Este documento discute o planejamento urbano ambiental na cidade de Porto Alegre, Brasil. Analisa como os planos diretores da cidade incorporaram princípios de preservação ambiental ao longo do tempo e como o licenciamento ambiental pode ser usado como instrumento de gestão urbana. Argumenta que é necessária maior compatibilização entre os órgãos responsáveis pelo planejamento e licenciamento para definir objetivos que conciliem desenvolvimento, sustentabilidade e proteção ambiental.

1. FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE
DO SUL
Viviane Feitosa Simon
PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTAL
O Licenciamento Ambiental como instrumento de gestão e construção da cidade
Porto Alegre
2011

2. 2
VIVIANE FEITOSA SIMON
PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTAL
O Licenciamento Ambiental como instrumento de gestão e construção da cidade
Monografia submetida à Fundação Escola
Superior do Ministério Público do Rio
Grande do Sul para a obtenção de título
de Especialista em Direito Urbano
Ambiental.
Orientador: Professor Luciano de Faria
Brasil
Porto Alegre
2011

3. 3
Resumo
O direito à cidade e ao meio ambiente saudável e equilibrado, após a promulgação
da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, foram agregados ao
planejamento urbano de forma irreversível. Esta monografia, tendo como objeto a
cidade de Porto Alegre, revisa a maneira como os antigos planos de organização
territorial e de obras incorporam os princípios da manutenção e da preservação do
meio ambiente para as gerações futuras tendo como base o licenciamento
ambiental, instrumento de gestão, ocupação e controle do uso do solo e que
estabelece condições e restrições para uso e ocupação deste. As investigações
realizadas demonstram que ainda existe um caminho a trilhar, passando pela
necessidade de uma maior compatibilização entre os órgãos gestores deste
processo e da definição dos objetivos ao qual o instrumento de fato se destina,
considerando que alguns dos valores a proteger como meio ambiente,
sustentabilidade e livre iniciativa entram em conflito aparente à medida que a
construção da cidade demanda uma intervenção efetiva no ambiente.
“Palavras-chave:” legislação urbano-ambiental, planejamento urbano, licenciamento
ambiental, planos diretores Porto Alegre

4. 4
Abstract
After the Federal Constitution of 1988 and the Statute of the City Law, the right
to a city and to a healthy and balanced environment, were added to the urban
planning irreversibly. This paper have used the city of Porto Alegre as a sample and
had the intention to research how the old land organization plans and building plans
absorbed the principles of maintenance and environment preservation to the future
generations using the environmental licensing, an instrument that regulates
occupation and land use and that establishes conditions and restrictions for their use
and occupation. The investigations accomplished that there is still a way to pass by.
It passes by the increase of compatibility between the administrative responsibles of
the process and by the definition of the objectives to which the instrument was
created for, considering some values to protect as the environment, sustainability
and free enterprise when this values are conflictant to the construction of the city,
that demands an effective intervention in the environment.
“Keywords:” urban-environmental law, urban planning, environmental licensing, Porto
Alegre urban development plans

5. 5
Sumário
1. Introdução ............................................................................................................... 7
2 Legislação Urbanística e Legislação Ambiental – Princípios e Conceitos .............. 14
2.1 O Urbanismo.................................................................................................... 14
2.2 O Direito Urbanístico........................................................................................ 15
2.3 O Direito ambiental .......................................................................................... 19
2.3.1 Princípios constitucionais de proteção do ambiente:................................. 22
2.3.2 Atuação do Direito ambiental e seus princípios ........................................ 23
2.4 O princípio da função social da propriedade e o direito a cidade .................... 25
2.5 O Direito a Cidade Sustentável........................................................................ 27
3 Planejamento Urbano, Gestão Urbana e Desenvolvimento Sustentável ............... 29
3.1 O que é Planejamento Urbano? ...................................................................... 29
3.2 Planejamento Urbano e Gestão Urbana são conceitos equivalentes? ............ 36
3.3 Como o Planejamento e a Gestão Urbana conduzem a um Desenvolvimento
Sustentável? .......................................................................................................... 37
4. Planejamento Urbano e Ambiental em Porto Alegre – Os PDDUA’s .................... 42
5. Planejamento Urbano e Licenciamento Ambiental ................................................ 53
5.1 O Plano Diretor como instrumento da Política Urbana .................................... 53
5.2 O Estatuto da Cidade....................................................................................... 53
5.3 O Licenciamento Ambiental, o Zoneamento Ambiental e o Planejamento
Urbano ................................................................................................................... 58
6. Licenciamento Ambiental na prática...................................................................... 63
6.1 O instrumento Licenciamento Ambiental ......................................................... 63
6.2 O Licenciamento Ambiental em Porto Alegre .................................................. 66

6. 6
7. O Licenciamento Urbanístico Ambiental na cidade de Porto Alegre para
empreendimentos residenciais .................................................................................. 75
7.1 Licenças Ambientais Municipais ...................................................................... 75
7.2 O processo de licenciamento urbanístico ambiental: ....................................... 77
7.2.1 Processo administrativo de aprovação e licenciamento ambiental de
projetos de edificação: ....................................................................................... 78
Tabela 1 – Elementos necessários a aprovação de projeto arquitetônico e
licenciamento da construção na 1ª e 2a fases conforme art. 40 Dec. Mun.
12.715, de 23 de março de 2000 e alterações. .................................................. 80
Conclusão ................................................................................................................. 90
Bibliografia................................................................................................................. 97
Anexos .................................................................................................................... 101

7. 7
1. Introdução
Inexoravelmente o mundo está cada vez mais urbano. Em 2030 todas as
regiões em desenvolvimento, incluindo Ásia e África, terão mais pessoas
morando em áreas urbanas do que no campo. Nos próximos 20 anos, o
Homo sapiens, “o humano sábio”, se tornará em Homo sapiens urbanus em
praticamente todas as regiões do planeta. (Relatório Estado das Cidades do
Mundo 2010/2011 - ONU, IPEA, 2010)
Em meados do século 20, três em cada 10 pessoas do planeta moravam em
áreas urbanas. Naquela época e ao longo das três décadas seguintes, a expansão
demográfica teve o crescimento mais rápido nas cidades do mundo todo.
Posteriormente, teve lugar um processo lento, mas constante, de desaceleração.
Na atualidade, metade da população mundial vive em áreas urbanas e até a
metade deste século todas as regiões serão predominantemente urbanas. Segundo
as previsões atuais, praticamente todo o crescimento populacional do mundo
durante os próximos 30 anos estará concentrado nas áreas urbanas.
Esta constatação, que já não é uma novidade para aqueles que trabalham na
área urbanística, demanda de maneira urgente um novo olhar sobre o objeto cidade.
É preciso que entendamos como a cidade se estrutura, como seu território se
constrói e quais as estratégias realmente eficientes para conduzir estes processos.
O primeiro passo já foi dado, que é a percepção da necessidade de
trabalharmos por um prisma multidisciplinar, pois a cidade, antes vista como um
território físico, hoje apresenta um sem número de planos de análise, alguns
intangíveis e pertencentes aqueles que ainda não nasceram.

8. 8
Este novo olhar sobre a urbe, ao mesmo tempo em que suscita múltiplas
análises, conduz a um ponto de convergência que é a qualidade de vida dos que
nela habitam.
Alguns podem dizer que a qualidade de vida sempre foi o foco dos que
trabalham com a cidade nas suas mais diversas matérias, é verdade. O inicio dizia
respeito à melhora das condições sanitárias, depois na qualidade do trânsito, depois
na organização das funções. A qualidade de vida sempre foi premissa. O que mudou
então?
Mudou o conceito de qualidade e com ele o conceito de cidade.
A partir dos anos 20 a organização do espaço urbano passa a ser tema de
preocupação daqueles que gerenciam os aglomerados urbanos, pois o incremento
dos mesmos começa a dar sinais de evolução rápida e constante. Estavam certos.
Surgem então os Planos Diretores de Obras e os primeiros ensaios do que se
tornará o Planejamento Urbano.
No Brasil não foi diferente. Os primeiros trabalhos a surgirem foram os planos
de embelezamento, dentre os quais um dos mais significativos foi o Plano de Pereira
Passos no RJ, seguidos pelos planos de conjunto, dos quais podemos citar o Plano
Agache e o Plano de Vias de São Paulo, os planos de desenvolvimento integrado,
aonde estão a maioria dos trabalhos desenvolvidos no País e hoje trabalhos que
podemos chamar de planos de desenvolvimento urbanísticos ambientais.
Os técnicos de cada época, a seu modo, tratavam os temas mais pertinentes,
para não dizer urgentes, a condução do crescimento das cidades. Verifica-se que a
história recente dos programas de planejamento urbano oriundos de uma orientação
tecnocrática anterior à década de 70 instituiu políticas de natureza burocrática e, por
muitas vezes, descontextualizadas da realidade.
Até a promulgação da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade em
2001, o caráter civilista apoiado por:
[...] uma ordem jurídica obsoleta e mesmo proibitiva quanto aos direitos de
propriedade imobiliária que, ignorando o princípio da função social da
propriedade que consta de todas as Constituições Federais desde 1934,
seguiu afirmando o paradigma anacrônico do Código Civil de 1916,
reforçando assim a tradição histórica de reconhecimento de direitos
individuais de propriedade sem uma maior qualificação”. (FERNANDES,
2010, p 56)

9. 9
Este histórico fundamentado no papel individual da propriedade gerou planos
diretores orientados para o tratamento exclusivo do espaço físico configurando-se,
em sua grande maioria, em planos de ordenamento territorial e não em documentos
de planejamento urbano, como já foi mencionado.
Com o advento da Constituição e principalmente do Estatuto da Cidade,
foram incorporados à temática das questões urbanas alguns conceitos que forçaram
um novo olhar sobre um objeto definido dentro dos limites físicos do território,
demonstrando agora sua complexidade e exigindo dos gestores uma análise
multidisciplinar sobre a cidade e sua dinâmica de construção. Deve-se agora
considerar as interações sociais, políticas, culturais, econômicas e ambientais que,
ao se mesclarem, produzem uma identidade e, por conseguinte, um novo território.
Alguns conceitos já existentes, em relação ao princípio da função social da
propriedade, foram recepcionados e potencializados quando se trabalha a função
social da cidade, trazendo para o centro da discussão que a cidade é construída a
partir das propriedades, sejam elas privadas ou públicas. (FERNANDES, 2010)
Outros foram anexados a partir da percepção da complexidade que compõem
a cidade e das modificações que sua consolidação impõe ao meio natural, como é o
caso da proteção e preservação do meio ambiente e do desenvolvimento
sustentável.
Agora o planejamento urbano deve dar conta de atender os preceitos legais
estabelecidos, interpretá-los na sua melhor forma, aglutinar os diversos atores
sociais envolvidos na construção da cidade, elaborar um plano geral de
desenvolvimento que contemple o ordenamento territorial e aplicá-lo na forma de
uma gestão democrática e participativa. (LACERDA, 2005)
Para que toda esta responsabilidade depositada sobre o planejamento urbano
venha a resultar em um processo coerente de construção das cidades, é
fundamental que os conceitos de planejamento e gestão sejam claros, pois, caso
contrário, as medidas adotadas serão pontuais e estanques, não atingindo seu
objetivo.
O Estatuto da Cidade reforça a importância do Plano Diretor como um
importante instrumento de planejamento, que visa orientar as ações dos agentes
públicos e privados no processo de desenvolvimento municipal, quando este for

10. 10
capaz de interagir com os diversos envolvidos na construção da cidade. O seu maior
desafio é a combinação e a conciliação entre as questões urbanas propriamente
ditas e as questões ambientais, agora incorporadas através do principio do
desenvolvimento sustentável.
Portanto,
[...] a aproximação entre as questões ambiental e urbana, questionando a
aparente trajetória que vai da oposição, fundada na visão dual entre
ambiental e social, à conciliação, que toma corpo em propostas de políticas
e se expressa no conceito de sustentabilidade. (COSTA; BRAGA, 2002, p 1)
A simultaneidade com a qual os eventos acontecem no processo de
construção e consolidação da cidade, ou seja, as questões sociais, urbanas e
ambientais não ocorrem dissociadas e nem podem ser assim analisadas, mas as
políticas públicas que pretendem ordenar e tratar tais questões as fracionam e
individualizam como peças estanques de sistemas separados. (COSTA, 2002)
A dualidade entre social e ambiental é muito clara1, e como estas duas
questões se aproximam na forma destas políticas públicas, quando há o interesse
para tal, isso demonstra a possibilidade da solução de conflitos que não podem ser
dissociados de seus elementos sociais, bióticos e abióticos, ou seja, a formulação
das políticas públicas em torno das questões ambientais, sociais e urbanas, mesmo
partindo de origens diversas, deve apontar um ponto de convergência que é o
conceito de desenvolvimento sustentável. Esta convergência não conduzirá a
apenas um ponto, mas sim a vários caminhos de convergência.
Para auxiliar os gestores na formulação destas políticas públicas sistêmicas,
alguns instrumentos legais foram criados e integrados ao planejamento e a gestão
urbana e o Licenciamento Ambiental, instrumento da Política Nacional do Meio
Ambiente que permite a ação do Poder Público na regulação da implantação de
empreendimentos potencialmente poluidores ou que degradem o ambiente natural, é
1
Poucos conceitos têm sido tão amplamente utilizados como o de desenvolvimento sustentável, num
aparente consenso revelador mais de imprecisão do que de clareza em torno de seu significado. Com
base em uma revisão de abordagens recentes, argumenta-se que a noção de desenvolvimento
urbano sustentável traz consigo conflitos teóricos de difícil, porém não impossível reconciliação: a)
entre as trajetórias da análise ambiental e da análise urbana que, originando-se em áreas do
conhecimento diferentes, confluíram na proposta de desenvolvimento sustentável [...] (COSTA, 1999,
p 1)

11. 11
aquele que congrega os princípios da preservação e manutenção do meio ambiente
e do desenvolvimento sustentável.
Vários conceitos compõem o entendimento sobre a utilização do instrumento
do licenciamento ambiental, seu foco de atuação, e como ele interage com as
diversas questões – sociais, culturais, territoriais, etc..- para atingir seus objetivos de
preservação do meio ambiente, seja ele natural, artificial, construído ou urbano, pois,
conforme Costa (1999, p. 56) “o discurso ambiental invade e se mistura com o do
planejamento e da intervenção sobre o ambiente construído, como se sempre
tivessem sido uma e mesma coisa, de certa forma alheios à oposição conceitual
mencionada.”
Assim, a questão central desta monografia é o instrumento do Licenciamento
Ambiental como um instrumento de gestão e construção da cidade, a partir do
exame de dois elementos fundamentais: a história recente do planejamento urbano
no Brasil e em Porto Alegre e da legislação existente.
Se, por um lado, se pretende verificar de que forma se consolidou o conceito
de meio ambiente como plano de análise do território urbano, por outro, se pretende
avaliar em que medida o Licenciamento Ambiental é de fato um instrumento de
proteção deste meio ambiente dentro da cidade.
Em relação aos conteúdos, cabe esclarecer que por constituírem matéria
abrangente e complexa, não se pretende detalhá-los e avaliá-los criticamente.
Entretanto, quando a situação assim exigir, serão tratados de forma específica,
especialmente para demonstrar a importância dos mesmos frente às questões
levantadas. Em primeiro lugar, a partir da matéria ambiental e sua inserção como
premissa para o planejamento urbano e, em segundo lugar, do Licenciamento
Ambiental como instrumento de realização e garantia deste para os moradores das
cidades.
Desta forma, embora o pressuposto desta dissertação seja tratar do conteúdo
relacionado ao meio ambiente como Direito Positivado pela Constituição Federal de
1988 e como este é contemplado no Planejamento Urbano de modo geral e de
modo particular em Porto Alegre, tendo o Licenciamento Ambiental como
instrumento para tal, a diferença em relação ao grau de profundidade dado ao
tratamento das diversas questões, que porventura possa ocorrer, será consequencia

12. 12
das necessidades de esclarecimentos que surgem e não desatenção com os demais
assuntos que também são essenciais.
O material pesquisado é composto de textos, publicações, entrevistas e
anotações de aula de diversas origens.
A presente monografia se estrutura em sucessivas partes que propiciaram,
por justaposição de conteúdos, fazer associações e analisar em que medida o
projeto apresentado em julho de 2010 pode ser verificado positivamente em algumas
de suas hipóteses e em outras não, demonstrando a necessidade de novas
investigações.
Portanto, no capítulo 2, faz-se referência a legislação que orienta a atuação
daqueles que operam na esfera urbanística e ambiental, abordando os principais
conceitos do Direito Urbanístico e do Direito Ambiental e suas sobreposições
quando tratamos do objeto cidade.
No capítulo 3, em uma seqüência de questionamentos que pretendem
embasar o ponto de partida da transformação da teoria legal em prática, que
acontece através do Planejamento Urbano, busca-se compreender as origens e as
transformações desta área de estudo e suas aplicações na construção e gestão do
território.
No capítulo4, apresenta-se uma síntese das experiências vividas pela cidade
de Porto Alegre através de uma visão panorâmica dos Planos Diretores existentes e
suas principais características.
No capítulo5, apresenta a relação entre o Planejamento Urbano e o
Instrumento do Licenciamento Ambiental segundo a abordagem dos artigos 182, 183
e 225 da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01.
No capítulo6, o instrumento do Licenciamento Ambiental é abordado a partir
de sua origem legal e faz-se uma comparação de seu efetivo emprego na cidade de
Porto Alegre através dos órgãos municipais responsáveis.
No capítulo 7, a partir de um objeto definido, no caso empreendimentos da
construção civil para uso residencial, busca-se entender o processo do
Licenciamento Urbanístico Ambiental de aprovação junto a municipalidade ao qual
estes são submetidos.

13. 13
Por fim, No capítulo 8, conclui-se a presente monografia, identificando-se as
principais intenções do legislador ao criar o instrumento do Licenciamento Ambiental
e as dificuldades encontradas por seus operadores quando da sua utilização,
destacando a necessidade da multidisciplinaridade para sua efetiva consolidação
como instrumento de construção e gestão da cidade.

14. 14
2 Legislação Urbanística e Legislação Ambiental – Princípios e Conceitos
Esta seção tem por objetivo relacionar brevemente a legislação Urbanística e
a legislação Ambiental de forma a proporcionar uma base para a avaliação do
instrumento do Licenciamento Ambiental e como ele se insere dentro dos dois
conjuntos legais. É importante que alguns conceitos sejam pontuados para que, ao
longo do trabalho, tenhamos claro a partir de que premissas estamos construindo
nossas conjecturas e proposições. Não é intenção deste capítulo, e nem seria
possível, aprofundar o tema na medida de sua importância, mas tentaremos sim,
relacionar aspectos relevantes de ambas as legislações para realizar um trabalho
prático e focado, apontando os princípios e suas aplicabilidades para a
implementação e uso do instrumento.
2.1 O Urbanismo
O urbanismo, termo utilizado para definir o campo do conhecimento que se
ocupa em ordenar e distribuir as atividades que se desenvolvem dentro do território
da urbe (urbe, do latim significa cidade), de forma a constituir uma análise multi e
interdisciplinar para que seja alcançada a melhor qualidade de vida possível para a
população que nela habita, surgiu como demanda obrigatória à solução dos
problemas oriundos do crescimento das cidades.
Segundo a Sociedade Brasileira de Urbanismo:
O Urbanismo surgiu entre o final do séc. XIX e o início do séc. XX, com a
necessidade de intervenções nas cidades que sofriam com o grande
aumento da população, em função do êxodo rural, a insalubridade,
problemas de habitação e de circulação, à época da revolução industrial. A
sua maturidade teórica só foi alcançada em meados do século XX. O termo
urbanismo teria surgido com o seu atual significado em 1868 quando
Ildefonso Cerdá escreveu a Teoria General de la Urbanización. Contudo
existem outras versões para o surgimento do termo Urbanismo. Segundo
Bardet (1990) este termo surgiu por volta de 1910, na França, no Bulletin de
la Societé Geographique, para denominar uma “nova ciência” que se
diferenciava das artes urbanas anteriores por seu caráter crítico e reflexivo
e, pela sua pretensão científica, sendo, epistemologicamente, o estudo da

15. 15
cidade. (http://sburbanismo.vilabol.uol.com.br/o_urbanismo.htm, acesso em
02/02/2011)
Com o aumento da necessidade de ordenação técnica das cidades surgiram
os planos de obras, planos diretores o planejamento urbano e a regulação jurídica
destes temas, que vem a ser o Direito Urbanístico e seu arcabouço legal agregado.
A necessidade de solucionar os conflitos oriundos da ocupação do solo
urbano, do acesso a moradia e do próprio ordenamento do território, que
ultrapassaram a esfera das questões viárias, sanitárias e estéticas, naturalmente
conduziram a “novas formas de pensamento, de planejamento e de gestão do solo
da cidade, especialmente, a adição de novos conteúdos ao estudo das questões.
urbanas.” (VIZZOTTO, 2009, p. 12)
Com estes novos conteúdos, a análise urbana passa a ter um olhar sobre os
aspectos econômicos, socioculturais e ambientais da cidade, extrapolando os limites
físicos do território e fazendo com que as teorias até então vigentes necessitassem
de uma nova abordagem. Isto é muito claro em relação, por exemplo, a propriedade,
que hoje coexiste com o principio da função social da propriedade, que, além de
questionar a forma de um dos direitos mais clássicos do mundo legal, também altera
a relação da construção do território com seu módulo básico.
Em resposta a todas estas demandas, o Direito Urbanístico consolida-se
como um ramo autônomo da ciência do Direito. O planejamento urbano2, mesmo
estando correlacionado ao direito urbanístico possui objeto de trabalho distinto e
será tratado em outro capitulo de forma mais específica.
2.2 O Direito Urbanístico
2
Enquanto o urbanismo se refere aos processos e programas de otimização e sustentabilidade do
espaço urbano nos seus mais variados aspectos territoriais, socioeconômicos e ambientais, incidindo
sobre a produção, ocupação, estruturação e renovação desse solo, o planejamento urbano pode ser
definido como a atividade técnica multidisciplinar correspondente ao estudo dos fenômenos urbanos,
da regulação e do controle do espaço urbano na visão macro e não apenas de ordenação fisica-
territorial. (VIZZOTTO, 2009.p.13)

16. 16
No Brasil, após a promulgação da Constituição de 1988, o Direito Urbanístico
passa a ser um ramo do Direito positivado.
Conforme Andrea Vizzotto:
O Direito Urbanístico é o ramo do direito publico que trata da política
espacial da cidade. Todavia, essa política não se restringe à ordenação
territorial do espaço urbano, mas a analise e à regulação do espaço urbano
na sua dimensão física, econômica, sóciocultural e ambiental. Todos esses
aspectos reunidos representam o direito à cidade, englobado o direito a
moradia, à regularização fundiária, aos serviços de saneamento básico, à
saúde, ao trabalho, a educação, ao lazer a gestão democrática da cidade e
ao meio ambiente sustentável e equilibrado.
A questão urbanística, portanto, cerne do Direito Urbanístico, poderia ser
traduzida como o conjunto de atividades destinadas ao planejamento e a
gestão do solo urbano nas suas mais diversas etapas técnicas, visando não
só a ordenação, mas também a racionalidade, a estética, a salubridade do
espaço urbano, com garantia de acesso aos serviços e à infra-estrutura
urbana, o direito à moradia, ao trabalho e ao lazer, tendo por fio condutor
da(sic) sustentabilidade da cidade para as presente e futuras gerações e
visando ao bem estar dos habitantes.
Didadicamente (sic), o Direito Urbanístico poderia ser conceituado como o
ramo do Direito Publico que busca discutir, sistematizar e interpretar o
conjunto de princípios e regras reguladoras da atividade urbanística,
entendida na sua amplitude moderna. (VIZZOTTO, 2009. p.13)
O Brasil é, segundo o artigo 1o da sua Constituição Federal, uma República
Federativa formada por estados, municípios e Distrito Federal, sendo estes, entes
autônomos e juridicamente responsáveis dentro dos seus âmbitos de competência
conforme estabelece a própria Constituição em capítulos e artigos específicos. É
importante para a compreensão de como o Direito Urbanístico e suas leis
influenciam as diversas esferas de competência entender que estas competências
acontecem de forma sistemática.
Pode-se afirmar que competência constitucional equivale à parcela de poder
de atuar, dispor e legislar. A repartição de competências constitucionais é,
portanto, a essência do modelo federativo.
Levando a comparação para outro ramo do Direito, diríamos ainda que a
competência equivale à capacidade do Direito privado, isto é, ao poder de
praticar atos jurídicos. De fato, no caso da organização federativa, atribuir
competência à União e aos estados significa capacitá-los para o exercício
dos poderes que a cada um incumbe nos termos da Constituição.
No caso do Direito Urbanístico e da política urbana, as competências
constitucionais estão distribuídas na forma de sistema. Aqui, a imagem de
movimento de um conjunto de engrenagens traduz a idéia concreta do
funcionamento das competências de forma sistemática. (VIZZOTTO, 2009.
p.17)

