Este documento discute as políticas educacionais que permitiram a expansão do ensino a distância no Brasil nos últimos anos. Apresenta as principais leis e decretos sobre o ensino a distância no país desde a Lei de Diretrizes e Bases de 1996. Também mostra estatísticas que indicam um grande crescimento no número de cursos, vagas e matrículas na modalidade a distância entre 2007-2008.

1. Políticas Educacionais do Ensino a Distância no Brasil
Nathalia Sautchuk Patrício
Escola Politécnica – Universidade de São Paulo (USP)
São Paulo – SP – Brasil
nathysautchuk@usp.br
Abstract. This paper investigates the role of educational policies in the
expantion of spots offered in the distance learning in recent years in Brazil.
Initially, it presents educational policies for distance learning. After, it
presents a statistics compilation on distance learning. Finally, we discuss
causes and consequences for this expantion.
Resumo. Este artigo investiga o papel das políticas educacionais na expansão
do número de vagas oferecidas na modalidade de ensino a distância nos
últimos anos no Brasil. Inicialmente, apresenta-se as políticas educacionais
para o ensino a distância, para depois mostrar uma compilação de
estatísticas referentes ao ensino a distância. Por fim, discute-se os motivos e
as consequências dessa expansão.
1. Introdução
Nos últimos anos tem-se observado uma proliferação vertiginosa dos cursos utilizando a
metodologia a distância, com especial detaque ao ensino superior. Esse aumento
indiscriminado na oferta de vagas em cursos a distância tem suscitado diversos debates
sobre a efetividade dessa estratégia de ensino-aprendizagem, bem como os efeitos a
longo prazo para o país.
Esse cenário observado no Brasil se deve em grande parte pelas políticas
educacionais adotadas no país (ou mesmo pela falta destas). Pretende-se nesse artigo
investigar a cerca dessas políticas e como permitiram a construção dessa realidade
preocupante.
A seção 2 desse artigo apresenta as políticas educacionais que afetam o ensino a
distância no Brasil, sejam elas específicas da área ou não. Já a seção 3 se destina a
mostrar uma compilação de estatísticas referentes ao ensino a distância no Brasil. A
seção 4 apresenta uma breve discussão sobre como as políticas tem influenciado a área
do ensino a distância no país.
2. Políticas para o Ensino a Distância no Brasil
A Lei de Diretrizes e Bases (LDB), Lei n. 9394, de 1996 foi a precussora do
desenvolvimento do Ensino a Distância no Brasil. Segundo Giolo (2008), o artigo 80 da
LDB desencadeou o processo de oferta de cursos a distância, uma vez que proporciona
o incentivo do poder público para a área, espaço amplo de atuação (em todos os níveis
de ensino) e tratamento privilegiado na utilização dos canais de radiodifusão.

2. Posteriormente, em fevereiro de 1998, foi publicado o Decreto n. 2494 com o
objetivo de regulamentar o artigo 80 da LDB. Esse decreto é curto e um tanto confuso,
tanto que, em abril do mesmo ano, foi publicado outro decreto (Decreto n. 2561) para
corrigir dois artigos do decreto anterior. Essencialmente, os decretos estabeleceram os
seguintes itens:
• Os cursos a distância possuem flexibilidade de requisitos para admissão,
horários e duração, obedecendo, quando for o caso, às diretrizes
curriculares nacionais;
• As instituições, para oferecerem cursos a distância, necessitam de
credenciamento especial do MEC;
• Os credenciamentos e autorizações possuem prazo de 5 anos;
• É possível a transferência e o aproveitamento de créditos dos alunos de
cursos presenciais para cursos a distância e vice-versa, ficando a cargo da
instituição o aceite;
• Os diplomas e certificados obtidos em cursos a distância têm validade
nacional;
• As avaliações para diplomação devem ser realizadas por meio de exames
presenciais, sob a responsabilidade da instituição credenciada e
• Os sistemas estaduais e municipais podem regular a oferta de cursos a
distância destinados ao ensino fundamental de jovens e adultos, ao
ensino médio e ao ensino profissional de nível técnico.
