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Nessa mesma época organizações vinculadas ao sistema das Nações Unidas promoveram a Conferência
Internacional de Cuidados Básicos de Saúde, realizada em Alma-Ata na União Soviética, divulgando uma
famosa Declaração que defendia o direito à saúde e a atenção primária com o lema Saúde para Todos no
ano 2000. Esta incorporação do princípio da universalidade foi ratificada, em 1979, pela Assembléia
Mundial da Saúde, oportunidade em que os países membros se comprometeram com as estratégias da
SPT-2000 (PAIM, 2002).
No Brasil, embora não tenha implantado o Welfare State, dispôs, desde a era Vargas, de um seguro social
para trabalhadores urbanos, através dos Institutos de Aposentadoria e Pensões, por categorias
profissionais (IAPC, IAPI, IAPB, IPASE, IAPM, IAPETEC, etc.). Em 1966, esses institutos, com exceção do
IPASE, foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e, após a criação do Ministério da
Previdência e Assistência Social e a inclusão de trabalhadores rurais na década de setenta, foi instituído o
Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), com um destaque para o INPS,
exclusivamente voltado para os benefícios, e o INAMPS, responsável pela assistência médica previdenciária
(PAIM, 2003a).
Possivelmente influenciado pela Declaração de Alma-Ata e pela SPT-2000, o Brasil implantou programas de
extensão de cobertura de serviços de saúde (PECs), como os programas de assistência integral à saúde da
mulher e da criança (PAISM e PAISC). Entre os PECs implantados no Brasil, destaca-se o Programa de
Interiorização das Ações de Saúde Saneamento do Nordeste (PIASS), a partir de 1976. Na década de oitenta,
essas iniciativas se ampliaram, através da estratégia das Ações Integradas de Saúde (AIS) e dos Sistemas
Unificados e Descentralizados de Saúde (SUDS), que incorporaram segmentos da população excluídos dos
serviços de saúde, tendo em conta os princípios da universalidade e integralidade (PAIM, 2003a, 2008).
Em vez de um Estado de Bem-Estar Social, o Brasil teve, como contrapartida, um “Estado
desenvolvimentista”, que permitiu a ampliação de benefícios e serviços, através da Previdência Social
(FIORI, 1995). Este sistema de proteção social aproximava-se ao tipo correspondente ao seguro social.
No entanto, com a proposta de criação do Sistema Único de Saúde (SUS), em 1979, pelo movimento de
democratização da saúde, durante o 1o
Simpósio de Política Nacional de Saúde, promovido pela Comissão
de Saúde da Câmara dos Deputados, e com a realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde (8ª CNS), em
1986, a universalidade tornou-se um princípio com ampla aceitação da sociedade.
No documento intitulado Pelo Direito Universal à Saúde, apresentado pela Associação Brasileira de Pós-
Graduação em Saúde Coletiva, foram revisadas questões teórico-políticas e recuperados princípios e
diretrizes do movimento pela democratização da saúde. Propunha que a saúde deveria ser vista como
"fruto de um conjunto de condições de vida que vai além do setor dito de saúde" (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA
DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE COLETIVA-ABRASCO, 1985, p.8), questionando a concepção de
desenvolvimento, que desligou a dimensão econômica da social. Defendeu a participação popular na
política da saúde, bem como o controle da sociedade sobre o aparelho estatal e não ignorava a profunda
crise da economia mundial a partir da segunda metade da década de setenta, identificando a seguinte
conseqüência:
Ressurgimento de teorias e políticas de cunho neo-liberal, que lutam pela derrocada das
políticas estatais identificadas com o Estado de Bem-Estar Social, já que vêem nestas
medidas um fator de aumento da crise fiscal do Estado (ABRASCO, 1985, p.14).
Reconhecia a saúde como função pública, advogando que a mesma fosse uma concessão do Estado,
embora já visualizasse movimentos contrários a tal proposição naquela conjuntura:
[...] A ampliação das companhias seguradoras privadas, tanto multinacionais como
subsidiárias do capital financeiro de grandes bancos, configura a emergência de um](https://image.slidesharecdn.com/panoramadosaneamentovol7-150321090610-conversion-gate01/85/Panorama-do-saneamento_vol_7-32-320.jpg)
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quando o prestador for empresa de direito privado do titular e menos ainda aos prestadores
delegatários/concessionários dos serviços.
III. Remuneração do prestador dos serviços
Este termo é introduzido aqui como conceito para designar a remuneração devida ao delegatário prestador
dos serviços públicos, particularmente, quando a delegação não envolver investimentos em bens
reversíveis por sua conta. Neste caso é tratado como forma de remuneração do capital tecnológico ou
intelectual (intangível) e dos recursos ou bens não reversíveis utilizados na prestação dos serviços. No uso
corrente este conceito pode ser traduzido também como taxa de administração, BDI (Bonificação e
Despesas Indiretas) ou simplesmente margem de lucro. Esse conceito não deve ser confundido com o
conceito do tópico seguinte que se refere de modo amplo à remuneração de investimentos ou do capital
(próprio e de terceiros) alocado na prestação dos serviços.
Este conceito se aplica com maior propriedade nas hipóteses de contratação de terceiros, mediante
contrato de concessão ou de programa, somente para administrar/operar os serviços, ou parte deles,
ficando a gestão geral (planejamento, finanças, projetos, etc.) e a realização dos investimentos a cargo do
titular, por meio de órgão ou entidade integrante de sua administração, ou mesmo quando essas atividades
forem gerenciadas pelo próprio prestador.
Nesses casos esta parcela normalmente estará embutida na composição do preço proposto, explicitamente
ou não, sob uma das formas correntes referidas anteriormente. Para o objetivo deste estudo interessa
saber que este elemento constitui parte do custo econômico do serviço e deve estar devidamente
regulado.
Observe-se que este elemento de custo também existe, implicitamente, nas delegações de serviços em que
há investimentos por conta do delegatário (delegação plena) e deve ser explicitado na composição do custo
ou do preço proposto, na forma definida na regulação (instrumentos da delegação).
IV. Remuneração dos investimentos ou do capital – próprio e/ou de terceiros
A remuneração dos investimentos ou do capital investido na prestação dos serviços representa custo
econômico que integra o preço (taxa ou tarifa) do serviço. Corresponde ao custo de captação e
imobilização de recursos para realização de determinado empreendimento ou investimento, ou,
simplesmente, custo de capital. Estes recursos podem pertencer aos donos/titulares do empreendimento
(capital próprio), ou seja, o titular do serviço ou os sócios da empresa/entidade a que tenha sido delegado,
e/ou a terceiros (capital de terceiros), investidores que os emprestam aos donos/titulares do
empreendimento.
A determinação dessa remuneração é processo relativamente complexo que requer bons conhecimentos
de economia, finanças e do mercado de capitais e domínio das informações por ele geradas. Por essa razão
as metodologias mais utilizadas para esse fim serão aqui apenas referidas ou sumariamente descritas, uma
vez que seu conhecimento aprofundado não é relevante para o objeto deste estudo.
No entanto, a definição básica dos critérios de cálculo da taxa de remuneração do capital próprio e do
custo ou taxa de remuneração do capital de terceiros é importante, pois são fatores indispensáveis para o
cálculo da taxa de retorno (TR) admitida para a determinação do custo econômico dos serviços, cuja
formulação geral mais utilizada é apresentada a seguir.
Formula geral do cálculo da Taxa de Retorno (TR)94
:
TR = [P/(P+D)]rp + {[D/(P+D)] rd}*(1-T) onde:
TR: Taxa de Retorno;
P: Capital Próprio;
D: Capital de Terceiros;
rp: Custo (remuneração) do capital próprio;
94
Modelo do Custo Médio Ponderado de Capital ou WACC (Weighted Average Cost of Capital).](https://image.slidesharecdn.com/panoramadosaneamentovol7-150321090610-conversion-gate01/85/Panorama-do-saneamento_vol_7-188-320.jpg)
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do investimento reconhecido correspondente à média dos saldos mensais estimados para o período de
vigência da tarifa, compreendendo:
a) as imobilizações técnicas, correspondentes aos valores (atualizados ou não, conforme a regulação),
dos bens e instalações em operação que concorram, exclusiva e permanentemente, para a
prestação dos serviços, excluídas as amortizações e depreciações acumuladas e valores relativos a
eventuais reavaliações contábeis passadas de ativos a preços de mercado95;
b) o ativo diferido, correspondente aos valores relativos a despesas que contribuem para a formação
do resultado de mais de um exercício, de acordo com a legislação fiscal, e excluídas as despesas
extraordinárias; e
c) o capital de movimento, compreendendo: o recurso disponível não vinculado relativos aos bens
numerários em caixa e aos depósitos livres, os créditos de contas a receber de usuários deduzidas
as provisões para devedores, e os estoques de materiais para operação e manutenção
indispensáveis à prestação dos serviços, todos nos limites legais ou estabelecidos nos instrumentos
de regulação.
Os arts. 21 a 28 do referido Decreto Federal nº 82.587/78 regulamentam com detalhes e objetividade a
aplicação deste modelo tarifário, exceto a determinação da taxa de remuneração do investimento.
B) Custo incremental médio de longo prazo
Esta metodologia, também conhecida como “Método do Fluxo de Caixa Descontado”, tem sido adotada
com freqüência, com pequenas variações, para as concessões de serviços públicos de outros setores no
Brasil e em outros países.
Este modelo de regulação adota o conceito de custo incremental médio dos serviços ao longo do período
considerado para a sua prestação o qual, no caso de delegação de serviço público, corresponde ao prazo
contratual. A aplicação deste modelo define a tarifa média em valor presente constante, aplicável ao longo
do período contratual, ajustada a cada período revisional, calculada com base na taxa de retorno (TIR) e
demais condições previamente pactuadas ou contratadas.
Neste conceito, a formulação do cálculo da tarifa é estabelecida com base no fluxo de caixa de longo prazo,
a preços constantes ou correntes, incluídos os investimentos previstos, os financiamentos com capital de
terceiros e os respectivos custos.
Considerando que este modelo trabalha apenas com os fluxos financeiros dos serviços, não são incluídas na
composição do fluxo de caixa as despesas de depreciação ou amortização dos investimentos, sendo
consideradas apenas para a apuração dos resultados econômico-fiscais e cálculo dos tributos devidos.
A formulação da equação básica deste modelo é:
∑ [(DEXt + INV t) / (1+i)t ]+ INV to
TCLP = ---------------------------------------------------- onde:
∑ [ VF / (1+i)t ]
TCLP = Tarifa pelo Custo Incremental de Longo Prazo;
DEXt = Despesas de Exploração projetadas para os períodos ―t‖;
INVt = Investimentos atuais e futuros para os períodos ―t‖;
95
A prática contábil de reavaliação espontânea de ativos imobilizados a preços de mercado foi extinta desde 2008 (Lei nº
11.638/07) e, no caso de serviços públicos concedidos, essa prática é indevida pelo fato de os investimentos realizados pelo
prestador (concessionária/delegatária) não caracteriza ativo imobilizado do mesmo, conforme dito anteriormente.](https://image.slidesharecdn.com/panoramadosaneamentovol7-150321090610-conversion-gate01/85/Panorama-do-saneamento_vol_7-191-320.jpg)
![Material 2[1]](https://cdn.slidesharecdn.com/ss_thumbnails/material21-120322051836-phpapp02-thumbnail.jpg?width=640&height=640&fit=bounds)
Panorama do saneamento_vol_7
- 1. Ministério das Cidades SecretariaNacional de Saneamento Ambiental PANORAMA DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil Volume nO VII (Versão Preliminar) Sonaly Cristina Rezende (org.) Ministério das Cidades (editora) 2011
- 2. Ministério das Cidades SecretariaNacional de Saneamento Ambiental PANORAMA DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil Volume nO VII
- 3. Dilma Vana Roussef Presidentada República Mário Silvio Mendes Negromonte Ministro das Cidades Roberto de Oliveira Muniz Secretário Executivo do Ministério das Cidades Leodegar da Cunha Tiscoski Secretário Nacional de Saneamento Ambiental Viviana Simon Diretora de Articulação Institucional Márcio Galvão Fonseca Diretor de Águas e Esgotos Manoel Renato Machado Filho Diretor de Desenvolvimento e Cooperação Técnica
- 4. Grupo de TrabalhoInterinstitucional, incumbido de coordenar a elaboração e promover a divulgação do Plano Nacional de Saneamento Básico (Portaria nº. 634, de 22/10/2010 e 418, de 31/01/2011), GTI –Plansab: Ministério das Cidades - Coordenador Titular: Leodegar Tiscoski Suplente: Viviana Simon Suplente: Norma Lúcia de Carvalho (de 22/10/201 a 31/01/2011) Casa Civil da Presidência da República Titular: Rodrigo Augusto Rodrigues Suplente: Katya Maria Nasiaseni Calmon Ministério da Fazenda Titular: Rutelly Marques da Silva Suplente: Andrey Goldner Baptista Silva Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Titular: Bruno Moretti Suplente: Miguel Crisóstomo Brito Leite Ministério da Integração Nacional Titular: Sebastião Jander de Siqueira Suplente: Frederico Meira Ministério do Meio Ambiente Titular: Sérgio Antonio Gonçalves Suplente: Hidely Grassi Rizo Ministério do Turismo Titular: Ricardo Martini Moesch Suplente: Ana Clévia Guerreiro Lima Ministério da Saúde Titular: Guilherme Franco Netto Suplente: Mariely Helena Barbosa Daniel Caixa Econômica Federal Titular: Rogério de Paula Tavares Suplente: Vladimir Bezerra Monteiro de Brito Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES Titular: Luis Inácio Senos Dantas Suplente: Rodrigo de Mato Moreira Fundação Nacional de Saúde – FUNASA Titular: José Raimundo Machado dos Santos Suplente: Patrícia Valeria Vaz Areal Agência Nacional de Águas – ANA Titular: Joaquim Guedes Correa Gondim Filho Suplente: Sergio Rodrigues Ayrimorés Soares Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF Titular: Athadeu Ferreira da Silva Suplente: Rodrigo Marques Beneveli Conselho das Cidades: Trabalhadores Titular: Pedro Romildo Pereira dos Santos Suplente: Claudia Julio Ribeiro Poder Público Municipal Titular: Arnaldo Luiz Dutra Suplente: Adalberto Joaquim Mendes Poder Público Estadual Titular: Paulo Ruy Valim Carnelli Suplente: João Clebio Lima Machado Organizações Não governamentais Titular: Regina Fátima Cordeiro Fonseca Ferreira Suplente: Emanuel Pontes Meirelles Movimento popular Titular: Bartíria Perpétua Lima da Costa Suplente: Vidal Barbosa da Silva Entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa Titular: Ronaldo Resende Pereira Suplente: Ericson Dias Mello Empresários Titular: Paulo Roberto de Oliveira Suplente: Carlos Alberto Rosito
- 5. COORDENAÇÃO E ELABORAÇÃO Diretoriade Articulação Institucional / Secretaria Nacional de Saneamento Básico / Ministério das Cidades Coordenadores: Viviana Simon - setembro de 2010 a abril de 2011 Norma Lúcia de Carvalho - abril de 2010 a agosto de 2011 Sérgio Antonio Gonçalves - maio de 2008 a maio de 2010 Equipe Técnica: Alex Fabiano Ribeiro de Magalhães Alexandre Araujo Godeiro Carlos Ernani Ciríaco de Miranda João Carlos Machado Johnny Ferreira dos Santos Lauseani Santoni Marta Litwinczik Tatiana Santana Timóteo Pereira Comitê Técnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades: Adalberto Joaquim Mendes (CNM), Alcir Ferreira de Matos (UNMP), Aldenora Gomez Gonzáles (CONAM), Amélia Fernandes Costa (FNU), Antônia de Pádua (CM), Antonio Carlos Gerardi (ABES), Arnaldo Luiz Dutra (ASSEMAE), Bartíria Perpétua Lima da Costa (CONAM), Carlos Alberto Rosito (ASFAMAS), Claudia Julio Ribeiro (FISENGE), Emanuel Pontes Meirelles (CEAP), Ericson Dias Mello (ABENGE), Evanildo Barbosa da Silva (FASE), Francisco Edson Alves Ferreira (FNP), Gilberto Cardoso Aguiar (MNLM), Gilberto Carmo Lopes Siqueira (Governo do Estado do Acre), Hidely Grassi Rizo (Ministério do Meio Ambiente), João Clébio Lima Machado (Governo do Estado do Amapá), Joaquim Cartaxo Filho (Governo do Estado do Ceará), José Vaz (UVB), Leodegar da Cunha Tiscoski (Ministério das Cidades), Lúcia Regina Antony(FENAVRU), Marco Antônio de Araújo Fireman (Governo do Estado de Alagoas), Marcos Antônio Landa de Souza (MNLM), Maria das Graças Silva de Souza (UNMP), Maria de Fátima Souza e Silva (ANTAC), Maria Henriqueta Arantes Ferreira Alves (CBIC), Marilene dos Santos Marchese (Governo do Estado de Mato Grosso), Marta do Socorro Farias Barriga (Governo do Estado do Pará), Paulo Roberto de Oliveira (ABCON), Paulo Ruy Vallim Carnelli (FNSS), Pedro Antonio Gvozdanovic Villar (Ministério da Saúde), Pedro Romildo dos Santos (FNU), Raimundo Jorge Raiol Leal (CONAM), Rui Porto Rodrigues (CUT), Scheilla Maria Agostini (ASSEMAE), Tiguça Barbosa dos Santos (CMP), Vidal Barbosa da Silva (UNMP), Walter Maria de Arruda (CONAM). ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO Coordenador-Geral: Léo Heller – UFMG Coordenadores: Luiz Roberto Santos Moraes - UFBA Ana Lúcia Britto - UFRJ Patrícia Campos Borja - UFBA Sonaly Cristina Rezende - UFMG ELABORAÇÃO DO VOLUME Nº VII - CADERNOS TEMÁTICOS PARA O PANORAMA DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL
- 6. Sonaly Cristina Rezende(org.) Jairnilson Silva Paim - Universalidade, integralidade e equidade Antônio Carlos Robert Moraes - Territorialização Rose Marie Inojosa - Intersetorialidade e transversalidade Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf - Questão metropolitana João Batista Peixoto - Aspectos econômicos José Boaventura Teixeira - Saneamento rural no Brasil Heliana Kátia Tavares Campos e Marcos Helano Montenegro - Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa) Cícero Onofre Andrade Neto - Desenvolvimento tecnológico José Esteban Castro - Gestão democrática nos serviços de saneamento Berenice Cordeiro - Desenvolvimento institucional Ena de Araújo Galvão e Ana Karina de Araújo Galvão - Capacitação profissional na área de saneamento básico Dieter Wartchow - Cooperação público-público e público-comunitária para a gestão dos serviços de saneamento básico Celina Souza - Estado e política de saneamento no Brasil
- 7. Ministério das Cidades SecretariaNacional de Saneamento Ambiental PANORAMA DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil Volume nO VII Brasília 2011
- 8. Copyright C 2011– Ministério das Cidades Permitida a reprodução sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citados a fonte e o sítio da Internet no qual pode ser encontrado o original em http://www.cidades.gov.br. Título original: Panorama do saneamento básico no Brasil – Vol. VII - Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil ISBN: XXX Tiragem desta edição: X mil exemplares Impresso no Brasil 1ª Edição: 2011 Diretoria de Articulação Institucional/ Secretaria Nacional de Saneamento Básico/Ministério das Cidades Viviana Simon Alex Fabiano Ribeiro de Magalhães Alexandre Araujo Godeiro Ernani Ciríaco de Miranda Marta Litwinczik Sinoti Grupo de Trabalho constituído no âmbito do Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre o Ministério das Cidades e Universidade Federal de Minas Gerais (Chamada Pública MCidades/SNSA no. 01/2009) para a realização do Estudo do Panorama do Saneamento Básico no Brasil: Léo Heller – coordenador geral, pela UFMG Coordenadores: Luiz Roberto Santos Moraes/UFBA, Ana Lúcia Britto/ UFRJ, Patrícia Campos Borja/UFBA, Sonaly Cristina Rezende/UFMG Pesquisa realizada com o apoio de: Ministério das Cidades/Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental /Departamento de Articulação Institucional Capa: ... Editoração eletrônica: ... Normalização bibliográfica: ... Dados Internacionais de Catalogação na Publicação ______________________________________________ B823c Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil./ Rezende, S.C. (org.); Andrade Neto, C. O.; Campos, H. K. T.; Castro, J. E.; Cordeiro, B.; Galvão, E. A.; Galvão, A. K. A.; Gorsdorf, L. F.; Inojosa, R. M.; Montenegro, M. H.; Moraes, A. C. R. ; Moura, R. M. G. R.; Paim, J. S.; Peixoto, J. B.; Souza, C.; Teixeira, J. B.; Wartchow, D., (autores). Brasília: Ministério das Cidades/Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, 2011. Xxx p. (Panorama do Saneamento Básico no Brasil, v.7). Coordenadores: Léo Heller (coord. Geral), Luiz Roberto Santos Moraes, Ana Lúcia Britto, Patrícia Campos Borja, Sonaly Cristina Rezende. Inclui referências. ISBN: ............................. (obra compl.) ISBN: ............................. (v.7) 1. Saneamento. 2. Abastecimento de água. 3. Esgotos. 4. Resíduos sólidos. 5. Águas pluviais. I. Ministério das Cidades. II. Rezende, Sonaly Cristina. III. Heller, L. IV. Moraes, Luiz Roberto Santos. V. Britto, Ana Lúcia. VI. Borja, Patrícia Campos. VII. Título. VIII. Série. CDU: 628
- 9. LISTA DE ABREVIATURASE SIGLAS ABEP Associação Brasileira de Estudos Populacionais ABES Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas ABRASCO Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva ACNUDH Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos ANA Agência Nacional de Águas ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária APRODEH Associação Pró Direitos Humanos AP1MC Associação Programa Um Milhão de Cisternas ASA Articulação no Semi-Árido Brasileiro AVA Ambiental Virtual de Aprendizagem AWWA American Water Works Association BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNH Banco Nacional da Habitação BVS Biblioteca Virtual em Saúde CABES Catálogo Brasileiro de Engenharia Sanitária CADÚNICO Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal CAIXA Caixa Econômica Federal CEB Câmara de Educação Básica CEDEFOP Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe CGI Comitês de Gestão de Indicadores CGVAM Coordenação Geral de Vigilância em Saúde Ambiental Cintefor Centro Interamericano de Inverstigacion y Documentatión sobre Formación Profesional CLACSO Conselho Latino-americano de Ciências Sociais CNARH Cadastro Nacional de Usuários de Recursos Hídricos CNE Conselho Nacional de Educação CNEFE Cadastro Nacional de Endereços para Fins Estatísticos do IBGE CNPCT Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba CONASEMS Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde CONASS Conselho Nacional de Secretários de Saúde CORSAN Companhia Riograndense de Saneamento CT-Hidro Fundo Setorial de Recursos Hídricos CTI Comitês Temáticos Interdisciplinares DASIS Departamento de Análise de Situação de Saúde DATASUS Banco de Dados do Sistema Único de Saúde DAU Departamento de Ambiente Urbano
- 10. DIA Detección eImputación Automática de errores para datos cualitativos DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral DRSAI Doenças Relacionadas a um Saneamento Ambiental Inadequado EAD Educação à Distância EJA Educação de Jovens e Adultos EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária ENDEF Estudo Nacional da Despesa Familiar EU União Européia FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FEBRABAN Federação Brasileira de Bancos FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FGV Fundação Getúlio Vargas FSE Fundo Social Europeu FUNASA Fundação Nacional de Saúde GWP Global Water Partnership IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDB Indicadores de Dados Básicos IDRC Centro Internacional de Investigações para o Desenvolvimento IES Instituições de Ensino Superior INE Instituto Nacional de Estatística da Espanha INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IUPERJ Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro ICICT Instituto de Comunicação e Informação Científica e Tecnológica em Saúde IDB Indicadores e Dados Básicos INCRA Instituto Nacional de Colonização e de Reforma Agrária INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ISSO International Organizarion for Standardization IST Informes da Situação e Tendências ITI Instituto Nacional de Tecnologia da Informação IWA International Water Association LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LIS Laboratório de Informações em Saúde MCidades Ministério das Cidades MCT Ministério da Ciência e da Tecnologia MDIC Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior
- 11. MDL Mecanismo deDesenvolvimento Limpo MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MEC Ministério da Educação MI Ministério da Integração Nacional MMA Ministério do Meio Ambiente MPS Ministério da Previdência Social MS Ministério da Saúde MTE Ministério do Trabalho e Emprego MTur Ministério do Turismo MUNIC Pesquisa de Informações Básicas Municipais NUCASE Núcleo Regional da Região Sudeste NUCASUL Núcleo Regional da Região Sul NURECO Núcleo Regional da Região Centro-Oeste NURENE Núcleo Regional da Região Nordeste OGU Orçamento Geral da União OIT Organização Internacional do Trabalho ONU Organização das Nações Unidas OPAS Organização Panamericana de Saúde PDA Personal Digital Assistant Plansab Plano Nacional de Saneamento Básico PMSS Programa de Modernização do Setor de Saneamento PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNIIS Política de Informação e Informática em Saúde do SUS PNLA Portal Nacional de Licenciamento Ambiental PNQ Plano Nacional de Qualificação PNSB Pesquisa Nacional de Saneamento Básico PPA Plano Plurianual ReCESA Rede Nacional de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental REFORSUS Reforço à Reorganização do SUS RET-SUS Rede de Escolas Técnicas do SUS RIPSA Rede Interagencial de Informação para a Saúde SAC Soluções Alternativas Coletivas SAI Soluções Alternativas Individuais SBAC Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade SEBRAE Serviço de Apoio à Pequena e Média Empresa SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SENAR Serviço Nacional de Aprendizagem Rural SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SENAT Serviço Nacional de Aprendizagem em Transportes SESC Serviço Social do Comércio
- 12. SESCOOP Serviço Nacionalde Aprendizagem do Cooperativistmo SESI Serviço Social da Indústria SIASG Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais SIG Cisternas Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas SIGA Sistema Integrado de Gestão e Auditoria SIGPlan Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento SIH Sistema de informações sobre Internações Hospitalares SIM Sistema de Informações sobre Mortalidade SINAN Sistema de Informação de Agravos de Notificação SINAPI Sistema Nacional de Pesquisa e Custos e Índices da Construção Civil SINIMA Sistema Nacional de Informações em Meio Ambiente SINIR Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos SINISA Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico SIPAM Sistema de Proteção da Amazônia SISAGUA Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano SMAPP Sistema de Monitoramento e Avaliação de Programas e Projetos SNIC Sistema Nacional de Informações sobre as Cidades SNIRH Sistema Nacional de Informações em Recursos Hídricos SNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento SNIU Sistema Nacional de Indicadores Urbanos SNSA Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SRHU Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano SUS Sistema Único de Saúde SVS Secretaria de Vigilância em Saúde TR Termo de Referência UCS Universidade de Caxias do Sul UFBA Universidade Federal da Bahia UFES Universidade Federal do Espírito Santo UFC Universidade Federal do Ceará UFG Universidade Federal de Goiás UFMG Universidade Federal de Minas Gerais UFMS Universidade Federal do Mato Grosso do Sul UFPB Universidade Federal da Paraíba UFPE Universidade Federal de Pernambuco UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro UFSC Universidade Federal de Santa Catarina UFSCar Universidade Federal de São Carlos UGC Unidade Gestora Central UGMs Unidades Gestoras Microrregionais UnB Universidade de Brasília
- 13. UNESCO United NationsEducational, Scientific and Cultural Organization Unicamp Universidade Estadual de Campinas Unisinos Universidade do Vale do Rio dos Sinos USP Universidade de São Paulo VAE Validação das Aquisições da Experiência
- 14. LISTA DE FIGURAS FIGURA1.1: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991).......................................................................................... FIGURA 1.2: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991) com intervenções............................................................. FIGURA 1.3: Modelo da vigilância da saúde............................................................................................................. FIGURA 3.1: Evolução do índice de Gini no Brasil, 1995-2005................................................................................ FIGURA 5.1: Contratos e desembolsos de financiamentos do FGTS, 1995 – 2006................................................. FIGURA 7.1: Módulos do SISAGUA.......................................................................................................................... FIGURA 7.2: Objetivos do SINISA ............................................................................................................................ FIGURA 8.1: Distribuição dos projetos aprovados em cada edital do PROSAB, por macrorregião ......................... FIGURA 8.2: Distribuição percentual, por macrorregião, dos projetos aprovados nos editais do PROSAB............. FIGURA 8.3: Numero de trabalhos apresentados nos Congressos Brasileiros da ABES por tema referente ao saneamento básico, 1989 a 2009........................................................................................................ FIGURA 8.4: Desenhos esquemáticos dos dispositivos de desvio do Projeto Cisternas ......................................... FIGURA 8.5: O ramal condominial e suas alternativas de localização ..................................................................... FIGURA 9.1: Evolução do processo de cidadanização liberal democrático.............................................................. FIGURA 9.2: Governabilidade inter-setorial e multi-nível.......................................................................................... FIGURA 10.1: Esquema da prestação e contratação dos serviços públicos de saneamento básico......................... FIGURA 12.1: Resumo dos dispositivos legais para a gestão associada no saneamento básico ............................. FIGURA 12.2: Representação esquemática para constituição de um Consórcio Público Municipal.......................... FIGURA 12.3: Modelo de gestão associada entre Consorcio Público e Entes Federados Municipais....................... FIGURA 12.4: Modelo de gestão associada através de convênio de cooperação entre Ente Federado Estadual e Ente Federado Municipal.............................................................................................................................. FIGURA 12.5: Modelo de gestão associada, através de convênio de cooperação entre Ente Federado Municipal e Ente da Administração Direta Descentralizada (Autarquia Municipal ou Empresa Municipal) .................... FIGURA 12.6: Representação esquemática de gestão associada de RSU no nível local – DMLU/Porto Alegre....... FIGURA 12.7: Unidade de compostagem abandonada, financiada com recursos públicos (B. Princípio/RS) ........... FIGURA 12.8: Gestão associada entre Município e Estado, Município e Agência de Regulação, Município e Companhia de Saneamento (caso do Rio Grande do Sul, adaptado de CORSAN, 2009)..................................... FIGURA 12.9: Curso ReCESA SAA em cooperação com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE e Curso ReCESA SEE em cooperação com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE ............................................... FIGURA 12.10: Plano estratégico para fomentar cooperações junto aos serviços de saneamento básico na América Latina (elaborado a partir de Assemae, 1995)..................................................................................... FIGURA 12.11: Estrutura dos centros de referência em saneamento ambiental de Capinzal e Orleans/SC............... FIGURA 12.12: Maquete do centro de referência CISAM-SUL ORLEANS / SC .......................................................... FIGURA 12.13: Exemplo de cooperação local (adaptado de O Empreendedor, 2009)................................................ FIGURA 12.14: Palavras chaves para uma cooperação contemporânea..................................................................... FIGURA 13.1: Macro instituições políticas do estado democrático.............................................................................
- 15. LISTA DE TABELAS TABELA1.1: Desigualdades em saúde ....................................................................................................................... TABELA 3.1: Situação das políticas estaduais de água e esgoto em cinco estados da federação, 2006................... TABELA 3.2: Comparação percentual da disposição de resíduos sólidos no Brasil em 1989 e 2000 ........................ TABELA 3.3: Número de desastres notificados à Defesa Civil, por estado, no período de 01/01 a 30/06/2009......... TABELA 3.4: Intersecções entre políticas, sistemas e órgãos da estrutura governamental e componentes do saneamento básico................................................................................................................................. TABELA 4.1: Participação percentual da população das RMs no total da população do Brasil, 1970, 1980 e 1991 .. TABELA 4.2: Taxa média geométrica de crescimento anual da população das RMs(1), dos Polos(2) e do Brasil, 1970/1980 e 1980/1991.......................................................................................................................... TABELA 4.3: Participação relativa da população no total do Brasil, incremento e taxas de crescimento da população das RMs, 1991, 2000 e 2008 ........................................................................................................................ TABELA 4.4: Domicílios particulares permanentes por grandes regiões e Brasil, segundo algumas características, 2008 TABELA 4.5: Porcentagem da população residindo em domicílios que atendem às condições de qualidade, Brasil 1998, 2003 e 2008............................................................................................................................................ TABELA 4.6: Indicadores do saneamento nas Regiões Metropolitanas e Brasil, 2008............................................... TABELA 4.7: Situação dos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de água, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008................................................................................................................ TABELA 4.8: Situação dos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitário, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008................................................................................................................ TABELA 4.9: Situação dos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 .............................................................................................................................. TABELA 4.10: Número de municípios com serviços de manejo de águas pluviais superficiais(1) e serviços de drenagem urbana subterrâneos(2), Brasil e Regiões Metropolitanas, 2000............................................................. TABELA 4.11: Oportunidades, limitações e desafios à gestão metropolitana no Brasil ................................................ TABELA 5.1: Matriz de arranjos organizacionais da gestão de serviços públicos....................................................... TABELA 5.2: Encargos fiscais e trabalhistas: Autarquia X Empresas Públicas ou Estatais ............................. TABELA 5.3: Informações financeiras das empresas de saneamento públicas, estatais e privadas(1), 2003-2007 TABELA 6.1: Acesso aos serviços de abastecimento de água na área rural, 2007 (em %)........................................ TABELA 6.2: Acesso aos serviços de esgotamento sanitário na área rural, 2007 (em %).......................................... TABELA 6.3: Acesso aos serviços de coleta de lixo na área rural, 2007 (em %)........................................................ TABELA 7.1: Dados e informações relevantes para o SINISA .................................................................................... TABELA 7.2: Indicadores utilizados no SISAGUA ....................................................................................................... TABELA 7.3: Indicadores sanitários complementares passíveis de serem utilizados na vigilância da qualidade da água para consumo humano........................................................................................................................... TABELA 7.4: Unidades de saneamento sujeitas a licenciamento ambiental............................................................... TABELA 7.5: Doenças Relacionadas ao Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI) ............................................. TABELA 7.6: Categorias de informações e indicadores propostos pela IBNET .......................................................... TABELA 7.7: Indicadores chave em abastecimento de água e esgotamento sanitário agrupados............................. TABELA 7.8: Indicadores de desempenho para a gestão dos serviços públicos de abastecimento de água (IRAR, 2005) TABELA 7.9: Indicadores de desempenho para a gestão dos serviços públicos de esgotos sanitários (IRAR, 2005) TABELA 7.10: Indicadores de desempenho dos serviços públicos de manejo de resíduos sólidos urbanos (IRAR, 2005)
- 16. TABELA 7.11: Indicadorespara avaliação de eficiência, eficácia e efetividade por componente do saneamento básico TABELA 7.12: Fontes de informação mais relevantes para o cumprimento dos objetivos do SINISA.......................... TABELA 7.13: Proposta de subsistemas de base municipal para o SINISA ................................................................. TABELA 7.14: Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SNIS .............................................................. TABELA 7.15: Censo Demográfico – CENSO / IBGE.................................................................................................... TABELA 7.16: Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – PNSB / IBGE .................................................................. TABELA 7.17: Cadastramento Único para programas sociais do Governo Federal – CADÚNICO .............................. TABELA 7.18: Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas – SIG CISTERNAS .............................................. TABELA 7.19: Sistema de avaliação da Qualidade da Água, Saúde e Saneamento – SISAGUA................................ TABELA 7.20: Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente – SINIMA ........................................................ TABELA 7.21: Sistema Nacional de Informações em Recursos Hídricos – SNIRH / CNARH....................................... TABELA 7.22: Painel de Indicadores do SUS – DATASUS........................................................................................... TABELA 7.23: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios – PNAD / IBGE ............................................................. TABELA 7.24: Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC / IBGE ............................................................ TABELA 7.25: Rede Interagencial de Informação para a Saúde – RIPSA .................................................................... TABELA 7.26: Sistema de Avaliação da Qualidade da Água, Saúde e Saneamento -ATLAS DIGITAL DA ÁGUA...... TABELA 7.27: Atlas Abastecimento Urbano de Água da ANA ...................................................................................... TABELA 7.28: Sistema Nacional de Informações das Cidades – SNIC / Sistema Nacional de Indicadores Urbanos – SNIU ................................................................................................................................................................ TABELA 8.1: Livros publicados pelo PROSAB por tema e respectivos anos de lançamento no período 1999-2009. TABELA 8.2: Distribuição dos resumos de trabalhos técnicos submetidos para apresentação no 25º Congresso da ABES em função do vínculo do trabalho com alguma instituição, 2009 ................................................ TABELA 8.3: Trabalhos apresentados por assunto e temas em destaque nos Congressos Brasileiros de Engenharia Sanitária e Ambiental (15º ao 25º).......................................................................................................... TABELA 9.1: Esfera pública e participação social em tradições políticas rivais .......................................................... TABELA 11.1: Quadro demonstrativo do número de oficinas realizadas pela ReCESA e número de participantes..... TABELA 11.2: Média de anos de estudo segundo grupos de idade, 2001 e 2004........................................................ TABELA 11.3: Tendências pedagógicas na prática escolar – Correntes liberais .......................................................... TABELA 11.4: Tendências pedagógicas na prática escolar – Correntes progressistas ................................................ TABELA 11.5: Itinerário formativo para a educação profissional................................................................................... TABELA 12.1: Ensaio de perguntas e respostas associadas à cooperação internacional............................................ TABELA 12.2: Aspectos relacionados ao formato das UTs e forma de organização das associações ou cooperativas TABELA 12.3: Repartição de competências institucionais para projetos de saneamento básico ................................. TABELA 13.1: Evolução das políticas sociais, 1980-2009............................................................................................. TABELA 13.2: Carga tributária global e divisão federativa, 1960-2005......................................................................... TABELA 13.3: Despesas não-financeiras do governo federal, 2001-2005 (valores atualizados pelo deflator do PIB em R$ milhões) .................................................................................................................................................. TABELA 13.4: Competências concorrentes, 2001-2005................................................................................................ TABELA 13.5: Municípios por existência de Consórcios Intermunicipais, excluída a saúde.........................................
- 17. 15 APRESENTAÇÃO A Lei nº11.445, de 5/1/2007, regulamentada pelo Decreto nº 7.217, de 21/6/2010, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico no País e determina no seu art. 52, a elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico, sob a coordenação do Ministério das Cidades. A elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab tem como função, dentre outras, definir diretrizes nacionais para o saneamento básico, sendo nele estabelecidos os objetivos e metas nacionais e macrorregionais, em busca da universalização e do aperfeiçoamento na gestão dos serviços em todo o País, e visa se constituir no eixo central da política federal para o saneamento básico. O Plano pretende promover a articulação nacional dos entes federados, sendo instrumento fundamental para a retomada da capacidade orientadora e planejadora do Estado na condução da política pública de saneamento básico e, conseqüentemente, da definição das metas e estratégias de governo, para um horizonte de 20 anos. O Plansab é resultado de um processo planejado em três etapas: i) a formulação do “Pacto pelo Saneamento Básico: mais saúde, qualidade de vida e cidadania”, que marca o início do processo participativo de elaboração do Plano em 2008; ii) a elaboração, em 2009 e 2010, do presente estudo – o Panorama do Saneamento Básico no Brasil, composto por sete volumes; iii) a “Consulta Pública”, que submete a versão preliminar do Plano à sociedade, de modo a promover ampla discussão com vistas à consolidação de sua forma final para posteriores encaminhamentos e execução. Para o desenvolvimento do Panorama do Saneamento Básico no Brasil, o Ministério das Cidades selecionou, por meio da Chamada Pública nº 001/2009, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O estudo, composto por sete volumes, compreende ampla pesquisa, com sistematização e análise de informações, produção conceitual e desenvolvimento de prognósticos, contemplando: — a Análise situacional das condições do saneamento básico no Brasil, incluindo a caracterização do déficit no acesso aos serviços, análise dos programas existentes e avaliação político-institucional do setor; — a identificação das condições a serem enfrentadas e a formulação de uma Visão estratégica para a política pública de saneamento básico no País para um horizonte de 20 anos; — estudo sobre Análise dos investimentos necessários para a concretização das metas propostas; — a produção de Cadernos temáticos, em número de 13, para o aprofundamento conceitual em assuntos de relevante interesse para as definições do Plansab. O estudo, portanto, constitui elemento chave para o Plansab, o subsidiando em seus principais elementos e o complementando, na compreensão mais pormenorizada de alguns de seus aspectos. Para a elaboração do Panorama do Saneamento Básico no Brasil, diversas etapas e atividades foram percorridas, com vistas ao levantamento de aspectos essenciais que orientem o conteúdo do Plansab. O presente documento corresponde ao volume 7 – Cadernos temáticos, escrito por 13 diferentes autores, e aborda temas de importância fundamental para a discussão conceitual do processo de planejamento, incluindo os desafios para a efetiva implementação do Plansab no Brasil.
- 18. 16 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO ......................................................................................... 15 1.Universalidade, integralidade e equidade .................................................. Jairnilson Silva Paim 1.1 Introdução .................................................................................................................... 1.2 Universalidade, equidade e integralidade: desenvolvimento histórico dessas noções, a partir do sanitarismo e dos sistemas de proteção social ................................................... 1.3 Qualidade de vida e desenvolvimento, como referências para a formulação de políticas públicas baseadas na universalidade, equidade e integralidade......................................... 1.4 Universalidade ............................................................................................................... 1.5 Equidade....................................................................................................................... 1.6 Integralidade................................................................................................................. 1.7 Plansab como oportunidade histórica de desenvolvimento de políticas públicas intersetoriais pautadas na universalidade, equidade e integralidade.................................. 1.8 Comentários finais ......................................................................................................... 1.9 Referências ................................................................................................................... 20 2. Territorialização....................................................................................... Antônio Carlos Robert Moraes 2.1 Geografia e saneamento básico ...................................................................................... 2.2 A geografia e as divisões do espaço terrestre .................................................................. 2.3 Território, territorialidade e territorialização ..................................................................... 2.4 Divisões do território e políticas públicas no Brasil ........................................................... 2.5 Região e planejamento no Brasil..................................................................................... 2.6 A diversidade municipal no território brasileiro ................................................................ 2.7 Comentário final ............................................................................................................ 2.8 Referências ................................................................................................................... 59 3. Intersetorialidade e transversalidade......................................................... Rose Marie Inojosa 3.1 A lógica disciplinar e sua metamorfose ............................................................................ 3.2 Dilemas do saneamento básico como tema transversal e ação intersetorial ....................... 3.3 Desenvolvimento humano e o saneamento básico ........................................................ 3.4 Mudanças climáticas e o Plano Nacional de Saneamento Básico ....................................... 3.5 Possibilidades e desafios para o Plano Nacional de Saneamento Básico ............................. 3.6 Referências ................................................................................................................ 83 4. Questão metropolitana............................................................................. Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf 4.1 Introdução .................................................................................................................... 4.2 A metropolização no Brasil.............................................................................................. 4.3 A “questão metropolitana”.............................................................................................. 4.4 A difícil prática da gestão dos espaços aglomerados......................................................... 123
- 19. 17 4.5 A gestãodo saneamento................................................................................................ 4.6 Considerações finais....................................................................................................... 4.7 Referências ................................................................................................................... 5. Aspectos econômicos............................................................................... João Batista Peixoto 5.1 Introdução .................................................................................................................... 5.2 Aspectos preliminares .................................................................................................... 5.3 Aspectos gerais da regulação dos serviços públicos.......................................................... 5.4 Regulação econômica dos serviços públicos..................................................................... 5.5 Estratégia e política de financiamento ............................................................................. 5.6 Eficiência na gestão dos serviços .................................................................................... 5.7 Estrutura do sistema de cobrança (estrutura tarifária)...................................................... 5.8 Política de subsídios ....................................................................................................... 5.9 Conclusão...................................................................................................................... 5.10 Referências.................................................................................................................. 167 6. Saneamento rural no Brasil...................................................................... José Boaventura Teixeira 6.1 Introdução........................................................................................................... 6.2 Saneamento na América Latina e Caribe ................................................................. 6.3 Saneamento no Brasil: cobertura urbana e rural ...................................................... 6.4 O Brasil rural hoje ................................................................................................ 6.5 O saneamento rural no Brasil – perpectivas ..................................................................... 6.6 Conclusão...................................................................................................................... 6.7 Referências ................................................................................................................... 220 7. Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa).............. Heliana Kátia Tavares Campos e Marcos Helano Montenegro 7.1 Introdução .................................................................................................................... 7.2 Avaliação do SNIS como precursor do SINISA.................................................................. 7.3 Avaliação das bases de dados e informações de potencial interesse para o saneamento básico ......................................................................................................... 7.4 Experiências estrangeiras relevantes ............................................................................... 7.5 Objetivos do SINISA....................................................................................................... 7.6 Uma proposta de concepção para o SINISA..................................................................... 7.7 Referências ................................................................................................................... Anexo I - Tabelas com informações sobre bases de dados de potencial interesse para o saneamento básico................................................................................................ Anexo II -CNARH: campos mínimos de compartilhamento de dados com os usuários .............. Anexo III - Indicadores do sistema de avaliação da qualidade da água, saúde e saneamento ....................................................................................................... Anexo IV - Sinopse do Relatório da 1ª Oficina SINISA............................................................ 280 8. Desenvolvimento tecnológico................................................................... 350
- 20. 18 Cícero Onofre AndradeNeto Apresentação ...................................................................................................................... 8.1 Introdução .................................................................................................................... 8.2 Situação da pesquisa em saneamento básico no Brasil ..................................................... 8.3 Desenvolvimento tecnológico no domínio do saneamento básico no Brasil......................... 8.4 Tecnologia disponível, tendências e paradigmas .............................................................. 8.5 Perspectivas e expectativas do cenário futuro.................................................................. 8.6 Considerações finais....................................................................................................... 8.7 Referências ................................................................................................................... 9. Gestão democrática nos serviços de saneamento....................................... José Esteban Castro 9.1 Introdução .................................................................................................................... 9.2 As dimensões conceituais da gestão democrática............................................................. 9.3 A gestão democrática dos serviços de saneamento em perspectiva histórica ..................... 9.4 Conclusões: os desafios que enfrenta a democratização substantiva da gestão do saneamento .................................................................................................................. 9.5 Referências ................................................................................................................... 420 10. Desenvolvimento institucional................................................................. Berenice Cordeiro Apresentação ...................................................................................................................... 10.1 Desenvolvimento institucional: abordagens teórico-conceituais e possibilidades de apropriação para o campo do saneamento ............................................................... 10.2 Determinantes do novo ordenamento jurídico do setor: desafios e condicionantes para o desenvolvimento institucional do saneamento .............................. 10.3 O Plansab na perspectiva do desenvolvimento institucional: instrumento de aprimoramento da política pública e da gestão dos serviços ........................................... 10.4 Propostas de apoio à ampliação da capacidade de gestão dos titulares dos serviços de saneamento básico..................................................................................... 10.5 Referências.................................................................................................................. 453 11. Capacitação profissional na área de saneamento básico........................... Ena de Araújo Galvão e Ana Karina de Araújo Galvão Apresentação ...................................................................................................................... 11.1 Histórico...................................................................................................................... 11.2 Objetivos..................................................................................................................... 11.3 Os serviços de saneamento básico e o processo de trabalho........................................... 11.4 O processo educativo ................................................................................................... 11.5 Relação entre processo de trabalho e processo educativo............................................... 11.6 Capacitação x correntes pedagógicas ............................................................................ 11.7 Eixos norteadores para a construção de uma nova prática educativa............................... 11.8 Considerações finais..................................................................................................... 11.9 Referências.................................................................................................................. 521
- 21. 19 12. Cooperação público-públicoe público-comunitária para a gestão dos serviços de saneamento básico............................................................... Dieter Wartchow 12.1 Introdução e objetivos.................................................................................................. 12.2 Contextualização da cooperação pública no saneamento básico ...................................... 12.3 Conceito de cooperação público-público e público-comunitária........................................ 12.4 A legislação aplicada à cooperação................................................................................ 12.5 Formas de cooperação ................................................................................................. 12.6 Experiências de cooperação inovadoras ......................................................................... 12.7 Possibilidades de cooperação na esfera do governo federal ............................................ 12.8 Cooperação internacional.............................................................................................. 12.9 Caminhos e desafios para a cooperação ........................................................................ 12.10 Referências................................................................................................................ 567 13. Estado e política de saneamento no Brasil............................................... Celina Souza 13.1 Introdução................................................................................................................... 13.2 Estado e políticas públicas ............................................................................................ 13.3 Estado e políticas públicas no Brasil............................................................................... 13.4 Por que algumas políticas sociais foram consolidadas? ................................................... 13.5 A política de saneamento básico no Brasil...................................................................... 13.6 Possibilidades e obstáculos da política de saneamento básico no Brasil............................ 13.7 Referências.................................................................................................................. 614
- 22. 20 PANORAMA DO SANEAMENTOBÁSICO NO BRASIL Caderno temático nº 1 1. Universalidade, integralidade e equidade Jairnilson Silva Paim
- 23. 21 1.1 INTRODUÇÃO A formulaçãodo Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab pode significar a oportunidade de proposição de um pacto pelo saneamento básico. No caso do Caderno Temático 1, objeto do presente texto, tem como perspectivas revisar e discutir noções como universalidade, equidade e integralidade, considerando questões de saúde, qualidade de vida e cidadania. Trata-se de um esforço no sentido de recuperar, ainda que superficialmente, a historicidade dessas idéias e propostas, contextualizando-as para a sociedade brasileira, especialmente na conjuntura posterior à promulgação da Constituição de 1988. Nesse sentido, busca realizar incursões sobre o “estado da arte” acerca dessa temática, com base numa revisão da literatura disponível, sistematizando definições, críticas, conceitualizações, redefinições e proposições. O seu caráter exploratório por referência ao tema do saneamento básico não exclui o reconhecimento de que essas noções tenham sido objeto de reflexão e de trabalho teórico no sentido de transformá-las em conceitos a partir das contribuições da filosofia, do direito, da economia e das ciências sociais e políticas, entre outras. Na saúde, enquanto área do saber, tais noções têm estado presentes em documentos doutrinários e técnicos nos últimos sessenta anos. A criação da Organização Mundial da Saúde, a implantação de sistemas de saúde universais, mesmo em países capitalistas, a Declaração de Alma Ata, em 1978, e a proposta de Saúde para Todos, no ano 2000 (SPT2000), aprovada pela Assembléia Mundial da Saúde, podem ter contribuído, no sentido de reconhecer tais noções como princípios e diretrizes (PAIM, 2002). Justamente num contexto internacional em que as desigualdades entre países, regiões, classes, grupos sociais e étnico-raciais mais se avolumam, organismos internacionais multilaterais têm recorrido, também, à retórica da equidade (PAIM, 2006a; PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). Esta vem sendo reiterada como uma das principais referências para a formulação de políticas públicas, avaliação de reformas setoriais e reorientação de intervenções, embora, em muitos casos, como contraposição à universalidade. Já a integralidade, entre as três noções contempladas neste Caderno, parece ser a menos considerada e problematizada na literatura internacional. No Brasil, esses termos vêm sendo progressivamente utilizados em documentos técnicos, normativos e doutrinários (CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE SAÚDE-CONASS, 2003; KADT; TASCA, 1993; PINHEIRO et al., 2005). A equidade aparece como princípio reiterado, junto à integralidade, como diretrizes para a consolidação do Sistema Único de Saúde (SUS), aparentemente entendida como sinônimo de igualdade. Entretanto, essa expressão não consta entre os princípios do SUS, seja na Constituição, seja na Lei Orgânica da Saúde. Os princípios centrais nesses marcos legais são a igualdade e a universalidade (“Saúde, direito de todos e dever do Estado”). Já o atendimento integral, com prioridade para as ações preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais, aparece como diretriz, tanto no art. 196 da Constituição, como na Lei Orgânica da Saúde (CONASS, 2003). O acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação, tal como previsto pela Carta Magna, permitiria alcançar a integralidade. Em vez de entender a saúde de forma reducionista apenas como setor responsável pela assistência médica curativa, a Constituição, ao proclamar o direito à saúde, reconhece que este depende de políticas econômicas e sociais. Este conceito ampliado de saúde, expresso na Carta Magna, estimulou o aprofundamento e o alargamento da noção de integralidade, possibilitando um diálogo profícuo com diversos setores: “Portanto, não exclui nenhuma das possibilidades de se promover, prevenir, restaurar a saúde e reabilitar os indivíduos” (CAMPOS, 2003, p.577). O saneamento, por exemplo, representa um dos setores com grande interface com
- 24. 22 a saúde, sejana concepção restrita, seja na ampliada. A primeira envolve o abastecimento de água e o esgotamento sanitário. A segunda inclui, também, “o lixo urbano, a coleta, tratamento e destino final dos resíduos sólidos industriais, a drenagem urbana, a proteção de mananciais, o controle de vetores e o controle da qualidade do ar” (NAJAR; FISZON, 1989, p.146). Assim, entre as competências do SUS, estabelecidas pela Constituição (Brasil, 2002), encontra-se a de participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico (art. 200, inciso IV). Segundo o art. 21, inciso XX, compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (BRASIL, 2002). Do mesmo modo, saneamento e meio ambiente foram reconhecidos, pela Lei no 8080/90 (art. 13, inciso II), como atividades especiais a cargo de comissões intersetoriais, para a articulação de políticas e programas (CONASS, 2003). No caso da Lei no 11.445/07, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política federal desse setor, além dos princípios fundamentais e definições, cabe destacar o capítulo referente aos objetivos da política (art. 49) e ao processo de elaboração de planos (art. 51 e art. 52). Para os efeitos desta Lei considera-se saneamento básico como o conjunto de serviços, infra-estruturas e instalações operacionais que envolvem: a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infra-estruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição; b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infra-estruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas. Portanto, o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) procura indicar conteúdos, fundamentos e diretrizes da Política Federal de Saneamento Básico, com ênfase em: equidade no acesso; promoção da salubridade ambiental; sustentabilidade; promoção do desenvolvimento institucional; fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico; minimização dos impactos ambientais. Nessa perspectiva, o presente texto corresponde ao Caderno Temático 1, cujo objetivo é sistematizar reflexões, estudos e pesquisas sobre as noções de universalidade, equidade e integralidade, no sentido de subsidiar a formulação de políticas de saneamento, a partir do Plansab. 1.2 UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE: DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO DESSAS NOÇÕES, A PARTIR DO SANITARISMO E DOS SISTEMAS DE PROTEÇÃO SOCIAL Do mesmo modo que não é possível compreender, suficientemente, as noções referentes à universalidade, equidade e integralidade, através de consultas aos dicionários, a sua utilização enquanto princípios e diretrizes de políticas públicas e enquanto conquistas históricas, não pode ser explicada pela abordagem sistêmica. É possível até utilizar o termo "sistema" para contemplar as várias agências e agentes envolvidos com o saneamento básico, por exemplo, recorrendo à expressão Sistema Nacional de Saneamento (COSTA, 1998). Mas neste caso estaremos empregando esse termo mais como um enfoque do que como teoria. O enfoque sistêmico pode ser considerado um marco conceitual ou um modelo, cujas noções adotadas permitem uma aproximação à realidade. É uma representação esquemática de um dado objeto. Já uma
- 25. 23 teoria ou marcoteórico supõe a articulação de conceitos produzidos mediante um trabalho teórico. Portanto, prática teórica representa a transformação de uma noção em conceito, através de uma atividade que emprega meios de trabalho específicos. O enfoque sistêmico tem sido útil para descrever uma dada realidade e apontar certas relações entre as partes, além de mecanismos de comunicação e bloqueio. Entretanto, mostra-se limitado para analisar contradições, conflitos e disputas de poder, além de não contemplar a dimensão da historicidade dos saberes e práticas (PAIM, 1994). Nessa perspectiva, fazem-se necessárias algumas reflexões sobre aspectos conceituais, relativos à natureza e historicidade dessas propostas. Diante das articulações que se estabelecem entre as políticas sociais e a estrutura das sociedades, nas suas instâncias econômica, política e ideológica, cada formação social engendra, historicamente, o seu sistema de proteção social e as intervenções sanitárias (saúde, saneamento básico e meio ambiente, por exemplo), ainda que influenciada pelas relações internacionais. Para Ianni (1997), em tempos de globalismo essas influências tendem a crescer, não só pela atuação de organizações vinculadas às Nações Unidas, como ocorreu no boom do capitalismo depois da segunda Guerra Mundial, possibilitando a expansão do Welfare State, mas, fundamentalmente, pela difusão da ideologia neoliberal e pelo poder das agências multilaterais vinculadas ao capital financeiro (PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). Consequentemente, a análise e a comparação de políticas públicas e de sistemas universais, integrais e equitativos, seja de saúde, seja de saneamento, não podem deixar de considerar a historicidade dos mesmos. Assim, os modos pelos quais as sociedades identificam problemas e necessidades, buscam a explicação e se organizam para enfrentá-los variam historicamente e dependem de determinantes estruturais econômicos, políticos e ideológicos (PAIM, 2002). No caso particular do saneamento básico, a reflexão e a análise da incorporação de noções como universalidade, equidade e integralidade, para fundamentar políticas públicas, demanda, preliminarmente, a identificação de dois vetores para o estudo do seu desenvolvimento histórico: o sanitarismo e os sistemas de proteção social. Portanto, antes de procedermos a uma revisão crítica das noções acima mencionadas, apresentaremos, de modo sumário, a constituição desses dois vetores. O sanitarismo, embora surgido em sociedades capitalistas, com predomínio do liberalismo econômico e político no séc. XIX, defendia a intervenção do Estado, particularmente nos problemas que os indivíduos e a iniciativa privada não fossem capazes de resolver. Representa um movimento ideológico que tem como marcos o Relatório Chadwick, na Inglaterra, e o Relatório Shattuck, nos EUA. Os reformadores sociais de então propunham uma legislação sanitária e o saneamento do meio, para o enfrentamento de epidemias e da morbi-mortalidade, constituindo as bases do que se reconhece como Saúde Pública (PAIM, 2006b). Apesar de os livros de Saúde Pública geralmente mencionarem um conjunto de ações sobre o ambiente e sobre coletivos humanos desde a Antiguidade, tais como os banheiros públicos e esgotamentos sanitários em Roma (ROSEN, 1994), estas ações não chegam a configurar o ideário de um movimento ideológico e político, até a emergência do modo de produção capitalista. Na realidade, desde Hipócrates, as condutas preventivas se confundem com as ações coletivas, em defesa da saúde e no controle de doenças (ROSEN, 1979, 1994), mas isto não significa a conformação de organizações, políticas e normas legais que conferissem institucionalidade a tais intervenções. Assim, o campo da Saúde Pública que se vem desenvolvendo, desde a passagem do feudalismo para o capitalismo e, especialmente, a partir da Revolução Industrial, sofre as influências de determinantes sociais e passa por recomposições, em função de novas relações entre a sociedade e o Estado. Nesse contexto, a sociedade europeia foi atravessada por um conjunto de movimentos ideológicos e sociais que, aliados à ação política e à produção de conhecimentos, influenciam a conformação da Saúde Pública hegemônica.
