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Superávit primário

O documento discute os efeitos da política de geração de superávits primários no Brasil. Ela tem aumentado a dívida social, reduzido gastos em áreas essenciais como saúde e educação e destinado menos recursos até para programas sociais. Alternativas a esta política poderiam direcionar mais recursos para desenvolvimento social de forma sustentável.

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Cadernos para Discussão SUPERÁVIT PRIMÁRIO SUPERÁVIT PRIMÁRIO SUPERÁVIT PRIMÁRIO SUPERÁVIT PRIMÁRIO Porque a atual política econômica de geração de superavits primários cada vez maiores está aumentando a dívida social, sucateando o patrimônio público e destinando menos recursos até para os programas e serviços essenciais como saúde e educação.
ENTIDADES QUE INTEGRAM O FBO ( ):em agosto de 2004ENTIDADES QUE INTEGRAM O FBO ( ):em agosto de 2004 ABRINQ - Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente ACTIONAID Brasil (Coordenação Política) AGENDE – Ações em Gênero Cidadania e Desenvolvimento (Coordenação Política) AGERE – Cooperação em Advocacy AMB – Articulação de Mulheres Brasileiras AMENCAR – Associação de Apoio à Criança e ao Adolescente (Coordenação Política) Campanha Nacional pelo Direito à Educação Cáritas Brasileira (Coordenação Política) CCLF - Centro de Cultura Luiz Freire CENTRAC - Centro de Ação Cultural CFEMEA – Centro Feminista de Estudos e Assessoria (Coordenação Política e Executiva) CFESS – Conselho Federal de Serviço Social (Coordenação Política) CIDADE – Centro de Assessoria e Estudos Urbanos CMP – Central dos Movimentos Populares COFECON – Conselho Federal de Economia (Coordenação Política) Comunidade Bahá’i do Brasil CONAM - Confederação Nacional das Associações de Moradores CORECON-DF – Conselho Regional de Economia do DF (Coord. Política e Executiva) CORECON-SP - Conselho Regional de Economia de São Paulo FASE – Federação dos Órgãos para Assistência Social e Educação FISENGE – Federação de Sindicatos de Engenheiros Fórum de Acompanhamento do Orçamento Público de São Paulo Fórum Popular do Orçamento do Rio de Janeiro GESST/UnB – Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade Social e Trabalho da Universidade de Brasília IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Coordenação Política) ICAP – Instituto de Capacitação, Assessoria e Projetos INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos (Coordenação Política e Executiva) MMNEPA - Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense MNMMR – Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (Coordenação Política) MST – Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (Coordenação Política e Executiva) NP3/UnB – Núcleo de Pesquisa em Políticas Públicas da Universidade de Brasília PACS - Políticas Alternativas para o Cone Sul (Coordenação Política) UNAFISCO Sindical – Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Coordenação Política)
2004
Fórum Brasil do Orçamento FBO Autoria: Flávia Filipini, Renata Lins/PACS e Rodrigo Ávila/UNAFISCO Edição e Editoração: Letícia Sousa Revisão: Gilda Cabral/CFEMEA O Fórum Brasil do Orçamento agradece a colaboração e participação de todas as pessoas e instituições que contribuíram com sugestões para o aperfeiçoamento deste Caderno. © 2004 by FBO - Fórum Brasil do Orçamento. O conteúdo desta publicação pode ser reproduzido e difundido desde que citada a fonte. Fórum Brasil do Orçamento - FBO Secretaria Executiva CFEMEA - Centro Feminista de Estudos e Assessoria SCS Quadra 2, Bloco C, Ed. Goiás, Sala 602 70317-900 - Brasília, Distrito Federal - Brasil Telefax: 55+(61) 224-1791 E-mail: fbo@forumfbo.org.br Conheça o nosso site: http://www.forumfbo.org.br Apoio: Fundação Ford e ActionAid Brasil.
Cadernos FBO - Superávit Primário APRESENTAÇÃO O Fórum Brasil do Orçamento - FBO - publica os Cadernos de Discussão como forma de atuar e propor medidas que, no processo orçamentário da União, democratizem e materializem políticas públicas sociais eficazes, sobretudo ao longo da elaboração e apreciação da Lei do Plano Plurianual – PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei do Orçamento Anual – LOA, a partir da ótica da Responsabilidade Social e do estímulo para o debate sobre um novo desenho para a ação pública no Brasil. Este Caderno traz a discussão sobre o Superávit Primário, um mecanismo contábil que virou política econômica para, ao destinar grande parte do orçamento público para o pagamento da dívida, tornar o Brasil um país “confiável” do ponto de vista dos credores internacionais. Em contrapartida, esse mecanismo tornado política tem aumentado a dívida social, fazendo o país economizar o que não pode e arrecada a partir de uma estrutura tributária extremamente injusta, que onera excessivamente os trabalhadores e consumidores enquanto concede isenções ao grande capital. Aqui, serão discutidas a origem desta política, seu contexto histórico e motivações, pois assim torna-se mais fácil compreender questões como: para onde está indo o dinheiro dos nossos impostos? Como o governo gasta o que arrecada? Por que faltam recursos para projetos em áreas sociais que possam reduzir desigualdades? O FBO quer contribuir para ampliar esta discussão, divulgando informações, aumentando e qualificando a parti- cipação popular na definição e no acompanhamento da política econômica do país. Para o ano de 2004, a previsão é que cerca de R$ 70 bilhões sejam repassados, pela União, Estados e Municípios, para o pagamento da dívida pública brasileira. No entanto, os juros decorrentes desse endividamento serão muito maiores que R$ 70 bilhões, obrigando o governo a tomar novos empréstimos. Enquanto isso, a dívida social só aumenta, juntamente com a recessão, o desemprego e a má qualidade dos serviços públicos essenciais. E forma- se o círculo vicioso que sustenta a desigualdade: o país que mantém o superávit na esperança de atrair capitais e crescer, como ensina a teoria neoliberal, fica impossibilitado de investir em áreas essenciais para que haja crescimento econômico, com tão grande ajuste fiscal. Menos crescimento, mais dependência, mais endividamento e com este, mais recomendações neoliberais de ajuste fiscal. E assim segue. 3
Fórum Brasil do Orçamento FBO QUEM SOMOS O Fórum Brasil do Orçamento - FBO - é uma articulação de entidades da sociedade civil, apartidária, que acompanha os processos de elaboração, execução e avaliação do orçamento público da União e trabalha pela defesa, ampliação e garantia da aplicação dos recursos públicos nas políticas sociais, considerando os significados das escolhas políticas que determinam seu resultado e o impacto sobre as políticas públicas. Para o FBO o Orçamento da União é importante não apenas como peça técnica necessária para o controle social dos gastos públicos, mas principalmente como um instrumento de devolução para a sociedade de parte da riqueza produzida pelo trabalho na forma de financiamento às políticas promotoras da justiça social. As entidades que compõem o Fórum lutam para mudar as prioridades orçamentárias do país, direcionando mais recursos para o desenvolvimento de políticas sociais que promovam a inclusão e a igualdade; para fortalecer o controle social; para aumentar a transparência na divulgação de dados do orçamento público, facilitando, dessa forma, o monitoramento dos gastos e a participação social no acompanhamento e pressão pela execução orçamentária. São objetivos do Fórum Brasil do Orçamento: 1. Atuar na formulação e controle do orçamento federal, articulando e apoiando iniciativas da sociedade civil brasileira em benefício de políticas sociais e do desenvolvimento sustentável; 2. Buscar a transparência, clareza e publicidade das informações orçamentárias, de forma a permitir o conhecimento mais amplo possível, pela população, da maneira como o Estado arrecada e gasta os recursos públicos; 3. Defender e facilitar a ampla participação da população na definição e controle do orçamento público, por meio de diversos conselhos setoriais, audiências públicas e outros processos participativos; 4. Buscar a reformulação e democratização do processo orçamentário e de suas instâncias decisórias. Facilitar a compreensão do orçamento federal pela população, disseminando informações e mobilizando a sociedade para discussão do tema. 4
Cadernos FBO - Superávit Primário 5 APRESENTAÇÃO .................................................................................. 3 QUEM SOMOS ..................................................................................... 4 MAS O QUE É SUPERÁVIT PRIMÁRIO? ........................................................ 6 COMO O GOVERNO FAZ SUPERÁVIT? ......................................................... 8 QUAIS SÃO AS CONSEQÜÊNCIAS? .............................................................. 9 Aumento da Carga Tributária................................................................... 9 Redução dos Gastos Sociais ................................................................... 10 Desmonte da Administração Pública ......................................................... 11 Baixo Crescimento Econômico e Desemprego ............................................. 11 DÍVIDA PÚBLICA ................................................................................. 14 Mas, Afinal, que Dívida é essa que nos Leva a Gerar Contínuos Superávits Primários? .. 14 QUAIS SÃO AS ALTERNATIVAS? ............................................................... 16 Existem Alternativas Viáveis I: Estados Unidos.............................................. 16 Existem Alternativas Viáveis II: União Européia............................................. 17 Existem Alternativas Viáveis III: Malásia, Índia e China .................................... 17 A MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL ....................................................... 18 SUMÁRIO
Fórum Brasil do Orçamento FBO6 Em primeiro lugar, é preciso entender o que é Déficit e o que é Superávit. Falando numa linguagem simplificada, o Déficit ocorre quando as despesas são maiores que as receitas. Por outro lado, o Superávit ocorre quando as receitas são maiores que as despesas, no ano contábil. No caso do governo, o resultado (déficit ou superávit) é igual aos gastos do governo menos as receitas do governo (tributos diretos, indiretos e outras receitas). No caso do Superávit Primário, quando se calcula receitas menos despesas, não são incluídos nessas últimas os recursos destinados ao pagamento dos juros da Dívida Pública Interna e Externa. Por isso chama-se Superávit “Primário” (para diferenciar do déficit ou superávit totais, que inclui os pagamentos de juros da dívida). O governo utiliza freqüentemente os números do Superávit Primário para anunciar que está realizando uma “política de austeridade fiscal”; para dizer que “o governo nunca pode gastar mais do que arrecada”. Porém, como o Superávit Primário não inclui as despesas com a dívida, que são muito maiores que esse superávit, esses números não refletem a real situação das contas públicas . O governo diz que é “austero” e fala de “saúde fiscal” porque está realizando superávit primário: porém, quando as despesas com o pagamento dos juros da dívida são incluídas, o resultado é um imenso déficit nas contas públicas. Como se vê na tabela a seguir, de 1999 a 2003, o Superávit Primário sempre ficou muito abaixo do montante de juros que deveríamos pagar. O resultado é que sempre tivemos grandes déficits, quando se considera, como despesa, os gastos com juros. MAS O QUE É SUPERÁVIT PRIMÁRIO?