Em 2001, o MEC publica a Portaria 2253 que autoriza a oferta de até 20% da
carga horária dos cursos presenciais de graduação em cursos a distância. Em dezembro
de 2004 é baixada a Portaria 4059 que substituiu a Portaria 2253. Segundo Segenreich
(2006), as principais modificações introduzidas nessa portaria foram:
• Na primeira portaria, as disciplinas podiam utilizar o método não
presencial, enquanto na segunda foi definido claramente a modalidade
semipresencial;
• Pela portaria de 2001, as instituições deveriam oferecer as disciplinas,
obrigatoriamente, nas duas modalidades de ensino para o aluno escolher;
na portaria de 2004, esta obrigação desaparece e
• Em 2001, somente as universidades podiam criar disciplinas a distância
mediante comunicação ao MEC; os demais tipos de instituições eram
obrigados a pedir autorização prévia. Esta distinção desaparece na
portaria de 2004, permanecendo a necessidade de comunicação, para
todos os tipos de instituições de ensino superior.
Em 2005, o Decreto n. 5622 foi publicado e posteriormente, em 2007, o Decreto
n. 6303 o complementou. Esses novos decretos revogaram os dois anteriores (Decreto n.
2494 e 2561), apesar de incorporarem diversas partes destes. Eles regulam o artigo 80
da LDB de uma forma mais concreta e detalhada. Segundo Giolo (2008), os principais
aspectos desses novos decretos são:

3. • A quantidade de atividades presenciais obrigatórias foi ampliada,
incluindo, além das avaliações, os estágios obrigatórios, a defesa dos
trabalhos de conclusão de cursos e atividades de laboratório e devem ser
realizados na sede da instituição ou nos pólos credenciados;
• Os cursos a distância só devem ser praticados como complementação de
estudos ou em situações emergencias quando se referir à educação
básica;
• A duração dos cursos a distância deve ser a mesma dos cursos
presenciais;
• Os exames presenciais devem ser elaborados pela própria instituição
credenciada e prevalecem sobre as outras formas de avaliação;
• Todos os acordos de cooperação devem ser submetidos ao órgão
regulador do respectivo sistema de ensino;
• Instituições de pesquisa científica e tecnológica, públicas ou privadas,
podem ser credenciadas para ofertarem cursos de pós-graduação (lato e
stricto sensu) e de tecnologia;
• O sistema federal fica responsável pelo credenciamento de instituições
dos outros sistemas (estadual ou municipal) que desejarem ofertar cursos
de educação a distância de nível superior e de educação básica quando
sua abrangência ultrapassar o âmbito geográfico do respectivo sistema.
As autorizações, reconhecimentos e renovação de reconhecimento dos
cursos devem tramitar apenas no âmbito dos respectivos sistemas de
educação;
• A Lei do SINAES (n. 10.861/2004) aplica-se integralmente à educação a
distância;
• As prerrogativas da autonomia das universidades e centros universitários
são asseguradas também quanto se trata de instituições que oferecem
cursos a distância e
• Será dada publicidade, tanto pelos sistemas de ensino quanto pelas
instituições, dos atos regulatórios referentes às IES e seus cursos.
Segenreich (2009) ressalta que o Decreto 5622 também trouxe outra
contribuição definindo o que são pólos de educação a distância. Segundo o artigo 12
desse decreto, item X, alínea c): “pólos de educação a distância, entendidos como
unidades operativas, no País e no exterior, que poderão ser organizados em conjunto
com outras instituições, para a execução descentralizada de funções pedagógico-
administrativas do curso, quando for o caso”.
Porém, definir o que são os pólos de educação a distância não foi suficiente para
garantir a qualidade da infra-estrutura e dos recursos humanos dos mesmos. Por isso, o
MEC colocou como requisito para a avaliação dos cursos de graduação a distância, na
Portaria Normativa n. 1, de janeiro de 2007, que as instituições que oferecem educação
a distância forneçam informação sobre a quantidade e o endereço de pólos de
atendimento presencial em funcionamento. Além disso, nessas instituições, o cálculo da
taxa de avaliação deve considerar as comissões necessárias para a verificação in loco de
cada pólo instalado.