- 26. 24 Sob as influênciasdas ideologias liberais o sanitarismo, nas suas origens, estabelecia intervenções específicas, via Estado, sobre a população e o meio ambiente, contando com a participação da iniciativa privada. Por exemplo, quando Snow investigou a epidemia de cólera em Londres entre 1849 e 1854,a água contaminada era distribuida por duas empresas privadas: a Lambeth e a Southwark-Vauxhall (MACMAHON et al., 1969). Em contraposição ao liberalismo, emergiu das lutas sociais da França e da Alemanha no séc. XIX o movimento da medicina social, que destacava o caráter social das doenças e das epidemias, apoiada nos seguintes pressupostos: a saúde do povo é um objeto de inequívoca responsabilidade social; condições econômicas e sociais devem ser submetidas à investigação científica; medidas para promover a saúde e combater a doença devem ser sociais e médicas (ROSEN, 1979). Se as doenças eram produzidas socialmente, caberia à sociedade organizada responder pela sua prevenção e controle, além da assistência. E o Estado democrático representaria, por excelência, essa ação social organizada. Tratava-se, portanto, de uma ampla intervenção estatal, ao ponto de um cientista e militante do porte de Rudolf Virchow considerar que a política seria a medicina em larga escala (ROSEN, 1979). No Brasil, o reconhecimento do saber científico sobre o saneamento desenvolvido na Europa, a partir de meados da década de 1850, quando se verificou a participação da água na transmissão de doenças, possibilitou a adoção de medidas de saneamento básico. A epidemia de cólera no Rio de Janeiro, capital do Império, levou à construção de uma rede de esgotos, quando apenas as capitais européias Londres e Paris dispunham de sistemas coletores. Nessa iniciativa, o governo imperial contratava serviços para a instalação da rede de esgotamento sanitário, podendo conceder, à empresa contratante, o privilégio de exploração desses serviços. Desse modo, estavam lançadas as bases para a exploração capitalista do saneamento básico no País, apesar da defesa da “concepção de saneamento como um conjunto de ações de Saúde Pública” (NAJAR; FISZON, 1989, p.154). Ainda que a ideologia liberal dominante na época admitisse a ação supletiva do Estado naquilo que o individuo e a iniciativa privada não fossem capazes de atuar efetivamente, o estímulo de explorar economicamente o serviço de saneamento, por empresas, não seria estranho às funções de um Estado capitalista que então se estruturava. Paralelamente a essas intervenções sanitárias, os países europeus foram desenvolvendo sistemas de proteção social que sofriam, também, as influências de determinantes econômicos, políticos e ideológicos de cada sociedade. Assim, nos países em que prevalecia o liberalismo, instituiu-se um sistema de proteção social, baseado na assistência, dirigido fundamentalmente aos pobres que, para tanto, precisavam provar a sua situação de carência e não, necessariamente, a condição de cidadãos. Este tipo de proteção social, ainda vigente em muitos países, é conhecido como residual, correspondendo a uma cidadania invertida. Nesse caso, não caberia considerar noções como universalidade, equidade e integralidade. No final do séc. XIX teve início na Alemanha o sistema de proteção social, conhecido como seguro social, no qual trabalhadores, empresários e o Estado contribuiriam para a proteção dos indivíduos em casos de morte, aposentadorias, acidentes e doenças. O acesso a tais benefícios dependeria da contribuição prévia dos usuários, de modo que este tipo de sistema de proteção social é denominado de meritocrático. Admite uma cidadania regulada, sendo que o acesso aos benefícios não é universal, nem se baseia na integralidade e na equidade, mas no mérito da contribuição. Enquanto os direitos civis passaram a ser reconhecidos no séc. XVIII e os direitos políticos no séc. XIX, no séc. XX foram se afirmando em vários países os direitos sociais. O Relatório Beveridge, apresentado em 1942 na Inglaterra, representa um marco para as políticas públicas de caráter universal e uma das referências para a conformação dos Welfare State. A partir de então, configura-se um terceiro tipo de sistema de proteção social, conhecido como Seguridade Social. Supõe a solidariedade da sociedade para a
- 27. 25 sua manutenção, demodo que o seu financiamento tem origem nos impostos coletados de todos. Apresenta um caráter institucional e o acesso aos seus benefícios é inerente à condição de cidadania (GIOVANELLA et al., 2008). Nesse particular, a universalidade e a integralidade passam a ser noções contempladas para a sua caracterização e, num momento ulterior, ganha espaço a noção de equidade. No caso da saúde, países desenvolvidos têm lidado com distintos projetos de reforma, que se movem em diversas direções. No final da década de quarenta, destaca-se a criação do National Health Service (NHS) no Reino Unido, considerada a reforma mais ampla de caráter universal e natureza estatal num sistema de saúde de país capitalista. Entretanto, desde a crise do capitalismo do início da década de 70, observam-se repercussões no Welfare State (BEHRING, 1998; PAIM, 2002). Houve tentativas de retrocesso contra o NHS, na época de Margareth Thatcher, quando tentou privatizá-lo e introduziu mecanismos de competição no interior da gestão pública. A Itália, cuja Reforma Sanitária arrastava-se desde 1948, quando foi reconhecido o direito à saúde, teve a sua lei do Sistema Nacional de Saúde aprovada trinta anos depois (BERLINGUER et al., 1988). Contudo, países como Espanha e Portugal, que passavam por processos de redemocratização, desenvolveram propostas mais progressistas (ALMEIDA, 1995; JUAN, 1995). Na América do Norte, além da reforma do sistema de saúde canadense, surgiu, no primeiro governo Clinton, uma proposta de reorganização dos serviços de saúde, para assegurar a ampliação do acesso, mantendo a lógica individualista e de mercado (DUSSAULT, 1995; QUINHÕES; FLEURY, 2005; UNITED STATES OF AMERICAN-USA, 1993). Na América Latina, na década de 90, organismos internacionais, inspirados no Consenso de Washington, promoveram reformas setoriais nos países, tendo o Chile e a Colômbia como referências centrais (LABRA, 2002; HERNÁNDEZ, 2002; ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD-OPS, 2001; 2002). Apenas Cuba conseguiu manter o seu sistema de saúde universal que, junto à Costa Rica, apresentava a maior proporção de gasto público (GIOVANELLA, 2003). Muitas das mudanças nas políticas sociais dizem respeito ao financiamento e à prestação de serviços. Inquéritos realizados na Austrália, Canadá, Nova Zelândia, Reino Unido e Estados Unidos apontam diferentes problemas no desempenho dos serviços. Assim, nos sistemas de saúde universais aparecem as questões do financiamento, da administração e das filas, enquanto nos EUA o problema maior é o acesso (DONELAN et al., 1999). Mesmo nos países com acesso universal e financiamento público, aumentam as pressões econômicas para novas políticas governamentais que racionalizem os recursos e se observam dificuldades na continuidade da atenção (VAN DER HORST, 1992; WEIL, 1993). A partir do Relatório da World Health Organization-WHO (2000), que avaliou o desempenho de 191 países, estabelecendo um ranking entre os mesmos, verificou-se um debate intenso em relação a esta temática (ALMEIDA et al., 2001; BRAVEMAN et al., 2001; MURRAY; FRENK, 2001; NAVARRO, 2000; NORD, 2002). Grande parte das reações decorreu do resultado artificial da avaliação, com base em um indicador global do “desempenho” do país, que correspondia à síntese de outros indicadores referentes a três dimensões do sistema: a efetividade, a justiça no financiamento e a “responsividade”. Esta palavra corresponde a um anglicismo derivado de “responsiveness”, uma noção introduzida na literatura técnico-científica, a partir do relatório da WHO (2000). Diz respeito à capacidade do sistema em responder às expectativas da população (PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). A comparação feita entre países com diferentes histórias, contextos, valores e sistemas de saúde (NORD, 2002) e a constatação de inconsistências conceituais, políticas (NAVARRO, 2000) e metodológicas (ALMEIDA et al., 2001), em relação aos três componentes utilizados, reforçaram a crítica a tal avaliação. Além disso, nesse debate pouca ênfase foi concedida aos determinantes históricos e estruturais que incidiram na configuração dos diferentes sistemas.
- 28. 26 O Brasil construiu,ao longo das últimas décadas, seu próprio caminho – a Reforma Sanitária Brasileira (RSB) – no qual o setor Saúde integra a Seguridade Social, juntamente com a Previdência e a Assistência Social. Justamente num período em que a ordem capitalista internacional e os respectivos Estados pareciam prescindir da legitimação advinda da implantação de sistemas universais e de implementação de políticas sociais, o Brasil tem resistido às pressões internacionais, no processo de construção do Sistema Único de Saúde (SUS) de caráter universal e integral, conforme seu arcabouço legal (PAIM, 2008). Entretanto, a análise concreta do "SUS que temos" parece indicar uma situação ainda muito distante da imagem de um sistema universal e integral, tendo em conta a segmentação existente entre o sistema público (SUS) e o privado (sistema de saúde suplementar, ou “planos de saúde”, e o sistema de desembolso direto), bem como a constatação de certa timidez na implantação de políticas intersetoriais. Assim, a implementação de um conjunto de reformas como a tributária, agrária e urbana, bem como a articulação de políticas sociais e ambientais, a exemplo da seguridade social, saneamento básico e ambiente, ainda enfrentam grandes obstáculos e desafios no séc. XXI. 1.3 QUALIDADE DE VIDA E DESENVOLVIMENTO, COMO REFERÊNCIAS PARA A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS BASEADAS NA UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE Quando tematizamos o saneamento básico e discutimos qualidade de vida, saúde e cidadania, como posto pelo Plansab, temos que analisar políticas públicas e sistemas prestadores de bens e serviços, capazes de influir sobre o modo de viver dos grupos humanos. Implica compreender as suas diversas dimensões e explicar os determinantes sociais, ambientais e culturais da qualidade de vida e da saúde. Como essas questões não dependem exclusivamente de respostas individuais, nem se restringem aos aspectos naturais – físicos, biológicos e ecológicos –, impõe-se uma reflexão preliminar sobre as políticas de Estado e desenvolvimento. No entanto, no caso do saneamento, as políticas têm sido caracterizadas mais como políticas de governos do que como políticas de Estado: O primeiro Plano Nacional de Saneamento foi elaborado em 1953 (trata-se do Primeiro Plano Nacional de Financiamento para Abastecimento de Água), lançando a proposta de um arcabouço institucional que desse respaldo financeiro aos municípios, sem ser implantado (...). Somente na década de 60, com a passagem da competência da formulação política e financeira do saneamento básico para o BNH (Banco Nacional de Habitação), foram criadas condições para a implementação do Plano Nacional de Saneamento, em 1971” (NAJAR; FISZON, 1989, p.146) 1 . Contudo, essas políticas, ainda que tenham origem em governos, podem ser capazes de ultrapassá-los, adquirindo certa permanência, institucionalidade e sustentabilidade. Este pode ser o caso do Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab, sobretudo quando se considera que, entre as diretrizes da Política Federal de Saneamento Básico, encontra-se a melhoria da qualidade de vida e das condições ambientais e de saúde pública (art. 48, inciso V da Lei no 11.445/07). Uma intervenção é constituída pelo conjunto dos meios (físicos, humanos, financeiros, simbólicos) organizados em um contexto específico, em um dado momento, para produzir bens ou serviços, com o objetivo de modificar uma situação problemática (CONTANDRIOPOULOS et al., 1997, p.31). No caso do saneamento básico, as ações propostas nos âmbitos do abastecimento público de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo de águas pluviais, ao requererem transversalidade em relação a outras políticas públicas correlatas, envolvem uma intervenção complexa, a requerer um marco conceitual de referência capaz de facilitar o diálogo e a pactuação com outras políticas 1 Para uma revisão histórica sobre o tema do saneamento desde o Brasil Colônia ao final do séc. XX ver Cynamon et al. (1992).
- 29. 27 públicas e setoresgovernamentais. Interessa nessa discussão certo entendimento sobre sistemas universais e integrais, além da avaliação das intervenções voltadas para a resolução de problemas e para o atendimento de necessidades não redutíveis a problemas, como é o caso do ideal correspondente à qualidade de vida. Usualmente, as intervenções sanitárias realizadas pelas políticas públicas têm como propósito resolver problemas como doenças, riscos, carências, etc. Entretanto, tais problemas representam uma leitura reducionista e negativa de necessidades humanas. Se estas forem pensadas para além de problemas, danos ou riscos, elas podem contemplar projetos ou ideais de modos de vida. Presentemente, quando são formuladas políticas públicas voltadas para a qualidade de vida, por exemplo, trata-se de um ideal que não se confunde com problema. Direitos sociais ou “projetos de felicidade” podem ser objetos de políticas públicas, numa dimensão positiva e não negativa, como é o caso das doenças, carências e riscos. Esta noção de “qualidade de vida”, propositadamente colocada em aspas neste parágrafo, precisa ser definida no âmbito dos Cadernos Temáticos, ainda que não necessariamente neste texto. Tratando-se de uma iniciativa que tem como preocupação básica sistematizar a produção de conhecimentos para a formulação de políticas, caberia um trabalho teórico para transformar essa noção em conceito (prática teórica). O rigor conceitual exigido para tal esforço poderia evitar tratar tal questão na perspectiva do senso comum, aliás como tem sido muitas vezes verificado no discurso médico, na mídia e na publicidade. Mesmo reconhecendo a intenção de buscar certa convergência para uma dada política, “qualidade de vida” pode ser um mote ou mesmo uma “imagem-objetivo”, mas não uma solução para a questão teórico- conceitual. A polissemia que contamina esta noção pode produzir, sem o trabalho teórico mencionado, mais confusão do que consenso. Do mesmo modo, não havendo um acordo quanto a sua conotação, nem onde se pretende chegar, as estratégias e atividades propostas podem ser inconsistentes e/ou antagônicas. Finalmente, mais difícil ainda seria identificar os indicadores para o monitoramento e a avaliação. Às vezes se confunde “qualidade de vida” com outros conceitos e noções correlatos, tais como: condições de vida, estilo de vida, modo de vida, padrão de vida, etc. (MINAYO et al., 2000). Como algumas dessas expressões podem representar variáveis utilizadas em modelos explicativos (PAIM, 1994; POSSAS, 1989) do próprio fenômeno que se quer enfatizar com o termo “qualidade de vida”, tornam-se necessárias as respectivas definições, especialmente no estabelecimento de prioridades. Esse processo de definição de prioridades, por sua vez, não se reduz a uma questão técnica ou científica. Trata-se de uma definição política e, como tal, requer regras e práticas democráticas pautadas em valores éticos e escolhas que implicam argumentos e discussões na esfera pública. No caso do desenvolvimento, faz-se necessário discuti-lo para além de programas de aceleração do crescimento. O desenvolvimento não se resume ao crescimento econômico ou à acumulação capitalista. Vincula-se a um projeto de nação e, portanto, deve ser integral e sustentável, contemplando as dimensões econômicas, políticas, sociais, culturais e ambientais. Conseqüentemente, no momento do ciclo das políticas públicas em que se privilegia a formulação cabe indagar: qual desenvolvimento? para que? para quem? como dirigir o crescimento econômico, garantindo a inclusão social e uma melhor distribuição da riqueza? como adotar um modelo de desenvolvimento que não deteriore o meio ambiente, nem sacrifique as gerações futuras dos seres vivos, especialmente os humanos? Considerar a qualidade de vida na formulação de políticas públicas representa uma oportunidade de discutir sobre os modos de viver na nossa sociedade e o papel do Estado nesse contexto, e também de perguntar sobre condições de vida e estilos de vida a que estão sujeitos os segmentos sociais, além das
- 30. 28 questões biológicas, ecológicase assistenciais. E se pensamos na qualidade de vida, as instituições que atuam nas áreas afins não podem ficar insuladas. Nesse particular, adquirem grande relevância as políticas públicas saudáveis que tomam a qualidade de vida, a partir de uma definição mais precisa, como referente central para a formulação de políticas econômicas e sociais (PAIM, 2003). Caberia rever um conjunto de políticas econômicas e sociais no sentido de atender necessidades, prevenir riscos à saúde e de promover a qualidade de vida das pessoas e das comunidades. No caso do saneamento básico, desde a criação do Plano Nacional de Saneamento – PLANASA, foi dada ênfase na auto-sustentação financeira cujos investimentos privilegiaram áreas com maior poder aquisitivo, em detrimento das demais, a fim de obter melhores condições de retorno das aplicações efetuadas. Face à escassez crônica de recursos para o saneamento básico, o clientelismo político representava outro vetor para a escolha das áreas de atuação da Fundação SESP, responsável pelas intervenções numa política de “municipalização” (NAJAR; FISZON, 1989). Ainda que existissem recursos para investimento em áreas centrais de cidades inseridas no polo dinâmico da economia, os autores citados destacavam certa carência em outros municípios. Embora a atuação da FSESP nos municípios não possa ser confundida com municipalização, o uso de aspas para tal expressão no parágrafo anterior pretendeu indicar que não se tratava de uma municipalização verdadeira: Em fins de dos anos 60 os serviços de saneamento no Brasil eram bastante deficientes e alguns poucos centros urbanos respondiam pela quase totalidade dos sistemas existentes. A concentração dos serviços era tão elevada, que estima-se em 40% da população urbana brasileira que tinha acesso ao abastecimento de água adequado em 1967 (NAJAR; FISZON, 1989, p.146). Mesmo com a maior quantidade de recursos alocada, tendo como fonte o FGTS há quatro décadas atrás, o saneamento básico “ficou atrelado aos interesses do desenvolvimento de infraestrutura, ficando em segundo plano adequar a sua expansão, no sentido de promover melhorias sanitárias ou proteção ambiental (NAJAR; FISZON, 1989, p.146). Além disso, a multiplicidade de órgãos públicos federais, estaduais e municipais, bem como organizações e empresas privadas, dificultava um direcionamento da política. Antes da Constituição de 1988, só em relação à gestão da água, havia 13 ministérios envolvidos (NAJAR; FISZON, 1989). Portanto, para o equacionamento dessa descoordenação, seria necessária uma articulação interinstitucional e intersetorial, com uma gestão mais compartilhada entre ministérios, secretarias, órgãos dos governos e organizações não governamentais (ONGs), no sentido de melhor atingir as suas finalidades. Nesse contexto, a intersetorialidade representa uma diretriz estratégica. Significa, em palavras simples, trabalhar juntos para alcançar resultados melhores. Em linguagem técnica, quer dizer combinação de recursos para obter eficiência, eficácia e efetividade. Portanto, cumpre aproveitar a oportunidade de a sociedade expressar qual desenvolvimento deve ser compatível com a melhoria da qualidade de vida e, assim, contribuir para formulação de políticas públicas saudáveis, com caráter intersetorial e voltadas para a sua promoção da saúde. É o caso, por exemplo, da Lei no 8080/90 quando reconhece, no art. 3o que, “A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso a bens e serviços essenciais” (CONASS, 2003). No âmbito do saneamento, o Projeto de Lei Complementar no 199, desde 1993, propunha uma Política Nacional de Saneamento e um Fundo Nacional de Saneamento - Fusan, ampliando o conceito de saneamento e introduzindo as idéias de saneamento ambiental e de salubridade ambiental, além de apontar para uma possível articulação entre os setores de desenvolvimento urbano e saúde (COSTA, 1998).
- 31. 29 Entretanto, o vetodo Executivo ao PLC 199, inviabilizou a experimentação, na década passada, de uma política intersetorial. Novas perspectivas, porém, surgem com a Lei no 11.445, sancionada em 5 de janeiro de 2007, contemplando os seguintes elementos: a) abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos, realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente; b) disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das águas pluviais, adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado; c) adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; d) articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante. Com efeito, o saneamento básico, o meio ambiente e o acesso a bens e serviços essenciais podem ser considerados determinantes e condicionantes da qualidade de vida e da saúde, isto é, determinantes sociais. Essas proposições, ainda que tenham sido desenvolvidas, originalmente, no âmbito das políticas sociais e do setor saúde, em particular, apresentam grande potencialidade no diálogo com setores afins. Assim, a perspectiva do presente texto é, também, contribuir para esse diálogo intersetorial, examinando as possibilidades e limites da sua utilização no Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab. Há quase quarenta anos vêm sendo realizados no Brasil estudos epidemiológicos, apontando as desigualdades na distribuição espacial de mortes e doenças, bem como suas relações com as condições de vida, especialmente o saneamento, a educação e a renda. Portanto, muito antes de o tema ser objeto de comissões, redes e grupos de pesquisas internacionais, já se produziam no país conhecimentos capazes de fundamentar a reorientação de políticas públicas, econômicas e sociais. Nesse sentido, a concretização dos princípios e diretrizes da universalidade, equidade e integralidade representam grandes desafios postos para o Estado, diante de uma sociedade tão iníqua como a brasileira. 1.4 UNIVERSALIDADE A ideia de universalidade é tributária de certa noção de igualdade, quando se defende o acesso de todos aos bens e serviços produzidos na sociedade. Está presente no lema da Revolução Francesa (Liberdade, Igualdade e Fraternidade) e nas promessas dos socialistas utópicos. Ainda que os teóricos marxistas questionassem a igualdade formal, estabelecida na superestrutura jurídico-política de diversos países após a revolução burguesa, as possibilidades de a luta política dos sujeitos defenderem a igualdade real propiciaram certos ganhos para as classes subalternas, através de reformas (GRUPPI, 1980). Como se observou no tópico 1.2 deste Caderno, sistemas de proteção social de caráter universal ou políticas públicas universais, a exemplo de saúde e educação, desenvolvem-se nas sociedades capitalistas, a partir da emergência do chamado Estado de Bem-Estar Social, especialmente nos anos cinquenta e sessenta do séc. XX. Antes disso, experiências desse tipo só haviam ocorrido nos países socialistas. Assim, o tipo de sistema de proteção social, conhecido como Seguridade Social, difunde-se especialmente até a década de setenta, quando a crise do petróleo e a ampliação dos gastos sociais serviram de justificativas para a contenção da intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais.
- 32. 30 Nessa mesma épocaorganizações vinculadas ao sistema das Nações Unidas promoveram a Conferência Internacional de Cuidados Básicos de Saúde, realizada em Alma-Ata na União Soviética, divulgando uma famosa Declaração que defendia o direito à saúde e a atenção primária com o lema Saúde para Todos no ano 2000. Esta incorporação do princípio da universalidade foi ratificada, em 1979, pela Assembléia Mundial da Saúde, oportunidade em que os países membros se comprometeram com as estratégias da SPT-2000 (PAIM, 2002). No Brasil, embora não tenha implantado o Welfare State, dispôs, desde a era Vargas, de um seguro social para trabalhadores urbanos, através dos Institutos de Aposentadoria e Pensões, por categorias profissionais (IAPC, IAPI, IAPB, IPASE, IAPM, IAPETEC, etc.). Em 1966, esses institutos, com exceção do IPASE, foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e, após a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social e a inclusão de trabalhadores rurais na década de setenta, foi instituído o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), com um destaque para o INPS, exclusivamente voltado para os benefícios, e o INAMPS, responsável pela assistência médica previdenciária (PAIM, 2003a). Possivelmente influenciado pela Declaração de Alma-Ata e pela SPT-2000, o Brasil implantou programas de extensão de cobertura de serviços de saúde (PECs), como os programas de assistência integral à saúde da mulher e da criança (PAISM e PAISC). Entre os PECs implantados no Brasil, destaca-se o Programa de Interiorização das Ações de Saúde Saneamento do Nordeste (PIASS), a partir de 1976. Na década de oitenta, essas iniciativas se ampliaram, através da estratégia das Ações Integradas de Saúde (AIS) e dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde (SUDS), que incorporaram segmentos da população excluídos dos serviços de saúde, tendo em conta os princípios da universalidade e integralidade (PAIM, 2003a, 2008). Em vez de um Estado de Bem-Estar Social, o Brasil teve, como contrapartida, um “Estado desenvolvimentista”, que permitiu a ampliação de benefícios e serviços, através da Previdência Social (FIORI, 1995). Este sistema de proteção social aproximava-se ao tipo correspondente ao seguro social. No entanto, com a proposta de criação do Sistema Único de Saúde (SUS), em 1979, pelo movimento de democratização da saúde, durante o 1o Simpósio de Política Nacional de Saúde, promovido pela Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados, e com a realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde (8ª CNS), em 1986, a universalidade tornou-se um princípio com ampla aceitação da sociedade. No documento intitulado Pelo Direito Universal à Saúde, apresentado pela Associação Brasileira de Pós- Graduação em Saúde Coletiva, foram revisadas questões teórico-políticas e recuperados princípios e diretrizes do movimento pela democratização da saúde. Propunha que a saúde deveria ser vista como "fruto de um conjunto de condições de vida que vai além do setor dito de saúde" (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE COLETIVA-ABRASCO, 1985, p.8), questionando a concepção de desenvolvimento, que desligou a dimensão econômica da social. Defendeu a participação popular na política da saúde, bem como o controle da sociedade sobre o aparelho estatal e não ignorava a profunda crise da economia mundial a partir da segunda metade da década de setenta, identificando a seguinte conseqüência: Ressurgimento de teorias e políticas de cunho neo-liberal, que lutam pela derrocada das políticas estatais identificadas com o Estado de Bem-Estar Social, já que vêem nestas medidas um fator de aumento da crise fiscal do Estado (ABRASCO, 1985, p.14). Reconhecia a saúde como função pública, advogando que a mesma fosse uma concessão do Estado, embora já visualizasse movimentos contrários a tal proposição naquela conjuntura: [...] A ampliação das companhias seguradoras privadas, tanto multinacionais como subsidiárias do capital financeiro de grandes bancos, configura a emergência de um
- 33. 31 poderoso aliado deprojetos contrários à reorientação mais radical da política de saúde do Estado, no sentido da universalização, equidade e democratização (ABRASCO, 1985, p.33). Contudo, somente com a Constituição de 1988 foi possível incorporar os direitos sociais ligados à condição de cidadania, absorvendo o modelo da Seguridade Social, composta por três elementos: saúde, previdência e assistência social. Nesse contexto foi incorporado o princípio da universalidade, para um conjunto de políticas públicas, a exemplo da saúde, quando foi reconhecida como direito de todos e dever do Estado (BRASIL, 2002). Antes de a Constituição completar dois anos de existência, o Governo Federal criou o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), cuja própria denominação sinalizava para a subversão da concepção de Seguridade Social. As reformas da previdência subseqüentes contribuíram para implodir a Seguridade Social criada pela Carta Magna2 . Entretanto, só depois de indicar a relevância das políticas econômicas e sociais para a garantia do direito à saúde que a Constituição Cidadã fez referência ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação. Portanto, as políticas econômicas e sociais precedem os serviços de saúde, no sentido da redução dos riscos e da promoção da saúde (PAIM, 2008). No caso do saneamento básico, tal prioridade não se fez presente tendo em conta o curso das políticas implementadas. Em resumo, a política pública de saneamento assumiu os itens usuais da orientação normativa para o mercado na área social dos anos 90, como a privatização, a descentralização e a flexibilização do modelo de gestão, além de focar a representação da universalidade, como princípio geral, vinculando-a a noção de oferta essencial, entendida como aquela indispensável à vida e à manutenção da salubridade. Essa “oferta essencial” seria a esfera da ação pública, dentro da preocupação de preservar a dimensão de política social do saneamento (COSTA, 1998, p.84). No que tange ao saneamento, apesar de certa evolução positiva, ainda estamos muito distantes da realização do princípio da universalidade. Desse modo, a Lei no 11.445/07 apresenta, em primeiro lugar, como princípio fundamental dos serviços públicos de saneamento básico, a universalização do acesso. E o que significa acesso universal? Significa a possibilidade de todos os brasileiros poderem alcançar uma ação ou serviço de que necessite, sem qualquer barreira de acessibilidade, seja legal, econômica, física ou cultural. Quer dizer, acesso igual para todos, sem qualquer discriminação ou preconceito. Acesso universal, e igualitário repetindo, é para todos - ricos e pobres, homens e mulheres, velhos e crianças, nordestinos e sulistas, negros e brancos, independentemente de etnia ou opção sexual. Contudo, para os efeitos da citada lei, considera-se a universalização como a ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico (art. 3o Inciso III). Recentemente, o relatório da Comissão Nacional dos Determinantes Sociais da Saúde3 apresentou dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), indicando melhoria nos índices de cobertura dos 2 Embora a análise apresentada se fundamente em estudos produzidos nos campos da saúde e da seguridade social, poderia contemplar outras políticas correlatas, mas escaparia da área de competência do autor. Ainda assim, no caso do saneamento, não se constata um grande destaque na Constituição de 1988, ao ponto de o termo nem aparecer no ìndice Alfabético-Remissivo da Constituição Federal. Ver Brasil (2002), especialmente as páginas 1042 e 1043. 3 Esta Comissão foi criada mediante Decreto do Presidente da República, em 13 de março de 2006, e instituída no âmbito do Ministério da Saúde. Era composta por 16 personalidades, vinculadas a universidades, sociedade civil, ONGs, igreja, arte e movimentos culturais. E para promover a articulação entre as áreas de governo, bem como apoiar a Comissão, o mesmo decreto presidencial criou um Grupo de Trabalho com representantes de 19 ministérios e instituições: Casa Civil da Presidência da República, Ministério da Saúde, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda, Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome, Mnistério da Educação, Ministério da Ciência e Tecnologia, Ministério da Cultura, Ministério do Esporte, Ministério das Cidades, Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério da Previdência Social, Ministério do. Desenvolvimento Agrário, Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da
- 34. 32 serviços de águae esgoto no período de 1999 a 2004 (o percentual de domicílios atendidos por rede geral de abastecimento de água aumentou de 80% para 83% e os servidos por esgotamento sanitário adequado cresceu de 65% para 70%), apesar da manutenção de desigualdades regionais e entre municípios. Ainda assim, são mencionados trabalhos registrando que 53% da população brasileira não teria acesso a um saneamento adequado, de modo que a universalização só se daria em 115 anos, se mantido o ritmo da atual política de saneamento básico (COMISSÃO NACIONAL DE DETERMINANTES SOCIAIS DE SAÚDE-CNDSS, 2008). Daí a relevância da aprovação da Lei acima referida e dos esforços recentes para a formulação da Política Federal de Saneamento Básico e, especialmente, para a elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab). Sendo a universalidade atingida nas próximas décadas, o abastecimento de água deveria ser distribuído igualmente para todos - famílias, indústria e o agro-negócio? Mesmo sendo assegurado o acesso a todos, o financiamento e o pagamento deveriam ser iguais? E sendo garantida a água e esgoto sanitário para todos os domicílios, o financiamento deveria ser público e os serviços gratuitos? Ou parte da população pagaria por esses bens e serviços coletivos, reservando a gratuidade apenas para os que não pudessem fazê-lo? Como contemplar a integralidade dos componentes do saneamento básico – abastecimento público de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais? As perguntas acima sugerem que não basta uma aceitação do princípio geral da universalidade, tal como posto no inciso I do art. 2o da Lei no 11.445/07. Consequentemente haveria a necessidade de aprofundar, nos próximos tópicos, a reflexão e a discussão das noções de equidade e integralidade. 1.5 EQUIDADE Do ponto de vista semântico e etimológico, a palavra equidade está próxima da igualdade e ambas podem ser admitidas como sinônimos. São consideradas contraponto para as desigualdades, sejam as sócio- econômicas, sejam as de saúde (PINHEIRO et al., 2005). Assim, organismos internacionais admitem que equidade implica: a) en condiciones de salud, disminuir las diferencias evitables e injustas al mínimo posible; b) en servicios de salud, recibir atención en función de la necesidad (equidad de acceso y uso) y contribuir en función de la capacidad de pago (equidad financiera) (OPS, 1997, p.16). Esta concepção inspira-se em um texto muito divulgado pelo Escritório Regional da OMS na Europa, no qual a equidade supõe superar diferenças evitáveis, desnecessárias e consideradas injustas (WHITEHEAD, 1990). Embora reconhecendo que as desigualdades inaceitáveis e injustas mereceriam correções, esse entendimento, muito presente em documentos de organismos internacionais, legitima o pagamento de serviços pelos que podem fazê-lo, restringindo a atuação dos serviços públicos e gratuitos exclusivamente para os pobres, política conhecida como focalização. Representam a justificativa ideológica para os chamados Pro-Poor-Programs, que valorizam e expressam políticas focalizadas (SOARES, 1999). Se o conceito de equidade não é bem estabelecido, persistindo a polissemia e a confusão conceitual (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009), tornam-se difíceis a construção de consensos e a operacionalização de políticas e programas. Mas, diante da persistência e agravamento das desigualdades sociais, a noção de equidade cada vez mais tem sido adotada, sem ao menos apresentar uma definição ou elaborar um trabalho teórico. República, Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS) e Conselho Nacional de Saúde.
- 35. 33 Assim, muitos estudostêm procurado evidenciar as desigualdades no perfil epidemiológico de grupos sociais, através de indicadores compostos por variáveis sócio-econômicas. Na revisão efetuada por Almeida Filho (1999) foi possível identificar 288 referências bibliográficas, até abril de 1999, enquanto Wing & Richardson (s/d) selecionaram e analisaram mais de 30 artigos publicados, na década de noventa, nos Estados Unidos, Canadá e Europa Ocidental. Na Holanda, o Documentation Centre Socio-Economic Inequalities in Health (SEIH) cataloga toda a produção indexada sobre o tema das “inequidades em saúde”, tendo identificado, só para o ano de 1998, 91 referências. Esta produção tem crescido, ao ponto de sustentar centros de estudos, como a International Society for Equity in Health (ISEqH), e também revistas científicas dirigidas para a questão das desigualdades. No entanto, é preciso distinguir as desigualdades nas condições e na qualidade de vida, de um lado, e as desigualdades no acesso e consumo de bens e serviços, de outro (PAIM, 2006a). No caso do saneamento básico, caberia separar, analiticamente, a qualidade de vida de uma população em um dado território, de um lado, e o acesso ao abastecimento público de água de qualidade, ao esgotamento sanitário, ao manejo e destinação adequada dos resíduos sólidos e à drenagem e ao manejo de águas pluviais, bem como à proteção do meio ambiente, de outro. Nesses estudos, o que mais importa não é demonstrar relações causais entre desigualdades sociais, saneamento básico e saúde. Para a formulação de políticas públicas intersetoriais, seria fundamental analisar certas estratificações do espaço urbano, de acordo com as condições de vida, validadas por indicadores de saúde. Ao possibilitarem intervenções sobre as condições de vida e saúde dos grupos sociais, estariam contemplando a equidade. Na medida em que puderem discriminar grupos da população, relativamente homogêneos, tais estudos estariam oferecendo possibilidades técnicas de monitoramento da deterioração da vida ou da melhoria das condições de saúde (BREILH et al., 1990). Ainda assim, alguns autores têm registrado que o termo equidade não aparece como descritor na base de dados MEDLINE, embora seja encontrado na do LILACS. Nesse caso, refere-se à cobertura, distribuição e uso de recursos, acesso e estado de saúde (PINHEIRO et al., 2005, p.451). Portanto, muitos textos técnicos e doutrinários, bem como artigos científicos e trabalhos teóricos que tratam da equidade, não têm como preocupação a precisão conceitual: Na maioria dos estudos empíricos, não se observa maior preocupação dos autores em definir termos e estabelecer conceitos. As noções de equidade e igualdade, por um lado, e seus contrários, desigualdade, diferença e iniquidade, são tratados como sinônimos (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5217). Contudo, é possível identificar dois enfoques subjacentes que tentam distingui-la da noção de igualdade: o econômico e o da justiça. No enfoque econômico busca-se uma distribuição mais eficiente dos recursos, recorrendo a análise econômica, a modelos matemáticos e estudos econométricos, às vezes realizando incursões reflexivas quanto à justiça distributiva (SEN, 2002). Assim, nas políticas patrocinadas por organismos internacionais, esse enfoque apresenta-se sob uma postura aparente de Robin Hood, concentrando recursos nos mais necessitados (Pro-Poor Programs), sejam regiões, estados, municípios, distritos, bairros, grupos ou pessoas. Defende, desse modo, políticas de focalização, em contraposição às políticas universais. Já no enfoque centrado na ideia de justiça, recorre-se à filosofia, desde Aristóteles e Platão até Hobbes, Rousseau, Kant, Hume, Marx, Engels, Bobbio, Rawls e Heller, entre outros (ALMEIDA FILHO, 2009; CAMPOS, 2006; RIBEIRO, 2005; SIQUEIRA-BATISTA; SCHRAMM, 2005; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Em revisão recente da literatura, é possível distinguir a equidade horizontal e a equidade vertical. A primeira diz
- 36. 34 respeito ao igualtratamento para iguais e a segunda supõe tratamento desigual para desiguais (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Portanto, embora a igualdade seja um valor considerado importante haveria situações em que ocorrem grandes desigualdades, como no acesso aos serviços de saúde, ou mesmo no saneamento básico e correlatos. Nesses casos, atender igualmente os desiguais poderia resultar na manutenção das desigualdades, impedindo atingir a igualdade. Com vistas, sobretudo, à distribuição de recursos, a noção de equidade se impõe. Admite, em tese, a possibilidade de atender desigualmente os que são desiguais (equidade vertical), priorizando aqueles que mais necessitam para poder alcançar a igualdade. Não obstante as imprecisões terminológicas e ambigüidades conceituais, alguns esforços têm sido empreendidos, no sentido de buscar certa fundamentação teórica, para sustentar esta noção. Embora no presente texto não caiba uma revisão detalhada deste enfoque, muito menos a realização de um trabalho teórico, para transformar a noção de equidade rigorosamente em conceito, as referências citadas representam indicações para o aprofundamento do estudo, bem como possibilidades de avançar na reflexão e na discussão. Na realidade, a questão posta por muitos desses estudos vai ao sentido de demonstrar que a igualdade pode não ser justa. Portanto, faz-se necessário explicitar um marco conceitual que permita analisar e interpretar a questão da equidade. Ao se debruçarem sobre tais princípios e diretrizes, distintas disciplinas passam a devotar certa atenção para a essa questão, indagando, por exemplo, “em nome de que padrão de justiça social as distintas racionalidades de distribuição de recursos utilizadas pelas políticas setoriais ou pelos níveis de governo são formuladas?” (COHN, 2005, p. 287). No estudo de revisão de Vieira da Silva e Almeida Filho (2009), os autores reconhecem o trabalho de Whitehead (1990), publicado posteriormente pela Organização Pan-Americana da Saúde e pelo conceituado periódico International Journal of Health Services, como referência básica para a noção de equidade em saúde. Sublinham o fato de que, apesar da autora considerar iniquidades (inequities) como diferenças injustas, além de evitáveis, não desenvolve teoricamente a ideia de justiça. Este trabalho é desenvolvido posteriormente por outros autores, baseando-se na obra da Amartya Sen, prêmio Nobel de Economia, e na teoria de Justiça de Rawls (ALMEIDA FILHO, 2009), apesar de certas restrições feitas em função dos problemas operacionais diante de “julgamentos de valor” (ALMEIDA FILHO, 2009; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Almeida Filho (1999), ao analisar a produção científica sobre desigualdades em saúde, segundo condições de vida na América Latina e Caribe, fundamenta-se parcialmente no marco conceitual adotado pela OPAS, complementando-o a partir da distinção entre “inequidade” e iniquidade: Inequidade: anglicismo por referência a ‘inequity’, implica diferenças ou variações sistemáticas, desnecessárias e evitáveis no seio de populações ou agregados humanos (...). Iniquidade: refere-se a inequidades, não só evitáveis, mas também iníquas (desleais, vergonhosas e injustas) resultantes de injustiça social, perante diversidades, desigualdades e diferenças” (ALMEIDA FILHO, 1999). Partindo de um enfoque histórico-estrutural, outro autor latino-americano desenvolve as seguintes definições: La diversidad (...) es una característica consustancial de la vida humana y nos ayuda a explicar el modo de devenir o la génesis de la variación de características. Se concreta en procesos como los de diferenciación de género, étnicos y culturales. Los distintos géneros, etnias y grupos de edad que hacen parte de la diversidad surgen de diferencias biológicas, como el sexo, la raza y la edad biológica, alrededor de las cuales se dan construcciones culturales y de poder (...).
- 37. 35 La inequidad nose refiere a la injusticia en el reparto y acceso, sino al proceso intrínseco que la genera. La inequidad alude al carácter y modo de devenir de una sociedad que determina el reparto y acceso desiguales (desigualdad social) que es su consecuencia (...). La categoría desigualdad es la expresión observable de una inequidad social. La inequidad es una categoría analítica que da cuenta de la esencia del problema, mientras que la desigualdad es una evidencia empírica que se hace ostensible en los agregados estadísticos, para cuya adecuada comprensión es necesario desentrañar la inequidad que la produce (...). Por último, lo que nosotros llamaremos diferencia es un producto combinado de la diversidad y la inequidad, y se expresa en el dominio de la vida individual y biológica. Para el caso del estudio comparativo de la vida y la salud entre los géneros, es importante comprender que las diferencias observables que llegan a registrarse son producto de la combinación de una distinta configuración del genotipo y fenotipo que se desarrolla en las personas y sus cuerpos, así como de las formas de deterioro experimentadas (BREILH, 1998). Enquanto a desigualdade expressaria evidências no plano fenomênico, a “iniquidade” representaria uma categoria analítica no plano da essência, ou seja, das estruturas. Dessa forma, o referido autor sugere uma oposição básica entre um contexto “solidário”, em que estaria presente a diversidade, expressando-se em igualdade e diferenças, e um contexto “concentrador”, no qual a “iniquidade” é dominante e que se revela em desigualdades e diferenças, resultantes de deterioração desigual. Esta abordagem marxista foi considerada na discussão e interpretação dos resultados de pesquisas sobre diferenciais intra-urbanos da mortalidade, reconhecida pela potencialidade de contribuir com a ciência ao distinguir aparência e essência (PAIM, 2000). Para contextualizar a análise desses distintos processos, o referido autor sistematizou tais conceitos, elaborando a Tabela 1.1 a seguir: TABELA 1.1: Desigualdades em saúde CONTEXTO (Oposição básica) PROCESSO GENÉTICO (Modo de devir) EXPRESSÃO Particular Individual SOLIDÁRIO DIVERSIDADE IGUALDADE (Em meio à diversidade) DIFERENÇAS (Configuração do geno-fenótipo) CONCENTRADOR (Acumulação de poder) INIQUIDADE DESIGUALDADE DIFERENÇAS (Por deterioração desigual) Fonte: BREILH, 1998. Mais recentemente, essa contribuição tem sido recuperada, com base na realização de um trabalho teórico sobre a noção de equidade (ALMEIDA FILHO, 2009; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Assim, esses autores examinam certas possibilidades abertas pela obra Além da Justiça (HELLER, 1998), por criticar as propostas que estabelecem necessidades como critérios de justiça. Nessa obra a filósofa húngara admite um outro critério para a equidade: para cada um, aquilo que lhe é devido por ser um membro de um grupo ou categoria essencial. Pensando a equidade em saúde, os referidos autores chegam à seguinte conclusão: (...) equidade em saúde pode ser interpretada como o resultado de políticas que tratam indivíduos que não são iguais de forma diferente. Nesse sentido, “equidade” e “iniquidade” correspondem a conceitos relacionados com a prática da justiça e à intencionalidade das políticas sociais e dos sistemas sociais (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5221). No entanto, a inclusão da equidade na agenda e nas proposições de um conjunto de organismos internacionais, justamente no contexto das políticas de ajuste macro-econômico e de desajuste estrutural,
- 38. 36 incita alguma reflexãoe prudência quanto a sua utilidade no exame de políticas e programas de caráter universal, como no caso do saneamento básico (SOARES, 1999). Por isso, os autores mencionados apresentam a seguinte conclusão: A unanimidade do discurso, em prol da equidade, não obstante o amplo espectro de forças políticas que o formulam, ao tempo em que se contempla a persistência das desigualdades no mundo, mostra que outras lógicas devem estar orientando a formulação (ou pelo menos a implementação) das políticas públicas (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5223). No caso do setor saúde, apesar dos constrangimentos impostos ao desenvolvimento das políticas, pelo ajuste macro-estrutural, o Brasil conseguiu manter os instrumentos legais que asseguram o direito à saúde, particularmente no que se refere à universalização da atenção (ALMEIDA et al., 2002). Ao contrário de outras políticas sociais que, diante das restrições ao gasto público tornaram-se focalizadas e seletivas, a política de saúde manteve a sua abrangência, talvez “em razão da capacidade de intermediação de interesses na arena setorial” (COSTA, 2002, p.13). A análise das proposições apresentadas nas Conferências Nacionais de Saúde (CNS), e analisadas com base nos relatórios da 9ª., 10ª. e 11ª. CNS, correspondendo aos anos de 1992, 1996 e 2000, assinala o aparecimento do termo equidade duas, oito e vinte e cinco vezes, respectivamente (PINHEIRO et al., 2005). A 9ª. CNS não apontava, na análise da situação de saúde, disparidades entre os grupos sociais e, assim, não especificava os grupos para os quais se dirigia a proposição, nem a demanda que levaria à redução da desvantagem. No caso da 10ª CNS, não foi encontrado capítulo com descrição do quadro da saúde da população, ainda que fosse defendido o fortalecimento do papel do Estado, enquanto promotor da equidade e especificado um grupo em desvantagem (portadores de deficiência auditiva). No que diz respeito à 11ª. CNS, embora o termo equidade tenha aparecido mais vezes, “não se encontra um avanço na utilização do mesmo como um critério para elaboração de propostas, predominando ainda avaliações excessivamente vagas e subjetivas” (PINHEIRO et al., 2005, p.456). Diante do tratamento incompleto do tema e da não identificação de grupos sociais desfavorecidos e das suas necessidades de saúde esses autores admitem “uma resistência inicial à incorporação do conceito, como um critério para a elaboração de diretrizes de políticas públicas” (PINHEIRO et al., 2005, p.457). Se estendessem a análise para a 12ª e 13ª CNS, realizadas em 2003 e 2007, respectivamente, talvez se surpreendessem com uma situação inversa: a excessiva especificação de grupos sociais e de demandas particulares, capazes de comprometer a integralidade e a universalidade, reforçando, involuntariamente, a hegemonia dos programas especiais, verticalizados e focalizados. Qual o conceito de equidade subjacente a tantos usos e abusos? Apesar desses usos e abusos, bem como de certas condicionalidades dos empréstimos de organismos financeiros internacionais induzirem a implementação de políticas focalizadas, confrontando universalidade e equidade, o SUS tem sido defendido como política, fundamentalmente, universal, mas que pode contemplar de forma progressiva a equidade, ao considerar a distribuição desigual de danos, riscos e determinantes entre grupos sociais, etários e étnicos a partir da seguinte concepção: A noção de equidade se associa de modo diverso à igualdade e, sobretudo, à justiça, no sentido de propiciar a correção daquilo em que a igualdade agride e, portanto, naquilo que a justiça deve realizar. Tomada nesse sentido, a equidade requer igualdade para produzir efeitos, pois se constitui justamente em corretora da situação igualdade, na medida em que a adoção deste recurso se revele imperfeita diante dos objetivos da promoção da justiça (ELIAS, 2005, p.291).
- 39. 37 Portanto, os esforçospara reduzir as iniquidades em saúde (LUCHESI, 2003; SOUZA, 2003) consideram a equidade na dotação de recursos financeiros, no acesso a serviços de saúde e nos resultados. Reconhecem que a igualdade no acesso aos serviços não é suficiente, ainda que necessária, para reduzir as desigualdades no adoecer e morrer, entre os distintos grupos sociais. Essas iniciativas são consideradas importantes na formulação de políticas públicas, com se destaca a seguir: Noção de necessidades diferentes entre distintos grupos sociais, determinadas, tanto pela diversidade (sexo, idade, raça), como pela injustiça social (renda, acesso a bens e serviços) ou mesmo por características culturais e subjetivas de grupos e indivíduos (PELEGRINI et al., 2005, p.277). As desigualdades étnico-raciais, no entanto, só mais recentemente têm sido colocadas na agenda pelos movimentos sociais, envolvendo negros e indígenas. A raça tem sido considerada um importante “constructo social, que determina identidades, acesso a recursos e a valorização da sociedade (...), interagindo com outros marcadores de posição social (exemplo: gênero, educação, renda)” (CHOR; LIMA, 2005, p.1587). Contribui desse modo para a exposição a distintos riscos4 , requerendo mais investigações, no sentido de orientar os formuladores de políticas públicas (HERINGER, 2002)5 . No Brasil, tal preocupação tem estado presente em Congressos da Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde Coletiva (ABRASCO), na 12ª. Conferência Nacional de Saúde Sérgio Arouca, em seminários específicos, além de iniciativas governamentais, a exemplo da introdução do quesito cor nos registros do IBGE e nos dos bancos de dados de mortalidade e de nascidos vivos (CHOR; LIMA, 2005). A produção acadêmica recente em sociologia, economia e demografia aponta as desvantagens da população negra quanto ao emprego, renda, habitação e educação e suas repercussões na saúde, como esperança de vida ao nascer, mortalidade por causas externas, segundo Lopes (2005) e mortalidade infantil (CARDOSO et al., 2005). Em síntese, enquanto política pública, o SUS foi formulado na perspectiva do acesso universal, da igualdade e da justiça social. Na medida em que a equidade seja concebida na perspectiva ética e da justiça, políticas públicas, como saúde e saneamento, têm um grande potencial de alcançá-la, não obstante as históricas iniquidades presentes na sociedade brasileira, agravadas pelas novas versões do capitalismo, em tempos de globalismo. Ao atenderem necessidades de contingentes expressivos da população anteriormente excluídos desses sistemas, as políticas públicas podem contribuir para a redução de desigualdades no acesso aos serviços, tornando a atenção e o consumo menos iníquos, embora ainda muito distantes do ideário igualitário (ALMEIDA et al., 2002; NEGRI, 2002; SOUZA, 2003). Estados e municípios que têm alcançado certa estabilidade político-administrativa, ao lado de um compromisso com valores e proposições presentes no movimento da Reforma Sanitária Brasileira, Junqueira et al. (2002) e Pelegrini et al. (2005), conseguem demonstrar que o SUS, enquanto política pública pode promover a equidade no sentido de justiça, sem comprometer o seu caráter universal e igualitário. 4 “(...) em sociedades como a brasileira, na qual relações de classe são racializadas e relações raciais são dependentes da classe social, a pesquisa epidemiológica deve elucidar o impacto, na saúde, das desigualdades sócio-econômicas e raciais” (CHOR; LIMA, 2005, p.1593). 5 Questões como raça, racismo e saúde têm estado presentes na produção acadêmica mundial. Assim, no banco de referências bibliográficas Web Science, a média anual de artigos publicados indexados por “racismo” aumentos nos últimos qüinqüênios: 159 (1990-1994), 286 (1995-1999), e 321 (2000-2004) (FAERSTEIN, 2005).
- 40. 38 Algo parecido podeser cogitado para o saneamento básico, mesmo sem entrar na polêmica ainda presente, acerca das diversas conotações da noção de equidade. A prestação de serviços às coletividades e a garantia do acesso aos bens coletivos, de acordo com as necessidades, ou destacando um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da intervenção, possibilitariam oferecer mais recursos para os que mais precisam. Esta poderia ser uma forma de evitar que propostas ambíguas como “discriminação positiva”, acionadas por organismos internacionais que não apóiam o desenvolvimento de políticas sociais universais, comprometessem e enviesassem o processo de formulação de políticas (PAIM, 2006a). Ao analisar a questão da equidade, no que tange à política governamental para o saneamento, um dos estudiosos dessa política pública destacou a seguinte conclusão: Naturalmente que estas contradições que dizem respeito a distintas concepções quanto ao papel da União e da distribuição de competências entre as unidades da federação, quanto à modalidade de inserção do setor privado, não afetam apenas a política de governo para o saneamento. A agenda de reforma do Estado parece ser obrigada a decifrar o razoável legado institucional das décadas passadas e no plano das proposições práticas implicitamente a reconhecer o quanto de superficialidade e simplificação alimenta os julgamentos sobre os arranjos de políticas sociais específicas (COSTA, 1998, p.89). Esta conclusão, no entanto, pode ser relativizada, pois a legislação em vigor define que a União adotará, como uma das diretrizes de sua política de saneamento básico, a prioridade para as ações que promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento básico (art. 48, inciso I da Lei nº 14.445/07). Nesse sentido, a contribuição da obra Além da Justiça de Heller (1998) para o conceito de equidade permitiria adotá-lo como um princípio de uma política de saneamento básico capaz de orientar a identificação de um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da intervenção. Este processo desenvolvido na esfera pública possibilitaria a existência da justiça, como responsabilidade simétrica, comunicação e cooperação (HELLER, 1998). 1.6 INTEGRALIDADE Em comparação com as outras noções contempladas no presente estudo (universalidade e equidade), a integralidade tem sido menos discutida na literatura internacional. Como vocábulo da língua portuguesa, expressa qualidade, estado de integral, inteiro, completo6 . Mas numa rápida consulta ao Google aparecem 766.000 resultados referentes a integralidade. Parte expressiva dessas citações refere-se á integralidade na saúde (283.000), integralidade em saúde (247.000) integralidade de assistência (140.000), integralidade SUS (95.000). A integralidade constitui um dos princípios ordenadores da Reforma Sanitária Brasileira (RSB). Na Constituição de 1988, aparece como uma diretriz para a organização do Sistema Único de Saúde (SUS), ao lado da descentralização – com comando único em cada esfera de governo – e da participação da comunidade. Assim, pretende-se, neste tópico, privilegiar a produção científica brasileira, considerando, preliminarmente, quatro dimensões para a abordagem dessa noção: histórica, teórico-conceitual, político- institucional e programático-operacional. 6 Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguesa Caldas Aulete. 5ª. Edição. Volume III, Rio de Janeiro: Editora Delta S/A, 1986. p.1062.
- 41. 39 Antecedentes históricos Originalmente, aideia de integralidade aparece com a proposta da Medicina Integral ou Comprehensive Medicine. Esta realizava uma crítica à excessiva especialização da medicina, com a fragmentação da sua ação sobre órgãos e estruturas, perdendo a visão da totalidade. Vincula-se a um movimento de idéias, que desencadeou o ensino da Medicina Preventiva nas escolas médicas americanas, na passagem da década de 1940 para a de 1950. Ao pretender reorganizar o conhecimento existente elaborou o modelo da história natural das doenças, a partir do qual o processo saúde-doença era visto em dois momentos – o pré- patogênico e o patogênico (PAIM, 2003b). No primeiro momento, ou seja, antes da ocorrência da doença, seria possível desenvolver um conjunto de ações inespecíficas e específicas, para evitar o aparecimento do problema. Essas medidas eram conhecidas como prevenção da ocorrência ou prevenção primária, compreendendo as ações de promoção da saúde e de proteção específica (saneamento do ambiente, proteção contra riscos ocupacionais, imunizações, etc.). No momento patogênico, poder-se-iam identificar uma fase anterior ao horizonte clínico, no qual a detecção precoce da doença seria realizada mediante triagem (screening) e exames periódicos de saúde; uma etapa em que os sinais e sintomas permitiriam o diagnóstico e a limitação do dano por meio da clínica; e, finalmente, um estágio em que poderiam restar seqüelas, para as quais caberiam ações com vistas a atingir uma adaptação possível. As medidas adotadas neste momento podem ser identificadas genericamente como prevenção da evolução ou como prevenção secundária (recuperação da saúde) e prevenção terciária (reabilitação da saúde). Assim, a Medicina Integral seria aquela capaz de articular esses cinco níveis de prevenção (promoção, proteção, diagnóstico precoce, limitação do dano e reabilitação) sobre o processo saúde-doença. Já a Medicina Preventiva, como proposta de reforma em saúde das mais parciais, fundamentava uma política que separava a promoção e proteção da saúde para as agências estatais de saúde pública e as demais ações para a medicina privada (PAIM, 2003b). O movimento sanitário brasileiro, constituído na década de setenta do século passado, teve a suas origens a partir da crítica efetuada em relação à Medicina Preventiva americana. Apontava insuficiências teóricas e políticas do preventivismo e indicava que seria necessário transformar muitas das suas noções em conceitos teóricos e proposições políticas, no sentido de enfrentar o “dilema preventivista” nos países capitalistas e periféricos. Assim, a noção de integralidade no âmbito da saúde poderia ilustrar este esforço e, ao mesmo tempo, delinear os conseqüentes desafios teóricos, políticos, culturais, metodológicos e técnico-operacionais (PAIM, 2008). Os textos que alimentaram as discussões da 8ª Conferência Nacional de Saúde, de 1987, apontavam para o princípio da integralidade e o Relatório Final a contemplou. Antes dessa histórica Conferência, a integralidade apareceu no discurso governamental, através de programas especiais, a exemplo do Programa de Atenção Integral à Saúde da Mulher – PAISM e do Programa de Atenção Integral à Saúde da Criança – PAISC, assim como das Ações Integradas de Saúde (AIS), como assinalado anteriormente (PAIM, 2008). Posteriormente, a Constituição de 1988, em vez de apresentar explicitamente o princípio da integralidade, concebe-o como uma das diretrizes para o SUS: “atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais” (BRASIL, 2003, p.20). Esta retórica contorcionista pode refletir uma visão de sistema de saúde que identifica ações preventivas com a saúde pública institucionalizada (Estado) e serviços assistenciais com atenção médica individual
- 42. 40 (iniciativa privada), oua busca de conciliação entre um modelo de atenção clinicamente orientado e aquele vinculado ao trabalho programático. No que pese esta solução de compromisso, a Constituição e a Lei Orgânica da Saúde valorizaram as noções de promoção e proteção da saúde, reforçando a concepção de integralidade da atenção. Assim, a Lei nº 8.080/90 refere-se à integralidade da assistência, entendida como um “conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema” (Brasil, 2002, art. 7º, inciso II – Dos Princípios e Diretrizes). Portanto, esta lei estendeu a noção para os distintos níveis de complexidade do sistema de serviços de saúde, incorporando a ideia de continuidade da atenção. Entretanto, as bases conceituais da Reforma Sanitária Brasileira contemplaram originalmente a integralidade em pelo menos quatro perspectivas: a) como integração de ações de promoção, proteção, recuperação e reabilitação da saúde, compondo níveis de prevenção primária, secundária e terciária; b) como forma de atuação profissional, abrangendo as dimensões biológica, psicológica e social; c) como garantia da continuidade da atenção nos distintos níveis de complexidade do sistema de serviços de saúde; d) como articulação de um conjunto de políticas públicas vinculadas a uma totalidade de projetos de mudanças, que incidissem sobre as condições de vida, determinantes da saúde e dos riscos de adoecimento, mediante ação intersetorial. O saneamento básico, nessa perspectiva, comporia esse conjunto de políticas públicas numa atuação intersetorial. A ênfase na saúde, constatada nas reflexões acima, pode ser explicada pelo fato de a Constituição não ter contemplado de forma ampla o saneamento. Somente duas décadas depois que a Lei no 11.445/07 adotou a noção de integralidade como um dos princípios fundamentais, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e resultados (art. 2o inciso II). Desenvolvimento teórico-conceitual da integralidade O termo integralidade tem sido utilizado como noção, conceito, princípio, diretriz operacional, imagem- objetivo, proposição política, ideia, ou “conceito em estado prático”. De um modo geral, os autores que têm pesquisado o tema definem a integralidade a partir da identificação de diversas dimensões e atributos. No processo político e técnico-institucional, distintas propostas alternativas de modos tecnológicos de intervenção valorizaram o princípio da integralidade, buscando formas de operacionalização (TEIXEIRA; PAIM; VILLASBÔAS, 2002; CAMPOS, 2003). Assim, diferentes sentidos e significados passaram a ser atribuídos a este princípio. A integralidade, como noção polissêmica, pode ser vista como imagem-objetivo ou bandeira de luta, como valor a ser sustentado e defendido, como dimensão das práticas e como atitude diante das formas de organizar o processo de trabalho. Enquanto imagem-objetivo poderia assim ser caracterizada: um enunciado de certas características do sistema de saúde, de suas instituições e de suas práticas... um conjunto de valores pelos quais vale lutar, pois se relacionam a um ideal de uma sociedade mais justa e mais solidária (MATTOS, 2001, p.41). Nessa perspectiva, haveria a possibilidade de esclarecimento e construção de acordos em torno da integralidade, no propósito de estabelecer princípios organizadores (CAMARGO Jr., 2001). Assim, já é possível considerar uma definição ampliada de integralidade, a partir de uma taxonomia de necessidades centrada em quatro conjuntos: a) “boas condições de vida”, decorrentes dos fatores do ambiente ou dos lugares ocupados no processo produtivo; b) acesso a toda tecnologia capaz de melhorar e prolongar a vida;
- 43. 41 c) “vínculos (a)efetivos”entre cada usuário e equipe/profissional de saúde; d) graus crescentes de autonomia no modo de levar a vida (CECÍLIO, 2001). Constata-se na literatura recente um esforço de reflexão teórica (MATTOS, 2001, 2003), bem como pesquisas empíricas voltadas para o estabelecimento de critérios que contemplem a integralidade (GIOVANELA et al., 2002). Assim, os sistemas de serviços de saúde, organizados na perspectiva da integralidade da atenção, adotariam as seguintes premissas: a) primazia das ações de promoção e prevenção; b) garantia de atenção nos três níveis de complexidade da assistência médica; c) articulação das ações de promoção, prevenção, cura e recuperação; d) a abordagem integral do indivíduo e famílias (GIOVANELA et al., 2002). Portanto, ao lado do trabalho de investigação teórica e empírica, cabe ampliar o espaço de intervenção voltado para a integralidade, mediante ações desenvolvidas no território, nos serviços e nas organizações, considerando os aspectos relativos à construção do conhecimento, à formulação de políticas e à redefinição de práticas (CAMPOS, 2003). Este autor, tomando como referência o princípio constitucional da integralidade, examinou certos desafios da sua implementação, analisando a proposta da vigilância da saúde e as mudanças promovidas pelo Ministério da Saúde. Reconheceu que a construção coletiva e social da prática sanitária decorre de um processo dialético, no qual se envolvem instâncias distintas com dimensão política e técnica. A partir desse referencial teórico, o autor considera que a construção e a implementação da integralidade representam um dos maiores desafios no Brasil e reconhece a proposta da vigilância da saúde como uma via para enfrentá-lo. Conclui considerando que o princípio da integralidade: implica dotar o sistema de condições relacionadas às diversas fases da atenção à saúde, ao processo de cuidar, ao relacionamento do profissional de saúde com os pacientes. Indivíduos e coletividades devem dispor de um atendimento organizado, diversificado e humano. Esse princípio, portanto, não exclui nenhuma das possibilidades de se promover, prevenir, restaurar a saúde e reabilitar os indivíduos (CAMPOS, 2003, p.577). Mattos (2001), ao revisar as reflexões sobre a integralidade identifica três conjuntos de sentidos atribuídos ao termo: a) integralidade como um princípio orientador das práticas; b) integralidade como um princípio orientador da organização do trabalho; c) integralidade como um princípio orientador da organização das políticas. Para esse autor o que caracterizaria a integralidade seria uma apreensão ampliada das necessidades dos sujeitos (MATTOS, 2004). Enquanto princípio orientador da organização das políticas, a integralidade poderia orientar os esforços de articulação das ações de abastecimento de água, esgoto sanitário e de coleta e destinação do lixo, contribuindo com a fundamentação do Plansab. Assim, o inciso XI do art. 48 da Lei nº 14.445/07 destaca o estímulo à implementação de infra-estruturas e serviços comuns a Municípios, mediante mecanismos de cooperação entre entes federados como uma das diretrizes da Política Federal de Saneamento Básico. Este princípio orientador, pautado na integralidade, torna-se ainda mais explícito no parágrafo único do citado artigo: As políticas e ações da União de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate e erradicação da pobreza, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social, voltadas para a melhoria da qualidade de vida, devem considerar a necessária articulação, inclusive no que se refere ao financiamento, com o saneamento básico (art. 48, parágrafo único). Não obstante essas indicações, a integralidade, como princípio orientador de práticas e da organização do trabalho em saneamento básico, ainda demanda novos estudos sobre os processos de trabalho neste setor.