Cadernos FBO - Superávit Primário 7 CONTAS PÚBLICAS (UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS) 1999-2003, EM % DO PIB O Superávit Primário inicialmente foi usado para diferenciar o que era gasto “de verdade” (que resulta em benefícios para a população e crescimento para o país) do que era mero pagamento de dívida anterior. Posteriormente é que se adotou (a partir da orientação do FMI) a meta de Superávit Primário – governo passa a ter como objetivo arrecadar mais do que gasta, não considerando o pagamento de juros da dívida. Isso transforma o Superávit Primário de mera ferramenta contábil em ponto essencial de política econômica. Esta passa a visar fundamentalmente o pagamento da dívida. O argumento dos economistas do governo (desde o governo FHC, agora no governo Lula) é que o superávit é uma economia necessária para o pagamento dos juros da dívida pública. Deve-se lembrar, entretanto, que o Brasil, ao priorizar o pagamento da dívida, tem deixado sistematicamente de gastar em programas e ações governamentais essenciais para o bem-estar de sua população. Além disso, o governo Lula se comprometeu com uma meta de superávit de 4,25% do PIB, mais alta do que a requerida pelo FMI, 3,75% e no período de janeiro a junho de 2004, esse percentual chegou a atingir 5,76 %! Assim, a meta de Superávit Primário se reverte, por parte do governo, em contenção de despesas, ajuste fiscal, arrocho, aperto fiscal. Ou seja: aumentar os tributos (impostos) pagos pela população e reduzir os gastos naquilo em que é responsabilidade do governo gastar: pagamento de funcionários públicos e de aposentados, escolas, hospitais, postos de saúde, estradas, segurança (que inclui policiamento, mas também atendimento de bombeiros, transporte de emergências, controle do trânsito). Ter uma meta de Superávit Primário significa necessariamente que o governo vai tirar da economia privada (na forma de impostos ou tributos, que são a receita do governo) mais do que vai injetar nela (na forma dos gastos do governo). Fonte: Banco Central 1999 2000 2001 2002 2003 Superávit Primário (a) 3,19 3,46 3,64 3,89 4,32 Juros (b) 8,97 7,08 7,21 8,47 9,49 Déficit Público (a-b) -5,78 -3,61 -3,57 -4,58 -5,16 O Superávit Primário não significa “Austeridade Fiscal”, e sim, Sacrifício Social!
Fórum Brasil do Orçamento FBO8 Existem três formas de o governo obter um resultado positivo (superávit) quando calcula a diferença entre seus gastos e receitas: 1. A mais conhecida e a mais garantida do ponto de vista do governo é cortar os gastos, pois os gastos públicos estão sob controle do governo. Quando o governo corta gastos, estes podem ser da categoria “despesas correntes” (salários, compras governamentais de bens e serviços, transferências) ou podem ser gastos de investimento (infra-estrutura – energia elétrica, transporte ferroviário, rodovias, portos). Estes cortes afetam a vida de toda a população brasileira: quando se faz superávit a partir de corte nos gastos públicos, isso significa menos hospitais e escolas, menos médicos e professores, menos transporte público. 2. A segunda maneira é aumentar a receita, cobrando mais impostos da popula- ção. Esta não é tão garantida porque os impostos são pagos essencialmente sobre a renda gerada, sobre a produção ou sobre transações realizadas e o governo não tem controle direto sobre estas transações. Também, a carga tributária brasileira já é extremamente elevada, passando de 19,8% do PIB em 1988 para 35,6% em 2003. 3. A terceira maneira, da qual pouco se fala, consiste em elevar o produto, a renda e, conseqüentemente, as receitas geradas para o governo (impostos). Esta não é mencionada, porque seria necessário, para isso, num primeiro momento, que o governo aumentasse seus gastos (reduzisse o Superávit Primário), criando um círculo virtuoso de crescimento. Num segundo momento é que se poderia elevar as receitas do governo, com efeito positivo sobre o superávit. Esta terceira forma, é claro, é o contrário do que recomenda o FMI e o Banco Mundial. Pela política fiscal restritiva, em que o indicador principal é a meta de Superávit Primário, o caminho escolhido não é a alternativa do crescimento econômico, mas sim o da recessão. COMO O GOVERNO FAZ SUPERÁVIT? Em 2004, esse superávit significa algo em torno de R$ 70 bilhões (incluindo o superávit dos estados e municípios). Se a meta fosse menor, o Brasil teria mais dinheiro para a saúde e a educação, para reduzir o arrocho nos salários dos funcio- nários públicos, para aumentar o salário mínimo, para melhorar a vida das pessoas
Cadernos FBO - Superávit Primário 9 QUAIS SÃO AS CONSEQÜÊNCIAS? A meta de Superávit Primário obriga o governo a aumentar os impostos pagos pela sociedade, pois assim ele pode pagar os juros da dívida. De 1995 a 2003, a carga tributária aumentou de 29% para 35,6% do PIB, como pode ser visto no gráfico a seguir: Tributos de Patrimônio: ITR, IPVA, ITCD IPTU, ITBI Fonte: Secretaria da Receita Federal e Banco Central - Elaboração UNAFISCO O aumento da arrecadação se deu, principalmente, através da criação ou aumento de tributos incidentes sobre o consumo, ou seja, aqueles embutidos no preço dos produtos, que oneram mais os pobres do que os ricos. A população de baixa renda, por gastar todo o seu salário em consumo, paga, proporcionalmente, mais tributos do que os ricos, que podem poupar parte de sua renda, escapando, assim, da tributação. Já os tributos incidentes sobre a renda e o patrimônio continuam respondendo pela menor parte do bolo arrecadado, ao contrário do que ocorre nos países desenvolvidos. Isto é inadmissível para o Brasil, país que apresenta uma das maiores concentrações de renda do mundo. CARGA TRIBUTÁRIA POR TIPO DE TRIBUTO (% DO PIB) AUMENTO DA CARGA TRIBUTÁRIA TRIBUTOS DE PATRIMÔNIO
Fórum Brasil do Orçamento FBO10 REDUÇÃO DOS GASTOS SOCIAIS Com a política do Superávit Primário, os gastos com Previdência Social, Saúde, Educação, Reforma Agrária e outros gastos sociais são reduzidos. Desde 1999, quando começou a política de superávit, os gastos sociais foram reduzidos, se medidos em porcentagem da arrecadação federal, como pode ser visto no gráfico a seguir: Em 2004, estão previstos para todas as áreas sociais listadas na tabela a seguir, gastos de R$ 68,53 bilhões. O Superávit Primário previsto no PPA 2004/2007 é de R$ 70 bilhões. Assim, pretende o governo fazer um superávit maior do que todos os seus gastos nestas áreas sociais: Fonte: Secretaria da Receita Federal e Banco Central - Elaboração: UNAFISCO DESTINAÇÃO DAS RECEITAS FEDERAIS (% DA ARRECADAÇÃO SRF + INSS) Superávit Primário Saúde e Saneamento Educação e Cultura Trabalho Previdência (INSS) e Assistência Social Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, em junho de 2004.