4. Essa portaria foi complementada pelo Decreto 6303. Segundo Segenreich
(2009), ele “introduz modificações na própria definição de pólo: passou a chamá-lo de
pólo de apoio presencial (enfatizando a preferência pelo modelo de curso
semipresencial), com mais ênfase na sua função pedagógica e na infra-estrutura
necessária para cumprir atividades presenciais obrigatórias por lei (avaliação, estágios,
atividades de laboratório, atendimento aos estudantes), incluindo a presença de tutores”.
Quanto a avaliação in loco nos pólos de apoio presencial, a portaria No. 10 do
MEC, de julho de 2009, deixa claro que poderá ser adotada a visita de avaliação in loco
por amostragem, se a instituição de educação superior tiver obtido avaliação satisfatória,
expressa no conceito da avaliação institucional externa e no Índice Geral de Cursos, de
acordo com as seguintes proporções:
• até 5 pólos: a avaliação in loco será realizada em 1 pólo, à escolha da
Secretaria de Educação a Distância (SEED);
• de 5 a 20 pólos: a avaliação in loco será realizada em 2 pólos, um deles à
escolha da SEED e o segundo definido por sorteio;
• mais de 20 pólos: a avaliação in loco será realizada em 10% dos pólos,
um deles à escolha da SEED e os demais definidos por sorteio.
Em maio de 2006, foi publicado o Decreto No. 5773 que estabelece as
competências da SEED. Posteriormente, a redação de alguns itens foram alterados pelo
Decreto no 6303, de 2007. Basicamente, a SEED possui as seguintes atribuições:
• instruir e emitir parecer nos processos de credenciamento e
recredenciamento de instituições especificamente para a oferta de
educação superior a distância;
• instruir e decidir os processos de autorização, reconhecimento e
renovação de reconhecimento de cursos superiores a distância;
• propor ao Conselho Nacional de Educação, juntamente com a Secretaria
de Educação Superior e a Secretaria de Educação Profissional e
Tecnológica, diretrizes para a elaboração dos instrumentos de avaliação
para credenciamento de instituições especificamente para oferta de
educação superior a distância. A elaboração dos instrumentos de
avaliação são de responsabilidade do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP);
• estabelecer diretrizes, juntamente com a Secretaria de Educação Superior
e a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica, para a elaboração
dos instrumentos de avaliação para autorização de cursos superiores a
distância, sendo a elaboração desses instrumentos de responsabilidade do
INEP e
• exercer a supervisão dos cursos de graduação e seqüenciais a distância.
A portaria normativa No. 2, de janeiro de 2007, abre a possibilidade de que as
instituições de pesquisa científica e tecnológica credenciadas para a oferta de cursos de
pós-graduação lato sensu pudessem requerer credenciamento específico para EAD.
Além disso, também dispõe sobre o credenciamento de instituições para oferta de cursos
e programas de mestrado e doutorado na modalidade a distância, sujeitando esse assunto
à competência normativa da CAPES e à expedição de ato autorizativo específico.

5. Segenreich (2006) ressalta que a CAPES tem feito um grande esforço para frear
o reconhecimento de cursos à distância de mestrado e doutorado realizados em
universidades estrangeiras, uma vez que faltam critérios de referência para avaliar esses
cursos. Porém, quando a questão são os cursos de especialização, a situação está mais
complicada devido as parcerias que vêm sendo firmadas entre universidades brasileiras
e estrangeiras para cursos de especialização, como é o caso de muitos cursos de Master
Business in Administration (MBA).
Uma última política necessita ser aqui ressaltada. O Decreto n. 5800 , de julho
de 2006, institui oficialmente o sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB),
estabelecendo seus principais objetivos e modelo de execução, destacando-se, em seu
sétimo artigo, a prerrogativa do MEC de implantar, acompanhar, supervisionar e avaliar
os cursos do Sistema . A UAB não é uma instituição de ensino e sim um sistema no qual
diversas instituições públicas podem aderir para oferecer cursos superiores a distância
em pólos de apoio presencial .