17. 17
Mas qual o objeto do Direito Urbanístico? Mesmo institucionalizado, este ramo
da ciência do Direito tem suas bases em uma composição multidisciplinar de
conhecimentos. Esta prerrogativa não é exclusividade do Direito Urbanístico, que
“dialoga diretamente com o Direito Constitucional, onde esta sua matriz diretiva, com
o Direito Ambiental, com o Direito Administrativo [...], Direito Civil, [...], e com ramos
do conhecimento não-juridicos, como o Urbanismo, a Historia, a Sociologia e a
Antropologia, entre outros [...]”(VIZZOTTO, 2009. p.14), mas que acaba por se
traduzir na construção de conceitos “abertos”, o que é uma peculiaridade em relação
as demais normas jurídicas.
Esta característica se faz necessária para que, ao longo do tempo, o conjunto
de leis e normas elaborado possa evoluir juntamente com seu objeto que é a cidade.
Como diz o Arq. Newton Burmeister: “A cidade que amanhece não é a mesma
que adormece, e a que adormece não é a mesma que amanhece.” (Jornal do
Comércio, 26/10/2009)
É importante saber que as normas que compõem o Direito Urbanístico são
normas de ordem pública3 e que agem na proteção de direitos difusos, esta
condição é reafirmada quando da promulgação da Lei 10.257 de 2001 – Estatuto da
Cidade - que no seu artigo 1o “ratifica a natureza jurídica das normas urbanísticas ao
afirmar que a referida lei estabelece normas de ordem pública e interesse social.”
(VIZZOTTO, 2009. p.16)
Nossa Constituição menciona o Direito Urbanístico no inciso I, do artigo 24
que trata das competências concorrentes da União, Estados e Distrito Federal o que,
já poderia indicar a autonomia da matéria, mas longe de se esgotar neste artigo,
encontramos ainda um capítulo com dois artigos (art. 182 e 183) que trazem ao texto
Constitucional muitas inovações em relação aos textos anteriores, principalmente
em relação à função social da propriedade e ao uso do Plano Diretor como
instrumento indicador desta.
3
O Direito Urbanístico é composto por normas de ordem publica. Isso significa dizer que são
exigíveis de imediato, de plano. Esse tipo de norma pode ser classificado como norma publica na
medida em que regula e impõe, imediatamente, um modo de agir determinado, na proteção de direito
difuso, [...] Como normas publicas que são as normas urbanísticas possuem força cogente, ou seja,
são impositivas. Por consequencia, não são transacionáveis e, portanto, são indisponíveis.
(VIZZOTTO, 2009.p.15)

18. 18
Também são elencados os deveres do ente federativo competente de ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes, conforme diretrizes gerais fixadas na Lei 10. 257/01, que vem a
regulamentar estes artigos.
Depreende-se então que “o princípio da função social da propriedade constitui
o núcleo central do Direito Urbanístico”. Também é possível relacionar outros
princípios Constitucionais que conferem ao Direito Urbanístico autonomia e
relevância material, como o princípio da dignidade da pessoa humana e o princípio
da igualdade. (GUIMARÃES, 2004)
Segundo Nathalia Guimarães:
O princípio da dignidade da pessoa humana está disciplinado na
Constituição Federal de 1988 no Art. 1º, inciso III. Tal princípio reveste-se
do entendimento atual de que o ser humano deverá ser respeitado por se
tratar, simplesmente, de um ser humano. É de tal relevância o princípio da
Dignidade da Pessoa Humana que na elaboração da nova Carta
Constitucional da União Européia tal preceito encontra-se à frente mesmo
do direito à vida. Não é dever garantir-se apenas a vida, mas a vida com
dignidade.
Considerando o respeito pelas virtudes e qualidades humanas, o Direito
Urbanístico, uma vez voltado ao desenvolvimento das técnicas de
ordenação dos territórios e utilização social da propriedade, apresenta-se
como ciência das mais relevantes para a concretização do direito à
dignidade da pessoa humana.
Não há dignidade sem moradia, sem condições de habitação, sem
instrumentos urbanos que garantam a circulação, o lazer e o trabalho.
O Direito Urbanístico é fundado, ainda, no princípio da igualdade. O
princípio da igualdade do cidadão perante a lei, consagrado na Constituição
Federal do Brasil no artigo 5º, caput. É, pois, um direito fundamental do
cidadão brasileiro.
Considerando a vinculação da Administração Pública ao princípio da
igualdade, esta deve se traduzir na elaboração e aprovação de planos que
estabelecem regras respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo
urbano ou rural. A todo cidadão deve estar garantido, igualitariamente, o
acesso à cidade. (GUIMARÃES, 2004. p. 8)
Também podemos extrair destes artigos4 outras normas e conceitos como a
determinação prévia e justa indenização em dinheiro para o caso de
desapropriações de imóveis urbanos, Imposto Predial e Territorial progressivos,
Usucapião urbano para fins de moradia e o principio da função social da cidade.
4
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Constituição Federal).

19. 19
Mas é com a Lei Federal n. 10.257/2001, o “Estatuto da cidade” que fica
definitivamente consolidada a chamada “Ordem Urbanística”, entendida como
conjunto de normas de Direito Urbanístico, ramo autônomo na disciplina jurídica.
2.3 O Direito ambiental
Fazendo uma breve análise sobre a ocorrência da temática do meio ambiente
nas constituições brasileiras, podemos dizer que a primeira a abordar a questão,
mesmo que de maneira diversa aquela como hoje fazemos, foi a Constituição de
1934, que trazia em seu texto alguns dispositivos de proteção às belezas naturais,
patrimônio histórico, artístico e cultural e também a competência da União em
matéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e sua
exploração.
Em 1937, a Carta Magna a época preocupava-se com os monumentos
históricos, artísticos e naturais. Atribuía competência para União legislar sobre
minas, águas, florestas, caça, pesca, subsolo e proteção das plantas e rebanhos, Os
mesmos itens foram registrados na constituição de 1946, que, além de manter a
defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico, conservou a competência
legislativa da União sobre saúde, subsolo, florestas, caça, pesca e águas.
Dispositivos semelhantes estavam presentes também na Constituição de 1967 e na
Emenda Constitucional nº 1/69, sendo que nesta última, aparece pela primeira vez o
vocábulo “ecológico”. (MASCARENHAS, 2004)
Estes dispositivos preconizavam a garantia da perpetuação econômica das
atividades desenvolvidas no país, visto que a exploração dos recursos naturais, e
estamos falando quase que especificamente do extrativismo, era a base da
economia da época e não o uso racional dos recursos ou a proteção do meio
ambiente.
Apesar dos critérios hoje equivocados a luz do conhecimento presente, não
podemos desconsiderar a importância significativa destas regulamentações
(referentes ao subsolo, à mineração, à flora, à fauna e às águas, por exemplo), pois
alguns dos códigos, como o Código Florestal que foi promulgado em 1965, ainda
hoje presta relevante contribuição a preservação ambiental.

20. 20
A Constituição Federal de 1988 trouxe grandes inovações junto ao tema, foi a
primeira a efetivar a tutela ao meio ambiente, pois até então esta temática estava
contemplada em várias leis infraconstitucionais, como alguns Códigos específicos e
a Lei 6938/81 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente.
Com a promulgação da CF em 1988, que consagra a proteção ambiental em
um capitulo específico intitulado Do Meio Ambiente5 e em outros artigos esparsos,
este tema ganha vulto e acaba por permear outras várias esferas do Direito, como
por exemplo, o Direito Urbanístico.
Como bem coloca José Afonso da Silva:
O ambientalismo passou a ser tema de elevada importância nas
Constituições mais recentes. Entra nelas deliberadamente como direito
fundamental da pessoa humana, não como simples aspecto da atribuição
de órgãos ou de entidades públicas, como ocorria em Constituições mais
antigas. (SILVA. 2003. p. 43)
E ainda, complementa o mesmo autor: a “Constituição de 1988 foi, portanto, a
primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer que ela é
uma Constituição eminentemente ambientalista. (2003. p. 46)
Herman Benjamin, em seu texto Proteção Constitucional do Meio Ambiente
faz alguns questionamentos sobre a necessidade do legislador em adicionar o tema
a Constituição. Diz ele: “É preciso constitucionalizar? Haveria essa necessidade
absoluta de contar, no texto da norma maior, com dispositivos tratando do tema
[...]?” (2002. p. 62)
E constata que sim, que a constitucionalização do meio ambiente parece ser,
como o autor coloca;
[...] uma tendência universal, de certa maneira irresistível, [...]. Hoje são
poucos os países que ainda não alteraram a sua carta maior para incluir tal
tutela. Um dos últimos a fazê-Io, e o fez após tentativas varias no decorrer
dos anos, foi a Alemanha na sua Constituição unificada, após a queda do
muro de Berlim, todavia ainda ha uns poucos países onde essa norma
constitucional pelo menos não esta prevista expressamente, como é o caso
dos Estados Unidos e da Itália. (BENJAMIN, 2002. p. 62)
5
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

21. 21
E esta necessidade se mostra relevante no momento em que, ao inserir na
Constituição esta proteção, “a questão ambiental fica elevada ao plano máximo da
hierarquia das leis” e como conseqüência positiva é possível buscar um sentido
redistributivo dos benefícios e custos ambientais. (op.cit. 2002. p. 63)
Outro ponto importante do discurso de Herman Benjamin é sua abordagem
comparativa ao Código Civil:
[...] com a norma constitucional, especialmente na forma redigida em 1988,
estabeleceu-se um dever de não degradar, ou seja, inverteu-se aquele
paradigma clássico do Código Civil de que tudo é possível, inclusive
destruir, desde que sejam respeitados os direitos dos vizinhos. E por
vizinhos, entendemos, tradicionalmente, na civilística, pelo menos naquela
seguida pelo Brasil, os geograficamente próximos
Afora esse ponto, o Direito Privado, na sua base, permitia fizéssemos, como
dominus e ate como posseiros, ou sem ser dominus ou posseiros, tudo o
que quiséssemos, inclusive destruir - e isso acabou influenciando o Direito
Publico. E a Constituição, no art. 225, altera integralmente esse paradigma
civilístico que dominou o nosso ordenamento jurídico e a própria doutrina
ate bem recentemente. (BENJAMIM, 2002. p. 63)
Como o Direito Urbanístico, o Direito ambiental tem as suas peculiaridades, e
a primeira delas, e a mais importante talvez, é o fato de tutelar bens que são de
interesse plurindividual, ou seja, são interesses que superam os interesses
individuais ou coletivos, e esta característica já confere a este ramo do direito a
necessidade de uma compreensão diferenciada.
Também é importante, perguntarmos se o Direito ambiental é um ramo do
Direito Público ou do Direito Privado? Podemos deduzir que é um ramo do Direito
Público, mas os interesses defendidos por ele não pertencem a categoria de
interesse publico (direito público) nem de interesse privado (direito privado).
Podemos dizer que o Direito ambiental trata da proteção dos interesses difusos6,
pois cuida, sim, de interesse pertencente a cada um e ao mesmo tempo, a todos.
O objeto do Direito ambiental é indivisível, e os titulares deste direito são
indetermináveis, ligados apenas por circunstancia de fato. Trata-se do conhecido
interesse transindividual como já mencionamos no parágrafo anterior. São
interesses dispersos ou difusos situados numa zona intermediaria entre o publico e o
privado.
6
Interesses difusos: São aqueles de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas.

22. 22
O Direito ambiental foi um apêndice do Direito Administrativo e do Direito
Urbanístico, e só adquiriu sua autonomia com base na legislação vigente e, em
especial, com o advento da Lei 6938/81. (SIRVINSKAS, 2011)
Segundo Wanderley Rebello Filho, podemos entender por Direito ambiental “o
conjunto de normas e princípios editados objetivando a manutenção de um perfeito
equilíbrio nas relações do homem com o meio ambiente.” (2002, FERNANDES
NETO apud REBELLO FILHO, Wanderley, s/d. p.15).
Quanto a relação do Direito ambiental com os demais ramos do Direito, pode-
se depreender que este não se encontra em "paralelo" a outros "ramos" do Direito.
O Direito ambiental é um direito de coordenação entre estes diversos
"ramos". E, nesta condição, é um Direito que impõe aos demais setores do
universo jurídico o respeito as normas que o formam, pois o seu
fundamento de validade é emanado diretamente da Norma Constitucional.
(ANTUNES apud, REBELLO FILHO, 2002, p. 13, 1996. p. 21)
2.3.1 Princípios constitucionais de proteção do ambiente:
Para extrairmos das normas constitucionais os princípios relativos à proteção
e preservação do meio ambiente devemos fazer uma análise sistêmica das mesmas.
Esta análise conduzirá as diretrizes para todo o ordenamento jurídico existente na
Carta Magna.
A proteção ao meio ambiente e o direito a ele são um verdadeiro amalgama
de vários princípios, como por exemplo: os princípios da supremacia do interesse
público na proteção do ambiente em face dos interesses privados, do direito humano
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, da obrigatoriedade da
intervenção estatal para preservação e recuperação do ambiente, da prevenção, da
precaução, da proteção da biodiversidade, da responsabilização pelo dano
ambiental, do desenvolvimento sustentável, etc... (JELINEK, s/d).
Chama a atenção Paulo José Leite Farias sobre os princípios diretamente
relacionados à norma matriz da proteção ambiental:
Dispõe a Constituição Federal no "caput" do art. 225, integrante do Titulo da
Ordem Social:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida,

23. 23
impondo-se ao Poder Publico e a coletividade o dever de defende-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Insculpidos na
Constituição Federal de 1988, no referido artigo 225 da C.F./88, destacam-
se os seguintes princípios:
a) principio da obrigatoriedade da intervenção estatal (caput e parágrafo
primeiro);
o
b) principio da prevenção e precaução (caput, § 1 , inciso IV, com a
exigência do EIA/RIMA);
o
c) principio da informação e da notificação ambiental (caput e § 1 VI);
d) principio da educação ambiental (caput e § 1° VI);
,
e) principio da participação (caput);
o
f) principio do poluidor pagador (§ 3 );
o
g) princípios da responsabilidade da pessoa física e jurídica (§ 3 );
h) principio da soberania dos Estados para estabelecer sua política
o
ambiental e de desenvolvimento com cooperação internacional (§ 1 do
artigo 225 combinado com as normas constitucionais sobre distribuição de
competência legislativa); e
i) principio do desenvolvimento sustentado: direito intergerações (caput)
(FARIAS, 1999. p. 247)
2.3.2 Atuação do Direito ambiental e seus princípios
Segundo Sirvinskas;
O direito ambiental atua na esfera preventiva (administrativa), reparatória
(civil) e repressiva (penal). Compete ao Poder Executivo, na esfera
preventiva, estabelecer medidas preventivas de controle das atividades
causadoras de significativa poluição, conceder o licenciamento ambiental,
exigir o estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatório (EIA/RIMA),
fiscalizar essas atividades poluidoras etc. Compete ao Poder Legislativo
ainda, na esfera preventiva, elaborar normas ambientais, exercer o controle
dos atos administrativos do Poder Executivo, aprovar o orçamento das
agencias ambientais etc. Compete ao Poder Judiciário, na esfera
reparatória e repressiva julgar as ações civis publicas e as ações penais
publicas ambientais, exercer o controle da constitucionalidade das normas
elaboradas pelos demais poderes etc. Compete ao Ministério Público, por
fim, na esfera reparatória e repressiva, firmar termo de ajustamento de
condutas -, instaurar inquérito civil e propor ações civis publicas e ações
penais publicas ambientais. [...] Como se vê, o direito ambiental esta se
transmigrando do direito do dano para o direito do risco. Esse novo ramo do
direito deve atuar mais intensamente na esfera preventiva, pois a reparação
do dano nem sempre poderá reconstituir a degradação ambiental.
(SIRVINSKAS, 2011, p. 90)
Os princípios servem como base para o estudo e a compreensão do conjunto
de leis que compõem determinado ordenamento jurídico. É importante que
tenhamos claro os princípios que fundamentam o Direito Ambiental e toda a análise

24. 24
que o art. 225 da CF de 1988 e a Lei 10.257/01 suscitam, pois ao tratarmos dos
objetos tutelados por estas, deveremos utilizar aqueles que estão nos seus núcleos
e não outros, ainda que correlatos aos mesmos objetos.
Celso Antônio Bandeira de Mello nos diz que:
“ [...] violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma.
A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico
mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais
grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do
princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema,
subversão de seus valores fundamentais.” (MELLO, 1980, p. 230).
A partir do art. 225 podemos dizer que a base constitucional da nossa política
ambiental está assentada no direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e nos
princípios do desenvolvimento econômico sustentável, da ordem econômica e da
função socioambiental da propriedade
O termo direito fundamental se aplica àqueles direitos arrolados e positivados
na esfera do direito constitucional. Com a Constituição de 1988, o direito ao meio
ambiente equilibrado foi integrado à categoria de direito fundamental.
E a garantia deste direito é dever e obrigação dos Poderes Públicos e da
coletividade, que deverá defendê-lo e preservá-lo e ainda previsiona a adoção de
sanções para as condutas ou atividades lesivas. Com isto, este direito passa a ter
influência direta sobre a vida e a economia do país, pois solicita claramente que
sejam revistos os modos de operação da sociedade até então praticados.
Nesse contexto, o desenvolvimento das cidades e o adensamento
demográfico não podem descuidar da necessidade de preservação
ambiental – aqui compreendida toda a extensão do conceito de meio
ambiente –, para garantir sadia qualidade de vida à população. (JELINEK,
s/d, p. 3)
É importante então que o crescimento econômico e o meio ambiente, na
medida em que um é fonte de recurso para o outro, devam coexistir de forma
harmônica e complementar. Nesse sentido, a adoção de políticas de gestão urbana
e ambiental coerentes e complementares podem permitir o desenvolvimento
ecologicamente equilibrado, sem comprometer os recursos naturais necessários
para esta e para as futuras gerações.

25. 25
A necessidade de um crescimento e de um desenvolvimento sustentável
desencadearam então, a discussão das atividades e empreendimentos que causam
impacto ambiental e precisam ser avaliadas, controladas, mitigadas, compensadas e
monitoradas, a fim de que a qualidade de vida no meio ambiente urbano possa
melhorar.
Este crescimento, que deve acontecer de maneira sustentável, também tem
seus fundamentos em outros artigos da mesma Constituição de 1988. É relevante
citarmos que o modelo capitalista adotado pela ordem econômica existente no Brasil
e que dentre os princípios que a sustentam, elencados no art. 170 da Constituição
Federal, estão o da propriedade privada (inc. II) e da livre concorrência (inc. IV),
reforçados pelo princípio da livre exploração econômica, inserido no parágrafo único
do mencionado artigo, que diz que a todos é livre o exercício de qualquer atividade
econômica, independente de autorização dos órgãos públicos, salvo os casos
expressos em lei.
Aqui temos um claro exemplo do comentado no início deste tópico, onde foi
citado que “É importante que tenhamos claro os princípios que fundamentam o
Direito Ambiental e toda a análise que o art. 225 da CF de 1988 e a Lei 10.257/01
suscitam, pois ao tratarmos dos objetos tutelados por estas deveremos utilizar
aqueles que estão nos seus núcleos e não outros, ainda que correlatos aos mesmos
objetos.” Pois, estando o crescimento e o desenvolvimento (e aqui estamos
enfocando o crescimento e o desenvolvimento econômico que são força motriz da
sociedade e integram a ordem econômica) no mesmo plano dos princípios que
fundamentam o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estes devem
ser analisados sob o mesmo prisma e não sob interesses diversos.
É na esteira desse entendimento que se nota o inter-relacionamento do art.
225 (que trata do meio ambiente) com o art. 170 (que trata da ordem
econômica) e o art. 193 (referente à ordem social), em conformidade com
o o
os princípios fundamentais inscritos nos arts. 1 e 3 , todos da Constituição
Federal. (JELINEK, s/d, p. 6)
2.4 O princípio da função social da propriedade e o direito a cidade

26. 26
A partir da Constituição Federal de 1988 que confere a propriedade
privada a obrigatoriedade de desempenhar uma função social e com a promulgação
da Lei 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que regulamenta os
artigos 182 e 183 do Capítulo da Política Urbana, o Direito Urbanístico é de fato
consagrado. Mesmo possuindo outros diplomas legais que o ampare, este ramo do
Direito encontra nesta lei específica o instrumento de gestão urbana que deverá
ordenar a conduta de todos os Municípios brasileiros,
Esta nova condução inicia por afirmar que o livre uso e gozo da terra urbana
bem como o planejamento das cidades não são mais competências exclusivas do
particular ou do gestor público respectivamente.
Este novo conjunto de regras, e mais do que regras, princípios, obrigam um
olhar coletivo sobre os espaços nomeados cidades, fazendo-se necessário a
compreensão de instrumentos que proporcionem esta interação entre o privado e o
público de maneira a congregar a todos na responsabilidade pela construção do
meio ambiente urbano em toda a sua abrangência e plenitude.
O Licenciamento Ambiental é um instrumento que originalmente integrava
somente a Política Nacional do Meio Ambiente estabelecida pela Lei 6938/81 e que
foi recepcionado entre os instrumentos do planejamento urbano instituídos pelo
Estatuto da Cidade juntamente com o Estudo de Impacto Ambiental e o Estudo de
Impacto de Vizinhança. Estes compõem, juntamente com outros instrumentos, os
chamados Instrumentos de Democratização da Gestão Urbana.
O Zoneamento Ambiental, indispensável para a coerente execução do
Licenciamento Ambiental também foi elencado como instrumento de Política Urbana,
inserindo o tema de forma definitiva no contexto da cidade, extrapolando a noção de
meio ambiente clássica para inserir o ser humano e seu modo de vida como parte
integrante deste.
Este instrumento está colocado no estatuto da Cidade para assegurar aos
moradores urbanos um “meio ambiente artificial”, e tem o objetivo de disciplinar de
que forma devem ser compatibilizados o desenvolvimento industrial, as zonas de
conservação da vida silvestre e a própria habitação do homem, tendo em vistas
sempre a manutenção de uma vida com qualidade às presentes e futuras gerações
(art. 225 da CF)”.