Cadernos FBO - Superávit Primário 11 DESMONTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA De 1995 a 2003, o governo federal reduziu drasticamente os gastos com pessoal: estes caíram de 56% para 31% da sua Receita Corrente Líquida que são as receitas federais menos as transferências para estados e municípios). BAIXO CRESCIMENTO ECONÔMICO E DESEMPREGO O aumento da carga tributária e a redução dos gastos públicos resultantes da necessidade de gerar Superávit Primário causam o baixo crescimento econômico e o aumento do desemprego. O QUE SERIA POSSÍVEL FAZER COM O DINHEIRO DO SUPERÁVIT PRIMÁRIO? Em 2004 está previsto um Superávit Primário, das esferas federal, es- tadual e municipal, de R$ 70 bilhões. Este dinheiro seria suficiente para: - Construir 14 milhões de casas populares (de alvenaria, com 40 a 50 m2 , de acordo com método elaborado pela COPPE/UFRJ, ao custo unitário de R$ 5 mil), o que eliminaria todo o déficit habitacional brasileiro; - Assentar 2 milhões de famílias sem-terra, ou seja, metade de todos os sem- terra do Brasil; - Gerar 3,5 milhões de empregos na agricultura (cujo custo médio por empre- go gerado é de R$ 20 mil); - Se estes R$ 70 bilhões fossem distribuídos a cada domicílio com renda de 1 a 3 salários mínimos no Brasil (22 milhões sgundo a PNAD/IBGE), seria possí- vel aumentar o salário mínimo destes trabalhadores para R$ 425, ou seja, um aumento de 63% frente aos R$ 260 atuais.
Fórum Brasil do Orçamento FBO12 A crescente carga tributária sobre o consumo faz com que os produtos fiquem mais caros, impedindo, assim, que muitas famílias possam comprá-los. Se as famílias não compram, as fábricas não se sentem estimuladas a produzir. Se não produzem, não empregam. Por outro lado, a falta de gastos públicos inibe a atividade econômica. Ou seja: se não são realizadas obras públicas altamente empregadoras, tais como escolas, hospitais, projetos de saneamento básico ou de habitação popular, não são gerados postos de trabalho, e a economia não cresce. O gráfico a seguir mostra que, desde o início da política de superávit (1999), a economia apresenta níveis medíocres de crescimento do PIB: Fonte: IBGE CRESCIMENTO DO PIB PER CAPITA
Cadernos FBO - Superávit Primário 13 A justificativa mais utilizada para a necessidade de gerar Superávit Primário é a necessidade de “fazer caixa” para pagar a dívida brasileira. Assim, a taxa de desemprego explode, porque as pessoas que entram no merca- do de trabalho todo ano não encontram trabalho, já que a economia está estagnada. A tabela abaixo mostra que o desemprego aumentou sobremaneira de 1997 para 2003, e uma das causas é a política de Superávit Primário. Fonte: DIEESE TAXA DE DESEMPREGO
Fórum Brasil do Orçamento FBO A dívida pública tem origem externa (a dívida devida em dólares a credores estrangeiros); e origem interna (a dívida devida em reais a credores supostamente nacionais). Durante a ditadura, na década de 1970, os governos militares brasileiros tomaram vultosos empréstimos junto aos bancos estrangeiros, a juros flutuantes. Ou seja: estes bancos poderiam aumentar, o quanto quisessem, as taxas de juros que pagávamos a eles. Assim, no final da década de 70, os credores quintuplicaram essas taxas, o que é considerado ilegal, pelo Direito Internacional. Nos anos 90, o país foi submetido a mais um ciclo de endividamento externo e interno, para financiar a enxurrada de importações do Plano Real. As altas taxas de juros internas, estabelecidas para atrair o capital externo determinaram também o aumento da dívida interna. DÍVIDA PÚBLICA 14 MAS, AFINAL, QUE DÍVIDA É ESSA QUE NOS LEVA A GERAR CONTÍNUOS SUPERÁVITS PRIMÁRIOS? Acordo com o FMI Governo FHC DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO (% DO PIB) Governo Lula JAN 1991 JAN 1995 JAN 1999 JAN 2003 Dívida(%doPIB) Fonte: Banco Central
Cadernos FBO - Superávit Primário Assim, nossa dívida pública foi crescendo. De 1995 a 2003, a Dívida Líquida do Setor Público (que soma as dívidas externa e interna) subiu de 29,35% para 58,16% do PIB. Em 1998, o Brasil teve de recorrer ao FMI para conseguir mais um empréstimo, para pagar nossa dívida externa. Como contrapartida, o FMI exigiu, entre outras coi- sas, a realização de um Superávit Primário de 3,1% do PIB para 1999, com o objetivo de reduzir a dívida pública. O governo fez mais: 3,19%. Daí em diante, o governo não fez outra coisa a não ser cumprir com folga as metas de superávit impostas pelo FMI, até chegar ao recorde de 4,32% do PIB em 2003. Hoje, sabe-se que o valor que está sendo “economizado” pelo Superávit Primá- rio a cada ano não é nem suficiente para pagar o total dos juros da dívida. Em 2003, por exemplo, o Governo Federal tinha de pagar R$ 103 bilhões em juros da dívida (segundo o Banco Central). Como o superávit primário federal foi de R$ 48,3 bilhões, o esforço fiscal só permitiu pagar 47% do custo da dívida pública. Os outros 53% tiveram que ser “rolados”, ou seja, o governo teve de tomar novos empréstimos conseguir pagar estes juros. Em Carta de Intenção enviada ao FMI, em junho de 2004, o governo Lula informa que continuará com a mesma política até o final de seu governo. Diz o governo: “A Lei de Diretrizes Orçamentárias enviada ao Congresso, em abril, mantém a meta de supe- rávit primário em 4,25% do PIB para o período de 2005 a 2007 e reforça o compromisso do governo em reduzir a dívida pública”. Ou seja: o governo continua acreditando que o superávit primário é capaz de reduzir a dívida. 15 Apesar dos altos superávits primários realizados desde então, a dívida só cresceu. Isto porque os juros devidos são muito maiores que os superávits gerados. A dívida brasileira não pára de crescer porque uma parte dela depende do tama- nho dos juros. Como os juros são altos, a dívida aumenta automaticamente. Além disso, a dívida (mesmo a interna) depende hoje também do preço do dólar. Se há uma crise, por menor que seja, o dólar aumenta, subindo o valor da dívida. Isso porque uma parte da dívida, mesmo sendo contratada dentro do Brasil, foi indexada ao dólar. Assim, o superávit – e todo o sacrifício do povo - não é sufici- ente nem para pagar os juros da dívida. É por isso que muitos economistas falam do círculo vicioso em que o País se meteu: não se desenvolve porque não pode gastar; não gasta porque não se desenvolve.