- 44. 42 Aspectos político-institucionais No quetange à dimensão política, podem ser identificadas condições institucionais que possibilitam a construção de consensos, a regulamentação dos dispositivos legais e os mecanismos de financiamento. No caso da dimensão técnico-institucional, vincula-se ao conhecimento produzido segundo modelos teóricos e permite orientar a organização e a gestão do sistema, bem como combinar tecnologias oferecidas pela ciência, no sentido de atender às necessidades de indivíduos, famílias e comunidades. Tratando-se, portanto, de um fenômeno social e histórico, a trajetória de uma política não se faz de forma linear: Tem como ponto de partida uma construção de propósitos de grupos em luta, os quais, a cada momento, influenciam a conformação do sistema. Esse sistema resulta, portanto, dos embates e dos consensos e dissensos que ocorrem entre os grupos. E por ser histórico leva-se sempre em consideração a herança recebida, desde a existência de uma cultura institucional arraigada em unidades de saúde com diferentes conformações e espaços de prática, a refletirem uma determinada concepção histórica. Tudo isso, se não determina, ao menos condiciona os propósitos futuros (CAMPOS, 2003, p.570). A revisão da institucionalidade do saneamento no Estado brasileiro, a partir do Plansab, pode indicar a pertinência de construção de novos marcos na gestão da Política Federal de Saneamento Básico, sobretudo quando considerados os seguintes objetivos: I - contribuir para o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades regionais, a geração de emprego e de renda e a inclusão social; II - priorizar planos, programas e projetos que visem à implantação e ampliação dos serviços e ações de saneamento básico nas áreas ocupadas por populações de baixa renda; III - proporcionar condições adequadas de salubridade ambiental aos povos indígenas e outras populações tradicionais, com soluções compatíveis com suas características socioculturais; IV - proporcionar condições adequadas de salubridade ambiental às populações rurais e de pequenos núcleos urbanos isolados (art. 49). Dimensão programático-operacional Nesse tópico caberia mencionar alguns modelos que procuram esquematizar relações entre determinantes sociais, saúde e qualidade de vida. Nesse particular, o Relatório da Comissão Nacional de Determinantes Sociais de Saúde (CNDSS, 2008) adotou o modelo de Dahlgren e Whitehead, por facilitar a comunicação com distintos segmentos da sociedade, não se restringindo à comunidade técnico-científica, conforme a Figura 1.1. No entanto, reconhece outros modelos mais complexos, contemplando com maiores detalhes as relações e mediações entre os diversos níveis da realidade e as iniquidades7 . Após as camadas relativas a características individuais e às redes comunitárias e de apoio, constatam-se os determinantes associados às condições de vida, inclusive os relativos ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário. As intervenções sobre os determinantes na perspectiva de alcance da qualidade de vida e saúde poderiam incidir sobre aqueles considerados proximais (relativos a comportamentos individuais), sobre os intermediários (relacionados às condições de vida e trabalho, incluindo o saneamento básico) e os distais (referentes à macro-estrutura econômica, social e cultural). Assim, os determinantes sociais são compreendidos como as causas das causas. 7 A CNDSS justifica a escolha do modelo de Dahlgren e Whitehead “por sua simplicidade, por sua fácil compreensão para vários tipos de público e pela clara visualização gráfica dos diversos DSS” (CNDSS, 2008). Ver outros modelos: http://www.who.int/social_determinants/resources/latest_publications/en/index.html . http://www.who.int/social_determinants/resources/csdh_framework_action_05_07.pdf
- 45. 43 Na Figura 1.2as intervenções sugeridas nos diversos níveis do modelo seriam informadas por três pilares básicos: a intersetorialidade, a participação social e as evidencias científicas (CNDSS, 2008). Assim, no caso da atuação sobre os determinantes intermediários onde se encontra o saneamento básico, poderiam ser adotadas políticas, a exemplo do Plansab, com as seguintes características: Políticas que assegurem a melhoria das condições de vida da população, garantindo a todos o acesso à água limpa, esgoto, habitação adequada, ambientes de trabalho saudáveis, serviços de saúde e de educação de qualidade, superando abordagens setoriais fragmentadas e promovendo uma ação planejada e integrada dos diversos níveis da administração pública (CNDSS, 2008). Nessa perspectiva, a referida Comissão recomendou a criação de uma Câmara de Ações Intersetoriais para Promoção da Saúde e Qualidade de Vida, responsável pelo acompanhamento de projetos, programas, intervenções ou políticas relacionadas aos determinantes considerados. FIGURA 1.1: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991) FIGURA 1.2: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991) com intervenções Distais Intermediários Proximais Inter- setorialidade Participação social Intervenções sobre os DSS baseadas em evidencias e promotoras da equidade em saúde
- 46. 44 Ainda na perspectivaprogramático-operacional poderia ser considerado o modelo da vigilância da saúde (Figura 1.3). De acordo com o diagrama constata-se que a maioria das intervenções está voltada para o controle de danos, a exemplo da assistência médico-hospitalar e da vigilância epidemiológica. Entretanto, antes da existência de danos há momentos de risco onde os estudos epidemiológicos são úteis para a sua identificação e quantificação. As ações de saúde voltadas para esse momento compõem o controle de riscos, propósito fundamental da vigilância sanitária e, também, da vigilância epidemiológica. E antecedendo os riscos verificam-se à esquerda do diagrama, necessidades sociais condicionadas pelo modo de vida, ou seja, pelo conjunto de condições e estilos de vida dos grupos sociais de acordo com a sua inserção na estrutura social. A intervenção sobre esse momento constitui estratégias visando ao controle das causas que geralmente a atuação de vários setores. Nesse particular, as ações de saneamento comporiam as políticas públicas transetoriais, correspondentes aos determinantes sócio-ambientais e necessidades, que atuariam sobre o controle das causas de problemas vinculados à saúde e à qualidade de vida. Fonte: PAIM, 2008. FIGURA 1.3: Modelo da vigilância da saúde Em síntese, a vigilância da saúde apóia-se na ação intersetorial e procura reorganizar as ações no território com as seguintes características: a) intervenção sobre danos, riscos e/ou determinantes; b) ênfase em problemas que requerem atenção e acompanhamento contínuos; c) utilização do conceito epidemiológico de risco; d) articulação entre ações promocionais, preventivas e curativas; e) atuação intersetorial; f) intervenção sob a forma de operações. O modelo da vigilância da saúde, enquanto modo tecnológico de intervenção, poderia orientar a articulação entre os setores saúde e saneamento com vistas à integralidade. Esta ação intersetorial, além de compreender as ações de saneamento no âmbito dos determinantes sócio-ambientais correspondente ao controle das causas, poderia envolver ações específicas de controle de riscos, nas quais certas medidas de proteção estariam destinadas a espaços-populações mais vulneráveis. Ainda segundo esse modelo, seria possível indicar um conjunto de ações de controle de danos cujas intervenções estariam voltadas para a
- 47. 45 recuperação de ambientes,a exemplo de rios, que foram deteriorados por receberem esgotos e resíduos industriais8 . Na perspectiva do planejamento e da gestão, no setor saúde, o desenvolvimento da Programação Pactuada Integrada na Atenção Básica (PPI/AB) tem possibilitado, a partir de 2001, a construção e aperfeiçoamento de um instrumento capaz de contribuir com a realização do princípio da integralidade no setor saúde. Nesse sentido, tem-se procurado superar a lógica da programação baseada em série histórica, utilizando o diagrama da vigilância da saúde para fins de avaliação da PPI/AB nos anos de 2001 e 2002. Há evidências que apontam um aumento de ações e atividades classificadas como “controle de causas”, em comparação com as relativas ao “controle de riscos” e “controle de danos”. A partir desse estudo, pode-se considerar um caminho aberto para a operacionalização da diretriz da integralidade, tendo em vista duas das premissas antes mencionadas: a primazia das ações de promoção e prevenção e a articulação das ações de promoção, prevenção, cura e recuperação (GIOVANELA et al., 2002). Uma sistematização provisória9 Presentemente, encontra-se em desenvolvimento um conjunto de investigações no âmbito do PP-SUS, tomando como objeto a integralidade. Um desses estudos reconhece que uma definição completa, precisa e unívoca de integralidade não é uma tarefa simples, optando por abordar a integralidade a partir de quatro eixos: A) Eixo das necessidades: qualidade e natureza da escuta, acolhimento e resposta às demandas de atenção à saúde; B) Eixo das finalidades: graus e modos de integração entre as ações de promoção da saúde, prevenção de agravos, tratamento de doenças e sofrimentos e recuperação da saúde/reinserção social; C) Eixo das articulações: graus e modos de composição de saberes interdisciplinares, equipes multiprofissionais e ações intersetoriais no desenvolvimento das ações e estratégias de atenção à saúde D) Eixo das interações: qualidade e natureza das interações intersubjetivas no cotidiano das práticas de cuidado . (AYRES, 2008, p.5-6) Tendo em conta os propósitos do presente estudo cabe destacar, especialmente, o eixo das articulações, pois pode favorecer a combinação de distintas tecnologias voltadas para o saneamento básico, inclusive mediante ação intersetorial. Com base na revisão preliminar da literatura sobre o tema da integralidade pode-se sistematizar pelo menos cinco substantivos passíveis de serem qualificados de integral para os fins deste estudo: cuidado; prática, programa, política e sistema. No caso do cuidado integral a pessoa é compreendida na sua totalidade, considerando os aspectos biológicos, psicológicos e sócio-culturais. Assim, a assistência médica integral, ainda que de caráter individual, apresenta um caráter completo, valorizando as interações entre os sujeitos e a construção de vínculos na atenção entre os usuários do cuidado e os cuidadores. A conversação sujeito-equipe possibilitaria a apreensão das necessidades que orientariam o estabelecimento do projeto terapêutico- assistencial (MATTOS, 2001). O modelo de atenção ilustrado pela proposta de acolhimento desenvolvida no Programa de Saúde da Família (PSF) no Brasil poderia ser um exemplo desse cuidado integral. 8 Obviamente tais intervenções seriam melhor discutidas com os experts do setor saneamento a partir de um enfoque interdisciplinar. 9 Lamentavelmente a expertise do autor do presente texto limita-se a saúde. As possibilidades de “tradução” para outras políticas públicas correlatas,exigiria um enfoque e um diálogo interdisciplinar, como sugere a nota anterior.
- 48. 46 A prática integralorganiza e articula processos de trabalho e tecnologias distintos, possibilitando que trabalhos parcelares resultem numa intervenção mais abrangente e completa. Para alguns autores representaria uma “atitude diante das formas de organizar o processo de trabalho” (MATTOS, 2001). No entanto, é possível pensá-la para além de uma “atitude” e sim uma racionalidade que orienta a combinação de tecnologias estruturadas para o enfrentamento de problemas e atendimento de necessidades. É o caso, por exemplo, da proposta da vigilância da saúde que orienta intervenções voltadas para o controle de danos, de riscos e de determinantes sócio-ambientais em um dado território (PAIM, 2003b). Um programa integral permite explicitar objetivos, recursos e atividades, contemplando necessidades de diversas ordens, inclusive os determinantes sócio-ambientais de uma dada situação, embora com uma atuação predominantemente setorial. A tradição verticalizada de muitos programas com recursos “carimbados”, através de convênios que não consideram as especificidades do federalismo brasileiro construído pela Constituição Cidadã, representa certo obstáculo para o desenho de programas integrais. Políticas públicas integradas ou integrais implicam a articulação de políticas, programas e projetos exigindo ação intersetorial e gestão compartilhada e pactuada entre os parceiros. Os arranjos organizativos construídos pelo SUS, através da Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e da Comissão Intergestores Bipartite (CIB), representam iniciativas inovadoras para contemplar o pacto federativo e começa a ser desenvolvido na área de assistência social (SUAS) e na segurança pública (SUSP). O sistema integral,seja de saúde, saneamento ou do meio ambiente, permite o entrosamento entre as diversas partes que compõem o todo, além de incorporar políticas, programas, práticas e cuidados ou atenção. O caráter sistêmico e integral do conjunto das intervenções contribuiria para assegurar maior efetividade, pois poderia atuar sobre as manifestações fenomênicas, os nós críticos e acumulações que as geram, assim como sobre as regras básicas que compõem a sua estrutura. Assim, a integralidade pode ser entendida como um enunciado de certas características do sistema, suas instituições e de suas práticas (MATTOS, 2001). Portanto, se pensarmos o setor saneamento, poderemos admitir a integralidade como uma diretriz do Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab, contemplando os componentes abastecimento público de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais. Esta diretriz poderia orientar a estruturação de programas, políticas e sistema, bem como a organização de instituições e serviços: “trata-se, também, de um dispositivo político que habilita os sujeitos nos espaços públicos a encontrarem novos arranjos sociais e institucionais” (RIBEIRO, 2008, p.61). Nessa perspectiva, o Plano Nacional de Saneamento Básico, de acordo com a Lei no 11.445/07, deve: I - abranger o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o manejo de resíduos sólidos e o manejo de águas pluviais e outras ações de saneamento básico de interesse para a melhoria da salubridade ambiental, incluindo o provimento de banheiros e unidades hidrossanitárias para populações de baixa renda; II - tratar especificamente das ações da União relativas ao saneamento básico nas áreas indígenas, nas reservas extrativistas da União e nas comunidades quilombolas. Assim, a resignificação da noção de integralidade tende a ampliar cada vez mais certa preocupação por parte de alguns autores: O termo é vantajoso, porque une idéias e faz com que alguns consensos se estabeleçam, mas tem o risco também de criar um pequeno fetiche linguístico, um fetiche temático (ALMEIDA-FILHO apud RIBEIRO, 2008, p.66).
- 49. 47 Apesar da relevânciada ampliação de novos sentidos e significados para essa noção caberia uma justificada cautela diante de tal alargamento semântico, pois, além de exponenciar a polissemia, pode resultar no esvaziamento teórico de um conceito em construção, sacrificando o seu potencial heurístico (PAIM, 2006a). 1.7 PLANSAB COMO OPORTUNIDADE HISTÓRICA DE DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTERSETORIAIS PAUTADAS NA UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE Os conteúdos propostos para a elaboração dos Cadernos Temáticos apontam para possibilidades concretas de tornar o espaço político-institucional aberto pelo Plansab como um território para o desenvolvimento de políticas públicas intersetoriais pautadas na universalidade, equidade e integralidade e para o exercício de uma gestão pactuada. Nesse sentido, as recomendações apresentadas pela Comissão Nacional de Determinantes Sociais da Saúde ao Presidente da República, após o cumprimento da sua missão definida pelo mesmo, poderiam ser tomadas como referência para a construção progressiva de consensos (CNDSS, 2008): No tocante à articulação das políticas, programas e ações, além de seus órgãos executores, os dados sugerem: baixa articulação entre os temas escolhidos, baixa articulação entre os órgãos executores, e baixa articulação do Ministério da Saúde, quanto à sua participação nas ações estudadas, fragmentação das ações, provável redundância de ações, concorrência entre órgãos públicos federais e baixa coordenação entre estes. A despeito do caráter descritivo desta revisão, é possível adiantar algumas implicações em termos de políticas públicas: ampliar o patamar de investimento das ações estudadas, promover a racionalização dos investimentos, concentrando-os nas ações que apresentaram maior consistência ao longo do tempo, promover a articulação dessas ações, e integrar os vários órgãos federais envolvidos na execução de programas e ações, inclusive o Ministério da Saúde, em uma agenda comum pautada pelos determinantes sociais em saúde (CNDSS, 2008). O relatório propõe que as intervenções sobre os determinantes sociais da saúde, com o objetivo de promover a equidade em saúde, deveriam atuar nos diversos níveis configurados no modelo de Dahlgreen e Whitead, ou seja, nos determinantes proximais (comportamentos individuais), intermediários (condições de vida e trabalho) e distais (macro-estrutura econômica, social e cultural). Reitera que tais intervenções para serem efetivas e sustentáveis, precisariam se fundamentar em três pilares básicos: a intersetorialidade; a participação social e as evidencias científicas. Visando à institucionalização dessas intervenções, no sentido de superar a baixa articulação acima mencionada, a Comissão Nacional sugere a criação uma Câmara de Ações Intersetoriais para Promoção da Saúde e Qualidade de Vida no âmbito da Casa Civil da Presidência da República a ser responsabilizada pelo “seguimento e avaliação de projetos, programas, intervenções ou políticas relacionadas aos DSS, desenvolvidas pelas diversas instâncias nele representadas” (CNDSS, 2008). Essa Câmara contaria com uma Secretaria Técnica/Executiva, capaz de implementar as decisões colegiadas. No que tange à produção de evidências científicas, a Comissão Nacional propõe o estabelecimento de um “programa conjunto MCT/MS para apoio, através de editais periódicos, a projetos de pesquisa sobre DSS e para estabelecimento de redes de intercâmbio e colaboração entre pesquisadores e gestores, visando o seguimento dos projetos e utilização de resultados” (CNDSS, 2008). Além disso, apresenta a ideia de estabelecer, no interior de uma rede de agências de informações, um conjunto de indicadores para monitoramento das iniquidades e para avaliação de impacto de ações intersetorias. No entanto, a operacionalização de propostas inovadoras, a exemplo das ações intersetoriais, exige o desenvolvimento de um processo de planejamento e programação, que se constitua em um espaço de
- 50. 48 poder compartilhado ede articulação de interesses, saberes e práticas das diversas organizações envolvidas. Nesse sentido, a escolha por um determinado enfoque teórico-metodológico a ser utilizado no processo de formulação de políticas públicas e de planejamento de ações intersetoriais, deve levar em conta a necessidade de coerência entre os propósitos definidos e os métodos selecionados (TESTA, 1992), de modo a permitir o desencadeamento de um processo de reorganização das práticas gerenciais, dos formatos organizacionais, e sobretudo, dos processos de trabalho, no âmbito das instituições envolvidas (TEIXEIRA; PAIM, 2000). Para o desenvolvimento de políticas públicas saudáveis cabe, em primeiro plano, a proposta de articulação intersetorial das ações governamentais realizadas no âmbito do território, seja em sua totalidade político- administrativa União, Estados, Distrito Federal e Municípios), seja em áreas mais desagregadas do espaço urbano, para o desenvolvimento de ações concretas, definidas em função da priorização de problemas e de grupos populacionais que se constituirão em objeto e sujeito das ações. A intersetorialidade se apresenta como uma estratégica de reorganização das respostas aos problemas, necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da população. O planejamento estratégico- situacional constitui-se numa ferramenta capaz de contribuir nessas perspectiva. Assim, o fluxograma situacional permite que se sistematizem as informações disponíveis acerca dos problemas, seja das suas formas de expressão enquanto fatos ou fenômenos que se oferecem à percepção mais ou menos imediata ou enquanto condicionantes e determinantes histórico-estruturais, cuja identificação e análise pressupõe o acesso a teorias explicativas que vão além das aparências fenomênicas (MATUS, 1987). Essa abordagem multireferencial dos problemas parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial, por pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na análise dos problemas que, tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diálogo entre os sujeitos envolvidos, quanto permite a identificação da contribuição que cada instituição ou “setor” pode vir a aportar no processo de intervenção sobre os determinantes, condicionantes ou fatos que expressam os problemas (TEIXEIRA; PAIM, 2000). Cabe observar que a abertura desses espaços de diálogos e negociação coletiva, em torno de propostas de ação social e do redirecionamento do uso dos recursos públicos, pode implicar ou não na reestruturação das relações de poder vigentes no “ambiente interno” das instituições e no “ambiente externo”, no contexto social onde se operacionalizam as intervenções de caráter intersetorial. Na dependência da direcionalidade impressa ao processo de planejamento, ainda que o enfoque situacional pressuponha um incremento da participação, da negociação e do diálogo, este pode contribuir para o “empowerment”da população e a construção de uma “nova cidadania”, fundamentada na co-responsabilização pela promoção do bem-estar coletivo. Finalmente, apesar do amplo consenso internacionalmente construído em torno das idéias e propostas de intersetorialidade, faz-se necessária a realização de investigações sobre tal temática, especialmente no que se refere às análises de implantação e aos estudos de avaliação. A realização de pesquisas, descrevendo o grau de implantação das ações intersetoriais e identificando fatores facilitadores e restritivos à implementação das mesmas, a partir de um quadro teórico que tenha como referências categorias analíticas e conceitos operacionais (TESTA, 1992; 1995) como poder, governo e instituições/organizações, pode desvendar caminhos interessantes para o avanço dessas propostas. Mas a robustez dos argumentos em defesa da intersetorialidade e o entusiasmo partilhado entre os atores não devem obscurecer o fato de que tais ações incidem sobre a distribuição dos poderes técnico, administrativo e político que conformam as organizações públicas.
- 51. 49 Todo cuidado, entretanto,deve ser tomado para não confundir intersetorialidade com maquiagem dos orçamentos públicos. Daí a necessidade de clareza estratégica, conhecimento científico e produção de fatos políticos, visando à construção da sua viabilidade (TEIXEIRA; PAIM, 2000). 1.8 COMENTÁRIOS FINAIS A formulação e a implementação do Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab implicam na adoção de tecnologias materiais e não materiais que, uma vez combinadas, constituem um modo tecnológico de intervenção (PAIM, 2008). Este, em última análise, expressa as relações sociais vigentes: econômicas, políticas e ideológicas. Ao reunir na sua construção as contribuições das ciências naturais e sociais não está livre das relações entre ideologia, saber fazer e prática. Isto significa a possibilidade de transformação do pré-conhecimento científico e da teoria em “nova positividade”. Esta se traduz, no caso das ciências naturais, em incorporação tecnológica e, no âmbito das ciências sociais, se concretiza através da militância sócio-política (TESTA, 1997). Consequentemente, a construção do Plansab não se reduz a um processo técnico-científico neutro, descontextualizado, despolitizado e isento de valores. A sua abertura para o social, ao buscar fundamentação em princípios como universalidade, equidade e integralidade, possibilita explicitar distintas leituras e enfoques sobre a sociedade. A revisão dos estudos, reflexões e pesquisas sobre tais noções apresentada neste Caderno Temático 1 aponta para distintas definições e abordagens teórico-conceituais. Ideologias e teorias competem na construção de conceitos, de modo que foi possível verificar, desde elaborações mais superficiais e parciais, até a produção de conceitos teóricos derivados de fundamentação filosófica e da aproximação com a realidade, através de pesquisas empíricas. Nesse trabalho teórico, portanto, não é possível afirmar se tal conceito é certo ou errado, embora seja capaz de indicar aquele mais limitado ou abrangente, uma pré-noção ou uma categoria de análise, uma especulação ideológica ou uma reflexão filosófica. O agir comunicativo e a explicitação das pretensões de validade desses discursos, na esfera pública, representam caminhos para a construção de um consenso ativo. A defesa de políticas públicas universais não impede que, num momento seguinte, prevaleça o princípio da equidade. O contrário é que não se tem observado na história, particularmente em relação aos sistemas de saúde. Se é possível ilustrar vários casos em que sistemas universais buscam a equidade, para se tornarem mais justos, não se conhecem situações em que políticas focalizadas, sob o pretexto da equidade, construíram sistemas universais. Algo parecido pode suceder com o saneamento básico. A precedência da universalidade sobre a equidade pode reforçar a condição de cidadania plena e fortalecer laços solidários na construção de uma sociedade democrática. Do mesmo modo, se a integralidade não é uma panacéia, nem um conceito que engloba tudo, mas um “conceito em estado prático”, a exigir trabalho teórico e confronto com a realidade, mediante investigações empíricas e intervenções tecnológicas, pode induzir o diálogo, a pactuação e intersetorialidade no âmbito das políticas públicas, em particular do saneamento básico. Portanto, universalidade supõe que todos os brasileiros tenham acesso igualitário ao saneamento básico, sem qualquer barreira de qualquer natureza, seja legal, econômica, física ou cultural. A equidade possibilita a concretização da justiça, com a prestação de serviços, destacando um grupo ou categoria essencial alvo especial das intervenções. E a integralidade, ao orientar o Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab,
- 52. 50 no sentido deintegrar os componentes relativos ao abastecimento público de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo de águas pluviais, tende a reforçar as ações intersetoriais e a construção de uma nova governança na gestão de políticas públicas. 1.9 REFERÊNCIAS ABRANTES PEGO, R.; ALMEIDA, C. Teoría y práctica de las reformas en los sistemas de salud: los casos de Brasil y México. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, v.18, n.4, p.971-989, 2002. ALMEIDA FILHO, N. A problemática teórica da determinação social da saúde: nota breve sobre desigualdades em saúde como objeto de conhecimento. Saúde Debate, Londrina, v.33, n.83, p.349-370, 2009. ALMEIDA FILHO, N. Inequalities in health based on living conditions: analysis of scientific output in Latin America and the Caribbean and annotated bibliography. Washington: Pan Américan Health Organization, 1999. 153p. (PAHO. Research in Public Health Technical Papers, 19). ALMEIDA FILHO, N.; KAWACHI, I.; PELLEGRINI-FILHO, A. et al. Researh on health inequalities in Latin America and the Caribbean: Bibliometric analysis (1971-2000) and descriptive nalysis (1971-1995). Am. J. Public Health, New York, v.93, n.12, p.2037-2043, 2003. ALMEIDA, C. Reforma de sistemas de servicios de salud y equidad en América Latina y el Caribe: algunas lecciones de los años 80 y 90. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, v.18, n.4, p.905-925, 2002. ALMEIDA, C. Saúde e equidade nas reformas contemporâneas. Saúde Debate, Londrina, v.24, n.54, p.6-21, 2000. ALMEIDA, C.; BRAVEMAN, P.; GOLD, M.R. et al. Methodological concerns and recommendations on policy consequences of the World Health Report 2000. Lancet, London, v.357, n.9269, p.1692-1697, 2001. ALMEIDA, C.M. As reformas sanitárias dos anos 80: crise ou transição? 1995. 425f. Tese (Doutorado em Saúde Pública) - Escola Nacional de Saúde Pública, Fundação Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 1995. ALMEIDA, P.F.; GIOVANELA, L.; MATTO, M. Sistema de Saúde Brasileiro: dilemas da universalização. Saúde Debate, Londrina, v.26, n.61, p.137-154, 2002. ANDRADE, E.I.G.; ACURCIO, F.A.; CHERCHIGLIA, M.L. et al. Análise da situação da economia da saúde no Brasil: perspectivas para a estruturação de um centro nacional de informações. Belo Horizonte: Coopmed, 2004. 153p. ARAH, O.A.; KLAZINGA, N.S.; DELNOIJ, D.M. et al. Conceptual frameworks for health systems performance: a quest for effectiveness, quality, and improvement. Int. J. Qual. Health Care, Oxford, v.15, n.5, p.377-398, 2003. ARAH, O.A.; WESTERT, G.P. Correlates of health and healthcare performance: applying the Canadian Health Indicators Framework at the provincial-territorial level. BMC Health Serv. Res., London, v.5, p.68-68, 2005. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE COLETIVA - ABRASCO. Pelo direito universal à saúde: contribuição da Abrasco para os debates da 8ª Conferência Nacional de Saúde. Rio de Janeiro: ABRASCO, 1985. 39p. AYRES, J.R.C.M. (Coord.). Caminhos da integralidade: levantamento e análise de tecnologias de cuidado integral à saúde em serviços de atenção primária em região metropolitana. São Paulo: Fapesp, 2008. 108p. (Projeto de Pesquisa – Fapesp - 2006/51688-9).
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- 61. 59 PANORAMA DO SANEAMENTOBÁSICO NO BRASIL Caderno temático nº 2 2. Territorialização Antônio Carlos Robert Moraes
- 62. 60 2.1 GEOGRAFIA ESANEAMENTO BÁSICO O tema da territorialização remete diretamente, como será demonstrado adiante, a uma discussão sobre o espaço e sobre a relação sociedade-espaço, o que de imediato foca o centro de interesse da argumentação no campo da teoria da geografia. Cabe então iniciar a presente exposição elencando os pontos em que a abordagem específica dessa disciplina pode contribuir para o Plano Nacional de Saneamento Básico, justificando o conteúdo a ser trabalhado nos demais itens do texto. São variados os aspectos em que a análise geográfica pode auxiliar na formulação e implantação de políticas públicas. O primeiro, e mais evidente, é ao fornecer um quadro descritivo do espaço onde será exercitada a política em pauta. É da tradição do campo disciplinar a elaboração de levantamentos e diagnósticos de lugares delimitados, abordando tanto suas características naturais quanto as alterações derivadas de seu processo de ocupação e uso. Nesse sentido a geografia fornece ao planejamento um panorama das condições vigentes nas áreas a serem afetadas pelos planos e programas. Dada a variedade dos temas tratados nestas caracterizações espaciais, a análise geográfica permite aprofundar na avaliação dos tópicos de maior afinidade ou importância em face da política em foco. Tratando-se do setor de saneamento básico ganham relevo nos diagnósticos as dimensões ambiental e demográfica e, nestas, os temas do tratamento dos resíduos e do adensamento urbano. A geografia pode ofertar também um mapeamento dos equipamentos do setor de saneamento existentes nos espaços considerados e, por sua ausência estimar as carências e a demanda não coberta por seus serviços. Aqui o cruzamento das informações das duas dimensões acima citadas toma sentido numa equação onde a quantidade de população determina o nível de oferta necessário em cada âmbito espacial delimitado. Aprimorando esses indicadores pode se especificar os tipos de resíduos produzidos em cada local e as atividades e estilos de vida ali praticados. Outros dados podem ser incorporados num quadro cada vez mais detalhado, dizendo respeito ao clima, à topografia, à drenagem, ao parcelamento da terra, ao arruamento das edificações, etc. Esse segundo tipo de análise geográfica possibilita, numa perspectiva comparativa, a definição de critérios de seleção de áreas e de prioridades para a ação. Os critérios adotados podem ser geográficos, quando focados nas características da localidade, ou setoriais, ao enfocarem riscos ou resíduos resultantes de atividades específicas. As possibilidades de combinação de informações são múltiplas, o que demanda um bom esclarecimento teórico prévio das finalidades e orientações do plano. Uma terceira possibilidade de contribuição da geografia à formulação de uma política de saneamento básico ilumina a questão das escalas de intervenção e da divisão de unidades espaciais a serem utilizadas no planejamento das ações. Cada escala e cada conceito geográfico se adéquam ao trato de determinados fenômenos e problemas. A própria visualização das situações e o equacionamento dos problemas derivam de opções escalares e conceituais (daí o destaque dado a essa matéria ao longo do presente texto). O que é evidente para um olhar local pode se perder numa leitura regional, e vice-versa. A escolha das escalas a serem utilizadas tanto nos levantamentos e diagnósticos quanto no desenho dos objetivos e procedimentos é fundamental na estruturação do plano, constituindo um elemento essencial para sua perspectiva de êxito. Do mesmo modo, é crucial a seleção fundamentada dos conceitos geográficos a serem empregados, os quais dizem respeito às divisões do espaço assumidas e as respectivas unidades espaciais a serem trabalhadas. Por tanto, um claro equacionamento teórico da matéria aparece como pressuposto para uma boa atuação. Desdobrando-se da questão anterior, tem-se a contribuição da análise geográfica para a estruturação do modelo institucional de implantação e funcionamento da execução do plano. A abordagem da geografia política pode fornecer importantes orientações para o estabelecimento da mecânica de operação das ações
- 63. 61 planejadas, seja noque diz respeito aos atores sociais intervenientes e as formas de sua agregação e parceria, seja no que corresponde às próprias relações intergovernamentais. Novamente o tema das escalas e das divisões do espaço vem ao centro da discussão. Uma compatibilização entre as unidades geográficas utilizadas no diagnóstico e as mobilizadas na implantação do plano é desejável, facilitando sua objetivação. Como se observa este é um assunto recorrente e fundamental, o que justifica começar a argumentação esclarecendo esse ponto. 2.2 A GEOGRAFIA E AS DIVISÕES DO ESPAÇO TERRESTRE A superfície da Terra apresenta um imenso conjunto de fenômenos inter-relacionados, cujas combinações são responsáveis pelas características variáveis e diferenciadas dos lugares. A geografia, em grande parte, buscou estabelecer padrões e modelos que permitissem identificar estas combinações de modo a orientar propostas de divisão do espaço terrestre. Tais propostas se ancoram em conceitos que selecionam fenômenos e associações de fenômenos tidos como os mais representativos para qualificar unidades espaciais. As justificativas dessa seleção e de sua efetividade e relevância consumiram em muito os esforços teóricos da reflexão dos geógrafos. A meta de encontrar um termo que expressasse a unidade adotada e legitimasse os critérios utilizados para sua definição animou o debate do campo disciplinar e iluminou as principais questões teóricas que deveriam ser discutidas. O termo espaço se revelou pouco eficaz para o propósito acima mencionado, mesmo quando limitado por alguma adjetivação que restringia o seu significado (espaço natural, espaço econômico, espaço urbano, espaço público, etc.). Na verdade, trata-se de uma categoria filosófica ampla (e polêmica no campo da própria filosofia10 ) que foi mais útil na explicitação de posicionamentos teórico metodológicos da reflexão geográfica do que na análise empírica da geografia material da superfície da Terra. De todo modo, sua definição serve para balizar alguns pontos iniciais da presente exposição. A noção de espaço terrestre permite localizar e delimitar o universo de preocupações investigado referindo-se a uma porção de espaço físico finito e mensurável, onde se individualizam as massas continentais (um estoque limitado de terras). Já o conceito de espaço geográfico indica uma perspectiva própria de abordagem dos fenômenos terrestres: a busca do entendimento de suas associações em diferentes escalas, combinações que fundamentariam as unidades e as divisões que a geografia almeja identificar. Um termo utilizado quase como sinônimo de espaço, mas que já se refere a unidades espaciais mais circunscritas, é o de meio, também passível de varias adjetivações. Enquanto um conceito que qualifica a base material de manifestação de espécies (e que influi sobre estas) remete à teoria da adaptação de Lamarck, sendo utilizado por Augusto Comte na interpretação da influência das condições naturais sobre a história humana, definida por ele como a “força do meio”. Nessa concepção de lugar que abriga (e atua sobre) indivíduos e comunidades ele foi incorporado na teoria da evolução de Darwin, na sociologia de Durkheim e na antropogeografia de Ratzel. Adjetivado como meio natural foi definido como uma extensão do espaço físico da superfície terrestre acrescido da vida biológica ali presente. Nesse sentido, o conceito de meio natural busca associar as características do reino mineral com a presença da flora e da fauna, 10 As três concepções básicas acerca da categoria espaço se distinguem ao identificá-lo como um fenômeno em si, como um suporte para a manifestação dos fenômenos, e como uma forma de ver os fenômenos. A segundo visão (newtoniana) foi prevalecente na geografia tradicional, as outras duas ganham peso no debate contemporâneo.
- 64. 62 abordando os fenômenosinorgânicos e orgânicos e sobrepondo-se às classificações específicas da geologia e da biologia11 . Outra adjetivação associada a esse termo, de grande difusão nas últimas décadas, é o conceito (algo redundante) de meio ambiente, o qual expande a definição anterior de meio natural agregando as transformações e construções criadas pela ocupação humana na superfície da Terra (aproximando-se assim da ideia de espaço geográfico). Para melhor esclarecer essa ampliação de foco vale lembrar a distinção efetuada pelo geógrafo francês Albert Demangeon entre o meio natural e o meio geográfico, o segundo sendo construído sobre o primeiro exatamente pela instalação da humanidade no espaço terrestre. O conceito de meio ambiente remete a tal vivência humana do espaço terrestre ao considerar também as formas espaciais originadas dos processos sociais (e não apenas da dinâmica da natureza). Com essa perspectiva, ao tema clássico da influência das condições naturais sobre as sociedades soma-se o estudo do impacto da vida social sobre o espaço terrestre (alterando e/ou degradando o meio natural). Apesar de amplamente discutido, o conceito de meio ambiente conheceu pouca explicitação teórica, sendo na maioria das vezes utilizado como um suposto de significado pretensamente auto-evidente (MORAES, 1994). É conhecida a definição irônica atribuída a Einstein: “meio ambiente é tudo aquilo que não seja eu”. Contudo, não poucas vezes tal conceito é empregado com o mesmo sentido que meio natural. Com essa confusão perde-se de vista que ele pressupõe essa vivência do espaço terrestre pelos grupos humanos, posição bem expressa no conceito grego de ecúmeno, o espaço povoado. O meio ambiente constitui assim o invólucro das pessoas e grupos, abrangendo todo o seu entorno espacial. De todo modo, em função mesmo da abrangência de seu significado, tal conceito é também pouco eficaz como instrumento para a análise empírica da superfície da Terra, notadamente para servir de referência ao estabelecimento de unidades de divisão do espaço terrestre. Os estudos sobre a “relação entre o homem e o meio” constituíram uma forte vertente da geografia ao longo do séc. XX. Outro geógrafo francês, Max Sorre, em meados desse século, partindo do princípio de “ver a Terra como a morada do homem” introduziu no campo disciplinar o conceito de habitat, entendendo-o como um instrumento de análise para caracterizar a morfologia dos lugares ocupados pela humanidade, acentuando que a disposição dos objetos humanos e a intervenção sobre as formas dadas pela natureza expressam na escala local a tecnologia e os arranjos sociais da população que ali habita. Os lugares se qualificariam então, segundo ele, pela habitação, sendo que o habitante organizará o espaço de acordo com seu modo de vida. Caberia à geografia nessa proposta identificar os tipos de habitat existentes na superfície terrestre e investigar a projeção de cada tipo nesse espaço. Tal concepção começa a propiciar um critério para identificar porções de espaço (de escalas variadas) dotadas de certa homogeneidade (no caso, dada pelo rebatimento dos modos de vida nas formas presentes na superfície terrestre). A distinção entre meios rurais e urbanos, por exemplo, ganha operacionalidade na ótica dos tipos de habitat. As características do meio natural e das transformações nele objetivadas pela ação humana podem ser captadas pelo sujeito da investigação com o uso do importante conceito de paisagem, o qual na reflexão geográfica moderna remonta às teorizações de Alexandre von Humboldt no início do séc. XIX. Esse autor vai empregá-lo como um elemento que possibilitaria visualizar uma síntese na apreensão dos espaços da superfície da Terra. A paisagem é, assim, entendida como um campo visual que abarca variados fenômenos inter-relacionados, associados em cada meio geográfico pela “lógica telúrica” que qualifica os fenômenos 11 Cada ciência específica opera com divisões espaciais particulares geradas pela projeção dos fenômenos por ela estudados na superfície da Terra. Assim podemos utilizar estruturas geológicas, formações vegetais ou zonas de endemismo como critérios de divisão do espaço terrestre.
- 65. 63 terrestres12 (MORAES, 1989). Enfim,nessa definição trata-se de um conceito que traduz uma unidade, que identifica empiricamente um todo passível de ser analisado em seus componentes e em suas relações. É essa visão sintética que acompanha o uso do termo paisagem em geografia e que permanece mesmo em proposições que limitam seu alcance com o recurso da adjetivação: paisagem cultural, paisagem urbana, paisagem natural, etc. Além disso, o horizonte de observação de um sujeito fornece uma indicação da escala a ser investigada, delimitando as unidades de espaço a serem pesquisadas. Interpretar a paisagem aparece então como caminho para entender a conexão entre os fenômenos num dado âmbito espacial, objetivo que anima uma variada vertente de estudos na reflexão geográfica contemporânea. A aproximação entre o conceito em discussão e a perspectiva ecológica fundamentou algumas abordagens que deslocam a ótica da análise geográfica da morfologia para a fisiologia, concebendo o funcionamento dos meios natural e geográfico como explicáveis a partir da integração entre os fenômenos e processos captados na paisagem. A unidade de pesquisa que emerge desse equacionamento da ecologia da paisagem, quando animada pela fundamentação fornecida pela teoria dos sistemas, está expressa no conceito de geosistema, visto como um organismo dinâmico em funcionamento numa porção delimitada da superfície da Terra. Trata-se de um conceito que busca definir uma unidade de processos e fenômenos em interação num dado meio delimitado pelo próprio alcance dessas relações, onde a “ação antrópica” (vista quase sempre como negatividade) atua como elemento de instabilidade de espaços em equilíbrio. Cabe assinalar que a concepção de geosistema articula diferentes escalas numa integração crescente, podendo abarcar desde espaços locais exíguos até a visão do planeta como um grande sistema. Mas a paisagem também desempenhou papel central na formulação de outro conceito básico da geografia: a região. Esse conceito, em linhas gerais, na sua gênese qualificaria porções da superfície da Terra dotadas de certa homogeneidade advinda de uma unidade paisagística. Cada região, segundo a concepção clássica de Vidal de LaBlache, possui uma fisionomia que a individualiza. Essa individualidade poderia ser definida por diferentes fenômenos, sendo a própria predominância na percepção da paisagem o critério de sua adoção em cada caso. Assim, existem quadros regionais delimitados por um tipo de vegetação, mas existem outros que se qualificam por uma atividade econômica. Em algumas o relevo individualiza uma porção do espaço, em outras um estilo arquitetônico ou outro traço cultural fornecem a individualidade. Enfim, as possibilidades tipológicas da geografia regional são numerosas e variadas, podendo também o conceito ser acompanhado de adjetivação: região natural, histórica, econômica, rural, etc. Vale salientar a hegemonia desse conceito no campo disciplinar ao longo do séc. XX, que acaba por conceber a região como um dado objetivo e como o objeto empírico precípuo da geografia. O conceito de região difunde-se tanto nesse campo que quase todas as orientações metodológicas exercitadas na disciplina sentem a necessidade de incorporá-lo e muitas vezes de redefini-lo segundo suas premissas gerais. Por essa razão, hoje coexistem definições de região marxistas, fenomenológicas, neopositivistas, entre outras orientações de método. De todo modo, por fundamentações variadas, se consolidou a ideia de que o recorte regional identifica um todo, sendo essa totalidade construída no relacionamento dos grupos humanos com os meios naturais, o que faz da região um evidente produto do relacionamento da sociedade e a natureza, e torna a geografia regional um resultado lógico da união entre a geografia física e a geografia humana. A hegemonia progressiva desse conceito acaba por lhe atribuir uma condição de suposto na grande maioria dos estudos que o utilizam: poucos questionam acerca da existência efetiva da região, tomando-a acriticamente como um dado de realidade. O ponto mais 12 Humboldt diferenciava a “natureza” e a “Terra”, vendo esse planeta como uma manifestação específica da natureza dotada de uma ordem própria, por ele denominada de “ordem telúrica”, a qual articulava os diferentes fenômenos naturais no espaço planetário.
- 66. 64 problemático da perspectivaregional reside no seu uso em escalas extremamente variadas, não permitindo que o conceito seja diretamente posto como uma unidade escalar (apesar de assim ser amplamente aplicado na política, na administração e no planejamento). Um itinerário que merece destaque na presente exposição foi o vivenciado por este conceito na reflexão da escola possibilista13 , uma corrente bastante vigorosa na orientação dos estudos regionais ao longo do séc. XX. Nesse percurso a região, de uma porção do espaço terrestre passível de ser particularizada por características do meio natural, passou a ser concebida como uma unidade espacial comandada por uma economia integrada (e integradora daquele espaço). A região passa então a ser identificada como a espacialização de um conjunto econômico articulado: uma “economia regional”, uma estrutura na qual as cidades e a rede de cidades joga um papel preponderante na “organização do espaço” (para utilizar uma expressão cara a autores como Pierre George ou Michel Rochefort). O meio rural nesse esquema teórico é visto como tributário da vida urbana. A ideia de visualizar “a cidade e sua região” ganha corpo na geografia regional, reforçando a discussão dos temas da centralidade e da polarização como critérios de delimitação14 , o que abre tanto para a visão marxista de ver a região como “projeção do modo de produção no espaço” quanto para o uso de modelos e métodos quantitativos no equacionamento das regiões “polarizadas” ou “funcionais”. De qualquer modo o transito observado mostra um afastamento da definição original mais naturalista, revelando uma dês-naturalização da concepção do objeto geográfico, cada vez mais reafirmado como referente aos processos sociais. As várias possibilidades de definir a região já encaminham a exemplificação para o próximo conceito a ser mencionado, o de área (apresentado de forma sistemática nas obras de Richard Hartshorne). De acordo com este autor, qualquer divisão do espaço terrestre depende da seleção dos fenômenos que serão utilizados como critério de diferenciação, o que é uma prerrogativa do sujeito da investigação. Para ele não existem critérios absolutos de caracterização e qualquer exercício de identificação de espaços específicos expressará a finalidade para o qual foi concebido. A área é, assim, assumidamente um artifício heurístico, uma construção do pesquisador no processo de pesquisa, não correspondendo imediatamente a uma unidade existente na realidade. Segundo essa concepção, os fenômenos presentes num lugar são múltiplos e inesgotáveis do ponto de vista da pesquisa, além disso, cada fenômeno possui relações e uma espacialização próprias, não necessariamente coincidentes no terreno com outros fenômenos. Frente a tal constatação, o sujeito escolhe aqueles fenômenos que lhe servirão de critério para a delimitação, dando à divisão do espaço adotada um inevitável traço de arbitrariedade. A geografia que emerge de tal visão trabalha a questão de porque os lugares variam discutindo o tema da “diferenciação de áreas”. Vistos os conteúdos atribuídos aos termos “espaço geográfico”, “meio natural”, “meio ambiente”, “habitat”, “paisagem”, “geosistema”, “região” e “área”, para completar o rol da conceituação básica em geografia, vale apresentar o significado contido no conceito de território. Este qualifica porções do espaço terrestre por critérios políticos, com destaque para os processos da apropriação e do domínio espacial. Contudo, por ser o conceito do qual deriva o tema do presente caderno (a territorialização), cabe discuti-lo com maior profundidade num tópico específico, apresentando em maior detalhe as suas diferentes concepções (o que será feito no próximo item). Cabe uma última menção ao uso do termo lugar na reflexão geográfica, o qual é utilizado numa acepção tão livre que sequer adquire um status pleno de conceito, 13 O nome possibilismo vem da argumentação desenvolvida por esta escola de que a superfície terrestre oferece possibilidades para a ação humana, contrapondo-se a visão determinista que entende as condições do meio natural como determinantes no desenvolvimento dos grupos sociais. 14 Os conceitos de centralidade e polarização buscam expressar a capacidade de um lugar (o “pólo”) de atrair e comandar outros lugares. A centralidade é definida como o potencial atrativo, dado basicamente pela oferta de serviços. A polarização é a realização dessa influência sobre as áreas adjacentes, logo “polarizadas” pelo centro.
- 67. 65 sendo antes qualificadocomo uma “noção”, isto é, uma palavra vaga de conteúdo auto-evidente (coloquial, mesmo). Todavia, sua importância adquire relevo (logo, mereceria melhor explicitação) ao ser associada a uma escala fundamental para o planejamento e a gestão: a escala local. Este tema também será retomado no corpo do presente texto. Do que foi exposto, vale reter alguns ensinamentos que servirão de base para a argumentação a ser exposta: – Diferentes fenômenos podem ser projetados na superfície da Terra, e as projeções de sua manifestação podem ser circunscritas em porções específicas no espaço terrestre. A distribuição espacial de cada fenômeno revela sua espacialidade. – A partir da seleção de fenômenos e por meio de suas espacialidades é possível estabelecer uma multiplicidade de formas de dividir o espaço terrestre. As unidades espaciais estabelecidas dependem dos fenômenos selecionados. – A escolha dos critérios de espacialização é geralmente guiada pela finalidade da pesquisa empreendida. A divisão a ser adotada fundamenta-se pelos objetivos perseguidos para cada estudo em pauta. – Cada escala geográfica de análise se adéqua melhor à visualização de determinados fenômenos e a delimitação adotada deve levar em conta essa correspondência nas propostas de divisão do espaço terrestre. – Nenhuma proposta de divisão conseguirá ser exaustiva em termos absolutos e por tanto todas as unidades espaciais passíveis de serem adotadas estão balizadas em convenções socialmente legitimadas. 2.3 TERRITÓRIO, TERRITORIALIDADE E TERRITORIALIZAÇÃO Como visto, o território se refere a uma divisão política do espaço terrestre, remetendo a sua conceituação ao tema da relação entre espaço e poder. Em termos gerais é a circunscrição do âmbito do exercício de um poder que qualifica aquela porção da Terra como um território. Nesse sentido, não existem territórios “naturais”, pois sua definição demanda o estabelecimento da relação entre a sociedade e o espaço, sendo ele um resultado de tal relacionamento. Como dito, é a apropriação ou o domínio dos lugares que os transformam em territórios, o que remonta à espacialidade de um poder. Pode-se dizer, num patamar bastante abstrato: a projeção espacial de uma autoridade política circunscreve uma unidade territorial. O controle do espaço e do uso de seus recursos qualifica esse conceito, que fornece também um critério de divisão da superfície terrestre. No mundo moderno, o sujeito básico da autoridade é o Estado, o que levou a geografia política clássica a identificar na dominação estatal o elemento central de qualificação na definição dos territórios. Cabe ressaltar que o Estado Moderno é necessariamente territorial, tendo na delimitação do âmbito espacial do exercício de seu poder um dos processos fundamentais de sua consolidação. Daí a centralidade da ideia de fronteira, como linha demarcatória da vigência de poderes estatais. Tal concepção se expressa com clareza também no conceito de soberania, do qual o território é gêmeo, e que segundo Norberto Bobbio inaugura a teoria política moderna15 (BADIE; FIGUEIREDO, 1996; BOBBIO, 1980). Cada Estado na projeção espacial de sua área de soberania delimita sua territorialidade, processo que representa sua própria afirmação enquanto sujeito político autônomo. O poder soberano se expressa geograficamente hoje como um 15 Uma análise histórica da afirmação do princípio da territorialidade estatal e de sua eventual crise contemporânea pode ser obtida em BADIE e FIGUEIREDO (1996).
- 68. 66 território estatal, ondevigora uma autoridade que comanda (ou busca comandar) a vida política naquela porção do espaço terrestre. Outro conceito gêmeo do território que exprime essa divisão espacial do poder instituída pela modernidade é o de jurisdição, isto é, o espaço onde se aplica uma dada legislação. A vigência de um corpo de leis e a definição das instituições competentes para exercê-las também expressa a territorialidade do Estado moderno. O exercício de um direito comum num âmbito espacial circunscrito serve de elemento definidor de um dado território, que se qualifica assim também como um espaço jurídico específico. O alcance territorial das normas e da competência de instituições jurídicas fornece critérios bem objetivos de demarcação espacial. A superposição e competição de poderes nesse campo explicitam claramente a situação de extraterritorialidade, que também pode ser equacionada como uma ausência ou falha no exercício da soberania, descaracterizando o domínio territorial da autoridade sobre aquele espaço. A junção entre a vigência efetiva do Estado, do território, da jurisdição e da soberania se objetiva na ideia contemporânea de país. Essa é a unidade de divisão política básica da superfície terrestre no mundo atual, que institui a escala nacional como determinante na análise da relação entre as sociedades e o espaço. A esta escala corresponde uma entidade estatal unitária e um corpo legislativo comum, que quando legítimos (de acordo com a racionalidade moderna) seriam estabelecidos num texto constitucional que regularia o funcionamento do Estado e da vida social naquele âmbito espacial. O processo mais adequado de legitimação da autoridade e das normas, segundo a visão contemporânea das formas de governo, repousaria numa estrutura de representação política dos habitantes desse espaço delimitado: tal conjunto demográfico conformaria o povo (ou a população com direitos políticos), constituído pelo total dos cidadãos do país. A estrutura democrática de governo é posta, desse modo, como aquela onde a constituição expressaria a vontade política da maioria. Isso em tese, pois na prática histórica (ou no “mundo prático”) a construção dos territórios estatais e a definição de suas fronteiras se objetiva com a usurpação e conquista de espaços em todos os quadrantes da Terra, num processo onde a violência e a subordinação política constituem mais a regra do que a exceção, onde a força bélica tem jogado mais peso que o convencimento diplomático ou o consenso social. De todo modo, a afirmação dos Estados nacionais e da territorialidade de cada um (a espacialização de sua soberania) implica numa combinação diferenciada em cada caso entre dominação militar, legitimação jurídica e sustentação ideológica. Do amplo movimento de descolonização ocorrido ao longo do século passado emerge um mundo dividido por fronteiras nacionais, que demarcam espaços de soberania e jurisdição formal repartidos entre entidades estatais (mais ou menos efetivas, e mais ou menos legítimas segundo os critérios expostos). Essas demarcações são trabalhadas pela sociedade e pelo Estado numa lógica de inclusão/exclusão que serve à construção de identidades. A hegemonização de uma cultura comum, com a identificação do povo, de seus “costumes” e tradições, está sempre na pauta da política estatal, que busca integrar na sua órbita de poder e de imaginação a população de todos os quadrantes do seu território. A identidade cultural, por sua vez, constitui um forte argumento de afirmação de autonomia política. A convivência no mesmo espaço propiciou uma referência para a construção de laços culturais e políticos enfeixados na ideia de nação, processo que conheceu grande diversidade de manifestação nos vários continentes (na Europa e na América basicamente no séc. XIX e no resto do mundo no séc. XX) (ANDERSON, 1993; HOBSBAWN, 1990; GUIBERNAU; MONTSERRAT, 1997). Nesse sentido, o território pode também ser associado a um espaço identitário. Tal visão, mais antropológica, alarga o horizonte de indagação da geografia política na
- 69. 67 atualidade ao pluralizaros atores que intervém na apropriação e dominação do espaço16 (RAFFESTIN, 1980). Diferenciam-se nessa perspectiva mais ampla atores hegemônicos que pautam a política cultural do Estado e a difusão da identidade nacional, e atores residuais que escapam em variados graus a tal lógica, re- criadores de culturas locais, que em certos casos praticam resistências ao exercício do poder estatal e que, nessa ação, podem inclusive instituir situações e pontos de extraterritorialidade. Aqui, fica evidente a distinção de dois conceitos: enquanto o território se define pelo exercício do poder efetivo, as outras territorialidades referem-se também aos atores sociais não estatais em suas representações coletivas e em seus projetos acerca do espaço. Enfim, tem-se uma pluralidade de sujeitos e fenômenos que passam a ser melhor equacionados na análise atual da formação dos territórios. Em suma, numa boa combinação teórica, os conceitos de país, Estado e território devem bem estar articulados com os de classe, nação e cidadania. O controle e a gestão territorial, contudo, são condições que qualificam o poder estatal e o exercício do governo. A territorialidade do Estado se expressa em muito na capacidade de gerir e planejar a utilização dos lugares sob sua soberania, sua área de jurisdição. Tal ação se objetiva por meio de políticas estatais específicas de ordenamento do território, que por essa finalidade básica podem ser denominadas de políticas territoriais. Elas buscam comandar as ações de regulação do uso do solo, de exploração dos recursos naturais, de organização espacial das atividades econômicas, e, principalmente, de organização e produção do espaço social. São políticas que atuam na espacialidade dos processos, estimulando, inibindo ou regulando seus ritmos e manifestações no espaço nacional. A territorialização pode, então, ser vista na ótica do planejamento estatal como a afirmação geográfica das diretrizes de governo no campo das políticas territoriais, na medida em que o Estado é na contemporaneidade o grande agente de produção do espaço. Territorializar é, por tanto, imputar no território. O que significa dotar o espaço de normas e de equipamentos, concebidos, distribuídos e instalados segundo uma lógica governamental implantada por meio de políticas territoriais do Estado. Uma primeira ação nesse sentido contempla exatamente a divisão política interna do espaço soberano, espacializando a forma de governo no território nacional, o que remete ao tema dos níveis governamentais e suas competências administrativas e jurídicas. Com maior ou menor ênfase um modelo federativo de funcionamento acaba por se generalizar no mundo ocidental, conformando um traço das estruturas estatais modernas. A divisão hierárquica do poder em escalas sobrepostas e interdependentes é comum na maioria dos países. Através de diferentes arranjos institucionais se chega a uma estrutura que articula os poderes local, regional e nacional numa mesma mecânica de administração da máquina pública. Tal repartição é, geralmente, matéria constitucional. A cada nível de governo corresponde seu respectivo “território”, seu espaço de jurisdição e competência administrativa. As divisões geopolíticas internas de um país, em geral designadas unidades da federação, além de constituírem em si unidades de governo estabelecem âmbitos de exercício do poder das esferas maiores, instituindo escalas governativas no território nacional. Isso é, ao permitir a delimitação de áreas específicas de ação de planos e programas governamentais e a demarcação dos espaços de alcance de legislações e políticas, o retalhamento do território nacional manifesta uma expressão do exercício da autoridade soberana na definição dos limites e extensões de divisão do seu poder. Além dessas unidades básicas, as políticas territoriais também elegem espaços dotados de especificidade, logo passíveis de um planejamento e de uma gestão particulares, o que propicia novas escalas de atuação. No caso brasileiro, 16 O livro chave nessa mudança de perspectiva é Raffestin (1980).
