Sistema de Indicadores para Acompanhamento da Agenda de Direitos Humanos.

1. Sistema de Indicadores para
acompanhamento da agenda de
Direitos Humanos no Brasil:
apontamentos metodológicos1
Paulo de Martino Jannuzzi*
Marcela Rocha de Arruda**
Resumo Abstract
O objetivo do texto é discutir aspectos de natureza metodo- The paper discusses the methodological aspects concerning
lógica envolvidos na construção de um sistema de indicadores the construction of a system of indicators oriented to evaluating
para diagnóstico e monitoramento da agenda de Direitos Huma- and monitoring the Human Rights agenda in Brazil. It proposes
nos no Brasil. Propõe-se uma definição operacional do conceito, an operational definition on the concept based on legal fra-
respaldada nos marcos legais já institucionalizados no país, como mework in the country like the Federal Constitution, etc. It propo-
a Constituição Federal, os Estatutos etc. Propõe-se, também, uma ses a structure oriented to the process of rights institutionalization,
lógica de estruturação processualista de institucionalização e ple- that would be effective depending on a greater or lesser intensity
no gozo dos direitos, que se concretizaria segundo maior ou me- of organization level of State and its institutions, the political par-
nor intensidade, de acordo com o grau de organização do Estado ticipation, information access, economic resources, public and
e suas instituições, o contexto vivenciado de participação políti- private efforts on citizenship, revealed by indicators on life condi-
ca, democratização da informação, a disponibilidade de recursos tions and on monitoring indicators of public policy.
econômicos e os esforços públicos e privados voltados à promo-
Key words: social indicators, human right, state, institutions, mo-
ção da cidadania, cuja plenitude seria revelada através de indi-
nitoring.
cadores de estado de condições de vida e indicadores de moni-
toramento das políticas públicas.
Palavras-chave: indicadores sociais, direitos humanos, estado, insti-
tuições, monitoramento.
Permitir o acompanhamento do cumprimento efe- oferecer subsídios para tanto, e discutir algumas
tivo da agenda de Direitos Humanos no Brasil, atra- questões de natureza conceitual e metodológica
vés de indicadores, é um compromisso cada vez sobre a estruturação de um Sistema de Indicado-
mais cobrado pela sociedade civil às instituições
produtoras das Estatísticas Públicas. No sentido de 1
Texto elaborado no âmbito do Projeto “Atividades para elaboração de pro-
posta de Sistema de Indicadores de Direitos Humanos”. Convênio ENCE/
IBGE – Fundação Ford, correspondendo a uma versão revisada da trans-
crição da apresentação dos autores na Oficina de Estatísticas Públicas e
* Professor do Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais Direitos Humanos, Rio de Janeiro, 2003. Agradecemos aos colegas Nei-
da ENCE/IBGE. de Patarra, José Eustáquio Diniz Alves, José Ribeiro Soares Guimarães e
** Mestranda em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais na ENCE/ Humberto Correa pelas sugestões, comentários e contribuições ofereci-
IBGE. das no convívio pessoal proporcionado pelo projeto.
BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 14, n. 1, p. 243-247, jun. 2004 243