Fórum Brasil do Orçamento FBO EXISTEM ALTERNATIVAS VIÁVEIS I - ESTADOS UNIDOS Nos EUA, quando acontece uma crise (como, por exemplo, a do 11 de setembro de 2001), o que se faz é imediatamente pensar uma forma de aumentar os gastos públicos de modo a minimizar o risco de recessão. Eles aprenderam a importância dos gastos do governo para a economia do país com a crise de 29 - quando sucessivos superávits públicos geraram um descompasso entre a “bolha” financeira e a real evolução da produção e do emprego, causando a quebra da bolsa de Nova Iorque, um caos para o país. 16 QUAIS SÃO AS ALTERNATIVAS? AO CONTRÁRIO DO QUE MUITOS DIZEM, A POLÍTICA IMPLEMENTADA PELO GOVERNO NÃO É A ÚNICA POSSÍVEL. Países desenvolvidos como os Estados Unidos e alguns da União Européia prati- cam contínuos déficits orçamentários, baixas taxas de juros, não aumentam os tribu- tos (os EUA, pelo contrário, os reduzem), e protegem seus países contra a entrada de produtos importados. Tudo isso para induzir o crescimento econômico interno. ESTES PAÍSES NOS RECEITAM, ATRAVÉS DO FMI, UM REMÉDIO QUE JAMAIS TOMARIAM! Medidas Adotadas pelo Brasil Medidas Adotadas pelos EUA e União Européia Redução das Tarifas Alfandegárias Aumento de Impostos (para fazer superávit) Altas Taxas de Juros (10% ao ano, descontada a inflação) Superávit Primário Déficit Primário Redução de Impostos (nos EUA) Baixas Taxas de Juros (1 a 3% ao ano) Proteção contra as Importações
Cadernos FBO - Superávit Primário 17 A brutal recessão que se seguiu só foi revertida a partir do chamado “New Deal” (novo pacto), do presidente Roosevelt, que tinha como base o aumento significativo do gasto público, a partir do qual os EUA conseguiram retomar o crescimento. EXISTEM ALTERNATIVAS VIÁVEIS II – UNIÃO EUROPÉIA Há três anos que França e Alemanha realizam um déficit maior que a meta acordada de déficit primário, de 3%, por considerarem que esta é excessivamente restritiva e ameaçaria as suas economias. Este fato levou a uma reavaliação desta meta pelo centro de comando da União Européia (UE), de forma a afrouxar este limite (ou seja, a aumentar o déficit público permitido). A UE entende que pouco gasto do governo reduz as possibilidades de retomada do crescimento. EXISTEM ALTERNATIVAS VIÁVEIS III – MALÁSIA, ÍNDIA E CHINA Na Malásia, a taxa de juros hoje é de 2,9%. O país implantou mecanismos de controle do fluxo de capitais. Assim, não é necessário que os juros se elevem para o capital financeiro permanecer no país. Como resultado, a Malásia não tem um crescimento explosivo de seu endividamento (o que a livra de realizar altos Superávits Primários), tem um crescimento do PIB de 5,7%, e desemprego de 3%. Na Índia, há déficit público de 10% do PIB desde 1999, o crescimento é de 6% ao ano, os juros são próximos de zero, e a inflação é de apenas 4%. Como isto é possível? Entre outras coisas, devido ao controle sobre os fluxos de capital. Na China, também há controles sobre o fluxo de capitais. Isto dá margem para o governo elaborar uma política econômica soberana que obriga, por exemplo, as empresas estrangeiras a repassarem tecnologia ao país. Assim, a China reduz as suas importações, e não precisa se endividar externamente de uma forma explosiva, como se dá no Brasil.
Fórum Brasil do Orçamento FBO18 A MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL Nos últimos anos vários movimentos, campanhas e articulações de entidades da sociedade civil surgiram exigindo mudanças no modelo de desenvolvimento econômico adotado pelo Estado brasileiro. Em setembro de 2000, as entidades integrantes da Campanha Jubileu Sul realizaram o Plebiscito da Dívida Externa. Aproximadamente, 6 milhões votaram contra a manutenção do acordo com o FMI, contra a continuidade do pagamento da Dívida Externa sem a realização da auditoria prevista na Constituição Federal de 1988 e contra a destinação de grande parte dos recursos orçamentários para o pagamento da dívida externa. No primeiro semestre de 2003, destacamos a mobilização realizada pela Abong – Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais e a Inter-redes – Direitos e Política para a realização, em todas as capitais, de 27 Fóruns de Participação Social onde foram discutidas as diretrizes estratégicas do Plano Plurianual (PPA 2004-2007), mobilização essa que teve efetiva participação das entidades que integram o FBO – Fórum Brasil do Orçamento Em novembro de 2003, no Fórum Social Brasileiro, realizado em Belo Horizonte, o FBO – Fórum Brasil do Orçamento realizou a oficina “Por uma Lei de Responsabilidade Social” iniciando o debate e a elaboração estratégica de ampliar e fortalecer o controle social sobre o Estado brasileiro a partir da sociedade civil. Segundo o palestrante neste evento, Prof. Rudá Ricci: “a elaboração de uma lei deste tipo não é uma mera contraposição à Lei de Responsabilidade Fiscal ou a sua adequação. Não se trata, portanto, da busca de equilíbrio político ou uma disputa que busca a soma zero entre arranjos fiscais e desenvolvimento social. Trata-se de uma elaboração estratégica que procura esboçar um projeto geral de controle social sobre o Estado brasileiro a partir da sociedade civil sendo quatro os princípios para constituição da Lei de Responsabilidade Social: 1. PAGAMENTO DA DÍVIDA SOCIAL Este princípio sugere um contraponto em relação à manutenção de superávits primários para pagamento de dívidas públicas. Sua efetivação pressupõe a construção de Indicadores de Mínimos Sociais, que elegerão as prioridades sociais de cada território, de micro e macroregiões e do país. Os indicadores de mínimos sociais poderão sustentar, assim, a definição de metas anuais e plurianuais a serem inscritas nos Planos Plurianuais e Leis de Diretrizes Orçamentárias. Para composição dos indicadores é necessário articular elementos quantitativos e qualitativos de qualidade de vida e capital social, sugerindo uma noção de democratização plena, tanto social, quanto política, dos territórios.
Cadernos FBO - Superávit Primário 19 2. PUBLICIZAÇÃO DO ESTADO Uma Lei de Responsabilidade Social, pelo seu caráter integrador e promotor sócio- político da cidadania brasileira deve pautar-se pelo acesso direto das populações sobre os dados, resultados e avaliação das metas atingidas em cada instância de governo do país. Deve-se, neste caso, articular o controle técnico em relação à sua execução, com o controle social e político. Assim, faz-se necessário construir um Sistema de Monitoramento e Avaliação Social participativo, descentralizado e integrado que promova instâncias territoriais participativas de gerenciamento das políticas sociais. Este sistema deve ser compreendido como parte integrante da Lei de Responsabilidade Social 3. EMPODERAMENTO SOCIAL O item anterior sugere que o princípio fundante da Lei de Responsabilidade Social é o empoderamento social. Adota-se, neste caso, a referência política emancipatória das políticas sociais, assim como a promoção social, em detrimento do caráter assistencial, clientelista e meramente protetivas que caracterizam os contornos das políticas adotadas no país. O empoderamento social assenta-se, por sua vez, na construção de um Sistema de Governança Social, onde as populações beneficiadas participam de cada etapa de implementação e execução da Lei de Responsabilidade Social: definição dos mínimos sociais do seu território, elaboração de metas anuais e plurianuais, definição de indicadores de avaliação de resultados e participação ativa no sistema de monitoramento da execução da lei. 4. CONSTRUÇÃO DE SISTEMA DE GOVERNANÇA SOCIAL O Sistema de Governança Social, já indicado no item anterior, é composto por comitês de monitoramento e avaliação de resultados e conselhos de gestão territorial da Lei de Responsabilidade Social. Trata-se, portanto, de uma nova engenharia política, de gestão das políticas públicas da área social, que orienta-se pela superação das estruturas especializadas e fragmentadas do Estado brasileiro. Tal proposição supera, ainda, a noção de parceria entre sociedade civil e Estado no controle e gerenciamento de políticas públicas. Não se pauta por uma mera troca de responsabilidades, nem substituições de instâncias. Trata-se da criação de uma nova estrutura que se instala no interior do Estado. No site do Fórum (http://www.forumfbo.org.br) outras campanhas estão relacionadas. A mobilização de todos e todas nós é fundamental para mudarmos este estado de coisas que está ai. Em janeiro de 2005, no V Fórum Social Mundial, o FBO estará lançando a Campanha pela Responsabilidade Social e reafirmando que Um outro mundo é possível!