- 70. 68 além dos territóriosmunicipais e estaduais, outras escalas de atuação do Estado (notadamente do governo federal) se impõem pela própria espacialização das políticas territoriais específicas (ambiental, patrimonial, regional, entre outras). Enfim, governo e administração estabelecem a divisão interna dos territórios, implantando novas escalas territoriais. Qualquer territorialização ocorre assim numa configuração geográfica dada, com seu patrimônio natural e com sua historicidade próprias, se defrontando, por tanto, com a inércia dinâmica do espaço, de cujo condicionamento nos alerta as teorizações de Santos (1978). Investigar a história particular de cada formação territorial emerge como uma orientação básica para o bom êxito de qualquer propósito de planejamento. A finalidade prática de aplicação das teorias para o ordenamento territorial requer maior detalhamento histórico, geográfico e epistemológico da argumentação aqui desenvolvida. Do plano conceitual passa-se para um patamar mais empírico. 2.4 DIVISÕES DO TERRITÓRIO E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL Já foi exposto no item inicial do presente texto que as repartições do espaço são resultado de opções de delimitação que obedecem à seleção de critérios assumidos pelo investigador, sendo todas dotadas de uma carga de arbitrariedade que responde às finalidades que presidem tal exercício. Assim, de acordo com o objetivo do estudo a ser realizado se estabelece os parâmetros que presidirão a divisão a ser efetuada. Como também já comentado, a geografia oferece um cardápio variado de conceitos que cobrem diferentes modos de dividir a superfície terrestre, alguns inclusive trazendo uma clara definição escalar. Uma divisão a ser utilizada pelo planejamento estatal como referência para a formulação de ações de gestão deve contemplar, antes de tudo, a própria estrutura de governo em seu rebatimento espacial. Assim, o critério político vem ao centro da discussão e, logo, o conceito de território. Em termos de repartição do poder governamental o espaço brasileiro é dividido em três escalas geográficas básicas referentes à União, os estados e os municípios. A projeção desses níveis de governo conforma uma malha municipal, a divisão estadual e a unidade federal, cada uma definindo seus territórios correspondentes. Num modelo federativo como o do Estado brasileiro, a cada escala corresponde uma estrutura de representação política e um corpo legislativo, e um aparato administrativo. Nesse sentido é possível falar de compartilhamento de soberania e de jurisdições, num quadro de atuação concorrente e supletiva. A Constituição de 1988 caracterizou os estados e os municípios como unidades da federação, dando-lhes atribuições e competências próprias em algumas matérias, em outras compartilhadas. A regulamentação específica sobre uso do solo, por exemplo, é uma incumbência municipal exclusiva, já a defesa da qualidade ambiental ou do patrimônio natural é assunto no qual podem agir e legislar todas as esferas de governo. Enfim, esta é a primeira delimitação a ser levada em conta em qualquer diagnóstico geoestratégico do país. Numa situação em que os três níveis de governo possuem competência para atuar, a divisão geográfica do território a ser utilizada não pode ser reduzida a apenas uma escala. Na verdade, cabe assumir uma visão mais matricial onde as escalas maiores retalham seu território em unidades de planejamento e administração menores que se sobrepõem. Na ótica federal, além dos espaços municipais e estaduais, operam outras categorias de delimitação como, por exemplo, as de ordem regional. A União divide o território nacional em macro-regiões supra-estaduais, e meso e micro-regiões internas aos estados, as quais agrupam conjuntos de municípios. Os governos estaduais estabelecem regiões administrativas e ambos admitem a existência de regiões metropolitanas, objeto de políticas específicas. Outras figuras governamentais podem ser amparadas em características particulares, como as unidades de conservação, as reservas indígenas, as áreas de fronteira, os terrenos de marinha, ou mesmo as bacias hidrográficas. São
- 71. 69 todas unidades territoriaispassíveis de serem incorporadas nos planos e na execução das políticas públicas, sobrepondo-se às fronteiras estaduais e municipais. Também na escala do município é possível estabelecer divisões, como as representadas pelas subprefeituras, pelas administrações regionais, pelas áreas de “operações urbanas” e mesmo as diferenciações espaciais instituídas pelo Plano Diretor ou por outros zoneamentos. Além disso, se observa muitas vezes divisões intra-urbanas apoiadas em critérios históricos ou culturais (como os bairros) com delimitações mais ou menos formalizadas. No rol do quadro conceitual operado pela geografia, os conceitos de lugar e de paisagem emergem como adequados para trabalhar nessas escalas de subdivisão dos territórios municipais. Os diagnósticos paisagísticos, por exemplo, são ferramentas úteis para o planejamento e a gestão desses espaços não muito extensos, que conformam de fato a escala local e as localizações absolutas. Vale ressaltar que a atuação local não significa imediatamente o âmbito de ação política do município, se bem que – como será discutido adiante – o envolvimento do governo e da sociedade local é sempre desejável num estilo democrático de planejamento. Políticas públicas e grandes obras de alto impacto numa localidade podem ser de iniciativa de qualquer esfera estatal. Contudo, as grandes “próteses territoriais” (para utilizar um conceito de Milton Santos) geralmente estão associadas a ações do governo federal, que tem como uma de suas tarefas básicas a dotação de certos equipamentos básicos no território nacional. As infra-estruturas de transportes, de energia, de telecomunicação, entre outras, inscrevem-se entre as obras fundamentalmente a cargo da União, que inclusive decide onde localizá-las. A boa decisão locacional pressupõe um quadro comparativo e uma visão do conjunto dos lugares, o que implica numa análise geoestratégica do território. Uma vez construídos, os sistemas de engenharia agregam-se ao patrimônio e às condições locais, inserindo-se no espaço de jurisdição do município (o que não raro estimula conflitos hierárquicos de gestão). Cabe assinalar que muitas formas fixadas num lugar escapam da lógica do interesse local tendo seu funcionamento e sua razão de ser associados a circuitos muito mais amplos. Daí o equívoco de reduzir o foco de toda a ação planejadora estatal apenas à escala da localidade e da vida local. Na verdade, na ótica das políticas públicas a localidade deve ser analisada em articulação com a contigüidade espacial. O ordenamento territorial deve ser pensado como atuando em pontos e porções de espaço que se inserem num contínuo geográfico, que no limite abarca toda a superfície da Terra (numa época em que vários processos e problemas se manifestam na escala global). Do ponto de vista da geografia a vizinhança é uma determinação absoluta, que serve de fundamento para a definição da situação geográfica de qualquer lugar (a qual se objetiva no entendimento da relação entre os lugares). Nesse sentido, um jogo entre as escalas de intervenção se impõe ao planejamento, na medida em que vários fenômenos a serem considerados no plano possuem projeções areolares diferentes e muitos são móveis no território. Assim, a atuação mesmo que pontual não pode ignorar o entorno e a unidade espacial maior onde está inserido o local abarcado pelo plano. A combinação inter-escalar da análise deve, por tanto, ser sempre contemplada na estratégia de formulação e implantação das políticas territoriais. Vale salientar que várias políticas setoriais dos governos federal e estaduais necessitam assumir divisões do espaço derivadas de seu campo específico de atuação. As políticas de conservação e preservação dos meios dotados de alto grau de originalidade natural, por exemplo, tem de operar a partir de unidades dadas pela natureza, como os biomas ou os ecossistemas. A política agrícola deve estar atenta às classificações de solo e às divisões climáticas como fatores essenciais no seu campo de atuação. A política de exploração mineral não pode deixar de ter o mapa geológico do país como referência para suas ações. Enfim, certos critérios de divisão do território se impõem em face da matéria trabalhada pelos diferentes setores, definindo de imediato as unidades espaciais a serem consideradas em suas intervenções. Cabe então interrogar acerca
- 72. 70 dos setores (edas unidades por ele utilizadas) de interesse no estabelecimento da política nacional de saneamento. Poder-se-ia iniciar essa discussão dizendo que todas as políticas públicas se entrecruzam no território, porém tal afirmação é de pouca serventia na formulação de um plano específico, sendo mais útil identificar interfaces com afinidades bem evidentes buscando conceitos que efetivamente possam ser utilizados como pontes entre as ações de diferentes setores. No caso de um plano nacional de saneamento básico quatro setores ganham destaque já na esfera federal: o das políticas urbanas, o das políticas de saúde, o da política ambiental e o da política de recursos hídricos. Cada um desses setores elabora planos, programas e ações com estratégias de planejamento e execução variadas e muitas vezes contrastantes, não sendo raro que os resultados de uma política apareçam como problemas para a outra. Um modelo de planejamento com diretrizes trans-setoriais (e com fóruns interinstitucionais de coordenação) ainda é pouco praticado no país, prevalecendo uma atuação autônoma de cada setor. Cabe assinalar que o governo brasileiro não dispõe de uma política específica de ordenamento territorial que harmonize as próprias ações federais de organização e produção do espaço (BRASIL, 2005). Assim, a territorialização das ações federais é em sua maior parte projetada em bases setoriais num contexto onde a adoção do princípio da descentralização alimenta a crença de que a articulação ocorrerá na ponta do sistema, isto é, na escala municipal. Contudo, a capacidade de planejamento e de normalização dos municípios é bastante variável e a possibilidade da autonomia e da fragmentação setorial se reproduzir em sua estrutura de governo é grande. Não são poucos os exemplos de intervenções desarticuladas que definem usos antagônicos para uma mesma localidade revelando a falta de articulação e coordenação entre as políticas ali incidentes. Um último ponto a ser comentado nesse tópico refere-se à distinção entre as políticas que tem como área de abrangência todo o território nacional, aquelas circunscritas a determinados espaços internos, e as direcionadas para certos tipos particulares de localidade. Políticas metropolitanas, por exemplo, tem como área de exercícios os lugares que se qualificam enquanto tal, tendo assim uma projeção pontual no território. O mesmo pode ser dito das políticas portuária ou de turismo que se exercitam nos espaços que conhecem ou possuem potencial para essas atividades. Já as políticas ditas regionais não interessam à integralidade do território, possuindo âmbitos circunscritos de atuação que, todavia, abarcam grandes porções de espaços contínuos. Na maioria dos casos a formulação de tais políticas envolve a articulação de diferentes setores sobrepostos numa mesma extensão de espaço, sendo a combinação das diversas atividades o cerne mesmo das ações de desenvolvimento regional. Nesse sentido, a demarcação espacial é em si o elemento que permite a compatibilização das políticas setoriais, a preocupação com a mesma base espacial fornecendo o elam entre as distintas atividades. Finalmente, cabe mencionar as políticas universalistas de abrangência nacional. Estas, apesar do caráter centralizado dado diretamente pelo comando federal não podem deixar de considerar a variedade das condições geográficas internas num território extenso como o brasileiro. Finalizando, cabe apontar que mesmo as políticas federais de incidência pontual e aquelas voltadas para espaços circunscritos do território nacional encontram dificuldade para operar num modelo integrado interinstitucional. A experiência do planejamento brasileiro mostra que a existência de fóruns de integração já na esfera da União facilita o estabelecimento de diretrizes trans-setoriais na elaboração dos planos e programas17 (MORAES, 2004). A compatibilização das ações no plano federal é, na verdade, um 17 Pode-se tomar o exemplo do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO) que possui no plano federal um Grupo de Integração (o GIGERCO) que se reúne no âmbito da Comissão Interministerial dos Recursos do Mar (CIRM). A existência de tal
- 73. 71 reforço para amanutenção dessa articulação nos outros níveis de governo. Vale então buscar um diálogo com os setores de interlocução mais imediata com o saneamento básico, avaliando os conceitos geográficos com que operam as políticas de saúde, ambiental, urbana e de recursos hídricos. As divisões territoriais utilizadas pelas políticas de saúde dizem respeito, no geral, a unidades espaciais pouco extensas, característica que se expressa na própria conceituação de território e região utilizada nos planos e programas do setor (GONDIM et al., 2008). O território na organização do SUS refere-se ao município, nos programas de agentes comunitários e de saúde da família a abrangência do conceito é ainda menor, referindo-se a área de um conjunto restrito de famílias que no caso de lugares mais adensados conforma um espaço menor que o de um bairro. Tal ótica permite o uso da concepção mais antropológica de território, referida mais à vivência dos indivíduos e grupos do que ao exercício do poder estatal. Também nos programas de vigilância e controle de endemias as unidades básicas são as áreas de vistoria, apesar da consideração da macro-distribuição das doenças. No que diz respeito às “regiões de saúde” as divisões efetuadas são internas aos territórios dos estados, conformando uma visão de rede de serviços e ações que grosso modo acompanha as idéias de centralidade e polarização (critérios utilizados pelos governos estaduais para efetuar a divisão administrativa de seu espaço). Em termos de escala, tal visão aproxima-se da meso-região do IBGE. Finalmente, enfocando um conceito próprio do setor, o distrito sanitário apresenta critérios flexíveis de delimitação podendo abarcar um município, uma subdivisão deste, ou um conjunto de municípios (dependendo da densidade demográfica e da oferta de serviços de saúde de cada espaço considerado). Enfim, o setor de saúde pouco tem a adicionar na definição de unidades geográficas para o Plano Nacional de Saneamento Básico, apesar de se constituir num parceiro fundamental em sua formulação. Sem dúvida a distribuição dos óbitos, das causas de internação, das endemias, da presença de moléstias relacionadas ao déficit de equipamentos de saneamento básico, são elementos que deverão ser relevados na construção de indicadores de base territorial. Contudo, a espacialização dessas informações deverá acompanhar as divisões e unidades políticas convencionais do planejamento brasileiro (estados, regiões, municípios e distritos). É relevante do ponto de vista metodológico, observar que o setor de saúde expressa sua espacialidade na distribuição no território de suas ações agências e serviços, sendo possível identificar todo um sistema de objetos a ele referido, e todo um sistema de ações que são alimentadas por seu dinamismo. Entretanto, as políticas de saúde não se qualificam como políticas territoriais (estrito senso), pois não são diretamente produtoras nem organizadoras do espaço. Atuam nele, depositam objetos próprios em sua superfície, induzem fluxos e relações que o tem por suporte (qualificando e diferenciando lugares), mas não tem por finalidade precípua instituir a conformação do território18 . O setor das políticas urbanas, ao contrário, inscreve-se quase integralmente no campo das políticas de produção e organização do espaço (logo políticas territoriais). A cidade é em si um grande sistema de objetos e relações, um meio peculiar criado pela instalação humana no espaço terrestre, um tipo de assentamento que se desdobra pelo tamanho e grau de adensamento nos variados tipos de habitat da hierarquia urbana (da aldeia à megalópole). A pluralidade de ações governamentais requerida pela vida citadina torna o planejamento urbano uma prática trans-setorial por excelência, envolvendo um conjunto amplo de políticas e instituições governamentais. Todavia, algumas matérias fundamentais para a fórum facilitou a formulação de ações como o Projeto Orla Marítima (uma parceria entre o Ministério do Meio Ambiente e a Secretaria do Patrimônio da União) e a Agenda Ambiental Portuária (que articula o mesmo Ministério com a Agência Nacional de Transporte Aquaviário e a Secretaria Especial dos Portos). Sobre o GERCO, ver Moraes (2004). 18 A espacialidade de uma política não basta para adjetivá-la como política territorial. Por outro lado, se acatarmos que toda política é territorial, a adjetivação perde efeito para fins de análise.
- 74. 72 organização das cidadesescapam ao universo de especificação do planejamento urbano na estrutura da administração brasileira, sendo ainda operadas numa ótica setorial, seja pelo governo federal ou pelos governos estaduais (o setor de transporte emergindo como paradigmático). Na atual configuração da estrutura estatal, apesar do avanço representado pelo Ministério das Cidades (e pelo Estatuto da Cidade), a plena articulação das diversas políticas é novamente alocada no âmbito municipal, o que elege a escala de realização dessa integração. Espera-se do Plano Diretor e dos demais instrumentos normativos do município a amarração das iniciativas dos outros níveis de governo na escala local. Um comentário específico deve ser feito com relação às metrópoles e às regiões metropolitanas, e às macro-metrópoles contemporâneas (também chamadas de “cidade-região”). Estas constituem áreas de contínua urbanização, com grande adensamento de população e atividades, congregando um conjunto de cidades não por polarização, mas por contigüidade. Tais espaços restam em grande medida a margem de um planejamento próprio e voltado para suas peculiaridades. A tônica municipalista estabelecida no processo de redemocratização do Estado brasileiro nas últimas décadas, bem consolidada nos preceitos da constituição de 1988, fez recuar o planejamento metropolitano em face do grau de autonomia atribuída aos municípios. Essa visão instalou certa fragmentação geopolítica nas práticas de governo nessa escala, enfraquecendo a vigência dessas unidades espaciais. Na falta de uma maior institucionalização no plano federal, a temática metropolitana ficou a cargo dos governos estaduais que nem sempre assumem tal atribuição. Nesse quadro resta aos municípios se congregarem por vontade própria, o que pode ser obstaculizado por interesses e identidades políticas divergentes. Alguns consórcios intermunicipais se originaram dessa vacância, muitas vezes não agregando todos os municípios abarcados pela região, logo não cobrindo toda a extensão do espaço metropolitano. Vale destacar a extrema importância dessas escalas (da metrópole, da região metropolitana, e da macro- metrópole) no planejamento da política de saneamento básico. Tratam-se dos espaços de maior adensamento populacional e de atividades no território nacional, onde os percentuais de não cobertura dos serviços referem-se a números absolutos elevados. O potencial de geração de poluição desses espaços e a variedade dos impactos ambientais aí gerados conferem as áreas metropolitanas uma prioridade de ação respaldada na geografia. Em tese, as decisões sobre tais áreas competem aos governos estaduais, mas a interferência da União em certas matérias é inevitável (inclusive pelo porte dos investimentos), e o envolvimento dos poderes locais também emerge como fundamental para o bom êxito das iniciativas. As políticas ambientais também em grande parte se inscrevem como políticas territoriais e, nesse sentido, também precisam exercitar uma ampla articulação entre diferentes setores para serem eficazes. Elas exercem, em todos os níveis de governo, funções de controle e licenciamento do uso de lugares e de exploração de seus recursos, sendo importantes agentes contemporâneos do processo de conformação dos territórios. A conservação do patrimônio natural brasileiro é uma de suas metas, ação que tem suas diretrizes explicitadas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação, que especifica os tipos de áreas protegidas segundo uma hierarquia de restrição de ocupação e uso numa classificação que estabelece uma série própria de unidades territoriais (como os parques, as reservas as extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentável, as áreas de proteção ambiental, etc.). O licenciamento de atividades de alto impacto também se inscreve como atribuição da política ambiental, bem como a regulação da exploração de vários serviços e bens da natureza (depositados no território e sob a guarda do Estado). Finalmente o controle das variadas formas de poluição completa o escopo de atuação principal desse setor, envolvendo distintas ações do poder público: desde o estabelecimento de índices e padrões de medida de riscos e danos ao meio ambiente, até a definição de procedimento para o transporte ou acondicionamento de materiais perigosos. Como dito no início do texto, a competência em matéria ambiental é concorrente
- 75. 73 segundo a constituiçãobrasileira, num quadro onde a jurisprudência tende a dar proeminência para a legislação mais restritiva. A política de saneamento básico pode ser considerada, em si, uma política ambiental, notadamente quando opera no meio urbano. Vale comentar que o planejamento urbano e o planejamento ambiental urbano se sobrepõem e se confundem integralmente como campo de atuação, ambos envolvendo uma ampla articulação com outras políticas (MORAES apud TÂNGARI et al., 2007). Cabe aqui assinalar os conceitos utilizados na prática ambiental que melhor servem a combinação aqui enfocada. A discussão acerca da manutenção ou restauração da qualidade ambiental emerge como um interessante caminho para realizar essa busca. A qualidade do meio ambiente inscreve-se na atualidade como um importante fator na avaliação das condições geográficas de um lugar, sendo um elemento chave na valoração contemporânea das situações locais. Boas condições ambientais são contabilizadas como um valor altamente positivo de uma localidade que deveria ser mantido ou restaurado, por outro lado, atividades causadoras de degradação do ambiente deveriam ser impedidas, circunscritas e mitigadas nos planos de ordenamento territorial. Alguns usos dos lugares ou de recursos (naturais e ambientais) de grande impacto ambiental e algumas atividades de alto potencial de poluição só deveriam ser admitidos quando revertessem em elevado ganho social, e quando tal avaliação fosse realizada em fóruns políticos devidamente legitimados pela sociedade, expressando no caso o chamado dano consentido (um conceito consagrado pela Agenda 21) (MORAES, 2009). Cabe salientar que a qualidade do meio ambiente não significa apenas a conservação da originalidade natural da paisagem, dizendo respeito igualmente a dotação de equipamentos necessários à vida social. O que retoma a concepção dos espaços sendo vistos como habitats humanos e dos lugares sendo qualificados pelas condições de habitação. Sem dúvida, as condições do meio natural jogam um papel importantíssimo na qualificação das localidades terrestres. É elevado o número de funções que a natureza cumpre na reprodução da vida das populações, seja como suporte de ações, ou como fonte de insumos, ou ainda através de variados serviços ambientais. Os espaços físicos devem ser considerados inicialmente em suas vulnerabilidades próprias, identificando-se as localizações sujeitas a situações de risco. Para tanto são utilizadas divisões e unidades próprias, geralmente oriundas da geomorfologia, que qualificam os ambientes frágeis sujeitos a processos de erosão, inundação, deslizamentos, entre outros (ROSS, 1988). Ao lado disso definem-se as localidades como receptáculos da vida biológica, compondo quadros ecológicos em escalas variadas, cada um apresentando uma biodiversidade própria com níveis de endemismo distintos e submetidos a diferentes graus de interferência antrópica. Preservar os meios dotados de grande originalidade natural, já bastante raros no globo, é imprescindível, mas o planejamento ambiental deve atuar também na regeneração dos meios naturais degradados e na prevenção de quaisquer impactos negativos sobre o meio ambiente. A conservação do patrimônio natural e a recuperação dos ambientes poluídos devem ser concebidas como parte do esforço de renovação da qualidade ambiental dos habitats. As políticas ambientais necessitam, nesse sentido, combinar regulamentações de uso futuro com ações de correção dos danos já existentes (o passivo ambiental de cada localidade), atuando na defesa do patrimônio natural e no direcionamento da dotação de equipamentos e na regulamentação das formas de exploração dos recursos. Para realizar tais finalidades é necessário ter uma visão estratégica do território que possibilite comparar localizações e eleger localidades, nelas compatibilizando usos e integrando as políticas setoriais, utilizando as unidades espaciais trabalhadas como referências na mediação entre direitos, interesses e atores. Os arranjos locais podem ser instituídos como elos de integração de variados processos e ações, isto é, como base de articulação de planos e programas governamentais estaduais e
- 76. 74 federais. Enfim, oplanejamento ambiental estratégico permite também a interação entre as escalas de governo, integrando as diretrizes nacionais com a execução local. A estratégia territorial de uma política de saneamento básico estabelecida pela União encontra no setor em pauta conceitos e práticas passíveis de serem incorporadas em sua formulação. Resta falar do setor de gestão dos recursos hídricos que possui uma legislação detalhada e uma estrutura razoavelmente organizada no país (RIBEIRO, 2009). A unidade territorial básica utilizada nesse setor é a bacia hidrográfica, uma unidade natural referenciada por um rio e seus afluentes tendo por critério de delimitação o sistema de drenagem. Tal divisão pode envolver magnitudes de espaço distintas, o que remete a uma grande variação em termos de escalas. Existem desde bacias compartilhadas com outros países e que extrapolam o território nacional até rios cujo curso não ultrapassa o âmbito de alguns municípios. A projeção espacial da bacia define em grande medida os partícipes de sua gestão, aquelas que atravessam mais de um estado remetem a licenciamentos federais, as que estão circunscritas ao território estadual são reguladas por esse nível de governo, e algumas podem ser mesmo administradas por um consórcio de municípios. Os diferentes usos das águas também interferem na distribuição das competências legais e administrativas acerca da exploração dos recursos hídricos, num quadro onde os comitês de bacia são a figura central do modelo institucional adotado pelo setor. Os cursos d’água constituem o destino dos esgotos não recolhidos, sejam domiciliares ou industriais, fato que diretamente relaciona as políticas de proteção e manejo de recursos hídricos com o saneamento básico. Nesse sentido, a bacia hidrográfica deve ser considerada na formulação de um plano nacional para o setor, na medida em que aporta não apenas uma divisão espacial do território mas também uma estrutura de gestão já instalada que articula diversas unidades da federação e com um sistema de representação que agrega diferentes atores sociais. Também a zona costeira merece uma atenção especial pelos mesmos motivos apresentados: o mar é a destinação de uma grande carga de resíduos jogados diretamente nas águas litorâneas ou por meio de emissários submarinos que, todavia, deságuam no espaço marinho da costa (cujo limite está definido em doze milhas náuticas). Além disso, já existe toda uma estrutura interinstitucional montada para o gerenciamento costeiro, onde se destacam os programas estaduais e, na esfera federal, o Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro (GIGERCO) que se reúne no âmbito da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). Em suma, os setores de gestão de recursos hídricos e de gerenciamento costeiro constituem importantes interlocutores e parceiros na elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico, fornecendo delimitações espaciais e estruturas operacionais que podem ser incorporadas no planejamento de sua territorialização. Sintetizando o que foi apresentado, reafirma-se a necessária articulação entre os três níveis de governo (União, estados e municípios) e a imperiosa articulação inter-setorial em cada um dos níveis como a base inicial para qualquer formulação. A esta base se agregam outras divisões territoriais oriundas de políticas públicas específicas, destacando-se os meios citadinos (nos diferentes níveis da hierarquia urbana, em particular as metrópoles), as unidades definidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação, as bacias hidrográficas e a zona costeira. A ótica do ordenamento territorial com sua perspectiva integradora das diferentes políticas numa mesma unidade espacial pode fornecer um indicador precioso em face da finalidade do presente trabalho, o qual necessita operar com uma visão estratégica do território. Dada a ampla utilização pelo planejamento brasileiro do conceito de região, esta escala e seus usos serão analisadas em separado no próximo item.
- 77. 75 2.5 REGIÃO EPLANEJAMENTO NO BRASIL Existem duas formas de tratar o tema da região e da questão regional: uma é avaliá-la no plano do senso comum, como um nome para se referir a porções contínuas do espaço terrestre, de escala variável, isto é, como partes delimitadas do espaço geográfico que não necessitam maior explicitação. Outra forma é discutir o conceito em suas implicações teóricas e políticas. Aqui vamos seguir o segundo caminho. O uso reiterado e a tradição levam a que muitas vezes a escala regional seja concebida com certa naturalidade, como se a região fosse um elemento intrínseco da configuração do espaço terrestre, isto é, como um recorte inerente aos territórios dado pela natureza ou necessariamente estabelecido na ocupação humana dos lugares. Tal concepção nega a história em dois sentidos: o da construção prática dessa unidade geográfica (específica do mundo moderno) e o da historicidade do próprio conceito. No primeiro caso, pode-se seguir a interpretação de Dorren Massey de que o regionalismo cria a região (e não o inverso), o que destaca o caráter político dessa construção qualificando-a como uma ideologia geográfica19 (MASSEY, 1981; MORAES, 1988). Quanto ao segundo ponto, cabe salientar que não se trata - como visto no tópico inicial – de um conceito exclusivo ou obrigatório, estando seu uso associado a certas opções teórico-metodológicas que não são unânimes no campo da reflexão geográfica20 (LACOSTE, 2001). Assim, cabe problematizar a tese de que o ordenamento territorial tenha de ser pensado necessariamente em termos regionais. E mais, cabe discutir o uso político-ideológico desse conceito no Brasil. O conceito de região se afirma na contraposição dos geógrafos franceses às proposições do pensamento geográfico alemão nas primeiras décadas do séc. XX, tido por eles como diretamente engajado no projeto expansionista deste país. Nesse sentido, origina-se da crítica ao que tais geógrafos viam como uma excessiva politização da proposta da Antropogeografia de Friedrich Ratzel, a qual colocava no centro da explicação geográfica a geografia política. A região é então concebida como um espaço criado por processos eminentemente econômicos ou culturais, não correspondendo a uma divisão definida pelo exercício do poder, não sendo por tanto uma unidade política e, principalmente, um âmbito espacial de representação política. Observa-se a diferenciação básica entre esse conceito e o de território (definido politicamente, tal como visto), cujo uso desobriga a geografia regional de considerar a existência do Estado como agente central de produção do espaço. E essa despolitização vai acompanhar (e estimular) a difusão do conceito. Foi com tal conteúdo que ele vai ser pioneiramente introduzido no pensamento brasileiro, na obra de autores como Capistrano de Abreu, Delgado de Carvalho, Oliveira Viana e Gilberto Freyre (este sendo autor de um livro intitulado Região e Tradição). A primeira regionalização oficial do território brasileiro foi promulgada em 1942 no rol de uma série de medidas administrativas do governo Vargas no sentido de implantar o planejamento estatal moderno no Brasil. Essa pioneira proposta, ancorada na ideia de região fisiográfica, foi elaborada pelo então recém criado Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (fundado em 1938) e sintetizava os dados levantados pelo primeiro recenseamento geral do país realizado em 1940. Tanto o censo quanto a regionalização inscreviam-se nos propósitos do Estado Novo de criar as ferramentas para um novo estilo de atuação governamental, direcionado para uma modernização da sociedade nacional e fundamentado em informações sistemáticas. No bojo de um grande processo de centralização política, a região foi pensada pela ditadura varguista como um instrumento que propiciava ações seletivas e diferenciadas para as diversas porções do território nacional. Nessa concepção a convivência das diferentes identidades regionais 19 Este conceito nomearia aquelas idéias e proposições que orientam a produção do espaço (MORAES, 1988). 20 Yves Lacoste (2001), por exemplo, qualifica a região como um “conceito obstáculo”, criado e utilizado para despolitizar a interpretação geográfica do mundo.
- 78. 76 era avaliada comopositiva, o que permitiu ao regime fazer um grande uso ideológico dessas diferenças culturais cuja somatória era trabalhada pelo aparelho de propaganda oficial como a especificidade da identidade cultural brasileira21 (MORAES, 2004). Na década de 1950 o conceito em discussão começou a sofrer uma transformação emergindo com uma caracterização mais sócio-econômica que cultural, e a variedade regional passou a ser vista como um problema nacional (nomeada como “disparidade regional”). Posição em que o tema aparece discutido nas obras de Celso Furtado, cujas proposições visavam ultrapassar as peculiaridades regionais por meio de uma distribuição mais equitativa do progresso econômico pelo território, num quadro onde a superação do “subdesenvolvimento” era concebida fundamentalmente com a estruturação de um efetivo mercado interno (o qual destruiria as diferenças regionais). Tal perspectiva foi mantida no planejamento do período militar que vai expressá-la na meta da “integração nacional”, situação que em grande parte se efetiva ao longo da década de setenta do século passado com uma forte indução estatal de investimentos espacialmente diversificados e com uma política de estímulos a atividades produtivas em variados pontos do território. A intensificação dos fluxos demográficos e econômicos, a construção de redes de circulação e comunicação, o dinâmico e rápido avanço da economia nacional sobre os fundos territoriais do país, a própria urbanização e metropolização ocorrida nos variados quadrantes do território, tudo isso contribuiu na superação de uma conformação territorial anterior que era descrita por vários autores como um “arquipélago” de economias regionais. Ao final do séc. XX o território brasileiro está integrado num mesmo padrão de acumulação, com a vigência de uma economia nacional espacialmente diversificada e com um comando altamente centralizado. A distribuição da população em grande parte acompanha esse processo de concentração em diferentes escalas. A desigual distribuição de renda se faz presente nos diferentes quadrantes do território. Nesse contexto, o regionalismo vai ressurgir como uma estratégia de reprodução de elites locais e estaduais, que articulam (notadamente via o poder legislativo) medidas de alcance “regional” de interesse comum. Também toda uma máquina administrativa voltada às políticas de fomento regional recria as regiões continuamente (com seus recortes tradicionais) como estratégia de sobrevivência. Finalmente, a indústria cultural vende as localidades com sua cultura regional como produto, gerando todo um apelo regionalista. A região como identidade corrobora tudo isso, e direciona políticas públicas e investimentos. Enfim, a superação prática das regiões não significou sua destruição no plano simbólico, antes ela é recriada ao ser utilizada como unidade de planejamento e como base territorial para formulação de planos. Hoje, a unidade de nenhuma das grandes regiões brasileiras se sustenta em face de uma análise comparativa dos perfis estaduais dos estados que as compõem. Nesse sentido, as médias regionais na verdade não exprimem a realidade de nenhum dos estados abarcados em cada unidade regional sejam quais forem os indicadores estatísticos utilizados. Mesmo assim, o primeiro recorte do território pensado em qualquer iniciativa de planejamento é a divisão tradicional utilizada pelo IBGE das cinco grandes regiões: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Nessa escala ampla, Milton Santos e Maria Laura Silveira identificam três grandes conjuntos territoriais no Brasil: a Amazônia, o Nordeste e a região concentrada (abarcando o Sul, o Sudeste, e parte do Centro-Oeste) (SANTOS; SILVEIRA, 2001). Um modelo de centro e periferia dá conta da estruturação geral da conformação do território brasileiro, reproduzível 21 Os atuais regionalismos brasileiros em grande parte se originaram do período Vargas, pois os estados que não apresentassem traços culturais próprios ficavam fragilizados em sua interlocução com o poder federal altamente centralizador. Cada elite estadual tentou então criar e difundir seus mitos de origem, sua tradição e sua identidade própria. A idéia de “nordeste”, por exemplo, data dessa época, sendo bem elaborada na obra homônima de Gilberto Freyre. A identidade “gaúcha” também foi bastante trabalhada no período. E mesmo o regionalismo paulista conheceu uma fase de grande difusão, com ampla produção artística e historiográfica acerca dos bandeirantes e dos jesuítas (MORAES, 2004).
- 79. 77 em escala menorem todos os estados da federação. Assim, mesmo os territórios estaduais periféricos apresentam porções articuladas com a região concentrada objetivadas pela lógica sem contigüidade das redes, são partes do centro encravadas nas áreas periféricas. O Brasil do início do séc. XXI já é um país territorialmente integrado, com um padrão de desigualdade social distribuído por todo o território nacional. Um país bastante urbanizado, que conhece processos articulados de concentração e de centralização em várias escalas, com uma divisão do trabalho complexa e hierarquizada do ponto de vista geográfico. Isso significa um país dotado de uma clara conformação de centros e periferias e com a definição de uma área de comando de toda a economia nacional, onde se destaca a centralidade da macro-metrópole paulista e de seu entorno imediato. Áreas estagnadas e deprimidas coexistem no território nacional com outras de grande dinamismo, assim como subsiste (em risco) um efetivo estoque de fundos territoriais (cada vez mais circunscritos à Amazônia ocidental). Em síntese, a integração não implicou uma homogeneidade espacial, apenas requalificou as diferenças tornando-as funcionais para uma mesma economia. Os territórios estaduais ao expressarem unidades de governo (executiva, legislativa e judiciária) se prestam melhor que as macro-regiões numa divisão do território nacional para fins de planejamento de políticas públicas. Do ponto de vista da União, delimitam espaços sobre os quais incide o poder de uma autoridade legítima com a qual o governo federal tem de interagir na ordem constitucional brasileira. Uma porção de espaço sujeita a legislações e normas próprias, com competência exclusiva de deliberar em variadas matérias. A variedade dos estados brasileiros é melhor contemplada, no que tange ao desenho institucional dos planos e programas federais, numa tipologia dos perfis estaduais do que num agrupamento macro- regional de unidades estaduais díspares. Tome-se, por exemplo, a região Norte (uma das mais homogêneas do país), onde por variados indicadores observa-se que o perfil do estado do Pará é diverso do estado do Amazonas, e também do Amapá ou de Rondônia, e estes em relação ao Acre o a Roraima, e assim sucessivamente. O mesmo pode ser observado na outra região mais homogênea, a Sul. Em suma, a definição de estratégias sub-nacionais para implementar políticas seria melhor especificada trabalhando-se com um quadro comparativo das características dos estados, do que nos moldes tradicionais de estratégias voltadas às grandes regiões. Em termos da variação interna dos territórios estaduais, a divisão das meso e das micro-regiões permite expressar os conjuntos territoriais existentes em suas características gerais. Compatibilizá-las se necessário com as “regiões de governo” dos estados é outro ajuste importante. A possibilidade de integrar tais unidades com as delimitações das bacias hidrográficas completa um quadro de referências para pensar geograficamente o Plano Nacional de Saneamento Básico. Tem-se então a seguinte hierarquia de escalas básicas, apresentadas numa seqüência espacialmente decrescente: – território nacional; – territórios estaduais (classificados segundo uma tipologia de perfis estaduais); – meso-regiões/regiões de governo estaduais (agrupadas por bacias hidrográficas); – micro-regiões/regiões metropolitanas; – territórios municipais. A partir dessa conformação geral do território brasileiro é possível projetar a especificidade de espaços especiais: a zona costeira, as unidades de conservação, as áreas de recarga de aqüíferos, as áreas industriais sujeitas a alto impacto de poluição, etc. Porém, tal definição já necessitaria entrar na análise empírica do território e de suas partes.
- 80. 78 Um último comentáriodireciona-se para as porções do território nacional que conheceram algum tipo de zoneamento. Este instrumento de ordenamento territorial foi aplicado em várias porções do território brasileiro, com diferentes metodologias e finalidades. Notadamente o planejamento ambiental fez intenso uso desse instrumento, gerando diagnósticos detalhados e muitas vezes estabelecendo normas de ocupação que levam em conta as características e as fragilidades naturais de cada ambiente. Os estudos realizados em tais ações podem ser de grande interesse para a formulação do PLASAB, que também pode incorporar as classificações utilizadas para qualificar as localidades. Conceitos como o de “capacidade de suporte” permitem gerar indicadores que ajudam a identificar tanto as carências quanto a vulnerabilidade dos lugares. 2.6 A DIVERSIDADE MUNICIPAL NO TERRITÓRIO BRASILEIRO Como posto, a integração do território brasileiro não implicou no fim da diferenciação de áreas, e sim numa nova organização das diferenças geográficas agora funcionando numa dinâmica mais integrada. Tal dinâmica responde às determinações do período contemporâneo, marcado por uma intensificação dos fluxos e por grande tecnificação da vida social. A ideia de globalização busca designar essa nova etapa do desenvolvimento capitalista, a qual ocasiona uma ampla reorganização territorial dos espaços periféricos. A conformação atual do território brasileiro bem demonstra esse movimento apresentando uma fluidez e uma interconexão desconhecidas no passado. A concentração de atividades (e, principalmente, de pessoas) se expressa nos níveis de urbanização verificados em todos os quadrantes do país (inclusive associada ao setor agro-pecuário e nas áreas de ocupação recente na Amazônia e no Centro-Oeste). Essa tônica urbanizadora combina-se com uma ampliação absoluta das zonas densamente ocupadas, seja no espaço contínuo da região concentrada, sejam nas manchas metropolitanas espalhadas por todo o país. No geral, uma ampla dispersão das atividades produtivas se faz acompanhada de uma especialização geográfica que concentra as atividades de inovação e de geração de tecnologia e a decisão sobre os investimentos. Assim, a maior solidariedade e relacionamento entre os lugares se objetiva junto com uma rígida hierarquização geoeconômica do território nacional. Tendo em vista o objetivo de subsidiar a elaboração do Panorama Nacional do Saneamento Básico, aponta- se a seguir algumas situações e diferenças geográficas que devem ser consideradas nesse trabalho. Em primeiro lugar cabe salientar a grande diversidade da malha municipal no território brasileiro, que apresenta não só uma significativa variedade em termos da extensão dos territórios municipais, como também no que tange as suas caracterizações sócio-espaciais. Existem municípios (notadamente na Amazônia) com uma área maior que a de muitas meso-regiões de outras partes do país, alguns, além disso, sem apresentar uma sede urbana bem definida. No contraponto, existem micro-municípios nos em tornos metropolitanos que praticamente não possuem mais área rural, mas também existem municípios pouco extensos completamente ruralizados. Logo uma classificação dos municípios brasileiros deve, além da variedade da extensão, contemplar a questão da caracterização do meio urbano e do meio rural. Seria um grande equívoco no caso do Brasil tomar a unidade municipal como sinônimo de cidade, mesmo sabendo que na maioria delas a população é predominantemente urbanizada. Enfim, ao definir a escala municipal como base de espacialização de uma política, há que se levar em conta essa variedade espacial e do padrão de ocupação do espaço dos municípios brasileiros. Um quadro populacional da malha municipal do país, indicando a distribuição da população total, do índice de urbanização de cada município e de sua densidade demográfica, fornece no cruzamento de tais informações uma primeira aproximação ao equacionamento dessas diferenças geográficas. Alguns padrões, alguns agrupamentos e alguns conjuntos já poderiam ser visualizados nessa primeira aproximação. Esse
- 81. 79 resultado deve entãoser cotejado com unidades maiores de divisão do território nacional, de modo a buscar delimitações espaciais compatíveis com os tipos de município identificados. Tais delimitações podem servir de base espacial de todo o diagnóstico, lembrando sempre que as divisões oficiais (notadamente as fronteiras estaduais) não podem ser totalmente desconsideradas22 . Exercícios nas escalas indicadas no tópico anterior (estadual, bacia-hidrográfica, meso-região, micro-região) podem fornecer importante subsídio tanto para os levantamentos requeridos na elaboração do Plano, quanto para a definição de seu modelo institucional de operação. Contudo, os perfis municipais não estariam bem caracterizados sem a avaliação de suas estruturas sócio- econômicas, adicionando às informações demográficas acima descritas os dados sociológicos. Assim, há que se inquirir inicialmente quanto aos fundamentos da vida econômica municipal. Existem municípios que vivem integralmente de sistemas agrários de produção, isto é, que tem toda sua economia direcionada à prática de atividades agro-pecuárias. E há que se considerar a variedade dos arranjos produtivos presentes na agricultura brasileira contemporânea, que apresenta desde produções altamente industrializadas até “cultivos de jardinagem” tocados por mão de obra familiar. Existem no território do país estruturas agrárias totalmente comandadas por uma lógica eminentemente urbana e industrial e existem outras (em número cada vez menor) ainda pouco articuladas com a economia de mercado. Tal variedade e tais variações são perceptíveis na estrutura fundiária e ocupacional dos territórios municipais, resultando em situações também variadas no tocante a renda e emprego. Outros municípios dependem de economias extrativas, tendo suas atividades direcionadas para a exploração de distintos recursos naturais. Um conjunto mais restrito de municípios abriga atividades industriais, também variadas em termos de magnitude e de setores. Além da estratificação social, os impactos ambientais dos tipos de produção predominantes em cada município é um indicador que deve ser levado em conta na formulação do panorama nacional do saneamento básico. Entrando no universo da vida urbana cabe relevar os níveis da hierarquia das cidades, o que é captável diretamente no contingente populacional. Projetado no território brasileiro isso vai se expressar num quadro composto de uma grande macro-metrópole inserida numa vasta área de grande adensamento, e um conjunto de regiões metropolitanas que vão se apresentando num tecido menos urbanizado conforme se caminha para o norte e para o oeste. A determinação colonial da conformação territorial brasileira é explicativa dessa direção geral do povoamento (do litoral para o interior) (MORAES, 2000). A região metropolitana de Brasília (e antes a de Belo Horizonte) contraria em parte essa lógica geral, mostrando a força da indução estatal na conformação do território (na medida em que são duas cidades planejadas). Como foi dito, existem municípios totalmente citadinos, com todo seu território urbanizado e inserido em espaços maiores também integralmente urbanos. Outros apesar de comportarem grandes cidades (e eventualmente terem todo seu perímetro urbanizado) inserem-se em regiões rurais. Alguns se manifestam isolados, como exceção em seus contextos regionais. Outros se articulam em densas redes de cidades. No que importa, por exemplo, na carga de resíduos gerados, estas situações apresentam diferenças geográficas significativas que terão de ser observadas na elaboração do plano. As áreas metropolitanas, como assinalado, deverão receber um tratamento diferenciado. Na verdade, o adensamento demográfico deve ser um critério básico de referência no planejamento das políticas públicas. O critério populacional, do ponto de vista democrático se sobrepõe a qualquer outro na definição de prioridades em qualquer setor da administração pública. Tendo em vista a relativa uniformidade de distribuição da desigualdade social no território nacional é licito ter como uma premissa genérica que 22 Se a divisão entre os estados se mostrar em alguns casos absolutamente contrária à tipologia municipal pode-se pensar em estratégias de ações que contemplem parcerias interestaduais para as áreas fronteiriças.
- 82. 80 quanto maior oagrupamento de população maior a demanda por serviços e maiores as carências locais. Uma dificuldade para atuar de forma coordenada no ordenamento do espaço das metrópoles reside na falta de mecanismos institucionais de intervenção nessa escala. A autonomia municipal consagrada no texto constitucional criou constrangimentos para o planejamento metropolitano, seja estadual ou federal. Várias matérias importantes para a manutenção da qualidade ambiental estão na competência exclusiva do município e, por essa razão, uma ação no âmbito metropolitano tem de construir parcerias e convênios intermunicipais para se objetivar com êxito. Enfim, a metrópole coloca no centro da reflexão planejadora o tema da contigüidade espacial. O levantamento das atividades econômicas predominantes em cada município também tem de ser realizado para os meios urbanos. Os espaços citadinos abrigam uma função comercial em toda parte e em qualquer nível da hierarquia urbana, porém essa atividade pode ser a única exercitada por uma cidade. Existem cidades agrárias, com serviços de apoio à produção extrativa ou agro-pecuária. Existem cidades industriais de diferentes tamanhos (algumas especializadas por ramos e setores, outras abrigando múltiplos empreendimentos fabris). Existem cidades administrativas ou de serviços. Existem cidades dedicadas a atividades específicas (turísticas, portuárias, etc.). Enfim, é possível estabelecer uma tipologia de funções urbanas, onde cada tipo apresenta perfis sociais e problemas ambientais próprios, que deverão ser relevados na confecção do plano de saneamento básico. Por fim existem cidades que exercitam variadas atividades, cumprindo a função de centros comerciais, industriais, de serviços, administrativos, etc. ao mesmo tempo. Vale comentar que a partir de certo tamanho as cidades tendem a ser multifuncionais, sendo essa condição já presente nas cidades médias e aparecendo como elemento de caracterização das metrópoles. Resta lembrar a variação, em função mesmo dos aspectos já apontados, da capacidade financeira dos municípios, muito desigual no território nacional. Um mapa com o percentual de participação de cada um na composição do produto interno bruto fornece de imediato um quadro dessa variedade, mostrando o alto grau de concentração espacial da riqueza no Brasil. Muitos municípios apresentam como maior fonte de ingresso os recursos financeiros oriundos do governo federal, e poucos se sustentariam apenas com o produto da tributação local. Essa desigual distribuição se faz acompanhar na maioria dos casos (não em todos) de uma ampla variação também da capacidade técnica dos governos municipais. A possibilidade de intervenção planejada e coordenação de obras das prefeituras brasileiras é altamente desigual, com um grande número de municípios não possuindo pessoal e instrumentos necessários para implantar as ações locais requeridas por um plano mais sofisticado. Assim, programas de treinamento e conscientização devem estar contemplados no modelo institucional de operação do plano. Tais características se inscrevem entre os indicadores das condições de governança de cada localidade, que também deverão ser avaliadas na elaboração do panorama do saneamento básico no país. Além da capacidade técnica governamental local, o índice de governança também questiona a estruturação da sociedade civil e o nível de mobilização social praticado na política municipal. Enfim, a variedade municipal deve ser bem equacionada em sua complexa malha de diferenciações. Todos os indicadores a serem considerados conhecem estudos e tratamento sistemático de informações em trabalhos do IBGE e de outros órgãos de planejamento territorial. 2.7 COMENTÁRIO FINAL Ao longo do presente texto foram apresentadas formulações teóricas do campo da geografia com o intuito de fornecer subsídios para a elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico. Mostramos as possibilidades de divisão do espaço e os conceitos subjacentes a cada proposição. Enfatizamos a
- 83. 81 problemática das escalas,defendendo um enfoque que articule diferentes níveis escalares. O conceito de território conheceu um tratamento mais detalhado, e nos filiamos à tradição clássica da geografia política que associa esse conceito ao exercício do poder estatal. Nesse sentido, salientamos sua relação com os conceitos de soberania e jurisdição, buscando aproximá-lo da ideia de gestão pública. Chegamos, assim, ao tema da organização do espaço e da implantação de políticas territoriais. A necessidade de articular setores e esferas do governo foi discutida, já no contexto da formação brasileira, tendo em vista a estrutura do Estado e as normas institucionais vigentes. Foram apresentadas as políticas mais diretamente intervenientes na questão do saneamento básico. Voltamos então para as divisões do espaço, examinando o uso do conceito de região no planejamento nacional. Selecionamos as figuras político-administrativas que deveriam ser utilizadas no diagnóstico e na formulação do plano, defendendo a necessidade de interagir com as unidades municipais e o poder local. Finalmente, problematizamos a diversidade e variedade dos municípios no Brasil. O itinerário teórico percorrido permite equacionar o tema da territorialização na perspectiva da elaboração de políticas públicas. O avanço na explicitação da matéria envolveria adentrar no campo da análise empírica da realidade brasileira, o que será objeto do panorama a ser construído. Esperamos que a reflexão apresentada ajude nessa empreitada. 2.8 REFERÊNCIAS ANDERSON, B.R.O´G. Comunidades imaginadas: reflexiones sobre el origen y la difusión del nacionalismo. México: Fondo de Cultura Economica, 1993. 315p. (Colleccion popular; 498). BADIE, B.; FIGUEIREDO, M.J. O fim dos territórios: ensaio sobre a desordem internacional e sobre a utilidade social do respeito. Lisboa: Instituto Piaget, 1996. 304p. (Economia e politica; v.12). BOBBIO, N. Teoria das formas de governo, Brasília: Ed. Univ. de Brasília, 1980. 169p. BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Para pensar uma política nacional de ordenamento territorial: anais da oficina sobre a Política Nacional de Ordenamento Territorial. Brasília: Ministério da Integração Nacional, 2005. GONDIM, G.M.M.; MONKEN, M.; IÑIGUEZ ROJAS, L. et al. O território da saúde: a organização do sistema de saúde e a territorialização. In: MIRANDA, A.C.; BARCELLOS, C.; MOREIRA, J.C.; MONKEN, M. Território, ambiente e saúde. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2008. p.237-255. GUIBERNAU, I.B.; MONTSERRAT, M. Nacionalismos: o estado nacional e o nacionalismo no século XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997. 188p. HOBSBAWN, E.J. Nações e nacionalismo desde 1780: programa, mito e realidade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1990. 230p. LACOSTE, Y. A Geografia: isso serve, em primeiro lugar, para fazer a guerra. 5.ed. Campinas: Papirus, 2001. 263p. MASSEY, D. Regionalismo: alguns problemas atuais. São Paulo: Cortez, 1981. (Espaço & Debate, 4). MENDES, E.V. Distrito sanitário: o processo social de mudança das práticas sanitárias do Sistema Único de Saúde. 4.ed. São Paulo: Hucitec, 1999. 310p. MORAES, A.C.R. A gênese da geografia moderna, São Paulo: Hucitec, 1989. 206p. (Geografia: teoria e realidade;16).
- 84. 82 MORAES, A.C.R. Basesda formação territorial do Brasil: o territorio colonial brasileiro no "longo" seculo XVI. São Paulo: Hucitec, 2000. 431p. (Estudos Historicos; 41). MORAES, A.C.R. Contabilidade ambiental e geografia econômica. Investig. Geogr., México, n.70, p.77-92, 2009. MORAES, A.C.R. Contribuição para a Gestão da Zona Costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Annablume, 2007. 232p. MORAES, A.C.R. Ideologias geograficas: espaço, cultura e politica no Brasil. São Paulo: Hucitec, 1988. 156p. (Geografia: teoria e realidade. Serie Linha de frente). MORAES, A.C.R. Meio Ambiente e Ciências Humanas, São Paulo: Hucitec, 1994. 100p. MORAES, A.C.R. Território e história no Brasil. São Paulo: Annablume, 2004. 154p. RAFFESTIN, C. Por uma geografia do poder. São Paulo: Ática, 1980. 269p. RIBEIRO, W.C. (Org.); FUNDAÇÃO DE AMPARO À PESQUISA DO ESTADO DE SÃO PAULO. Governança da água no Brasil: uma visão interdisciplinar. São Paulo: Brasília: Annablume; CNPq, 2009. 379p. (Cidadania e meio ambiente). ROSS, J.L.S. Geomorfologia: ambiente e planejamento. São Paulo: Contexto, 1988. 85p. SANTOS, M. Por uma geografia nova: da critica da geografia a uma geografia critica. São Paulo: Hucitec, 1978. 336p. SANTOS, M.; SILVEIRA, M.L. O Brasil: território e sociedade no início do século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2001. 473p. TÂNGARI, V.R.; UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO; CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO - CNPQ. Águas urbanas: uma contribuição para a regeneração ambiental como campo disciplinar integrado. Rio de Janeiro: UFRJ, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2007. 368p. (Coleção PROARQ).
- 85. 83 PANORAMA DO SANEAMENTOBÁSICO NO BRASIL Caderno temático nº 3 3. Intersetorialidade e transversalidade Rose Marie Inojosa
- 86. 84 3.1 A LÓGICADISCIPLINAR E SUA METAMORFOSE O propósito deste item é situar a transição paradigmática da construção do conhecimento e sua relação com o conteúdo Saneamento. Aborda a lógica disciplinar na história do conhecimento e o questionamento do modelo disciplinar face à percepção da complexidade. Identifica e comenta o impacto do modelo disciplinar na configuração das organizações modernas e o processo de adaptação e mudança dessas organizações face aos desafios que lhes são apresentados na atualidade. Relaciona esse movimento com a construção do saber do Saneamento Básico. A lógica disciplinar na história do conhecimento Chegamos à lógica disciplinar recentemente, porém, na aceleração típica da contemporaneidade, já caminhamos para outra transformação paradigmática23 . Platão tratou de opor crença e conhecimento, classificando a primeira no espaço da subjetividade e o conhecimento no campo objetivo, experimental, onde, com um conjunto de informações, seria possível descrever, explicar e predizer uma realidade do mundo natural ou social. Com essa visão, nasceu a epistemologia, a teoria do conhecimento, que se preocupa com a validade do conhecimento, isto é, com os critérios de reconhecimento da verdade. A ideia de que fazer ciência é comprovar por meio de experiência foi revolucionária e teve seus heróis, como Galileu, Bacon, Newton. As explicações do mundo do campo da crença podiam abarcar tudo e habitar um só indivíduo, detentor desse mágico poder. Porém, os múltiplos saberes nascidos do conhecimento experimental de partes da realidade requeriam grupos, linguagens, demarcação de espaços. Os cientistas precursores tinham suas escolas de pensamento e seus discípulos. A palavra disciplina tem a mesma raiz de discípulo – aquele que segue – e veio a designar uma área ou conjunto de conhecimentos referidos a um modo de conhecer – descrever, explicar e predizer – a realidade. René Descartes, com seu Discurso sobre o Método enunciou, em 1637, princípios que viriam a conformar o modo de pensar nos quatro séculos que se seguiram. Segundo esses princípios a razão humana deve guiar- se pela evidência, análise e síntese. Para analisar é preciso fragmentar o fenômeno ou objeto da investigação, em quantas partes sejam possíveis, e a síntese deve ser produzida a partir dos objetos mais simples e fáceis de conhecer e ascender para os mais complexos. Com a orientação da visão cartesiana, que se tornou o grande paradigma do Ocidente, o conhecimento foi fragmentado em disciplinas, processo que se acelerou grandemente no séc. XX. Além disso, a mesma lógica disciplinar escorreu para as organizações da sociedade, configurando as universidades e o aparato do Estado, sob a influência das corporações dos saberes. A ciência e as disciplinas tiveram um crescimento exponencial, a partir da Segunda Grande Guerra, com o reconhecimento do potencial destruidor das invenções usadas na guerra e, também, das possibilidades das inovações para o desenvolvimento econômico e social. A crise do paradigma cartesiano e a proposta da transdisciplinaridade O método cartesiano continuou a basear a produção do conhecimento, porém, esbarrando cada vez mais na complexidade intrínseca e crescente dos fenômenos e na interdependência, que é a base de 23 “um paradigma é aquilo que os membros de uma comunidade partilha e, inversamente, uma comunidade científica consiste em homens que partilham um paradigma” (KUHN, 1995, p.219).
- 87. 85 sustentação da vidano planeta, que se manifesta na complexidade das relações. Foi aflorando a visão de que, quando as relações são estudadas separadamente pelas ciências exatas, biológicas e humanas, não é possível compreender o fenômeno na sua totalidade e de que a justaposição das partes não é capaz de expressar a sua complexidade. Nos anos 60, Polanyi questionou as limitações filosóficas de se conceber o conhecimento científico, em termos puramente formais, abstratos, deixando de reconhecer o "elemento pessoal" do conhecimento científico. Nascia a ideia do conhecimento tácito: "sabemos mais do que podemos expressar" (POLANYI, 1966, p.4). Gibbons et al. (1994) trabalharam a distinção entre dois modos de produção do conhecimento: o da pesquisa vinculada às disciplinas do conhecimento, realizada em universidades, e o que inclui modos de conhecimento heterogêneos e transdisciplinares. Esse segundo modo prevê a geração de conhecimentos em "contextos de aplicação" e "caracterizados por um fluxo constante, num ir-e-vir entre o fundamental e o aplicado, entre o teórico e o prático" (GIBBONS et al., 1994, p.18). Na linha desse modo de produção de conhecimentos explicitado por Gibbons, Nonaka e Takeuchi ressaltaram os "aspectos subjetivos, corpóreos e tácitos" presentes na produção de conhecimento (GIBBONS et al., 1995, p.64) e defenderam a validade científica de conhecimentos produzidos fora da academia, no mundo do trabalho, por meio do compartilhamento de suas práticas. Edgar Morin vem trabalhando, nas últimas décadas, com a visão da complexidade e uma nova abordagem do Método. Na sua obra Os sete saberes necessários à educação do futuro, Morin alerta para as cegueiras do conhecimento e do risco que se corre na transmissão dos saberes, e recomenda que a educação mostre que não há conhecimento que não esteja, em algum grau, ameaçado pelo erro e pela ilusão. Trabalha a ideia de que o conhecimento não é um espelho das coisas ou do mundo externo e de que todas as percepções são, ao mesmo tempo, traduções e reconstruções cerebrais, com base em estímulos ou sinais captados e codificados pelos sentidos. Desse fato resultariam os inúmeros erros de percepção oriundos da visão: “a realidade não é facilmente legível. As idéias e teorias não refletem, mas traduzem a realidade, que podem traduzir de maneira errônea” (MORIN, 2000, p.85). Assim, no pensamento complexo, o método lida com a incerteza e é capaz de reunir e contextualizar mas, ao mesmo tempo, singularizar, individualizar. Deixa de ser um conjunto de receitas, que independe do sujeito, dialoga com a teoria e a renova. O fisico Basarab Nicolescu denunciou o big-bang disciplinar do séc. XX, nascido da visão da complexidade que se instalou em toda parte “assustadora, terrificante, obscena, fascinante, invasora, como um desafio à nossa própria existência e no sentido de nossa própria existência” (NICOLESCU, 1999, p.41). O próprio progresso da ciência mostrou a complexidade do que se acreditava simples. Com essa visão, Nicolescu (1999) lançou, há uma década, o Manifesto da Transdisciplinaridade (1999), que diz respeito aquilo que está ao mesmo tempo entre as disciplinas e além das disciplinas, tendo como objetivo a compreensão do mundo presente, para o qual um dos imperativos é a unidade do conhecimento. O autor explica: “o que estaria entre, através e além das disciplinas? Para a lógica clássica, nada. Para ela, a transdisciplinaridade seria um absurdo, pois não tem objeto definido. Mas para a transdisciplinaridade, a física clássica não é absurda, apenas restrita. Ora, com o advento da física quântica, o espaço entre as disciplinas está cheio, assim como o vazio quântico está cheio de possibilidades.” A transdisciplinaridade não é inimiga da disciplinaridade, mas complementar a essa”(NICOLESCU, 1999). Afirmando que “chegou o tempo de novas alianças desde sempre firmadas, durante muito tempo ignoradas, entre a história dos homens, de suas sociedades, de seus saberes, e a aventura exploradora da
- 88. 86 natureza”, Prigogine eStengers (1984) antecipou, há um quarto de século, o debate atual sobre a metamorfose da ciência e o fato de que as questões que se colocam são tanto do âmbito do conhecimento científico como do âmbito cultural. Essa grande metamorfose iniciada no final do séc. XX, com o esgotamento do paradigma cartesiano, desencadeia o surgimento de um novo paradigma, que não pretende descartar a riqueza acumulada no campo da ciência, mas mudar sua perspectiva e renovar seu método. A aplicação do modelo disciplinar à organização do Estado moderno e suas peculiaridades A transformação no campo do conhecimento está em curso, mas, como é próprio das metamorfoses24 , esse processo já gera mudanças, ou a percepção da necessidade de mudanças no campo das políticas públicas e da ação do Estado, trazendo para a pauta a necessidade de considerar tanto a integralidade e a interconexão de campos de atuação como a revisão da atuação setorial. A metamorfose dos princípios e modos de conhecer e de predizer a realidade impacta a organização do Estado e sua ação com e para a Sociedade e, particularmente, como esse processo dialoga com a questão do Saneamento e sua gestão. No modelo disciplinar de organização os temas e objetos de intervenção confundem-se com o setor ou área encarregado de sua gestão. Como nas universidades, que têm seus departamentos temáticos, a estrutura organizacional do Estado, historicamente, dividiu-se por departamentos temáticos. A estrutura do aparato do Estado Weberiano, nascido no mesmo caldeirão da Modernidade, assenta-se, igualmente, na lógica da separação disciplinar, organizando-se por setores de atuação, e instaurando práticas de competição entre suas partes. Ministérios, Secretarias, Departamentos, Agências, Fundações setoriais, orientadas por temas, disputam fatias do orçamento e espaços de influência. Os profissionais que habitam seus setores são fruto de uma Universidade que segue formando uma maioria de monoglotas25 , oferecendo cursos de formação concentrados em uma disciplina ou um fragmento do big- bang disciplinar. Em resposta ao Mercado, que impactou grandemente a formação universitária mais recente, formam-se especialistas em um segmento do conhecimento ou em uma tecnologia. Esses profissionais reúnem-se em corporações, que ocupam os espaços setoriais da organização do Estado. Há, nesse processo, um diálogo entre saber e poder, inclusive para a continuidade da ocupação desses espaços setoriais para corporações específicas, num momento em que as organizações buscam profissionais polivalentes, para dar conta das mudanças rápidas nos modos de produção e de circulação de mercadorias e serviços. Como parte da resposta aos reptos que vêm da Sociedade, Estado e Mercado, o aparelho formador oferece uma multiplicidade de cursos de extensão e de pós-graduação, para possibilitar que especialistas em uma área apropriem-se de conhecimentos e práticas de outra. Porém, essa alternativa é para poucos. A estrutura político-partidária do país e suas práticas patrimonialistas26 lançam, sobre esse desenho setorial e suas corporações, uma camada explosiva, que é o loteamento de cargos. Instalam no poder das 24 Metamorfose, conceito que vem do campo da biologia para designar a mudança na forma e na estrutura de um corpo é acolhido para significar toda mudança radical que alcance a identidade e a auto-representação de um sujeito ou fenômeno. 25 Expressão aqui utilizada para profissionais que se valem da linguagem específica de uma corporação de saber ou tecnologia. 26 Práticas de privatização da coisa pública, que desconhecem a divisão ética entre a esfera dos interesses privados e a esfera pública, campo de interesses coletivos, como Sérgio Buarque de Holanda já apontava, em 1936, na sua obra Raízes do Brasil (HOLANDA, 1969, p.12).
- 89. 87 estruturas setoriais umateia de dirigentes que, muitas vezes, não têm legitimidade junto às corporações, nem trazem a possibilidade da inovação, da visão da complexidade. Antes, são filhos, até no sentido literal, de velhas alianças, eivadas de interesses privados, que resistem na nossa prática democrática, ainda recente e frágil. Além disso, a distribuição de cargos, em função de alianças interpartidárias ou por grupos intrapartidários, com gestores que aspiram concorrer a cargos eletivos no Executivo, no Legislativo ou, até mesmo, ganhar visibilidade que o qualifique para ocupar cargos em organismos internacionais, como o Banco Mundial e instituições da ONU, faz com que a estrutura governamental, ao invés de ser cooperativa, seja competitiva. Isso porque é preciso reunir o máximo de recursos e de poder, face a outros possíveis candidatos com as mesmas aspirações e que estão em postos correlatos. Povoam os jornais exemplos de dirigentes federais, estaduais e municipais disputando espaço entre si, na empreitada de viabilizar suas candidaturas a outros postos no próprio Executivo ou no Legislativo. A mesma prática de acomodação de alianças faz com que a cada período de governo, coincidindo com os períodos pós-eleitorais, em todas as esferas da federação, modifiquem-se as estruturas de gestão governamental, ampliando ou redividindo espaços de poder. Embora as reformas administrativas também tenham outros propósitos, necessários, como o de atualizar o aparato do governo, as mudanças são novas oportunidades de distribuição de poder. Com a avaliação da insuficiência e inadequação do modelo disciplinar setorial para dar conta das demandas da Sociedade, o Estado começou a introduzir inovações na sua forma de organização, considerando, entretanto, as dificuldades advindas, tanto da permanência das corporações, alimentadas pelo aparelho formador, quando da resistência das práticas patrimonialistas. A introdução da transversalidade, para promover a articulação matricial das estruturas setoriais, e a intersetorialidade, com o compartilhamento e o diálogo entre tecnologias e práticas setoriais, são estratégias que visam a preparar o Estado para o processo de metamorfose das instituições. A transversalidade é uma proposição teórica, da qual decorrem conseqüências práticas nas metodologias de intervenção e nas relações entre os atores. No aparelho formador, o conceito de transversalidade foi incorporado, por exemplo, nos Parâmetros Curriculares Nacionais, buscando responder à percepção de que as disciplinas que conformam a grade curricular não são suficientes para formar um cidadão capaz de ler e interpretar a realidade e de agir, autonomamente. Diferentemente das disciplinas, que têm relativa estabilidade nos currículos – línguas, matemática, ciências físicas e biológicas, ciências sociais – os temas transversais, como cidadania, meio ambiente, trabalho, têm mobilidade contextual, pois precisam responder a mudanças que se operam na sociedade. Essa mobilidade permite que o tema ou temas transversais habitem as disciplinas, oportunizando o diálogo interdisciplinar e, também, as transcendam, ganhando espaços nas relações entre a escola e a comunidade. A questão crucial para os gestores é se a introdução dos temas transversais significa o início de um processo de transformação ou um mecanismo adaptativo do modelo disciplinar. No próprio campo da Educação, há experiências de metamorfoses, tanto na identidade, como na autorepresentação: escolas que não trabalham mais por disciplina. São laboratórios de transformação, onde são experimentados caminhos que podem iluminar o processo de mudança.
- 90. 88 Construção interdisciplinar dosaber do Saneamento Básico O campo do Saneamento não é menos complexo do que o da Educação. Certamente seus especialistas o entenderão como o mais complexo de todos e pode ser que o seja. Enquanto tema, é obviamente transversal e precisa habitar vários conhecimentos específicos e especializados. O verbo sanear é polissêmico. No Aurélio27 encontra-se o significado de sanear como tornar habitável ou respirável, curar, reparar, tranquilizar, restituir ao estado normal. A expressão “sanear isto ou aquilo” é frequentemente utilizada na mídia e em conversas profissionais ou pessoais significando a ação ou intenção de limpar fisicamente um determinado local ou de limpar moral ou eticamente uma instituição ou uma relação, retirando resíduos de problemas anteriores, atritos e maneiras de pensar ou agir indesejáveis. Sanear uma empresa é por suas contas em ordem, identificar irregularidades ou abusos, torná-la saudável. Esse uso popular e positivo da expressão sanear refere-se a uma ação necessária que visa a restituir o bem- estar. O conceito amplo de saúde, disseminado pela Organização Mundial da Saúde, como bem-estar físico, psíquico e social, remete a uma leitura do Saneamento como a restituição de condições ambientais que concorram para a saúde. Se lido dessa forma, o conceito de Saneamento remeteria a correção de uma situação de desequilíbrio ambiental, ganhando uma dimensão bastante ampla e, naturalmente, transdisciplinar. Sua prática nasce vinculada à necessidade do provimento de necessidades humanas, a partir de sua organização em aglomerados urbanos. Nos modelos anteriores, os seres humanos, assim como outras espécies, circulam nos territórios a procura do provimento de suas necessidades de água e alimento e seus dejetos são absorvidos naturalmente. Quando o homem deixa o nomadismo e começa a se organizar em grupos maiores e estáveis em um território, surge a necessidade de provimento externo, pois o próprio território não é suficiente. Ao mesmo tempo, a concentração de dejetos e resíduos não é mais possível de ser absorvida naturalmente. Os vestígios de sistemas de esgoto, de mais de três mil anos antes de Cristo, em Nippur, na Índia, e de sistemas de abastecimento de água e drenagem no Vale do Indo28 informam sobre a existência de tecnologias de saneamento básico, assim como documentos em sânscrito, de 2000 a.C., que aconselham o condicionamento de água em vasos de cobre, exposição ao sol, filtragem em carvão, areia ou cascalho, imersão de barra de ferro aquecida. No séc. III a.C., Hipócrates informava os médicos sobre a relação ambiente e saúde no Tratado Ares, Águas e Lugares. Na Roma Imperial (V dC), por meio de aquedutos, cujos vestígios são monumentos históricos, a água vinha de longe para abastecer fontes públicas, banhos e residências dos cidadãos abastados. São inúmeros exemplos de tempos primordiais da construção dos saberes e práticas sobre Saneamento Básico, integrados com saberes e práticas de Saúde, Desenvolvimento Urbano e Habitação. Foi notável o retrocesso em Saneamento Básico ocorrido na Idade Média (séc.V a XV), na Europa, não por acaso um período marcado por grandes epidemias. É interessante considerar que, nesse período, a água deixou de ser um recurso público, gerenciado pelo governo, como era no Império Romano. A situação mudou na Idade Moderna. No final do séc. XV, Paris já controlava, com a vigilância da municipalidade, a distribuição de água por meio de canalizações e fontes. Nesse período, de um lado, 27 Novo Dicionário da Língua Portuguesa, Aurélio Buarque de Holanda, São Paulo:Positivo. 28 www.agua.bio.br/botao_e_I.htm e www.seia.ba.gov.br/SGDIA/transarq/.../Historiadaagua.doc.