27. 27
Desta maneira, a função social das propriedades e o espaço por elas
ocupado, também devem contemplar, de certo modo, uma função ambiental, já que
se faz necessário estabelecer a reserva de espaços para a preservação e proteção
do meio ambiente.
2.5 O Direito a Cidade Sustentável
O conceito de sustentabilidade pode ser entendido de diversas maneiras e ao
ser lido através de matérias específicas como a biologia, por exemplo, pode,
inclusive, tornar-se antagônico aos conceitos de desenvolvimento social e meio
ambiente urbano.
Quando lemos o parágrafo único do artigo 1o da Lei Federal 10.257/2001 que
diz: “Para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece
normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem
como do equilíbrio ambiental.” entendemos que a cidade sustentável a qual
devemos almejar é aquela onde os fatores econômicos, ambientais e sociais
coexistam de maneira sensata, harmoniosa e duradoura.
Conforme cita Isaac Ribeiro de Moraes:
Há de se levar em conta que a política de desenvolvimento urbano
sistematizada no Estatuto da Cidade deve ser um processo de melhoria
contínua, se adequando as mudanças (econômicas, sociais e ambientais)
geradas pelo adensamento populacional.
Neste sentido, tal missão torna-se comprometida, caso não se disponibilize
os recursos humanos e materiais necessários para que as Prefeituras
apliquem o que estabelece a lei.
Lembrando que o Estatuto da Cidade apenas define as diretrizes gerais,
cabendo aos municípios a regulamentação dos vários artigos da lei, para
que se crie assim o dispositivo necessário para aplicação dos instrumentos
do controle e planejamento urbano. (MORAES, s/d)
Vemos então que o Estatuto da Cidade fornece ao município, uma forma
engenhosa de comprometer não só o estado como gestor público, mas também
aqueles atores anônimos que compõem a grande massa que movimenta a
engrenagem do desenvolvimento. O Estatuto da Cidade aparelha a sociedade com
instrumentos de controle, participação, fiscalização e gestão destas políticas,

28. 28
chamando à responsabilidade aqueles que antes, por imposição, e até este
momento por conforto, se omitiram das decisões.
Ainda segundo Isaac Ribeiro:
Assim sendo, pode-se afirmar que os vários instrumentos sistematizados
pelo Estatuto da Cidade dão ao Administrador Municipal as condições
necessárias para planejar a cidade que desejamos, corrigindo os problemas
existentes e prevenindo um desenvolvimento urbano sem controle que
comprometa a garantia do direito a cidades sustentáveis.
Quanto à aplicação do Estatuto da Cidade, cabe ainda realçar a
complexidade que envolve as ações de preservação, recuperação e
revitalização das áreas urbanas, cuja dinâmica em muito se difere do meio
ambiente natural, requerendo do poder público, ações integradas
multidisciplinares que ao mesmo tempo crie restrições à ocupação do solo,
organize a circulação e estabeleça medidas legislativas de respeito à
convivência nas cidades, tendo por objetivo básico desenvolver da melhor
maneira possível o que estabelece a Carta de Atenas, ou seja, dar aos
cidadãos condições favoráveis de habitação, trabalho e lazer.
Feitas estas considerações, pode-se afirmar que depois da Constituição
Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, não há mais como o poder
municipal ignorar o direito do cidadão a uma vida digna e ao meio ambiente
equilibrado, bem como este mesmo meio ambiente passou a ser o
patrimônio necessário a garantia da vida no planeta, como nos ensina José
Afonso da Silva (1999, p. 818) “ [...] a qualidade do meio ambiente se
transformara num bem, num patrimônio, num valor mesmo, cuja
preservação, recuperação e revitalização se tornaram num imperativo do
Poder Público, para assegurar a saúde, o bem-estar do homem e as
condições de seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar o direito
fundamental à vida.” (MORAES, s/d)
A Política Urbana estabelecida no Estatuto da Cidade busca a redução dos
efeitos satânicos da urbanização promovendo um urbanismo com qualidade de vida
em nossas cidades e o planejamento urbano será o mecanismo de consolidação
desta nova política.

29. 29
3 Planejamento Urbano, Gestão Urbana e Desenvolvimento Sustentável
Esta seção tem por objetivo construir os conceitos que serão a base
para analisar o instrumento do Licenciamento Ambiental como item preponderante
dentro das práticas de Planejamento e Gestão Urbana em nossa cidade.
3.1 O que é Planejamento Urbano?
Segundo José Afonso da Silva o planejamento urbano “é um processo técnico
instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos
previamente estabelecidos”. Desde os mais remotos tempos, a humanidade busca
uma forma de tornar melhor sua realidade e a vida urbana é o objeto de muitas
teorias e estudos com esse intuito, desenvolvendo um processo técnico do
planejamento urbano. (SILVA, 2003. p.87)
O que experimentamos hoje como planejamento urbano pode ser
considerado uma evolução das diversas teorias formuladas e difundidas pelas
escolas alemã, francesa, inglesa e norte-americana.
Antes porém, é importante lembrar que a cidade objeto de interferência
analisada neste trabalho é um constructo da industrialização e do capitalismo, e não
a urbe original ou os aglomerados pré revolução industrial. Segundo Bárbara Freitag
citando a escola alemã, a nossa cidade é “um objeto de estudos privilegiado da
modernidade.” (2006. P.17)
Freitag diz que as teorias e práticas urbanas norte-americanas no Brasil são
“hegemônicas” (p. 131). Para ela, percebemos isso na arquitetura dos arranha-céus,
shopping centers e na implantação do transporte rodoviário. “Assim, as cidades
brasileiras encontram-se organizadas à lógica do automóvel e com todos os
problemas causados por esse emprego monolítico de transporte.” (FREITAG, 2006)

30. 30
Em ordem de importância, as escolas que influenciaram o planejamento
urbano no no Brasil foram a norte americana, a francesa e por último a britânica.
(FREITAG, 2006)
Exemplificando a influência norte-americana, é clara a fusão das teorias
elaboradas pela escola de Chicago, nos anos 30, e das críticas e tentativas de
desconstrução destas a partir da década de 70, quando então é iniciada uma
releitura do conceito formal e restrito de planejamento urbano, originando um novo
paradigma, mais complexo, abrangente e multidisciplinar.
A escola de Chicago, considerada como a precursora do conceito clássico de
planejamento urbano, baseava sua teoria de crescimento e organização do território
em um conceito biológico evolutivo, aonde os cidadãos, habitantes destes
agrupamentos denominados cidades, seriam influenciados diretamente por
comportamentos inerentes a sua condição de “seres vivos” que têm segundo Souza
(2008. p. 26), “ ‘a luta pela vida’ e ‘sobrevivência do mais forte’ ”, como instintos
motores para a organização dos grupos e das comunidades dentro do espaço.
A escola de Chicago, com a sua chamada abordagem ecológica, faz o
primeiro esforço teórico para a compreensão da mecânica social que opera em uma
cidade, suas interações e consequencias. Este olhar técnico científico ganha força
nos Estados Unidos, principalmente no período entre guerras, ocasião em que
várias cidades, dentre as quais Chicago, está experimentando um crescimento
urbano-industrial acelerado que conduz a uma diferenciação funcional e social no
uso dos espaços, e gera o que foi chamado de, conforme MONTE-MÓR (2006. p.
64) “ ‘mosaico urbano’: a justaposição de diversos tipos de usos do solo formando
uma aglomeração metropolitana que se distinguia claramente da cidade tradicional.”
Um dos estudiosos mais relevantes desta escola foi Robert Ezra Park, que
influenciado por Darwin, Durkheim e Comte, enxerga a construção da sociedade
como uma consequencia da transformação das relações de competição e
sobrevivência em relações de estabelecimentos de consensos e objetivos comuns,
como forma de equilíbrio de uma comunidade.
Este equilíbrio “natural” que conduz à adaptação social ao ambiente urbano
faz com que Park identifique alguns processos necessários de “competição,
dominação, sucessão e invasão de áreas naturais” que posteriormente formará o

31. 31
modelo de organização e expansão urbana mais utilizado até hoje, “com cinco zonas
concêntricas propostas por Ernest Burgess (Park, Burgess, McKenzie, & Wirth,
1925) resultando em uma segregação ‘natural’ por valores e interesses comuns e,
no médio prazo, levando ao famoso ‘mosaico urbano’ ” MONTE-MÓR (2006. p. 65)
Este modelo traz na sua raiz um forte viés espacialista, que encontrará
analogia também na área da economia, colaborando para propostas de padrões de
organização compartimentados, ou seja, os espaços deverão ser utilizados de
maneira a otimizar custos e serem os mais funcionais possível, o que atualmente é
uma das bases do planejamento sustentável.
Esta cultura espacialista vai conduzir a uma hierarquização do território,
propondo padrões de organização vinculados as atividades desenvolvidas dentro da
cidade, marcadas por uma distribuição concêntrica – o mais importante ao centro e
menos importante a margem – reduzindo as dinâmicas sociais que suportam esta
construção a meros modelos de ecologia urbana.
Esta qualificação das atividades e dos espaços concretiza os conceitos
antagônicos de urbano e rural, associando ao urbano, e na mesma esteira de
conceitos, a metrópole, a noção de modernidade, de futuro, de crescimento, de
progresso. Por sua vez, ao rural, restaram as noções de antiquado, retrógrado,
velho.
Conforme MONTE-MÓR:
A explicação e o referencial teórico da cultura urbana, definindo o
urbanismo (e por oposição, o ruralismo) como um modo de vida, informou
as percepções da cidade e do processo de modernização da sociedade por
várias décadas. A urbanização passou a ser vista cada vez mais como uma
necessidade da transformação das sociedades em busca de um futuro
moderno (e melhor), com aprofundamento da divisão do trabalho, libertação
das amarras da vida rural, sua complexificação e integração à vida citadina.
Entretanto, talvez a principal herança prático-teórica desse período entre
guerras para o planejamento urbano tenha sido o zoneamento do uso do
solo que, inspirado na famosa Carta de Atenas produzida pelos urbanistas
progressistas europeus, ganhou dimensões mais expressivas quando
suportado pelas teorias sociais e econômicas gestadas nos Estados Unidos.
De fato, o zoneamento proposto em Atenas ainda informa, de modo mais ou
menos rígido, a grande maioria dos planos urbanos realizados no país.
(MONTE-MÓR, 2006. p. 67)

32. 32
Também faz parte da escola de Chicago a visão chamada culturalista,
fundamentada nos ensinamentos de Simmel e Tönnies, entre outros e que tem em
Louis Wirth, discípulo de Park e Simmel seu principal representante.
Esta visão (ou teoria) relaciona as dimensões individuais com as formas
sociais em construção, ou seja, as características de um determinado grupo, fossem
elas sociais, individuais (referindo-se a heterogeneidade de seus integrantes), bem
como das suas relações, influenciavam nas transformações, tanto dos indivíduos
deste grupo quanto daqueles com que o grupo se relacionava. Assim é apontada
uma relação de retro-alimentação entre a sociedade e a cidade. Esta relação era
identificada mas ainda pouco clara.
Em 1938 Louis Wirth publica o famoso artigo teórico – “O urbanismo como
modo de vida” (Wirth,1979) – e consolida definitivamente a corrente da cultura
urbana da sociologia americana. MONTE-MÓR (2006. p. 66 - grifo do autor)
Em contraponto a escola de Chicago, a escola socialista francesa, com
alguns de seus pensadores, dentre os quais Lefebvre inicialmente e depois Castells
e Harvey constroem uma crítica a estas teorias, que são por eles, consideradas
simplistas.
Para estes autores, segundo Marcelo Lopes de Souza, a escola norte-
americana reduz o cidadão, o individuo, a um mero consumidor, que apenas cumpre
o seu papel dentro da condução capitalista da construção da cidade, sendo sua
colaboração limitada a este status.
Castells e Harvey buscam uma nova interpretação desvinculada desta
ideologia capitalista e atribuem ao individuo e aos seus movimentos, uma condição
de operadores do sistema e não apenas de meros espectadores. Para Castells e
Harvey, o individuo e seus papeis passam de conseqüência a causa do processo,
agora revestidos de conteúdo político e social.
Com este novo olhar sobre a dinâmica da construção da cidade, estes
autores entendem as teorias de planejamento urbano derivadas da escola
americana como “instrumento a serviço da manutenção do ‘status quo’ capitalista”
(SOUZA, 2008. p.26.)
As críticas ao modelo de planejamento dito intervencionista e regulador feitas
pelos pensadores marxistas da escola francesa acabam por se enfraquecer com o

33. 33
passar do tempo, tendo em eventos como a queda do muro de Berlim e a extinção
do bloco soviético um agravamento negativo aos argumentos por eles utilizados.
Marcelo Lopes de Souza traça uma linha temporal muito clara entre o
momento da crítica oposicionista dos pensadores marxistas aos modelos
americanos, a construção de uma teoria generalizante, e em uma análise
comparativa, tão simplista quanto à anterior, e a retomada de um modelo mais
consciente dos papeis desempenhados por cada um dos atores envolvidos - estado,
individuo e mercado.
O pensamento do autor quanto à conduta destes pensadores é clara no
parágrafo:
“Diante da argumentação dos “marxistas urbanos”, reveladora sob muitos
aspectos mas, em última análise, abusivamente generalizante, o autor se vê
tentado a qualificar essa retórica falaciosa de ‘infantil’, inspirado na famosa
crítica de Lenin ao ‘esquerdismo’.” (SOUZA, 2008. p.29.)
No entanto, as críticas ao modelo de planejamento estabelecido possuem
fundamento e são retomadas na medida em que se verifica uma inoperância das
ações intervencionistas do estado de um modo geral. O estado mostra-se incapaz
de evitar as crises e salvar o capitalismo de si próprio, demonstrando “um
enfraquecimento das bases materiais do planejamento típicos do ‘welfare state’7 dos
países capitalistas centrais: o crescimento econômico e a capacidade de
investimento e regulação do estado.” (op.cit. p. 30)
Toda esta “falência” da capacidade do estado fica evidente após o primeiro
choque do petróleo (meados dos anos 70), abalando as estruturas dos sistemas de
planejamento operantes até o momento.
Marcelo L. Souza sintetiza esta transição do modelo norte-americano clássico
para um modelo misto quando observa:
7
A definição de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de serviços e benefícios
sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa
"harmonia" entre o avanço das forças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a
sociedade de benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos para manterem um mínimo
de base material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios de uma
estrutura de produção capitalista desenvolvida e excludente. (GOMES, 2006. p. 203)

34. 34
8
“Os primeiros sinais de esgotamento das estratégias keynesianas de
sustentação do crescimento econômico e dos modelos de ‘desenvolvimento’
baseados em elevados gastos sociais por parte do Estado, estimularam o
assanhamento dos (neo)liberais; avolumam-se, então, os clamores por um
‘Estado mínimo’ e por maior confiança no ‘mercado livre’.” (SOUZA, 2008.
p.30.)
Ele salienta que, mesmo os governantes das maiores potências capitalistas
da década pós 70 – Margareth Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos EUA –
representantes de uma nova direita, conduzem seus modelos para uma maior
tendência desregulamentadora e privatista, consolidando a crise do welfare state e,
portanto, um rompimento das práticas de planejamento que estavam associadas a
um Estado fortemente intervencionista, mas não negam e não abandonam a prática
do planejamento em si, transformando-o e adaptando-o a uma nova realidade.
Com a decadência deste modelo uma nova modalidade de planejamento
começa a se apresentar, dando lugar as governanças locais, mais descentralizadas
e próximas a realidade da cidade.
Marcelo L. Souza, ao citar que:
“O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela popularização
do termo gestão [...] o que é muito sintomático: como a gestão significa, a
rigor, a administração dos recursos e problemas aqui e agora, operando,
portanto, no curto e médio prazos, o hiperprivilegiamento (sic) da idéia (sic)
de gestão em detrimento de um planejamento consistente representa o
triunfo do imediatismo e da miopia dos ideólogos ultraconservadores do
‘mercado livre’. Em outras palavras, ele representa a substituição de um
‘planejamento forte’, típico da era fordista, por um ‘planejamento fraco’
(muita gestão e pouco planejamento), o que combina bem com a era do
8
John Maynard Keynes foi o teórico que ensejou a construção de um modelo de capitalismo
restaurado, capaz de contornar às crises cíclicas que o caracterizam e oferecer o bem-estar ao
cidadão comum.Para entendermos as ideias de Keynes, precisamos entender o contexto em que se
produziu a sua teoria global. O mundo na época dele era de desemprego e depressão. Os
mecanismos que antigamente promoviam a acumulação de capital de forma automática
desapareceram. Os investimentos privados estavam deprimidos. A solução seria encontrar um novo
mecanismo que estimulasse os investimentos privados. Para Keynes somente existia uma possível
fonte de estímulo, e esta era aumentar os investimentos do setor público. O ponto central da
mensagem de Keynes era que o dispêndio do governo poderia ser uma política econômica essencial
para que o capitalismo deprimido tratasse de recuperar sua vitalidade. A proposta de Keynes de
aumentar os gastos do governo em época de grave depressão não deve ser confundida com o desejo
de intervenção permanente por parte do Estado em assuntos da economia privada. A proposta de
Keynes era a de uma intervenção seletiva, que ajudasse a restaurar a economia de mercado. Tão
logo os investimentos privados se recuperassem, o Estado devia se retirar do cenário e cuidar de
suas atividades reguladoras e deixar o mercado trabalhar em perfeita harmonia.
http://www.omeu.net/direito/direito/economia/keyneseointervencionismoestatal.doc acesso em
02/08/2010.

35. 35
pós-fordismo, da desregulamentação e do ‘Estado mínimo’’[...]”. (SOUZA,
2008. p.31.)
Sinaliza o início de uma nova atitude frente à conduta do “construir a cidade”,
que agora, como já citado, está sob a gerência e sob a influencia de atores locais e
mais dissociada de um poder central, e que, consequentemente, abandona os
grandes planos urbanos e parte para ações mais “‘mercadófilas’ de planejamento,
mais próximas da lógica da gestão” (SOUZA, 2008. p.31).
Surgem então novos modelos de planejamento associados diretamente aos
interesses do capital privado, uma vez que o estado, agora representado pelas
governanças locais, sofre um esvaziamento técnico e financeiro, perdendo sua
credibilidade política e seu status econômico.
Estes novos modelos tendem, em um primeiro momento a negar a
experiência anterior, acusando-a de imobilismo e até de um engessamento por
excesso de controle, mas novamente verifica-se que é necessária uma fusão entre o
modelo antigo e as novas propostas para que de fato se opere um sistema eficiente,
focado e sintonizado com as necessidades da cidade.
Neste contexto alguns conceitos e modelos são importados de outras
ciências, como o modelo gerencial ou administrativo, o modelo empresarialista e o
conceito de gestão que vem da área da economia e da administração.
Os novos modelos de planejamento, principalmente o empresarialista, que
está fortemente subordinado as tendências de mercado e as necessidades do
capital privado, conduzem o estado a um papel cada vez mais frágil e
desnecessário, o que se torna perigoso no momento em que desassiste temas como
os direitos sociais e outras questões que não geram receita imediata.
Quanto a este abandono do estado, Marcelo L. Souza comenta:
“ [...] ir contra o Estado e fazer a crítica do Estado e do que ele
representa, não quer dizer que se deva ignorá-lo e que se deva esquecer
que a margem de manobra propiciada pela intervenção estatal, na nossa
sociedade, é apreciável (já que muita coisa depende de leis, de
autorizações, de recursos vultosos etc.) desde que a correlação de forças
permita que a ação do Estado não seja simplesmente reacionária.”.
(SOUZA, 2008. p.33.)

36. 36
3.2 Planejamento Urbano e Gestão Urbana são conceitos equivalentes?
“Planejamento e gestão não são termos intercambiáveis, por possuírem
referências temporais distintos e, por tabela, por se referirem a
diferentes tipos de atividades. [...] planejar sempre remete ao futuro:
planejar significa tentar prever a evolução de um fenômeno ou, [...] tentar
simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor
precaver-se contra prováveis problemas ou, inversamente, com o fito
de tirar partido de prováveis benefícios. [...] gestão remete ao presente,
gerir significa administrar uma situação dentro dos marcos dos
recursos presentemente disponíveis tendo em vista as necessidades
imediatas. [...]” (SOUZA, 2008. p.46.)
A partir deste comentário de SOUZA, podemos dizer que planejamento e
gestão são conceitos complementares e não excludentes, sendo que ambas as
atividades são imprescindíveis a boa administração e organização da construção da
cidade, pois o planejamento faz uma análise do cenário atual e das necessidades
futuras, e estrutura os planos de ação para que os objetivos elencados sejam
atingidos. A gestão é o braço executivo do planejamento.
Ao analisarmos os termos planejamento e gestão relacionados a cidade, é
importante também que alguns conceitos sejam agregados a esta construção, como
desenvolvimento urbano, análise urbana, senso comum, dentre outros, já que é
fundamental “[...] ao se lidar com o planejamento e a gestão urbanos [...] integrar a
reflexão sobre aquilo que [...] deve ser a finalidade do planejamento e da gestão – o
desenvolvimento urbano, ou a mudança social positiva da e na cidade [...]”
(SOUZA, 2008. p. 40, grifo do autor)
A noção de desenvolvimento urbano e todas as suas variantes agregadas
como desenvolvimento humano, ecodesenvolvimento e desenvolvimento
sustentável, bem como o conhecimento dos bens sobre os quais estes conceitos
operam9, por exemplo, são fundamentais para que as bases sobre as quais se
desenvolvem os programas de planejamento e depois de gestão sejam facilmente
identificáveis.
9
Marcelo Lopes de Souza cita que “a expressão desenvolvimento urbano, embora de uso corrente
tanto na linguagem ordinária quanto científica, permanece basicamente na condição de uma noção
pré-teórica, antes que um verdadeiro conceito científico (SOUZA apud SOUZA, 1998).

37. 37
O que muda neste cenário pós década de 70 são os atores participantes
deste planejamento. Passa-se a um planejamento com maior representatividade
democrática e é clara a adoção de modelos menos centralizados e rígidos, não
apenas como ideologia, mas como necessidade econômica e política, (SOUZA,
2008) mas, ainda assim, percebe-se que a prática do planejamento em si “vem
perdendo espaço diante do imediatismo e do privatismo característicos da ação do
Estado pós-desenvolvimentista no Brasil.” (SOUZA, 2008. p 54)
Este abandono, ou pelo menos, esta negação ao planejamento cede espaço
a prática da gestão como se esta fosse substituta do primeiro, o que já vimos não
ser, conduzindo a administração pública a uma postura empresarialista e
mercadófila, que deverá esvaziar-se com o passar do tempo e perder força, pois
este tipo de ação acabará por conduzir a estagnação, já que não haverá foco a
médio e longo prazo.
A partir deste tipo de conduta o desenvolvimento é cada vez mais lento. Esta
observação é pertinente quando retomamos o sentido de planejamento e gestão
como duas ações justapostas no tempo aonde a segunda deriva da primeira e não
ao contrário, portanto, podemos deduzir que sem planejar não há o que gestionar,
comprometendo a evolução e o desenvolvimento da cidade.
3.3 Como o Planejamento e a Gestão Urbana conduzem a um Desenvolvimento
Sustentável?
Todas as ações, tanto de Planejamento quanto de Gestão têm, a priori, como
objetivo, sejam elas conduzidas pelo estado ou não, o desenvolvimento da
sociedade.
Entender como este desenvolvimento é articulado e quais suas
conseqüências pós década de 70 tem sido objeto de análise de diversos autores,
pois nem sempre desenvolvimento significa crescimento e é imprescindível que hoje,
ele esteja pautado sob conceitos de sustentabilidade e pluralidade.
“Em países com uma larga tradição e uma cultura de planejamento
consolidada, o planejamento urbano é, de fato, um campo que congrega os mais

38. 38
diferentes profissionais.” (SOUZA, 2008. p. 55) e esta diversidade de olhares sobre
como construir a cidade vai também lançar múltiplas interpretações sobre o tema do
desenvolvimento, que será então desmembrado em várias matérias como
desenvolvimento urbano, econômico, humano, etc..
Hoje se operam nas cidades e agora como orientação legal (no Estatuto da
Cidade e em outras leis relacionadas ao expediente do Direito Urbanístico e do
Direito Ambiental) a orientação de que deva se trabalhar em prol do
desenvolvimento sustentável, que garantirá um equilíbrio entre as demais formas de
desenvolvimento, conduzindo então a uma sociedade mais harmônica e menos
excludente.
Este desenvolvimento sustentável vem revestido de um viés ambiental
(conservacionista e preservacionista) mais do que necessário, já que uma das
razões do colapso dos modelos de planejamento da era fordista é justamente a
construção de uma cidade hostil e com baixa qualidade de vida, aonde o capitalismo
desenfreado privilegiou a produção e a máquina em detrimento do homem e do meio
ambiente.
Para entendermos o significado deste conceito, é preciso que se faça uma
revisão de abordagens a partir de elementos da economia política, ecologia política
e do pós-estruturalismo10, pois ao se tentar construir a noção de desenvolvimento
urbano sustentável, ou de cidades sustentáveis se constata a existência de conflitos
teóricos de difícil, mas não de impossível reconciliação.
Heloisa Costa destaca como conflitos mais aparentes a diferença da origem
dos campos de análise urbana e ambiental, que oriundas de matérias diversas, ao
tentarem convergir em um foco comum acabam por não lerem o mesmo objeto e
também as divergências e conflitos entre as formulações teóricas e as propostas
práticas de intervenção, que demonstram um distanciamento entre a análise
social/urbana crítica e o planejamento urbano em si. (1999)
10
Chama-se de pós-estruturalismo a corrente de pensamento ligada atavicamente ao estruturalismo
e empreendida por pensadores formados sob as idéias que acabamos de expor, mas que se
adiantam sobre elas. Correndo o risco da imprecisão que costuma ladear as simplificações, diremos
que o estruturalismo preocupa-se em estabelecer os padrões da análise estrutural, e falamos de pós-
estruturalismo quando os temas são ampliados e o método estrutural começa a ser flexibilizado e a
abranger a cultura do século 20 como um todo, e seus conceitos estruturantes - a maior parte
advinda do pensamento iluminista - são revisitados e desconstruídos, para usar um termo tipicamente
pós-estruturalista criado por Jacques Derrida.