2. SISTEMA DE INDICADORES PARA ACOMPANHAMENTO DA AGENDA DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: APONTAMENTOS...
res para o diagnóstico e monitoramento dos Direi- No caso específico do Índice de Desenvolvi-
tos Humanos, organizou-se a Oficina “Estatísticas mento Humano, o conceito operacional que deu
Públicas e Direitos Humanos”, em agosto de 2003, origem ao índice privilegiou determinadas dimen-
no Rio de Janeiro. sões. Na ótica de seus construtores, tais temas fo-
No âmbito dessa Oficina propusemo-nos a discu- ram tanto relevantes como passíveis de serem
tir algumas questões recorrentes à construção de operacionalizados em uma escala internacional.
sistemas de indicadores com propósitos semelhan- No Brasil, registram-se inúmeras iniciativas de
tes, a saber: a busca de um marco conceitual opera- construção de indicadores sintéticos engendradas
cionalizável de Direitos Humanos; o Índice de Direi- como correlatos do IDH. A Fundação João Pinheiro,
tos Humanos ou Sistema de Indi- Fundação CIDE, Fundação SEADE,
cadores: uma questão hamletiana; Existem diversas SEI-BA e outras agências estadu-
a estruturação do Sistema de Indi- iniciativas, internacionais ais utilizam conjuntos mais amplos
cadores: temático, processualista; e nacionais, no sentido de estatísticas. Não raro, porém,
a escala de representação dos fe- de montar Sistemas de o conceito adotado emerge a par-
nômenos: nacional, estadual, mu- Indicadores, ou índices tir do produto da mensuração do
nicipal. Como várias discussões aqui indicadores, sobre indicador.
tratadas são analisadas de forma diversos temas, entre Apesar das críticas existentes,
mais aprofundada em trabalhos an- eles a qualidade de vida, algumas decisões pragmáticas ne-
teriores (JANNUZZI 2001, 2002), o desenvolvimento cessitam ser tomadas nesse cam-
apresentamos um texto de nature- urbano, a exclusão/ po. No caso dos Direitos Humanos,
za mais ensaística e abreviada. inclusão social o exame dos marcos legais exis-
A primeira questão a tratar diz tentes em sua completude em ter-
respeito ao marco conceitual e estruturante de Di- mos sociais, econômicos, culturais reprodutivos,
reitos Humanos para a construção de um Sistema ambientais etc., constituem-se em solução tanto prag-
de Indicadores. Um indicador é uma medida, em mática como legítima. Tal postura explicita a adoção
geral quantitativa, que operacionaliza um determi- de um conceito normativo – e seus conseqüentes in-
nado conceito, em geral, abstrato. A partir desse dicadores –, que efetivamente correspondem à
conceito, que pode ser uma temática social de inte- agenda político-institucional legitimada nos diversos
resse do ponto de vista das Ciências Sociais ou fóruns de representação política da sociedade brasi-
das Políticas Públicas, chega-se a definições ou leira. A Constituição Federal, as Leis de Diretrizes de
dimensões operacionalizáveis. Finalmente, com base Base da Educação, o Estatuto das Cidades, o Esta-
nessas definições, buscam-se as estatísticas ou re- tuto da Criança e do Adolescente e o Estatuto dos
gistros administrativos para a construção de indica- Idosos, entre outros, apresentam suficiência na indi-
dores, índices ou congêneres. cação das dimensões estruturantes – as mais evi-
Existem diversas iniciativas, internacionais e na- dentes ou consensuais – dos Direitos Humanos no
cionais, no sentido de montar Sistemas de Indica- Brasil. Cada marco legal explicita dimensões normati-
dores, ou índices indicadores, sobre diversos te- vas de direitos e, não raro, apresentam o indicador
mas, entre eles a qualidade de vida, o desenvolvi- de monitoramento e diagnóstico para determinada
mento urbano, a exclusão/inclusão social. Trata-se dimensão. O direito à vida, por exemplo, pode ser
de tentativas de apropriação do dado estatístico medido através de taxas de mortalidade. O direito à
com o objetivo de usá-lo para o planejamento ou, educação básica pode ser acompanhado através
ainda, como instrumento de reivindicação ou con- de taxas de escolarização. Em suma, a adoção
trole social. Não obstante o mérito, habitualmente desses marcos responde a indagação de qual o
observamos que o indicador passa a significar o conceito operacional que poderia ser usado para
conceito, fato que inverte a lógica básica da opera- dar conta de um Sistema de Indicadores.
cionalização de conceitos nas Ciências Sociais, Com relação à segunda questão – Índice ou
isto é, partir do conceito para a medida. Sistema de Indicadores –, a multidimensionalidade
244 BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 14, n. 1, p. 243-247, jun. 2004