3. Estatísticas do Ensino a Distância no Brasil
De acordo com o Censo da Educação Superior realizado em 2008 pelo INEP, 115
instituições ofereceram cursos de graduação a distância, 18 IES a mais em relação ao
ano de 2007. É possível observar na tabela 1 que, em 2007, havia 408 cursos e, em
2008, existiam 647 cursos. Ou seja, foram criados 239 novos cursos a distância,
representando um aumento de 58,6% no período.
Quanto ao número de vagas oferecidas em 2008 houve um aumento de
10,3%, ou seja, foram ofertadas 158.419 vagas a mais. O crescimento no número de
vagas da educação a distância deu prosseguimento a um aumento que se observa desde
2003, sendo que nesse período registrou se uma variação de mais de 70 vezes o número‐
de vagas ofertadas. Outro aspecto interessante é a razão entre inscritos e vagas. Em
2007, foram registrados 0,35 candidatos para cada vaga, enquanto em 2008, essa
relação foi de 0,41.
Tabela 1: Evolução do Número de IES, Cursos, Vagas e Inscritos na Educação a Distância
Na tabela 2, pode-se notar que o total de ingressantes apresentou um aumento
de 42,2% em 2008 em relação ao ano anterior. O total de matrículas, em 2008, chegou
ao número de 727.961 matrículas, quase o dobro do número de matrículas em
relação ao ano de 2007.

6. Segundo o INEP (2009), em 2008, o número de matrículas em cursos a distância
representou 14,3% do total das matrículas dos cursos de graduação, incluindo os
presenciais, enquanto que, no ano de 2007, esse percentual esteve em torno dos 7%.
A quantidade de concluintes em cursos a distância também apresentou um
aumento de 135% em relação ao ano de 2007.
Tabela 2: Evolução do Número de Ingressos, Matrículas e Concluintes na Educação a Distância
Como se pode ver na tabela 3, o maior número de cursos a distância se concentra
em cursos de licenciatura, representando 53,2% do total de cursos oferecidos. Também
é importante notar a prevalência da rede privada no oferecimento de cursos a distância,
com 56,6% do total em 2008.
Os cursos tecnológicos são oferecidos predominantemente pela rede privada,
representando 85,1% do total de cursos desse tipo. Já no caso dos cursos de licenciatura
há uma predominância da rede pública, com 57,3% do total de cursos em 2008.
Tabela 3: Número de cursos de educação a distância, por grau acadêmico, segundo a Categoria
Administrativa
No quesito número de ingressos em cursos de educação a distância, há um
predomínio da rede privada, como se observa na tabela 4, com 57,4% do número de
ingressos nessa rede em 2008. Também nota-se que a maioria dos ingressos na rede
privada são em cursos de licenciatura (38,2% do total dessa rede).

7. A rede privada possui 63,1% do total de ingressos em cursos de educação a
distância em licenciatura. No caso dos cursos tecnológicos há uma maior predominância
ainda da rede privada, possuindo 78,5% do número de ingressos nesses cursos. Já
quando se fala em cursos de bacharelado nota-se o predomínio da rede pública no
número de ingressos, com 58,3% do total de ingressos nesse tipo de curso.
Tabela 4: Número de ingressos em cursos de educação a distância, por grau acadêmico, segundo a
Categoria Administrativa
A tabela 5 trata do número de matrículas em cursos de educação a distância em
2008. Como se pode observar, 61,7% do total do número de matrículas acontecem na
rede privada. A maioria das matrículas nessa rede são em cursos de licenciatura (53,4%
do total de matrículas na rede privada).
Há uma grande predominância da rede privada quando o assunto é o número de
matrículas em cursos de licenciatura e em cursos tecnológicos. Do total de matrículas
em licenciatura, 70,2% ocorre na rede privada. Já no caso de cursos tecnológicos há
uma maior abrangência ainda da rede privada, com 82,2% do total de matrículas desse
tipo de curso. No caso dos cursos de bacharelado há uma predominância do número de
matrículas na rede pública. Do total de matrículas em cursos de bacharelado a distância,
60,7% ocorre na rede pública.