39. 39
A maior parte das discussões a respeito do tema acabam por referir-se mais
enfaticamente aos aspectos econômicos, fixando estes como motores do
desenvolvimento da sociedade, mas a adoção do conceito de desenvolvimento
sustentável, recorrente no planejamento urbano traz um novo viés de análise e
realimenta estas discussões, mesmo sem ter muita clareza das “formulações
teóricas que lhe servem de suporte” (COSTA, 1999, p. 56). O que se observa é uma
solução de conflitos a partir da prática, e não o inverso.
Heloisa Costa faz uma análise sobre a pulverização do tema
desenvolvimento urbano, refazendo a trajetória dos estudos da década de 70 e
traçando um paralelo de como hoje ele está inserido no contexto da academia e do
planejamento.
O fato de há três décadas o objeto de estudo ser muito mais claro, pois,
mesmo sendo reconhecido como uma tendência, ainda existia um limite entre o
urbano e o não urbano (urbano x rural), conferia a questão urbana uma relação
direta com a provisão dos chamados meios de consumo coletivos.
Com o avanço da urbanização, não há como pensar em ambientes não
urbanos, seja pela interferência direta dos processos de construção da cidade, seja
pelas relações sociais estabelecidas, e isto conduz a um olhar mais interiorizado na
questão da urbanização, tratando seu conjunto de mecanismos como escopo de
análise e não como meras conseqüências de um processo. Dentre estes os mais
importantes são o acesso a moradia e a bens e serviços urbanos.
Também é importante pensarmos as diferenças nos processos ocorridos nos
países Europeus (chamados de primeiro mundo) e nos países terceiro mundo,
sendo que no primeiro as questões básicas acabaram por serem resolvidas com
maior ou menor grau de sucesso, não tendo ocorrido o mesmo no terceiro mundo,
que experimentou e experimenta um modelo de crescimento que pula etapas,
beneficiando a uma parcela da população e excluindo a outra do desfrute desta
modernidade.
O fato das questões relacionadas ao desenvolvimento urbano parecerem ter
sido banalizadas pela diversificação de enfoques e multiplicidade de abordagens
para o terceiro mundo e seu modelo atravessado de crescimento, deixa pendente
várias questões centrais que parecem ter sido resolvidas e suplantadas em países

40. 40
europeus e até nos Estados Unidos, mas que continuam sendo muitíssimo
presentes em nossa realidade, e acabam por serem trazidas novamente ao centro
da discussão agora sob a roupagem do tema da problemática sócio ambiental, “mais
moderna e alinhada com o nosso tempo”. (COSTA, 1999) Esta nova caracterização
em nada desmerece ou torna menos relevante à necessidade de tratar o assunto.
Heloisa Costa traz a visão de Topalov, que observa parecer existir um
esquecimento de todos os estudos realizados, principalmente aqueles de inspiração
marxista, e que é notável uma tentativa de ultrapassagem dos limites destes
enfoques, o que acaba, em alguns momentos por gerar um retrocesso, como já foi
mencionado por SOUZA anteriormente.
A autora, citando Castells, constrói uma diferenciação entre o momento
anterior e o momento atual, no qual afirma que a busca da identidade é o principio
organizador da sociedade atual, e isto se consolida ao enfatizar a importância dada
aos processos sociais urbanos (também entendidos como culturais e ambientais),
que acabam por interferir nas demandas de planejamento e na configuração e
estruturação dos espaços físicos e na modelagem do território.
Ao mesmo tempo que os processos sociais tornam-se efetivos na construção
deste novo urbano, existe uma visão dos autores mais críticos que indica existir uma
tendência da manutenção do staus quo através da prática do planejamento urbano,
demonstrando existir pouco espaço para as diferenças. A incorporação dos
conceitos relacionados a sustentabilidade urbana demanda a urgência de uma
explicitação de seus conteúdos.
Sobre esta falta de definição, Heloisa Costa diz:
“Poucos conceitos têm sido recentemente tão utilizados e debatidos como o
de desenvolvimento sustentável. Por isso mesmo, falta-lhe precisão e
conteúdo, cabendo as mais variadas definições. Muitas vezes utilizado
como se fosse expressão de generalizada aceitação por algum tipo de
senso comum, o conceito traz à tona um amplo debate tanto em torno da
idéia de desenvolvimento como da noção de sustentabilidade. porém
interessa-nos aqueles aspectos considerados centrais para a discussão das
potencialidades e limitações de uma análise crítica do ambiente urbano,
bem como para a compreensão das práticas socioespaciais que se
estruturam em torno de questões ambientais.
Pode-se identificar claramente uma mudança de enfoque na definição da
problemática ambiental nos últimos anos: da passagem de enfoques
considerados conservacionistas, prevalecentes no início dos anos 70, para
aqueles que buscam associar desenvolvimento econômico à preservação
ambiental, consagrando assim a idéia de sustentabilidade, considerada

41. 41
como a atual linguagem do ambientalismo houve um avanço significativo ao
se afirmar que não há desenvolvimento que não seja sustentável.
Nesse contexto, a noção de sustentabilidade ambiental corresponde a uma
dimensão a ser incorporada à própria noção de desenvolvimento e não a
um conceito fundamentalmente diferente do anterior.” (COSTA, 1999. p.61.)
Como já foi mencionado, o conceito de sustentabilidade se conecta a vários
temas fundamentais na compreensão da estrutura do território, pois remete a meio
ambiente natural mas, também a economia, e um olhar abrangente sobre estes é
fundamental para estabelecer planos e metas coerentes para uma cidade,
resultando em planejamentos e planos diretores reais e exeqüíveis.

42. 42
4. Planejamento Urbano e Ambiental em Porto Alegre – Os PDDUA’s
Esta seção tem por objetivo contextualizar o planejamento urbano em Porto
Alegre e demonstrar através de uma breve análise dos Planos Diretores existentes a
relação deste instrumento com a construção e as necessidades do território face às
modificações na legislação no tempo e ao aumento da sua abrangência.
O planejamento urbano sempre foi muito caro a todos aqueles que, de uma
forma ou de outra, passaram pelos cargos de decisão em nossa cidade. Essa longa
experiência no planejamento urbano faz com seja quase possível afirmar que Porto
Alegre é uma das pioneiras neste tema.
Podemos dividir nossa história relacionada ao planejamento urbano em dois
períodos bastante distintos:
• O período dos primeiros Planos Diretores, que vai de 1910 a 1979,
compreendendo 6 trabalhos (planos, anteprojetos e projetos);
• O período pós 1999, que se inicia com a publicação da Lei Complementar
434/99 que institui o 2o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Ambiental, e que faz uma nova aproximação ao território, incorporando
novos conceitos e novos sujeitos, e, de certa forma, rompe o ciclo
anterior.
O período que vai de 1910 a 1979 se caracteriza por trabalhos que buscam a
organização do sistema viário, o saneamento e o ordenamento do crescimento da
cidade, configurando-se basicamente em planos de obras. É neste período que são
realizadas em Porto Alegre as grandes obras de infra-estrutura.
Os planos que Porto Alegre conheceu neste período foram:
• 1914 - Plano Geral de Melhoramentos (Projecto de melhoramentos e
orçamentos) - elaborado pelo Engenheiro Arquiteto João Moreira Maciel e
data de 26 de agosto de 1914. Este plano, que pode ser considerado um
projeto de organização viária, não abrangia todo o território da cidade, na
verdade, estava restrito a área central, que era aquela que começava a
sofrer com alguns problemas relacionados a hierarquização dos espaços e
vias e carecia de um ordenamento. O trabalho de João Moreira Maciel foi

43. 43
realizado de maneira muito séria e realística, tanto que serviria de base
para os trabalhos futuros. (NYGAARD, 2005. p.127) Neste plano foram
traçadas algumas das grandes vias que hoje cruzam a nossa cidade como
as avenidas Júlio de Castilhos, Otávio Rocha e Borges de Medeiros (na
altura da Rua Coronel Genuíno) e a primeira ponte sobre o Arroio Dilúvio.
(Apresentação, SPM/PMPA, disponível em
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/spm/default.php?p_secao=125, acesso
em 05/01/2011).
Entre o período que vai de 1915 a 1937 não ocorreram estudos urbanos
dignos de nota (NYGAARD, 2005. p. 137) sendo apenas um período de execução
de obras.
• 1938 - Plano Gladosch (Anteprojeto do Plano Diretor) – Previamente a
contratação do Arquiteto Arnaldo Gladosch pelo então prefeito José
Loureiro da Silva, Edvaldo Ruy Pereira Paiva e Luiz Arthur Ubatuba de
Faria, ambos funcionários e técnicos da Prefeitura Municipal elaboraram
um estudo revisando e ampliando as propostas de João Moreira Maciel.
Este estudo acabou por ser considerado restrito ao sistema viário,
conforme PAIVA apud NYGAARD:
[...] ‘planos viários’, que não planificam o corpo urbano, não organizam a
atual cidade caótica e, na realidade, marcham a reboque dos
acontecimentos (PAIVA, 1951. p.11 apud NYGAARD, 2005. p. 137)
Mas, este trabalho foi importante por apontar vários problemas urbanos
relacionados à dificuldade de conduzir o crescimento da cidade. Estes
problemas eram os seguintes:
- a intensa especulação imobiliária ocorrida entre 1926 e 1929 resultou em
um processo de crescimento não controlado, desorganizando por Completo
a vida da cidade e anexando loteamentos de forma desordenada que se
estendiam a grandes distâncias, proporcionando um crescimento territorial
não proporcional ao crescimento da população;
- centralização excessiva da cidade em um ponto que não era o seu
centro geométrico;
- o centro dos negócios se desenvolvia em meio a ruas estreitíssimas, com
o acesso cada vez mais difícil pela inexistência de grandes vias que o
ligassem ao resto do Estado; a tendência do centro seria congestionar-se;

44. 44
- o fator econômico da cidade estava assumindo importância cada vez
maior, sendo previsível que o futuro da cidade estaria na indústria e no
intercâmbio de produtos;
- face as suas particulares condições topográficas, a cidade se encontrava
dividida em várias partes, com insuficiente número de vias de acesso, bem
como aos centros comerciais, cívico e ao porto;
- grande parte da cidade, principalmente os vales, apresentava más
condições higiênicas, pioradas por grandes cheias periódicas. (NYGAARD,
p. 138)
Com a contratação do Arq. Gladosh havia a expectativa de que estes
problemas fossem abordados e integrassem o novo Plano Diretor.
O governo de Loureiro da Silva foi sim, marcado por grandes obras,
principalmente viárias, e isto acontece com o uso da discricionariedade
corrente na época que permitia a realização de grandes desapropriações
necessárias que em outras ocasiões teriam sido impossíveis. (NYGAARD,
2005. p.138)
Para que se tenha noção do poderio político e econômico conferido ao
chefe do Executivo, basta dizer que, de outubro de 1937 a maio de 1939,
Loureiro desapropriou 154 propriedades para a construção da Av.
Farrapos e mais 54 prédios para outras obras. (SILVA, 1943, p. 136 apud
NYGAARD, 2005. p. 139)
Do trabalho de Gladosh, o mais importante que se depreende é que já
nos primeiro meses, em sua primeira apresentação ao Conselho do Plano
Diretor, ele enfatiza a necessidade do poder público, assessorado por
cientistas e técnicos, tomar as rédeas do crescimento e da construção da
cidade, separando este do campo de atuação do político.
Gladosh foi 8 vezes ao Conselho do Plano Diretor apresentar suas idéias
e proposições, mas:
[...] ele não chegou a concluir seu trabalho, ’[...] cuja complementação
indispensável ficou a cargo de repartições municipais, insuficientemente
preparadas para a tarefa e sufocadas pela rotina burocrática’ Todo o seu
trabalho, composto principalmente por quatro estudos - uma proposta geral
e três detalhamentos, ficou reduzido a uma melancólica "lei de recuos de
alinhamento", perdendo-se totalmente a idéia da concepção geral para a
cidade. As críticas feitas ao seu trabalho foram principalmente de natureza
técnica: a ausência de pesquisa socioeconômica, a falta de conhecimento
objetivo da cidade, a ênfase quase única aos aspectos viários e a ausência
de uma análise das atividades urbanas e da conseqüente ausência de um
zoneamento, o caráter superficial de muitas das soluções, a

45. 45
inexequibilidade financeira das mesmas e a ausência de uma orientação
teórica firme e definida. (NYGAARD, 2005. p. 149)
• 1947 – Algumas sugestões para o estudo do Plano Diretor de Porto
Alegre - Edvaldo Ruy Pereira Paiva, que já havia realizado estudos
prévios a contratação do Arq. Gladosh, agora se fixava como um dos
profissionais mais influentes na matéria. Após profundos estudos sobre o
Plano Agache (Plano Diretor do Rio de Janeiro), Plano de Avenidas da
cidade de São Paulo e seus estudos junto ao urbanista Maurício Cravotto
na Faculdade de Arquitetura de Montevidéu, trouxe para Porto Alegre a
diretiva de que um Plano Diretor deve ser elaborado em três etapas
consecutivas: Anteprojeto, Expediente Urbano e o Plano definitivo. (op.
cit, 2005. p. 155).
Ao incorporar esta metodologia no processo que se firmava junto aos
técnicos da Prefeitura, Paiva altera o modelo de análise e condução dos
estudos que se realizaram para os futuros planos, e segundo Nygaard
este novo modo se mostra importante, pois:
Para o estabelecimento dessas premissas, parecem assumir uma
importância pequena, no procedimento metodológico de Paiva, a
determinação de relações entre o passado e o presente ou ainda, a
determinação de leis mais gerais, mais duradouras, a serem induzidas a
partir do Expediente Urbano.
Isto porque o presente, mais do que sua relação com a história e com seu
passado, é analisado e avaliado através de uma lógica que se apóia em
uma idealização de cidade, em critérios de classificação, de hierarquia e de
funcionalidade, em concepções de higiene, de saúde e de igualdade, cujo
referencial se encontra menos no específico contexto socioeconômico
estudado e mais na doutrina do urbanismo modernista. (op. cit, 2005. p.
159)
De todas as inovações trazidas por Paiva, sua maior “contribuição” para a
condução dos novos planos foi a de que o zoneamento era a espinha
dorsal do instrumento. Esta afirmação era uma contraposição aos
modelos anteriores que preocupavam em pensar o viário primeiro e
depois na distribuição dos equipamentos. Nygaard relata:
“Paiva entendia que, pelo fato da "urbanística moderna" preocupar-se, em
primeiro lugar, com o estudo da função regional da cidade, para depois
tratar do "organismo-cidade" em si, de suas falhas e de seus habitantes, da
separação das suas principais funções e da localização mais racional para
os seus órgãos e equipamentos, o "zoneamento", e só então tratar da "[...]
maneira mais racional de ligar todos estes órgãos entre si - no esquema

46. 46
viário [...]", teria sido dado um grande passo na direção do plano diretor
"mais científico", já que na orientação antiga, dizia ele, estabelecia-se
primeiro o esquema viário para depois serem localizados todos os órgãos
necessários à vida do aglomerado, desconsiderando sempre os aspectos
econômicos e a separação de funções.” (op. cit,, 2005. p. 161)
Paiva acaba por reproduzir, assim como Gladosh, no momento em que
assumem os ideais do urbanismo modernista, uma cidade idealizada e
que minimiza suas relações com o passado, mesmo tendo estas como
um ponto importante nos seus discursos.
Esta influência de Edvaldo Pereira Paiva vai se fazer notar nos próximos
trabalhos desenvolvidos pela PMPA.
• 1951 – Anteprojeto de planificação de Porto Alegre – Este trabalho,
elaborado por Edvaldo Pereira Paiva com a colaboração de Demétrio
Ribeiro foi o primeiro plano físico de desenvolvimento que Porto Alegre
conheceu e serviria de base para o Primeiro Plano Diretor da cidade. Este
material abordava claramente “[...] as quatro funções da cidade
preconizadas por Le Corbusier – habitação, circulação, trabalho e
recreação [...]” (op. cit,, 2005. p. 165)
A cidade foi segmentada em zonas, cada qual com parcelas aonde as
atividades se desenvolveriam, conectadas por vias rápidas que poderiam
ser vias novas ou melhoramentos nas radiais existentes.
• 1959 – O Plano Diretor de Porto Alegre – Este trabalho foi o resultado
de todas as construções teóricas e intelectuais dos momentos anteriores,
tendo como base os planos e estudos iniciados na década de trinta e
suas evoluções.
Este Plano foi desenvolvido já pela equipe da Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, tendo como coordenador o Eng. Edvaldo Pereira Paiva.
Foi promulgado em 30/12/1959 e foi revisto quanto ao seu zoneamento
de usos e abrangência territorial em 1961, 1964, 1967 e 1972. Apesar das
"extensões", como foram chamadas as revisões para incorporação de

47. 47
novas áreas ao plano terem ocorrido em épocas distintas, todas seguiram
as mesmas idéias, regras e critérios do plano inicial. (NYGAARD, 2005. p.
183).
Segundo Nygaard:
"Se por um lado, o Plano Diretor de 1959 contribuiu de maneira decisiva
para a formação da imagem espacial da cidade, por outro lado, frente as
idéias e concepções que incorporou e que estão na base de suas
propostas, é muito provável também que tenha contribuído para o
crescimento dos problemas gerais da cidade." (op. cit,, 2005. p. 183)
• 1979 – O Plano Diretor de Porto Alegre – Durante 20 anos o Plano
editado em 1959 e suas revisões regeram e ordenaram o crescimento da
cidade. Em 1975, quando foi aprovada a extensão que D, que expandia o
território de abrangência do plano ao limite leste do município (divisa com
Alvorada e Viamão) os técnicos entenderam que estava na hora de
"revisar profundamente o Plano Diretor de 1959" (op. cit, 2005. p. 200)
Iniciam-se então os movimentos para a formulação do 1° Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano, realizado inteiramente pelos técnicos da
Secretaria Municipal de Planejamento Urbano.
Segundo Nygaard:
"Um grande conjunto de fatores convenceram os técnicos da SPM de que
havia chegado a hora desta revisão. Dentre os mais importantes constam:
• a desatualização de informações existentes, tanto sobre a área original do
Plano de 1959 quanto sobre suas diferentes extensões, produzindo graus
significativos de desconhecimento dos espaços da cidade;
• o grande volume de decretos, resoluções e pareceres existentes, não
isentos de contradições, apresentando enormes dificuldades para sua
consulta e aplicação;
• notórios avanços com a preocupação ambiental, como a recente definição
de áreas de preservação do ambiente natural, a elaboração do Plano
Básico das Ilhas do Delta do Jacuí e o reconhecimento e identificação de
Áreas de Interesse Paisagístico;
• a conclusão dos planos metropolitanos de transporte de massa, por ônibus
e trem, além do Plano de Desenvolvimento Metropolitano - PDM, que fora
concluído em 1973 e se encontrava em plena implementação,requerendo
preocupação do nível municipal com as propostas regionais.
Foram destacados, ainda, como fatores importantes, o impacto de variáveis
econômicas e sociais ocorrido nestes últimos quase vinte anos e a 'I...]
natural evolução das técnicas e dos recursos de planejamento urbano [ ..l.
como a utilização das novas possibilidades eletrônicas para o controle e
supervisão das transformações da estrutura urbana". (op. cit, 2005.p. 201)

48. 48
Na justificativa prevista na Exposição de Motivos do Plano Diretor de 1979
a elaboração de um novo plano diretor se dá "pela força da natural
evolução das técnicas e dos recursos do planejamento urbano e pelo
impacto de variáveis econômicas e sociais, a influírem decisivamente no
crescimento e desenvolvimento da cidade e da região (...) o objetivo maior
da revisão do plano diretor de 1959 é uma constituição de uma lei única,
coerente e atualizada em seus conceitos". (OLIVEIRA FILHO, 2007. p.7)
Esta nova lei, da maneira como é formulada, pode ser vista como um modelo
legítimo dos Planos Integrados da década de 70. Mesmo buscando suas referências
nos planos anteriores, o PDDU rompe com alguns paradigmas do passado, como
por exemplo, “o abandono do modelo de cidade analítica, cuja forma resultava da
superposição de matrizes espaciais e funcionais, por uma matriz sintética, disposta
sobre modelo de divisão territorial idealmente neutro” (ABREU FILHO, 2006, p. 7)
Esta neutralidade, uma negação ao modelo controlador dos planos anteriores,
acaba por conduzir, ou melhor, por não conduzir a cidade, fazendo com que a
construção do território ocorra de maneira frouxa e levando a cidade a perder suas
linhas e suas definições estruturais.
Abreu Filho cita em sua Tese de Doutoramento que:
A neutralidade transforma-se em indefinição estrutural e morfológica, e a
cidade vai perdendo sua forma, na imprevisibilidade generalizada do
modelo. Uma rede de pólos e corredores de comércio e serviços deveria
imantá-lo, mas seu excesso, aleatoriedade e a dissociação da normativa
com relação à continuidade morfológica das vias comprometem sua
efetividade na construção de qualquer forma urbana compreensível. (op. cit,
, 2006, p. 7)
O modelo proposto pelo PDDU incita uma cidade fragmentada, com o
estabelecimento de diversos pólos autosuficientes, compartimentando a estrutura e
conferindo uma leitura de pequenas cidades dentro da cidade, conectadas em um
“continuun” de vias mas sem a obrigatoriedade de referência ou ligação morfológica
entre si.
É importante lembrar que:
“O zoneamento do 1º PDDU atinge toda a área urbana e de expansão
urbana, mas ignora as áreas de urbanização marginal ao redor de toda a
cidade, especialmente nos morros apontados como áreas de preservação
ambiental, e o Sistema Viário Principal incide frouxamente sobre a área

49. 49
prioritária de expansão a Leste. O Modelo de Polarização Comercial,
prevendo centros comerciais secundários, pólos e corredores de comércio e
serviços minuciosamente delimitados, foi superado já em 1982 pela
implantação do Shopping Iguatemi em local não previsto; sua nova
centralidade faz imediatamente implodir o modelo de localização comercial,
e com ele o modelo espacial do Plano.” (ABREU FILHO, 2006, p. 8)
Encerra-se então o primeiro ciclo de planos diretores da cidade e inicia-se um
novo período marcado por uma "nova" concepção de planejamento, com um olhar
global e multidisciplinar sobre o território, que não será mais apenas o território
físico, mas todas as suas dimensões: econômica, social, política e ambienta! É
formatado então o 2° Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
• 1999 – 2o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de
Porto Alegre
Segundo Maria Tereza Fortini Albano:
o
“A necessidade de reformulação do 1 Plano Diretor de Desenvolvimento
o 11
Urbano - 1 PDDU – é fruto de um longo processo de críticas e
constatações que vinham, aos poucos, se consolidando entre todos aqueles
que interagiam com a questão planejamento e plano diretor, tanto os
construtores da cidade, gestores públicos, técnicos especializados, quanto a
o
comunidade em geral. Os anos de implementação do 1 PDDU mostraram
ser impossível prever todas as situações que podem ocorrer na dinâmica de
uma cidade, ao desenhar seu futuro de acordo com modelos ideais e
padrões quantitativos pré-determinados.” (ALBANO, 1999, p. 2)
Também é importante lembrar que o final da década de 70 e o início dos
anos 80 representam a transição de um sistema político associado à
centralização e ao controle para um sistema democrático e com grande
ênfase na participação popular. Esta contextualização temporal é
necessária para que, ao analisarmos a maneira como foi elaborado o 1o
PDDU, produto de uma escola tecnocrática e centralizadora, possamos
distinguir suas contribuições positivas daquelas que são meras
reproduções ideológicas de uma época. Com a evolução do panorama
político a reavaliação do 1o PDDU passou a ser um reclame geral da
sociedade.
11
Lei Complementar 43/79, aprovada em 21 de julho de 1979.