- 91. 89 Paracelso (1493-1593) percebee examina a relação entre doenças e ocupação profissional e, de outro lado, a fabricação de tubos de ferro fundido (1664) possibilita o aumento da distribuição de água canalizada. E, em 1764, a máquina a vapor dá início à revolução termodinâmica. No Brasil, até o séc. XVIII, o abastecimento público nas vilas era feito por chafarizes e fontes. Os dejetos eram problema das famílias e iam parar nos cursos d’água. As únicas iniciativas públicas de saneamento a merecer destaque foram a construção de canais, de diques e aterros, realizada no Recife, durante a permanência de Maurício de Nassau (1637-1644), durante o período da ocupação holandesa (AZEVEDO NETO, 1984), para resguardar a salubridade do local e evitar inconvenientes às relações comerciais. A saúde era tratada, no Brasil, como um problema privado, com os pobres se valendo da sabedoria tradicional ou das Santas Casas. Porém, com a chegada da família real ao Rio de Janeiro, em 1808, a população iria, rapidamente, duplicar e a demanda por abastecimento de água e destinação de dejetos entra em pauta. Em 1881, nasceu a Companhia das Águas do Grão Pará. O serviço de encanamento de água potável pertencia ao súdito inglês Edmund Compton, que cedeu seus direitos à companhia. Dois anos mais tarde, a Companhia inaugurava o serviço permanente de abastecimento de água potável por meio de canalização29 . O Rio de Janeiro foi a quinta cidade do mundo a adotar um sistema moderno de coleta de esgotos, colocado em operação em 1864. Mas, não era boa a situação de saúde ambiental das cidades brasileiras. A primeira Revolução Industrial estava em curso na Europa, desde o começo do séc. XIX. A Lei britânica de controle da poluição das águas, em 1833, já mostrava alguma preocupação com os resíduos industriais. A França empreendia o saneamento dos espaços da sua capital, disciplinando a localização de hospitais e cemitérios e arejando as construções públicas. A indústria é vista como a grande oportunidade de prosperidade e é preciso garantir a mão-de-obra. Em 1843, Edwin Chadwick produz o relatório The Sanitary Conditions of the Labouring Popularion of Great Britain, onde trabalha a relação saúde e saneamento, propondo ações de saneamento do meio, como a drenagem de áreas pantanosas. Logo depois, em 1854, John Snow publica seu estudo clássico sobre epidemiologia, relacionando condições de saúde e doença nos seres humanos30 . Nasce uma linha de saber chamada de Saúde Coletiva, que faz a interface entre a Saúde Humana e a Saúde Ambiental. No movimento pendular da construção dos saberes e as especializações disciplinares, no final do séc. XIX e início do séc. XX, há o desenvolvimento da microbiologia e, ao mesmo tempo, emerge uma visão unicausal dos agravos. Isso gera o deslocamento no processo saúde-doença, no sentido de individualizar ações preventivas e curativas. Tal movimento causa um afastamento entre os saberes do Saneamento e da Saúde Humana, que será superado algumas décadas mais tarde, com a visão multicausal da Saúde Coletiva (NUNES, 1994). No Brasil, a ênfase da assistência à saúde ofertada pelo Estado continuou, até meados do séc. XX, focalizada em ações de saneamento e de combate a endemias, como a peste, a varíola, a cólera. A ação do Estado visava apoiar o modelo econômico agrário-exportador. O ingresso do país na Revolução Industrial impôs a necessidade de modernizar as cidades, melhorar as condições de salubridade e reduzir os riscos de epidemias. Os hospitais públicos no Brasil surgiram no final 29 www.cosanpa.pa.gov.br 30 John Snow formulou a hipótese de que a transmissão do cólera ocorria por contaminação, por esgotos, da agua usada para beber e cozinhar e verificou que as maiores taxas de mortalidade pela cólera, em Londres, ocorriam nas residências servidas por uma das companhias que abastecia a população de água, captando-a diretamente do Rio Tâmisa, abaixo do ponto onde eram lançados os esgotos da cidade.
- 92. 90 do séc. XIX,com as grandes campanhas sanitárias e dedicados a especialidades31 . Outro fenômeno do campo da Saúde foram os Hospitais das colônias, iniciando, naturalmente, pela portuguesa, ainda no final do séc. XIX, e com o movimento de imigração do séc. XX, hospitais de outras colônias32 . O advento da industrialização no Brasil e a emergência da classe trabalhadora urbana mudaram o foco da Saúde. “A partir da década de 1950, surgiram novas diretrizes para os setores saúde e saneamento, que colocaram em xeque a capacidade do Estado de realizar plenamente as ações necessárias. No meio dessa discussão, ampliou-se a dicotomia entre a saúde e o saneamento, caminhando a saúde rumo à privatização e o saneamento em direção a uma maior autonomia, pela via de modelos de gestão como as autarquias e as empresas de economia mista.” (REZENDE; HELLER, 2002, p.182). O atendimento médico-hospitalar individual, importante para a manutenção da mão-de-obra, surge vinculado aos institutos de previdência privados que, em 1966, são absorvidos pelo governo federal, com a criação do INPS. Nasce daí uma relação entre Saúde e Previdência, que enfraquece o vínculo da Saúde com o Saneamento Ambiental e, portanto, com a Saúde Coletiva. Apesar disso, é notável o papel da Fundação SESP, que nasceu, em 1942, como Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), com forte participação da Fundação Rockfeller33 . Em 1960, o Serviço foi transformado em Fundação, vinculada ao Ministério da Saúde. A Fundação SESP teve produção expressiva em estudos e pesquisas para inovações na área de saneamento. O advento do PLANASA – Plano Nacional de Saneamento, em 1969, esvaziaria a Fundação SESP e aprofundaria a separação das áreas de Saúde e Saneamento Ambiental, que começou a transitar mais fortemente pelo Desenvolvimento Urbano. No final dos anos 1970 e nos anos 1980, a Saúde se move no sentido de rejeitar o modelo médico hospitalocêntrico e da saúde individual e desenha, com o Movimento da Reforma Sanitária, o SUS – Sistema Único de Saúde, que viria a ser acolhido na Constituição de 1988 e regulamentado em 1990. Resgata nesse processo a importância da relação com a Saúde Ambiental. Porém, tem dificuldade para conversar com a área de Saneamento Básico, em função de sua gestão pulverizada. A Fundação SESP sucedeu a Funasa – Fundação Nacional de Saúde – que, pelo Decreto 3.450, de 10 de maio de 2000, ficou responsável pela gestão do Sistema Nacional de Vigilância Ambiental em Saúde. Em 2003, foi criada, no Ministério da Saúde, a Secretaria de Vigilância em Saúde, para a qual foram transferidas as atribuições do extinto Centro Nacional de Epidemiologia (CENEPI), da Funasa. Pelo Decreto nº 4727, de 9 de março de 2003, foi atribuída à Funasa, por meio do seu Departamento de Engenharia de Saúde Pública, a competência de coordenar, planejar e supervisionar a execução das atividades relativas a proposições de políticas e de ações de educação em saúde pública na área de saneamento. E, também, a formulação de planos e programas de saneamento e engenharia, voltados para a prevenção e o controle de doenças, em consonância com as políticas públicas de saúde e saneamento. 31 O Hospital de Isolamento de São Paulo, em 1880, no âmbito do combate a um surto de varíola, que viria a ser o Emílio Ribas, e, no Rio de Janeiro, em 1889, o Hospital São Sebastião, especializado no tratamento de doenças infecciosas. Concomitantemente, são criados hospitais públicos para doentes mentais, hospitais de isolamento, como o Pedro II, no Rio de Janeiro (1852), e o Juqueri, em São Paulo (1898). 32 O Real Hospital Português de Beneficência do Recife (PE), em 1855; o Hospital Português de Salvador (BA), em 1857; a Beneficência Portuguesa do Rio de Janeiro e a Real e Benemérita Associação Portuguesa de Beneficência, em São Paulo, ambas em 1859. Em 1904, a colônia italiana inaugurou o Hospital Humberto Primo em São Paulo. Em 1923, em São Paulo, e em 1927, em Porto Alegre, a colônia alemã passou a contar com o Hospital Alemão. Em 1924, em São Paulo, a colônia japonesa inaugurou o Hospital Santa Cruz. Apenas muito mais tarde viriam, em São Paulo, o Hospital Sírio Libanês, em 1965, e o Hospital Israelita Albert Einstein, em 1971. 33 Nasceu acolhendo uma recomendação da Reunião de consulta dos Ministérios das Repúblicas Americanas, ocorrida no Rio de Janeiro, relacionada com o interesse, do governo dos Estados Unidos da América, em fontes de recursos minerais e vegetais, em função das demandas da guerra.
- 93. 91 Os estudos setoriaistêm dificuldades em compreender e explicar a complexidade das situações e fenômenos. As pesquisas epidemiológicas sobre exposição a riscos, por exemplo, utilizando o esquema clássico de análise, por medidas de associação entre pares de variáveis coletadas no nível individual, “não consideram as interações entre os fatores de risco e os macrodeterminantes socioespaciais”, conforme analise de Barcellos e IO (2206, p.171). Esses autores consideram que “a estratégia de dicotomização da exposição empobrece os estudos sobre as condições de saúde e ambiente” e que a conjunção de fatores impõe “a necessidade de estudar e intervir sobre novos problemas, bem como abordar velhos problemas, segundo uma nova perspectiva integradora” (BARCELLOS; IO, 2006, p.171). A gestão separada do Saneamento Básico e da Saúde reflete-se no aparato de ensino e pesquisa, que forma seus pesquisadores e agentes. O Saneamento é uma especialidade estudada, em suas diferentes dimensões, nos cursos que formam Engenheiros Sanitaristas34 , Engenheiros Ambientais35 , Tecnólogos em Saneamento Ambiental, e, também, Especialistas em Engenharia Sanitária e Ambiental36 , com vistas a formar tanto pesquisadores como quadros para as atividades econômicas voltadas ao abastecimento de água potável, ao manejo das águas pluviais, à coleta e tratamento de esgotos, à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos. Disciplinas de Saneamento Ambiental também figuram nos cursos de formação e especialização em Gestão Ambiental37 e em Saúde38 . A habitação de saberes e práticas do Saneamento Básico, na formação de especialistas em áreas como Gestão Ambiental e Saúde, podem contribuir, em alguma medida, para leituras transversais e pesquisas interdisciplinares. Porém, essa produção é empobrecida pela dificuldade de exercitar, na prática, esses saberes nos territórios, espaços de integração e que estão loteados por órgãos e corporações. “As práticas acontecem em decorrência de acúmulos providos de sentido – saberes – e, numa relação dialógica, interferem nesses acúmulos, incrementando, modelando ou dissolvendo sentidos (...)” (INOJOSA; JUNQUEIRA, 2008). Se não há esse diálogo, a produção tende a se enclausurar em espaços disciplinares e perde a oportunidade de potencializar as mudanças necessárias na sociedade. 3.2 DILEMAS DO SANEAMENTO BÁSICO COMO TEMA TRANSVERSAL E AÇÃO INTERSETORIAL O propósito deste item é identificar, na perspectiva da transversalidade e da intersetorialidade, dilemas na organização da macroação Saneamento, com seus componentes, quer em função de mudanças históricas, quer em razão de suas singularidades nos diferentes territórios. A definição de Saneamento na perspectiva da Organização Mundial da Saúde é bastante ampla e enfatiza uma ação de gerenciamento que abarca um grande elenco de saberes e práticas, que interferem, ou 34 Ramo da engenharia voltado para o planejamento coordenação, construção, ampliação e administração de sistemas e redes de distribuição de água, estações de tratamento de esgoto, coleta e disposição de resíduos. 35 “Art. 2 o : Compete ao engenheiro ambiental o desempenho das atividades 1 a 14 e 18 do art. 1 o da Resolução n o 218, de 29 de junho de 1973, referentes à administração, gestão e ordenamento ambientais e ao monitoramento e mitigação de impactos ambientais, seus serviços afins e correlatos.” Resolução n o 447, de 22 de setembro de 2000, do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia. 36 Fiocruz, UFSCAR, UFRJ, entre outras. 37 Que anunciam a intenção de trabalhar com uma visão sistêmica da questão ambiental, como o Instituo Mauá de Tecnologia (www.maua.br). 38 A Faculdade de Saúde Pública da USP mantém o Departamento de Saúde Ambiental, que tem, entre seus valores: interdisciplinaridade, intersetorialidade e interinstitucionalidade. A UnB lançou, em 2008, o I curso de Especialização em Vigilância em Saúde Ambiental portal.saude.gov.br/portal/arquivos/.../edital_ambiental_2007.pdf.
- 94. 92 podem interferir, emfatores físicos capazes de exercer efeitos nocivos à saúde humana. A recente lei brasileira que definiu as diretrizes nacionais de Saneamento Básico recorta um conjunto de serviços, infra- estruturas e instalações operacionais para o abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. Portando, trabalha em quatro eixos de atuação. Ficam para a gestão de outros setores, aspectos dos recursos hídricos e poluição, foco de ações da área de Meio Ambiente; questões de moradia, foco da área da Habitação; controle de vetores e zoonoses, saneamento dos espaços de convivência, produção e comercialização dos alimentos, focalizados por ações da área da Saúde e situações de emergência, que têm conseqüências diretas na saúde ambiental, foco da Defesa Civil. Inicialmente, a evolução histórica do chamado Setor de Saneamento Básico mostra como foram sendo feitos esses arranjos, ora aproximando, ora distanciando a gestão de questões naturalmente imbricadas. Elementos históricos da gestão do saneamento básico e a articulação intersetorial39 Neste item, serão recuperados alguns dos marcos da história institucional do setor do Saneamento Básico. Busca-se revelar a dinâmica das suas relações com outros setores e sua sujeição, de um lado, às mudanças ideológicas que permeiam naturalmente a mudança de governos na democracia e, de outro lado, a errática acomodação de interesses, expressa na mudança constante de estruturas governamentais, especialmente no governo federal, planos e programas. Essa dinâmica que, aparentemente, busca articulações, na prática impede a estabilização de redes intersetoriais, na medida em que cria e esfacela constantemente os nós dessas redes. O crescimento dos aglomerados urbanos e o desenvolvimento industrial, nos anos 30, pressionou o setor público a realizar serviços de infra-estrutura, incluindo o saneamento básico. Em 1934, o governo federal editou o Código das Águas e iniciou a intervenção no setor. Até então, a prestação dos serviços públicos de infra-estrutura era predominante municipal e a operação de serviços mais complexos, como transportes urbanos, energia elétrica e abastecimento de água, era realizada por empresas estrangeiras. No Paraná, em 1903, o governo da província “autorizou a contratação de uma empresa privada de engenharia (Companhia de Melhoramentos do Paraná) a fim de construir e operar a primeira rede de esgotos e de abastecimento de água de Curitiba. Este contrato foi rescindido em 1908, devido à incapacidade da empresa em cumprir as cláusulas acordadas. Nesse mesmo ano um novo contrato foi firmado com a Empreza Paulista de Melhoramentos do Paraná, a qual passou a operar o novo sistema, com a inauguração do primeiro reservatório de água da cidade. O início da operação do sistema já se mostrou insuficiente ao atendimento da crescente demanda urbana. Ao longo da segunda década deste século, o descontentamento da população com a insuficiência dos serviços de água e esgoto acentuou-se com uma epidemia de febre tifóide, em 1915 e 1916” (ALVAREZ, 2009). Face à crise, o governo do Estado encampou a Empresa e criou, em 1917, a Seção de Água e Esgotos, junto à Diretoria de Obras e Viação do Estado, que, em 1928, seria transformada em Departamento de Água e Esgotos do Estado. “Nas décadas de 40 e 50, o Estado elevou sua participação nos serviços básicos e interveio mais fortemente na economia, mediante regulamentações, controle de preços, produção de insumos básicos, criação de bancos de fomento e agências regionais de desenvolvimento. No campo do saneamento básico, os serviços foram assumidos pelas prefeituras municipais, por meio de departamentos ou serviços autônomos de água 39 Este item se ampara nos dados e informações de Rezende e Heller, 2002.
- 95. 93 e esgotos, querecebiam, de forma inconstante, pequena ajuda dos governos estaduais e federal.” (CALMON, 1995, p.77-78). Em Alagoas, até 1962, havia o Serviços de Água e Esgotos de Maceió, o SAEM, que era uma autarquia estadual com prestação de serviços para a Capital, e o DAE – Departamento de Água e Esgoto, vinculado à Secretaria de Viação de Obras Públicas, responsável pela coordenação dos assuntos relativos a água e energia no estado. Além disso, trabalhavam pelo Saneamento Básico, em Alagoas, diversos órgãos federais. “No início da década de 1960, existiam 17 órgãos federais atuando na área de saneamento no Brasil, dentre os quais o DNOS, o DNOCS, a FSESP, o DNERu, a Divisão de Engenharia Sanitária– MS, a SVEA, a SUDENE, a CVSF, a Comissão de Fronteiras, o Plano do Carvão, o DNM, a Seção de Engenharia Sanitária do Ministério da Guerra e a SUDAM.” (REZENDE; HELLER, 2002, p.202). Entre 1962 e 1968, haviam sido constituídas as primeiras companhias de saneamento com recursos da SUDENE. A instituição das Companhias Estaduais de Saneamento Básico gera uma transformação na relação entre o governo central e os municípios, com a titularidade dos serviços sendo assumida, na prática, pelo nível estadual (REZENDE; HELLER, 2002). É de 1963, no Paraná, a criação de uma nova sociedade por ações, que viria a ser Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR), com a função de fomentar o desenvolvimento do saneamento básico do Paraná. A partir de 1969, o governo federal passou a implementar o PLANASA – Plano Nacional de Saneamento, para responder às demandas de serviços de abastecimento de água, coleta de esgoto e limpeza pública, com um modelo empresarial de organização da prestação dos serviços. Nesse período, chega um novo ator no cenário do Saneamento, o BNH, criado em 1967, que vai passar a financiar a expansão do setor, com recursos do FGTS. Ele fortalece os atores privilegiados pelo PLANASA, as Companhias Estaduais de Saneamento Básico, e isso leva à perda de poder por outros atores, órgãos federais, como o DNOS, DNERu e FSESP, que perdem poder decisório sobre o setor de saneamento (REZENDE; HELLER, 2002, p.235). Os municípios acabaram sendo excluídos de financiamos pelo PLANASA, sob o critério da viabilidade econômica do modelo (REZENDE; HELLER, 2002, p.242-244). Assim, três quartos dos municípios delegaram o serviço de abastecimento de água a instituições da esfera estadual do governo. Alguns anos mais tarde, no período de 1975 a 1983, os investimentos em saneamento passaram a integrar projetos financiados pelo Banco Mundial. Mais um ator em cena. Em 1981 nascem o SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, instituído pela Lei no 6938/81, e o CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente, órgão deliberativo do SISNAMA. A regulamentação, porém, é de 1990. O SISNAMA é constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como pelas Fundações públicas, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Com a crise e a redemocratização do país, ocorrem novas mudanças na configuração dos órgãos federais. Em 1985, é criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano, que assumiu a responsabilidade pela política de saneamento e trouxe o BNH para sua esfera. No mesmo ano, é criado o PROSANEAR, para apoiar a implantação de saneamento básico em favelas e periferias urbanas. A novidade é que o programa tinha como o propósito de incentivar a participação da comunidade na busca de soluções. Um ano depois, 1986, o BNH é extinto e suas atribuições são transferidas para a Caixa Econômica Federal.
- 96. 94 Nesse mesmo ano,o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente passou a denominar-se Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente que, em seguida, transformou-se no Ministério da Habitação e Bem-Estar Social. A CEF, que havia sido incorporada pelo MHU em 1987, voltou a ser vinculada ao Ministério da Fazenda. Em 1989, o MBES foi extinto e suas funções incorporadas pelo Ministério do Interior. O Ministério da Saúde, a partir de 1988, foi encarregado de coordenar a política nacional de Saneamento. Em 1990, o Ministério do Interior foi extinto, e suas atribuições transferidas para a Secretaria Nacional de Saneamento, vinculada ao Ministério da Ação Social. Em 1992, foi reativado o PROSANEAR, devendo operar com recursos do FGTS e do Banco Mundial. Nesse mesmo ano de 1992, é instituído o Ministério do Meio Ambiente, que assumiu a coordenação do SISNAMA. Em 1993, o Congresso Nacional aprovou o PLC 199, que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento e criava o Sistema Nacional de Saneamento. O projeto foi vetado integralmente pelo Executivo, governo Fernando Henrique Cardoso, com a justificativa de que contrariava os interesses públicos. O governo apresentou, como alternativa, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), que seria financiado pelo BIRD (REZENDE & HELLER, 2002, p.254). Em 1995, é criado o Pro-Saneamento, com o objetivo de “Apoiar o poder público no desenvolvimento de ações integradas e articuladas com outras políticas setoriais, que resultem na melhoria das condições de vida da população de menor renda, através de empreendimentos destinados ao aumento da cobertura de água, drenagem urbana, tratamento e disposição de resíduos sólidos, destinado a um público alvo com renda de até 12 salários mínimos, nas modalidades: Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário; Prosanear - Saneamento Integrado; Desenvolvimento Institucional; Drenagem Urbana; Resíduos Sólidos; e Estudos e Projetos (Água, Esgoto, Resíduos Sólidos e Drenagem Urbana) para empreendimentos com fonte de recursos previamente definida”40 . Os recursos, provenientes do FGTS, seriam destinados a Estados, Distrito Federal, Municípios e Concessionárias de Saneamento. É desse mesmo ano a Lei 8987, conhecida como a Lei de Concessões, que regulamenta o regime de concessões e a prestação de serviços públicos pela iniciativa privada. Em 1997, o Conselho Curador do FGTS aprova a criação do Programa de Financiamento a Concessionários Privados de Saneamento. No ano seguinte, 1998, é criado o Programa de Assistência Técnica e Parceria Público/Privada na gestão de serviços de saneamento, com recursos da CEF e do BNDES. Em junho do mesmo ano, o Conselho Monetário Nacional suspende contratações e novas operações de financiamento com recursos desse fundo. Em 1999 foi criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República (SEDU- PR), para elaborar e coordenar a implementação da política de desenvolvimento urbano, incluindo o saneamento básico. A essa Secretaria ficou vinculado o PMSS – Programa de Modernização do Saneamento. No Congresso Nacional, o PLS 266, de autoria do então senador José Serra, propunha a definição de diretrizes básicas para as concessões. Sofreu forte resistência e foi modificado por Substitutivo, propondo a manutenção da titularidade do município em conjunto com o Estado, no caso de abranger áreas de 40 www.mte.gov.br/fgts/produtos_prosaneamento.asp.
- 97. 95 interesses comuns ea possibilidade dos municípios se agruparem para planejar, organizar e prestar, direta ou indiretamente, os serviços de saneamento. O Projeto de Lei no 4147, de 2001, propondo a instituição de diretrizes nacionais para o Saneamento Básico, também acabou sendo arquivado. Em 2000, nasceu a ANA – Agência Nacional de Águas, autarquia especial vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a competência de implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos e coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Em 2002, havia oito ministérios e 17 órgãos federais desenvolvendo alguma ação de Saneamento Ambiental (COSTA, 2003 apud GALVÃO Jr, 2009). O governo Lula, que assumiu em 2003, também começou criando novos Ministérios: Cidades, Turismo e Secretarias, cujos chefes têm status de ministro: Aqüicultura e Pesca, Igualdade Racial, Direitos Humanos e Políticas para as Mulheres. O Ministério das Cidades foi criado com o objetivo de “combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaços mais humanizados, ampliando o acesso da população à moradia, ao saneamento e ao transporte”41 . Uma de suas Secretarias é a de Saneamento Ambiental. O PMSS foi deslocado, da SEDU/PR, para o Ministério das Cidades. Em 2005, foi enviado ao Congresso o PL 5296, propondo a Política Nacional de Saneamento Básico. Atualmente o Governo Federal tem 23 Ministérios, além das Secretarias com nível de Ministério. São eles: Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Desenvolvimento Agrário; Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Integração Nacional; Meio Ambiente; Cidades; Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ciência e Tecnologia; Comunicação, Cultura; Educação; Esporte; Saúde; Previdência Social; Minas e Energia; Defesa; Fazenda; Justiça; Planejamento, Orçamento e Gestão; Relações Exteriores; Trabalho e Emprego; Transportes e Turismo. Basta uma visão dessa lista para perceber a dificuldade de identificar a lógica que rege essa organização, o potencial de conflitos e superposições e, por conseqüência, a grande dificuldade de estabelecer uma ação intersetorial. Uma tentativa para essa articulação foi o desenho sucessivo de políticas e programas, por natureza intersetoriais e que, por isso, abrangem, naturalmente, mais de um ministério ou órgão. Porém, os sistemas e órgãos que lhes dão corpo e suporte, ou a sua coordenação, são colocados sob a batuta de um ou outro ministro. A Política Nacional de Saneamento Básico é coordenada pelo Ministério das Cidades. Em janeiro de 2007, o governo Lula sancionou a Lei no 11.445, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Está determinada, no seu art. 52 a elaboração, sob a coordenação do Ministério das Cidades, de um Plano Nacional de Saneamento Básico. A tarefa foi atribuída a um Grupo de Trabalho Interministerial, que inclui os Ministérios da Cidade, Meio Ambiente, Saúde, Integração Nacional, Planejamento, Orçamento e Gestão. O Ministério do Meio Ambiente tem na sua estrutura, reformada em 2007, a Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano, composta pelo Departamento de Recursos Hídricos, que passou a coordenar o Plano Nacional de Recursos Hìdricos (PNRH)42 , e o Departamento de Ambiente Urbano, para agrupar ações relacionas a gestão ambiental Urbana. A Secretaria também “coordena, em parceria com outros 16 41 www.cidades.gov.br 42 O site www.mma.gov.br informa que o Departamento de Recursos Hídricos assumiu: “a coordenação do Plano Nacional de Recursos Hìdricos (PNRH), de projetos e programas relacionados a águas subterrâneas e à gestão de recursos hídricos transfronteiriços; o apoio à elaboração de planos estaduais; o acompanhamento da implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (Siapreh) e a função de secretaria-executiva do Conselho Nacional de Recursos Hídricos.”
- 98. 96 ministérios, o Programade Revitalização de Bacias Hidrográficas”43 . Além de sua estrutura da administração direta, o Ministério do Meio Ambiente tem, como autarquia vinculada, a ANA – Agência Nacional de Águas, cuja missão é “ implementar e coordenar a gestão compartilhada e integrada dos recursos hídricos e regular o acesso a água, promovendo o seu uso sustentável, em benefício da atual e das futuras gerações”. Criado em 2003, e com sua estrutura aprovada em 2006, o Ministério da Integração Nacional tem, como uma de suas atribuições a formulação e condução da Política de Desenvolvimento Nacional Integrada. O Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento Regional. O Ministério tem vinculada a CODEVASF – Companhia do Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba. A Política Nacional de Saúde é coordenada pelo Ministério da Saúde, a quem está subordinada a Funasa, “uma das instituições do Governo Federal responsável em promover a inclusão social por meio de ações de saneamento”44 . A simples leitura do elenco de Ministérios e órgãos, que têm atribuições que se entrecruzam, sugere a complexidade da articulação setorial do governo federal. Não é diferente nas esferas estadual e municipal. A multiplicação de órgãos, cujas atribuições se esbarram na luta por recursos e na abordagem dos problemas, tem sido uma característica da organização do aparato do Estado brasileiro. Essa situação, de ontem e de hoje, tem efeitos no desempenho dos esforços de Saneamento no país. O alcance de cobertura de 80% no abastecimento de água tratada sugere que o esforço do PLANASA, na década de 70, aliado com as empresas estaduais funcionou no sentido da universalização do acesso à água. Porém não teve êxito em relação cobertura de coleta e tratamento de esgotos e não tratou as questões de resíduos sólidos, nem da drenagem das águas pluviais urbanas. Além disso, o modelo só foi viável “enquanto as fontes de financiamento da expansão dos sistemas geravam um fluxo líquido positivo. O esgotamento veio quando o fluxo de novos recursos reduziu-se consideravelmente. Nesse momento, as companhias estaduais de água e esgoto viram-se obrigadas a arcar com despesas financeiras elevadas, em decorrência das dívidas contraídas na etapa anterior, enquanto operavam sistemas com baixo grau de eficiência operacional.”(GALVÃO Jr. et al, 2009, p.210-211). A questão do lixo, por sua vez, ficou sem regulamentação, assumida, direta ou indiretamente pelos municípios, com algum suporte dos governos estaduais. Há dezoito anos rola no Legislativo um projeto de lei para a criação de uma política nacional de resíduos sólidos (PL 203/1991). Em 2007, o governo enviou outro projeto, que foi apensado ao primeiro (PL 1991/2007). O assunto aparece na Lei do Saneamento Básico, contemplando apenas parte do processo. A Lei inclui o lixo doméstico e o originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas. O art. 6º diz “O lixo originário das atividades comerciais, industriais e de serviços, cuja responsabilidade pelo manejo não seja atribuída ao gerador, pode, por decisão do poder público, ser considerado resíduo sólido urbano”. A fragmentação de políticas públicas, com múltiplos agentes e baixo nível de integração das ações, é identificada como um dos principais problemas do setor de Saneamento Básico por Nascimento e Heller (2005). Em setembro de 2008, a parte 2 do estudo Subsídios para o Projeto Estratégico de Elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico, traz uma análise, por Ministério – Cidades, Saúde, Meio Ambiente, 43 www.mma.gov.br. 44 www.funasa.gov.br/internet/competências.asp.
- 99. 97 Integração Nacional, Trabalhoe Emprego e Desenvolvimento Social e Combate a Fome – buscando identificar a atuação de cada um e as interfaces com o processo de elaboração e conteúdo para o Plansab (PINHEIRO, 2008). À ação errática da estruturação da gestão do Saneamento Básico na esfera federal somam-se outros fatores que contribuem para a fragilização da consecução de resultados, como a volatilidade do financiamento dos projetos. A intersetorialidade entre as esferas de governo Este item focaliza as possibilidades e realidades de articulações intersetoriais entre as esferas de governo e entre o primeiro, o segundo e o terceiro setor da Sociedade, especialmente em relação à titularidade, questão candente do cenário brasileiro, bem como à visão sistêmica da questão do Saneamento Básico. A relação entre as três esferas de governo, sob o princípio constitucional federativo, move-se em ciclos, onde a descentralização de poder alterna-se com a concentração de poder. Nos longos 20 anos do regime autoritário, a partir de 1964, houve uma clara concentração de poder de decisão na esfera federal, em detrimento do poder dos estados e município da federação. Com a redemocratização, foi retomado o processo de descentralização, com Sistemas Nacionais, que colocam os atores das três esferas em diálogo e também acolhem, em Conselhos, a participação da sociedade civil organizada, quer no plano deliberativo, quer no plano consultivo. Entretanto, permanecem, de um lado, heranças dos governos autoritários e de práticas centralizadoras e, de outro lado, incongruências entre a autonomia constitucional dos entes federados e as necessidades de profunda articulação de planos e projetos, já que as divisões político-administrativas não dão conta da interdependência dos fenômenos geográficos e sociais. Em todas as esferas de governo da federação brotam políticas, cada qual em seu âmbito, programas e projetos. Cabe ao governo federal instituir Políticas e Programas Nacionais e, quando o faz, define as bases da realização das ações nas outras esferas, imprime direção usualmente utilizando o mecanismo do financiamento, como se observa na história resgatada brevemente no item anterior. A formulação das políticas induz a organização de sistemas correspondentes aos princípios e diretrizes enunciados, como conjunto de elementos independentes que se relacionam e interagem para desempenhar uma função que, isoladamente, não poderiam realizar. É o sistema que dá corpo a uma política, na medida em que, a partir das indicações básicas da política, articula o conjunto de elementos, órgãos e setores que possibilitam a sua realização. A política apenas indica as bases desse organismo sistêmico, buscando identificar elementos que possam realizar essa articulação. Na prática, os sistemas podem necessitar de ajustes e, até mesmo, não chegar à articulação prevista. O funcionamento dos sistemas contribui para a transformação da iniciativa de um governo, no sentido em que é datada e vinculada a um conjunto de atores, em uma política de Estado, que lançou raízes e envolveu outros atores, que tenderão a lhe dar sustentação e ajudar a transformá-la para adequar-se às mudanças da realidade. No nosso contexto federativo, as políticas públicas se realizam por meio de sistemas que precisam incluir os três entes federados, explicitando seus papéis. As esferas federal, estadual e municipal de governo são, ao mesmo tempo, elementos cooperativos e competitivos. Após a Constituição de 1988, o modelo que tem sido exercitado é o de políticas públicas setoriais, formatadas na esfera nacional, com atribuições e transferências de recursos para as esferas estadual e municipal. A medida que a democracia se fortalece, os entes federados passam a ser parceiros e não apenas braços executores de políticas centralizadas.
- 100. 98 Isso ocorreu comas políticas de saúde, de educação e de assistência, guardadas as singularidades. Na política de educação há uma divisão de tarefas por tipo de serviço prestado, ficando o município responsável pela oferta de ensino básico, com apoio técnico e financeiro de outras esferas de governo. Nas políticas setoriais de saúde e assistência, a prestação de serviços é majoritariamente atribuída à esfera municipal. A base das políticas de educação e de assistência é populacional. Já no caso da política de saúde, a relação entre as populações e os espaços físicos é essencial. Na política de saúde, que tem uma história institucional orientada por bases fincadas no Movimento da Reforma Sanitária, dos anos 70 e 80, compreende-se, teoricamente, que a atenção deve ser integral e que não é conveniente segmentar a prestação dos serviços de atenção a saúde. Na prática, há vinte anos, experimentam-se formas de garantir essa integralidade, a partir do município. Muitos serviços de saúde são, necessariamente, de abrangência regional, servindo a mais de um município, pois a escala municipal não é suficiente para garantir o custo dos serviços. A regionalização sempre foi o mote para que os governos estaduais detivessem a gestão de serviços mais abrangentes. A constituição de consórcios intermunicipais foi uma das formas que os municípios encontraram para manter sob sua gestão, serviços de referência. Em 1997 foi instituído o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, com o respectivo Conselho Nacional. A adoção da bacia hidrográfica como unidade territorial de gestão e planejamento, pela Lei no 9.433, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, rompeu com a divisão de competências entre os entes do poder público – União, Estados e Municípios – e as fronteiras político administrativas estabelecidas entre eles. No entanto, permanecem discussões e disputas judiciais referentes à questão da titularidade, baseadas no art. 30, inciso V, da Constituição Federal, que atribui a titularidade como sendo municipal, sempre onde for possível caracterizar o serviço público como de interesse local. A relação é complexa porque, embora a Constituição trate todos os entes municipais da mesma forma, temos no país 5.564 municípios, sendo que 90% deles têm menos do que 100 mil habitantes. Apenas 36 municípios têm mais de 500 mil habitantes e 14 municípios acima de um milhão de habitantes (IBGE, agosto de 2006). Como esperar o mesmo de Borá (SP) que tem 828 habitantes e de Belo Horizonte, com quase dois milhões e quinhentos mil habitantes? No âmbito municipal reside, constitucionalmente, o poder da gestão dos serviços de interesse local. Entretanto, de um lado é preciso considerar a relatividade da expressão “interesse local”, pois, no que diz respeito ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, e manejo de resíduos sólidos urbanos e de drenagem urbana, é difícil que os interesses sejam exclusivamente locais, assim como a origem dos problemas e sua solução. Por outro lado, a história do setor, com a constituição e o fortalecimento de companhias estaduais, dialoga como o fato de que mais de 70% dos municípios brasileiros tem pequeno porte e baixa condição de investimento. Esse aspecto é bastante importante, pois a instalação, operação e manutenção de serviços de saneamento básico implicam investimentos volumosos e de longo prazo. O Saneamento não tem um Sistema nacional. Tem Política e está em processo de formulação do Plansab – o Plano Nacional de Saneamento Básico. Tanto política como planos são mais datados, identificados com um governo, do que os Sistemas, que se tornam, ao longo do tempo, políticas de Estado. Para isso, é preciso envolver todos os entes federativos, além, claro, da participação da sociedade civil. Alguns fatores têm dificultado essa conquista. A pluralidade de órgãos federais que participa, de forma coordenada ou não, da gestão do Saneamento, e que foi objeto do item anterior. A esse fator se acrescenta a dificuldade de articulação entre os entes, com questões não resolvidas, como a da titularidade e as bases da parceria do setor público com o setor privado, objeto de embates ideológicos e disputa de poder.
- 101. 99 Nos estados dafederação a coordenação da política de saneamento também aparece em locais institucionais diferentes, ora na área de recursos hídricos, ora na área de obras ou infra-estrutura. As estruturas de governo, em todas as esferas, se espelham e repetem a lógica do governo federal. Os serviços, na maioria dos casos, são realizados por companhias estaduais de saneamento, cujo poder acumulado as faz bastante independentes e infensas às necessárias articulações com as Secretarias estaduais de Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Saúde. Por esse motivo, o usuário dos serviços tem de valer-se de órgãos de defesa do consumidor, como o PROCON, como se o abastecimento de água e o sistema de coleta e tratamento de esgotos fosse, de fato, um serviço privado. Estudo realizado por Galvão Jr. et al (2009) focalizando cinco estados da federação (São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Goiás) resume a situação desses estados em relação a universalização dos serviços, instrumentos financeiros, regulação e controle social, conforme Tabela 3.1. TABELA 3.1: Situação das políticas estaduais de água e esgoto em cinco estados da federação, 2006 FUNÇÃO DISPOSITIVO POLÍTICAS ESTADUAIS SP MG RS RN GO Universalização Metas definidas – – – – Instrumentos financeiros Fundo estadual (2) – Regulação Agência reguladora (1) – (3) – Controle social Conselho estadual – Conselho regional – – FONTE: Galvão Jr. et al, 2009, p.219. Legenda: função presente – função ausente Obs: (1) não prevista na política. A comissão de regulação de São Paulo somente foi instituída em 2006, tendo como um dos objetivos o estudo de uma agência reguladora para o estado. (2) Embora originalmente previsto na política, o fundo estadual foi extinto em 2001. (3) A agência reguladora estadual foi criada em lei específica, anterior à edição da política. Praticamente não há instâncias de regulação. E a questão que tem avultado nas discussões é a concessão dos serviços de saneamento básico a empresas privadas. Quem delega, quem tem o poder concedente? Aí reside uma disputa entre governos estaduais e municipais. O art. 30 da Constituição reza que os municípios detêm a titularidade dos serviços públicos de interesse local. Mas o art. 23 reza que é competência comum da União, estados e municípios, na promoção da melhoria das condições de saneamento básico, serviços de interesse nacional, regional e local. Essa questão tem sido objeto de longas disputas políticas e jurídicas em torno da titularidade dos serviços – e do poder concedente – invocando a qualidade do interesse local ou regional. “Leis estaduais que dispõem sobre a matéria, vêm sendo questionadas por ações de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal45 ” (GALVÃO Jr. et al, 2009, p.208). O fato é que a sociedade perdeu, até agora, a possibilidade de ter um Sistema Nacional de Saneamento, onde os papéis das esferas de governo estejam claramente explicitados e a participação da sociedade civil nas decisões seja instituída de modo estável. 45 ADin 2077 e ADin 1842.
- 102. 100 Ao longo dahistória, o próprio desenho das políticas e os mecanismos de financiamento colocaram as bases do relacionamento, muitas vezes, centralizando no governo federal ou nos governos estaduais decisões que seriam do âmbito das outras unidades federadas. Assim, a política nacional orienta ações, como ocorreu com a expansão das companhias estaduais, e essa orientação, em outros momentos, é revista e reorientada, sempre a um custo alto, político e financeiro. A discussão da titularidade para a concessão de serviços de abastecimento de água e outros de saneamento se faz presente a cada projeto apresentado. Inovações importantes, como, por exemplo, a gestão por bacias hidrográficas, esbarram no ordenamento político-administrativo e passam a exigir muitos mecanismos de articulação. A articulação intersetorial dos entes das três esferas de governo parece ser ainda mais complexa do que a articulação intesetorial no âmbito de cada ente. Além dos dilemas de competência, as políticas estão sujeitas às mudanças de orientação em cada esfera de governo, aos períodos de mandato dos governos federal, estaduais e municipais, incluindo, nesse processo, as disputas de projeto político. A viabilização dessa articulação reside na possibilidade de se alcançar um desenho para o sistema de saneamento. Esse desenho precisa expressar um acordo claro em relação ao papel de cada ente federado, em cada ramo do sistema – abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos urbanos e de drenagem de águas pluviais, trabalhando a questão do ente concedente dos serviços e estabelecendo as bases de uma estrutura regulatória estável. Os atores não-governamentais e a percepção da transversalidade e integralidade Dentre todos os cidadãos, diretamente interessados em viver em condições aceitáveis de saneamento, abastecidos de água, tendo o esgoto tratado, os resíduos coletados e dispostos, a drenagem adequada do solo em que se estabelecem, alguns segmentos da sociedade têm especial protagonismo para que essas condições aconteçam. Destacamos três conjuntos de atores: a universidade, que produz ciência e forma pessoas para atuação no campo; o segundo setor, que participa dos planos e programas, prestando serviços e, também, colocando seus interesses nas agendas da sociedade, e os grupos organizados da sociedade civil ,que participam da formulação das políticas e do acompanhamento e avaliação de sua realização. Os estudos sobre Saneamento, bem como de setores afins, têm forte contribuição da Universidade e seus pesquisadores, sendo possível identificar, na formulação de políticas, planos e projetos, as diferentes tendências e seus amparos teóricos e ideológicos, já que os governos buscam argumentos em grupos que se afinam com seus propósitos. As publicações acadêmicas e as referências que se encontram nos documentos de planos e programas são elucidativas dessa relação. Isso também sobressai nos momentos de disputa de projetos, como na aprovação do Projeto de Lei 199 e seu posterior veto pelo governo, em 1993. A Universidade é, naturalmente, o locus das várias posições teóricas, tecnológicas e ideológicas, convergentes e divergentes e, na democracia, seus representantes têm influenciado a vida nacional e as decisões governamentais, fornecendo insumos para a elaboração de conteúdos e orientando posições. No campo do Saneamento as universidades trabalham em dois eixos:
- 103. 101 — propondo-se aoferecer uma “formação interdisciplinar que integra estudos teóricos, técnicas de análises e desenvolvimento experimental, ligados à prevenção, à medida e à limitação das influências negativas da atividade humana sobre o meio ambiente (...)“46 ; — dialogando com as expectativas das empresas e organizações do Estado, onde “existe a demanda desse profissional como agente de controle e fiscalização da poluição ambiental, seja na disposição de resíduos sólidos (urbanos, recicláveis, de serviços de saúde, industriais, de construção e demolição), no tratamento de efluentes líquidos (águas residuárias) ou nos sistema de controle às fontes de poluição como planejar a redução da emissão de gases pelas indústrias ou auxiliar em programas de monitoramento de poluentes atmosféricos”47 . As reflexões críticas realizadas na universidade, sobre os modelos de atuação ou tecnologia utilizados no saneamento básico, bem como a busca de tecnologias alternativas, possíveis de serem estendidas a mais pessoas com menor custo, ainda não alcançaram o conhecimento e o debate públicos. As empresas, que demandam profissionais especializados, visualizam as perspectivas de expansão de atividades econômicas, já que abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos, drenagem urbana e limpeza urbana são campos de oportunidades para serviços e obras, mediante licitações e, em menor escala, concessões. As obras contra enchentes ilustram bem essa visão de oportunidades empresariais. As empresas, devidamente providas de profissionais de engenharia, trabalharam – e ainda trabalham – para a canalização de córregos, retificação de rios e impermeabilização do solo. Com as inevitáveis enchentes, provenientes desse modelo, oferecem soluções como os piscinões, grandes e onerosas obras. Nesse processo, contam com os olhares especializados, que são formados nas universidades e que ocupam, também, órgãos técnicos dos governos. O segundo setor é um poderoso ator, nem sempre identificado, no vai-e-vem das políticas públicas, inclusive na definição do poder concedente e na regulação. Não é, na maioria dos casos, uma visão interdisciplinar, que informa as ações desses protagonistas, nem a perspectiva da integralidade. Os especialistas tendem a perder a visão sistêmica, conhecem muito do seu micro-objeto e pouco dos demais e mantêm o foco que permite a reiteração de tecnologias e soluções que interessam às empresas. As inovações que interessam são como fazer melhor e mais barato o que já fazemos. O terceiro protagonista relevante é constituído pelos grupos organizados da Sociedade civil, que, no processo de redemocratização, ganharam espaços para a participação, reivindicando e ocupando canais abertos nas políticas e nos órgãos que as gerem. Demo (1996) registra que participação é conquistada no processo histórico, juntamente com as condições de autodeterminação. E Teixeira (2007) identifica quatro dimensões da participação: a expressão simbólica da participação, que não se enquadra nos padrões e canais estabelecidos, mas surgem de movimentos espontâneos da cidadania; a dimensão educativa e integrativa do próprio processo de participação; a participação no processo de tomada de decisões, que afetam interesses públicos e a participação como controle público. Essas dimensões sem sempre são realizadas simultaneamente. 46 O Curso de Engenharia Sanitária da Universidade Federal de Mato Grosso considera que o Engenheiro Sanitarista-ambiental “desenvolve ações de diagnóstico e caracterização do meio ambiente, monitoramento, controle, manutenção e recuperação da qualidade ambiental e de saúde pública.” http://www.ufmt.br/esa/esa.htm, visita em 25 de julho de 2009. 47 Informação referente ao Curso de Engenharia Ambiental da UFSCAR virtual http://zope.ufscar.br:8080/engamb/saneamento- ambiental , visita em 25 de julho de 2009.
- 104. 102 Além de audiênciaspúblicas e momentos de discussão coletiva de projetos, é essencial a manutenção de canais estáveis, que viabilizem a participação contínua. A participação é um processo de aprendizagem coletiva e a forma em que a cidadania se expressa, não apenas como representação, por meio da eleição para o Executivo e o Legislativo, mas, no cotidiano da administração dos interesses públicos. A sarabanda de criação e substituição de ministérios e secretarias prejudicam esse processo. Os Sistemas contribuem para manter esses espaços de participação, um dos motivos pelos quais são tão importantes. É nos sistemas que são abertos os espaços estáveis de participação, sob a forma de colegiados. Na participação em conselhos, como espaços de participação que têm sido abertos em várias políticas, nas três esferas de governo e, especialmente, nos municípios, observam-se as dimensões tratadas por Teixeira (2007). Durante bastante tempo os conselhos funcionaram como espaços educativos e integrativos do próprio processo de participação. Sem o amadurecimento dos grupos organizados, a participação é frágil à manipulação, quer das próprias autoridades, quer de interesses privados. À medida que os conselheiros passam a conhecer melhor as interfaces dos problemas, os outros atores e soluções tecnológicas, ganham em capacidade crítica e passam a influenciar as decisões. Porém, ainda não exercem controle. Além disso, os conselhos refletem a fragmentação das estruturas governamentais. Quando, a partir da redemocratização do país na década de 80 começaram a se abrir os espaços de participação, consultiva ou deliberativa, acolhendo representação de trabalhadores e usuários de serviços, isso ocorreu com a mesma lógica setorial e da fragmentação com que se organizam as estruturas das três esferas de governo. O primeiro sistema a se organizar foi o SUS – Sistema Único de Saúde. Sua arquitetura institucional prevê espaços de participação da população em todas as esferas de governo. No SUS, cada município deve organizar um conselho municipal de saúde, cada estado da federação um conselho estadual de saúde e, a União, um conselho nacional de saúde, todos com composição tripartite – usuários, gestores e trabalhadores. Como a Lei nº 8.080, de 1990, que regulamentou o SUS, define, em seu art. 6º, que “estão incluídos ainda no campo de atuação do SUS (....) II. A participação na formulação da política e na execução de ações de saneamento básico”, o tema poderia ser tratado pelos conselhos, em todas as esferas. Ocorre que os conselhos de saúde ainda são majoritariamente absorvidos pela questão da prestação de serviços de saúde e a saúde ambiental ainda freqüenta muito pouco a sua pauta. No âmbito do Ministério das Cidades, há o Conselho das Cidades e um Comitê Técnico de Saneamento Ambiental. A Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, considerada o Marco Regulatório do Saneamento no país, prevê, em seu art. 47, que “o controle social dos serviços públicos de saneamento básico poderá incluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais,...” Não é pequena a diferença das duas orientações - enquanto que a legislação da saúde prevê o controle social, como parte da sua arquitetura institucional, e os conselhos, como necessários para que os municípios e estados da federação possam manter o fluxo de repasses de recursos, a legislação do saneamento aponta, apenas, a possibilidade. A resistência das estruturas setoriais e sua dinâmica de mudanças refletem-se igualmente na organização da participação dos cidadãos nas questões de interesse público – os conselhos proliferam setorialmente. Considerando algumas das interfaces do saneamento, temos os conselhos de saneamento, de saúde, de habitação, de recursos hídricos, etc. Assim, a população é induzida a analisar, avaliar e colocar a sua opinião de modo fragmentado, especializado, perdendo, ela própria, a visão das relações entre os serviços que concorrem para sua qualidade de vida. Uma nova possibilidade emergiu com a chamada da Primeira Conferência de Saúde Ambiental, para dezembro de 2009. A realização da Conferência de Saúde Ambiental foi deliberada pelos delegados da III Conferência Nacional de Meio Ambiente (maio/2008), da 13ª Conferência Nacional de Saúde
- 105. 103 (novembro/2007) e da3ª Conferência Nacional das Cidades (novembro/2007). Depois, foi aprovada nos Conselhos Nacionais de Saúde (CNS), de Meio Ambiente (CONAMA) e das Cidades (ConCidades). É notável o fato de conselhos de diversos setores reivindicarem a discussão, pela população, da questão da saúde ambiental, onde o saneamento básico é ponto vital. Essa percepção também informa que o território político-administrativo precisa ajustar-se às demandas dos espaços sociais, produzidos e delimitados pelo entorno que os ordena. A decisão de trabalhar por bacias hidrográficas, que transcendem as fronteiras político-administrativas dos municípios, saúda a realidade e pode ajudar a superar entraves, que nascem das incongruências entre a instituição de municípios sem condições de assumir a gestão dos interesses públicos locais, dependentes de outras esferas de governo para a sua sustentação, e as necessidades e potencialidades do território natural. A lei vigente do Saneamento Básico adota a bacia hidrográfica como unidade de referência para o planejamento de suas ações, isso deve supor não apenas o planejamento governamental, mas também que os loci adequados para a participação da Sociedade são os Comitês de Bacias Hidrográficas, com representação dos usuários da água – que também são os usuários dos serviços de saúde, de manejo de águas pluviais, de esgotamento sanitário, etc – da população em geral e do governo. Certamente, numa democracia recente como a nossa, é um aprendizado coletivo conformar as decisões dos Comitês de Bacia com interesses públicos e não reproduzir o modelo competitivo e desagregador da organização do aparato estatal. Por esse motivo, é preciso olhar as questões de fora das clausuras setoriais, como propicia o conceito de Desenvolvimento Humano. 3.3 DESENVOLVIMENTO HUMANO E O SANEAMENTO BÁSICO O propósito deste item é refletir sobre como o Saneamento Básico tem respondido às demandas do Desenvolvimento Humano. Para isso, busca as definições de Desenvolvimento Humano e a identificação de atores envolvidos na sua ação; relaciona indicadores de Desenvolvimento Humano e indicadores de Saneamento Básico; comenta a relação entre os dilemas do Saneamento Básico e o processo de desenvolvimento humano. A natureza transversal do tema Desenvolvimento Humano e sua relação com o Saneamento Até este ponto da reflexão, os pontos tratados estavam circunscritos ao campo do Saneamento. Porém, é preciso olhar a situação de outro ponto de vista, de modo a buscar uma visão integrada da questão socioambiental. Desenvolvimento humano diz respeito à evolução do bem-estar das pessoas e grupos, de forma equânime. Não é fácil, porém, estabelecer o que é bem-estar, na multidimensionalidade e, ao mesmo tempo, integridade do conceito, cuja compreensão varia no tempo e no espaço. Para Fukuda-Parr “desenvolvimento humano é motivado pela busca da liberdade, do bem estar e da dignidade dos indivíduos em todas as sociedades, preocupações essas que não estão presentes nos conceitos de desenvolvimento social, de formação de capital humano e de necessidades básicas”. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) cumpriu e ainda cumpre um importante papel para que as nações acompanhem sua própria evolução e consigam comparar-se com outras situações. A crítica é a de que a mensagem do IDH reduz o desenvolvimento humano à expansão da educação, à promoção da
- 106. 104 alfabetização, à melhoriada expectativa de vida e ao aumento de renda (PIB per capita), que seriam insuficientes para abarcar toda a complexidade do bem-estar. Amartya Sen, na sua abordagem das capacitações, incluiu no conceito de desenvolvimento humano a expansão das capacitações das pessoas. Sua proposta visa a promover o descolamento da ideia de capital humano, como componente do modelo econômico prevalente. Os Relatórios de Desenvolvimento Humano, da ONU, ano a ano, foram introduzindo outras variáveis para observar, mensurar e analisar o desenvolvimento humano. Em 1997, foi introduzido o entendimento do conceito de pobreza como um estado de privação nas vidas e nas escolhas das pessoas, deixando de relacioná-la simplesmente a renda e bens materiais; em 1999, as variações de oportunidades que ocorrem nas vidas das pessoas; em 2000, a visão das capacitações de Amartya Sen, que conceituou desenvolvimento humano como “a liberdade básica de ser capaz de satisfazer as necessidades físicas, de forma a evitar a inanição, a sub-nutrição, a morbidade, ou a morte prematura. As capacitações,segundo Sem, também incluem as oportunidades de aquisição de competências oferecidas pela educação (...) ou a liberdade e os meios econômicos para ir e vir e escolher onde morar. Há também liberdades ‘sociais‘ importantes, tais como a capacidade de participar da vida da comunidade, de discussões públicas, da tomada de decisões políticas e mesmo a habilidade básica de ‘aparecer em público sem se envergonhar”48 . O Relatório de Desenvolvimento Humano, de 2001, “vê a tecnologia como instrumento de promoção do desenvolvimento humano, e não como recompensa de renda mais alta” (Fukuda-Parr, s/data, 4). Com a visão da crise ambiental, ao conceito de desenvolvimento junta-se a expressão sustentável, buscando introduzir a ideia de que a evolução da geração presente precisa sustentar-se no futuro, tanto em termos de convivência entre os grupos da espécie humana, como em relação à manutenção da teia da vida no planeta. Embora as capacitações da liberdade política e social ainda não tenham recebido a mesma atenção atribuída às capacidades básicas, como saúde, educação e renda, a abordagem das capacitações abre o campo para a inclusão e a atribuição de pesos diferentes a um conjunto de capacitações. A leitura de informações geradas por diferentes áreas em um mesmo território permite configurar as condições de vida e as possibilidades e riscos que se apresentam para aquela população, num determinado momento histórico. A comparação entre os territórios, por sua vez, explicita as desigualdades e indica onde o gestor precisa atuar, para promover a equidade. É no território que a vida mostra a sua complexidade, no sentido “do que está tecido junto”, onde a saúde do ambiente e a saúde dos indivíduos e outros seres vivos dialogam. De algum modo é isso que os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio buscam fazer. São escolhas acordadas entre as nações, por meio da ONU (Organização das Nações Unidas), para um esforço comum de melhorar as condições e a equanimidade do desenvolvimento humano. A aprovação da Declaração do Milênio ocorreu em 2000, como um compromisso político que buscou sintetizar resultados de muitas conferências mundiais da década de 90 e articulou um conjunto de prioridades globais para o desenvolvimento, com metas a serem alcançadas até 2015. A ideia é a de que as metas se reforçam mutuamente, devido à integralidade do conceito de bem-estar. 48 Human Development Report 2000, p.19.