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Superávit primário

  • 1.
    Cadernos para Discussão SUPERÁVIT PRIMÁRIO SUPERÁVIT PRIMÁRIO SUPERÁVIT PRIMÁRIO SUPERÁVIT PRIMÁRIO Porquea atual política econômica de geração de superavits primários cada vez maiores está aumentando a dívida social, sucateando o patrimônio público e destinando menos recursos até para os programas e serviços essenciais como saúde e educação.
  • 2.
    ENTIDADES QUE INTEGRAMO FBO ( ):em agosto de 2004ENTIDADES QUE INTEGRAM O FBO ( ):em agosto de 2004 ABRINQ - Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente ACTIONAID Brasil (Coordenação Política) AGENDE – Ações em Gênero Cidadania e Desenvolvimento (Coordenação Política) AGERE – Cooperação em Advocacy AMB – Articulação de Mulheres Brasileiras AMENCAR – Associação de Apoio à Criança e ao Adolescente (Coordenação Política) Campanha Nacional pelo Direito à Educação Cáritas Brasileira (Coordenação Política) CCLF - Centro de Cultura Luiz Freire CENTRAC - Centro de Ação Cultural CFEMEA – Centro Feminista de Estudos e Assessoria (Coordenação Política e Executiva) CFESS – Conselho Federal de Serviço Social (Coordenação Política) CIDADE – Centro de Assessoria e Estudos Urbanos CMP – Central dos Movimentos Populares COFECON – Conselho Federal de Economia (Coordenação Política) Comunidade Bahá’i do Brasil CONAM - Confederação Nacional das Associações de Moradores CORECON-DF – Conselho Regional de Economia do DF (Coord. Política e Executiva) CORECON-SP - Conselho Regional de Economia de São Paulo FASE – Federação dos Órgãos para Assistência Social e Educação FISENGE – Federação de Sindicatos de Engenheiros Fórum de Acompanhamento do Orçamento Público de São Paulo Fórum Popular do Orçamento do Rio de Janeiro GESST/UnB – Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade Social e Trabalho da Universidade de Brasília IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Coordenação Política) ICAP – Instituto de Capacitação, Assessoria e Projetos INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos (Coordenação Política e Executiva) MMNEPA - Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense MNMMR – Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (Coordenação Política) MST – Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (Coordenação Política e Executiva) NP3/UnB – Núcleo de Pesquisa em Políticas Públicas da Universidade de Brasília PACS - Políticas Alternativas para o Cone Sul (Coordenação Política) UNAFISCO Sindical – Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Coordenação Política)
  • 3.
  • 4.
    Fórum Brasil doOrçamento FBO Autoria: Flávia Filipini, Renata Lins/PACS e Rodrigo Ávila/UNAFISCO Edição e Editoração: Letícia Sousa Revisão: Gilda Cabral/CFEMEA O Fórum Brasil do Orçamento agradece a colaboração e participação de todas as pessoas e instituições que contribuíram com sugestões para o aperfeiçoamento deste Caderno. © 2004 by FBO - Fórum Brasil do Orçamento. O conteúdo desta publicação pode ser reproduzido e difundido desde que citada a fonte. Fórum Brasil do Orçamento - FBO Secretaria Executiva CFEMEA - Centro Feminista de Estudos e Assessoria SCS Quadra 2, Bloco C, Ed. Goiás, Sala 602 70317-900 - Brasília, Distrito Federal - Brasil Telefax: 55+(61) 224-1791 E-mail: fbo@forumfbo.org.br Conheça o nosso site: http://www.forumfbo.org.br Apoio: Fundação Ford e ActionAid Brasil.
  • 5.
    Cadernos FBO -Superávit Primário APRESENTAÇÃO O Fórum Brasil do Orçamento - FBO - publica os Cadernos de Discussão como forma de atuar e propor medidas que, no processo orçamentário da União, democratizem e materializem políticas públicas sociais eficazes, sobretudo ao longo da elaboração e apreciação da Lei do Plano Plurianual – PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei do Orçamento Anual – LOA, a partir da ótica da Responsabilidade Social e do estímulo para o debate sobre um novo desenho para a ação pública no Brasil. Este Caderno traz a discussão sobre o Superávit Primário, um mecanismo contábil que virou política econômica para, ao destinar grande parte do orçamento público para o pagamento da dívida, tornar o Brasil um país “confiável” do ponto de vista dos credores internacionais. Em contrapartida, esse mecanismo tornado política tem aumentado a dívida social, fazendo o país economizar o que não pode e arrecada a partir de uma estrutura tributária extremamente injusta, que onera excessivamente os trabalhadores e consumidores enquanto concede isenções ao grande capital. Aqui, serão discutidas a origem desta política, seu contexto histórico e motivações, pois assim torna-se mais fácil compreender questões como: para onde está indo o dinheiro dos nossos impostos? Como o governo gasta o que arrecada? Por que faltam recursos para projetos em áreas sociais que possam reduzir desigualdades? O FBO quer contribuir para ampliar esta discussão, divulgando informações, aumentando e qualificando a parti- cipação popular na definição e no acompanhamento da política econômica do país. Para o ano de 2004, a previsão é que cerca de R$ 70 bilhões sejam repassados, pela União, Estados e Municípios, para o pagamento da dívida pública brasileira. No entanto, os juros decorrentes desse endividamento serão muito maiores que R$ 70 bilhões, obrigando o governo a tomar novos empréstimos. Enquanto isso, a dívida social só aumenta, juntamente com a recessão, o desemprego e a má qualidade dos serviços públicos essenciais. E forma- se o círculo vicioso que sustenta a desigualdade: o país que mantém o superávit na esperança de atrair capitais e crescer, como ensina a teoria neoliberal, fica impossibilitado de investir em áreas essenciais para que haja crescimento econômico, com tão grande ajuste fiscal. Menos crescimento, mais dependência, mais endividamento e com este, mais recomendações neoliberais de ajuste fiscal. E assim segue. 3
  • 6.
    Fórum Brasil doOrçamento FBO QUEM SOMOS O Fórum Brasil do Orçamento - FBO - é uma articulação de entidades da sociedade civil, apartidária, que acompanha os processos de elaboração, execução e avaliação do orçamento público da União e trabalha pela defesa, ampliação e garantia da aplicação dos recursos públicos nas políticas sociais, considerando os significados das escolhas políticas que determinam seu resultado e o impacto sobre as políticas públicas. Para o FBO o Orçamento da União é importante não apenas como peça técnica necessária para o controle social dos gastos públicos, mas principalmente como um instrumento de devolução para a sociedade de parte da riqueza produzida pelo trabalho na forma de financiamento às políticas promotoras da justiça social. As entidades que compõem o Fórum lutam para mudar as prioridades orçamentárias do país, direcionando mais recursos para o desenvolvimento de políticas sociais que promovam a inclusão e a igualdade; para fortalecer o controle social; para aumentar a transparência na divulgação de dados do orçamento público, facilitando, dessa forma, o monitoramento dos gastos e a participação social no acompanhamento e pressão pela execução orçamentária. São objetivos do Fórum Brasil do Orçamento: 1. Atuar na formulação e controle do orçamento federal, articulando e apoiando iniciativas da sociedade civil brasileira em benefício de políticas sociais e do desenvolvimento sustentável; 2. Buscar a transparência, clareza e publicidade das informações orçamentárias, de forma a permitir o conhecimento mais amplo possível, pela população, da maneira como o Estado arrecada e gasta os recursos públicos; 3. Defender e facilitar a ampla participação da população na definição e controle do orçamento público, por meio de diversos conselhos setoriais, audiências públicas e outros processos participativos; 4. Buscar a reformulação e democratização do processo orçamentário e de suas instâncias decisórias. Facilitar a compreensão do orçamento federal pela população, disseminando informações e mobilizando a sociedade para discussão do tema. 4
  • 7.