50. 50
Para fomentar ainda mais as necessidades de mudanças, “as aprovações
das Constituições Federal e Estadual e a Nova Lei Orgânica para o
município de Porto Alegre, em 1988, 1989 e 1990 respectivamente,
trazem novos referenciais de atuação para o planejamento urbano, [...]”
(ALBANO, 1999, p. 3)
Havia, desde 1989 um compromisso da administração municipal em
iniciar a revisão do PDDU, mas isto de fato só ocorre em 1993 com o
lançamento do projeto Cidade Constituinte.
Este projeto era uma proposta municipal as demandas existentes, tanto
na sociedade civil organizada quanto dentro da própria prefeitura em
discutir um projeto para o futuro de Porto Alegre. (ALBANO, 1999, p. 41)
Este projeto se inicia tendo como objetivo duas preocupações que surgem
já na abertura dos trabalhos: as desigualdades sociais cada vez mais
evidentes e a participação social efetiva no processo de construção do
Plano Diretor. Estas duas pautas ou estes dois temas já servem para
indicar a mudança de estratégia na revisão do 1o PDDU e na elaboração
do documento que o sucederia.
As discussões iniciadas em 1993 resultaram em várias proposições e
diretrizes que foram aprovadas em dezembro de 1993 no 1o Congresso
da Cidade.
Após este evento, vários conteúdos que até o momento estavam restritos
ao campo das idéias e dos discursos “foram aos poucos incorporados
pela legislação municipal de Porto Alegre, mesmo antes da formulação do
2o PDDUA, e apresentaram um dos impulsos definitivos para seu
encaminhamento a partir de 1995.” (ALBANO, 1999, p. 88)
Em 1994, ocorreu um “esfriamento” das atividades quanto à forma como
foram executadas em 1993 com o Projeto Cidade Constituinte, derivado
do 1o Congresso da Cidade, tendo o governo se retirado do processo de
uma maneira bastante clara e ficando o mesmo ao encargo da SPM, que
então optou por retomá-lo como a revisão do PDDU e não mais como
fórum de discussões, o que vinha até então acontecendo.

51. 51
Vários estudos internos foram realizados pela SPM e em março de 1995
foram apresentados em Audiência Pública.
“Os resultados dos estudos foram discutidos em dezembro de 1994, em
seminário interno da SPM, e definiram de forma fragmentada, os principais
enunciados da reformulação do plano diretor apresentados na Audiencia
Publica de 22 de março de 1995, quando a recomendação de reformular o
o o
1 PDDU expressa como vontade da sociedade no 1 Congresso da Cidade
em dezembro de 1993, se tornou realidade. Neste momento foi oficialmente
aberta a discussão, como primeiro movimento de um processo sem
precedentes na história do planejamento de Porto Alegre. (ALBANO, 1999,
p. 114)
Em 1996, após inúmeras discussões entre diversos grupos, entidades
públicas e privadas e os técnicos da SPM, foi encaminhada a Câmara dos
Vereadores a primeira versão do 2o PDDUA. Na Câmara, uma nova
rodada de discussões se estabeleceu, agora em torno do “plano regulador
da cidade, com ênfase no tema Dispositivos de Controle de Edificações.”
(ALBANO, 1999, p. 117). Neste mesmo ano é contratada a Fundação
CEPA – Centro de Estudos e Projetação Ambiental, para auxiliar na
metodologia e formatação dos dados e resultados obtidos até então.
Uma nova proposta é enviada a CMPA em 1997, após revisões a
proposta enviada em 1996. O 2o Plano de Diretor de Desenvolvimento
Urbano Ambiental é aprovado como a Lei 434 em 1o de Dezembro de
1999 e que tem como justificativa o seguinte texto:
Justificativa da Lei Complementar 434/99:
O planejamento se insere atualmente, em um processo dinâmico,
retroalimentado e aberto, a ser continuamente reavaliado e readequado às
novas realidades que surgem. Esta concepção reflete o caminho da
sociedade em busca da participação democrática, do espírito humanista, na
crescente e inadiável necessidade de superar a fragmentação a que o
mundo e as cidades estão submetidos. Neste sentido, o ato de planejar
implica na articulação de diversos sujeitos e interesses, fazendo com que a
participação mais ampla tenha reflexos na melhoria da qualidade de vida,
através da interpretação técnica. Enfim, o processo democrático passa a ser
um componente essencial da proposta de planejamento, garantindo sua
vinculação com a diversidade da vida urbana. (Lei Complementar 434/99)
Este parágrafo inicial já demonstra as mudanças ocorridas no processo
de construção do documento e na quebra de paradigmas das
administrações passadas, pois fica claro que Porto Alegre entende o

52. 52
planejar de uma maneira diversa daquela até então praticada, e isto
resultará em um novo arranjo entre o território e seus construtores, e
neste termo estão inseridos todos aqueles que de alguma forma, direta ou
indireta exercem alguma ação sobre a cidade.
O próximo passo dado é a internalização dos novos princípios apontados pela
Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, incorporando todas os planos de
análise que compõem o território.

53. 53
5. Planejamento Urbano e Licenciamento Ambiental
Esta seção tem por objetivo analisar o instrumento do Licenciamento
Ambiental como item preponderante para o Planejamento e Gestão Urbana na
busca do Desenvolvimento Urbano Sustentável.
5.1 O Plano Diretor como instrumento da Política Urbana
A Constituição Federal de 1988, que prevê o município como executor das
políticas de desenvolvimento urbano e instituí o Plano Diretor como principal
instrumento desta política, faz com que o planejamento urbano no Brasil retome seu
papel fundamental dentro das estratégias de crescimento das cidades.
Ao definir em lei os instrumentos e o alcance desta política, as cidades e seus
gestores não podem negar a necessidade de construir modelos que atendam as
diretrizes pontuadas na Constituição, ou seja, deverão desenvolver políticas voltadas
para a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,
garantindo o bem- estar de seus habitantes.
A promulgação da Lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade e que
estabelece diretrizes gerais da política urbana vem definitivamente “dar suporte
jurídico consistente e inequívoco à ação dos governos e da sociedade organizada
para controle dos processos de uso, ocupação, parcelamento e desenvolvimento
urbano” (FERNANDES, 2010. p55.)
5.2 O Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade vem, além de regulamentar os artigos que integram o
capítulo Constitucional da Política Urbana, consagrar definitivamente as bases para
o que hoje chamamos de reforma urbana e que atende a várias demandas, objeto

54. 54
de iniciativas da participação popular quando da elaboração da Constituição Federal
de 198812.
Dentre as várias demandas populares que integraram o texto, uma delas
propunha “a aprovação de uma série de dispositivos constitucionais reconhecendo o
direito coletivo ao meio ambiente equilibrado” (FERNANDES, 2010. p 58.)
Esta solicitação foi incorporada ao texto constitucional no capítulo VI, que
garante a todos os cidadãos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
declarando este como de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida
e, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo
para as presentes e futuras gerações. Ainda incumbe ao poder público, no texto do
artigo 225, parágrafo 1o, inciso IV o dever de:
exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de
impacto ambiental, a que se dará publicidade. (Constituição Federal)
Em consonância a este dispositivo, o Estatuto da Cidade incorpora a temática
ambiental tornando-a obrigatória “na fixação das exigências fundamentais de
ordenação da cidade, não se podendo vislumbrar uma aplicação estrita das leis de
parcelamento do solo urbano, sem estarem em consonância com a legislação de
tutela ao meio ambiente.” (JELINEK, s/d, p. 19).
Portanto, a partir do estabelecimento do Estatuto da Cidade, todas as leis e
normas já existentes e que versavam sobre o tema ambiental são chamadas a
integrar o escopo mínimo do planejamento urbano, e com isto, construir o conceito
de desenvolvimento sustentável ou desenvolvimento urbano-ambiental.
[...] por comporem o ordenamento sistêmico, as normas ambientais não
podem ser visualizadas sem a ideologia constitucional em que agem. Da
mesma forma, as normas de outros ramos jurídicos, que se relacionam
12
Conforme texto de Edésio Fernandes, o processo de urbanização começou no Brasil na década de
1930 e teve seu auge na década de 1970 e, durante esse período, diversas Constituições foram
promulgadas e/ou outorgadas — 1934, 1937, 1946, 1967 e a Emenda nº 1 de 1969. No entanto, até o
momento em que a Constituição Federal de 1988 entrou em vigor, não existiam dispositivos
constitucionais específicos para guiar o processo de desenvolvimento urbano e para determinar as
condições de gestão urbana. Foi o capítulo original introduzido pela Constituição de 1988 que
estabeleceu as bases jurídico-políticas iniciais para a promoção da reforma urbana. O próprio
processo constituinte havia sido objeto de um grau sem precedentes de participação popular e
grande parte do capítulo constitucional foi baseada na Emenda Popular de Reforma Urbana que tinha
sido formulada, discutida, disseminada e assinada por mais de 100 mil organizações sociais e
indivíduos envolvidos no Movimento Nacional de Reforma Urbana. FERNANDES, Edésio, 2010. p 58.

55. 55
como o amplo conceito de meio ambiente não podem ser aplicadas sem se
levar em conta as normas ambientais que impregnam a ideologia
constitucional. Assim, a ideologia adotada na Constituição Federal de 1988
permite que se fale em Estado de Direito Ambiental, o que impregna todas
as normas que se relacionam com o vasto leque do domínio normativo da
expressão ‘ambiente’. (FARIAS, 1999, p.226)
A Lei 6.938, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente e institui o
Sistema Nacional do Meio Ambiente, já havia definido em seu art. 3o que meio
ambiente é o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física,
química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Este conceito é recepcionado pelas leis posteriores, mas mostra-se amplo e
indefinido como todos os demais conceitos que fazem parte deste tema.
Os planejadores e gestores, agora obrigados a considerar preferencialmente
esta variável no momento de elaborar seus planejamentos, iniciam um processo de
estabelecimento de novas estratégias para a estruturação das cidades que
compreendam modelos integrados de sustentabilidade urbana, ambiental e humana,
buscando em outras ciências conceitos que ajudem a consolidação deste olhar
multidisciplinar sobre a construção do tecido urbano.
Conforme cita Osório Queiroz Jr.:
Essas novas questões que incidem na temática urbano-ambiental passam a
conferir ao planejamento urbano o caráter de uma nova área do
conhecimento, e a requerer dos profissionais que nela atuam novas
posturas para o seu enfrentamento. A partir de agora, faz-se necessário
repensar o planejamento e a gestão da cidade como um campo
interdisciplinar do conhecimento, no qual está em jogo uma série de direitos
fundamentais, protegidos constitucionalmente: o reconhecimento, em cada
cidadão, como sujeito de direitos, passa a ser o princípio informador
essencial do ordenamento jurídico do país. (QUEIROZ JR, 2009)
Com a expressa eleição constitucional do Plano Diretor como principal
instrumento para a execução do Planejamento Urbano, é necessário então que
todos os demais instrumentos de Política Urbana guardem com este estreita relação
e sincronia, harmonizando princípios, normas e diretrizes. Portanto, a partir de
agora, o Planejamento Urbano deve considerar não só a ordenação do território
físico e material, mas uma ordenação que conduza a preservação e conservação do
ambiente existente e qualificação e restauração do que não está de acordo com a

56. 56
orientação do direito a cidade sustentável e um meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
Mas, como pergunta Marcelo Lopes de Souza, “... de que sustentabilidade se
trata? O que se deseja sustentar, para quem e de que maneira? Que visão de
mundo suporta as terapias propostas sob a égide do ‘desenvolvimento urbano
sustentável’? (2008. p 145.)
Heloisa Costa, em seu artigo Desenvolvimento Urbano Sustentável: Uma
contradição de termos?, aborda o mesmo questionamento de SOUZA mas de outra
forma, trazendo à discussão as ambigüidades em torno do conceito de
Desenvolvimento Sustentável e demonstrando como seu emprego tem por vezes
uma função mais pacificadora do que explicativa13.
Maria Helena Machado também chama a atenção de que:
“Embora os temas da sustentabilidade ambiental, de forma geral, e do
desenvolvimento urbano sustentável, mais especificamente, venham
permeando a produção acadêmica, o discurso dos formuladores de políticas
públicas e, mais recentemente, dos formadores de opinião pouco tem
desvendado sobre o que, de fato, venham a ser ou significar tais
terminologias para certas áreas do conhecimento. Adotam-se os termos
sem a necessária compreensão dos seus limites conceituais e de sua
relação com o conceito de desenvolvimento econômico tornado
hegemônico, a partir de meados deste século. O que se tornou senso
comum, no entanto, é que as questões ambientais são globais e, portanto,
comuns à forma dominante da vida em sociedade, ou seja, a cidade
contemporânea.” (MACHADO, 2000. p. 81)
O planejador urbano deve então, após a identificação dos problemas e das
potencialidades do seu município e reconhecendo os limites e capacidades de
intervenção, definir os instrumentos, ações e prazos que conduzam a maior
convergência de interesses dos atores envolvidos, tendo no Plano Diretor seu
principal guia.
Mas como lidar com uma herança histórica de um planejamento focado na
divisão e organização territorial simplesmente planimétrica?
Esta questão se torna ainda mais complexa quando os gestores se deparam
com os problemas ocasionados por este tipo de condução, já que, independente de
13
Conforme citado anteriormente na sessão 2, p. 10.

57. 57
existir um planejamento ou da eficiência deste, as cidades continuaram e continuam
a crescer.
Hoje os responsáveis pelo pensar a cidade devem lidar com um imenso
passivo social de irregularidades advindos deste crescimento desordenado e da
produção ilegal do espaço, e que, infelizmente, está fortemente associado à
degradação ambiental e a baixa qualidade de vida, justamente por ocuparem áreas
de risco e espaços não reconhecidos oficialmente. Neste contexto, são trazidos a
discussão conceitos sobre justiça social e justiça ambiental, já que o direito a cidade
sustentável é agora, uma previsão legal.
No texto de Heloisa Costa e Tânia Braga - Entre a conciliação e o conflito:
dilemas para o planejamento e a gestão urbana e ambiental – é mencionada a
dualidade entre os temas relacionados ao urbano e ao ambiental e como estas duas
questões se aproximam na forma de políticas públicas, quando há o interesse para
tal.
Estas políticas públicas surgem em resposta, ou como resposta, a solução de
conflitos em torno da apropriação e do uso do território, que não pode ser dissociado
de seus elementos sociais, bióticos e abióticos.
A partir de uma análise sobre a formulação das políticas públicas14 em torno
das questões ambientais, sociais e urbanas, suas origens e finalidades, constatam
que, mesmo partindo de origens diversas, todas acabam por apontar um ponto de
convergência que é o conceito de desenvolvimento sustentável. Este ponto de
convergência é dito virtual. Esta convergência, segundo COSTA e BRAGA, não
conduziria a apenas um ponto, mas sim a vários “caminhos de convergência”.
(COSTA; BRAGA, 2002.)
A simultaneidade com a qual os eventos acontecem em nosso meio, ou seja,
as questões sociais, urbanas e ambientais não ocorrem dissociadas e nem podem
ser assim analisadas. Mas as políticas públicas que pretendem ordenar e tratar tais
14
O campo dos conflitos estruturado em torno da questão urbano-ambiental caracteriza-se por uma
dinâmica intrincada de relações e disputas de poder que produz diferentes matrizes discursivas sobre
a cidade e o meio ambiente e gera importantes limites à formulação e legitimação de diretrizes de
política ambiental. (COSTA, 1999.)

58. 58
questões as fracionam e individualizam como peças estanques de sistemas
separados. (COSTA; BRAGA, 2002.)
Como já citado, algumas características e peculiaridades do processo de
urbanização brasileiro, como por exemplo, os conflitos sociais-ambientais e a
produção informal do território, foram e são pensadas apenas como uma expressão
inata do processo em si, e as vezes tidas como geradoras deste processo, quando
na verdade, acabam por demonstrarem ser conseqüências deste e não sua causa.
Estes conflitos acabam por aparecer de maneira implicita e não são
considerados com a relevância devida por trazerem a discussão temas espinhentos
como o direito ao uso do solo, a propriedade privada e a autonomia do proprietário.
As políticas públicas que são formuladas na tentativa de lidar com estes
temas, reconhecem, em sua essência, a existência destes conflitos e a intenção
clara de lidar com eles. Para isto, lançam mão de dois conceitos complementares, o
de conflito e o de justiça sócio-ambiental.
Heloísa Costa e Tânia Braga ressaltam:
A noção de justiça ambiental surge a partir da prática de movimentos
sociais, originalmente nos Estados Unidos nos anos oitenta, articulando
lutas de caráter social, territorial, de direitos civis e ambientais. (COSTA;
BRAGA, 2002)
Nos Estados Unidos a desigualdade ambiental é uma expressão clara da
desigualdade social o que não é diferente no Brasil, mas por motivos incertos, no
nosso caso, parece ser menos evidente, ou ao menos, não é a primeira associação
a ser feita por nossa sociedade.
O Estatuto da Cidade, ao estabelecer os princípios que norteiam a Política
Urbana a ser desenvolvida no Brasil, tenta de certa forma, proporcionar aos
planejadores e aos gestores instrumentos que aliem os temas e facilitem sua
conjugação.
5.3 O Licenciamento Ambiental, o Zoneamento Ambiental e o Planejamento
Urbano

59. 59
O Licenciamento Ambiental é mais um dos instrumentos a disposição do
planejador para que se façam cumprir as funções sociais da cidade e da
propriedade, já que esta função social agora também pode ser lida como uma
função ambiental e mais ainda, como garantia do principio da sustentabilidade
ambiental.
Para a correta aplicabilidade de todos os demais instrumentos, e
principalmente para a elaboração do Plano Diretor, é fundamental que a cidade
saiba o que deseja para seu futuro. É importante que exista um conhecimento claro
das potencialidades e das fraquezas do seu território, de sua economia, de sua
cultura e de sua população.
A correta avaliação do território por parte dos que o planejam, do conteúdo
ambiental que ele encerra e seu estado de conservação é de suma importância para
que, ao definir o Zoneamento Ambiental do Município, estes o façam pautados em
valores reais e que subsidiem tomadas de decisão positivas ou negativas frente às
necessidades de crescimento e expansão da urbanização.
Diretrizes de política urbana municipal
Gestão democrática da cidade
Gestão orçamentária
participativa
Diretrizes Planos de
Plano orçamentárias e Plano Diretor desenvolvimento
Plurianual orçamento anual econômico e social
Disciplina do
parcelamento uso e Zoneamento Ambiental
ocupação do solo
Planos, programas e projetos setoriais
Figura 1 - Organograma dos Instrumentos da Política Urbana. (LACERDA et al, 2005.)

60. 60
Como podemos ver na figura 1, o Zoneamento Ambiental está
hierarquicamente igualado ao disciplinamento do Uso e Ocupação do Solo,
demonstrando que ambos têm o mesmo peso quando da tomada de decisão.
Visto desta forma, seria sensato o estabelecimento do uso do solo
consonante com a aptidão ambiental do mesmo, e não a adaptação da condição
ambiental ao disciplinamento e categorização de uso estabelecidas pelo Plano
Diretor.
Outro ponto importante a ser considerado quando do estabelecimento de
padrões de utilização do solo e do zoneamento da área urbana é o conhecimento da
verdadeira intenção pretendida para a cidade. O planejador deve ter muito
claramente que futuro almeja para sua cidade, pois, a partir de uma perspectiva
definida e do conhecimento real de seu território, é possível demarcar que áreas
serão preservadas, que áreas estarão sujeitas a uma urbanização intensiva e como
o equilíbrio entre estas ocorrerá.
Sabe-se que a pressão imobiliária, aliada ao estabelecimento de padrões
urbanísticos descontextualizados e a um conjunto de leis (e aqui podemos entender
as leis urbanísticas fixadas pelos Planos Diretores) excessivamente flexível acabam
por conduzir a construção de um tecido urbano pouco sustentável e cada vez mais
ambientalmente instável e fragmentado.
Como pretendido no início do capítulo, cabe tentar visualizar quais os pontos
de convergência entre o Planejamento e a Gestão Urbana e o instrumento do
Licenciamento Ambiental.
Julgo ser possível dizer que o Licenciamento Ambiental é um dos
instrumentos de gestão mais importantes, se não o mais importante, a disposição do
gestor urbano.
Traçando um paralelo entre Planejamento e Gestão, o Zoneamento Ambiental
está para o Planejamento da mesma forma que o Licenciamento Ambiental está
para a Gestão. O Zoneamento Ambiental possibilita ao planejador pontuar dentro de
seu território as características de cada área, estimulando ou desestimulando sua
ocupação e conduzindo o crescimento e a construção do tecido urbano de modo a
utilizar, qualificar e preservar os recursos naturais existentes. O Licenciamento
Ambiental possibilita ao gestor aplicar o planejamento, garantido que o crescimento

61. 61
ocorra de forma organizada e de maneira sustentável, ou seja, é o veículo de
condução e concretização das estratégias estabelecidas a priori, após a análise do
território e o estabelecimento dos objetivos.
Mas esta relação estreita de dependência exige dos planejadores e dos
gestores, como já foi mencionado, uma capacidade de análise multidisciplinar, além
do rompimento de paradigmas fortemente arraigados na nossa cultura de
planejamento.
A inserção de novos campos de análise necessários as tomadas de decisão
dificultam a implantação plena deste modo contemporâneo de pensar a cidade e a
construção de seu tecido urbano. Novas peças foram agregadas a este conjunto,
algumas, sujeitos plenos de direito, outras, bens intangíveis a tutelar. Agora é
necessário que se trabalhe para o desenvolvimento urbanístico e ambiental do
território sempre com o foco na sustentabilidade. Uma mudança radical de
orientação se comparada àquela existente até a década de 90.
Quanto às divergências, estas ficam por conta da aparente incompatibilidade,
como já mencionado por diversos autores, entre os temas do urbano e do ambiental,
do natural e do construído, do crescimento e da sustentabilidade, dos modelos
econômicos aos quais nossa sociedade está filiada e aos anseios utópicos da
mesma.
Talvez a tentativa de interpretar estas matérias antagônicas a partir de um
único catalisador – no caso a cidade – seja a estratégia mais eficiente para o
atingimento do final proposto, o que não significa ser este o caminho mais fácil, mas
talvez sim, o mais plausível e democrático.
Heloísa Costa ainda complementa:
“Essa oposição está presente sob as mais variadas formas na mídia, nas
formulações teóricas sobre sociedade e natureza, na regulação ambiental,
nas políticas públicas, nas práticas urbanas e nos movimentos sociais,
muitas vezes até nas tentativas de abordagem interdisciplinar da questão
ambiental dentro (e fora) da Academia.
Trata-se de uma hipótese difícil de aceitar [...], sobretudo, por considerar
que o espaço urbano constitui a materialização espacial das relações
sociais, além de elemento transformador dessas mesmas relações.
Daí a tentativa de uso da expressão meio ambiente urbano, na busca de
sintetizar dimensões físicas (naturais e construídas) do espaço urbano com
dimensões de ambiência, de possibilidades de convivência e de conflito,
associadas às práticas da vida urbana e à busca de melhores condições de
vida, seja para a cidadania, seja na busca de qualidade da vida urbana.