- 107. 105 Saneamento básico comocomponente do Desenvolvimento Humano São 8 os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio: Erradicar a pobreza extrema e a fome; atingir a universalização do ensino básico; promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; reduzir a mortalidade infantil; melhorar a saúde materna, combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças; garantir a sustentabilidade ambiental; estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. Para cada Objetivo, é estabelecido um elenco de Metas a serem alcançadas até 2015. Na página do PNUD Brasil, é possível acompanhar o grau de realização de cada objetivo pelo país. Em relação ao Objetivo 7 – “Qualidade de vida e respeito ao meio ambiente”, aparece que o objetivo está 50% cumprido e o comentário: “O país reduziu o índice de desmatamento, o consumo de gases, que provocam o buraco na camada de ozônio, e aumentou sua eficiência energética, com o maior uso de fontes renováveis de energia. O acesso à água potável deve ser universalizado, mas a meta de melhorar condições de moradia e saneamento básico vai depender dos investimentos realizados”49 . Em setembro de 2007, foi divulgado o terceiro relatório nacional de acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio no Brasil, coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI/MP). Na introdução, o Presidente Luis Ignácio Lula da Silva celebra a “significativa melhoria nas condições de vida da nossa população – o que mais uma vez comprova o engajamento do Brasil no cumprimento da Declaração do Milênio, pacto internacional pela eliminação da pobreza, firmado por dignitários de 191 países, em setembro de 2000” (RELATORIO, 2007, p.7). Mas também reconhece que “embora se tenha verificado um aumento no acesso da população brasileira a serviços de saneamento básico e moradia adequados, dois dos principais desafios para o Brasil alcançar todas as metas previstas nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio dizem respeito à coleta e ao tratamento de esgoto e à redução do número de moradores em assentamentos precários.” (RELATÓRIO, 2007, p.7). O acesso à água potável e ao esgotamento sanitário fazem parte do direito a um meio ambiente saudável, e ambos são reconhecidos em alguns documentos de direitos humanos como direitos em si. No mesmo documento, a Coordenadora Residente do Sistema das Nações Unidas no Brasil, Kim Bolduc, também celebra os resultados, frisando que “grande parte da redução das desigualdades é conseqüência direta dos programas sociais, de grande envergadura, lançados pelo Governo (...) Mas o sexo, a cor, a etnia e o local de nascimento de uma criança brasileira ainda determinam, em grande parte, suas oportunidades futuras. Não há dúvidas de que o maior desafio do país nos próximos anos será transformar os ODM em uma realidade para todas e todos” E, segue: “Nos próximos oito anos, o desenvolvimento de políticas e ações orientadas às áreas de maior concentração da pobreza serão determinantes para o cumprimento dos ODM, em particular suas metas mais delicadas, como a melhoria das condições de saneamento básico (RELATÓRIO, 2007, p.7). Os resultados mostram que o Brasil já ultrapassou a meta de reduzir, pela metade, a proporção da população que vive com renda inferior a um dólar por dia. Caiu de 8,8 para 4,2 o percentual dos brasileiros que vivem na pobreza extrema. Esse processo afetou positivamente o Índice Gini, que mensura a desigualdade (Figura 3.1). Mas o Brasil ainda é um dos países mais desiguais, isto é, com maior distância entre a população mais rica e a população mais pobre (RELATÓRIO, 2007, p.15). 49 http://www.pnud.org.br/odm/objetivo_7/
- 108. 106 Fonte: Relatório comdados do IBGE, PNUD (exclusive a população rural dos estados de RO, AC, AM,RR, PA e AP). FIGURA 3.1: Evolução do índice de Gini no Brasil, 1995-2005 A pobreza ainda é mais alta na área rural, mas a diferença tem se reduzido em relação às cidades. O Brasil praticamente universalizou o acesso à escola da população de 7 a 14 anos. E, no ensino médio, ocorreu uma tendência semelhante, no mesmo período. A assimetria entre as taxas de freqüência do Nordeste e do Sudeste recuou de 61% para 48%. (RELATÓRIO, 2007, p.23). A taxa de mortalidade infantil (número de crianças que morrem antes de um ano, de cada 1000 crianças nascidas vivas), que passou de 33,7, em 1996, para 21,1, em 2005. Também houve recuo na taxa de mortalidade na infância (crianças menores de 5 anos de idade), que vem caindo de maneira contínua nos últimos trinta anos. (RELATÓRIO, 2007, p.23). Em parte, esse recuo da mortalidade infantil e na infância é devido à expansão do saneamento básico. Entretanto, o Brasil está longe de cumprir a meta de “reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população sem acesso permanente e sustentável à água potável e ao esgotamento sanitário.” (Meta 10). “ No seu informe anual de 200650 , o IBGE informou que 61,5% dos domicílios urbanos brasileiros apresentaram o saneamento completo, com todos os serviços . Nas Grandes Regiões, o cenário é bastante diferenciado: Norte, apenas 10,5%, Nordeste, 34,5% e Centro-Oeste, 37,2%, enquanto Sudeste e Sul apresentaram percentuais mais favoráveis (84% e 60,6%, respectivamente). Os dados mostram que, no Brasil, houve uma ampliação no acesso à água potável nas áreas urbanas e rurais. Em 1970, tínhamos 60,5% dos domicílios urbanos e 2,6% dos domicílios rurais cobertos por abastecimento de água potável. Em 2000, a cobertura dos domicílios urbanos subiu para 89,8% e, a dos domicílios rurais, para 18,1 %. Em 2007, chegamos a 93% dos domicílios urbanos e 28,2% dos domicílios rurais (dados do IBGE). 50 Síntese de Indicadores, resultante da PNAD (Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios), disponível na página do IBGE www.ibge.gov.br 0,599 0,600 0,600 0,598 0,592 0,593 0,587 0,580 0,568 0,566 0,550 0,560 0,570 0,580 0,590 0,600 0,610 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
- 109. 107 A desigualdade decobertura dos domicílios urbanos e rurais reflete o poder de uns e outros na reivindicação do benefício essencial à qualidade de vida e a persistência da vulnerabilidade hídrica da população rural, especialmente no semi-árido51 . Em 2005, 89,8% da população urbana vivia em domicílios conectados à rede geral de água – um aumento de 7,5 pontos percentuais em relação a 1992. Caso seja considerado adequado o abastecimento de água por rede geral, mas sem canalização dentro da residência, o nível de cobertura sobe para 92%. Entre 2002 e 2005, o atendimento por rede geral foi ampliado para 4,7 milhões de domicílios. Ainda assim, 15,6 milhões de pessoas – uma população maior que a do Estado do Rio de Janeiro – ainda vivia em domicílios urbanos sem abastecimento de água adequado em 2005. Nas áreas rurais, a proporção da população com acesso a água por rede geral, com ou sem canalização interna, subiu 15,5 pontos percentuais entre 1992 e 2005, de 12,4% para 27,9%. Apesar da ampliação, o nível de cobertura é significativamente menor do que o verificado nas áreas urbanas.” (RELATÓRIO, 2007, p.58). Outro indicador usado para monitorar a Meta 10 é a proporção da população que tem acesso a serviços de esgotamento sanitário adequado – por rede geral ou fossa séptica. Também houve um aumento de cobertura, mas “a falta de uma solução adequada para o esgotamento sanitário é um problema que, em 2005, atingia 34,6 milhões de brasileiros que viviam em cidades. Na zona rural, a solução mais adotada para o esgoto ainda é a fossa rudimentar (45,3%). Mesmo assim, mais de um quarto (27,1%) da população rural não possui nenhum tipo de esgotamento sanitário. O problema da poluição provocada pelo déficit nos serviços de coleta de esgoto fica ainda mais grave quando se observa que menos de um terço do esgoto coletado passa por algum tratamento.” (RELATÓRIO, 2007, p.58-59). O Relatório ainda salienta que “os indicadores de acesso simultâneo aos serviços de abastecimento de água e coleta adequada de esgoto mostram que, nas áreas urbanas, os percentuais de cobertura aumentaram em todas as regiões brasileiras. As desigualdades regionais, no entanto, permanecem em patamar elevado. O Sudeste e o Sul, as regiões mais ricas do país, apresentam níveis próximos de 90% e 80%, respectivamente. Já no Nordeste e no Norte, as regiões mais pobres, a proporção chega a cerca de 60% e 40%”. (RELATÓRIO, 2007, p.59). A dificuldade de reduzir os índices de mortalidade infantil em municípios do Norte e Nordeste tem relação direta com os déficits de saneamento observados. Além disso, também o componente “condições de moradia” melhorou mas mantém as desigualdades. O processo de urbanização dos últimos 60 anos levou a que a população das cidades saltasse de 31,4% em 1940 para 81,3% no ano de 2000. Isso levou a concentração, nas grandes cidades, de população pobre habitando moradias precárias e locais de risco. “De acordo com o estudo, a existência de uma ou mais inadequações habitacionais ameaça a saúde, a educação e as oportunidades de emprego dos moradores de assentamentos precários: eles passam mais fome, têm poucas chances de conseguir um emprego bem remunerado no setor formal, têm menor nível educacional, são mais vulneráveis a doenças e morrem mais cedo do que o resto da população urbana. Dessa forma, o relatório enfatiza que “o lugar de moradia importa” e que o cumprimento da meta referente à habitação é fundamental para alcançar os demais Objetivos de Desenvolvimento”. (RELATÓRIO, 2007, p.59) Nos recentes episódios de enchentes e deslizamentos de terra e desabamentos de residências em áreas de risco, ficaram claras as deficiências referentes a drenagem de águas pluviais, como fator de agravamento dos riscos. 51 Objeto do Programa Um milhão de cisternas, a cargo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
- 110. 108 Dilemas do SaneamentoBásico e o processo de desenvolvimento social A qualidade de vida está necessariamente conectada com a qualidade do ambiente, e a satisfação das necessidades básicas, com a incorporação de um conjunto de normas ambientais para alcançar um desenvolvimento equilibrado e sustentado (a conservação do potencial produtivo dos ecossistemas, a preservação da base de recursos naturais e sustentabilidade ecológica do habitat), mas também de formas inéditas de identidade, de cooperação, de solidariedade, de participação e de realização, bem como de satisfação de necessidades e aspirações, por meio de novos processos de trabalho (LEFF, 2002, p.49). Os dilemas enfrentados pelos cidadãos e pelos gestores dizem respeito à decisão sobre as prioridades de investimento, já que os elementos que configuram o bem-estar e a possibilidade de desenvolvimento e potencialização do exercício das capacidades estão tecidos em conjunto. Especialmente na área de Saneamento Básico, devido ao custo dos investimentos para a realização dos serviços, a inscrição de interesses e projetos nas agendas governamentais resultam de embates cotidianos. Os poderes distribuem-se de forma assimétrica na sociedade e a capacidade de vocalização dos diferentes grupos é distinta. É essa capacidade que leva à inscrição, nas agendas, de uns ou de outros interesses. Na medida em que as decisões não são referidas aos territórios e se encontram setorializadas, fragmentadas, o resultado das políticas também deixa de ser potencializado e um setor gasta pelo que o outro economiza. Os gastos de atendimento à saúde, por exemplo, são reduzidos significativamente com a chegada do saneamento básico, que impedirá, por si, uma série de agravos. Por outro lado, também se sabe que cada ano de escolaridade da mãe tem impacto na redução da mortalidade infantil. A falta de condições de vida no campo, de trabalho e de oferta de serviços, continua a empurrar as pessoas para as cidades, onde vão se alojar em áreas de risco e sem saneamento e outros serviços. A pressão por habitações e a concentração de serviços, por sua vez, traz fortes e inesgotáveis demandas de infra- estrutura. Desse ponto de vista, fica evidente a necessidade de abandonar os vícios do olhar setorial e ver os territórios, com suas características e os grupos populacionais que os conformam, fazendo as releituras necessárias dos objetivos e prioridades das políticas públicas. 3.4 MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO O propósito desse item é refletir sobre o desafio das Mudanças Climáticas e seu impacto no Saneamento Básico. Para isso considera o estado da arte do tema Mudanças Climáticas, suas conseqüências para o Desenvolvimento Social e busca identificar como as Mudanças Climáticas podem interferir nos planos de Saneamento Básico, especificamente no abastecimento de água, no manejo de resíduos sólidos e no manejo das águas pluviais. Reflete sobre a ação do Saneamento Básico em municípios e regiões que sofram desastres ambientais, em função da mudança do clima. As mudanças climáticas e a teia da vida: a saúde da humanidade e o saneamento O contexto sócioambiental é uma realidade marcada pela complexidade, conflitos de interesses, escassez e incerteza. Para atuar em um ambiente complexo é preciso compreender e trabalhar com nexos e interconexões, relações e fluxos. O conceito de Ecossistema, apresentado por Tansley em 1934, como um conjunto de seres vivos mutuamente dependentes uns dos outros e do meio ambiente no qual vivem, anunciou a ideia
- 111. 109 de teia davida, que viria a ser trabalhada por Capra (1998). A teia da vida é a metáfora da interdependência dos seres vivos, onde todas as formas de vida, desde as mais simples até as mais complexas, interagem permanentemente entre si e não podem existir isoladamente. Entretanto, essa teia, que a todos inclui, se estende no tempo e no espaço, de modo que os nexos (relações) e interconexões (fluxos) nem sempre são percebidos. Buckles (2000) alinha quatro fatores que, de um lado, motivam a dificuldade de fazer a leitura dessas relações e fluxos no campo socioambiental: a dificuldade de perceber efeitos de atos presentes nas dimensões do espaço e do tempo; o fato de que os recursos naturais também estão integrados em um espaço social compartilhado; o valor simbólico que os recursos naturais têm para as pessoas; o crescimento da escassez dos recursos naturais, em função das mudanças climáticas, ao mesmo tempo que há aumento da demanda e sua distribuição desigual. A dificuldade de perceber efeitos de atos presentes nas dimensões do espaço e do tempo diz respeito ao fato de que os recursos naturais estão integrados em um espaço interconectado e as ações de um indivíduo, podem gerar efeitos de grande alcance em outros espaços e no futuro. Porém, na dimensão do tempo de vida dos indivíduos, nem sempre essa relação é percebida, conhecida ou valorizada. A captação da água para consumo doméstico, industrial e do agronegócio, e para gerar energia, afeta os recursos hídricos a médio e longo prazos, podendo gerar escassez. Do mesmo modo, decisões sobre a disposição do lixo, para resolver problemas imediatos de uma comunidade, podem gerar efeitos na qualidade dos solos e para o manejo das águas para aquela comunidade e outras. O fato de uma cidade não tratar e despejar a maior parte do seu esgoto nos rios, tem gerado grandes dificuldades para a limpeza e recuperação dos cursos de água. O segundo fator diz respeito a que os recursos naturais também estão integrados em um espaço social compartilhado, onde se estabelecem relações complexas e desiguais, entre um amplo espectro de atores sociais. Para Souza, território é um “espaço definido por e a partir de relações de poder” (SOUZA, 1995, p.77). Atores com maior acúmulo de poder também são os que mais condições têm de controlar as decisões sobre os recursos naturais e influir nelas para o seu próprio benefício. Nesse poder inclui-se a capacidade de manipular informações, para obter apoio para seus próprios interesses. O terceiro fator é que os recursos naturais têm valor simbólico para as pessoas e são usados por elas, de modos que se definem de maneira simbólica. “A terra e os bosques não são apenas recursos materiais, pelos quais competem as pessoas, mas também são parte de uma forma particular de vida (agricultor, pescador, madeireiro), uma identidade étnica e um conjunto de funções, que dependem do sexo e da idade.”(BUCKLES, 2000). Essa reflexão é especialmente compatível com a visão dos indígenas. As dimensões simbólicas dos recursos naturais se prestam a lutas ideológicas, sociais e políticas, que têm uma enorme transcendência prática para o manejo dos recursos naturais e para o processo de manejo dos conflitos (BUCKLES, 2000). Finalmente, são determinantes neste momento histórico o crescimento da escassez dos recursos naturais em função das mudanças climáticas, bem como o aumento da demanda e sua distribuição desigual, que dialogam com os fatores anteriores. As decisões da sociedade, dos governos e dos grandes conglomerados empresariais transnacionais têm mantido o crescente uso de petróleo, especialmente para o transporte individual. Como demonstrou o relatório do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas)52 são as atividades humanas, com o uso de tecnologias baseadas em petróleo, que têm provocado a aceleração do aquecimento global, com a liberação de CO2. Essa relação não era aceita cientificamente 52 Painel Internacional de Mudanças Climáticas (IPCC) - um grupo mundial de cientistas que estuda toda a pesquisa científica num abrangente estudo cooperativo de pesquisa climática. A ONU publica os seus resultados.
- 112. 110 antes do relatóriodo IPCC e apenas começa a ser discutida pela sociedade, com a mobilização, esperada, dos vários grupos de interesse. A escassez é um ingrediente fermentador dos conflitos socioambientais. Acresce que, pelos outros fatores citados, as comunidades afetadas por processos de degradação ambiental muitas vezes não o reconhecem ou, ainda que dele estejam conscientes, não o associam a atividade de atores sociais específicos. Até porque muitas vezes os atores são múltiplos e os efeitos cumulativos. Além disso, alguns confortos são diretamente auferidos. São freqüentes episódios de defesa de indústrias e atividades de negócio poluentes ou de degradação socioambiental, com a alegação de que elas fornecem empregos para membros das comunidades diretamente afetadas pelos efeitos da degradação ambiental. E, mais recentemente, a defesa do transporte individual, como um conforto alcançado em função do desenvolvimento econômico, vis-a-vis os efeitos provocados pela alta emissão de CO2. Os conflitos ambientais somente se tornam explícitos – e, portanto, foco de aprendizagem social, com maiores chances de serem manejados, em função de interesses públicos – quando as comunidades estabelecem a conexão entre a degradação ambiental e as atividades de agentes sociais O relatório do IPCC estabeleceu esse nexo entre atividades humanas – especialmente as que liberam CO2 – com as mudanças climáticas. A tese é a de que o aquecimento global causa mudanças climáticas e que está sendo causado pelo aumento das concentrações de CO2 na atmosfera por ação humana, mais especificamente pela queima de combustíveis fósseis. Grande parte das atividades contemporâneas das civilizações humanas está baseada no uso do petróleo (combustível fóssil). As medições das concentrações de CO2 mostram um crescimento exponencial nos séculos XX e XI. Para evitar que o clima se aqueça mais do que dois graus centígrados, é necessário manter a concentração de CO2 abaixo de 350 ppm. Atualmente está em 387 ppm, sem contar outros gases de efeito estufa (GEE) – o metano, óxido nitroso, CFCs. Encontrar os nexos entre esse fato, que tem efeitos já percebidos e outros potenciais, como a desertificação de regiões, a escassez mundial de água potável, os desastres climáticos, como as inundações extraordinárias, não é fácil para as comunidades. Há atividades locais que contribuem, mas há causas remotas, determinadas pelo desenvolvimento desigual entre as nações e por grandes conglomerados transnacionais. E essas causas são dinâmicas, interconectam interesses plurais e diferentes em cada espaço e tempo. O abastecimento de água potável, a coleta e disposição dos resíduos e a drenagem de águas pluviais são necessidades das comunidades, do saneamento do ambiente onde vivem. Mas, são também negócios, com interesses econômicos, por vezes conflitantes com o bem estar presente ou futuro das comunidades. Cada decisão afeta tanto a vida das pessoas e comunidades, como os negócios. A assimetria de poderes, entre pessoas, grupos, conglomerados econômicos e governos torna cada vez mais complexa a determinação dos interesses públicos. As mudanças climáticas expõem de forma contundente a pobreza e a insuficiência do olhar disciplinar e fragmentado para os fenômenos, trazem a necessidade essencial de trabalharmos com os nexos e interconexões e desafiam a gestão pública desarticulada e eivada de interesses estranhos ao interesse público. Desafios para o abastecimento público de água O território brasileiro tem uma situação privilegiada em relação à disponibilidade hídrica, com cerca de 17% da água doce superficial do mundo e aproximadamente 80% do aquífero Guarani, que é a maior reserva
- 113. 111 subterrânea do mundo.Porém, 60% da sua disponibilidade de água superficial, principal fonte de abastecimento, se encontra na região norte, a menos habitada do país. Outras regiões convivem, historicamente, com a escassez, como o sertão nordestino. “A disponibilidade de água no Brasil depende em grande parte do clima. O ciclo anual das chuvas e de vazões no país varia entre bacias, e de fato a variabilidade interanual do clima, associada aos fenômenos de El Niño, La Niña, ou à variabilidade na temperatura da superfície do mar do Atlântico Tropical e Sul podem gerar anomalias climáticas, que produzem grandes secas, como em 1983 e 1998 no Nordeste, 2004-2006 no Sul do Brasil, 2001 no Centro-Oeste e Sudeste, e em 1926, 1983, 1998 e 2005 na Amazônia”. (MARENGO, 2008, p.83). A maior preocupação dos gestores públicos em relação ao gerenciamento do uso da água tem sido, historicamente, a satisfação das demandas de uma população crescente e o enfrentamento de secas e enchentes. O desafio ainda é a universalização. Porém, Marengo (2008) alerta que é preciso se preparar, simultaneamente, para o desafio da variabilidade e disponibilidade na qualidade e quantidade de água. “Mudanças nos extremos climáticos e hidrológicos têm sido observadas nos últimos cinqüenta anos, e projeções de modelos climáticos apresentam um panorama sombrio em grandes áreas da região tropical.” (MARENGO, 2008, p.85). Inundações, tempestades e erosões, de um lado, e períodos de seca ampliados, de outro, afetarão, cada vez mais, os mananciais já comprometidos pela poluição. Tudo isso não é uma possibilidade, já está acontecendo com o nível atual de aquecimento e a situação poderá ficar mais aguda com o aumento de até 2 graus nos próximos anos ou décadas. O estudo de Marengo (2008) sugere a importância de nos debruçarmos sobre as tendências regionais para informar os planos, como o Plansab. Na Amazônia, a situação já é preocupante, pois apesar de conter 70% da água doce de todo o planeta, tem sofrido profundamente os efeitos das ações antrópicas diretas, como o desmatamento, e indiretas, resultantes das mudanças climáticas globais. Em 2005, o leste do Amazonas foi atingido pela maior estiagem dos últimos cem anos, com graves conseqüências para a alimentação e circulação das comunidades ribeirinhas. Segundo Cox et al. (2008), é provável a ocorrência de períodos de intensa seca na região da Amazônia nas próximas décadas, estimando um aumento de 50% até 2030. O Nordeste já possui apenas 3% de água doce. Segundo os relatórios do IPCC (MAGRIN et al., 2007) e do INPE (MARENGO et al., 2007; AMBRIZZI et al., 2007), o semi-árido tenderá a tornar-se mais árido (MARENGO, 2008). A bacia hidrográfica do rio São Francisco é totalmente dependente do nível e da distribuição das chuvas. O que poderá ocorrer com a transposição, em poucos anos, devido aos efeitos das mudanças climáticas? Mais de 70% das cidades do semi-árido nordestino, com população acima de cinco mil habitantes, enfrentarão crise no abastecimento de água para o consumo humano até 2025, independentemente da megaobra de transposição do Rio São Francisco, concluiu um estudo feito pela Agência Nacional de Águas – ANA. (MARENGO, 2008). Na região Sul a previsão é de aumento sistemático das chuvas. Isto já está sendo observado nos registros hidrológicos, desde meados da década de 1970, com vazões acima da média nos rios Paraná, Uruguai e Paraguai e no Rio Iguaçu. Conforme observação de Tucci et al. (1998), esse incremento na vazão dos rios aconteceu depois de grandes áreas terem experimentado o desmatamento ou mudanças no uso da terra. (MARENGO, 2008).
- 114. 112 A maioria dasgrandes cidades já convive com a escassez de água, em razão do manejo inadequado dos seus mananciais e da poluição dos corpos d´água. Estados e grandes cidades, como é o caso de São Paulo, já estendem longas tubulações para trazer água de outros municípios e regiões. O Sistema Cantareira traz para a região metropolitana de São Paulo água de mananciais próximos à divisa com o estado de Minas Gerais. A instabilidade climática poderá afetar a disponibilidade e acirrar a disputa pela água. Os Comitês de Bacia começam a se pronunciar e o custo da água aumenta. Vale lembrar que nossa principal matriz energética é baseada em recursos hídricos. Se, de um lado, essa é uma energia limpa, de outro, direciona esse recurso para a geração de energia, além do uso intenso no agronegócio. Segundo a ANA (Agencia Nacional das Águas), a demanda de água retirada dos corpos d’água, para fins de saneamento e consumo (vazão de retirada) no país, é de 1.592 m³/s, sendo que cerca de 53% deste total (841 m³/s) são consumidos, não retornando às bacias hidrográficas. Deste total, 40% são destinadas à irrigação; 27% para abastecimento urbano; 17% para indústria; 13% para animal; 3% para abastecimento rural (ANA, 2007). A proteção dos mananciais é vital para a garantia de abastecimento de água potável e as competências são das três esferas de governo. O manejo da ocupação e uso do solo pelas prefeituras tem grande impacto sobre os mananciais. Tanto as práticas de retificação de rios, para ocupação das várzeas e de canalização dos córregos, como a ocupação irregular de áreas de mananciais por moradias, questões sob a gestão municipal, como a disposição de dejetos sem tratamento nos cursos d´água, são fatores que se combinam. A separação entre as áreas que gerenciam os recursos hídricos e o saneamento básico não facilita a tomada de decisões que considerem todos os usos da água e o custo da universalização e manutenção do abastecimento. No necessário diálogo intersetorial para o caso da água é necessário convocar outros atores, além dos gestores de recursos hídricos. Um grande desafio será definir, pelo interesse público, em situação de escassez crescente, a distribuição da água disponível para o abastecimento humano e para outras atividades sociais e econômicas. Desafios do manejo de águas pluviais O sistema de drenagem urbana faz parte do plano diretor das cidades, incluindo a infra-estrutura de microdrenagem, coleta e escoamento das águas superficiais, que inclui guias, sarjetas, galerias de águas pluviais, bem como, em caráter complementar, pavimentações, terraplanagem e obras de contenção de encostas. Para as soluções de macrodrenagem, que incluem as galerias de grande porte e o manejo dos corpos hídricos receptores das águas, é necessária a ação intersetorial, com forte participação dos governos estaduais, tendo como referência de planejamento as bacias hidrográficas. No Brasil, a maioria das cidades se desenvolveu sem planejamento e ocupando, com avenidas e construções, as várzeas de rios e áreas de risco de deslizamento de terra. A falta de planejamento se traduz em soluções de alto custo e baixa eficiência. Essa questão ganhou importância nas últimas décadas, com grandes e médias cidades sofrendo enchentes, em razão da retificação dos rios e ocupação de suas várzeas, bem como da impermeabilização, progressiva e intensa, do solo urbano, que reduziram criticamente a capacidade de escoamento das águas pluviais.
- 115. 113 As cidades renderam-seao transporte rodoviário e, mais, aos automóveis. Todas as esferas de governo reduziram investimentos em outras modalidades, como transporte ferroviário e fluvial. Ao mesmo tempo, a expansão da rede rodoviária e da frota de veículos automotores continua ocorrendo e é estimulada pelo governo federal, não apenas com obras, mas também com outras estratégias, como a redução do IPI para manter ou ampliar o consumo de automóveis. A situação se agrava em função do aquecimento, em parte resultante da própria impermeabilização e em parte pelo processo de aquecimento global. As chuvas estão mais intensas e freqüentes. Nos últimos anos temos assistido a tragédias em cidades de diferentes regiões do País. No ano de 2009, vários Estados em diferentes regiões do país sofreram fortemente com as inundações e deslizamentos de terra. No final de 2009 foi a vez da maior cidade do país. São Paulo foi literalmente parada por uma grande inundação, em conseqüência de uma grande quantidade de chuva (choveu em 15 horas mais da metade do volume previsto para todo o mês de dezembro), mas também da falta de soluções adequadas para o manejo das águas pluviais. São muitas as conseqüências econômicas, sociais e ambientais dessas múltiplas e constantes enchentes em cidades e, também, em regiões de produção agrícola. O escoamento das águas pluviais tem sido tratado com obras de engenharia, especialmente com os piscinões, que retêm temporariamente um volume de água de chuva, que depois deixam escoar lentamente, de modo a impedir as enchentes. Durante anos a recuperação dos rios e parte de suas várzeas não era considerada solução. Isso tem mudado com processos de renaturalização de rios e córregos, embora esse seja ainda um movimento tímido. O fundo de vale é considerado pela legislação ambiental como Área de Preservação Permanente (APP) e, como tal, proibida de edificação. No entanto, as cidades as ocuparam com rodovias ou foram invadidas e degradadas. O parque linear (30 metros de cada lado do curso d´água) é um modo sustentável de ocupação e uso das áreas de fundo de vale urbanas, contribui para melhorar a permeabilidade do solo, minimizando as enchentes e protegendo os cursos d´água não canalizados. De forma indireta reduzem a exposição de populações vulneráveis a riscos, impedindo a construção de habitações irregulares nas áreas de várzeas. Os parques lineares foram concebidos para resgatar o papel dos fundos de vale, como parte do sistema de drenagem natural, e acrescentando-lhes função social e paisagística. Por outro lado, ampliar as áreas verdes e criar parques lineares quase sempre significa desalojar população de baixa renda que se instala em áreas de risco. Implica o envolvimento da área de Habitação, para equacionar a questão da moradia. Há dilemas insolúveis sem uma solução integrada. A área da saúde reivindica que a água tratada chegue às populações em área de risco, a habitação precisa de tempo e recursos para construir casas e conjuntos habitacionais, a área de meio-ambiente e a defesa civil querem retirar a população das áreas de risco, rapidamente. A prática de segmentar as estruturas administrativas dos aparatos governamentais e estabelecer esses segmentos como campo de especialistas, gera dificuldades imensas de interlocução, para que soluções alternativas sejam adotadas.
- 116. 114 As Secretarias eDepartamentos de Obras e Serviços insistem na canalização de corpos d´água e na construção de bacias de retenção. Muitas vezes, as obras de engenharia trazem efeitos a curto prazo e isso satisfaz governantes e população. Os cidadãos continuam a reivindicar canalização de córregos e asfaltamento de ruas. Os municípios e estados investem na ampliação das áreas verdes, na limpeza e recuperação de rios e córregos, mas têm muita dificuldade de articular esforços no que se refere às interfaces com os projetos de obras viárias e de infra-estrutura. Ao contrário, há disputa por projetos e recursos. Quando a insuficiência ou inadequação das soluções ficam evidentes a tendência é culpar a natureza. Nos recentes episódios de grandes enchentes no país, áreas metropolitanas e grandes cidades foram especialmente afetadas em conseqüência do manejo inadequado dos rios e córregos, das águas pluviais, dos resíduos sólidos e do uso e ocupação do solo. Um desafio evidente do manejo das águas pluviais é promover o diálogo e articular ações entre áreas com propostas e interesses bastante distintos: obras, meio-ambiente, habitação e saúde. Outro grande desafio é para as universidades, de modo a que novas tecnologias possam ser viabilizadas, como asfalto poroso, como a USP está testando para melhorar a permeabilidade do solo, ou a produção de moradias de baixo custo e rápida montagem, entre outras possibilidades. E o terceiro e importante desafio é em relação à comunicação com a população, para que possa compreender criticamente a situação, encontrar os nexos intersetoriais e posicionar-se de modo a requerer e apoiar medidas que não sejam meramente paliativas. Desafios para o esgotamento sanitário Apesar da expansão da cobertura de serviços, o maior desafio o que diz respeito ao esgotamento sanitário continua sendo a redução do déficit na oferta de serviços, que abrange a coleta, transporte, tratamento e disposição adequada (que não gere ameaça à saúde e ao ambiente) de dejetos gerados pelas atividades humanas, comerciais, e industriais. Segundo o IBGE, em 200753 a cobertura de rede coletora é de 51,3%, de fossa séptica 22,3% e na categoria outro/não tem é de 26,4%. Além do déficit total, ao considerar as regiões, observa-se o tamanho da desigualdade regional. O investimento para ampliar a cobertura é alto e não há solução padrão de tecnologia para viabilizar a universalização (GALVÃO Jr., 2009, p.549). Mananciais que cruzam as cidades são atingidos diretamente por pontos de descarga de esgoto bruto, causando danos diretos ao corpo de água. A poluição dos rios e mananciais prejudica o serviço de abastecimento, obrigando a captação e transporte da água de lugares distantes do seu consumo, aumentando o custo da água e gerando discussões nos comitês das bacias hidrográficas. Novamente, entre os fatores que explicam o déficit “destaca-se a fragmentação das políticas públicas e a carência de instrumentos de regulação” (GALVÃO Jr., 2009, p.548). No mesmo texto, o autor reitera o obstáculo da “ dispersão na aplicação das políticas setoriais por diversos órgãos do governo federal, indefinição da titularidade, dependência de elevados investimentos e falta de articulação 53 Síntese de Indicadores, PNAD, 2007. www.ibge.gov.br.
- 117. 115 intergovernamental para execuçãode reformas setoriais”. E a “fragmentação de políticas públicas e problemas com a concessão e a regulação dos serviços” (GALVÃO Jr., 2009, p.552). “O tratamento local do esgoto pode em grade parte dos casos constituir-se em alternativa mais interessante, eficaz e definitiva do que a exportação para tratamento fora da bacia (...). A escolha de um sistema de tratamento apropriado deve levar em conta diversos fatores: uma adequada caracterização da área de intervenção, o conhecimento das tecnologias disponíveis e uma ideia clara dos objetivos a serem alcançados (eficiência necessária do tratamento). Com o cruzamento dessas informações, faz-se a escolha do sistema de tratamento mais adequado para uma região” (MARTINS, 2008, p.272). Desafios para o manejo de resíduos sólidos O aumento exponencial da espécie humana, sua concentração em aglomerações urbanas e as mudanças nos modos de produção de bens e serviços e de vida concorreram para o aumento crescente da geração de resíduos. Metade da população mundial já está nas cidades. Ocupa cerca de 2% da superfície do Planeta, utiliza 75% da energia produzida, gera 80% dos gases de efeito estufa e toneladas de resíduos, em função de seu estilo de vida e de consumo. No Brasil, segundo o IBGE, foram geradas, em 1989, cem mil toneladas de resíduos sólidos por dia. No ano de 2000 já eram geradas quase cento e cinqüenta mil toneladas de resíduos sólidos por dia. O volume, a coleta e a destinação são grandes desafios para as cidades. Parte dos resíduos sólidos não é coletada e apenas parte do que é coletado tem destinação adequada (Tabela 3.2). TABELA 3.2: Comparação percentual da disposição de resíduos sólidos no Brasil em 1989 e 2000 DESTINO 1989 2000 Lixões 72% 59,03% Aterros sanitários ou controlados 23% -- Aterros controlados -- 16,78% Aterros sanitários -- 12,58% Compostagem 3,0% 3,86% Reciclagem 2,0% 2,82% Aterros especiais -- 2,62% Incineração -- 1,76% Áreas alagadas -- 0,55% Fonte: Dados apresentados pelo Ministério do Meio Ambiente no Workshop de Treinamento sobre Formatação de Projeto para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (CDM) e para o Protótipo do Fundo de Carbono (PFC). Resíduos depositados irregularmente nos mananciais comprometem a qualidade da água. O crescimento descontrolado das grandes cidades tem permitido que habitações precárias sejam instaladas pela população em várzeas e proximidade de mananciais, colocando em risco sua própria vida e saúde e a saúde ambiental. Cada município e, especialmente, os grandes municípios precisam elaborar seu Inventário de Gases de Efeito Estufa, para saber qual é a sua contribuição para o aquecimento global. A metodologia do Inventário contempla os seguintes setores: uso de energia (geração elétrica; indústria, transporte individual, coletivo e de carga; transporte aeroviário; residências, comércio, outros); mudança de uso do solo e florestas; setor agropecuário; disposição final de resíduos sólidos; tratamento de esgotos domésticos e efluentes industriais.
- 118. 116 Essa avaliação énecessária para que o município possa acompanhar sua evolução, comparar-se com outros casos, definir planos e projetos e avaliar resultados. O resíduo orgânico, que compõe parte importante do total de resíduos coletados, produz quantidades significativas de metano quando se decompõe. É preciso captar esse metano, que é um gás de efeito estufa, e aproveitá-lo para gerar energia. São Paulo, cidade que gera 14 toneladas de resíduos sólidos por dia, conseguiu reduzir em 20% suas emissões, no período de 2005 a 2009, com a captação do metano e o funcionamento das usinas de biogás nos seus dois grandes aterros sanitários54 . Porém, é vital reaproveitar vidros, metais, papéis – reduzindo o gasto de energia no seu processo produtivo – e reduzir o volume de resíduos gerados, domésticos e dos setores produtivos. A anunciada escassez que provavelmente resultará do processo de mudanças climáticas traz reptos que não podem ser ignorados. Um obstáculo para o adequado gerenciamento dos resíduos tem sido a questão da responsabilidade. O gerador dos materiais apresentados para o consumo deve ser responsável pelo seu recolhimento pós-uso e reaproveitamento, por meio da logística reversa. Mas essa ideia ainda tem gerado muita polêmica. É um desafio reconhecido a universalização da coleta de lixo, bem como a ampliação da correta destinação dos resíduos, com a ampliação da compostagem e da reciclagem. Porém, as mudanças climáticas impõem mecanismos de redução da produção de lixo, responsabilização do gerador e o aproveitamento do gás metano, que também é um gás de efeito estufa. O Projeto de Lei 203, para a criação de uma política nacional de resíduos sólidos começou a tramitar em 1991. Em 2007 o governo enviou outro projeto, que foi apensado ao primeiro (PL 1991/2007). O assunto aparece na Lei do Saneamento Básico, contemplando apenas parte do processo, incluindo o lixo doméstico e o originário da varrição e limpeza do logradouros e vias úblicas. O art. 6º diz “O lixo originário das atividades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade pelo manejo não seja atribuída ao gerador pode por decisão do poder público ser considerado resíduo sólido urbano”. É muito clara a necessidade de articular intersetorialmente as políticas nacionais de Recursos Hídricos, Saneamento Básico e Gerenciamento de Resíduos, o que já é previsto na Lei nº 11.445, de 2007, que inclui o gerenciamento de resíduos sólidos como parte do saneamento básico. Desafios em locais afetados por desastres ambientais Prevenir riscos e recuperar a saúde ambiental em locais afetados por desastres naturais deve ser uma preocupação dos atores do Saneamento Básico. Apenas no decorrer do ano de 2007, segundo a ONU, 117 milhões de pessoas em todo o mundo foram vítimas de cerca de trezentos desastres naturais, incluindo secas devastadoras na China e na África e inundações na Asia e na África – em um prejuízo total de US$ 15 bilhões (MARENGO, 2008). No Brasil, a Defesa Civil, na esfera federal, está no Ministério da Integração Nacional. Lá os gestores estaduais e municipais encontram orientações e dados. A Defesa Civil lembra que “a ocorrência e a intensidade dos desastres depende muito do grau de vulnerabilidade dos cenários de desastres e das comunidades afetadas do que pela magnitude dos eventos adversos”55 . E dá um exemplo esclarecedor: 54 www.iclei.org. 55 www.defesacivil.gov.br.
- 119. 117 “terremotos com magnitudede 6.5 graus na escala Richter provocaram as seguintes perdas humanas: cinco óbitos na Califórnia; 20 mil óbitos, no Cairo; 40 mil óbitos, na Armênia”56 . O site da Defesa Civil informa o número de desastres notificados ocorridos no país: em 2007 foram 525, em 2008, 831 e até 30 de junho de 2009 o país já contabilizava 749 desastres (Tabela 3.3). TABELA 3.3: Número de desastres notificados à Defesa Civil, por estado, no período de 01/01 a 30/06/2009 ESTADO MUNICÍPIOS Acre 1 Alagoas 31 Amapá 1 Amazonas 28 Bahia 13 Ceará 53 Distrito Federal 0 Espírito Santo 30 Goiás 3 Maranhão 23 Mato Grosso do Sul 6 Mato Grosso 2 Minas Gerais 50 Pará 11 Paraíba 1 Paraná 11 Pernambuco 3 Piauí 5 Rio de Janeiro 97 Rio Grande do Norte 51 Rio Grande do Sul 264 Rondônia 2 Roraima 0 Santa Catarina 35 São Paulo 8 Sergipe 19 Tocantins 1 TOTAL 749 FONTE: Defesa Civil, Ministério da Integração Nacional. Disponível em: <www.defesacivil/desastres/desastres>. Acesso em: 30 jun.2009. A intensidade de um desastre depende da interação entre a magnitude do evento e a vulnerabilidade do sistema receptor. A vulnerabilidade também pode residir na dependência. Cidades dependentes de água de outras regiões, trazidas por tubulações, podem ver-se, repentinamente, sem abastecimento de água. Comunicar os riscos e restaurar a saúde ambiental de um ambiente atingido por desastre ambiental é um desafio que se tornará cada vez mais freqüente, caso as previsões de mudanças climáticas se confirmem. 56 Idem ibidem.
- 120. 118 Os últimos episódiosde inundações e deslizamentos de terra no Sul e no Nordeste mostram a necessidade, de não só atender as situações de emergência como as de pós-emergência. Em novembro e dezembro de 2008, as chuvas que atingiram Santa Catarina desalojaram cerca de 80 mil pessoas. Meses depois, em abril de 2009, as chuvas no Norte e do Nordeste, deixaram, de acordo com a Defesa Civil, 183.625 pessoas desabrigadas ou desalojadas. Garantir o abastecimento de água potável o mais rápido possível e coletar dejetos em situações de alojamento provisório devem estar na pauta dos planos dos órgãos de Saneamento junto com a Defesa Civil. E, na pós-emergência, restituir as condições de operação dos serviços de abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgoto, drenagem das águas pluviais, coleta e disposição final de resíduos. Planos de redução de danos e de recuperação das condições de saúde ambiental, em situações de emergência e pós-desastres, requerem ações intersetoriais e transversais. 3.5 POSSIBILIDADES E DESAFIOS PARA O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO Este item tem o propósito de reunir algumas idéias exploradas no corpo do artigo e sumarizar as possibilidades e desafios que se apresentam para o Plano Nacional de Saneamento Básico, do ponto de vista da intersetorialidade e transversalidade. Adotar a lógica do território e desenhar um sistema intersetorial Não se pode circunscrever tomadas de decisão que afetam uma gama tão ampla de interesses e serviços públicos, como é o saneamento básico, apenas à prestação dos quatro serviços, sem considerar todas as interrelações entre o manejo dos recursos hídricos e do uso e ocupação do solo, com os componentes do saneamento básico. Essas conexões estão vivas nos territórios, mas não têm acolhida nas estruturas setorializadas de sua gestão. Por esse motivo, é preciso vincular as análises, planos, programas, decisões e ações a territórios, onde todas as questões se vivificam e mostram suas interdependências. E não se trata do território político administrativo, mas dos espaços sociais, produzidos e delimitados pelo entorno que os ordena, que podem se aproximar ou extrapolar os limites de estados e de municípios. Na seção que trata da política federal de saneamento básico, o art. 48 da Lei nº 11.445, de 2007, define que a União, no estabelecimento de sua política de saneamento básico, observará, como diretriz, a “adoção da bacia hidrográfica como unidade de referência para o planejamento de suas ações”. A proposta para que essa diretriz ganhe o espaço da gestão é o desenho de um sistema nacional, que induza e incentive a articulação regional, inclusive no que diz respeito a soluções tecnológicas e sociais inovadoras e próprias às múltiplas realidades regionais do País. Parece uma oportunidade a adoção efetiva dessa diretriz para o planejamento do saneamento básico57 . Para isso, é necessário que o sistema desenhado se acople tanto ao sistema de gestão de recursos hídricos, como ao sistema de meio ambiente, trabalhando com os órgãos e mecanismos de articulação já existentes, como os Comitês de Bacias, colegiados de meio ambiente, e induzindo planos regionais com a participação de consórcios de municípios. 57 Apesar do entendimento da ANA, registrado no Relatório , de que “no plano de saneamento a bacia hidrográfica é “unidade de referência” importante, que deve ser considerada, mas não é “unidade básica de planejamento” como no PNRH” conforme pág. 17 do Relatório Subsídios para a definição do Projeto Estratégico de elaboração do Plansab.
- 121. 119 Do ponto devista dos atores governamentais (União, Estados e Municípios) e não governamentais, o acoplamento dos sistemas de gestão de recursos hídricos, de meio ambiente e de saneamento básico é um modo de induzir a produção de nexos e possibilitar a mediação de conflitos de competência e de interesses, como é a questão da titularidade. O desenho desse sistema poderá dar corpo à política e viabilizar a formulação e realização compartilhada de planos e projetos. Operar projetos e serviços por meio de organização matricial A cada nova Política formulada ou órgão instituído, novas clausuras setoriais podem surgir fragmentando ainda mais o quadro institucional. Novas clausuras setoriais podem ser evitadas com a inclusão de atores e a articulação de políticas, sistemas e ações com base na visão dos territórios e a observação dos fatos novos, como os efeitos das mudanças climáticas e seus impactos nas vidas das populações. Para que a política de saneamento consiga promover o provimento integrado dos serviços à população, será indispensável considerar, além do desafio institucional da articulação das esferas de governo, o desafio da resistência da lógica setorial, tanto nas estruturas governamentais, como da organização da participação da sociedade civil. As questões referentes ao planejamento e gestão ambiental, saúde, uso e ocupação do solo, habitação, obras e transportes têm relações diretas com componentes do saneamento básico, que implicam uma codependência nas soluções. Também o aumento da incidência de desastres socioambientais dialoga intensamente com questões do saneamento básico e promove a necessidade de conexões com a Defesa Civil. A Tabela 3.4 seguinte busca sinalizar as intersecções entre políticas, sistemas e órgãos da estrutura governamental e os componentes do Saneamento Básico. TABELA 3.4: Intersecções entre políticas, sistemas e órgãos da estrutura governamental e componentes do saneamento básico SANEAMENTO BÁSICO ABASTECIMENTO DE ÁGUA ESGOTAMENTO SANITÁRIO MANEJO DE ÁGUAS PLUVIAIS MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS Recursos hídricos X X X X Meio ambiente X X X X Uso e ocupação do solo X X X X Habitação X X X X Saúde X X X X Obras X X Defesa civil X Transportes X A necessidade de articulação, que decorre dessas múltiplas intersecções, enfrenta o desafio de superação da fragmentação interna das estruturas de governo, face a uma realidade político-administrativa que a reforça continuamente, com a criação de mais ministérios e órgãos federais, estaduais e municipais. Essa superação é uma tarefa da cidadania. Uma questão dessa ordem precisa morar por muito tempo em reflexões e pesquisas e em ações da cidadania para que acabe ingressando na agenda da transformação. “Aparentemente todos os setores entendem que a ação transversal e articulada é fundamental – mas sempre sob o “seu” comando, ou seja, enfatizando as prioridades do seu setor. Esse quadro vem
- 122. 120 desencadeando relações detensão que, não equacionadas na esfera do poder público, promovem a imobilidade ou a adoção intempestiva de grandes obras que, com freqüência, equacionam um aspecto, transferindo os problemas para outros setores” (MARTINS, 2008, p.278). A sugestão é insistir, no âmbito de um sistema agregador, na experimentação de modos de aproximação dos setores e dos especialistas, com arranjos organizacionais matriciais58 para a realização de planos e programas. A Universidade pode contribuir para esse movimento com a formação de profissionais com visão intersetorial e transdisciplinar. Outro ponto que merece reflexão é o orçamento. Há modelos de organização matricial, onde o programa ou projeto utiliza partes do orçamento dos setores que articula. Outros têm dotação própria, que permite a operação autônoma do programa ou projeto, mas, ao mesmo tempo, é importante para reforçar a ação dos setores. Essas propostas, tanto em relação ao desenho de um sistema que articule políticas afins e dê condições de realização de suas diretrizes, como em relação à organização matricial, para a gestão de programas e projetos resultantes do funcionamento do sistema, têm outras implicações, como: — desenhar o sistema, onde as partes, as interrelações, intersecções, os fluxos e a dinâmica de articulação estejam explicitados, antes da formulação do Plano Nacional; — formular o Plano da base para o topo, com a focalização intersetorial nos territórios, de modo a que os atores locais, devidamente orientados, possam mapear as dificuldades e as facilidades para a formulação e implantação dos projetos e propor a experimentação de novos modelos e alternativas; — mobilizar a universidade e institutos de pesquisa, para desenvolvimento de alternativas inovadoras e de menor custo para realidades regionais e locais, incentivando sua implementação, no sentido da universalização e equidade; — manter uma comunicação pública eficaz, de modo a promover a ampliação da aprendizagem da Sociedade sobre Saneamento Básico, visando a que ela se aproprie desse saber e encontre os nexos e interconexões, que qualifiquem a sua participação nas decisões; — desenvolver estratégias para o enfrentamento de riscos e desastres ambientais, no sentido de manter ou restaurar o abastecimento de água para populações afetadas; realizar manejo emergencial de águas pluviais, oferecer tecnologias alternativas para os serviços de esgotamento sanitário, bem como para restabelecer os serviços essenciais, a curto prazo, orientando estados e municípios e contribuindo na mobilização de planos regionais e locais. As possibilidades sugeridas visam, sobretudo, a propiciar a produção de nexos, que contribuam para a efetividade da política na sua transformação em ações. Lembrando o citado trabalho de Buckles (2000), os nexos residem na compreensão de quatro fatores: os recursos naturais estão integrados em um espaço interconectado e que as ações presentes têm efeitos de grande alcance no espaço e no tempo; os recursos naturais também estão integrados em um espaço social compartilhado, onde os atores têm acúmulos assimétricos de poder e, portanto, de influenciar decisões para seus próprios interesses; há um crescimento da escassez de recursos naturais, em função das mudanças climáticas, e os recursos naturais também têm um valor simbólico que se prestam a lutas ideológicas, sociais e políticas que têm grande impacto para a sua gestão. 58 A organização matricial é a que define projetos, com gestor próprio, cujas atividades e metas habitam diferentes Ministérios e Secretarias.
- 123. 121 A visão sistêmicaé intuída pelas pessoas quando encontram nexos entre os fenômenos que configuram seu mundo e seu cotidiano. 3.6 REFERÊNCIAS ALVAREZ, V.M.P. A Companhia de saneamento do Paraná: estratégias empresariais, políticas públicas e mudanças organizacionais. Disponível em: <www.economia.ufpr.br/publica/.../ txt0300%20victor%20sanepar.doc>. Acesso em: 11 ago. 2009. ANAND, S.; AMARTYA, K.S. Concepts of human development and human poverty: a multidimensional perspective. Human Development Papers. United Nations, 1997. BARCELLOS, C.; IO, L.A.D. Vigilância ambiental em saúde e sua implantação no Sistema Único de Saúde. Rev. Saúde Pública, São Paulo, v.40, n.1, p.170-177, 2006. BUCKLES, D. (Org.). Cultivar la paz: conflicto y colaboración en el manejo de los recursos naturales. 2000. Disponível em: <www.idrc.ca/es/ev-9398-201-1-DO_TOPIC.html>. Acesso em: 28 jul. 2009. CALMON, K.M.N. Saneamento: os desafios atuais Políticas Sociais Acompanhamento e Análise, IPEA. 1995. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/bpsociais/bps_03/ensaio1_ saneamento. pdf>. Acesso em: 1 dez. 2009. CAPRA, F. A teia da vida. São Paulo: Cultrix, 1998. 256p. DEMO, P. Pobreza política. 5.ed. Campinas: Autores Associados, 1996. 109p. (Polemicas do nosso tempo; 27). DESCARTES, R. Discurso do Método. São Paulo: Abril Cultural, 1973. (Coleção Os Pensadores). FLORIANI, D. Disciplinariedade e construção interdisciplinar do saber ambiental. Desenv. Meio Ambiente, n.10, p.33-37, jul./dez. 2004. Disponível em: <.http://ojs.c3sl.ufpr.br/ojs2/index.php/ made/article/viewFile/3090/2471>. Acesso em: 25 jul. 2009. FUKUDA-PARR, S. Introdução ao Desenvolvimento Humano: conceitos básicos e mensuração. PUC Minas Virtual. s/data GALVÃO Jr., A.C. Desafios para a universalização dos serviços de água e esgoto no Brasil. Rev. Panam. Salud Publica, Washington, v.25, n.6, p.548-556, 2009. GALVÃO Jr., A.C.; NISHIO, S.R.; BOUVIER, B.B. et al. Marcos regulatórios estaduais em saneamento básico no Brasil. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro, v.43, n.1, p.207-227, 2009. INOJOSA, R.M.; JUNQUEIRA, L.P.A. Práticas e saberes: desafios e inovações em gestão social. o&s, v.15, n.45, 2008. KUHN, T. A estrutura das revoluções científicas. São Paulo: Perspectiva, 1995. LEFF, E. Epistemologia Ambiental. São Paulo: Cortez, 2002. MARENGO, J.A. Água e mudanças climáticas estudos avançados, v.22, n.63 São Paulo, 2008 http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142008000200006. Acesso em: 18 ago. 2009.
- 124. 122 MARTINS, M.L.R. Região,sub-bacia, microbacia, assentamento as diferentes escalas de ação para proteção e recuperação dos recursos hídricos. In: INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL; WHATELY, M. et al. (Org.). Mananciais: uma nova realidade? São Paulo: Instituto Socioambiental-ISA, 2008, v.1, p.257-280. MORIN, E. Introdução ao pensamento complexo. Tradução de Dulce Matos, Lisboa: Instituto Piaget, 1991. NASCIMENTO, N.O.; HELLER, L. Ciência, tecnologia e inovação na interface entre as áreas de recursos hídricos e saneamento. Eng. Sanit. Ambient., Rio de Janeiro, v.10, n.1, p.36-48, 2005. NICOLESCU, B. O manifesto da transdisciplinaridade. São Paulo: Triom, 1999. NUNES, E.D. Saúde Coletiva: história de uma ideia e de um conceito. Saúde Soc., São Paulo, v.3, n.2, p.5-21, 1994. HOLANDA, S.B. Raízes do Brasil. 5.ed. Rio de Janeiro: José Olympio, 1969. 155p. Morin, E. Os sete saberes necessários à educação do futuro. São Paulo: Cortez; Brasília: UNESCO, 2000 (p. 114). Disponível em: <http://www.futuroeducacao.org.br/biblio/sete_saberes.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2009.= PINHEIRO, O.M. Análise do Cenário Governamental atual com relação aos programas e ações e a atuação dos órgãos federais, caracterização e análise das interfaces e contribuição direta para o processo de elaboração e conteúdo do Plano Nacional de Saneamento, parte 2 do Relatório Subsídios para o Projeto Estratégico de Elaboração do Plansab, Brasília: Grupo de Trabalho Interministerial para a Elaboração do Projeto Estratégico do Plansab, 2008. PRIGOGINE, I.; STENGERS, I. A nova aliança: metamorfose da ciência. Brasília: UnB, 1984. SOUZA, M.J.L. O território: sobre espaço e poder, autonomia e desenvolvimento. In: Geografia: Conceitos e Temas. Rio de Janeiro, Editora Bertrand Brasil, 1995. p.77-116. TEIXEIRA, E.C. As dimensões da participação cidadão. Caderno CRH, Salvador: Universidade Federal da Bahia, v.10, n.26, 2007. TORO, B. Entrevista à Revista Presença Pedagógica (maio/junho, 2001). Disponível em <http://www.editoradimensao.com.br/revistas/revista39_trecho.htm>. Acesso em: 3 ago de 2009. VIDEIRA, A.A.P. Transdisciplinariedade, interdisciplinaridade e disciplinaridade na História da Ciência. Scientiae Studia, São Paulo, v.2, n.2, p.279-293, 2004. Disponível em <www.scientiaestudia.org.br/revista/PDF/02_02_08_Videira.pdf>. Acesso em 25 jul de 2009. WHATELY, M.; HERCOWITZ, M. Serviços ambientais: conhecer, valorizar e cuidar: subsídios para a proteção dos mananciais de São Paulo. São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008.
- 125. 123 PANORAMA DO SANEAMENTOBÁSICO NO BRASIL Caderno temático nº 4 4. Questão metropolitana Rosa Moura Leandro Franklin Gorsdorf
- 126. 124 4.1 INTRODUÇÃO A despeitodo peso econômico e do poder existente nos espaços metropolitanos, um entendimento muito particular traduz a “questão metropolitana”: problemas crescentes de difícil solução e uma aparente condição de ingovernabilidade. De fato, mesmo as metrópoles sendo sinônimos da capacidade de geração de riqueza, conhecimento e inovação, a problemática social dá a tônica das leituras sobre esses espaços, que de modo geral marcam o fenômeno da urbanização, multiplicam-se e se consolidam na história contemporânea do Brasil. Há que se clarificar, desde o início desta abordagem, que espaços metropolitanos são definidos pela natureza de sua configuração e não pela condição institucional que assumem. Ou seja, não basta ser aprovada a criação de uma “região metropolitana”, que os limites de seu espaço adquirem a natureza metropolitana. A condição institucional, por não ser regida por critérios que contemplem com rigor técnico o conceito de “metrópole” e de “região polarizada por metrópole”, cria unidades sem características metropolitanas – nem por isso estão livres da problemática social e da difícil garantia de eficácia na gestão. Assim, em 2009 o Brasil tem institucionalizadas 25 Regiões Metropolitanas (RMs)59 , aprovadas por legislações estaduais, e três Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs)60 , aprovadas por legislações federais, por agruparem municípios de mais de uma unidade da federação, como dispõe a Constituição Federal. Dessas unidades, apenas 15 foram reconhecidas, em estudo coordenado por Ribeiro (2009), como efetivamente polarizadas por metrópoles61 . Todas elas e mais algumas aglomerações não institucionalizadas ou não-metropolitanas deparam com os percalços da questão metropolitana. Este volume dos Cadernos Temáticos discorrerá sobre as lógicas que fazem com que cada vez mais a problemática que envolve a questão metropolitana pareça insolúvel. Iniciará descrevendo o processo de metropolização no Brasil e a criação das RMs e RIDEs; na sequência descreverá os principais componentes dessa problemática e os limitantes à gestão dessas unidades; por fim, apontará algumas possibilidades existentes em novos dispositivos institucionais, que poderiam resolver, se não minimizar essa problemática, dando ênfase aos instrumentos para a gestão do saneamento básico. A análise contemplará o fenômeno da configuração de aglomerados, sem restrição à sua natureza, mas, para efeitos da organização dos dados secundários, estará restrita às unidades identificadas como metropolitanas. 4.2 A METROPOLIZAÇÃO NO BRASIL O percurso de um processo O processo de metropolização no Brasil, associado à indústria e à urbanização, com elevados fluxos migratórios para centros urbanos já constituídos, reforçou áreas de elevada concentração, favorecidas por infraestruturas e pelo aperfeiçoamento dos meios de deslocamentos, e provocou assimetrias nas condições sociais da população. As formas espaciais urbanas resultantes manifestam o reforço de funções superiores em matéria de decisão, direção e gestão de sistemas econômicos e de sua concentração em alguns polos 59 Regiões Metropolitanas de Aracaju, Baixada Santista, Belém, Belo Horizonte, Campinas, Cuiabá, Curitiba, Fortaleza, Goiânia, João Pessoa, Londrina, Macapá, Maceió, Manaus, Maringá, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo, Vale do Aço, Vitória, São Luís e Sudoeste Maranhense – estas duas últimas aguardando sanção. Cabe lembrar que em Santa Catarina foram criadas seis RMs no final dos anos 1990 e extintas em 2007. 60 Distrito Federal, Teresina e Petrolina/Juazeiro. 61 Para Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE (2008), apenas 12 são os centros metropolitanos: São Paulo, Rio de Janeiro, Brasília, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Manaus, Belém e Goiânia; Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada-IPEA (2002) agrega a esses, Campinas, considerada metrópole regional; Ribeiro (2009), inclui ainda Vitória e Florianópolis. Optou-se, neste trabalho, por essa classificação, por ser a mais abrangente.
- 127. 125 (LEROY, 2000), queexpressam uma dinâmica marcada pelo constante alargamento, sofisticação e aprofundamento da divisão social do trabalho (BRANDÃO, 2006). Tais características atribuem a esses polos uma natureza metropolitana. Em suas periferias, a pobreza e a carência conformam vastas extensões, cujas fronteiras de ocupação se expandem continuamente. As relações entre os núcleos metropolitanos e suas periferias compõem uma das principais unidades espaciais da urbanização brasileira contemporânea. Tal processo reflete a trajetória da urbanização brasileira, que teve seu ápice nos anos 1960, com altas taxas de crescimento vegetativo da população urbana e expressiva migração campo-cidade, refletindo as mudanças na estrutura produtiva e a industrialização do país (MARTINE et al., 1988). Porém, somente em 1970 se constata no Brasil a superação da casa dos 50% dos habitantes vivendo nas áreas urbanas – 52 milhões contrapondo-se aos 41 milhões nas áreas rurais. O grau de urbanização saltou de 36%, em 1950, para 56% em 1970. Crescimento populacional e urbanização se combinaram em um processo concentrador impulsionado pelo “milagre econômico” dos anos 1970, em seu propósito de desenvolvimento urbano- industrial. Em 2000, a população urbana correspondia a 81,2% da população brasileira62 . Nos anos 1970, São Paulo e Rio de Janeiro já conformavam amplas aglomerações urbanas: unidades que decorrem da extensão dos centros principais por áreas contínuas de ocupação, agregando municípios vizinhos em um mesmo complexo de relações. Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife e Salvador configuravam aglomerações menores, mas anunciavam que um extremado crescimento transformaria seus perfis e suas dinâmicas regionais. Esses centros tornaram-se representativos do processo de metropolização que avançava em território brasileiro e que resultaria na configuração de inúmeras outras aglomerações urbanas. Entre 1973 e 1974, essas foram institucionalizadas como Regiões Metropolitanas. É importante ressaltar que o peso relativo dessas unidades no conjunto da população brasileira foi crescente entre as décadas de 1970 e 1980, quando passaram de 25,7% para 29,1% do total da população, sofrendo ligeira redução para 28,9% em 1991 (Tabela 4.1)63 , quando outras importantes aglomerações urbanas, algumas de natureza metropolitana, despontavam em território brasileiro. Internamente a esse conjunto, a concentração populacional era expressiva. Em 1970, as RMs de São Paulo e do Rio de Janeiro detinham juntas 16,3% do total da população, enquanto as demais RMs somavam 9,3%. Em 1991, essa participação sofreu pequeno acréscimo em relação ao total da população, alcançando 17%, no caso das duas primeiras e 11,9% das demais. Entretanto, embora o fenômeno da metropolização se ampliasse, o hiato entre esses dois conjuntos mantinha-se ainda expressivo. 62 Cabe anotar que o entendimento de urbano incorporado por essa medida corresponde aos limites de perímetro urbano aprovado pela Câmara municipal, e adotado para fins estatísticos, não representando os graus da urbanidade presente no município. Diferentemente, o conceito de urbanização contém um significado de mudança nas condições de reprodução social em relação aos padrões existentes no campo. Longe do rigor conceitual, verifica-se, no Brasil, a inclusão de perímetros urbanos de pequenos aglomerados, muitos resultantes do intenso processo de fragmentação territorial (com desmembramentos de municípios), que mantêm a maior parcela da população ocupada em atividades agropecuárias ou de mineração, e que não dispõem de funções ou serviços coletivos que possam qualificá-los como urbanos. 63 A análise histórica do crescimento e da participação relativa da população das RMs e RIDEs será feita em duas séries, 1970 a 1991 e 1991 a 2008, devido ao grande número de desmembramentos e incorporações de novos municípios dentro dos limites das RMs, o que torna a base territorial de análise incomparável ao longo do tempo.
- 128. 126 TABELA 4.1: Participaçãopercentual da população das RMs no total da população do Brasil, 1970, 1980 e 1991 RM 1970 1980 1991 Belém 0,70 0,84 0,92 Belo Horizonte 1,78 2,19 2,37 Curitiba 0,88 1,21 1,35 Fortaleza 1,11 1,33 1,57 Porto Alegre 1,69 1,92 2,07 Recife 1,92 1,97 1,96 Rio de Janeiro 7,60 7,58 6,58 Salvador 1,23 1,48 1,70 São Paulo 8,74 10,58 10,42 9 RMs 25,66 29,10 28,95 BRASIL 100,00 100,00 100,00 Fonte: IBGE, Censos Demográficos O crescimento populacional dessas aglomerações era muito elevado. Entre 1970 e 1980: enquanto a população brasileira crescia a taxa de 2,5% ao ano, as RMs de São Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Fortaleza e Belém cresciam a taxas superiores a 4% ao ano, e a de Curitiba, no extremo, superava os 5% ao ano (Tabela 4.2). Na década seguinte, acompanhando o padrão de redução da taxa de crescimento da população brasileira, nessas RMs também houve uma redução do ritmo, porém Salvador e Fortaleza seguiram com crescimento superior a 3% ao ano. Nesse período houve uma inversão do perfil do crescimento anterior, quando os polos das RMs cresciam a taxas muito próximas ao padrão do conjunto da RMs. A partir de então, a taxa do crescimento populacional dos polos diminuiu, em parte em função de que as bases populacionais estavam bastante elevadas, o que levou a taxas menores, mesmo diante de incrementos significativos de população, e em parte porque assumiram seletivamente funções mais qualificadas, tornando o valor do solo urbano bastante elevado, o que funcionou como elemento seletivo a novos moradores. TABELA 4.2: Taxa média geométrica de crescimento anual da população das RMs(1), dos Polos(2) e do Brasil, 1970/1980 e 1980/1991 RM 1970/1980 1980/1991 RM POLO RM POLO Belém 4,30 3,95 2,67 2,66 Belo Horizonte 4,64 3,73 2,60 1,28 Curitiba 5,78 5,34 2,91 2,11 Fortaleza 4,30 4,30 3,44 2,73 Porto Alegre 3,80 2,43 2,55 1,05 Recife 2,74 1,24 1,81 0,66 Rio de Janeiro 2,45 1,82 0,57 0,43 Salvador 4,41 4,08 3,10 2,90 São Paulo 4,46 3,67 1,73 1,00 9 RMs 3,78 -- 1,81 -- BRASIL 2,48 1,86 Fonte: IBGE – Censos Demográficos de 1970, 1980 e 1991. Notas: (1) O polo refere-se ao município principal, que polariza todo o conjunto de municípios que compõe a RM. (2) Considera todos os municípios da RM, inclusive o polo.