3. PAULO DE MARTINO JANNUZZI, MARCELA ROCHA DE ARRUDA
do conceito de Direitos Humanos e a abrangência Humanos: os Direitos Sociais, os Direitos Econômi-
dos compromissos a acompanhar deveria ser reve- cos etc. Outra forma – não excludente –, seria a de
lador da inviabilidade de se dispor de um indicador- estruturá-lo seguindo uma lógica processualista de
sintético que possa expressá-lo com validade e institucionalização e pleno gozo dos direitos, que
consistência. Qualquer que fosse o conjunto de in- se concretizaria segundo maior ou menor intensi-
dicadores, qualquer sistema de ponderação que vi- dade, de acordo com o grau de organização do Es-
esse a ser usado, qualquer técnica estatística que tado e suas instituições; o contexto vivenciado de
viesse a ser empregada para computar um índice a participação política; a democratização da informa-
partir de um conjunto tão grande de compromissos, ção; a disponibilidade de recursos econômicos; e
estaria certamente empobrecen- os esforços públicos e privados
do a operacionalização do con- Um Sistema de voltados à promoção da cidada-
ceito e, pior, dificultando a tarefa Indicadores, referido nia, cuja plenitude seria revelada
de monitoramento dos avanços e às múltiplas dimensões através de indicadores de estado
retrocessos na questão. Um Sis- de Direitos – sociais, de condições de vida e indicado-
tema de Indicadores, referido às econômicos, políticos, res de monitoramento das políti-
múltiplas dimensões de Direitos – civis, ambientais e sexuais cas públicas. Cada instância do
sociais, econômicos, políticos, ci- – é, pois, a solução processo de institucionalização e
vis, ambientais e sexuais – é, pois, metodológica mais gozo dos direitos seria avaliada
a solução metodológica mais con- consistente através de indicadores específi-
sistente. Tal sistema não precisa cos, da existência da Delegacia da
ser exaustivo: é preciso que tanto quanto possí- Mulher, por exemplo, à mensuração da mortalidade
vel, os indicadores sejam válidos, confiáveis e co- de mulheres por causas violentas.
municáveis. Sobre a quarta questão a tratar – a representa-
Contudo, considerando a instrumentalidade po- ção geográfica dos dados – necessitamos pensar
lítica e a comunicabilidade jornalística das medidas em contemplar os diversos níveis de atribuição e
sintéticas – vide o IDH e os índices relativos às mu- poder político administrativo para tal Sistema de In-
lheres e negros –, pode ser interessante dispor de dicadores, isto é, os níveis municipais, o estadual e
medidas-resumo. A taxa de mortalidade por cau- o federal. No entanto, muitas informações, hoje dis-
sas violentas, a taxa de mortalidade infantil e a poníveis, foram levantadas em uma escala cuja de-
mortalidade materna são, com certeza, alguns dos sagregação não é possível, o que torna mandatório
indicadores-síntese elegíveis para tanto, ao retra- uma reflexão sobre a situação. Sabemos que, mui-
tar a privação do direito básico à vida. Não é preci- tas vezes, determinado dado pode ser desagrega-
so, então, investir em maior sofisticação metodoló- do e, como conseqüência, a confiabilidade torna-se
gica na produção de um indicador, mas tão-somen- problemática. Por seu turno, algumas estatísticas
te computá-lo através das técnicas que permitam do Censo 2000, disponíveis no IBGE, permitem até
contornar os conhecidos problemas de sub-registro mesmo um diagnóstico intramunicipal e tal benefí-
de óbitos – o que já é um bom trabalho. O indicador cio não pode ser deixado de lado. Se pudermos
de Déficit de serviços de saneamento, de renda e avançar, não há motivos em não fazê-lo: a tecnolo-
escolaridade do responsável pelo domicílio – pro- gia para isso já existe e devemos potencializar o
duzido pelo IBGE na publicação “Indicadores Soci- uso das informação, seja para as políticas públicas,
ais Municipais” – é outra alternativa para dimensio- seja para o controle social.
nar a privação de Direitos Sociais básicos. Resumidamente, como ilustra o quadro abaixo
A escolha por um Sistema de Indicadores reme- e exemplifica a tabela anexa, uma proposta possí-
te-nos à terceira questão metodológica: a lógica de vel de estruturação de um Sistema de Indicadores
estruturação dos indicadores. Uma opção imediata para o acompanhamento de Direitos Humanos no
para a estruturação de tal sistema seria a sua orga- Brasil deveria ter, como ponto de partida conceitu-
nização segundo as esferas temáticas dos Direitos al, uma sistematização dos principais documentos
BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 14, n. 1, p. 243-247, jun. 2004 245

4. SISTEMA DE INDICADORES PARA ACOMPANHAMENTO DA AGENDA DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: APONTAMENTOS...
legais e os compromissos de direitos neles inscri- REFERÊNCIAS:
tos; como lógica de representação estatística, o
conjunto de indicadores mais consistentes para JANNUZZI, Paulo de Martino. Considerações sobre o uso, mau
cada dimensão; como lógica de estruturação, a te- uso e abuso dos indicadores sociais na formulação e avaliação
mática-processual; como forma de representação de políticas públicas municipais. Revista de Administração Públi-
ca, Rio de Janeiro, v. 36, n. 1, p. 51-72, jan./fev. 2002.
geográfica, as diferentes escalas territoriais para as
quais se dispõem dos indicadores. ______. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados
e aplicações. Campinas: Alínea, 2001.
246 BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 14, n. 1, p. 243-247, jun. 2004

5. SISTEMA DE INDICADORES PARA ACOMPANHAMENTO DA AGENDA DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: APONTAMENTOS...
248 BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 14, n. 1, p. 243-247, jun. 2004