    Cadernos FBO -Superávit Primário 5 APRESENTAÇÃO .................................................................................. 3 QUEM SOMOS ..................................................................................... 4 MAS O QUE É SUPERÁVIT PRIMÁRIO? ........................................................ 6 COMO O GOVERNO FAZ SUPERÁVIT? ......................................................... 8 QUAIS SÃO AS CONSEQÜÊNCIAS? .............................................................. 9 Aumento da Carga Tributária................................................................... 9 Redução dos Gastos Sociais ................................................................... 10 Desmonte da Administração Pública ......................................................... 11 Baixo Crescimento Econômico e Desemprego ............................................. 11 DÍVIDA PÚBLICA ................................................................................. 14 Mas, Afinal, que Dívida é essa que nos Leva a Gerar Contínuos Superávits Primários? .. 14 QUAIS SÃO AS ALTERNATIVAS? ............................................................... 16 Existem Alternativas Viáveis I: Estados Unidos.............................................. 16 Existem Alternativas Viáveis II: União Européia............................................. 17 Existem Alternativas Viáveis III: Malásia, Índia e China .................................... 17 A MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL ....................................................... 18 SUMÁRIO
  • 8.
    Fórum Brasil doOrçamento FBO6 Em primeiro lugar, é preciso entender o que é Déficit e o que é Superávit. Falando numa linguagem simplificada, o Déficit ocorre quando as despesas são maiores que as receitas. Por outro lado, o Superávit ocorre quando as receitas são maiores que as despesas, no ano contábil. No caso do governo, o resultado (déficit ou superávit) é igual aos gastos do governo menos as receitas do governo (tributos diretos, indiretos e outras receitas). No caso do Superávit Primário, quando se calcula receitas menos despesas, não são incluídos nessas últimas os recursos destinados ao pagamento dos juros da Dívida Pública Interna e Externa. Por isso chama-se Superávit “Primário” (para diferenciar do déficit ou superávit totais, que inclui os pagamentos de juros da dívida). O governo utiliza freqüentemente os números do Superávit Primário para anunciar que está realizando uma “política de austeridade fiscal”; para dizer que “o governo nunca pode gastar mais do que arrecada”. Porém, como o Superávit Primário não inclui as despesas com a dívida, que são muito maiores que esse superávit, esses números não refletem a real situação das contas públicas . O governo diz que é “austero” e fala de “saúde fiscal” porque está realizando superávit primário: porém, quando as despesas com o pagamento dos juros da dívida são incluídas, o resultado é um imenso déficit nas contas públicas. Como se vê na tabela a seguir, de 1999 a 2003, o Superávit Primário sempre ficou muito abaixo do montante de juros que deveríamos pagar. O resultado é que sempre tivemos grandes déficits, quando se considera, como despesa, os gastos com juros. MAS O QUE É SUPERÁVIT PRIMÁRIO?
  • 9.
    Cadernos FBO -Superávit Primário 7 CONTAS PÚBLICAS (UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS) 1999-2003, EM % DO PIB O Superávit Primário inicialmente foi usado para diferenciar o que era gasto “de verdade” (que resulta em benefícios para a população e crescimento para o país) do que era mero pagamento de dívida anterior. Posteriormente é que se adotou (a partir da orientação do FMI) a meta de Superávit Primário – governo passa a ter como objetivo arrecadar mais do que gasta, não considerando o pagamento de juros da dívida. Isso transforma o Superávit Primário de mera ferramenta contábil em ponto essencial de política econômica. Esta passa a visar fundamentalmente o pagamento da dívida. O argumento dos economistas do governo (desde o governo FHC, agora no governo Lula) é que o superávit é uma economia necessária para o pagamento dos juros da dívida pública. Deve-se lembrar, entretanto, que o Brasil, ao priorizar o pagamento da dívida, tem deixado sistematicamente de gastar em programas e ações governamentais essenciais para o bem-estar de sua população. Além disso, o governo Lula se comprometeu com uma meta de superávit de 4,25% do PIB, mais alta do que a requerida pelo FMI, 3,75% e no período de janeiro a junho de 2004, esse percentual chegou a atingir 5,76 %! Assim, a meta de Superávit Primário se reverte, por parte do governo, em contenção de despesas, ajuste fiscal, arrocho, aperto fiscal. Ou seja: aumentar os tributos (impostos) pagos pela população e reduzir os gastos naquilo em que é responsabilidade do governo gastar: pagamento de funcionários públicos e de aposentados, escolas, hospitais, postos de saúde, estradas, segurança (que inclui policiamento, mas também atendimento de bombeiros, transporte de emergências, controle do trânsito). Ter uma meta de Superávit Primário significa necessariamente que o governo vai tirar da economia privada (na forma de impostos ou tributos, que são a receita do governo) mais do que vai injetar nela (na forma dos gastos do governo). Fonte: Banco Central 1999 2000 2001 2002 2003 Superávit Primário (a) 3,19 3,46 3,64 3,89 4,32 Juros (b) 8,97 7,08 7,21 8,47 9,49 Déficit Público (a-b) -5,78 -3,61 -3,57 -4,58 -5,16 O Superávit Primário não significa “Austeridade Fiscal”, e sim, Sacrifício Social!
  • 10.
    Fórum Brasil doOrçamento FBO8 Existem três formas de o governo obter um resultado positivo (superávit) quando calcula a diferença entre seus gastos e receitas: 1. A mais conhecida e a mais garantida do ponto de vista do governo é cortar os gastos, pois os gastos públicos estão sob controle do governo. Quando o governo corta gastos, estes podem ser da categoria “despesas correntes” (salários, compras governamentais de bens e serviços, transferências) ou podem ser gastos de investimento (infra-estrutura – energia elétrica, transporte ferroviário, rodovias, portos). Estes cortes afetam a vida de toda a população brasileira: quando se faz superávit a partir de corte nos gastos públicos, isso significa menos hospitais e escolas, menos médicos e professores, menos transporte público. 2. A segunda maneira é aumentar a receita, cobrando mais impostos da popula- ção. Esta não é tão garantida porque os impostos são pagos essencialmente sobre a renda gerada, sobre a produção ou sobre transações realizadas e o governo não tem controle direto sobre estas transações. Também, a carga tributária brasileira já é extremamente elevada, passando de 19,8% do PIB em 1988 para 35,6% em 2003. 3. A terceira maneira, da qual pouco se fala, consiste em elevar o produto, a renda e, conseqüentemente, as receitas geradas para o governo (impostos). Esta não é mencionada, porque seria necessário, para isso, num primeiro momento, que o governo aumentasse seus gastos (reduzisse o Superávit Primário), criando um círculo virtuoso de crescimento. Num segundo momento é que se poderia elevar as receitas do governo, com efeito positivo sobre o superávit. Esta terceira forma, é claro, é o contrário do que recomenda o FMI e o Banco Mundial. Pela política fiscal restritiva, em que o indicador principal é a meta de Superávit Primário, o caminho escolhido não é a alternativa do crescimento econômico, mas sim o da recessão. COMO O GOVERNO FAZ SUPERÁVIT? Em 2004, esse superávit significa algo em torno de R$ 70 bilhões (incluindo o superávit dos estados e municípios). Se a meta fosse menor, o Brasil teria mais dinheiro para a saúde e a educação, para reduzir o arrocho nos salários dos funcio- nários públicos, para aumentar o salário mínimo, para melhorar a vida das pessoas
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    Cadernos FBO -Superávit Primário 9 QUAIS SÃO AS CONSEQÜÊNCIAS? A meta de Superávit Primário obriga o governo a aumentar os impostos pagos pela sociedade, pois assim ele pode pagar os juros da dívida. De 1995 a 2003, a carga tributária aumentou de 29% para 35,6% do PIB, como pode ser visto no gráfico a seguir: Tributos de Patrimônio: ITR, IPVA, ITCD IPTU, ITBI Fonte: Secretaria da Receita Federal e Banco Central - Elaboração UNAFISCO O aumento da arrecadação se deu, principalmente, através da criação ou aumento de tributos incidentes sobre o consumo, ou seja, aqueles embutidos no preço dos produtos, que oneram mais os pobres do que os ricos. A população de baixa renda, por gastar todo o seu salário em consumo, paga, proporcionalmente, mais tributos do que os ricos, que podem poupar parte de sua renda, escapando, assim, da tributação. Já os tributos incidentes sobre a renda e o patrimônio continuam respondendo pela menor parte do bolo arrecadado, ao contrário do que ocorre nos países desenvolvidos. Isto é inadmissível para o Brasil, país que apresenta uma das maiores concentrações de renda do mundo. CARGA TRIBUTÁRIA POR TIPO DE TRIBUTO (% DO PIB) AUMENTO DA CARGA TRIBUTÁRIA TRIBUTOS DE PATRIMÔNIO
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    Fórum Brasil doOrçamento FBO10 REDUÇÃO DOS GASTOS SOCIAIS Com a política do Superávit Primário, os gastos com Previdência Social, Saúde, Educação, Reforma Agrária e outros gastos sociais são reduzidos. Desde 1999, quando começou a política de superávit, os gastos sociais foram reduzidos, se medidos em porcentagem da arrecadação federal, como pode ser visto no gráfico a seguir: Em 2004, estão previstos para todas as áreas sociais listadas na tabela a seguir, gastos de R$ 68,53 bilhões. O Superávit Primário previsto no PPA 2004/2007 é de R$ 70 bilhões. Assim, pretende o governo fazer um superávit maior do que todos os seus gastos nestas áreas sociais: Fonte: Secretaria da Receita Federal e Banco Central - Elaboração: UNAFISCO DESTINAÇÃO DAS RECEITAS FEDERAIS (% DA ARRECADAÇÃO SRF + INSS) Superávit Primário Saúde e Saneamento Educação e Cultura Trabalho Previdência (INSS) e Assistência Social Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, em junho de 2004.
