS
elencados para o repasse daqueles recursos, naquele montante, não existem ou são falsos.
Frise-se, no particular, que o contrato juntado aos autos pelo autor, às fls. 504/509,
constitui prova suficiente de que o médico intercambista cubano não recebe do governo
respectivo o montante de R$ 10.000,00 (dez mil reais) repassado pelo Brasil à OPAS, para tal
finalidade, pois ali se lê, na cláusula 2ª, alíena “j”, que o profissional de saúde cubano aderente ao
Programa Mais Médicos receberá, mensalmente, 1000 (mil) dólares americanos.
Assim, a omissão de previsões específicas quanto ao repasse de valores e em quais
montantes aos médicos intercambistas cubanos, os termos absolutamente vagos e genéricos do
plano de trabalho juntado aos autos às fls. 363/364 (que acompanha o 3º termo de ajuste) e a falta

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de transparência nas ações da OPAS na prestação de contas de suas atividades só ratificam que o ora
impugnado termo de cooperação é também nulo por desvio de finalidade, já que não se pode
controlar e ou fiscalizar o cumprimento dos resultados estipulados, tampouco o destino final dos
recursos repassados pelo Brasil à organização, em detrimento do patrimônio público.
De resto, para este órgão, fica igualmente clara a afronta, perpetrada pelo convênio
impugnado, aos dispositivos do Código Global de Prática para Recrutamento Internacional
de Profissionais da Saúde da OMS, notadamente o item 3.5: “O recrutamento internacional de
profissionais de saúde deve ser conduzido segundo os princípios da transparência, equidade e
promoção da sustentabilidade dos sistemas de saúde dos países em desenvolvimento. Os Países
Membros, em conformidade com a legislação nacional e com os instrumentos jurídicos aplicáveis
dos quais são signatários, devem promover e respeitar as práticas de trabalho justas para todos os
profissionais de saúde. Todos os aspectos da contratação e do tratamento dos profissionais de
saúde migrantes devem ser considerados sem nenhum tipo de distinção ilícita.” E, vale dizer, o
fato de, como afirma a UNIÃO, não haver autêntica relação trabalhista entre os intercambistas
cubanos e o governo brasileiro, não importa em negar vigência àquele Código, pois ali não se faz
distinção, quanto à sua aplicabilidade, aos tipos de vínculo estabelecidos entre os profissionais de
saúde estrangeiros e um Estado nacional distinto.
Do exposto, limitado à análise preliminar do objeto da causa, o MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL, intervindo na presente ação na condição de fiscal da lei, requer a esse d.
Juízo a reconsideração da decisão que indeferiu a antecipação dos efeitos da tutela pretendida,
para, reconhecendo-se a existência de indícios suficientes da ilegalidade e da lesividade ao
erário do 3º Ajuste ao Termo de Cooperação celebrado entre a UNIÃO e a OPAS, suspender-
se os seus efeitos, no que tange à sistemática de pagamento das bolsas concedidas aos médicos
intercambistas cubanos do Programa Mais Médicos, devendo-se determinar que tais
pagamentos sejam realizados diretamente pela UNIÃO, a cada um dos intercambistas, à
razão de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por médico, sem a intermediação da OPAS
(descontando-se doravante, dos repasses realizados à entidade, os montante relativos a tais
pagamentos), mantendo-se, todavia, as demais obrigações da organização internacional

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quanto ao Programa e a remuneração referente a outras obrigações, até o desfecho desta lide.
Outrossim, para instruir a presente, requer este órgão, desde já, que a UNIÃO
apresente todos os planos de trabalho do acordo de cooperação/e respectivos termos de ajuste aqui
impugnados e os correspondentes relatórios de execução físico-financeira, quanto aos atos
praticados no bojo do acordo até o presente momento, sem prejuízo do requerimento de outras
provas, oportunamente, aberta a fase instrutória.
Brasília, 15 de outubro de 2014.
Luciana Loureiro Oliveira
Procuradora da República