- 129. 127 Nas periferias, municípiosainda em estruturação urbana, nos quais o valor da terra era mais baixo, tornaram-se a grande opção de moradia a contingentes de população de menor poder aquisitivo. Assim, entre os anos 1970/80 os municípios periféricos passaram a apresentar taxas de crescimento muito superiores às dos polos, tornando-se as áreas preferenciais da ocupação nos espaços metropolitanos. Esses municípios passaram a absorver um elevado número de pessoas pobres e a sofrer enormes dificuldades em dar atendimento às demandas crescentes e diversificadas, caracterizando-se, então, por enormes carências sociais, particularizadas na falta de moradias, de serviços de saneamento, saúde, educação, atenção à criança, transportes, entre outros. No conjunto, as RMs tornaram-se espaços nitidamente desiguais. Ao mesmo tempo, novas aglomerações urbanas e o fortalecimento de centros não-aglomerados no interior dos estados, particularmente do Sul e Sudeste, passaram a reter parte do incremento concentrado antes nas principais metrópoles, contribuindo para um reforço da rede urbana nacional. Nos anos mais recentes, segue expressivo o crescimento das metrópoles brasileiras, cada vez mais com participação elevada do crescimento dos municípios das periferias, e aumenta a participação relativa no total da população brasileira. Essa participação permanece sendo conduzida pelo polo e periferias imediatas, não tendo relação com os desmembramentos de municípios e incorporação de novos nos territórios institucionalizados como RMs, dado que todos eram de pequeno porte e com reduzidas taxas de crescimento. Em 1991, as 15 unidades de natureza metropolitana concentravam 35,3% da população brasileira; concentração que se eleva para 36,5% em 2000 e para 37,1%, segundo as estimativas do IBGE para 2008 (Tabela 4.3). São Paulo mantém-se como a RM mais concentradora, superando a casa dos 10% da população brasileira nos períodos analisados. Continua seguida pela RM do Rio de Janeiro, esta na faixa dos 6%. Destas para as demais RMs o desnível continua notório. Salienta-se que, nos períodos, apenas Belo Horizonte e Porto Alegre mantiveram participação superior a 2%. TABELA 4.3: Participação relativa da população no total do Brasil, incremento e taxas de crescimento da população das RMs, 1991, 2000 e 2008 RM PARTICIPAÇÃO RELATIVA DA POPULAÇÃO NO TOTAL DO BRASIL INCREMENTO POPULACIONAL TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL 1991 2000 2008 1991/2000 2000/2008 1991/2000 2000/2008 Belém 0,95 1,06 1,10 394.230 310.085 2,79 2,01 Belo Horizonte 2,66 2,84 2,95 913.329 830.644 2,36 2,01 Brasília 1,47 1,74 1,91 803.426 698.629 3,58 2,69 Campinas 1,27 1,38 1,45 472.121 432.714 2,54 2,15 Curitiba 1,43 1,63 1,73 666.710 539.551 3,11 2,25 Florianópolis 0,43 0,48 0,51 186.626 161.055 2,93 2,28 Fortaleza 1,64 1,76 1,86 582.811 584.292 2,44 2,26 Goiânia 0,85 0,99 1,10 418.885 429.508 3,25 2,90 Manaus 0,81 0,97 1,07 453.732 396.353 3,65 2,73 Porto Alegre 2,18 2,19 2,12 522.300 345.408 1,70 1,12 Recife 1,99 1,97 1,97 417.584 431.337 1,50 1,53 Rio de Janeiro 6,63 6,34 6,12 1.037.543 943.315 1,13 1,06 Salvador 1,75 1,82 2,00 530.218 739.679 2,11 2,72 São Paulo 10,52 10,53 10,33 2.433.761 1.898.426 1,64 1,27 Vitória 0,77 0,85 0,88 301.280 247.449 2,65 2,00 15 RMs 35,35 36,53 37,09 10.134.556 8.988.445 2,00 1,71 BRASIL 100,00 100,00 100,00 22.973.695 21.681.460 1,63 1,51 Fonte: IBGE – Censos Demográficos de 1991 e 2000. Estimativas populacionais de 2008. Da mesma forma, as taxas de crescimento da população seguem elevadas, mostrando que sobre bases populacionais significativas agregam-se milhares de pessoas a cada década. Nos períodos pós 1991, alguns
- 130. 128 polos metropolitanos passarama crescer a taxas inferiores a 1% a.a., como se constata em São Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, embora as respectivas RMs mantenham-se crescendo a taxas entre 1 e 2% ao ano. Outros mantiveram os padrões elevados das décadas anteriores, como Curitiba, Fortaleza e Goiânia, com taxas médias de 2% ao ano, Salvador, com 2,6% ao ano e Brasília, com taxa superior a 3% ao ano – todas essas RMs com taxas descendentes, mesmo assim, elevadas. Em termos absolutos, do total dos 22,9 milhões de novos habitantes do Brasil entre 1991 e 2000, concentravam-se nessas 15 unidades metropolitanas 45,2%; nos oito anos seguintes (2000/2008), do incremento populacional de 21,7 milhões de habitantes, 41,5% estavam nesses espaços. Vale lembrar que o incremento populacional da RM de São Paulo, nesses períodos, supera a população total de muitas das aglomerações identificadas entre as 15 RMs brasileiras, tendo sido da ordem de 2,4 milhões e 1,9 milhão, respectivamente entre 1991/2000 e 2000/2008. Santos (1993, p.83), no início dos anos 1990, antecipava a tendência à aceleração do fenômeno da urbanização no Brasil e discutia a questão relativa à “desmetropolização”. Mostrava que, longe de representar uma reprodução do fenômeno da “desurbanização” encontrado em países do primeiro mundo, aqui o que “se está verificando é a expansão da metropolização e, paralelamente, a chegada de novas aglomerações”, cuja principal característica é o desvanecimento da fronteira entre os municípios. Essa tendência se confirma, tanto na expansão periférica, quanto no surgimento de inúmeras outras aglomerações urbanas em território nacional, seja no entorno das capitais de estados, seja no interior, mas, particularmente, acercando-se das pioneiras aglomerações metropolitanas. Nos períodos analisados, sejam entre os anos 1970 e 1991 ou entre 1991 e 2008, os municípios periféricos, embora com redução nas taxas de crescimento populacional, mantiveram-se crescendo, demonstrando seu papel de sustentáculos da ocupação no processo de expansão física das metrópoles. Tendo forte associação ao valor da terra e a projetos imobiliários altamente especulativos, com vazios urbanos permeando as áreas incorporadas à ocupação, nitidamente mantidos como reservas de valor, essa expansão das periferias criou espacialidades caracterizadas majoritariamente pela extrema pobreza e carências diversas, mas apresentou também, em alguns pontos determinados, processos de diversificação socioeconômica. Nesses períodos, consolidaram-se as bases que deram a tônica da urbanização brasileira, materializando a forte associação do urbano não somente à modernidade, mas à pobreza, à “involução da qualidade de vida” (SANTOS, 1993), cuja origem, segundo Singer (1985), está na submissão da estrutura econômica a choques muito profundos, sem a inserção da grande massa da população que se encontrava na economia de subsistência, nos novos ramos de produção. A coexistência aparentemente contraditória de indicadores de desenvolvimento com indicadores de carência alimenta o quadro de desigualdades persistente entre metrópoles e no interior das mesmas. No processo de periferização urbana – de extensão da ocupação de centros dinâmicos para áreas menos valorizadas de seu próprio interior, e em direção a seus arredores imediatos e logo também às áreas mais distantes dos seus limites administrativos – foram se desvanecendo as fronteiras municipais. Na maioria das vezes, essa expansão incorpora municípios pouco dinâmicos, implicando em subordinação e dependência e promovendo a segregação socioespacial. Esses se tornam “municípios-dormitórios”. Até as últimas décadas do séc. XX, as periferias brasileiras caracterizaram-se, tanto pela distância física em relação ao centro, como pela distância social revelada nas precárias condições de acesso à moradia e ao direito à cidade por parte de seus moradores. Enquanto algumas partes da cidade se renovaram para o capital, um movimento horizontal de ocupação ampliou o universo construído, desafiando a capacidade de gestão pública. Deflagrou-se uma “gigantesca construção de cidades”, carentes, tanto no que se refere à renda, quanto à disponibilidade de infraestrutura e serviços; parte delas “fora da lei” (MARICATO, 2000),
- 131. 129 sejam por constituírem-seocupações sobre áreas não regularizadas, seja pela clandestinidade na extensão de infraestruturas e serviços, dada a ausência do poder público por constituírem áreas impróprias à ocupação. Surgem as ligações irregulares de energia e abastecimento de água – os gatos, as gambiarras –, os dejetos correm e se depositam a céu aberto, em valas abertas ou nos leitos dos rios, os transportes são clandestinos e precários, e assim, sobre a instabilidade inerente à falta da moradia, a inadequação dos serviços agudiza a vulnerabilidade à qual se submetem parcelas crescentes de população. Verdadeiras “fronteiras urbanas” que, em situação de crise, naturalizaram a segregação socioespacial e a exclusão, e encadearam um ciclo perverso: periferia/pobreza/violência. Na virada para o séc. XXI, usos e ocupações diferenciados passaram a disputar as mesmas áreas periféricas, nas quais se mesclam favelas e condomínios fechados de luxo; indústrias de fundo de quintal e serviços expressivos da economia mundializada; produtos comercializados nas calçadas e shopping centers etc. De fato, uma sucessão de eventos em simultaneidade, sob temporalidades diversas, passa a conviver em proximidade (SANTOS, 1999) e torna-se a principal marca das aglomerações urbanas brasileiras. Acionadas pela internacionalização da economia, as metrópoles – não importa onde se situem –, passam a funcionar e evoluir segundo parâmetros globais, sem perder suas especificidades, “que se devem à história do país onde se encontram e à sua própria história local” (SANTOS, 1990, p.9). Tais especificidades podem levar ao que Santos chama de “metrópole corporativa”: a configuração resultante da enorme expansão dos limites territoriais da área metropolitana construída, associada à presença na aglomeração de uma numerosa população pobre, e à “forma como o Estado utiliza seus recursos, para a animação das atividades econômicas hegemônicas, em lugar de responder às demandas sociais” (SANTOS, 1990, p.95). Essa metrópole, fruto da produção corporativa do espaço, está voltada essencialmente à solução dos problemas das grandes firmas, considerando os demais como questões meramente residuais; está muito mais preocupada com a eliminação das deseconomias urbanas do que com a produção de serviços sociais e com o bem-estar coletivo. Nela, o essencial do esforço de equipamentação está primordialmente a serviço das empresas hegemônicas, da modernização urbana, suprimindo as deseconomias externas e criando atratividades para novas empresas; o que resta é relegado aos parcos orçamentos públicos. No contraponto, a dinâmica posta nos anos recentes confirma a presença de fortes externalidades urbanas que propiciam a inovação e assinalam a persistência dos espaços aglomerados. A terciarização de segmentos ligados à atividade industrial, a desintegração vertical da indústria e a separação das atividades dirigentes das efetivamente produtivas apresentam-se como forma de obter benefícios das vantagens comparativas oferecidas pelas diferentes localizações. Nas grandes áreas urbanas, os principais centros cada vez mais se especializam em tarefas e atividades intensivas em conhecimento, fazendo com que a atividade aparentemente dispersa, porém interdependente, mantenha-se sob direção centralizada, garantindo eficiência à função empresarial (LENCIONI 2003a e b; CARAVACA; MÉNDEZ, 2003). Estas condições dão suporte à expansão física dos espaços aglomerados e induzem, em determinados casos, a formação de espacialidades mais complexas, como a que se configura a partir do adensamento que amplia fisicamente e em grau de importância o principal polo de concentração do país, São Paulo, reunindo numa espacialidade comum amplo conjunto de microrregiões vizinhas. Em menores escalas, fenômenos similares também se reproduzem em outras UFs, concentrando em áreas contínuas, às aglomerações principais, o cerne da dinâmica populacional e econômica dos estados, em configurações apontadas como arranjos urbano-regionais (MOURA, 2009). A metropolização gerou aglomerações de diferentes formas e dimensões, muitas das quais mantendo o esquema de expansão polo/periferias, com fluxos nitidamente convergentes para a centralidade principal. Outras aglomerações
- 132. 130 se expandiram paraalém de suas periferias, acompanhando eixos viários e alcançando outras centralidades que também se expandiam, dando origem a essas morfologias mais complexas. Institucionalização de unidades metropolitanas Esse conjunto mais densamente urbanizado e aglomerado deu origem a unidades formais institucionalizadas como Regiões Metropolitanas ou Regiões Integradas de Desenvolvimento. Numa primeira fase, nos anos 1970, a criação de RMs associou-se à política nacional de desenvolvimento urbano, relacionada à expansão da produção industrial e à consolidação das metrópoles como locus desse processo (MOURA et al., 2005). Foram institucionalizadas nove RMs, por lei federal, incluindo as principais capitais de estados e suas áreas de polarização direta, visando a realização de serviços comuns de interesse metropolitano, de modo a constituir uma unidade de planejamento. A segunda etapa teve início com a disposição dessa faculdade, pela Constituição Federal de 1988, aos estados federados, que absorveram a competência de institucionalização de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Nessa primeira fase, com a União centralizando a regulação e o financiamento, foram internalizados benefícios do repasse de recursos, particularmente, para as áreas de saneamento, sistema viário e transportes urbanos, cabendo aos estados a responsabilidade formal pela sua implementação. Esses investimentos e o foco da atenção governamental direcionados a essas regiões, de certa maneira, controlavam uma efervescência que começava a se manifestar como resultado de um processo de urbanização célere e concentrador, sem meios de oferecer, nos espaços urbanos, as condições de ocupação e renda negadas nos espaços rurais em transformação. Com a Constituição de 1988, a União descentralizou recursos e competências à esfera municipal, mantendo a ação regional nas mãos dos estados federados. Nessa fase, as contradições sociais e econômicas se tornaram ainda mais nítidas nas aglomerações metropolitanas, ao mesmo tempo em que a concentração da população, do conhecimento e da riqueza fez dessas as espacialidades de maior relevância em território nacional (MOURA et al., 2005). Entretanto, embora flexibilizando a ação regional, o caráter municipalista da Constituição acentuou uma resistência e/ou um descaso generalizado ao tratamento do tema metropolitano. Discorrendo sobre esse momento histórico, Azevedo e Mares Guia (2000, p.110) ressaltam que: (...) a questão metropolitana não era vista pela Constituinte como prioritária. Muito ao contrário, como a institucionalização metropolitana vigente encontrava-se profundamente atrelada ao esvaziamento dos municípios e a ranços anteriores do período militar, tudo apontava para uma não política federal em relação ao tema. Nesse sentido, é dado na Carta Magna um tratamento genérico à questão das regiões metropolitanas, delegando aos estados a maioria das definições de suas atribuições, antes concentradas na União. Legisladores estaduais, assumindo a prerrogativa facultada aos estados, deflagraram um processo contínuo de institucionalização de unidades regionais, quase sempre de âmbito metropolitano, mesmo quando incidindo sobre centros de médio ou pequeno porte, com padrão de funcionalidade pouco complexo e reduzido grau de polarização. Esse procedimento demonstra, tanto o profundo desconhecimento sobre conceitos, significados e conteúdos ligados ao fato urbano-metropolitano, quanto resquícios da crença de que possam ser retomadas linhas de financiamentos, como as que favoreceram as unidades regionais metropolitanas nos anos 1970, além do “desejo do status: mais que criar regiões, se instituem metrópoles, associadas ao peso simbólico que as relaciona ao “progresso” e à “modernidade” (MOURA; FIRKOWSKI, 2001, p.107).
- 133. 131 É importante distinguiros espaços aglomerados efetivamente resultantes de um fenômeno urbano, daqueles delimitados pelas RMs institucionalizadas no Brasil. Nesse caso, o conceito de região do entorno de metrópoles foi esvaziado de seu conteúdo teórico, e a expressão foi apropriada pela legislação para designar uma configuração delimitada institucionalmente. Tal delimitação não se refere a uma representação institucional de um fenômeno urbano de grandes proporções, elevada densidade e intensa dinâmica de fluxos, como o da aglomeração metropolitana, mas se efetiva como uma delimitação arbitrária, decidida politicamente, dentro da qual nem todos os municípios fazem parte do fenômeno de relações que consubstanciam o aglomerado ou se integram à dinâmica principal nele desenvolvida. Tomando como referência os “espaços urbanos” definidos por Castello Branco (2003), o Observatório das Metrópoles, atendendo à demanda do Ministério das Cidades, com vistas a colher subsídios para a construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, em 2004, realizou uma pesquisa sobre as Regiões Metropolitanas do Brasil (RIBEIRO, 2009), buscando dimensionar sua natureza e o grau de integração dos seus municípios. Criadas por diferentes legislações, as RMs configuram unidades regionais bastante distintas, nem sempre tendo uma metrópole como cidade central e compondo-se de um universo de municípios com diferentes níveis de integração à dinâmica da aglomeração. Assim, a pesquisa classificou e identificou a natureza metropolitana entre as unidades compreendidas por RMs institucionalizadas, RIDEs centralizadas por capital de Estado, aglomerações urbanas não-institucionalizadas, desde que polarizadas por capitais de estados, e capitais que não configuram aglomerações, reunindo 37 unidades de análise. Emprega o conceito de aglomeração urbana para as unidades que compõem uma mancha contínua de ocupação sobre mais de um município, envolvendo fluxos intermunicipais, complementaridade funcional e integração socioeconômica, diferindo do entendimento de Região Metropolitana que, nessa pesquisa, corresponde a uma porção definida institucionalmente. Considera metrópole a cidade principal de uma aglomeração, desde que se destaque pelo tamanho populacional e econômico, desempenho de funções complexas e diversificadas, e relações econômicas com várias outras aglomerações, funcionando como centro de comando e coordenação da rede urbana. Entre as 37 unidades consideradas foram identificadas, por meio de dois processos classificatórios, seis categorias que expressam relativa homogeneidade. A categoria 1 inclui apenas a RM de São Paulo, com os resultados mais expressivos em todos os indicadores. A RM do Rio de Janeiro, com a segunda maior pontuação em todos os indicadores, também compõe, individualmente, a categoria 2, com elevado desnível entre sua posição e a de São Paulo. Na categoria 3 enquadram-se as RMs de Belo Horizonte, Porto Alegre, Brasília, Curitiba, Salvador, Recife e Fortaleza. Na categoria 4, as RMs de Campinas, Vitória, Goiânia, Belém e Florianópolis, assim como Manaus. Estas quatro categorias foram consideradas como metropolitanas. Os demais espaços urbanos incluem-se nas categorias 5 e 6, com natureza não- metropolitana. O fato de apenas 15 unidades terem sido consideradas metropolitanas confirma a incongruência de inúmeras RMs oficialmente criadas – RMs que, respeitando as categorias territoriais dispostas na Constituição (art. 25, §3º), poderiam ter sido criadas como aglomerações urbanas ou microrregiões. O trabalho de Ribeiro (2009), do mesmo modo que o do IPEA (2002), também mostra a dissociação entre os limites das unidades institucionalizadas e a extensão da aglomeração urbana, pois 39,8% dos municípios pesquisados apresentam níveis baixo ou muito baixo de integração à dinâmica da aglomeração, podendo ser considerados como não-integrados ou em integração embrionária à essa dinâmica. O nível de integração à dinâmica da aglomeração de certo modo dimensiona a mancha de ocupação contínua efetiva das unidades, que guarda grande compatibilidade com as áreas de concentração da população (ACPs) definidas posteriormente pelo IBGE (2008). Esses níveis foram captados por indicadores
- 134. 132 de evolução demográfica,fluxos de deslocamentos pendulares, densidade, características ocupacionais, presença de funções específicas e indispensáveis à circulação de pessoas e mercadorias (portos e aeroportos), e capacidade de geração de renda pela economia local, tomando como referência a participação do município na composição do PIB total da unidade. Por meio deles foi delimitada a abrangência efetiva do fato urbano na aglomeração. A heterogeneidade nos níveis de integração à dinâmica das aglomerações mostra que as assimetrias existentes nos espaços aglomerados também ocorrem entre municípios, com alguns conduzindo a inserção regional na divisão social do trabalho, enquanto outros se situam à margem desse processo. De qualquer forma, cada um desempenha uma função específica, contribuindo para o funcionamento da totalidade do espaço. 4.3 A “QUESTÃO METROPOLITANA” A metrópole deficitária A problemática que reside na essência do que se pode chamar questão metropolitana é de várias ordens. Ela se manifesta a partir da complexificação no processo de produção do espaço das aglomerações urbanas, acentuadamente nas de natureza metropolitana, e se expressa na relação inversa entre o crescimento de demandas e a capacidade de atenção igualitária. Seus sintomas são a segregação socioespacial da população no processo de ocupação do espaço urbano, o direito à cidade limitado a poucos; a exclusão de amplos segmentos sociais do trabalho e do consumo; a pressão de uso sobre o ambiente natural, com agressão e comprometimento de sua qualidade; a saturação de serviços e infraestruturas urbanas, particularmente ligados ao saneamento e à circulação, transportes e comunicações, impedindo o fluir da cidade; a violência cotidiana, acirrada pela incerteza quanto ao trabalho, à moradia, à insegurança, entre outros fatores que vêm provocando o esgarçamento do tecido social. Sua origem está na concentração excessiva de pessoas, atividades, poder e riqueza, em espaços aglomerados administrados corporativamente, nos quais a dificuldade de diálogo para o exercício articulado de funções públicas de interesse comum acaba por segmentar, segregar, excluir, predar e, enfim, agudizar o caos urbano em suas mais variadas escalas. As aglomerações metropolitanas são grandes cidades que se expandem em várias direções, incorporando outras cidades na mesma mancha de ocupação, que se adensa, qualifica-se e se complexifica, e que se estende continuamente sobre um mosaico de municípios autônomos. Algumas das principais características das aglomerações são a divisão de papeis e funções entre as partes (os municípios ou pedaços deles), concentração populacional e econômica, grande dimensão e densidade, e o movimento, com entrelaçamento de fluxos, os mais diversos e multidirecionais. Tais fluxos e conexões, laços de subordinação e dependência entre as partes fazem com que se configurem unidades com limites imprecisos, pois em mutação, variando em função da dinâmica produtiva, da expansão das infraestruturas e dos vetores da ocupação do solo, em grande medida conduzidos pelo mercado imobiliário. São, portanto, a materialização espacial de um processo contínuo ou descontínuo de ocupação, porém com forte articulação de usos, e alta densidade de fluxos de pessoas e mercadorias, impregnado por diversas escalas. Nessas cidades ampliadas, a maior parte das demandas devem ser decididas e respondidas conjuntamente pelos municípios que as compõem, por meio da realização de “funções públicas de interesse comum”. Ou seja, funções que não dizem respeito apenas a um município, mas que decorrem ou incidem territorialmente sobre mais de um deles. É o caso das funções relativas à mobilidade, à gestão ambiental, ao uso do solo, ao saneamento ambiental, entre outras. Sua realização se torna complexa, pois esbarra na
- 135. 133 autonomia das instânciaspolítico-administrativas, em competências comuns entre municípios, estados e União. Neste ponto, cabe anotar que a Constituição de 1988 criou uma nova estrutura de organização territorial para o Estado brasileiro, que inclui o Município como ente federado, apontando para um movimento de descentralização e efetivação de um Estado democrático de Direito. Apesar da importância dessa mudança, a União permanece detendo um grande número de competências, em detrimento dos Estados e Municípios, mantendo um caráter historicamente centralizador. Na esfera das competências, além das exclusivas, muitas são comuns e outras concorrentes entre os entes. Ademais, introduz uma quarta forma de organização territorial, as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, para as quais, todavia não foi dado tratamento constitucional adequado. Essas unidades são integradas por municípios autônomos em relação ao Estado e não possuem personalidade jurídica própria. Nas relações federativas, essa divisão de competências e a composição da estrutura institucional provocam constantes tensões entre os entes. No caso do saneamento, essa tensão se acirra, tornando a titularidade do serviço um dos temas mais problemáticos do direito público brasileiro, posto que ora é prestado pelos Estados, ora pelos Municípios. A situação se agrava quando se trata de regiões metropolitanas, nas quais predomina o embate entre o simples interesse local e o interesse comum. Administrar esse ambiente complexo, nessa estrutura federativa também complexa, é o grande desafio da gestão, e o não-enfrentamento desse desafio coloca em cena as várias faces da problemática urbana, ou da chamada “questão metropolitana”. Pode-se admitir que o cerne da questão metropolitana resida no descumprimento quanto ao direito à moradia adequada. Segundo a Organização das Nações Unidas, amplamente destacado em sua II Conferência sobre Assentamentos Humanos (HABITAT II), todos têm direito a um lugar adequado para viver, a uma moradia segura e confortável, localizada em ambiente saudável, que promova a qualidade de vida dos moradores e da comunidade. Esse direito exige a existência de um espaço digno para habitação, compatível com o número de moradores, em condições de acessibilidade, proteção, estabilidade e durabilidade estruturais, iluminação e ventilação suficientes, infraestrutura que inclua serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, eletricidade, coleta de lixo, arruamento, localização adequada e acesso aos serviços sociais básicos. A moradia é, pois, um dos direitos humanos fundamentais, que se realiza no direito de acesso à cidade, entendido como um bem coletivo, por parte das populações. Apesar da centralidade da habitação como elemento fundamental à vida, poucos direitos humanos têm sido tão freqüentemente violados quanto o direito à moradia. Segundo informações da Fundação João Pinheiro (BRASIL, 2009c), em 2007 o déficit habitacional estimado no Brasil era de 6,3 milhões de domicílios, dos quais 5,2 milhões, ou 82,6%, localizados nas áreas urbanas. Tomando por base as nove RMs pesquisadas particularmente para esse cálculo, observa-se que nelas se concentra 29,6% do déficit total do país, e que a participação de cada RM nesse total mantém forte correspondência com a proporção da população metropolitana no conjunto da população brasileira, sendo que São Paulo responde por mais de 10% do déficit habitacional. Esse déficit está concentrado em 89,4% nas faixas de famílias com renda até 3 salários mínimos. Somado aos 6,5% procedentes de famílias com renda entre 3 e 5 salários mínimos, totaliza 95,9% das carências urbanas estimadas. Observa-se, assim, que há um segmento da população particularmente excluído do direito à moradia adequada – uma realidade que transcende o caso Brasileiro, como mostra Davis (2004) em seu Planeta Favela, concluindo que “a pobreza constrói o desastre urbano”. Indo além, Ribeiro (2007) afirma que “mais que a pobreza, a insegurança e instabilidade são os grandes problemas de nossas “cidades inacabadas”.
- 136. 134 Associadas ao déficitde moradia estão as deficiências dos serviços básicos. Evidentemente que as grandes manchas de ocupações irregulares, que abrigam os excluídos do mercado da moradia, sofrem com a inexistência de redes de infraestruturas e serviços essenciais, caso do saneamento, como se confirmará na sequência. Esses são espaços marcados por abrigar grupos populacionais expostos a situações de risco, dado que, além de socialmente vulneráveis (indivíduos que, por determinadas características ou contingências, são menos propensos a dar resposta positiva, diante de algum evento adverso), estão submetidos a um ambiente inadequado, e os indicadores de saneamento permitem uma nítida aproximação das condições do ambiente construído, relacionadas a déficits de atuação do poder público, junto a certos grupos sociais, conforme Deschamps (2009). Em seu estudo, a situação de risco foi definida a partir da proporção de domicílio com inadequação geral ou ausência combinada de três serviços básicos: água canalizada, em pelo menos um cômodo, esgotamento sanitário, por rede geral ou fossa séptica, e coleta de lixo. O cálculo agregou, a essas condições, o adensamento populacional inadequado, representado pelo número de mais de duas pessoas por dormitório. A espacialização dessas áreas pontua a periferia de todas as RMs brasileiras. A mobilidade também é deficiente nessas áreas. De modo geral, viver nas aglomerações urbanas significa, para a grande maioria das pessoas, deslocar-se. Com a concentração da população e a expansão horizontal da área ocupada, esse deslocamento se torna mais necessário, exigindo a eficiência do transporte coletivo e de vias de circulação, e mais difícil, pois com a inadequação dos meios de transporte de massa, o uso do veículo individual vem sendo a opção crescente. Num cenário de reduzidos investimentos nos sistemas de deslocamentos urbanos – seja no sistema de transporte coletivo, ou no sistema viário – a mobilidade urbana se torna um dos grandes problemas, ou outra questão metropolitana. A elevação da taxa de motorização gera efeitos perversos, como poluição, congestionamentos, consumo elevado de combustíveis, estresse e acidentes de trânsito. O aumento de veículos individuais em circulação exige a ampliação das vias, a construção de estacionamentos, e isso faz com que a cidade vá restringindo os espaços para pedestres, em função da ampliação de áreas para circulação de veículos. A despeito dos evidentes problemas da saturação de veículos circulando nas grandes cidades, não acontecem investimentos em projetos de transporte coletivo, tampouco ocorre uma política industrial/ambiental de contenção do uso de veículos. Medidas paliativas, como rodízios, sem correspondentes incentivos ao uso do transporte coletivo, podem levar a um efeito contrário, qual seja, a compra de um segundo meio particular de locomoção. Segundo dados do Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), nos últimos dez anos o Brasil elevou sua frota de veículos, de 18,8 milhões de automóveis para 32,7 milhões; o número de motocicletas cresceu de 3 milhões para 11,4 milhões; e a frota de ônibus, de 243 mil veículos para 407,6 mil (MORTARI; EUZÉBIO, 2009). No período, chama a atenção o crescimento da ordem de 280% das motocicletas, refletindo mudanças trazidas por serviços de tele-entrega, entre outros. Também chama a atenção o crescimento reduzido da frota de ônibus: 67%, inferior ao de veículos individuais, que foi de 74%. Faltam nas grandes cidades opções para meios alternativos de deslocamentos, sejam calçadas, para caminhadas seguras, sejam ciclovias ou ciclofaixas em circuitos que efetivamente respondam a demandas de deslocamento para trabalho e/ou estudo – esta opção encontra-se ainda muito desenhada em função do lazer. Tais opções dariam conta também de um segmento de população que se vale dos deslocamentos a pé, em muitos casos pelas elevadas tarifas do transporte público. Informações da Associação Nacional dos Transportes Públicos (ANTP) mostram que, em 2007, do total de deslocamentos nos grandes centros urbanos do país, 38,1% acontecem a pé. Os mesmos dados apontam que 27,1% são feitos em automóvel, 21,5% em ônibus municipal, 4,6% em ônibus intermunicipal, 3,3%
- 137. 135 sobre trilhos, 2,8%em bicicleta e 2,5% em motocicleta – proporção que tende a mudar, em função do crescimento da frota desse modal de transporte (MORTARI; EUZÉBIO, 2009). Essas informações revelam ainda o descaso atribuído ao transporte sobre trilhos, trens urbanos e metrô, menos poluentes, com maior capacidade e mais adequados à segurança do trânsito. Além de investimentos no setor, a reabilitação de áreas centrais para moradia e a integração no planejamento e nas políticas de transporte, moradia e uso do solo são necessárias para minimizar os problemas da circulação urbana. O modelo atual desarticulado acaba induzindo situações graves, particularmente para populações de menor rendimento, como a opção de pernoitar na rua, pela distância e custo da tarifa para se deslocar à moradia – caso comum nos grandes centros, onde à noite as áreas centrais se transformam em verdadeiros albergues para catadores de papel e outros trabalhadores de rua – ou de se obrigar a viver em favelas ou cortiços centrais, para viabilizar o acesso ao trabalho. A mobilidade e seu custo oneram substancialmente a população pobre, impondo, pois, que se considere o transporte como um elemento multiplicador da pobreza urbana. Nas aglomerações, de modo geral, parte desses deslocamentos se dá entre municípios, com a maioria dos fluxos em direção aos polos ou a algum município que realize atividade de elevada absorção da força de trabalho – como pode ser comprovado com os dados dos movimentos pendulares da população para trabalho e/ou estudo, que ilustram a importância de tais deslocamentos (Observatório das Metrópoles, 2009). A separação e o distanciamento entre residência e trabalho afetam, com diferentes graus de dificuldade, a todos os grupos socioeconômicos. Para os pobres, podem se relacionar com elevados tempos de viagem, condições de transporte incômodas e custos relativos altos; para os setores de maior renda suburbanizados, podem estar vinculados a congestionamentos e também a custos de transporte, porém nem sempre a viagens desconfortáveis. De qualquer forma, a solução para os problemas gerados pelos movimentos pendulares implica obrigatoriamente na gestão articulada entre os municípios da aglomeração e outras instâncias de governo, de mais essa função pública de interesse comum. São, portanto, inúmeros e associados os fatores que dão centralidade à questão metropolitana, inter- relacionados e decorrentes da pressão pela ocupação do solo nas áreas aglomeradas, ocasionando a falta da moradia adequada, a ameaça ao meio ambiente, a dificuldade da mobilidade urbana e a ausência do saneamento. O suprimento de tais déficits não se efetiva em ações setoriais, mas implica na articulação entre políticas. Mais que isso, na própria formulação dessas políticas, a partir de debates amplos, porém objetivos, e na destinação de recursos adequados para sua implementação. A problemática metropolitana e o saneamento A problemática do ambiente adequado associado à moradia nas aglomerações metropolitanas tem origem e efeitos diversos, mas três aspectos causam maior preocupação: a contínua ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis ou impróprias e os usos econômicos predatórios – aspectos nitidamente associados à inadequação ou inexistência de políticas de orientação e controle da ocupação e uso do solo –; e a insuficiência dos serviços de saneamento, entendido como o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos e a drenagem e o manejo de águas pluviais – tema a ser tratado no presente item. No caso dos primeiros, os efeitos mais marcantes do descaso sensível na ausência de políticas públicas efetivas são apresentados com ênfase pela mídia, quase sempre associados a tragédias ou a ameaças às futuras gerações: ocupação e usos comprometedores a áreas de mananciais e patrimônio natural, ocupação seguida de deslizamentos de vertentes, enchentes, poluição atmosférica e de recursos hídricos, entre outros, que descrevem o cenário de uma tragédia anunciada. No caso do último, apesar dos avanços institucionais ocorridos, e que remetem à construção de uma Política Nacional de Saneamento, e pelo fato de que as concentrações favorecem esse tipo de prestação de serviço,
- 138. 136 há que sechamar atenção ainda às conseqüências cotidianas da combinação urbanização e pobreza, em um ambiente onde prevalece a falta de saneamento, a alta densidade da ocupação, a baixa qualidade das moradias, que acabam por gerar mais vítimas que muitas catástrofes, além de comprometerem definitivamente a qualidade ambiental. Informações da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), de 2008, elaborada pelo IBGE registram que, de modo geral, 84% domicílios particulares permanentes no Brasil estão ligados à rede geral de abastecimento de água, porém com grandes desníveis regionais, que variam dos 58,3% na Região Norte para 91,8% na Sudeste. Tal desnível torna-se mais evidente quanto ao esgotamento sanitário servido por rede coletora, disponível para 52,5% do conjunto Brasileiro, ocorre em apenas 9,5% dos domicílios da Região Norte, contra 80,6% da Sudeste (Tabela 4.4). Com menor heterogeneidade de cobertura, o lixo é coletado em 87,9% dos domicílios brasileiros, estando a menor proporção de atendimento na Região Nordeste (75,4%) e a maior na Sudeste (95,3%). TABELA 4.4: Domicílios particulares permanentes por grandes regiões e Brasil, segundo algumas características, 2008 CARACTERÍSTICAS DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) BRASIL GRANDES REGIÕES Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste ABASTECIMENTO DE ÁGUA Rede geral 83,9 58,3 78,0 91,8 84,1 81,3 Outra forma 16,1 41,7 22,0 8,2 15,9 18,7 ESGOTAMENTO SANITÁRIO Rede coletora 52,5 9,5 32,1 80,6 33,4 37,6 Fossa séptica 20,7 50,6 22,9 8,2 43,4 10,9 Outro 22,9 32,3 34,2 10,6 21,9 50,4 Não tinham 3,9 7,6 10,8 0,6 1,3 1,1 DESTINO DO LIXO Coletado 87,9 80,1 75,4 95,3 90,7 89,1 Outro 12,1 19,9 24,6 4,7 9,3 10,9 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008. As informações da base da PNAD, em tabulação especial realizada pelo IPEA (2009), mostram que nos últimos anos, principalmente a partir de 2003, a renda média aumentou concomitantemente à queda da desigualdade, conforme demonstra a expansão da parcela da população residente em domicílios de boa qualidade, ou seja, aqueles que contam simultaneamente com saneamento básico, características físicas e de ocupação adequadas, e bens de consumo duráveis (Tabela 4.5). Mesmo assim, existe uma discrepância considerável entre os níveis de cada aspecto da qualidade. Conforme o IPEA, enquanto, em 2008, “em torno de 90% da população residia em domicílios adequados quanto às características físicas e quase o mesmo tanto ocupava os domicílios em modalidades aceitáveis, apenas dois terços contavam com saneamento básico adequado” (p.17). Tais informações revelam ainda que a proporção de domicílios com a condição adequada do saneamento cresceu de 56,4%, em 1998, para 66% em 2008, porém de forma mais acentuada entre 1998 e 2003 (uma diferença de 5 pontos percentuais), que entre 2003 e 2008 (4,7 pontos percentuais).
- 139. 137 TABELA 4.5: Porcentagemda população residindo em domicílios que atendem às condições de qualidade, Brasil 1998, 2003 e 2008 ASPECTOS POPULAÇÃO (%) DIFERENÇA (%) 1998 2003 2008 2003-1998 2008-2003 Saneamento básico(1) 56,4 61,4 66 5 4,7 Características físicas adequadas(2) 78,4 84,2 88,7 5,8 4,5 Ocupação adequada(3) 84,3 85,4 88,3 1,2 2,8 Bens de consumo(4) Conjunto básico 80,7 86,4 92,3 5,7 5,9 Conjunto intermediário 28,6 54,7 73,6 26,1 18,9 Conjunto completo 18,6 28,5 37,6 9,9 9,1 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios extraída de IPEA (2009). Notas: (1) Acesso a saneamento básico: o domicílio deveria contar com água de rede geral de distribuição (ao menos no lote), rede coletora ou fossa séptica, para escoamento de esgoto, e coleta de lixo direta ou indireta. (2) Características físicas adequadas: o domicílio deveria ter as paredes e o telhado em materiais duráveis, água encanada em ao menos um cômodo (independentemente de ser de rede geral de distribuição), densidade de até três moradores por dormitório e banheiro de uso exclusivo. (3) Ocupação adequada: o domicílio deveria ser próprio já quitado, próprio financiado, com prestação de valor inferior ou igual a um terço da renda domiciliar, ou alugado, por valor inferior ou igual a um terço da renda domiciliar. (4) Acesso a bens de consumo duráveis: o domicílio deveria contar com ao menos um de três conjuntos de bens duráveis - o básico, que compreende fogão e geladeira de qualquer tipo; o intermediário, que agrega TV (qualquer tipo), rádio e telefone ao conjunto básico; e o completo, que inclui máquina de lavar e TV em cores. Dos aspectos definidores da qualidade das moradias, o saneamento básico é o que tem relação menos direta com o nível de renda domiciliar, por ser majoritariamente dependente de serviços públicos. Apesar da baixa cobertura – dois terços da população –, é o segundo aspecto menos concentrado, dado que o acesso ao saneamento foi expandido e desconcentrado do polo mais rico, entre 1998 e 2008. O estudo estima que, caso o desempenho do período seja mantido, “pode-se especular que somente em 2055 o percentual da população com acesso a saneamento básico ultrapassaria a barreira dos 95%. É fundamental para a melhoria das condições de vida uma maior ênfase nas políticas de saneamento e o estabelecimento de metas mais ambiciosas para essas, pois este é o aspecto que mais compromete a elevação da parcela da população residindo em domicílios de boa qualidade” (IPEA, 2009, p.24). No caso das Regiões Metropolitanas, as informações da PNAD64 são bastante detalhadas para os aspectos de abastecimento de água, esgotamento sanitário e destino do lixo, porém não informam sobre as redes de drenagem pluvial. Particularizando a análise para as situações mais recomendadas dos serviços pesquisados em 2008, tem-se que o desempenho do conjunto metropolitano é melhor, comparativamente à situação geral do Brasil (Tabela 4.6). No abastecimento de água, considerando a existência de canalização interna ao domicílio e a ligação à rede geral, enquanto no Brasil 82,3% dos domicílios particulares permanentes são atendidos, nas nove RMs pesquisadas a proporção sobe para 93,2%; em termos de população atendida, incide em 93% da população do conjunto das RMs e em apenas 81% do total da população do Brasil. Para esgotamento sanitário, com rede coletora, as diferenças são ainda maiores, pois no país o atendimento alcança pouco mais de 50% dos domicílios e da população, enquanto nas RMs eleva- se para aproximadamente 70%. O destino do lixo, considerando a coleta direta, também privilegia os 64 A PNAD pesquisa apenas as nove RMs criadas por lei federal nos anos 1970.
- 140. 138 domicílios e apopulação das RMs, nas quais e para ambos os casos fica em torno de 90%, enquanto no conjunto do Brasil não atinge os 80%. Observa-se que esse melhor comportamento das RMs não se dá homogeneamente entre as nove unidades pesquisadas. Pelo contrário, entre elas as disparidades são expressivas. Tomando o caso do abastecimento de água em rede e com canalização interna no domicílio, Belém é a única RM onde esse serviço fica na proporção de atendimento a 63,4% dos domicílios e 64,2% da população. Em todas as demais supera os 85%, chegando ao extremo superior de 98%, tanto para domicílios quanto para população atendida, em Belo Horizonte e em São Paulo. O esgotamento sanitário com rede coletora mostra disparidades bem maiores. As RMs de Belém e de Porto Alegre apresentam as menores proporções de atendimento: a primeira com aproximadamente 10% de atendimento a domicílios e população e a segunda com aproximadamente 20%. Entre as demais RMs, Fortaleza e Recife não atingem os 50% de atendimento em nenhum dos casos; Rio de Janeiro e Curitiba alcançam a faixa dos 70%; e Salvador, Belo Horizonte e São Paulo superam a casa dos 80%. A coleta direta do lixo apresenta um equilíbrio intermediário entre o percebido no abastecimento de água e no esgotamento sanitário. Ou seja, os desníveis ficam entre a RM de Salvador, que atende a pouco mais de 50% dos domicílios e da população, enquanto as demais RMs oferecem um atendimento em proporções entre 78% (Recife) e 95% (Curitiba). TABELA 4.6: Indicadores do saneamento nas Regiões Metropolitanas e Brasil, 2008 BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA ABASTECIMENTO DE ÁGUA COM CANALIZAÇÃO INTERNA E REDE GERAL ESGOTAMENTO SANITÁRIO COM REDE COLETORA DESTINO DO LIXO COLETADO DIRETAMENTE Domicílios particulares permanentes (% sobre o total) Moradores em domicílios particulares permanentes (% sobre o total) Domicílios particulares permanentes (% sobre o total) Moradores em domicílios particulares permanentes (% sobre o total) Domicílios particulares permanentes (% sobre o total) Moradores em domicílios particulares permanentes (% sobre o total) Belém - PA 63,41 64,17 9,86 9,61 80,51 79,81 Belo Horizonte - MG 98,13 98,29 88,3 87,76 92,66 92,73 Curitiba - PR 95,31 94,87 73,4 71,06 95,72 95,63 Fortaleza - CE 89,42 89,54 48,91 47,68 84,54 84,55 Porto Alegre - RS 87,86 87,44 19,72 19,7 89,97 89,98 Recife - PE 87,88 87,47 43,23 40,82 78 77,25 Rio de Janeiro - RJ 90,01 89,45 73,21 71,81 90,71 90,67 Salvador - BA 97,81 98,07 87,18 87,11 50,68 51,64 São Paulo - SP 98,17 98,02 86,06 84,96 89,15 89,38 Total 9 RMs 93,18 92,88 70,55 69,16 86,55 86,40 BRASIL 82,31 81 52,48 50,21 79,36 78,34 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008. Constata-se que não há uma padronização no atendimento entre os vários componentes do saneamento, posto que a mesma RM pode sobressair-se positivamente em um e negativamente em outro componente. É o caso de Salvador, que se distingue no serviço de esgotamento sanitário e demonstra a maior deficiência relativa na coleta do lixo. Curitiba, ao contrário, sobressai-se como a que alcança a maior proporção de atendimento nesse serviço, ao mesmo tempo em que fica numa posição intermediária quanto ao esgotamento sanitário. Tal descompasso, comum entre as nove RMs, sinaliza para a inexistência de uma política de saneamento articulada, que se deixa substituir por serviços planejados individualmente, e que a ausência de um segmento coloca em risco a eficiência de outro.
- 141. 139 Outra consideração importantea ser salientada é que a despeito dos valores relativos demonstrarem um melhor desempenho nas RMs, a concentração elevada de pessoas coloca em proximidade nessas regiões volumes de domicílios e população desatendidos, que superam o total de domicílios e da população de um grande número de municípios brasileiros. É o caso da ausência do serviço de abastecimento de água, que incide ainda sobre 1,2 milhões de domicílios concentrados nessas unidades, e sobre 4 milhões de pessoas; do esgotamento sanitário, ausente em 5,3 milhões de domicílios e para 17 milhões de pessoas; e da coleta de lixo, que não supre 2,4 milhões de domicílios e 7,6 milhões de pessoas. As informações da PNAD de 2008 permitem ainda dimensionar, em cada RM pesquisada, domicílios com canalização interna não ligados a rede, mas com outras formas de abastecimento de água, assim como os domicílios sem canalização interna, estejam ou não com ligação à rede (Tabela 4.7). No caso brasileiro, salienta-se que ainda persiste mais de 17% dos domicílios e da população sem acesso à rede geral de abastecimento de água. Em situação também preocupante estão os 1,6% dos domicílios, com possibilidade de acesso à rede geral, porém sem nem mesmo possuírem canalização interna. As RMs registram melhores proporções de atendimento, mesmo assim, a RM de Belém tem ainda 27,8% dos domicílios com canalização interna, mas sem rede, e 7,7% dos domicílios não apresentam canalização interna, nem acesso à rede. No caso do esgotamento sanitário, mais de 20% dos domicílios e da população do país se valiam de fossa séptica, e proporções ligeiramente superiores a essa utilizam outra forma de esgotamento (Tabela 4.8). Algumas regiões metropolitanas apresentam comportamento mais preocupante. Nas RMs de Belém e Porto Alegre, a fossa séptica é o recurso adotado por mais de 70% dos domicílios; e em Recife, 36,7% dos domicílios usam outra forma de esgotamento – a maior proporção observada entre as RMs. No caso da limpeza urbana, 8,5% dos domicílios brasileiros dependem de coleta de lixo indireta, enquanto 12,1% dão outro destino ao lixo doméstico (Tabela 4.9). Essas proporções variam sobremaneira regionalmente e também entre as RMs. Mesmo considerando um melhor desempenho entre elas, observa- se em Salvador coleta indireta em mais de 47,8% dos domicílios, e em Fortaleza, 5% dos domicílios estão sujeitos a outro tipo de destino do lixo, correspondendo às maiores proporções entre as RMs do Brasil. TABELA 4.7: Situação dos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de água, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 (continua) BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA ABASTECIMENTO DE ÁGUA DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil pessoas) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) BRASIL Com canalização interna 53.319 92,64 173.130 91,57 Com canal. - com rede geral 47.377 82,31 153.155 81 Com canal. interna - com outra forma 5.942 10,32 19.975 10,56 Sem canalização interna 4.238 7,36 15.947 8,43 Sem canal. interna - com rede geral 920 1,6 3.445 1,82 Sem canal. interna - com outra forma 3.319 5,77 12.502 6,61 Belém - PA Com canalização interna 513 91,24 1.898 91,33 Com canal. - com rede geral 356 63,41 1.333 64,17 Com canal. interna - com outra forma 156 27,83 564 27,17 Sem canalização interna 49 8,76 180 8,67 Sem canal. interna - com rede geral 6 1,07 24 1,13 Sem canal. interna - com outra forma 43 7,68 156 7,53 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008.
- 142. 140 TABELA 4.7: Situaçãodos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de água, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 (continua) BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA ABASTECIMENTO DE ÁGUA DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil pessoas) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) Fortaleza - CE Com canalização interna 936 93,58 3.285 93,72 Com canal. - com rede geral 894 89,42 3.138 89,54 Com canal. interna - com outra forma 42 4,16 146 4,18 Sem canalização interna 64 6,42 220 6,28 Sem canal. interna - com rede geral 19 1,85 66 1,88 Sem canal. interna - com outra forma 46 4,57 154 4,4 Recife - PE Com canalização interna 1.059 95,1 3.540 94,99 Com canal. - com rede geral 979 87,88 3.260 87,47 Com canal. interna - com outra forma 80 7,23 280 7,52 Sem canalização interna 55 4,9 187 5,01 Sem canal. interna - com rede geral 18 1,61 56 1,51 Sem canal. interna - com outra forma 37 3,29 130 3,5 Salvador - BA Com canalização interna 1.125 98,09 3.637 98,35 Com canal. - com rede geral 1.122 97,81 3.627 98,07 Com canal. interna - com outra forma 3 0,28 10 0,28 Sem canalização interna 22 1,91 61 1,65 Sem canal. interna - com rede geral 10 0,89 27 0,74 Sem canal. interna - com outra forma 12 1,02 34 0,91 Belo Horizonte - MG Com canalização interna 1.575 99,58 5.015 99,64 Com canal. - com rede geral 1.552 98,13 4.947 98,29 Com canal. interna - com outra forma 23 1,45 68 1,35 Sem canalização interna 7 0,42 18 0,36 Sem canal. interna - com rede geral 3 0,21 8 0,16 Rio de Janeiro - RJ Com canalização interna 3.809 98,03 11.226 97,92 Com canal. - com rede geral 3.497 90,01 10.255 89,45 Com canal. interna - com outra forma 312 8,03 970 8,47 Sem canalização interna 76 1,97 239 2,08 Sem canal. interna - com rede geral 13 0,33 33 0,29 Sem canal. interna - com outra forma 64 1,64 206 1,79 São Paulo - SP Com canalização interna 6.143 99,11 19.219 99,06 Com canal. - com rede geral 6.084 98,17 19.016 98,02 Com canal. interna - com outra forma 58 0,94 202 1,04 Sem canalização interna 55 0,89 183 0,94 Sem canal. interna - com rede geral 9 0,14 23 0,12 Sem canal. interna - com outra forma 46 0,75 160 0,82 Curitiba - PR Com canalização interna 1.024 99,23 3.180 99,23 Com canal. - com rede geral 983 95,31 3.040 94,87 Com canal. interna - com outra forma 40 3,92 140 4,36 Sem canalização interna 8 0,77 25 0,77 Sem canal. interna - com rede geral 2 0,16 5 0,14 Sem canal. interna - com outra forma 6 0,61 20 0,62 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008.
- 143. 141 TABELA 4.7: Situaçãodos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de água, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 (continuação) BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA ABASTECIMENTO DE ÁGUA DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil pessoas) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) Porto Alegre - RS Com canalização interna 1.370 99,22 3.973 99,15 Com canal. - com rede geral 1.213 87,86 3.504 87,44 Com canal. interna - com outra forma 157 11,36 469 11,7 Sem canalização interna 11 0,78 34 0,85 Sem canal. interna - com rede geral 4 0,28 13 0,32 Sem canal. interna - com outra forma 7 0,5 21 0,53 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008. TABELA 4.8: Situação dos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitário, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 (continua) BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA ESGOTAMENTO SANITÁRIO DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil pessoas) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) BRASIL Tinham 55.324 96,12 180.753 95,6 Tinham - rede coletora 30.208 52,48 94.945 50,21 Tinham - fossa séptica 11.909 20,69 39.817 21,06 Tinham - outro 13.208 22,95 45.991 24,32 Belém - PA Tinham 543 96,62 2.010 96,75 Tinham - rede coletora 55 9,86 200 9,61 Tinham - fossa séptica 445 79,26 1.652 79,52 Tinham - outro 42 7,51 158 7,62 Fortaleza - CE Tinham 981 98,06 3.442 98,19 Tinham - rede coletora 489 48,91 1.671 47,68 Tinham - fossa séptica 269 26,9 961 27,42 Tinham - outro 222 22,24 810 23,1 Recife - PE Tinham 1.096 98,37 3.667 98,41 Tinham - rede coletora 481 43,23 1.521 40,82 Tinham - fossa séptica 205 18,45 699 18,76 Tinham - outro 409 36,69 1.447 38,83 Salvador - BA Tinham 1.131 98,61 3.656 98,87 Tinham - rede coletora 1.000 87,18 3.221 87,11 Tinham - fossa séptica 72 6,28 238 6,42 Tinham - outro 59 5,16 197 5,33 Belo Horizonte - MG Tinham 1.575 99,64 5.013 99,62 Tinham - rede coletora 1.396 88,3 4.417 87,76 Tinham - fossa séptica 43 2,7 141 2,8 Tinham - outro 137 8,64 456 9,06 Rio de Janeiro - RJ Tinham 3.870 99,59 11.422 99,63 Tinham - rede coletora 2.844 73,21 8.233 71,81 Tinham - fossa séptica 718 18,49 2.224 19,4 Tinham - outro 307 7,89 965 8,42 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008.
- 144. 142 TABELA 4.8: Situaçãodos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitário, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 (continuação) BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA ESGOTAMENTO SANITÁRIO DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil pessoas) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) São Paulo - SP Tinham 6.190 99,87 19.372 99,85 Tinham - rede coletora 5.334 86,06 16.482 84,96 Tinham - fossa séptica 451 7,28 1.523 7,85 Tinham - outro 405 6,53 1.366 7,04 Curitiba - PR Tinham 1.027 99,51 3.187 99,44 Tinham - rede coletora 757 73,4 2.277 71,06 Tinham - fossa séptica 171 16,53 555 17,33 Tinham - outro 99 9,58 354 11,05 Porto Alegre - RS Tinham 1.369 99,19 3.975 99,2 Tinham - rede coletora 272 19,72 789 19,7 Tinham - fossa séptica 1.009 73,11 2.902 72,43 Tinham - outro 88 6,36 283 7,07 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008. TABELA 4.9: Situação dos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 (continua) BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA DESTINO DO LIXO DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil pessoas) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) BRASIL Coletado diretamente 45.679 79,36 148.119 78,34 Coletado indiretamente 4.911 8,53 15.643 8,27 Outro destino 6.967 12,1 25.316 13,39 Belém - PA Coletado diretamente 452 80,51 1.658 79,81 Coletado indiretamente 93 16,58 359 17,28 Outro destino 16 2,9 61 2,92 Fortaleza - CE Coletado diretamente 845 84,54 2.964 84,55 Coletado indiretamente 104 10,44 357 10,2 Outro destino 50 5,02 184 5,26 Recife - PE Coletado diretamente 869 78 2.879 77,25 Coletado indiretamente 209 18,74 702 18,85 Outro destino 36 3,27 146 3,9 Salvador - BA Coletado diretamente 581 50,68 1.910 51,64 Coletado indiretamente 548 47,78 1.732 46,83 Outro destino 18 1,54 56 1,52 Belo Horizonte - MG Coletado diretamente 1.465 92,66 4.667 92,73 Coletado indiretamente 93 5,89 290 5,77 Outro destino 23 1,45 75 1,5 Rio de Janeiro - RJ Coletado diretamente 3.525 90,71 10.395 90,67 Coletado indiretamente 305 7,86 886 7,73 Outro destino 55 1,42 184 1,6 São Paulo - SP Coletado diretamente 5.526 89,15 17.341 89,38 Coletado indiretamente 627 10,11 1.932 9,96 Outro destino 45 0,73 128 0,66 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008.
- 145. 143 TABELA 4.9: Situaçãodos domicílios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regiões Metropolitanas, 2008 (continuação) BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA DESTINO DO LIXO DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil pessoas) MORADORES EM DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) Curitiba - PR Coletado diretamente 987 95,72 3.065 95,63 Coletado indiretamente 29 2,79 80 2,51 Outro destino 15 1,5 60 1,86 Porto Alegre - RS Coletado diretamente 1.242 89,97 3.606 89,98 Coletado indiretamente 125 9,08 368 9,19 Outro destino 13 0,94 33 0,83 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2008. Outro problema que atinge indiscriminadamente a população urbana e se observa frequentemente nas metrópoles brasileiras, particularmente na cidade de São Paulo, relaciona-se ao escoamento de águas pluviais. No caso dessa metrópole, seu crônico problema de inundações não encontra solução nos modelos de planejamento e gestão adotados. Seu sitio topográfico condicionou a estrutura de circulação urbana, que aproveitou a rede hidrográfica para alocar as principais vias, como marginais aos cursos de água, adensando ocupação e usos nos mesmos corredores (MEYER et al., 2004). Essa é uma das dificuldades para o enfrentamento da questão, como destaca Custódio (2002), que aponta como crítica a própria localização da área metropolitana, sobre um planalto, no centro do qual está a bacia sedimentar de São Paulo, formada por densa rede hidrográfica e contornada por elevações, portanto, confinada, com grande facilidade de retenção de água, o que provoca na região a propensão a inundações. A despeito das obras de retificação dos canais dos rios e drenagem, a ocupação inadequada do espaço vem impermeabilizando o solo e criando uma densa área de elevadas temperaturas, condicionando o aumento da pluviosidade e a retenção das águas despejadas. O problema também exige ações estruturais, como ampliar a rede de drenagem de águas pluviais e os canais de rios, desocupar as margens, instituir leis que disciplinem a impermeabilização do solo para aumentar taxas de infiltração, e implementar programas de educação ambiental relativos à questão dos resíduos sólidos urbanos (CASTRO, 2007). Segundo informações da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, do IBGE, para 2000, 78,6% dos municípios brasileiros possuem serviços de drenagem urbana por manejo de águas pluviais superficiais, e 67% possuem serviços de drenagem urbana subterrâneo65 (Tabela 4.10). Essas proporções elevam-se nas RMs,66 respectivamente para 94,1% e 90,3%. Entre as RMs, a de Curitiba registra a menor proporção, com apenas 72% dos municípios, seja com manejo de águas pluviais ou com serviços de drenagem subterrâneo. As RMs de Belém, Salvador, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre possuem 100% dos municípios com manejo de águas pluviais, e apenas a de Belém e Rio de Janeiro oferecem serviço de drenagem subterrâneo a 100% dos municípios. 65 Conforme o IBGE, a pesquisa considera drenagem subterrânea como o sistema de drenagem urbana que utiliza dispositivos de captação, como bocas de lobo, ralos, caixas com grelha, entre outros, para encaminhar as águas aos poços de visita e daí para as galerias e tubulações, e que têm como deságue corpos receptores, como rios, córregos etc.; drenagem superficial é considerado como o sistema de drenagem urbana que utiliza guias, sarjetas, calhas e outros, para interceptar as águas provenientes das chuvas, e que também têm como deságue corpos receptores, como rios, córregos etc. Pode estar ligado, também, às galerias e tubulações de um sistema de drenagem subterrâneo. 66 A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico do IBGE considera um conjunto maior de RMs, incluindo as institucionalizadas pelos Estados até a data da pesquisa. Optou-se, neste item, por restringir o conjunto às nove RMs analisadas nos demais componentes do saneamento.
- 146. 144 TABELA 4.10: Númerode municípios com serviços de manejo de águas pluviais superficiais(1) e serviços de drenagem urbana subterrâneos(2), Brasil e Regiões Metropolitanas, 2000 BRASIL E REGIÃO METROPOLITANA MUNICÍPIOS COM SERVIÇOS DE MANEJO DE ÁGUAS PLUVIAIS (DRENAGEM URBANA) MUNICÍPIOS COM SERVIÇO DE DRENAGEM URBANA SUBTERRÂNEO Número % sobre o total geral de municípios Número % sobre o total geral de municípios Belém - PA 5 100 5 100 Fortaleza - CE 11 84,62 11 84,62 Recife - PE 13 92,86 13 92,86 Salvador - BA 10 100 9 90 Belo Horizonte - MG 32 96,97 30 90,91 Rio de Janeiro - RJ 19 100 19 100 São Paulo - SP 39 100 36 92,31 Curitiba - PR 18 72 18 72 Porto Alegre - RS 28 100 27 96,43 Total 9 RMs 175 94,09 168 90,32 BRASIL 4.327 78,57 3.690 67,01 Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000. Notas: 1) Drenagem superficial é o sistema de drenagem urbana que utiliza guias, sarjetas, calhas e outros, para interceptar as águas provenientes das chuvas, e que têm como deságue corpos receptores, como rios, córregos etc.; 2) Drenagem subterrânea é o sistema de drenagem urbana que utiliza dispositivos de captação, como bocas de lobo, ralos, caixas com grelha, entre outros, para encaminhar as águas aos poços de visita e daí para as galerias e tubulações, e que têm como deságue corpos receptores, como rios, córregos etc. Para enfrentar os problemas decorrentes da ausência de condições adequadas de drenagem urbana, devem ser intensificadas políticas públicas que articulem o uso e ocupação do solo à gestão ambiental, mobilidade e moradia e saneamento ambiental, priorizando populações vulneráveis. Equipes multidisciplinares são necessárias na pesquisa, planejamento e gestão urbana, assim como é imprescindível a cooperação de todos os municípios na busca de soluções que contemplem funções públicas de interesse comum – e a gestão ambiental e do saneamento são comuns na essência, posto que os fenômenos naturais transpõem limites político-administrativos. Devem compreender e considerar os elementos da vida cotidiana, como a dinâmica de apropriação do solo, principalmente de populações com baixa renda, a lógica que implica na segregação socioespacial, e o estado da provisão pública de serviços e infraestrutura. Mais importante, essas políticas públicas devem assegurar a participação da comunidade, posto que ela contém informações fundamentais à tomada de decisões, garantir a presença reforçada do Estado (setor público) na condução do processo, e instaurar um efetivo controle social no planejamento e gestão. Além de políticas sociais, que poderiam evitar as pressões por ocupação e usos sobre áreas impróprias, a efetivação de um processo articulado de gestão ambiental poderia exercer o necessário controle. Mudanças no padrão de consumo e consciência ambiental também são imprescindíveis, tornando o meio ambiente o elemento prioritário num processo contínuo de educação. Porém, mais que pesquisas acadêmicas ou práticas gerenciais, há que ser repensado o modelo de desenvolvimento, colocando como prioridade o enfrentamento e a busca definitiva de solução à exclusão social e à miséria urbana.