Tabela 5: Número de Matrículas em cursos de educação a distância, por grau acadêmico, segundo a
Categoria Administrativa
Apesar das instituições privadas serem responsáveis pela grande maioria das
vagas oferecidas em cursos a distância (85,0% do total de vagas oferecidas), há um
equilíbrio entre número de instituições das redes pública e privada que oferecem esses
cursos (59 instituições são públicas e 56 privadas).
Quanto ao número de concluintes, pode-se observar na tabela 6 que 88,3%
destes concluem o curso na rede privada.

8. A tabela 6 também apresenta 3 indicadores: Cursos/Instituição, Candidatos/Vaga
e Matrículas/Docente em exercício. Na rede privada, cada instituição oferece em média
mais cursos do que na rede pública (6,5 cursos na rede privada contra 4,8 na pública).
Enquanto as instituições da rede pública possuem em média 1,2 candidatos por vaga
disputando os cursos a distância, a rede privada apresenta apenas 0,4 candidato por
vaga.
Segundo o que se observa na tabela 6, em média, há 1 docente em exercício a
cada 2,3 matrículas. Essa proporção é levemente maior para as instituições na rede
pública (2,5 matrículas para cada um docente) do que na rede privada (2,1 matrículas
para cada docente). Porém, deve-se ressaltar aqui que o número de docentes em
exercício leva conta tanto aqueles atuantes em cursos a distância quanto aqueles
dedicados ao ensino presencial. Logo, não há como saber a real proporção de matrículas
por docentes em exercício em cursos a distância.
Tabela 6: Estatísticas Básicas e Indicadores da Educação Superior, Graduação a distância, por
Categoria Administrativa
4. Reflexões sobre as políticas educacionais voltadas ao ensino a distância
Quando pensa-se nas políticas educacionais voltadas ao ensino a distância, não se pode
esquecer do contexto histórico em que foram desenvolvidas.
Segundo Dourado (2002), “nos anos 90, especialmente na gestão de Fernando
Henrique Cardoso, as políticas públicas são reorientadas por meio, entre outros
processos, da reforma de Estado que (...) engendra alterações substantivas nos padrões
de intervenção estatal, redirecionando mecanismos e formas de gestão e,
conseqüentemente, as políticas públicas e, particularmente, as políticas educacionais em
sintonia com os organismos multilaterais. Tais ações na arena educacional expressam-se
no processo que resultou na aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (Lei no 9.394/96)”.

9. Sendo assim, deve-se entender a LDB como fruto de sua época, portanto, com
influências de políticas neoliberais e dos organismos internacionais, destacando o Banco
Mundial, assim como afirma Dourado (2002): “Das orientações gerais do Banco
Mundial é possível depreender a prescrição de políticas educacionais que induzem as
reformas concernentes ao ideário neoliberal, cuja ótica de racionalização do campo
educativo deveria acompanhar a lógica do campo econômico, sobretudo, a partir da
adoção de programas de ajuste estrutural”.
Dentro desse contexto histórico, a LDB é tida como o marco inicial no
desenvolvimento do ensino a distância. O artigo 80 dela diz “O Poder Público
incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância...”, o
que dá a entender que a educação a distância se desenvolveria por meio de iniciativas do
poder público ou iniciativas muito próximas dele. Segenreich (2009) afirma que, no
período inicial da implantação da LDB, era realmente preponderante a presença de
universidades públicas entre as instituições credenciadas pelo MEC para o oferecimento
de ensino a distância.
Porém, segundo Giolo (2008), a partir dos anos 2000, houve uma arrancada das
instituições privadas no oferecimento de cursos a distância e o poder público foi
atropelado na implantação da educação a distância nos termos definidos pela LDB.
Ainda segundo Giolo (2008), o Decreto n. 2494 de 1998 abriu explicitamente o
campo do ensino a distância para a iniciativa privada, mas não lhe conferiu direção ou,
ao menos, limites precisos.