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    Cadernos FBO -Superávit Primário 11 DESMONTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA De 1995 a 2003, o governo federal reduziu drasticamente os gastos com pessoal: estes caíram de 56% para 31% da sua Receita Corrente Líquida que são as receitas federais menos as transferências para estados e municípios). BAIXO CRESCIMENTO ECONÔMICO E DESEMPREGO O aumento da carga tributária e a redução dos gastos públicos resultantes da necessidade de gerar Superávit Primário causam o baixo crescimento econômico e o aumento do desemprego. O QUE SERIA POSSÍVEL FAZER COM O DINHEIRO DO SUPERÁVIT PRIMÁRIO? Em 2004 está previsto um Superávit Primário, das esferas federal, es- tadual e municipal, de R$ 70 bilhões. Este dinheiro seria suficiente para: - Construir 14 milhões de casas populares (de alvenaria, com 40 a 50 m2 , de acordo com método elaborado pela COPPE/UFRJ, ao custo unitário de R$ 5 mil), o que eliminaria todo o déficit habitacional brasileiro; - Assentar 2 milhões de famílias sem-terra, ou seja, metade de todos os sem- terra do Brasil; - Gerar 3,5 milhões de empregos na agricultura (cujo custo médio por empre- go gerado é de R$ 20 mil); - Se estes R$ 70 bilhões fossem distribuídos a cada domicílio com renda de 1 a 3 salários mínimos no Brasil (22 milhões sgundo a PNAD/IBGE), seria possí- vel aumentar o salário mínimo destes trabalhadores para R$ 425, ou seja, um aumento de 63% frente aos R$ 260 atuais.
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    Fórum Brasil doOrçamento FBO12 A crescente carga tributária sobre o consumo faz com que os produtos fiquem mais caros, impedindo, assim, que muitas famílias possam comprá-los. Se as famílias não compram, as fábricas não se sentem estimuladas a produzir. Se não produzem, não empregam. Por outro lado, a falta de gastos públicos inibe a atividade econômica. Ou seja: se não são realizadas obras públicas altamente empregadoras, tais como escolas, hospitais, projetos de saneamento básico ou de habitação popular, não são gerados postos de trabalho, e a economia não cresce. O gráfico a seguir mostra que, desde o início da política de superávit (1999), a economia apresenta níveis medíocres de crescimento do PIB: Fonte: IBGE CRESCIMENTO DO PIB PER CAPITA
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    Cadernos FBO -Superávit Primário 13 A justificativa mais utilizada para a necessidade de gerar Superávit Primário é a necessidade de “fazer caixa” para pagar a dívida brasileira. Assim, a taxa de desemprego explode, porque as pessoas que entram no merca- do de trabalho todo ano não encontram trabalho, já que a economia está estagnada. A tabela abaixo mostra que o desemprego aumentou sobremaneira de 1997 para 2003, e uma das causas é a política de Superávit Primário. Fonte: DIEESE TAXA DE DESEMPREGO
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    Fórum Brasil doOrçamento FBO A dívida pública tem origem externa (a dívida devida em dólares a credores estrangeiros); e origem interna (a dívida devida em reais a credores supostamente nacionais). Durante a ditadura, na década de 1970, os governos militares brasileiros tomaram vultosos empréstimos junto aos bancos estrangeiros, a juros flutuantes. Ou seja: estes bancos poderiam aumentar, o quanto quisessem, as taxas de juros que pagávamos a eles. Assim, no final da década de 70, os credores quintuplicaram essas taxas, o que é considerado ilegal, pelo Direito Internacional. Nos anos 90, o país foi submetido a mais um ciclo de endividamento externo e interno, para financiar a enxurrada de importações do Plano Real. As altas taxas de juros internas, estabelecidas para atrair o capital externo determinaram também o aumento da dívida interna. DÍVIDA PÚBLICA 14 MAS, AFINAL, QUE DÍVIDA É ESSA QUE NOS LEVA A GERAR CONTÍNUOS SUPERÁVITS PRIMÁRIOS? Acordo com o FMI Governo FHC DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO (% DO PIB) Governo Lula JAN 1991 JAN 1995 JAN 1999 JAN 2003 Dívida(%doPIB) Fonte: Banco Central
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    Cadernos FBO -Superávit Primário Assim, nossa dívida pública foi crescendo. De 1995 a 2003, a Dívida Líquida do Setor Público (que soma as dívidas externa e interna) subiu de 29,35% para 58,16% do PIB. Em 1998, o Brasil teve de recorrer ao FMI para conseguir mais um empréstimo, para pagar nossa dívida externa. Como contrapartida, o FMI exigiu, entre outras coi- sas, a realização de um Superávit Primário de 3,1% do PIB para 1999, com o objetivo de reduzir a dívida pública. O governo fez mais: 3,19%. Daí em diante, o governo não fez outra coisa a não ser cumprir com folga as metas de superávit impostas pelo FMI, até chegar ao recorde de 4,32% do PIB em 2003. Hoje, sabe-se que o valor que está sendo “economizado” pelo Superávit Primá- rio a cada ano não é nem suficiente para pagar o total dos juros da dívida. Em 2003, por exemplo, o Governo Federal tinha de pagar R$ 103 bilhões em juros da dívida (segundo o Banco Central). Como o superávit primário federal foi de R$ 48,3 bilhões, o esforço fiscal só permitiu pagar 47% do custo da dívida pública. Os outros 53% tiveram que ser “rolados”, ou seja, o governo teve de tomar novos empréstimos conseguir pagar estes juros. Em Carta de Intenção enviada ao FMI, em junho de 2004, o governo Lula informa que continuará com a mesma política até o final de seu governo. Diz o governo: “A Lei de Diretrizes Orçamentárias enviada ao Congresso, em abril, mantém a meta de supe- rávit primário em 4,25% do PIB para o período de 2005 a 2007 e reforça o compromisso do governo em reduzir a dívida pública”. Ou seja: o governo continua acreditando que o superávit primário é capaz de reduzir a dívida. 15 Apesar dos altos superávits primários realizados desde então, a dívida só cresceu. Isto porque os juros devidos são muito maiores que os superávits gerados. A dívida brasileira não pára de crescer porque uma parte dela depende do tama- nho dos juros. Como os juros são altos, a dívida aumenta automaticamente. Além disso, a dívida (mesmo a interna) depende hoje também do preço do dólar. Se há uma crise, por menor que seja, o dólar aumenta, subindo o valor da dívida. Isso porque uma parte da dívida, mesmo sendo contratada dentro do Brasil, foi indexada ao dólar. Assim, o superávit – e todo o sacrifício do povo - não é sufici- ente nem para pagar os juros da dívida. É por isso que muitos economistas falam do círculo vicioso em que o País se meteu: não se desenvolve porque não pode gastar; não gasta porque não se desenvolve.