62. 62
Trata-se da procura da justiça socioambiental em si, bem como da criação
e/ou manutenção das condições materiais/ambientais que dêem suporte e
expressem tal justiça.
Ao mesmo tempo, como que num universo paralelo, o discurso ambiental
invade e se mistura com o do planejamento e da intervenção sobre o
ambiente construído, como se sempre tivessem sido uma e mesma coisa,
de certa forma alheios à oposição conceitual mencionada. (COSTA, 1999. p
56.)
Mas convém ficar atento, pois as divergências são, em sua maioria,
relacionadas ao objeto ou objetos de intervenção e não quanto ao instrumento.
Nota-se então uma falta de clareza quanto à finalidade e não quanto à operação ou
eficiência do mesmo.

63. 63
6. Licenciamento Ambiental na prática
Esta seção tem por objetivo analisar o papel do instrumento
Licenciamento Ambiental na construção da cidade. Quais as interferências e os
limites do instrumento dentro da aprovação dos empreendimentos públicos e
privados e quais as demandas teóricas e reais existentes para sua plena utilização.
6.1 O instrumento Licenciamento Ambiental
Antes de discutirmos o instrumento do licenciamento ambiental, é importante
fazermos uma abordagem conceitual sobre o termo licenciamento e dos documentos
advindos do processo, pois neste momento alguns equívocos são demonstrados.
Segundo Curt e Terence Trennepohl no livro Licenciamento Ambiental:
“Inicialmente, é necessário diferenciar o licenciamento ambiental da licença
administrativa “latu sensu”, pelas marcantes diferenças que existem entre
permissão, licença e autorização como atos administrativos individuais e o
licenciamento ambiental como um processo”. (TRENNENPOHL, 2010, p.
27)
Esta noção é importante para que se entenda a complexidade do instrumento,
já que dele deriva uma autorização e não uma licença e esta falta de rigor técnico ao
utilizar indistintamente os institutos, traduz-se em insegurança jurídica na aplicação
do mesmo.
Márcia Walquíria dos Santos apud Hely Lopes Meirelles esclarece:
[...] autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o
Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade,
serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu
exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência
prévia da Administração. (MEIRELLES, s/d apud SANTOS, 2001, p. 51)
E complementa:
[...] a autorização envolve interesses (ato discricionário) enquanto a licença
envolve direitos (ato vinculado). A autorização é ato constitutivo de direito,

64. 64
enquanto a licença é ato declaratório de direito preexistente. (SANTOS,
2001, p. 53)
Curt e Terence Trennepohl exemplificam o equívoco ao dizer que a própria
Constituição Federal de 1988 demonstra impropriedade terminológica do termo
licença, pois no Art. 170, que trata do exercício das atividades econômicas, emprega
o termo autorização. (TRENNENPOHL, 2010, p. 28)
O licenciamento ambiental é instrumento da Política Nacional do Meio
Ambiente, previsto no artigo 9º, inciso IV, da Lei nº 6.938/81, regulamentado pelo
Decreto nº 99.274/90 e pela Resolução CONAMA nº 237/97.
É o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente
licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as
normas técnicas aplicáveis ao caso15.
A licença ambiental, por sua vez, é o ato administrativo pelo qual o órgão
ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle
ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica,
para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras
dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
aquelas que, sob qualquer forma, possam causa degradação ambiental.16 Ou seja: a
licença é o ato que do processo do licenciamento.
Para a abordagem que estamos buscando neste trabalho, o espaço de
análise é a cidade, meio urbano consolidado que a partir da promulgação do
Estatuto da Cidade, deixou de conter áreas rurais, integrando todas as formas de
construção e expansão do território.
Definido o objeto de análise surgem outras variáveis importantes como a
sobreposição de competências. Por exemplo, ao lermos o texto da Resolução
15 o o
Art. 1 , I, da Resolução CONAMA n 237/97
16 o o
Art. 1 , II, da Resolução CONAMA n 237/97

65. 65
CONAMA 237/97, identificamos a presença da tutela sobre o meio ambiente natural,
o que, por si só já acaba incidindo sobre matéria da disciplina urbanística, pois esta
é responsável por ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.17
Isto fica demonstrado no texto de PERES e PEREIRA quando relatam que:
Confirmando a interface do Direito Urbanístico com o Direito Ambiental na
tutela do meio ambiente urbano, objeto comum dos dois ramos jurídicos,
estabeleceu o Estatuto da Cidade diversas normas de proteção do meio
ambiente. Assim, em conformidade com a competência constitucional dos
Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição, inseriu a
lei entre as diretrizes gerais da política urbana: a ordenação e controle do
uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental; a
adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental
do Município e do território sob sua área de influência; a proteção,
preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, bem
como do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
e a audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o
conforto ou a segurança da população. (PERES e PEREIRA, 2007, p. 5)
Pode-se depreender então que, para a garantia do direito fundamental ao
ambiente ecologicamente equilibrado às presentes e futuras gerações, direito este
que pertence à seara dos direitos fundamentais, razão pela qual tem conteúdo
protetivo, o direito ambiental deve operar em conjunto com o direito urbanístico com
vistas à melhoria das condições de vida das pessoas em seu habitat, mesmo que
este habitat seja a cidade, representante do que conhecemos por meio ambiente
artificial.
Mas, na aplicação do instrumento do licenciamento ambiental, se constata a
ausência de sintonia entre os órgãos licenciadores, que são basicamente as
Secretarias Municipais de Obras e Planejamento e as Secretarias Municiapais de
Meio Ambiente, o que dificulta para os empreendedores, técnicos e para os próprios
operadores do direito, a aplicação das normas existentes.
Tomando-se a Lei Federal n.º 6.938/81, a competência do licenciamento
ambiental é do Estado, através do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)
e, subsidiariamente, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
17
Art. 182, CAPUT, Constituição Federal de 1988.

66. 66
Renováveis (IBAMA). Esta responsabilidade denota automaticamente o princípio da
cooperação entre os Estados, já que estes ficam, de certa maneira, atrelados a
fiscalização da União.
O art. 69 da Lei nº 11.520/0018, por sua vez, prevê especificamente a
competência do município, mesmo que em forma de colaboração, para o
licenciamento das atividades consideradas de impacto local, que podem ser
definidas como as ações humanas que causem alterações de propriedades físicas,
químicas e biológicas de forma que sua significância permaneça restrita aos limites
do município, inclusive para as futuras gerações.
O art. 5º da Resolução n.º 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) prevê a competência estadual para licenciar atividades que ultrapassem
os limites territoriais dos Municípios, a Secretaria do Meio Ambiente do Estado
(SEMA) definiu, as atividades consideradas de impacto local, considerando-se a
natureza da atividade, suas características e complexidade.
Ainda recai sobre os Municípios a competência de licenciar atividades e
empreendimentos que lhes forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou
convênio.19
6.2 O Licenciamento Ambiental em Porto Alegre
Segundo Daniela Senff et al, em Porto Alegre, as licenças são emitidas pela
SMAM principalmente com base em três dispositivos legais:
18
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Lei n.º 11.520, de 03 de agosto de 2000. Institui o Código
Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul e dá outras Providencias. Assembléia
Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. Disponível em:
<http://www.al.rs.gov.br/legiscomp/arquivo.asp?Rotulo=Lei%20nº%2011520&idNorma=11&tipo=pdf>.
Acesso em: 11 jan. 2011. Art. 69. Caberá aos municípios o licenciamento ambiental dos
empreendimentos e atividades consideradas como de impacto local, bem como aquelas que lhe
forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.
19
A Resolução n.º 237/1997 do CONAMA já afirmava ser competente o órgão ambiental municipal,
desde que de acordo com os órgãos superiores competentes (União e Estados), para efetuar o
"licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas
que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio

67. 67
- Lei Municipal nº 8.267/98, que dispõe sobre a listagem de atividades que
necessitam licenciamento ambiental, bem como estabelece procedimentos
administrativos quanto ao respectivo licenciamento, como, por exemplo, a
taxa de licenciamento ambiental (TLA);
- Resolução nº 05/98 do Conselho Estadual de Meio Ambiente, dispõe sobre
os critérios para o exercício da competência do licenciamento ambiental
municipal (municipalização), no âmbito do estado do Rio Grande do Sul;
- Convênio firmado entre a Fundação Estadual de Proteção Ambiental
(FEPAM/SEMA) com a SMAM, instituindo a municipalização do
licenciamento em Porto Alegre. (SENFF et al, 2004, p. 2)
A Lei Municipal nº 8.267/98, que dispõem sobre o Licenciamento Ambiental
no Município de Porto Alegre, no seu primeiro artigo determina que “Ao Município
compete buscar a compatibilização do desenvolvimento econômico social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, visando ao
desenvolvimento sustentável”. Entende-se deste artigo então, que o
desenvolvimento econômico social não está em sincronia, ou não é compatível com
a preservação da qualidade do meio ambiente no modelo em vigor até dado
momento.
No artigo terceiro da mesma lei está dito que “Ao Município, como membro
integrante do SISNAMA, compete utilizar o procedimento do licenciamento ambiental
como instrumento de gestão ambiental [...]” definindo a origem do instrumento a
partir da PNMA e por conseqüência e competência, independizando o instrumento
daqueles oriundos do Plano Diretor.
Segundo o Manual do Licenciamento Ambiental de Porto Alegre:
O advento da municipalização do licenciamento ambiental trouxe o desafio
da compatibilização das licenças ambiental e urbanística, considerando que
o ente federativo que expede ambas é o Município. O objetivo da
compatibilização das licenças é integrar a Licença Ambiental aos processos
de licenciamento urbanístico e arquitetônico, permitindo a otimização e
melhora de ambos. (PRESTES, 2002 apud ARIOLI Cord, 2002 p. 20)
Hoje em Porto Alegre, existe um processo de análise multidisciplinar dos
empreendimentos julgados especiais, conforme determinação do PDDUA.
Ainda segundo o Manual do Licenciamento Ambiental de Porto Alegre:
Consideram-se como grandes empreendimentos todos aqueles
empreendimentos/atividades integrantes do art. 55 – Projetos Especiais, da
LC no 434/99 – Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental
(PDDUA), os quais exigem uma análise diferenciada, devendo ser
observados acordos e condicionantes específicos, além da verificação da

68. 68
necessidade de aplicação de estudos de impacto ambiental com a aplicação
de medidas mitigadoras e compensatórias decorrentes do licenciamento
ambiental [...]
A análise urbanística, arquitetônica e ambiental desta categoria de
empreendimentos/atividades, configura a integração técnica multidisciplinar
e intersecretarias/departamentos municipais, promovendo a formação de
dois grupos distintos: Grupos Técnicos de análise urbano ambiental (GT),
sob a gestão da SMAM e Grupo dos Grandes Empreendimentos (GGE) sob
a gerência do Gabinete do Prefeito, consagrando-se as rotinas
administrativas necessárias com base nas legislações legais e
procedimentos municipais. (ARIOLI Cord, 2002 p. 20).
Analisando o PDDUA (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental
de Porto Alegre), Lei 434/99, verificam-se diversas referências ao desenvolvimento
sustentável ou a sustentabilidade ambiental, mas não está listado entre os
instrumentos de aplicação do PDDUA o Licenciamento Ambiental.
O Licenciamento Ambiental é um “instrumento de gestão, ocupação e controle
do uso do solo”, que estabelece “condições e restrições” para este uso e ocupação e
que não está vinculado diretamente ao Plano Diretor, mas acontece como um
instrumento paralelo aos estabelecidos por este.
Esta visão compartimentada é percebida devido a falta de sintonia entre o
Licenciamento Urbanístico e o Licenciamento Ambiental torna o processo
burocrático e de difícil compreensão para a população que dele se utiliza.
O Plano Diretor, no seu artigo 42, define como será o planejamento urbano
e quais os instrumentos utilizados para gestionar este planejamento, não
incluindo o Licenciamento Ambiental de fato.
Art. 42. O planejamento do desenvolvimento do Município dar-se-á através
do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA) e
compreende os seguintes instrumentos básicos:
I - Estratégias de Desenvolvimento Urbano;
II - Programas;
III - Plano Regulador;
IV - Modelo Espacial.
Sendo o Licenciamento Ambiental um instrumento de gestão,
obrigatoriamente ele deve estar vinculado a um planejamento. Que planejamento é
este?
Ao longo dos 169 artigos da Lei 434/99 várias são as referências as
estratégias de qualificação ambiental da cidade, das áreas de proteção natural, das
áreas de interesse ambiental, das informações que deverão ser fornecidas ao

69. 69
cidadão quando da consulta sobre sua propriedade e o uso que dela poderá ser
feito, mas as referências ao Licenciamento Ambiental não existem.
No Capitulo IV, que se refere à Qualificação Ambiental20 e que relaciona as
estratégias para tal, existe uma definição dos parâmetros a serem adotados para a
análise do uso da propriedade de acordo com a sua localização e seu conteúdo
físico, já que ficam claros quais os elementos que integram o Patrimônio Natural e
que deverão ser objeto de um olhar mais criterioso no momento da utilização deste
espaço.
Os artigos 15 e 16 trazem para o PDDUA algumas definições oriundas da Lei
Federal 4.771/65 – Código Florestal e da Lei Estadual 9.519/92 – Código Florestal
Estadual:
Art. 15. Integram o Patrimônio Natural os elementos naturais ar, água, solo
e subsolo, fauna, flora, assim como as amostras significativas dos
ecossistemas originais do sítio de Porto Alegre indispensáveis à
manutenção da biodiversidade ou à proteção das espécies ameaçadas de
extinção, as manifestações fisionômicas que representam marcos
referenciais da paisagem, que sejam de interesse proteger, preservar e
conservar a fim de assegurar novas condições de equilíbrio urbano,
essenciais à sadia qualidade de vida.
Art. 16. Para efeito desta lei, considera-se:
I – topo de morro: a área delimitada a partir da curva de nível
correspondente a 2/3 (dois terços) da altura máxima da elevação em
relação à base;
(Redação do inc. I modificada pela L.C. n° 646, de 22 de julho de 2010.)
II - nascente ou olho d'água: o local onde se verifica o aparecimento de
água por afloramento do lençol freático;
III - talvegue: a linha de maior profundidade de um vale;
IV - curso d'água: a massa líquida que cobre uma superfície, seguindo um
curso ou formando um banhado, cuja corrente pode ser perene, intermitente
ou periódica;
V - faixas de Proteção de águas superficiais: as faixas de terreno
compreendendo o conjunto de flora, fauna, solo e subsolo, correspondentes
a nascentes, talvegues, cursos d'água, dimensionadas de forma a garantir a
manutenção do manancial hídrico; e
VI - árvore ou conjunto de árvores imunes ao corte: os exemplares
botânicos que se destacam por sua raridade, beleza, localização, condição
de porta-sementes, ameaçados de extinção ou de reconhecida utilidade à
terra que revestem, os quais serão objeto de especificação e
regulamentação nos termos do parágrafo único do art. 242 da Lei Orgânica
do Município de Porto Alegre. (LC 434/99)
20
Art. 13. A Estratégia de Qualificação Ambiental tem como objetivo geral qualificar o território
municipal, através da valorização do Patrimônio Ambiental, promovendo suas potencialidades e
garantindo sua perpetuação, e da superação dos conflitos referentes à poluição e degradação do
meio ambiente, saneamento e desperdício energético. § 1º O Patrimônio Ambiental abrange os
Patrimônios Cultural e Natural.§ 2º Os espaços representativos do Patrimônio Ambiental devem ter
sua ocupação e utilização disciplinadas de forma a garantir a sua perpetuação, nos termos da Parte
II.

70. 70
Com estas definições, a implementação da Estratégia de Qualificação
Ambiental que é definida no artigo 17 está pautada nos seguintes elementos:
I - conceituação, identificação e classificação dos espaços representativos
do Patrimônio Ambiental, os quais deverão ter sua ocupação e utilização
disciplinadas;
II - valorização do Patrimônio Ambiental como espaços diversificados na
ocupação do território, constituindo elementos de fortalecimento das
identidades cultural e natural;
III - caracterização do Patrimônio Ambiental como elemento significativo da
valorização da paisagem e da estruturação dos espaços públicos e, como
tal, integrante do Programa de Espaços Abertos;
IV - promoção de ações de saneamento, de monitoramento da poluição e
de otimização do consumo energético.
V - aplicação de instrumentos urbanísticos e tributários com vistas ao
estímulo à proteção do patrimônio natural nas propriedades identificadas
nos termos do § 3º do art. 32. (LC 434/99)
O artigo 18 define quais programas constituem a Estratégia de Qualificação
Ambiental:
I - Programa de Valorização do Patrimônio Cultural, que envolve ações e
políticas que permitem identificar e classificar elementos de valor cultural,
estabelecer diretrizes e desenvolver projetos com vistas ao resgate da
memória cultural, tais como restauração, revitalização e potencialização de
áreas significativas, e criar ou aperfeiçoar instrumentos normativos para
incentivar a preservação;
II - Programa de Proteção às Áreas Naturais, que propõe desenvolver
estudos para a identificação de espaços representativos de valor natural,
com vistas a estabelecer usos sustentáveis, resguardando as
características que lhe conferem peculiaridade e envolvendo a recuperação
de áreas degradadas e a preservação de riscos ambientais;
III - Programa de Implantação e Manutenção de Áreas Verdes Urbanas, que
envolve ações permanentes de implantação e manutenção de parques e
praças, de disciplinamento da arborização nos passeios públicos e de
criação de incentivos à arborização e ao ajardinamento em áreas privadas;
IV - Programa de Conservação de Energia, que propõe ações com vistas a
garantir melhor qualidade de vida na cidade, com o mínimo de consumo
energético e a menor agressão ao ambiente, envolvendo a elaboração do
Plano de Gerenciamento de Energia;
V - Programa de Gestão Ambiental, que propõe a elaboração do Plano de
Gestão Ambiental, contendo diretrizes gerais de atuação consolidadas a
partir dos planos setoriais de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, drenagem urbana, gerenciamento de resíduos sólidos e de
energia e do plano de proteção ambiental, visando a estabelecer prioridades
de atuação articuladas, qualificando soluções e reduzindo custos
operacionais no âmbito das bacias hidrográficas;
VI - Programa de Prevenção e Controle da Poluição, que propõe ações
permanentes de monitoramento da qualidade do ar, da água, do solo e do
espaço urbano, visando à prevenção, ao controle e à fiscalização das
atividades potencialmente poluidoras, considerando as condições
atmosférica, hídrica, do solo, sonora e visual e a degradação do meio
ambiente.

71. 71
VII – VETADO.
(O inciso VII incluído pela L.C. n° 646, de 22 de julho de 2010 foi VETADO.)
Parágrafo único. As diretrizes espaciais básicas desta estratégia estão
representadas nas figs. 3, 4 e 5. (LC 434/99)
Estes artigos sugerem um planejamento ambiental e como está bem definido
nos itens do artigo 17 e 18, é fato a necessidade de um zoneamento ambiental do
território.
Está proposto nas figuras 3 e 5 do PDDUA um zoneamento para Porto
Alegre, mas o material que deveria ser utilizado para pautar as análises realizadas
pelos órgão licenciadores do município, deveria ser aquele definido no Atlas
Ambiental de Porto Alegre, organizado por Rualdo Menegat em conjunto com
técnicos da área e que realizou uma Avaliação Ambiental Estratégica e traz
informações detalhadas sobre todas as condicionantes que permeiam o território.
A Lei 8.267/98 define então, a exigência de mais uma análise além daquelas
derivadas dos ritos de licenciamento urbanístico, introduzindo a necessidade de uma
avaliação ambiental das atividades em relação a:
[...] localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso; (art. 4, inciso I)
(Lei 8.267/98)
E ainda confere ao órgão ambiental a autoridade para estabelecer:
[...] as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão
ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar,
instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
aqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
(Lei 8.267/98)
Neste contexto, o órgão ambiental, representado pela Secretaria Municipal do
Meio Ambiente assume uma posição preponderante no processo de construção da
cidade, já que tem o poder de intervir diretamente no uso e ocupação do solo.
Assim sendo, o processo de aprovação de qualquer empreendimento em
Porto Alegre passa obrigatoriamente por uma análise da Secretaria Municipal do

72. 72
Meio Ambiente segundo a Lei 8.267/98, ou seja, depende de Licenciamento
Ambiental.
Verificando os trâmites descritos no Guia de Atividades da Secretaria
Municipal de Planejamento e aqueles descritos no Manual do Licenciamento
Ambiental, é possível observar algumas discrepâncias quanto aos procedimentos a
serem realizados pelo empreendedor.
É clara a necessidade do Licenciamento Ambiental para aqueles
empreendimentos que se enquadram no anexo 5.3. do PDDUA e para aqueles
descritos no capítulo V – Dos Projetos Especiais.
Segundo o Guia de Atividades da Secretaria do Planejamento Municipal o
início de todo o processo de aprovação é a solicitação, por parte do proprietário do
documento chamado DM – Declaração Municipal das Condições de Uso e
Ocupação do Solo Urbano – que deveria indicar o regime urbanístico e os
condicionantes legais do lote solicitado, demonstrando a ocorrência de gravames,
diretrizes projetadas, Áreas de Proteção Natural, e todas as restrições incidentes
sobre o mesmo.
No entanto este documento acaba por informar as condicionantes
urbanísticas, mas não a plenitude das condicionantes ambientais, que demandariam
um zoneamento ambiental mais efetivo ou a utilização das informações do Atlas
Ambiental, que infelizmente não tem força de lei e portanto não pode ser utilizado
para tal.
O Município conta com um conjunto de leis acessórias que buscam consolidar
o processo de aprovação urbanística e arquitetônica como um processo também de
análise ambiental, mas esta análise conjunta só existirá de fato quando os conceitos
e parâmetros utilizados pelos órgãos licenciadores forem os mesmos e que exista
clareza sobre o objeto de análise e o fim a que ele se destina.
A utilização de conceitos de proteção ambiental importadas de leis que fazem
referência a ambientes naturais deveriam ser revistas e adequadas a escala de
análise urbana, ao meio ambiente artificial (construído) e aos elementos relevantes
dentro do território da cidade e a função que está possui. Sob esta ótica, surgem
algumas referências interessantes e que até o momento não haviam sido
verificadas, como por exemplo a questão da escala de análise e da adequação dos

73. 73
conceitos ao ambiente urbano, que não é um ambiente natural na definição clássica
da área de conhecimento.
Peres e Pereira citando José Afonso da Silva destacam em seu texto que:
O meio ambiente é a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais
e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas
as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do
ambiente compreensiva dos recursos naturais e culturais.
O meio ambiente artificial é aquele “constituído pelo espaço urbano
construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano
fechado) e equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços
livres em geral: espaço urbano aberto)”.
O cultural é “integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico,
paisagístico, turístico, que, embora artificial, em regra, como obra do
homem, difere do anterior (que também é cultural) pelo sentido de valor
especial que adquiriu ou de que se impregnou”.
O meio ambiente natural, ou físico, constituído pelo solo, a água, o ar
atmosférico, a flora, enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde
se dá a correlação recíproca entre as espécies e as relações destas com o
meio ambiente físico que ocupam.
Apesar de se poder falar em aspectos do meio ambiente, subdividindo-o
para facilitar a sistematização do estudo, na prática sempre há uma
convergência entre o meio ambiente cultural, artificial e natural, pois a
qualidade da vida das pessoas que se reúnem nas comunidades urbanas
está claramente influenciada pelo meio natural e pelas obras do homem,
que se acham diretamente relacionados.
Nesse ambiente em sua dimensão global deve estar inserido o meio onde a
maior parte da população brasileira vive desde o fenômeno da urbanização:
as cidades ou o meio urbano, com seus patrimônios históricos e culturais,
parques, áreas verdes e rios. Não se constituem aqueles aspectos do meio
ambiente estanques, como já observado, pois se acham integrados numa
visão unitária a serviço da qualidade de vida humana, convergindo para a
formação do meio ambiente urbano. (SILVA, 2000, p.2 apud PERES e
PEREIRA, 2007, p.2)
Para que o licenciamento ambiental, que tem caráter eminentemente de
prevenção e controle da degradação do meio ambiente, é de fundamental
importância que seus operadores trabalhem em conjunto, já que, infelizmente, as
atividades relacionadas à construção da cidade e a da própria manutenção do
homem no estágio de urbanidade em que se encontra, são utilizadoras diretas dos
recursos naturais.
Estes recursos naturais não se reduzem apenas ao espaço físico ocupado
pela expansão do território ou pelas árvores suprimidas para a instalação de
moradias, mas também o ar, que é inundado por emissões atmosféricas
principalmente advindas dos veículos de transporte que necessitam levar as
pessoas cada vez para mais longe de seus locais de trabalho, que transitam em vias

74. 74
já esclerosadas em um sistema viário arcaico ou a água que sofre com sistemas de
esgotamento sanitário inexistentes ou ineficientes.
E com o Estatuto da Cidade no seu art 4o, VI, existe a internalização do EIA
(Estudo de Impacto Ambiental) como instrumento de Política Urbana e a criação do
EIV (Estudo de Impacto de Vizinhança) que traz a paisagem para o rol de direitos a
serem preservados.
Retornamos então, novamente, a necessidade de um planejamento urbano
ambiental claro, com metas e objetivos definidos e que apontem os caminhos pelos
quais passaram as intervenções que a cidade vai sofrer ao longo de seu
desenvolvimento.
Ao definir claramente estas metas, a cidade poderá e deverá (pois a
expansão do território demanda estes fatos) trocar áreas verdes e permeáveis,
árvores, ou qualquer outro conceito de meio ambiente que encontramos em
qualquer terreno urbano, por espaços qualificados, que efetivamente contribuam
para a melhoria da qualidade de vida dos seus cidadãos e da própria estrutura da
cidade.
Na prática, o Licenciamento Ambiental hoje, utilizando as leis que o regram,
acaba por incentivar a construção irregular e predatória do território, seja pelo
excesso de análises a serem feitas, seja pela burocracia e demora do procedimento,
pelo alto custo que o empreendedor legal deve pagar ou pelo sentimento de falta de
reciprocidade entre o poder público e a iniciativa privada.
Este último se revela no momento em que não existe um acompanhamento e
uma fiscalização dos contratos firmados durante o processo, não existindo então,
uma punição efetiva para aqueles avessos aos procedimentos corretos, restando
para o empreendedor legal apenas o ônus do processo.