Enquanto se aguardava uma nova regulamentação para a área, o número de
instituições credenciadas para ensino a distância cresceu 350% e os cursos de graduação
a distância cresceram 310%, segundo estudo de Segenreich (2006). É importante
registrar ainda que, mais precisamente em 2004, a oferta de vagas passou a ser, nesses
cursos, predominantemente situada no setor privado.
Uma regulamentação mais específica para o campo só viria com a publicação do
Decreto n. 5622 de 2005. A esse Decreto, em 2007, seguiram-se a Portaria Normativa n.
2, novos instrumentos de avaliação para credenciamento de institutos de ensino superior
e pólos e de autorização de cursos de graduação a distância, homologados pelas
portarias n. 1047, n. 1050 e n. 1051 e, finalmente, o Decreto n. 6303. Tudo isso para
organizar o setor e impedir, com uma série de novas exigências, que a livre
concorrência acabasse por desvirtuar o sentido da educação a distância .
Por fim, Segenreich (2009) diz que é necessário que a abundância de atos
normativos aprovados seja contrabalançada pela disponibilização de documentos e
estatísticas que permitam acompanhar e avaliar a implantação das políticas educacionais
voltadas pra o ensino a distância.
Dourado (2008) completa dizendo que é necessário também romper com a
dicotomia entre ensino presencial e ensino a distância que tem contribuído para
posições extremas de exaltação algumas vezes do ensino presencial, outras do ensino a
distância. Por isso, necessita-se garantir um projeto pedagógico que permita uma sólida
formação teórico-prática, professores com formação stricto sensu, condições adequadas
de oferta, de laboratórios e bibliotecas, material didático em cursos presenciais e a
distância. Em especial os cursos a distância devem ainda garantir estrutura adequada de
acompanhamento, por meio de encontros presenciais regulares, além de outros meios
envolvendo as tecnologias de informação e comunicação.

10. 5. Considerações Finais
A partir da LDB, de 1996, o campo do ensino a distância vem se desenvolvendo no
país, principalmente após os anos 2000. Houve um crescimento bastante acelerado,
especialmente a partir do momento em que a iniciativa privada viu a área como uma
excelente possibilidade de expandir e diversificar seus negócios. Porém, esse aumento
no oferecimento de vagas em cursos a distância ocorreu de forma desorganizada e
comprometendo a qualidade dos mesmos.
O arcabouço jurídico voltado para o ensino a distância foi desenvolvido de
forma tardia, após já ter havido uma grande expansão na área sem qualquer
regulamentação. Juntamente com isso, há ainda uma falta de dados disponibilizados
sobre esse tipo de ensino, o que dificulta a mensuração dos resultados obtidos até o
momento com a implantação das políticas educacionais voltadas ao ensino a distância.
Por fim, ainda há muitos mitos envolvendo o ensino a distância e sua possível
impossibilidade de formar pessoas tão competentes e capazes profissionalmente que o
ensino presencial. Porém, as respostas definitivas a essas questões só serão possíveis
uma vez que tenhámos mais estudos na área e mais dados disponíveis para análise.
Referências
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20 de dezembro de 1996, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília,
DF , 11 fev. 1998.
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2494, de 10 de fevereiro de 1998, que regulamenta o disposto no art. 80 da Lei n.
9394, de 20 de dezembro de 1996. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 28 abr.
1998.
Decreto n. 5622, de 19 de dezembro de 2005. Regulamenta o art. 80 da Lei n. 9394, de
20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
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regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos
superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 9 mai. 2006.
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do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
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Decreto n. 6303, de 12 de dezembro de 2007. Altera dispositivos dos Decretos n. 5622,
de 19 de dezembro de 2005, que estabelece as diretrizes e bases da educação
nacional, e n. 5773, de 9 de maio de 2006, que dispõe sobre o exercício das funções
de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos
superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 13 dez. 2007
Dourado, L.F. (2002), Reforma do Estado e as políticas para a educação superior no
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