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    Fórum Brasil doOrçamento FBO EXISTEM ALTERNATIVAS VIÁVEIS I - ESTADOS UNIDOS Nos EUA, quando acontece uma crise (como, por exemplo, a do 11 de setembro de 2001), o que se faz é imediatamente pensar uma forma de aumentar os gastos públicos de modo a minimizar o risco de recessão. Eles aprenderam a importância dos gastos do governo para a economia do país com a crise de 29 - quando sucessivos superávits públicos geraram um descompasso entre a “bolha” financeira e a real evolução da produção e do emprego, causando a quebra da bolsa de Nova Iorque, um caos para o país. 16 QUAIS SÃO AS ALTERNATIVAS? AO CONTRÁRIO DO QUE MUITOS DIZEM, A POLÍTICA IMPLEMENTADA PELO GOVERNO NÃO É A ÚNICA POSSÍVEL. Países desenvolvidos como os Estados Unidos e alguns da União Européia prati- cam contínuos déficits orçamentários, baixas taxas de juros, não aumentam os tribu- tos (os EUA, pelo contrário, os reduzem), e protegem seus países contra a entrada de produtos importados. Tudo isso para induzir o crescimento econômico interno. ESTES PAÍSES NOS RECEITAM, ATRAVÉS DO FMI, UM REMÉDIO QUE JAMAIS TOMARIAM! Medidas Adotadas pelo Brasil Medidas Adotadas pelos EUA e União Européia Redução das Tarifas Alfandegárias Aumento de Impostos (para fazer superávit) Altas Taxas de Juros (10% ao ano, descontada a inflação) Superávit Primário Déficit Primário Redução de Impostos (nos EUA) Baixas Taxas de Juros (1 a 3% ao ano) Proteção contra as Importações
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    Cadernos FBO -Superávit Primário 17 A brutal recessão que se seguiu só foi revertida a partir do chamado “New Deal” (novo pacto), do presidente Roosevelt, que tinha como base o aumento significativo do gasto público, a partir do qual os EUA conseguiram retomar o crescimento. EXISTEM ALTERNATIVAS VIÁVEIS II – UNIÃO EUROPÉIA Há três anos que França e Alemanha realizam um déficit maior que a meta acordada de déficit primário, de 3%, por considerarem que esta é excessivamente restritiva e ameaçaria as suas economias. Este fato levou a uma reavaliação desta meta pelo centro de comando da União Européia (UE), de forma a afrouxar este limite (ou seja, a aumentar o déficit público permitido). A UE entende que pouco gasto do governo reduz as possibilidades de retomada do crescimento. EXISTEM ALTERNATIVAS VIÁVEIS III – MALÁSIA, ÍNDIA E CHINA Na Malásia, a taxa de juros hoje é de 2,9%. O país implantou mecanismos de controle do fluxo de capitais. Assim, não é necessário que os juros se elevem para o capital financeiro permanecer no país. Como resultado, a Malásia não tem um crescimento explosivo de seu endividamento (o que a livra de realizar altos Superávits Primários), tem um crescimento do PIB de 5,7%, e desemprego de 3%. Na Índia, há déficit público de 10% do PIB desde 1999, o crescimento é de 6% ao ano, os juros são próximos de zero, e a inflação é de apenas 4%. Como isto é possível? Entre outras coisas, devido ao controle sobre os fluxos de capital. Na China, também há controles sobre o fluxo de capitais. Isto dá margem para o governo elaborar uma política econômica soberana que obriga, por exemplo, as empresas estrangeiras a repassarem tecnologia ao país. Assim, a China reduz as suas importações, e não precisa se endividar externamente de uma forma explosiva, como se dá no Brasil.
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    Fórum Brasil doOrçamento FBO18 A MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL Nos últimos anos vários movimentos, campanhas e articulações de entidades da sociedade civil surgiram exigindo mudanças no modelo de desenvolvimento econômico adotado pelo Estado brasileiro. Em setembro de 2000, as entidades integrantes da Campanha Jubileu Sul realizaram o Plebiscito da Dívida Externa. Aproximadamente, 6 milhões votaram contra a manutenção do acordo com o FMI, contra a continuidade do pagamento da Dívida Externa sem a realização da auditoria prevista na Constituição Federal de 1988 e contra a destinação de grande parte dos recursos orçamentários para o pagamento da dívida externa. No primeiro semestre de 2003, destacamos a mobilização realizada pela Abong – Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais e a Inter-redes – Direitos e Política para a realização, em todas as capitais, de 27 Fóruns de Participação Social onde foram discutidas as diretrizes estratégicas do Plano Plurianual (PPA 2004-2007), mobilização essa que teve efetiva participação das entidades que integram o FBO – Fórum Brasil do Orçamento Em novembro de 2003, no Fórum Social Brasileiro, realizado em Belo Horizonte, o FBO – Fórum Brasil do Orçamento realizou a oficina “Por uma Lei de Responsabilidade Social” iniciando o debate e a elaboração estratégica de ampliar e fortalecer o controle social sobre o Estado brasileiro a partir da sociedade civil. Segundo o palestrante neste evento, Prof. Rudá Ricci: “a elaboração de uma lei deste tipo não é uma mera contraposição à Lei de Responsabilidade Fiscal ou a sua adequação. Não se trata, portanto, da busca de equilíbrio político ou uma disputa que busca a soma zero entre arranjos fiscais e desenvolvimento social. Trata-se de uma elaboração estratégica que procura esboçar um projeto geral de controle social sobre o Estado brasileiro a partir da sociedade civil sendo quatro os princípios para constituição da Lei de Responsabilidade Social: 1. PAGAMENTO DA DÍVIDA SOCIAL Este princípio sugere um contraponto em relação à manutenção de superávits primários para pagamento de dívidas públicas. Sua efetivação pressupõe a construção de Indicadores de Mínimos Sociais, que elegerão as prioridades sociais de cada território, de micro e macroregiões e do país. Os indicadores de mínimos sociais poderão sustentar, assim, a definição de metas anuais e plurianuais a serem inscritas nos Planos Plurianuais e Leis de Diretrizes Orçamentárias. Para composição dos indicadores é necessário articular elementos quantitativos e qualitativos de qualidade de vida e capital social, sugerindo uma noção de democratização plena, tanto social, quanto política, dos territórios.
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    Cadernos FBO -Superávit Primário 19 2. PUBLICIZAÇÃO DO ESTADO Uma Lei de Responsabilidade Social, pelo seu caráter integrador e promotor sócio- político da cidadania brasileira deve pautar-se pelo acesso direto das populações sobre os dados, resultados e avaliação das metas atingidas em cada instância de governo do país. Deve-se, neste caso, articular o controle técnico em relação à sua execução, com o controle social e político. Assim, faz-se necessário construir um Sistema de Monitoramento e Avaliação Social participativo, descentralizado e integrado que promova instâncias territoriais participativas de gerenciamento das políticas sociais. Este sistema deve ser compreendido como parte integrante da Lei de Responsabilidade Social 3. EMPODERAMENTO SOCIAL O item anterior sugere que o princípio fundante da Lei de Responsabilidade Social é o empoderamento social. Adota-se, neste caso, a referência política emancipatória das políticas sociais, assim como a promoção social, em detrimento do caráter assistencial, clientelista e meramente protetivas que caracterizam os contornos das políticas adotadas no país. O empoderamento social assenta-se, por sua vez, na construção de um Sistema de Governança Social, onde as populações beneficiadas participam de cada etapa de implementação e execução da Lei de Responsabilidade Social: definição dos mínimos sociais do seu território, elaboração de metas anuais e plurianuais, definição de indicadores de avaliação de resultados e participação ativa no sistema de monitoramento da execução da lei. 4. CONSTRUÇÃO DE SISTEMA DE GOVERNANÇA SOCIAL O Sistema de Governança Social, já indicado no item anterior, é composto por comitês de monitoramento e avaliação de resultados e conselhos de gestão territorial da Lei de Responsabilidade Social. Trata-se, portanto, de uma nova engenharia política, de gestão das políticas públicas da área social, que orienta-se pela superação das estruturas especializadas e fragmentadas do Estado brasileiro. Tal proposição supera, ainda, a noção de parceria entre sociedade civil e Estado no controle e gerenciamento de políticas públicas. Não se pauta por uma mera troca de responsabilidades, nem substituições de instâncias. Trata-se da criação de uma nova estrutura que se instala no interior do Estado. No site do Fórum (http://www.forumfbo.org.br) outras campanhas estão relacionadas. A mobilização de todos e todas nós é fundamental para mudarmos este estado de coisas que está ai. Em janeiro de 2005, no V Fórum Social Mundial, o FBO estará lançando a Campanha pela Responsabilidade Social e reafirmando que Um outro mundo é possível!
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    FBOFBO Fórum Brasil doOrçamento www.forumfbo.org.br