75. 75
7. O Licenciamento Urbanístico Ambiental na cidade de Porto Alegre para
empreendimentos residenciais
Esta seção tem por objetivo relacionar os passos para a obtenção do
Licenciamento Ambiental em Porto Alegre para empreendimentos residenciais.
7.1 Licenças Ambientais Municipais
Segundo a apresentação que a Secretaria Municipal do Meio Ambiente21 faz
do instrumento denominado Licenciamento Ambiental;
As licenças ambientais em Porto Alegre são emitidas pela SMAM com base
na Lei Municipal nº 8.267/98, considerando a Resolução nº 05/98 do
Conselho Estadual de Meio Ambiente e o convênio firmado entre a
Fundação Estadual de Proteção Ambiental (FEPAM/Secretaria Estadual do
Meio Ambiente) com a Prefeitura de Porto Alegre.
O tipo de licença emitida (licença prévia, licença de instalação, licença de
operação e licença única) depende do perfil da atividade e de seu porte, e
também da fase em que se encontra sua implantação.
Na avaliação de viabilidade de atividades e empreendimentos, participam
diversos órgãos, com competências específicas, como Secretaria Municipal
de Planejmaneto (SPM), Secretaria Municipal de Obras e Viação (Smov),
Secretaria Municipal de Transportes (SMT), Secretaria Municipal de
Produção, Indústria e Comércio (Smic), Departamento de Esgotos Pluviais
(DEP), Departamento Municipal de Água e Esgotos (Dmae), Departamento
Municipal de Limpeza Urbana (Dmlu) e Secretaria Municipal de Cultura
(SMC), constituindo, desta forma, uma comissão técnica multidisciplinar.As
Licenças Ambientais emitidas pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente
são quatro, conforme previsão legal: Licença Prévia, Licença de Instalação,
Licença de Operação e Licença Única. Estas licenças serão emitidas
conforme o ramo de atividade e o porte do empreendimento a ser
executado ou da sua fase de execução. (Apresentação,
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smam/default.php?p_secao=151, acesso
em 04 de janeiro de 2011.)
Define do que se trata cada uma destas licenças:
Licença Prévia: concedida na fase preliminar do planejamento em função
do porte e do potencial poluidor do empreendimento, aprovando a sua
21
A Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAM) de Porto Alegre foi criada através da Lei n 4.235
de 21 de Dezembro de 1976, sendo a primeira do país. É o órgão executivo responsável pela
proteção do sistema natural e pelo controle da qualidade ambiental no município.

76. 76
concepção e localização, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo
os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas
fases de sua implantação. Não autoriza o início das obras.
Licença de Instalação: autoriza a instalação do empreendimento
(terraplanagem, construção cível) de acordo com as especificações
constantes nos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as
medidas de controle ambiental e demais condicionantes.
Licença de Operação: autoriza o funcionamento da atividade, após a
verificação do efetivo cumprimento do que consta na Licença de Instalação,
com as medidas de controle e condicionantes determinados para a
operação. (Apresentação, http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smam/default.
php?p_secao=151, acesso em 04 de janeiro de 2011.)
E complementa:
Outros instrumentos podem ser necessários para complementar a análise,
como o Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) e/ou o Relatório de
Impacto Ambiental (RIA), utilizado para avaliar os estudos de concepção,
localização, instalação e funcionamento dos estabelecimentos.
Estudo de Impacto Ambiental (EIA-RIMA): É um instrumento de gestão
ambiental utilizado para exigir os estudos de concepção, localização,
instalação e funcionamento de empreendimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente causadores
de significativa degradação ambiental.
Relatório de Impacto Ambiental (RIA): É o instrumento de gestão
ambiental utilizado para exigir os estudos simplificados de avaliação das
interações da implantação ou da operação de uma atividade efetiva ou
potencialmente causadora de degradação ambiental.
Estes instrumentos ambientais são elaborados a partir de Termos de
Referência (instrumentos fundamentais para a condução do EIA/RIMA e do
RIA) e devem atender aos preceitos da Resolução do CONAMA nº 001/86.
(Apresentação, http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smam/default. php?p_
secao = 151, acesso em 04 de janeiro de 2011.)
A SMAM-PMPA desenvolve o trabalho de fiscalização e autorização de
atividades, hoje sujeitas ao Licenciamento Ambiental, desde o início de sua
existência, ou seja, desde antes da promulgação da Lei 6938/81. Este trâmite
ocorria através dos processos de solicitação de alvará, que, anteriormente, eram
encaminhados pela SMIC para uma avaliação quanto aos impactos ambientais.
Atualmente, após a celebração do convênio22 entre a SMAM e a FEPAM, a
Licença Ambiental é um requisito para a construção, instalação, ampliação e
22
No Rio Grande do Sul, com a aprovação do Código Estadual de Meio Ambiente - Lei Estadual n° 11520 de 03 de agosto
de 2000, que estabelece em seu artigo 69, "caberá aos municípios o licenciamento ambiental dos empreendimentos e
atividades consideradas como de impacto local, bem como aquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal
ou Convênio". O Estado do Rio Grande do Sul, vem desenvolvendo através da Secretaria Estadual do Meio Ambiente - Sema,
o incremento do processo de descentralização do licenciamento ambiental municipal para aquelas atividades cujo impacto é
estritamente local, e que estão descritas no Anexo I da Resolução 102/2005 do Conselho Estadual do Meio Ambiente
(CONSEMA), nos seus Anexos II e III, referentes a manejo florestal - adicionados pela Resolução 110/2005, nas atividades
adicionadas pela Resolução 111/2005, bem como nas adições relativas ao licenciamento de atividades de mineração
descritas pela Resolução 168/2007. No ano de 2000, houve a publicação da Resolução CONSEMA 04/2000, estabelecendo
critérios para o licenciamento ambiental pelos municípios. Em 22 de outubro de 2007, em substituição à Resolução 04/2000, foi
publicada a Resolução CONSEMA 167/2007, que dispõe sobre a qualificação dos municípios, atualizando os critérios e as
diretrizes para o exercício da competência do licenciamento ambiental das atividades de impacto local, bem como sobre a
gestão ambiental compartilhada no Estado.

77. 77
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental23, sendo que esta
premissa tem contribuído em muito para a disseminação e valorização do processo
de licenciamento e para a conscientização da necessidade de um meio ambiente
mais qualificado.
Segundo Magda Arioli:
A municipalização do licenciamento promoveu uma mudança de conceitos
na prefeitura como um todo, integrando secretarias e departamentos
municipais na gestão pública ao licenciar empreendimentos e atividades,
aplicando medidas mitigadoras e compensatórias, oriundas dos
instrumentos ambientais.
As etapas de licenciamento ambiental foram inseridas no contexto de
aprovação das diferentes secretarias municipais, na maior parte das vezes,
entre a Secretaria de Planejamento Municipal e de Obras e Viação,
conforme dispõe o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (LC
nº 434/99). (ARIOLI, 2004. p. 2)
Como está visto, o Licenciamento Ambiental é um instrumento complementar
ao Licenciamento Urbanístico devendo acontecer em paralelo a este. Devido a suas
diversas peculiaridades, infelizmente, o processo prático acaba um pouco mais
complexo do que deveria.
Para facilitar a análise dos passos a serem cumpridos para a obtenção de
uma Licença Ambiental, elegi as atividades relacionadas à habitação, ou seja,
empreendimentos da área da construção civil com finalidade residencial, como
objeto de investigação, e tentarei relacionar todas as ações necessárias a obtenção
de uma licença.
7.2 O processo de licenciamento urbanístico ambiental:
Inicialmente o proprietário deverá saber como é enquadrado o seu
empreendimento. Usualmente os empreendimentos relacionados à construção civil
no ramo imobiliário podem ser classificados em:
• Construção de Edificação unifamiliar (casa) em terreno já inserido na
malha urbana;
23
LEI Nº 6.938, DE 31 DE AGOSTO DE 1981 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Artigo 10, caput.

78. 78
• Construção de Condomínio Edilício (condomínios verticais - de prédios ou
os horizontais - de casas) em terreno já inserido na malha urbana;
• Parcelamento do solo que é a divisão da terra (gleba urbana) em
unidades juridicamente independentes, com vistas à edificação, podendo
ser realizado na forma de loteamento, desmembramento ou
fracionamento.
Cada uma destas modalidades de empreendimento será licenciada
urbanística e ambientalmente de acordo com a Lei Complementar 434/99 e suas
alterações, Lei 8267/98 e pelo Decreto Municipal no 12.715 de 23 de março de 2000,
e suas alterações dadas nos Decretos nº 14.993, de 1º de dezembro de 2005, nº
14.994, de 1º de dezembro de 2005, decreto n° 15.457, de 17 de janeiro de 2007 e
Instrução Normativa Nº 001, de 11 de abril de 2008.
Segundo o Manual do Licenciamento Ambiental, o art. 7 da Lei 8.267/98
estabelece que todas as atividades de preponderante interesse local são passíveis
de licenciamento, desde que respeitados os limites estabelecidos pela Resolução
CONSEMA 005/98 e aqueles repassados por delegação de competência pelo órgão
estadual competente. O anexo I integrante da lei agrupa atividades e
empreendimentos em 32 grupos relacionados e codificados, com seus respectivos
portes e grau de poluição, e a partir deste anexo as atividades urbanísticas
identificadas ao longo da Lei Complementar 434/99 deverão ser classificadas.
No capítulo 5 do mesmo manual, intitulado orientações gerais, no item 5.5
está escrito que é de responsabilidade do requerente encaminhar a anexação de
documentação complementar para a análise técnica da SMAM, em um processo de
Licenciamento Ambiental, a cada etapa concluída no processo de Licenciamento
Urbanístico / Arquitetônico.
7.2.1 Processo administrativo de aprovação e licenciamento ambiental de
projetos de edificação:
Conforme legislação vigente, o processo administrativo de aprovação e
licenciamento de projetos de edificação inicia-se no departamento de Supervisão de

79. 79
Edificações e Controle (SECON)24 da Secretaria Municipal de Obras e Viação
(SMOV) 25 através da Aprovação Simplificada ou Aprovação em duas Fases.
Poderão obter a aprovação e licenciamento em fase única (Aprovação
Simplificada), apenas os projetos que contemplam: área total igual ou inferior a
800m² (oitocentos metros quadrados) altura menor ou igual a 12,00m (doze metros),
conforme definido no artigo 6° item 6.3, da Lei Complementar nº 420, de 25 de
,
agosto de 1998 e projetos que abrangem aumentos de até 10% (dez por cento) da
área existente e regular, limitados ao máximo de 250m² (duzentos e cinqüenta
metros quadrados).
Os projetos que não contemplam tais especificidades26 serão objeto de
aprovação e licenciamento em duas fases.
Para a aprovação e licenciamento de projeto de edificação junto a SMOV, é
necessário terem sido cumpridas às exigências do art. 35, do Decreto nº 14.715/00,
e observado o art. 11 da LC nº 284/92, contendo a solicitação; documentos e
elementos pertinentes ao tipo de aprovação e licenciamento devendo ser observado
à fase em que está enquadrada.
A tabela abaixo ilustra de forma pratica os procedimentos a serem adotados,
sendo que a diferença de documentação junto a SMOV para aprovação em fase
única ou em duas fases é que, para aprovação em fase única, além das solicitações
elencadas na fase 1 o proprietário deverá apresentar o Memorial descritivo da
24
A Supervisão de Edificações e Controle (SECON) se divide em dois setores: a Divisão de
Edificações (DE), que é responsável pela aprovação de todos os projetos de construção da cidade; e
a Divisão de Controle (DECON), que cuida da cidade existente. Seu trabalho consiste na fiscalização
de obras irregulares, calçadas, rebaixamento de meio fio, além de emitir licenças para a construção
de muros.
25
A Secretaria Municipal de Obras e Viação (SMOV) foi criada pela Lei 1.156, de 02 de dezembro de
1955. Suas áreas de atuação consistem na coordenação, na elaboração e na execução de projetos
de obras viárias; na manutenção de vias urbanas; na aprovação de projetos prediais, na fiscalização
de sua execução e na aplicação de sanções a infratores. É também de competência da SMOV a
implantação e manutenção do sistema de iluminação pública da cidade.
26
Não poderão ser objeto de Aprovação Simplificada mesmo que enquadradas nas descrições
anteriores: escolas para portadores de deficiência física, clubes sociais, locais dotados de
abastecimento de combustíveis, hospitais e assemelhados, conforme classificação do Anexo 1.1, da
Lei Complementar nº 284, de 27 de outubro de 1992. Entretanto estão dispensados da aprovação em
1º fase, as modificações internas, as reciclagens de uso em prédios existentes, as modificações de
projetos, cujas obras iniciadas segundo § 2º, art. 159 da LC nº 434/99, conforme especificado pelo §
o
10, art 40 Decreto Municipal n 12.715 de 23 de março de 2000.

80. 80
Proteção Contra Incêndio a executar e indicar e cotar as áreas não adensáveis e os
vazios nas plantas respectivas.
Tabela 1 – Elementos necessários a aprovação de projeto arquitetônico e
licenciamento da construção na 1ª e 2a fases conforme art. 40 Dec. Mun.
12.715, de 23 de março de 2000 e alterações.
1º Fase 2 º Fase
I – Requerimento Padrão, cuja solicitação caberá ao proprietário do terreno, possuidor a
qualquer título, ou representante legalmente habilitado por procuração com poderes
específicos
II – Anotação de Responsabilidade Técnica II – levantamento planialtimétrico, quando
– ART – do profissional responsável pelo solicitado pelo órgão competente da SMOV;
projeto;
III – planta de situação idêntica que III – projeto arquitetônico com apresentação
acompanha a Declaração Municipal, gráfica de acordo com normas técnicas
indicando o Norte magnético expedidas pela ABNT, com os seguintes
elementos:
a) plantas baixas de todos os pavimentos,
observando classificação do Anexo 1.1 da
LC nº 284/92;
b) cortes transversal e longitudinal da
edificação, indicando o perfil natural do
terreno, a Referência de Nível – RN, nos
termos do inc. II do art. 113 da LC nº
434/99 e altura total da edificação.
IV – planta de localização e implantação da IV – planilha de áreas completa de acordo
edificação no terreno indicando: com o modelo anexo ao presente Decreto;
a) forma, dimensões e ângulos do terreno,
constantes na matrícula do Cartório de
Registros de Imóveis, ou menor poligonal,
desde que referida área esteja contida na
matrícula;
b) curvas de nível do terreno cotadas em
relação ao passeio e referência de nível
(RN) utilizada, segundo inc. II, art. 113 da

81. 81
LC nº 434/99, vinculada à rede de
referência planialtimétrica do Município;
c) alinhamento predial conforme DM;
d) dimensões do(s) passeio(s) em todos os
vértices da(s) testada(s) do imóvel;
e) pavimentação do passeio obedecendo
legislação municipal específica;
f) disposição dos rebaixos de meio-fio com
dimensionamento;
g) localização do caule e projeção das
copas de toda a vegetação arbórea
incidente com altura maior ou igual a 2,00
metros;
h) projeções das copas de vegetação
situadas fora dos limites do terreno,
incidentes sobre o mesmo;
i) equipamentos públicos urbanos e/ou
mobiliário urbano existente no passeio ou
no interior do terreno;
j) localização dos corpos d’água,
nascentes, talvegues e afloramentos
rochosos no interior do terreno ou em suas
divisas;
k) dimensões e área da parcela do terreno
atingido por traçado viário do PDDUA - LC
434/99, e da área remanescente conforme
matrícula ou menor poligonal, com base
nos elementos constantes da DM;
l) perímetro externo do pavimento térreo da
edificação com cotas de amarração dos
afastamentos laterais, fundos e frente;
m) área do pavimento e taxa de ocupação
na parte inferior da planta.
V – planta esquemática dos pavimentos V – Memorial Descritivo da Proteção contra
indicando: Incêndio a Executar
a) cotas do perímetro;
b) área do pavimento na parte inferior da
planta.

82. 82
VI – cortes esquemáticos transversal e VI – comprovante do recolhimento de taxa.
longitudinais da edificação indicando:
a) perfil natural do terreno;
b) Referência de Nível – RN, segundo inc. II
do art. 113 da LC nº 434/99;
c) altura total da edificação com base no
RN adotado;
VII – planilha de áreas, conforme o modelo
padrão simplificado anexo.
VIVII – comprovante do recolhimento de taxa.
Os projetos que atendem os requisitos para obtenção da aprovação e
licenciamento em Fase Única (Licença Simplificada), e que se enquadrem como
atividades e empreendimentos de mínimo e pequeno porte, com grau potencial de
poluição baixo e médio27, sujeitar-se-ão ao Licenciamento Único (LU) e serão
dispensados do Licenciamento Ambiental completo (LP, LI e LO), não estando
submetidos aos estudos previstos no artigo 928 da Lei 8267/98 e suas alterações,
sem prejuízo do atendimento das condicionantes ambientais exigidas pela SMAM,
que já estão elencadas no rol de documentos e projetos solicitados na modalidade
de Aprovação Simplificada – fase única, ou seja, a apresentação na planta do
levantamento Planialtimétrico da localização do caule e projeção das copas de toda
a vegetação arbórea incidente com altura maior ou igual a 2,00 metros e as
projeções das copas de vegetação situadas fora dos limites do terreno, incidentes
sobre o mesmo.
Protocolados todos os documentos exigidos para aprovação e licenciamento
do projeto, o mesmo é analisado pela SMOV nos departamentos pertinentes, e
27
Assim definidas no Anexo I da Lei 8267 de 29 de dezembro de 1998 e suas alterações dadas pela
Lei 10.360, de 22 de janeiro de 2008
28
São os estudos: a) estudos de tráfego; b) levantamentos de vegetação; c) impactos no solo e
rochas; d) impactos na infra-estrutura urbana; e) impactos na qualidade do ar; f) impactos
paisagísticos; g) impactos no patrimônio histórico - cultural; h) impactos nos recursos hídricos; i)
impactos de volumetria das edificações; j) impactos na fauna; i) impactos na paisagem urbana; l)
estudos sócio-econômicos.

83. 83
enviado a SMAM para análise do item IV, letras g e h, que deverá avaliar as
características desta vegetação e registrará no Sistema de Licenciamento Ambiental
(SISLAM) os pareceres permitindo sua supressão, seu transplante ou exigindo sua
manutenção.
Dependendo do parecer exarado serão geradas no sistema Licenças de
Remoção de Vegetal (AERV) ou de Transplante de Vegetal (AETV) e que resultarão
em um Termo de Compensação Vegetal (TCV). O TCV é o documento que formaliza
a compensação do dano ambiental causado pelo empreendimento proposto. Estes
procedimento estão regulados pelo Decreto Municipal 15.418 de 20 de Dezembro de
2006.
Após a análise da SMAM, o projeto retorna a SMOV para emissão da
Aprovação e Licenciamento do Projeto. Neste momento o proprietário ou seu
responsável técnico deverá abrir a etapa de Licenciamento Ambiental em
requerimento padrão, solicitando que o projeto seja enviado a SMAM para a
emissão da Licença Ambiental e das Autorizações, se houverem.
Neste momento verifica-se uma quebra no processo, pois ao retirar o projeto
enviando o mesmo a outra secretaria. Como garantir esta continuidade? E se o
processo recebe um carimbo com título de aprovado e licenciado, ele não está apto
a ser iniciado??
Para a aprovação e licenciamento de projetos de edificação em duas fases,
após a entrega dos requisitos da 1a Fase, o proprietário deverá solicitar a abertura
do processo de Licenciamento Ambiental, em expediente próprio e juntar os
seguintes “Documentos necessários para emissão de parecer prévio quanto à
movimentação de terra, vegetação e área livre, com vistas à aprovação de projetos
arquitetônicos em 1ª Fase pela SMOV” 29.
Atividade: Condomínios (edifícios)
1. Requerimento de licença ambiental, disponível no site
www.portoalegre.rs.gov.br/smam ou na SMAM, sala 203.
29
Este é o título do documento entregue aqueles que necessitam tramitar processo de aprovação e
licenciamento em duas fases, Este documento também é conhecido como Check-list.

84. 84
2. Planta de levantamento planialtimétrico em escala 1:100 em papel e
arquivo digital no formato dxf, demarcando:
a) toda vegetação com altura igual ou superior a 2 metros incidente em
área interna e passeio público, bem como dos vegetais incidentes nos
terrenos lindeiros cuja expansão da copa incida sobre o imóvel objeto de
análise, além de demais elementos naturais como corpos d’água, nascentes,
arroios, talvegues, banhados e afloramentos rochosos, incidentes no imóvel
ou entorno.
b) as curvas de nível de 1m em 1m.
3. Cópia da DM e respectivo anexo SMAM (quando houver).
4. Laudo de cobertura vegetal e ART, caso haja mais de 8 espécimes
arbóreos, que deverá ser emitido por profissional habilitado (biólogo, eng. agrônomo
ou eng. florestal), de acordo com o Decreto 15.418/06.
5. Projeto arquitetônico: planta de situação e localização com planilha de
áreas, planta do pavimento térreo e planta(s) do(s) subsolo(s), na mesma escala da
planta de vegetação.
6. Memorial de cálculo e planta com demarcação das áreas livres, permeáveis
e vegetadas, de acordo com a Instrução Normativa SMAM nº 22/07.
7. Declaração em planta de situação e localização (planta 01) da inexistência
de vegetação arbórea ou outros elementos naturais no imóvel, quando for o caso.
8. Perfis longitudinais e transversais demonstrando a configuração atual e
final da área.
9. Caso seja necessária movimentação de terras, apresentar:
a) Memorial Descritivo referente ao projeto de terraplenagem
(cubagens de corte/aterro e importação/exportação de terra e outros materiais
e local de destino final licenciado pelo órgão ambiental), de drenagem
superficial provisória do terreno e de contenções.
b) ART de Projeto e de Execução, para as atividades de
Terraplenagem, Drenagem Superficial e Contenções.

85. 85
10. Declaração do Responsável Técnico pelo projeto caso de não houver
movimentação de terra.
11. Na etapa de emissão de Licença de Instalação, sempre apresentar
Relatório de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil (PGRCC), conforme
prevê a Resolução CONAMA nº 307/02 e Resolução CONSEMA nº 109/05, visando
maximizar o reaproveitamento dos resíduos da construção no próprio canteiro de
obras e destinando adequadamente os demais resíduos.
Em casos específicos poderão ser solicitados documentos e/ou informações
complementares pertinentes, que deverão ser apresentados nos prazos pré-
estabelecidos por esta SMAM, sob pena de extinção do processo administrativo de
licenciamento ambiental.
Abre-se então um processo “filhote” vinculado ao Expediente Único que será
analisado na SMAM que novamente, assim como no licenciamento em fase única,
registrará no Sistema de Licenciamento Ambiental (SISLAM) os pareceres quanto a
vegetação, movimentação de terras e área permeável.
O processo poderá sofrer alterações para atender as demandas ambientais
ou, caso não exista óbice, seguirá para aprovação em 2a Fase. Após sua aprovação
e Licenciamento na SMOV, deverá retornar a SMAM para o Licenciamento
Ambiental, que neste caso se dá através da emissão de uma Licença de Instalação.
Note-se que a etapa de Licença Prévia foi suprimida e substituída pelo atendimento
ao “Check list” durante a tramitação da 1a Fase.
Novamente, até a emissão da LI, o empreendedor possui um projeto
aprovado e Licenciado e não tem a permissão de iniciar as obras, pois ainda não
está de posse da Licença de Instalação.
E, após emissão da Licença de Instalação, caso exista vegetação com altura
superior a 2,00 metros que necessite ser suprimida ou o projeto demande a
execução de obras de terraplenagem e movimentação de terras, o empreendedor
deverá retornar a SMAM para a retirada das respectivas autorizações, pois sem elas
ele ainda não poderá realizar qualquer intervenção sobre a área.
Após execução da obra é emitido um Termo de Recebimento Ambiental.

86. 86
Em processos de aprovação e licenciamento que não se enquadrem em
aprovação simplificada ou em 2 fases, o empreendedor deverá submeter-se ao
Licenciamento Ambiental completo com a emissão de LP e LI e conforme o caso30
LO ou Termo de Recebimento Ambiental.
Para a aprovação e licenciamento de projetos de Parcelamento de solo,
Loteamento e Condomínios a solicitação é efetuada através da Secretaria de
Planejamento Municipal (SPM), sendo que cada uma destas modalidades possui
particularidades durante o processo.
Conforme legislação vigente, o processo administrativo de aprovação de
projetos de edificação e parcelamento do solo, será constituído de expediente único,
do qual constarão os documentos e informações necessárias ao seu exame e
decisões dos atos administrativos exarados pelos órgãos integrantes do Sistema
Municipal de Gestão do Planejamento. O rito do processo de licenciamento
dependerá do tipo de atividade que o empreendedor deseja realizar.
Junto a SPM, segundo o GUIA DE ATIVIDADES31, os procedimentos são os
seguintes:
Para aprovação de condomínio por unidades autônomas de residências
unifamiliares ou mistas localizados em área urbana de ocupação intensiva, caso o
imóvel possua mais área maior do que 3.000 m² o empreendedor deverá solicitar
uma consulta de viabilidade quanto ao traçado viário junto a Unidade de
Parcelamento do Solo e Detalhamento (UPSD/SPM).
Após a consulta ou caso não a necessite, além da documentação prevista no
Decreto 12715/00, o requerente deverá apresentar liberações da Secretaria
Municipal do Meio Ambiente (SMAM), Departamento de Esgotos Pluviais (DEP) e
Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE), as quais serão obtidas através
de procedimentos específicos.
No caso da orientação disponibilizada pela SPM, é solicitado ao
empreendedor que para situações de imóveis cujo levantamento topográfico
30
Em alguns casos como Condomínios, por exemplo, não existe a expedição de uma Licença de
Operação, mas de um documento chamado Termo de recebimento ambiental que, atendido, libera a
emissão da carta de habite-se pela SMOV.
31
Documento também chamado Guia de Serviços, disponibilizado em PDF e no site da Secretaria
Municipal do Planejamento.

87. 87
apresente vegetação em seu interior ou no passeio em frente ao imóvel, para
protocolização do projeto de condomínio este deverá anexar a documentação já
mencionada, cópias da planta do condomínio avaliado previamente pela SMAM,
quanto ao aspecto ambiental, e parecer técnico assinado pela mesma.
Ainda a partir de orientação da SPM, esta análise prévia junto a SMAM
deverá ser solicitada através em do requerimento de análise ambiental de edificação
acrescido de cópia da DM (declaração municipal informativa das condições
urbanísticas de uso do solo), levantamento planialtimétrico ou planta com
demarcação da vegetação e projeto (2 vias). Caso houver 30 árvores ou mais no
terreno, deverá ser anexado também laudo de cobertura vegetal e ART, emitidos por
profissional habilitado. Os vegetais devem ser numerados seqüencialmente na
planta. Após esta análise, o requerente deverá retirar a planta disponibilizada por
aquela secretaria e anexar ao restante da documentação.
A SMAM define estes procedimentos classificando a solicitação segundo a
modalidade e a área do terreno em que a atividade vai se instalar, ou seja,
condomínios totalmente inseridos em área urbana intensiva, com dimensão menor
do que 22.500m2 seguirão a mesma tramitação de edificações. Para aqueles com
mais de 22.500m2, ou para os total ou parcialmente inseridos em área urbana
rarefeita, será adotado o procedimento dos loteamentos.
E complementando, para loteamentos, a solicitação de licenciamento, deverá
ser constituída de expediente simples, com Requerimento Padrão, no Protocolo
Central da Prefeitura, anexado de levantamento topográfico, estudo de viabilidade
urbanística e cópia da Declaração Municipal informativa das condições urbanísticas
de ocupação do solo. Este expediente seguirá para a SMAM, onde será realizado o
enquadramento da atividade para emissão de DAM e cobrança da Taxa de
Licenciamento Ambiental e solicitação de instrumento de avaliação ambiental (laudo
de cobertura vegetal, Relatório de Impacto Ambiental (RIA) ou Estudo de Impacto
Ambiental (EIA/RIMA)).
Ao lermos as solicitações e orientações das duas secretarias, podemos
observar uma falta de clareza nos procedimentos a serem adotados, pois a primeira
solicita uma avaliação prévia do projeto (quando este ainda nem possui elementos

88. 88
para sua execução) associado a um Laudo de Cobertura Vegetal, quando a segunda
solicita um EVU para então definir os instrumentos de avaliação.
Para a aprovação de Loteamentos e para Condomínios em área rarefeita
excluindo aqueles localizados em área de proteção ao ambiente natural (Art. 57,
inciso III, LC 434/99) ou aqueles enquadrados no Art. 153, § 3º, LC 434/99, a
primeira etapa é a de Solicitação de Diretrizes, na qual representantes de várias
secretarias participam e indicam através de um parecer itens a serem considerados
quando da elaboração do estudo inicial do empreendimento.
A CTAAPS32, que é a Comissão Técnica de Análise e Aprovação de
Parcelamento do Solo tem como objetivo centralizar e agilizar a tramitação e análise
de projetos de parcelamento do solo pontuais, referentes ao art. 57, parágrafo 1º,
inciso III da LC 434/99, em todas suas etapas de aprovação e aonde os Loteamento
regulares e os Condomínios acima citados se enquadram, disponibiliza um Manual
de procedimentos e listas de controle33 dos documentos que deverão ser
apresentados em cada etapa de aprovação a qual o projeto é submetido.
Estas listas facilitam o entendimento por parte do empreendedor na medida
em que relaciona a seqüência de documentos que ele deve providenciar e a quais
secretarias estes se destinam. Mesmo sendo necessário o comparecimento pessoal
nestas diversas secretarias, seja para encaminhamentos específicos ou retiradas de
taxas e protocolos de materiais, como a CTAAPS possui um coordenador, que é o
elo de ligação do órgão público com o empreendedor, a informação flui com maior
facilidade, tornando o trâmite um só até a aprovação e licenciamento urbanístico.
Após, o empreendedor deverá se dirigir a SMAM para o recebimento das Licenças e
Autorizações, seccionando novamente o processo, como nas outras modalidades.
Para a liberação para Carta de Habitação, após conclusão das obras deverá
ser apresentado requerimento específico, acompanhado quando for o caso, de
documentos solicitados pelas SMAM durante as outras etapas (Cumprimento de
Termo de Compromisso de Plantio, relatório de transplantes etc) para que a SMAM
32
Criada por meio do Decreto nº 14.203, de 11 de junho de 2003.
33
Em anexo.

89. 89
emita o Termo de Recebimento Ambiental que será anexado ao expediente em
tramitação na SMOV.

90. 90
Conclusão
Hoje parece muito claro a todos a necessidade de repensar a maneira como a
urbanização acontece. Os problemas decorrentes do crescimento das cidades são
uma realidade desde que estas começaram a existir como tal, ou seja, está
claramente estabelecida uma relação de causa e conseqüência.
Em um primeiro momento, os problemas estavam relacionados à questão
sanitária, depois a ordenação dos espaços e hoje a qualidade do ambiente. E
acompanhando a evolução da cidade e da organização social que esta suporta,
evoluiu também o arcabouço jurídico de amparo as novas demandas. Com o
incremento do aparato urbano surgem novos campos de análise advindos da
complexidade desta sociedade entre os quais estão os direitos de terceira geração e
o direito ao meio ambiente.
A institucionalização do direito urbanístico e do direito ambiental, destacados
na primeira seção, juntamente com a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da
Cidade laçam as bases e mais do que isso, apresentam novos princípios sob os
quais toda a questão urbana deverá ser conduzida, tratada e interpretada.
Estes documentos inauguram uma novo olhar sobre os direitos e os deveres
fundamentais das pessoas, incluindo o direito a cidade e ao meio ambiente e o
dever de preservar e garantir o acesso destes as futuras gerações.
Com este novo rol de princípios fica consagrada a interligação dos vários
ramos do direito, pois com o estabelecido no art. 225, toda e qualquer atividade que
influencie no meio ambiente, e estas são todas as atividades desenvolvidas pelo ser
humano, deverá necessariamente ser avaliada sob está nova ótica.
O direito a cidade e o principio da função social da cidade são o fruto desta
hibridização, e indicam de forma clara a mudança de enfoque sobre o objeto de
tutela, que passa do particular, fundamentado na visão civilista, para o geral,
fundamentado nos direitos da coletividade.

91. 91
O legislador, ao definir e imputar estes direitos e deveres, não se eximiu de
oferecer os meios para sua consolidação e proporcionou aos operadores do
urbanismo, e dentre estes devemos entender os técnicos, juristas, políticos e
sociedade civil organizada, instrumentos específicos para a realização destes.
Dentre os vários instrumentos disponíveis, o Plano Diretor, expressamente
citado no artigo 182 da CF e mais aqueles apontados no Estatuto da Cidade,
oferecem um completo aparato de atitudes, posturas e condutas que, se executadas
de forma transparente e profissional, conduzirão a construção de espaços mais
articulados e multidiciplinares. Esta construção passa pelo planejamento das ações,
que, em última análise, em se tratando do objeto cidade, consolida o Planejamento
Urbano como mecanismo fundamental de implementação destas políticas.
O capítulo 3 faz o registro sobre um equívoco freqüente entre o mecanismo
do planejamento e da gestão, ocorrido de maneira recorrente em administrações
que vinculam o planejamento urbano ao engessamento da estrutura da cidade,
tentando substituí-lo pela gestão como se ambos fossem equivalentes. Esta atitude
revela um despreparo de análise e até uma visão maniqueísta da complexidade da
máquina urbana.
Como foi pontuado, após uma investigação sobre as teorias formuladas e
difundidas pelas escolas alemã, francesa, inglesa e norte-americana, as mais
influentes na formação do modelo de planejamento utilizado no Brasil, a nossa
história recente ainda guarda um certo desconforto quando fala-se de toda uma
construção ligada ao governos militares e associada aos planos tecnocrático. Em
contraponto a esta fase e até como forma de negação desta, o planejamento tornou-
se frouxo, o abandono da intervenção estatal foi festejado e, associado a uma
abertura política resultante da redemocratização do país, a participação popular
exige que as decisões sobre o que fazer e como fazer derivem de um novo formato,
de um novo modelo de processo, talvez mais público, mas também mais lento.
Porto Alegre, como verificado no capítulo 4, tem gravado em seus planos
diretores um retrato fiel do caminho percorrido pelo planejamento urbano no Brasil.
Passamos por planos higienienistas, planos de embelezamento, de obras viárias, de
organização territorial, de planos tecnocráticos até chegarmos aos planos de
desenvolvimento. E em todos estes planos, independente da época, do regime

92. 92
político ou da quantidade de habitantes, é explicito que os problemas de ordem
técnica, como a gestão e os de ordem prática como a questão sanitária e viária
sempre foram pontos nevrálgicos, ou seja, os problemas são os mesmos, apenas
evoluídos proporcionalmente ao tamanho de nossa cidade.
Como cita Maria Tereza Albano:
Se desde o início do século, a questão da gestão apresentava dificuldade
muito semelhante as de hoje, com carências de recursos para
implementação de políticas e falta de preparo dos técnicos municipais para
atender às demandas do planejamento, cabia discutir estes aspectos sob
novos olhares. Neste sentido, a experiência passada que incluía o acúmulo
de planos como os de Moreira Maciel, Gladosh, Paiva-Ribeiro, o plano de
1959 e por fim, o de 1979, constituía importante referencial dos avanços,
mas também dos conflitos, vividos por um planejamento que se tornou cada
vez mais complexo e abrangente. (ALBANO, 1999, p. 154)
Estas mudanças de formato também receberam a contribuição da mudança
de postura da sociedade, que vem refletida na nova ordem jurídica vigente e em
exigências ligadas a qualidade de vida e a preservação ambiental.
A Constituição Federal e o Estatuto da Cidade ratificam a cidade como um
cenário multifacetado e não mais como um plano unidimensional composto apenas
por um território físico. Hoje a cidade é uma resultante das permanentes interações
sociais, culturais, econômicas e ambientais, sendo o território apenas a base que
suporta este movimento.
Sob este novo prisma, no capítulo 5, destacamos que o meio ambiente, do
sentido mais amplo ao mais restrito, permeia todo conjunto de atividades que
acorrem no meio urbano. Esta consciência nos faz ver como é difícil a análise
multidisciplinar dos acontecimentos e demandas sociais. De como somos inábeis,
como técnicos e sociedade para responder na mesma velocidade que as perguntas
são feitas ou de agir com a eficiência e eficácia requeridas frente a problemas
causados por nossas ações ou omissões.
O Licenciamento Ambiental, como instrumento a disposição do planejador
para que se façam cumprir as funções sociais da cidade e da garantia de um meio
ambiente saudável e equilibrado, acaba sofrendo com as dificuldades técnicas e
práticas que os planos apresentam, tanto na questão da gestão quanto na questão
da execução.

93. 93
Um zoneamento ambiental mais consistente, as divergências de conceitos
utilizados pelas diferentes instâncias de análise, a falta de capacidade de
autofinanciamento da cidade e a dependência da iniciativa privada para a
manutenção e construção do território, acabam por fragilizar e até mesmo sabotar a
utilidade do instrumento.
Em Porto Alegre, como visto no capítulo 6, o Licenciamento Ambiental é
realizado pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente em um processo que não está
claro se é acessório, paralelo ou posterior ao de aprovação urbanística de
empreendimentos potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais, ou
seja, todos.
O plano diretor, Lei Complementar 434/99 relaciona estratégias de
qualificação ambiental, mas referencia o instrumento apenas para projetos
especiais.
A Lei 8.267/98 e suas alterações regulamentam o Licenciamento Ambiental
conferindo ao órgão ambiental do município um poder paralelo de estabelecer a
gestão, ocupação e controle do uso do solo.
Neste momento faz-se necessária a utilização de uma mesma cartilha de
conceitos e premissas de análise, e mais ainda, de um objetivo comum para a
cidade. Uma visão compartimentada e a falta de sintonia entre o Licenciamento
Urbanístico e o Licenciamento Ambiental, tornam o processo burocrático e de difícil
compreensão para a população que dele se utiliza, fazendo com que uma das
funções, que é a de conscientizar e educar a sociedade, acabe suplantada pela
ineficiência do sistema.
Também é importante a insegurança jurídica gerada pela lentidão do
processo e advinda dos documentos fornecidos, que não garantem ao
empreendedor a certeza da recuperação de seu investimento, contrapondo-se a
algumas premissas da nossa ordem econômica e do nosso estado democrático de
direitos.
No capítulo 7, elencamos os pretensos passos a serem cumpridos na
aprovação e licenciamento de um empreendimento residencial e constatamos que,
de fato o Licenciamento Ambiental não está inserido no trâmite básico de aprovação
como deveria e como seria correto.

94. 94
As informações fornecidas pelas secretarias são divergentes em alguns
pontos, o fluxo dos documentos não é fluído e depende por vezes, da boa vontade e
disponibilidade do empreendedor, com a qual, infelizmente o meio ambiente não
pode e não deve contar.
Sabemos do sucateamento da máquina pública, das dificuldades enfrentadas
pelos técnicos, do esvaziamento da máquina pública. Mas sabemos também que o
fim ao qual se destina o instrumento é o mais nobre possível e conta a favor de
todos, mesmo que alguns empreendedores não o vejam assim, mas os meios pelos
quais ele é executado acabam por incentivar a irregularidade ou até a não
submissão ao Licenciamento.
A falta de reciprocidade entre os tempos de análise e as necessidades
mercadológicas, a falta de clareza de critérios de análise, já que o processo não está
descrito por completo em nenhum documento oficial destinado ao grande público, a
falta de capacidade financeira para fazer cumprir as necessidades ambientais e a
falta de fiscalização que penitencia o empreendedor regular são apenas alguns dos
problemas enfrentados para a aceitação do instrumento como uma forma de
promoção do desenvolvimento sustentável e não como um entrave a este.
No livro Planos Diretores de Cidades, Günter Weimer escreve em sua
apresentação sobre o trabalho desenvolvido por Paul Nygaard, que este optou pelo
“caminho da introspecção e da análise crítica”, ou seja, “da revisão filosófica”.
Weimer cita Descartes para justificar a escolha de Nygaard e complementa que,
mesmo tendo sido Descartes um dos filósofos mais metódicos, “ele sabia muito em
que o método é o caminho e não a solução. A solução começa pelo questionamento
da origem das verdades”. (NYGAARD, 2005, p.13)
Hoje é redundante falarmos que o crescimento das cidades é uma
conseqüência irreversível do modo de vida ao qual estamos afiliados. A urbe é o
produto máximo do homem como espécie. E esta construção tão complexa e tão
necessária é um reflexo fiel das divergências permanentes do seu criador. Os seres
humanos continuarão a produzir a cidade, a sua maneira, planejada ou não, com
qualidade ou não.

95. 95
Maria Tereza Albano transcreve em sua tese de doutoramento alguns trechos
das palestras proferidas durante o 1o Congresso da Cidade 34
, dos quais gostaria de
ressaltar um do advogado, sociólogo, geógrafo e mestre em urbanismo Jordi Borja35,
com comentário sobre as diferenças e semelhanças entre Barcelona e Porto Alegre.
Durante suas falas, Borja chama a atenção para o fato de que, apesar dos
problemas das cidades nas diversas partes do mundo poderem ser considerados
globais, a maneira de resolve-Ios tem que ser local. E ressalta que a diferença entre
as cidades está na diferença de que algumas são construídas com base em
programas, projetos e metas e outras não. (1999)
... o que realmente distingue as cidades, é ter visão de futuro; contar ou não
com lideranças; ser excludente, ou integradora; estar à margem ou mais
articulada com um mundo cada vez mais global; ser competitiva num
sistema internacional e saber garantir os equilíbrios imprescindíveis para
nossa sobrevivência, entre crescimento e qualidade de vida, meio-ambiente
e atividades produtivas. (BORJA, 1993, p.14 apud, ALBANO, 1999, p. 51)
... equilíbrio entre diferentes grupos sociais, entre as distintas partes da
cidade, (BORJA, 1993, p. 4 apud op. Cit.)
... Uma política consensual para uma cidade, não quer dizer uma política
que assuma perfeitamente os interesses dos setores populares e dos
comerciantes, dos empresários e dos profissionais, dos especuladores
imobiliários; e, sim, que assuma uma grande parte destes interesses com
um projeto, um discurso tal que, ao qual seja muito difícil se opor. (Ibdem, p.
4)
E o Engenheiro Vallejo36, no mesmo evento complementa:
Numa cidade que se constrói dia-a-dia e muda dia a dia, situações
homogêneas, uniformes, são além de inoperantes, injustas, porque nem a
sociedade nem a cidade são nem homogêneas, nem uniformes. Em alguns
lugares é preciso a intervenção do poder público, em outros é preciso
esperar a ação de outros atores. (VALLEJO, 1993, p.2 apud ALBANO,
1999, p. 51)
...não acreditamos muito nos padrões, não acreditamos que tantos metros
quadrados por habitante signifique nada. O cidadão não tem casa, não
necessita que falemos de parques. Ao cidadão que tem esgoto a céu aberto
e rua de terra, não fale de equipamentos esportivos. Padrões como tantas
34
Atividade desenvolvida em 1993 e que serviu de preparação para a revisão do PDDU de 1979.
35
Jordi Borja foi vereador de Barcelona, Espanha, entre 1983 e 1991, e responsável pelo projeto de
descentralização municipal desta cidade. Suas contribuições através de textos foram bastante
exploradas no debate do Projeto Cidade Constituinte. Entre estes teve destaque o trabalho com o
título "Políticas Urbanas, Movimentos Populares e Governos Locais", enviado para evento que
discutiu em 1992 em Santiago do Chile a problemática das áreas centrais das grandes cidades,
também apresentado no Fórum Integral Rio 92, na cidade do Rio de Janeiro sob o título Notas sobre
Cidades, Governos Locais e Movimentos Populares. (ALBANO, 1999, p. 51)
36
Vallejo foi durante os anos de 1979 a 1983 diretor de Gestão Urbanística da Corporação
Metropolitana de Barcelona. Em 1993 se apresentou no Projeto Cidade Constituinte como proprietário
da IGP Consultoria, com grande experiência em projetos de gerência de obras de infra-estrutura
urbana. (ALBANO, 1999, p. 54)

96. 96
outras coisas numéricas só mascaram a realidade. Muitas vezes uma
pequena praça de 100 m', num bairro de 40 000 habitantes, tem um efeito
muito mais importante do que um parque de 20 hectares, num bairro
distante. Portanto, a divisão de metros quadrados de verde por habitante
não vale a pena fazer porque é uma verdadeira bobagem. (Ibdem, p. 18)
Mais uma vez parece que os métodos, assim como as verdades são postas a
prova.
Porto Alegre é uma cidade que abriga uma estrutura consolidada no que
tange ao Planejamento Urbano e o Meio Ambiente. Possui ótimos profissionais e
uma história rica de pesquisa e participação social. Falta-nos, parece, um objetivo
claro. E se ele existe, que seja posto de fato.
Sem objetivo, a ação, por mais bem intencionada que seja se perde nela
mesma, acabando inócua.
Este parágrafo, extraído da conclusão da tese de doutoramento do Arq. Silvio
de Abreu Filho sintetiza o sentimento com o qual encerro este trabalho.
Uma característica comum a todos os planos é que a cidade é sempre
menor que a cidade real, parecendo que seus idealizadores preferem
concentrar sua imagem nas áreas mais dominadas e conhecidas, elidindo
as margens imprecisas, as periferias amorfas e os pontos obscuros da
malha urbanizada. (ABREU FILHO, 2006, p.329)
O Licenciamento Ambiental é um instrumento poderoso e valioso e como tal
deve ser utilizado, pois a cidade real ainda está por ser enfrentada, todos os dias.

97. 97
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Anexos