- 147. 145 4.4 A DIFÍCILPRÁTICA DA GESTÃO DOS ESPAÇOS AGLOMERADOS Governança e arranjos institucionais de gestão De modo geral, duas finalidades, que se complementam, devem orientar a gestão das aglomerações urbanas e metropolitanas: a realização de funções públicas de interesse comum a mais de um município – entre as quais se inclui o saneamento – e a implementação de estratégias de desenvolvimento regional. Enquanto a primeira contempla as relações cotidianas entre os municípios da mancha de ocupação contínua, a segunda se volta ao espaço maior polarizado pela aglomeração, que muitas vezes transcende os limites das RMs ou RIDEs, quando institucionalizadas. Embora claras, são finalidades que exigem articulação, integração e cooperação de todas as partes envolvidas. A dificuldade da gestão dos espaços metropolitanos e a crescente importância desses espaços no cenário internacional têm trazido ao debate a noção de “governança metropolitana”, que corresponderia a uma ação coletiva da sociedade na busca de solução aos problemas urbanos, da qual o governo é uma das forças participantes. Ou seja, um processo que decorre do estabelecimento de alianças espaciais e parcerias entre o governo central, as autoridades públicas, o setor privado e as organizações da sociedade, com o objetivo de efetivar a gestão pública, com uma partilha maior das responsabilidades entre o setor público e o privado. Muitas das estruturas de gestão, quando existentes, estão mal adaptadas aos desafios contemporâneos, seja pela inadequação de políticas públicas aos verdadeiros anseios dos cidadãos, seja pelo descontrole entre o crescimento urbanístico e a adequação do meio para as novas demandas de ocupação, mobilidade e uso de recursos naturais. Alguns problemas estruturais podem ser apontados como dificultadores da governança metropolitana: a não correspondência entre os territórios administrativos e os funcionais, a dotação fragmentada e localizada de recursos e a falta de processos decisórios transparentes e sob controle social. Porém a lacuna mais sensível é a necessária mudança de cultura da gestão, de ruptura com os sistemas decisores tradicionais “de cima para baixo” e adoção de novos processos de tomada de decisão abertos a novos e diversificados participantes, incluindo segmentos populares, empresariais, associações pertinentes, todos intervenientes na área urbana. Essa mudança fortaleceria o senso de pertencimento e a identidade coletiva com o território e, se apoiada em um adequado ordenamento institucional, poderia sustentar uma estratégia de desenvolvimento. A preocupação prevalecente na gestão metropolitana no Brasil é a de constituir arranjos institucionais, a despeito da existência ou não de movimentos articuladores da sociedade em torno da perspectiva da governança. Estudo realizado pelo Observatório das Metrópoles (BRASIL, 2009a) identificou os arranjos construídos a partir da Constituição Federal de 1988 e em vigência nas áreas metropolitanas brasileiras67 . Em seus resultados, o estudo enfatiza as dificuldades existentes nas relações federativas (União, Estado e Município) quanto à definição e enfrentamento da problemática metropolitana, e identifica algumas alternativas regionais que se seguiram à fase do modelo de gestão unificado nacionalmente. Enfatiza ainda, nos novos arranjos institucionais, mecanismos concebidos com a finalidade de garantir as interlocuções 67 Dado que a instituição de Regiões Metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões foi prevista no art. 25 da Constituição Federal 1988 como atribuição dos Estados, o material básico examinado compôs-se das constituições estaduais e leis complementares constituíram, principalmente no sentido de verificar a ocorrência de mudanças no estilo de gestão: da centralização política e tecnocrática, típica do período anterior, à descentralização e democratização da gestão metropolitana prevista para o período pós-constitucional. Embora ofereça resultados expressivos para que se tenha uma visão da diversidade de modelos de gestão adotados, o estudo não realiza uma pesquisa sobre a efetividade do funcionamento de tais arranjos, programando para novas etapas do trabalho essa avaliação.
- 148. 146 entre o poderpúblico e a sociedade, aqui compreendendo os movimentos populares, organizações não- governamentais e iniciativa privada, no trato das questões metropolitanas. Foi observado que a maior parte das unidades estrutura-se a partir de uma secretaria, agência ou coordenação geral, na forma de autarquias, fundações, empresas ou companhias de desenvolvimento. São apoiadas por conselhos consultivos, deliberativos ou de desenvolvimento, em alguns casos de caráter normativo ou deliberativo, e algumas dispõem de fundos de desenvolvimento regional. Algumas, como a de Belo Horizonte, dispõem de assembléia e fórum metropolitano; outras, mais recentemente criadas, possuem a instância do parlamento metropolitano. O estudo não informa, contudo, quanto ao funcionamento dos mesmos. O estudo observa um processo de amadurecimento nas estruturas formais de gestão, tanto em relação à composição de forças, quanto ao reforço do processo democrático na escolha de representantes. No entanto, a importância da questão metropolitana é oscilante, sofrendo com a transferência da competência da gestão entre órgãos do executivo estadual, e a fragilidade e pouca relevância dos instrumentos de financiamento, quando existem, o que demonstra que a gestão das aglomerações ainda não conquistou a necessária importância. Entre os arranjos analisados, o estudo destaca, pela adoção de formatos de certa forma mais inovadores, as unidades de Minas Gerais, na qual se faz presente uma estrutura mais complexa de gestão que inclui Assembléia Metropolitana, Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, Agência de Desenvolvimento Metropolitano, sendo que a de Belo Horizonte se reforça ainda com um Grupo de Governança Metropolitana, um Fórum Metropolitano e uma Associação dos Municípios; também destaca a de Recife onde estão disponíveis, num Sistema Gestor Metropolitano, um Conselho de Desenvolvimento, uma Fundação de Desenvolvimento e uma Secretaria Executiva de apoio técnico. Esses modelos foram parcialmente incorporados em algumas legislações estaduais de novas RMs, porém ainda sem que se possa avaliar a aplicação. O mesmo pode-se dizer dos fundos metropolitanos, presentes nas legislações correspondentes às unidades de Belém, Belo Horizonte, Recife, Vitória, Vale do Aço e Maceió. Funcionem ou não, a mera existência das estruturas disponíveis abre possibilidades para que possam vir a ser operacionalizadas diante de uma manifestação governamental ou da sociedade. Em outras palavras, um primeiro passo já foi dado. Resta implementar uma dinâmica de funcionamento, porém essa depende de um conjunto de atores sociais, do estabelecimento de pactos entre segmentos e da inserção da temática metropolitana na agenda pública. Ou seja, efetivar a governança metropolitana, que em um país federativo deve considerar também as relações e as políticas dos diferentes níveis de governo, assim como as articulações institucionais com as agências internacionais, organizações não-governamentais e outras representações da sociedade. Alguns pontos críticos do modelo existente Mesmo com os novos arranjos institucionalizados, permanecem válidas as críticas que cabem ao modelo de institucionalidade adotado no Brasil e que recaem fundamentalmente sobre as fragilidades do arcabouço legal e provisão de recursos. A ordem jurídico-institucional encontra limites, tanto na fragmentação governamental – dado que a presença de diferentes instâncias de governo nem sempre envolve relações harmoniosas e as disputas político-partidárias prejudicam a tomada de decisões de âmbito regional –, quanto na dispersão de agências setoriais responsáveis pelo planejamento e execução das funções públicas, desenvolvendo, da mesma forma, disputas de poder (NEGREIROS, 2001). Além disso, a prática da gestão se bloqueia diante da superposição de funções, em um horizonte de atuação com pouca clareza na condução de competências comuns e concorrentes entre as instâncias governamentais. Na essência do
- 149. 147 problema, mesmo quereconhecidamente esses sejam espaços de expressão econômica e social, não lhes são reservados direitos, pois as unidades instituídas não circunscrevem territórios aptos a normatizar, tributar, decidir ou exercer o poder, situando-se num hiato entre a autonomia do município e a das demais esferas governamentais. A inadequação de fontes de financiamentos, as assimetrias provocadas pelas transferências intergovernamentais e a ausência de fundos redistributivos de recursos prejudicam municípios de maior porte populacional das periferias metropolitanas, particularmente os dormitórios ou aqueles com funções ambientais que limitam determinadas atividades produtivas. Isso, entre outros motivos, torna o recorte institucional da escala da Região Metropolitana internamente fragmentado, com diferentes níveis de integração dos municípios à dinâmica da aglomeração (RIBEIRO, 2009). A natureza distinta das relações econômicas e sociais entre os diversos municípios envolvidos formalmente em seu conjunto e o não- enfrentamento da problemática metropolitana acentuam as desigualdades socioespaciais e a heterogeneidade em seus limites. As alternativas de parcerias entre municípios para solução de problemas comuns ainda não representam uma solução adequada, já que passam ao largo de questões estruturais e afetas à legitimidade de ações deflagradas no conjunto regional. Além do mais, conforme Brandão (2007, p.208), para “aperfeiçoar essas ações que extrapolam a escala local, é preciso pactuar, com definição e registro em contratos claros, a contribuição de fundos, explicitando a contribuição das partes em termos de capacidade gerencial, participação da comunidade, compartilhamento de equipamentos, equipes, etc.” Consórcios, comitês ou associações supramunicipais, em parcerias que se disseminam envolvendo municípios e, algumas vezes, o Estado e a iniciativa privada, são apontados como movimentos recentralizadores, organizados na tentativa de contemplar as limitações do poder municipal em responder a questões que ultrapassam os limites político-administrativos dos municípios (ROLNIK; SOMEKH, 2000). A Lei dos Consórcios (Lei Federal no 11.107/05) visa a realização de objetivos de interesse comum, não só entre municípios, mas também com estados e União, o que pode garantir maior e mais duradoura estabilidade institucional entre municípios associados. Essa lei viabiliza que os novos consórcios tenham figura jurídica, formato de autarquia, contratos de programa e de rateio, facilitando a contratação de serviços e a fiscalização pelo Tribunal de Contas, com a vantagem do cumprimento da Lei de Improbidade. Permite, ainda que a sustentabilidade seja provida por subsídios públicos dos contratos, parcerias público- privadas, projetos bancados por agentes nacionais e internacionais, e até por medidas promovidas pelos municípios. No entanto, poucas experiências vêm sendo colocadas em prática e demonstraram bons resultados. Um exemplo de êxito foi o consórcio do Grande ABC, na Região Metropolitana de São Paulo, mesmo assim, fragmentando a unidade regional, pois relacionado à parte da RMSP e não à sua totalidade. A dificuldade em relação aos consórcios refere-se ao fato de que eles podem ser formados por conjuntos de municípios que, na busca de defender seus interesses, o fazem em detrimento de outros da mesma aglomeração. A maioria, posto que não tem o objetivo de tratar o conjunto das complexas questões da gestão do espaço metropolitano, restringe-se a subespaços ou a escalas da aglomeração, segmentados em recortes temáticos, territoriais e interesses políticos, pouco representativos das organizações e das demandas efetivamente regionais e coletivas. Mesmo assim, têm um papel importante na construção de soluções pactuadas para problemas setoriais, porém são enfraquecidas se não orientadas por estratégias regionais de desenvolvimento que articulem a ação dos organismos institucionais e os recursos necessários à implementação das suas decisões. Ou seja, sem uma estrutura que articule os vários consórcios e faça com que eles dialoguem entre si, apenas serão acentuadas as desigualdades internas às regiões, e mais uma vez não será possível a gestão integrada.
- 150. 148 Ribeiro (2004, p.12)argumenta que as esferas governamentais vêm se “eximindo do papel de ator público capaz de incentivar ações cooperativas”, papel que teria importante impacto na construção de uma estratégia de desenvolvimento metropolitano, passível de induzir mecanismos de negociação entre os segmentos econômicos, sociais e públicos, e superar a concepção localista de políticas públicas inerentes aos modelos de planejamento, formulando políticas federais de incentivos seletivos à cooperação metropolitana. Tais estratégias se inviabilizam na ausência de uma política nacional metropolitana, apoiada em fontes permanentes de recursos. Além das dificuldades de relacionamento entre entes federativos, diante da elevada concentração, na qual determinadas áreas passam a operar como transmissoras de recursos humanos, materiais e de conhecimento, redesenha-se forte articulação em rede entre pontos do território nacional, paradoxalmente sinalizando tênues relações horizontais com seus próprios entornos. Segundo Santos (1999), as relações verticalizadas de um conjunto de pontos adequados às tarefas produtivas hegemônicas assumem uma importância extrema sob interesses de segmentos que aproximam regiões avançadas, tecnologicamente capacitadas, inseridas no diálogo das relações mundiais. Essas relações se dão num compasso de tempo cuja velocidade é incompatível à lentidão de suas áreas circunvizinhas, opondo-se, assim, à sua organização horizontal, representativa dos interesses da coletividade. Na perspectiva de ganhos no grau de atratividade, os pactos geridos na escala global não vislumbram uma articulação entre o conjunto de escalas que conforma a aglomeração, particularmente em suas dimensões escalares local e regional. Esse processo é mais acentuado e contraditório em países pobres. Enquanto as metrópoles são cada vez mais dotadas de funções superiores e ocupações em atividades da nova economia, a maior parte de suas áreas periféricas e mesmo muitas ocupações intersticiais centrais permanecem desempenhando atividades tradicionais e apresentando indicadores de extrema pobreza. Como foi visto, há distintos papéis desempenhados pelos municípios das principais aglomerações urbanas do país, que se confirmam nos níveis de integração diferenciados dos municípios na dinâmica das aglomerações, alguns com notório alheamento da dinâmica principal (RIBEIRO, 2009). Daí, a configuração dos aglomerados metropolitanos, formados pela cidade polo e municípios no entorno, é muito heterogênea e diversa. Nos anos 90, com a reestruturação produtiva, um novo problema se tornou evidente: a produção corporativa do espaço, usando expressão do geógrafo Milton Santos. Os recursos investidos na adequação do espaço urbano passaram a voltar-se preferencialmente à melhoria da infraestrutura, em detrimento da solução de demandas sociais, como a habitação, o saneamento, os transportes coletivos e outros serviços urbanos – característica encontrada em qualquer cidade do terceiro mundo, salientando as desigualdades na aglomeração. Longe de decisões pensadas para o território como um todo, as corporações incrementaram a colonização de novos territórios, colocando-se como fundamentais para a conexão do lugar com o mundo. O atendimento às suas demandas incitou a concorrência entre os lugares que se lançaram à construção de densidade técnica (infraestrutura) e normativa (que combina proteção e atrativos legais), viabilizando uma “produtividade espacial” apta a um determinado tipo (ou possibilidade) de produção. Se antes a inserção dos países e dos lugares na divisão social do trabalho respondia a um processo de internacionalização, limitado em função de relações privilegiadas entre Estados, no qual a instância política obtinha certa ascendência sobre a instância econômica, mais recentemente, novos dinamismos, sobretudo nos países subdesenvolvidos, confundem a lógica do “mercado global com a lógica individual das empresas candidatas a permanecer ou a se instalar num dado país, o que exige a adoção de um conjunto de medidas que acabam assumindo um papel na condução geral da política econômica e social” (SANTOS, 1999, p.255).
- 151. 149 A estratégia dosgrandes projetos urbanos, em substituição às políticas democráticas, também é cada vez mais exigida e praticada pelos grandes capitais, reforçando a produção corporativa das metrópoles. Diferentemente do pressuposto de uma política urbana, de é preciso pensar na cidade como um todo, alguns grandes projetos nas aglomerações metropolitanas são destinados a pedaços da cidade, quase sempre os polos, dissociados do restante. A totalidade da região metropolitana não é incluída, dado o difícil diálogo entre governos estadual e municipais. Jogos de interesse sempre se colocam em disputa durante a formação e implementação dos projetos de maior vulto e a sociedade é mantida ausente das decisões. Os grandes projetos não compõem uma política urbana, mas se tratam de intervenções pontuais. Há teorias que admitem que algumas dessas intervenções provocam efeitos positivos na cidade como um todo, o que não é verdadeiro, porque elas induzem a qualificação do espaço de incidência imediata, sem retorno para as áreas mais distantes. A questão escalar Essa dificuldade de organização de alternativas para a dimensão metropolitana expressa a dinâmica desigual de estruturação escalar, em seus rearranjos e suas lutas cotidianas nos processos socioespaciais, e espelha a tensão na organização desses processos, que se reflete na subordinação a políticas de escala deliberadas. Genericamente, as análises da gestão ou governança metropolitana convergem quanto à fragilidade das articulações regionais, em função das diversas e distintas escalas territoriais, que não se inserem na compreensão de ordens consagradas. Nessas aglomerações, os fenômenos acontecem a partir de um universo de relações em redes, com o desempenho simultâneo de funções locais, regionais, nacionais e globais. Cada problema, demanda ou prática tem escala própria e exprime relações conflituosas de diferentes naturezas, pelos diversos interesses que interagem na dinâmica da produção do espaço. Portanto, qualquer exercício na atuação sobre esses espaços deve obrigatoriamente respeitar a dimensão transescalar, seja nas abordagens analíticas seja na construção de estratégias políticas (BRANDÃO, 2003, 2007; RIBEIRO; DIAS, 2001; SWYNGEDOUW, 1997; VAINER, 2002). Brandão (2007) argumenta que não se trata de analisar o mesmo fenômeno em escalas diferentes, mas definir e caracterizar a natureza do problema, considerando suas determinações e escalas espaciais específicas. Além disso, o problema deve ser enfrentado a partir da articulação das esferas de poder pertinentes a cada problemática particular, tendo em conta que a definição da escala supralocal é complexa, porém necessária. Para tanto, buscando assegurar um novo patamar de convívio de escalas, níveis e esferas, deve-se utilizar variados instrumentos, politizar as relações, construir cidadania e combater as coalizões conservadoras, que procuram preservar seus privilégios. A escala é central e decisiva, material e politicamente, para estruturar processos. Por suposto, escolher uma escala é também escolher um determinado sujeito, “um determinado modo e campo de confrontação”, e isso significa que qualquer estratégia de transformação “envolve, engaja e exige táticas em cada uma das escalas em que hoje se configuram os processos sociais, econômicos e políticos estratégicos” (VAINER, 2002, p.25). Nessa escolha, a naturalização do local, regional – e aqui a Região Metropolitana –, nacional, global etc. como categorias dadas, faz se perder a clareza de que as escalas foram construídas deliberadamente como abstrações analíticas específicas ou propósitos políticos (HOWITT, 1998). As escalas geográficas em si não são neutras nem fixas, mas se organizam com o desenvolvimento do capital, como produtos mutáveis das atividades e relações econômicas, políticas e sociais (SMITH, 1995). Dessa forma, diferentes sociedades em distintos estágios do capitalismo e da inserção na divisão social do trabalho produzem escalas geográficas diferenciadas.
- 152. 150 Concordando com Smithe assumindo a compreensão da escala geográfica como uma instância socialmente construída, pode-se considerar que a motivação original, da instituição das RMs no Brasil, obedeceu a um jogo escalar de poder por parte do Estado e de forças econômicas, em contraposição a forças sociais que se organizavam nos espaços em adensamento nas metrópoles e suas aglomerações, preventivamente a possíveis eclosões. Em pleno regime autoritário, as aglomerações metropolitanas eram espaços efervescentes de crítica à inadequação das políticas públicas, e onde as grandes massas de trabalhadores, incluídos ou excluídos do mercado, potencializavam movimentos que poderiam tender a manifestações incontroláveis. A instituição das Regiões Metropolitanas representava a presença do Estado nas áreas mais concentradoras do território brasileiro, e a intervenção viabilizada, por menor que fosse diante das demandas crescentes, serviam para confirmar essa presença e criar a expectativa de sua consolidação ao longo do tempo. A escala institucional da Região Metropolitana, pelo fato de ter sido criada para se impor como a escala que tem a atribuição constitucional de conduzir o processo de planejamento e execução de funções públicas de interesse comum, e por ser esvaziada de poder para isso, mantém um vácuo de ação, já que não tem condições efetivas sequer de articular processos que contemplem as múltiplas dimensões das áreas mais adensadas desses arranjos. Nem sempre espacialmente correlacionadas ao fato urbano que se configurava no processo de metropolização do país, mas delimitadas em função de interesses territorializados, essas unidades, com finalidades definidas em lei, expressam o anacronismo de uma escala fixa que se sobrepõe a outras instâncias escalares em movimento. Essa escala situa-se premida entre as esferas local e global, que se tornaram determinantes no atual estágio do capitalismo, em sua vertente neoliberal. Na direção contrária à articulação de uma escala regional, a ênfase localista, como se o local tivesse poderes ilimitados (BRANDÃO, 2003; VAINER, 2002), negligencia as questões estruturais do país e região, ignorando a existência real ou formal do fenômeno metropolitano, e subestima os limites colocados à regulação local, não só estimulando práticas individuais municipalistas, como transferindo alternativas e discursos locais ao âmbito dos espaços urbano-regionais, numa reprodução indevida à densidade de relações desses. O neolocalismo competitivo se estrutura, salvo exceções, a partir de posições adquiridas ou pretendidas em circuitos produtivos que, de maneira direta ou indireta, se conectam às esferas nacional e global. O local passa a operar sob um voluntarismo que cristaliza o que Brandão (2004) chama de um verdadeiro “pensamento único localista”, que numa simplificação ideológica desqualifica o dissenso e a análise crítica, e dissemina a crença de que a escala menor estruturará a força sinérgica comunitária capaz de promover o verdadeiro desenvolvimento sustentável, passando a ideia de que as instâncias intermediárias entre o local e o global estão perdendo sentido. A realidade mostra que há processos assimétricos que privilegiam agentes ou centros de decisão, que delimitam e negam o domínio de ação de outros agentes (BRANDÃO, 2007). No comando desse movimento desmobilizador das escalas intermediárias – incluindo a da região metropolitana –, as redes transnacionais assumem a representação de novos modos de coordenação e governança, uma nova política de relações com uma distinta espacialidade. Enquanto a espacialidade é associada às relações entre entidades políticas definidas territorialmente, as redes perpassam o espaço em vez de recobri-lo, transpondo as fronteiras definem essas entidades políticas. Assim, pode-se concluir que há uma política de escala que emana de decisões e ideologias alheias a esses espaços aglomerados, e que são essas, e não tendências objetivas inexoráveis, que produzem e reproduzem a fragmentação. Tal política dá sentido ao conceito de “glocalização” de Swyngedouw (1997), como ilustrativo do processo de estruturação escalar, dado que o atual estágio da globalização caracteriza-
- 153. 151 se como umprocesso de re-escalonamento, no qual as cidades e estados são reterritorializados para produzir escalas “glocais” fixas. Glocalização se refere a dois processos concomitantes: os arranjos institucionais reguladores saltam da esfera nacional para a supralocal ou global; e saltam, ao mesmo tempo, para a instância dos corpos individuais ou para configurações locais, urbanas ou regionais. Neles, as atividades econômicas e as redes interfirmas estão se tornando simultaneamente mais localizadas/regionalizadas e transnacionais. Assim, tanto os fluxos econômicos e redes, quanto a governança territorial são reescalonadas na glocalização. Por certo, enquanto o global se consolida para viabilizar a estratégia de grupos dominantes, o local se fortalece como a viabilidade territorial para materializar a ação desses grupos. No caso brasileiro, reforçada pela presença do município como ente autônomo na estrutura do Estado. Ao mesmo tempo, Swyngedouw (2004) admite que proliferam modos e formas de resistência ao inquieto processo de desterritorialização/reterritorialização do capital, o que requer grande atenção ao engajamento de políticas de escala. Tais processos estão afetos à expansão geográfica do capital, criando novas fronteiras e rompendo velhas ou tornando-as mais porosas. Engendram um significativo movimento de reescalonamento, no qual não apenas a instância do Estado-Nacional, mas também outros níveis de governança e regulação dos conflitos sociais e da reprodução social são remodelados. Para o autor, a ideologia de um abstrato processo de reorganização global impõe-se com facilidade. De volta às finalidades que devem orientar a gestão das aglomerações metropolitanas – relativas às funções públicas de interesse comum e ao desenvolvimento regional – acredita-se que a escala do Estado- Nação deve ser assumida como a principal possibilidade do desenvolvimento regional, a despeito da ênfase à biescalaridade local/global, e da crença na escala local como a única portadora dos requisitos ao desenvolvimento, por ser capaz de efetivas conexões aos fluxos globais. A instância nacional é a base territorial para a reprodução social, detentora dos mecanismos e instituições reguladoras, e com autonomia de decisão e comando, sendo responsável por disciplinar os movimentos do capital (BRANDÃO, 2007). A ação efetiva do Estado-Nação, no tocante ao desenvolvimento, requer além de políticas regionais, a própria regionalização das políticas, articulando-as em um projeto nacional de desenvolvimento. Não só as aglomerações metropolitanas brasileiras vivem limitações e impasses na gestão das funções públicas de interesse comum, mas a mobilização pelo desenvolvimento regional conta uma história mais antiga sem ter construído políticas que efetivamente viessem contemplar as diferenças socioprodutivas do território nacional. Essa lacuna, sob efeitos do modelo neoliberal, agudizou a privação de lugares e pessoas dos benefícios do desenvolvimento. Colocou, portanto, mais ingredientes na chamada questão metropolitana. A Tabela 4.11 sintetiza a reflexão posta no presente item.
- 154. 152 TABELA 4.11: Oportunidades,limitações e desafios à gestão metropolitana no Brasil OPORTUNIDADES LIMITAÇÕES DESAFIOS Importância crescente das regiões metropolitanas – Fragmentação governamental; – Disputas político-partidárias e de poder; – Dispersão de agências setoriais, responsáveis pelo planejamento e execução das funções públicas de interesse comum. – Criar instâncias de direitos, que circunscrevam territórios aptos a normatizar, tributar, decidir e exercer o poder. Sinergias da aglomeração; força da polarização do espaço aglomerado – Dificuldades de articulação entre municípios e esferas de governo; – Ausência de políticas de desenvolvimento. – Definir estratégias de desenvolvimento regional; – Promover articulação para a realização de funções públicas de interesse comum. Áreas transmissoras de recursos humanos, materiais e de conhecimento – Estreitamento de relações verticais intermetropolitanas, em detrimento das relações com o espaço de vizinhança (horizontais). – Reforçar as relações entre metrópoles e, ao mesmo tempo, superar as desigualdades intrametropolitanas Diferentes níveis de integração dos municípios à dinâmica da aglomeração – Assimetrias entre e intramunicípios – Pactuar a contribuição de fundos redistributivos de recursos; – compartilhamento de equipamentos, equipes etc Equipamentação dos espaços metropolitanos, com prioridade aos grandes projetos urbanos – Ausência de políticas urbanas; – Descaso com demandas sociais e ambientais; – Produção da metrópole incompleta. – Romper com a fragmentação das intervenções pontuais e com a corporativização na produção do espaço Mecanismos que democratizam o poder de decisão e regulamentam o controle – Confronto entre poderes autônomos; – Dificuldade no cumprimento de competências comuns e concorrentes. – Explorar dispositivos legais, mecanismos e instrumentos para a formatação de pactos e a articulação entre as esferas de governo e segmentos sociais Amadurecimento nas estruturas formais de gestão integrada – Instituição de arranjos sem garantia de funcionamento, sujeitos às oscilações quanto à importância metropolitana, e da transferência da competência da gestão entre órgãos do executivo estadual. – Implementar uma dinâmica que inclua o conjunto de atores sociais, o estabelecimento de pactos entre segmentos e a inserção da temática metropolitana na agenda pública Consórcios, comitês e outros arranjos supramunicipais – Ação segmentada, setorial ou restrita a recortes da aglomeração – Criação de instância pública que articule e incentive a diversidade das iniciativas supralocais Governança metropolitana – Prevalência de modelos "de cima para baixo"; – Ausência da cultura da governança; – Anacronismo entre territórios administrativos e os funcionais; – Dotação fragmentada e localizada de recursos e falta de processos decisórios transparentes e sob controle social. – Gestão articulada e democrática, que firme pactos legítimos, integre os interesses locais e regionais, privilegie o social e ambiental, sem fragmentar o território entre inseridos e excluídos Diversidade e multiplicidade escalar – Fragilidade das articulações regionais, em função das diversas e distintas escalas territoriais, que não se inserem na compreensão de ordens consagradas – Respeitar a dimensão transescalar, seja nas abordagens analíticas, seja na construção de estratégias políticas e na prática de gestão Reforço à biescalaridade local/global – Desmobilização das escalas intermediárias, incluindo a da região metropolitana; – Globalização – Respeitar todas as escalas; – Assumir a escala do Estado-Nação como a principal possibilidade do desenvolvimento regional, como base territorial para a reprodução social, detentora dos mecanismos e instituições reguladoras, e com autonomia de decisão e comando, sendo responsável por disciplinar os movimentos do capital
- 155. 153 4.5 A GESTÃODO SANEAMENTO Controvérsias quanto à titularidade e à gestão Na busca de alternativas para solucionar a problemática metropolitana – e das aglomerações urbanas, de modo geral – a gestão do saneamento básico tem suma importância em razão do debate atual sobre um modelo a ser pensado para o país. Duas perspectivas de análise permeiam esse debate: a titularidade do serviço de saneamento e as formas de gestão desse serviço. A discussão sobre a titularidade busca apontar qual nível do Poder Público tem competência para implementar o serviço de saneamento, ou seja, o dever de responder sobre a efetividade do serviço perante toda a sociedade (MELO, 2008). A controvérsia se dá pela ausência de definição exata da titularidade, que ainda se encontra tensionada entre duas propostas: (i) titularidade municipal e autonomia dos municípios, com abertura para utilização de instrumentos de cooperação federativa; (ii) titularidade para as companhias estaduais de saneamento. Independente da titularidade, o maior desafio é a gestão e prestação dos serviços de saneamento nas regiões metropolitanas. Para analisar a questão metropolitana e a gestão do saneamento, serão retomados alguns momentos importantes na discussão acerca destes dois temas, particularmente quanto às bases em que ocorreu o debate sobre a melhor alternativa. Durante a década de 90, os serviços do saneamento se inseriam no programa de privatização em curso, que reservava baixo investimento público na área e elevado incentivo à participação da iniciativa privada, bem como à privatização das empresas públicas de saneamento (BRITTO, 2004). Evidentamente, nem todas as prestadoras de serviços de saneamento básico foram privatizadas. Em alguns estados, como o Paraná e São Paulo, sob fortes embates, as empresas estaduais mantiveram-se como empresas públicas. A Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR), uma empresa estatal de economia mista, com 60% das ações nas mãos do Governo do Estado, atua no fornecimento de água tratada e na coleta e tratamento do esgoto sanitário, servindo a 82,6% dos municípios paranaenses. Entre os 26 municípios da Região Metropolitana de Curitiba, 80,8% são atendidos pela SANEPAR e os que não o são correspondem a municípios mais distantes do núcleo metropolitano, com perfil rural. Mesmo assim, os conflitos quanto à gestão dos serviços são acirrados. Em São Paulo, a produção da água é feita pela Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP), também uma empresa de economia mista, que tem como principal acionista o Governo do Estado. A empresa está habilitada a prestar serviços de fornecimento de água tratada e de coleta e tratamento do esgoto sanitário, além de drenagem urbana, serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e de fornecimento de energia. Atende a 56,6% dos municípios do Estado, muitos da Região Metropolitana de São Paulo. Entretanto, essa atuação não impediu que a RMSP tivesse diversos serviços municipais de saneamento, que são exemplos no Brasil. Nesse Estado, a tentativa de privatização foi limitada por alguns fatores condicionantes, como destaca Sanchez (2001). O primeiro, de ordem legal, devia-se a que os municípios concedentes da SABESP eram ligados à empresa, por contratos assinados nas décadas de 70 e 80, pelo período de 30 anos, com cláusulas que dificultavam a rescisão e privilegiavam a própria SABESP na renovação; o segundo, de ordem estrutural, ligava-se à operação privada, que era potencialmente viável em municípios que apresentavam escala econômica de produção. Isso limitou a 54 os que cumpriam esses requisitos. Observa-se, na tentativa da privatização total dos serviços, um terceiro condicionante: um fator político, isto é, uma forte e organizada resistência de diversos atores sociais agrupados no saneamento. Formado no Estado basicamente pela SABESP, pela Associação Nacional dos Serviços dos Municipais de Saneamento (Assemae) e por sindicatos, esse setor, embora representando interesses muitas vezes divergentes, reuniu o que cada um amplo conjunto de representantes que fez valer o que “tinha de mais forte para defender seu
- 156. 154 mercado.” (SANCHEZ, 2001).Reflexos dessa força são percebidos no bom desempenho de alguns municípios, como citado. Nesse momento, se intensificou no país o debate sobre a gestão do saneamento em áreas metropolitanas, com mais complexidade, pois sequer havia se obtido clareza quanto à titularidade do serviço. Se não se sabia quem era titular, Estado ou Municípios, como ficaria a gestão em situações de aglomeração, nas quais os diversos municípios são agrupados sob a forma institucional de uma Região Metropolitana instituída pelo Estado? Por um lado, a titularidade dos municípios das RMs passou a ser questionada, em razão de que os sistemas de produção e distribuição de água devem ser compartilhados entre os diferentes municípios que a compõem (BRITTO, 2004), mas por outro, havia experiências exitosas de serviços municipais de saneamento. Durante a década de 90, também se intensificou o debate sobre a necessidade de criação de regulação e de marcos regulatórios para a prestação de serviços de saneamento. Como assevera Britto (2004), dois pressupostos embasam essa discussão: o interesse público, devido a sua condição de essencialidade para a população, e sua característica de monopólio natural, por ser uma atividade na qual a existência de mais um prestador se mostra antieconômica. Sendo assim, para a gestão do saneamento é necessária a constituição de um aparato administrativo e legal, que garanta a efetividade do serviço público no âmbito dos municípios metropolitanos. Motta (2004), em estudo sobre os marcos regulatórios do saneamento básico, faz algumas considerações importantes, como a de que o poder concedente municipal, via consórcios, pode facilitar escalas ótimas, mas desde que hajam recursos federais como incentivo à integração em consórcio. Considera também que se a competência for estadual ou metropolitana, não deve significar monopólio, e que a efetividade do serviço público de saneamento em âmbito metropolitano não depende do poder concedente. A partir do atual Governo, mais precisamente com as Conferências das Cidades68 realizadas após 2003, a proposta aprovada para gestão do saneamento, nos casos de sistemas de interesse comum ou sistemas compartilhados – situação característica das regiões metropolitanas – foi quanto à necessidade de instrumentos de gestão cooperada. No tocante à titularidade, a primeira Conferência aprovou a titularidade municipal. Esta decisão encontra fundamento no fato de que, apesar do saneamento ser de interesse comum em uma Região Metropolitana, nem por isso deixa de representar interesses locais e, reiterando compreensão de Britto (2004), quanto mais próxima a instância federativa gestora dos serviços esteja do nível local, mais efetividade pode conseguir com as suas ações. Além disso, temas como saúde e regulação do uso do solo, fundamentais para o planejamento e desenvolvimento urbano de uma cidade, são questões de competência local, municipal, por isso podem ser articuladas com o saneamento ambiental, caso a titularidade seja municipal. Tal incidência de titularidade evitaria os efeitos negativos de um modelo de gestão de titularidade estadual, quanto à dificuldade na integração de políticas setoriais e a ausência de espaços públicos de participação popular. 68 As Conferências das Cidades, no âmbito do saneamento básico, aprovaram: a primeira, o princípio do saneamento básico como direito humano e como política urbana e determinante de saúde; a diretriz da universalização dos serviços; o conceito de que o saneamento básico é composto por: abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais; a integração das ações de saneamento, dispersas no âmbito do governo federal; e a titularidade pública; a segunda o marco regulatório do saneamento; a importância de que esses serviços sejam prestados por entes públicos; a diretriz para elaboração de políticas municipais de saneamento integradas aos Planos Diretores; a terceira, o apoio à elaboração e implementação de Políticas e Planos de Saneamento, de forma participativa, integrando o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais; o fortalecimento da gestão local de serviços de saneamento e a ampliação de recursos para esses serviços (BRASIL, 2009b).
- 157. 155 A opção pelatitularidade municipal pode abrir a possibilidade aos municípios para a utilização de instrumentos de cooperação intermunicipal, como os consórcios públicos. Esta possibilidade já estava prevista na Constituição Federal, no art. 241, que discorre sobre a gestão associada de serviços públicos, por meio de consórcios públicos e convênios de cooperação entre os estados federados, e foi regulamentada pela Lei dos Consórcios Públicos (Lei Federal no 11.107/05) que oferece oportunidades significativas para melhorar a governança metropolitana, pois, como já visto, autoriza os governos, em todos os níveis, a formar consórcios interinstitucionais que atendam ao interesse público. Enfatiza-se que, nos termos da Lei, os consórcios públicos podem ter formato horizontal – por exemplo, entre os municípios – ou vertical – por exemplo, entre municípios e estado e/ou governo federal. Esta hipótese está prevista na lei que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, no seu art. 19, quando estipula a possibilidade de estabelecimento de consórcios públicos entre os entes da federação, inclusive entre municípios, para instituir fundos que poderão destinar recursos para a universalização dos serviços públicos de saneamento básico. No entanto, no caso da titularidade municipal, destaca-se o problema de que, para tornar possível o cumprimento da determinação de que os municípios devem elaborar seus planos de gestão do serviço, é necessário oferecer apoio técnico, o que torna onerosa, à instância federal e/ou estadual, essa incumbência. A ausência desse apoio é uma dificuldade ainda maior para os pequenos municípios, os quais, por vezes, não dispõem de técnicos com a especialização necessária para a elaboração do plano e da política municipal de saneamento, no seu quadro de pessoal. A saída, que seria a contratação de pessoal ou de empresa terceirizada, comumente se torna inviável, em razão da falta de recursos próprios e dos limites legais de gastos dessa ordem. Isso obrigaria tais municípios a recorrer a financiamentos junto a instituições de crédito, o que nem sempre é possível, dada a falta de capacidade de endividamento de alguns, o que acaba por frustrar tal solução. A Lei no 11.107 de 6 de abril de 2005, em seus arts. 8º, 11, § 4º, e 17, dispõe quanto à possibilidade de delegação dos serviços de saneamento a um consórcio público e menciona a necessidade de clareza quanto a quais municípios compõem a região-objeto do consórcio, assim como a recomendação de que um plano regional venha a nortear a prestação dos serviços. Art. 8º. Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei n o 11.107, de 6 de abril de 2005. Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: § 4º Na prestação regionalizada, o disposto nos incisos I a IV do caput e nos § 1º e §2º deste artigo poderá se referir ao conjunto de municípios por ela abrangidos. Art. 17. O serviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer a plano de saneamento básico elaborado para o conjunto de Municípios atendidos. Retomando a Lei no 11.445/2007, outra condição estabelecida é a existência de normas de regulação dos serviços de saneamento, que façam cumprir as exigências legais (PEIXER FILHO, 2008), e essas também podem se dar de forma consorciada. O art. 11, inciso III, estabelece tal exigência: Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: III - a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização. Como o § 4º, do art. 11 da Lei no 11.445/2007 permite que, na prestação conjunta dos serviços de saneamento básico, as exigências contidas em seus incisos e parágrafos possam se referir ao conjunto de
- 158. 156 municípios por eleabrangidos, nada impede que se formem consórcios para regulação dos serviços de saneamento. Tal possibilidade fica explícita quando observado o disposto no art. 15, II da referida Lei: Art. 15. Na prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico, as atividades de regulação e fiscalização poderão ser exercidas: II - por consórcio público de direito público integrado pelos titulares dos serviços. Os consórcios públicos devem ser desenhados com base em agrupamentos regionais de municípios, Neste aspecto, as regiões metropolitanas, pela sua natureza institucional, podem induzir melhor conformação para os consórcios, mesmo que esbarrem em anacronismos entre o fato concreto do aglomerado metropolitano e os limites formais da unidade, como já abordado, e nas reconhecidas dificuldades relativas à gestão metropolitana. No âmbito do saneamento, entre os modelos de gestão associada, que podem variar de acordo com a prestação de serviço específica de cada componente (abastecimento de água; esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais), Pinheiro (2004) identifica seis possibilidades de contratação: — individual, da companhia estadual por cada município; — de órgão, de município por outro município; — coletiva, da companhia estadual por consórcio público; — coletiva, de órgão municipal por consórcio público; — pelos municípios, de um consórcio público como prestador; — de prestador privado, por meio de licitação por consórcio intermunicipal. Para pensar na gestão do saneamento a partir da perspectiva metropolitana, levando em consideração as dinâmicas da metropolização, é necessário retomar que a Lei no 11.445/07 considera o planejamento dos serviços públicos de saneamento básico indelegável, mas passível de execução por titulares consorciados. Quanto à regulação e fiscalização, estas são delegáveis pelo titular ou titulares consorciados a órgão ou ente público, exceto no que diz respeito à matéria de competência da legislação do titular, mas não é conveniente separar entre entes diferentes a execução das tarefas de regulação e fiscalização. Em relação à prestação dos serviços, esta deve ser feita pelo titular ou delegada pelo titular ou titulares consorciados a ente privado ou a órgão ou ente público (Lei no 8.987, Lei no 11.079 e no 11.107/05); e quanto ao controle social, de acordo com o art. 47, poderá incluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais, assegurada a representação: I - dos titulares dos serviços; II - de órgãos governamentais relacionados ao setor de saneamento básico; III - dos prestadores de serviços públicos de saneamento básico; IV - dos usuários de serviços de saneamento básico; V - de entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento básico. Em sua maioria, os municípios encontram dificuldades institucionais, técnicas e econômicas para gestão integrada dos serviços públicos de saneamento básico. Por isso podem se valer das alternativas de modelos para a ações compartilhadas, como as que permitem a cooperação federativa, no dispositivo do art. 241 da Constituição Federal e na Lei no 11.107/05, ou a coordenação federativa, a partir do art. 25 dessa Constituição. Independentemente do modelo de gestão adotado, é importante salientar, nos termos da cooperação entre os estados e os municípios metropolitanos, a importância da sustentabilidade ambiental no processo
- 159. 157 de gestão dosaneamento. Como já verificado, os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos, manejo de águas pluviais, bem como a proteção ambiental e preservação dos mananciais, são intrinsecamente relacionados e transcendem municípios, pois os fenômenos naturais não se limitam a recortes territoriais político-administrativos, mas os perpassam. Assim, um rio que recebe águas servidas, tratadas ou não, mesmo que tenha seu curso restrito a um município, pode desaguar em cursos d’água que adentram em outros municípios, interferindo na qualidade da água e do meio ambiente da região. Esta condição dos processos naturais faz com que seja recomendado que os serviços saneamento sejam pensados a partir da organização por bacias hidrográficas (BRITTO, 2004). Tal recomendação também vem reforçada pelo art. 19 da Lei no 11.445/07, que estipula que os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com os planos de bacias hidrográficas em que estiverem inseridos. Cria-se, assim, mais uma escala na multiplicidade escalar metropolitana, o que exige, mais uma vez a ampliação e consolidação da consciência sobre a problemática comum e a absorção da cultura da gestão articulada e compartilhada. Apenas o fortalecimento institucional da unidade metropolitana pode significar um avanço, mas não garante a efetividade da gestão. A preocupação com tal fortalecimento, e mesmo, a perspectiva inegável da dimensão metropolitana em sua necessidade de gestão articulada de funções públicas de interesse comum, como é o caso do saneamento básico, vêm sendo alvo de medidas judiciais. São exemplos, já em adiantado processo de discussão, duas ações diretas de inconstitucionalidade. Uma é a ADIN no 1842/RJ, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT) contra o Estado do Rio de Janeiro, em razão da Lei Complementar no 87/1997 – que dispõe sobre a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composição, organização e gestão, e sobre a Microrregião dos Lagos, define as funções públicas e serviços de interesse comum, e dá outras providências —, e dos art. 8º a 21 da Lei no 2.869/1997, do mesmo Estado, a qual trata do regime de prestação dos serviços públicos de transporte ferroviário e metroviário de passageiros, e dos serviços públicos de saneamento básico no mencionado Estado, e dá outras providências. Neste caso, se transferiu ao Estado a qualidade de Poder Concedente para a prestação de serviços públicos, relativos ao estabelecido interesse metropolitano, entre eles o de saneamento básico (MENDES, 2008). A outra, ADIN no 2077/BA, foi ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores, contra a Assembléia Legislativa do Estado da Bahia, que entende que o inciso V do art. 59 e caput do art. 228 da Constituição desse Estado violam a autonomia constitucional dos municípios, no tocante ao serviço de saneamento, pois definiram restritivamente o interesse local e outorgaram ao Estado a titularidade dos serviços de saneamento básico (MENDES, 2008). Há ainda nova ADIN de no 4028/SP, que foi interposta no Supremo Tribunal Federal (STF), em que o Partido dos Trabalhadores questiona norma da Constituição Estadual de São Paulo, que concede titularidade dos serviços públicos de saneamento básico ao Estado, porém não há qualquer voto por parte dos Ministros do STF. Com base em Mendes (2008), verifica-se que o posicionamento dos Ministros do STF é de que a titularidade dos serviços de saneamento é municipal, mas que as limitações desta instância político- administrativa podem ser mitigadas pela instituição de Regiões Metropolitanas. O Ministro Eros Grau reforça a ideia da competência municipal para o serviço de saneamento básico, e na mesma linha também se posicionam os Ministros, Nelson Jobim e Joaquim Barbosa. Quanto à criação das RMs e a interpretação do art. 25, § 3º da Constituição Federal, o Ministro Eros Grau entende que tal instituição tem em vista a integração de unidades político-administrativas municipais, mas que a titularidade dos serviços comuns de saneamento continua do Município. O voto do Ministro Gilmar
- 160. 158 Mendes é nosentido da importância da integração no planejamento e execução dos serviços, argumentando que o interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condição da função de saneamento básico, por apenas um município, pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. Sobre o papel dos Estados, o Ministro Maurício Correa sustenta que o dispositivo da Constituição Federal permitiu a participação dos Estados no planejamento, na regulação ou na prestação dos serviços públicos de saneamento, transferindo a titularidade ao Município (MENDES, 2008). A maioria dos Ministros, quando se refere ao papel dos Estados, entendem que a estes cabe apenas a competência de instituição e de participação, de forma restrita, na prestação do serviço público de saneamento. Quanto ao papel dos Municípios, o entendimento majoritário acaba sendo que, nas RMs, a titularidade do saneamento é do município. Em sentido contrário, tem-se o voto do Ministro Mauricio Correa. Porém, há muita divergência sobre as formas de exercício da titularidade do serviço de saneamento entre os Ministros do STF. O Ministro Eros Grau entende que os Municípios devem ter uma atuação integrada e solidária, e, para isso, se utilizar de consórcios públicos e convênios de cooperação, de acordo com o art. 241 da Constituição Federal. O Ministro Gilmar Mendes expressa sua preocupação quanto à existência de concentração do poder decisório nas mãos de um só ente, e que seria importante a construção de um colegiado com a participação de todos os entes envolvidos. Ressalta ainda que não seria necessária a paridade entre os entes, bastando ser apta para prevenir a concentração de poder (MENDES, 2008). O Ministro Joaquim Barbosa defende que a titularidade das funções públicas de interesse comum passaria à nova entidade administrativa, de caráter intergovernamental, que nasceria da criação da Região Metropolitana. Reforça a ideia da instituição de um Conselho Deliberativo da RM, com paridade entre Estado e municípios envolvidos. O Ministro Nelson Jobim acredita que a titularidade continua do Município, mas que esse somente poderia tomar decisões em conjunto com os demais municípios. Também propugna pela criação de um Conselho Deliberativo, no âmbito da RM, além de um Conselho Executivo, que vise centralizar as atividades administrativas e executórias. Mas ressalta que não é obrigatória a constituição desta organização, que poderia ser substituída por qualquer outro meio ou forma que garanta a deliberação de todos os municípios, impedindo que a execução seja pelo Estado ou por um município isoladamente. O Ministro Mauricio Correa entende que a titularidade deve ser do Estado, mas com um Conselho Deliberativo com ampla participação dos municípios (MENDES, 2008). Tais debates e posições, mesmo sem unanimidades, reafirmam que, em razão da dinâmica metropolitana, é necessário instituir espaços de intergovernabilidade na gestão do saneamento, pois mesmo que se defina que a titularidade seja dos municípios, estes não devem exercê-la de forma independente, mas devem buscar meios legais e institucionais de efetivar a cooperação federativa. O Plansab e suas interfaces com outras políticas públicas O marco regulatório do saneamento, na forma da Lei nº 11.445/2007, também expresso na Resolução Recomendada nº 33, de 01/03/2007, do Conselho Nacional das Cidades, estabelece definições para a gestão dos serviços, o papel do titular na formulação de sua Política e a obrigatoriedade de elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab). Em curso no âmbito da União, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades, o Plansab, como eixo central da política federal para o saneamento básico, tem caráter vinculante em relação aos recursos, programas e ações de saneamento da União e papel orientador junto aos demais entes da federação. Assim, sua obrigatoriedade estende-se ao poder público local e a órgãos responsáveis pela política pública de
- 161. 159 saneamento básico, quedeverão formular Planos de Saneamento Básico, municipais ou regionais, com participação social, como condição para a concessão e para a definição das regras da prestação dos serviços. Tais Planos devem configurar-se como instrumentos de planejamento, para a definição dos programas, projetos e ações de investimento e dos instrumentos da atuação dos governos junto ao setor, com a finalidade de alcançar metas de universalização. Segundo o Ministério das Cidades, Brasil (2010), o Plansab resulta de compromisso firmado pelos segmentos interessados por meio do “Pacto pelo Saneamento Básico: mais saúde, qualidade de vida e cidadania”, conduzido pelo Grupo de Trabalho Interministerial, formado por representantes de órgãos federais que atuam ou tenham interface com o saneamento, e pelo Grupo de Acompanhamento do Comitê Técnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades. Em suas premissas estão a adesão de toda a sociedade em torno dos eixos e estratégias e do processo de elaboração do Plano. Estrutura-se em cinco grandes eixos: (i) universalização; (ii) participação e controle social; (iii) cooperação federativa; (iv) integração das políticas públicas de saúde, recursos hídricos e meio ambiente, e de desenvolvimento urbano, rural e regional; (v) gestão e sustentabilidade social, ambiental e econômica. Sua implementação deverá orientar a articulação nacional dos entes da federação para a implementação das diretrizes da Lei no 11.445/07, resgatando a capacidade orientadora do Estado, na condução da política pública de saneamento básico e, consequentemente, da definição das metas e estratégias de governo para o setor, nos próximos vinte anos, com vistas à universalização do acesso aos serviços de saneamento básico, como um direito social. Dessa forma, a política de saneamento, centrada no Plansab, deve orientar- se pelo principio consolidado no art. 23 da Constituição Federal, que atribui à União, Estados, Distrito Federal e Municípios a competência comum na promoção de programas para a melhoria do Saneamento Básico. O Plansab é previsto no art. 52 da Lei Nacional de Saneamento Básico, que estabelece ainda que o Plano deve observar a compatibilidade com outros planos e políticas públicas em temas correlatos, tais como as áreas de desenvolvimento urbano e regional, recursos hídricos, proteção ambiental, promoção da saúde, combate e erradicação da pobreza e ciência e tecnologia. Além disso o Plano deve respeitar as diretrizes da Política Federal de Saneamento Básico, enumeradas na Lei no 11.445/07, capítulo IX, quais sejam: equidade social e territorial no acesso aos serviços; promoção da salubridade ambiental e maximização da relação benefício-custo; promoção do desenvolvimento institucional do saneamento básico; fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico; e minimização dos impactos ambientais, advindos da implantação e desenvolvimento das ações, obras e serviços. Destaca-se, no princípio de cooperação, o desafio da articulação sistêmica entre o Plansab e os diferentes Planos de Saneamento previstos como atribuição dos demais entes da federação, particularmente nas Regiões Metropolitanas. Considerando as características do ordenamento legal em vigor, o Plansab tem abrangência e alcance nacional e deverá ser, ao mesmo tempo, articulador e orientador das ações desenvolvidas por todos os entes da federação, com competência comum no saneamento básico, assim como dos demais agentes da sociedade, responsáveis pelo saneamento, resguardadas as demais competências constitucionais para a gestão dos serviços e o compromisso com processos democráticos, para a formulação de políticas públicas. Existem várias interfaces entre gestão de recursos e gestão de serviços, que em contextos metropolitanos aparecem de forma mais marcante. A gestão de recursos hídricos e seus múltiplos usos se refere às atividades de aproveitamento, conservação, proteção e recuperação da água bruta, em quantidade suficiente e qualidade. À gestão do saneamento básico concerne os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo de águas
- 162. 160 pluviais.Estes âmbitos degestão correspondem a dois sistemas distintos em termos legais, políticos e institucionais, sendo os serviços de saneamento ambiental considerados usuários dos recursos hídricos. Quando se trata de regiões densamente urbanizadas, esses dois sistemas de gestão passam a ser estreitamente inter-relacionados, e a necessidade de contemplar, de maneira articulada, estes sistemas, se coloca de forma mais evidente a partir do processo de intenso crescimento urbano e do agravamento de problemas relacionados à ameaça de escassez ou diminuição da disponibilidade de água. A articulação entre os temas gestão dos recursos hídricos e saneamento básico, tendo em vista a necessidade de discussão sobre a problemática metropolitana, pressupõe que se verifiquem as competências político-administrativas e legislativas para ambos. No caso das águas, a determinação do titular do seu domínio é fundamental para a gestão do saneamento básico, no tocante à outorga do uso. Na legislação pertinente, tem-se a União como a instância federativa competente para regulamentação, de acordo com o art. 22, inciso IV, da Constituição Federal, enquanto a propriedade das águas se divide entre União e Estados, deixando de fora os Municípios, de acordo com o art. 20, III e IV, e art. 26, I, da Constituição Federal. Ainda a partir da leitura constitucional, tem-se que aos Estados compete tratar concorrentemente da proteção ambiental e controle da poluição, inclusive das águas, segundo o art. 24 e seus parágrafos. Mesmo que a Constituição Federal não estipulasse, no seu art. 21, a competência para formular as diretrizes do saneamento básico da União, as mesmas poderiam ser fundamentadas a partir dos artigos que remetem à saúde pública, quando da fase da captação, tratamento e distribuição da água para consumo, ou do controle da poluição e preservação do meio ambiente, com especial enfoque nos componentes do saneamento. A interface entre a política de saneamento básico e a dos recursos hídricos deve considerar a existência do aparato constituído a partir da Lei no 9.433/97, que institui a Política Nacional dos Recursos Hídricos. Alguns órgãos governamentais e públicos são importantes nessa interface, principalmente aqueles integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos: Conselho Nacional de Recursos Hídricos, Agência Nacional da Água, Conselhos Estaduais, Comitês de Bacias e Agências de Água. Adiciona-se a essa já complexa interface, no âmbito do saneamento básico em áreas metropolitanas, a necessária articulação com os Comitês de Bacias Hidrográficas, instituídos pela União. Esses Comitês têm como competência quanto à área de atuação, nos termos do art. 38 da referida lei: I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes; II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia; IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas; Esses Comitês se compõem de representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal, cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação; dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação; dos usuários das águas de sua área de atuação; e das entidades civis de recursos hídricos, com atuação comprovada na bacia. A prestação de serviços públicos de saneamento, quando se refere aos recursos hídricos, deve considerar ainda as externalidades ambientais, e quando se refere à saúde, a salubridade ambiental. A estrutura configurada, as leis estabelecidas e os agentes institucionalmente envolvidos na gestão dos recursos hídricos, poderiam facilitar a ação cooperada, estendendo-a ao saneamento. No entanto, se de fato não
- 163. 161 facilitam, ao menosdeixam claro, mais uma vez, que, por mais que a titularidade do saneamento incida sobre a unidade municipal, são muitas e intrincadas as escalas que exigem articulação no processo de gestão dos recursos hídricos e do saneamento. Ou seja, a necessidade de integração, assim como a existência de sistemas e infraestruturas a serem compartilhados nas RMs só reforçam a necessidade de cooperação intermunicipal e de planejamento integrado, que de maneira nenhuma são incompatíveis com a titularidade municipal. Da mesma forma, o uso e ocupação do solo, que são prerrogativas do Município, e se inserem nos Planos Diretores, também exigem planejamento integrado, cooperação e concertação. Mesmo assim, tanto a natureza municipal dessas competências, quanto a orientação para que sejam efetivadas de modo articulado, apesar de a última ser pouco cumprida, fazem parte do senso comum e em raros casos são questionadas pela sociedade. 4.6 CONSIDERAÇÕES FINAIS A desigualdade presente nas Regiões Metropolitanas, e que esculpe as diversas vertentes da “questão metropolitana”, objeto de discussão neste Caderno Temático, é resultado do atual modelo de desenvolvimento, concentrador, e que deixa prevalecer os interesses do capital sobre os da sociedade. De fato, são muitos interesses em jogo, muitas escalas de poder em disputa e uma grande diversidade de atores, o que faz com que as RMs necessitem de um sistema de gestão bem articulado e democrático, que mantenha constante o diálogo e que firme pactos legítimos entre as partes. Esse sistema deve trabalhar, de forma integrada, os interesses dos municípios e de outras instâncias federativas, e formular políticas públicas abrangentes, que privilegiem as demandas sociais, contemplando o território como um todo. Ressalta-se que, na etapa contemporânea da metropolização, com expansão e multiplicação de aglomerações urbanas de caráter não-metropolitano, em um processo que se caracteriza preponderantemente pela periferização, as dificuldades da gestão não se restringem apenas às RMs, mas incluem essas muitas aglomerações urbanas, nas quais a problemática de atenção às demandas da economia e da sociedade também exige esforços articulados e cooperados, para a realização de funções públicas de interesse comum a mais de um município. A lacuna aberta pela dificuldade de consolidação desses esforços cria as mazelas que levam ao uso da expressão “questão metropolitana” – fundamentalmente associada às dificuldades da realização das funções do controle do uso e ocupação do solo urbano, oferta de habitação, prestação de serviços de mobilidade e de saneamento básico, entre outras de interesse comum. No entanto, a experiência de gestão metropolitana, iniciada já nos anos 60, com auge na segunda metade da década de 70, fragilizou-se nas décadas seguintes, quando se desarticulou o sistema de planejamento idealizado pelo Governo Federal, que era então o principal articulador e provedor de recursos para os projetos metropolitanos. A Constituição de 1988 resgatou a intenção de compor uma base institucional para a gestão metropolitana, transferindo essa responsabilidade aos estados federados, a quem facultou a instituição de unidades regionais, para planejamento e execução das funções públicas de interesse comum – regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, conforme o art. 25, § 3.º da Constituição Federal. Apesar dos resultados pouco efetivos, a criação de RMs se multiplicou, vindo a compor unidades com municípios em graus muito diferenciados de integração à dinâmica principal dos aglomerados. Para superar tais mazelas e desigualdades e otimizar a prestação de serviços e a oferta de infraestruturas urbanas, é necessária a conformação de arranjos institucionais para a gestão integrada entre o setor público – municípios, estados e governo federal – e os muitos segmentos da sociedade. Mas não basta a conformação de arranjos, se não forem também criadas condições para que se promovam ações transescalares na formulação e implementação de políticas públicas, pactuadas entre os órgãos setoriais,
- 164. 162 esferas de governoe sociedade. A atribuição da coordenação de um arranjo com esse objetivo pode residir, mas não obrigatoriamente, na esfera estadual, que é a quem compete a instituição das unidades regionais. A despeito dessa atribuição, a regulamentação constitucional e a prática de criação de unidades regionais não efetivaram uma instância com poder de decisão e coordenação, fazendo com que a esfera estadual não se encontre forte, o suficiente, para coordenar a necessária gestão articulada. O modelo atual sugere um nível superior de articulação, mas desempodera as unidades estaduais de gestão, colocando-as premidas entre a autonomia dos municípios, o poder de decisão de estruturas administrativas setoriais fortalecidas e as grandes corporações. Além disso, é descontínuo e difícil o diálogo tanto entre governos estadual e municipais, devido aos diferentes interesses político-partidários, que acabam permeando essa relação, quanto entre os muitos outros interesses que estão em disputa. A fragilidade da capacidade articuladora dos órgãos metropolitanos existentes está justamente na falta de mecanismos que facilitem a interlocução entre as partes, que democratizem o poder de decisão e que regulamentem o controle. Há que se ter claro que não se trata da instituição de um quarto poder, em uma estrutura de Estado já bastante complexa, pois esse poderia apenas agregar mais uma instância, sem a garantia de que se tornasse efetiva. Existem dispositivos legais, mecanismos e instrumentos, a serem explorados na formatação de práticas cooperadas, que poderiam romper com a atual estrutura de interesses fragmentados e permitir uma articulação maior entre as esferas de governo e segmentos da sociedade, reforçando a instância de coordenação. Mais do que a definição do gestor de um novo modelo, é imprescindível pensar em ações concretamente pactuadas e sob a ótica da totalidade do espaço formado pelos municípios da aglomeração. Caso contrário, as partes, mesmo que somadas, não vão conseguir abarcar a funcionalidade do todo. Entre os dispositivos legais pouco utilizados estão os consórcios, que abrem possibilidades concretas para o gerenciamento articulado de temas referentes às regiões metropolitanas, e que se encontram amparados por legislação adequada. Como a variedade de consórcios pode vir a ser grande e, muitos deles, com objetivos relacionados a setores específicos, seu funcionamento também deve ser acompanhado por uma instância de coordenação metropolitana, que garanta a integração da totalidade da RM. Destaca-se que consórcios não substituem as instâncias de gestão metropolitana, mas sua formação já é um indicativo de que unidades federadas estariam dispostas a cooperar em determinados assuntos, e esse pode ser o ponto de partida para a construção de uma articulação intergovernamental. Entre as principais dificuldades da gestão metropolitana, estão as especificidades setoriais de cada componente dos serviços ligados ao saneamento básico. Neste caso, a adoção de um modelo único de gestão setorial talvez não seja adequado, nem à amplitude e diversidade que o território das unidades instituídas apresenta, nem à especificidade dos serviços. Além disso, como muitos desses serviços implicam fisicamente em coleta, produção e distribuição locais, porém compartilladas entre municípios da RM, a gestão fica sujeita às controvérsias sobre titularidades, competências comuns, autonomia e cooperação. Pesa ainda a ordem dos fenômenos naturais, que são a base dos serviços prestados, que perpassa os territórios formais, criando outros recortes de incidência espacial. Servem de exemplo o abastecimento de água, que se vale de mananciais de captação, localizados em um município e que devem suprir a distribuição a muitos outros, ou o destino final de resíduos sólidos, coletados em muitos municípios e despejados em um só, onde se situa o aterro sanitário, que é sempre objeto de polêmica e rejeição por parte da população e dos poderes públicos locais. Ou seja, as especificidades dos componentes exigem abordagens individuais voltadas a recortes territoriais também distintos, e escolha de alternativas condizentes: para o abastecimento de água e o esgotamento sanitário,
- 165. 163 as alternativas poderiamser mais abrangentes, enquanto para o manejo dos resíduos sólidos e de águas pluviais, mais localizadas. Também há que se considerar outras funções que oscilam entre a competência municipal e a necessidade de cooperação intergovernamental, como o uso e ocupação do solo, cujo controle é de competência exclusiva do Município, mas que, nas aglomerações, devem contemplar a configuração de manchas urbanas contínuas que funcionam como uma única cidade, que se expande sobre várias unidades político- administrativas; ou dos transportes, que sustentam um enorme movimento de deslocamentos pendulares intermunicipais nessa cidade expandida. Caberia, então, pensar em soluções adequadas a cada caso, porém garantindo uma instância de coordenação/articulação que mantivesse princípios, diretrizes e objetivos norteadores dessa miríade de ações específicas. Em suma, não se deve propor a instituição de um arranjo de gestão metropolitana, mas abrir a possibilidade de diferentes arranjos, coordenados para diferentes serviços, que contemplem porções territoriais também particulares, cuja abrangência seja pertinente aos objetos e temas específicos de cada serviço, e à dimensão territorial de sua incidência, que pode corresponder a toda a Região Metropolitana, ou apenas a parte dos municípios. Vale ressaltar que o debate atual sobre a titularidade dos serviços de saneamento manifesta a tendência de que a mesma venha a ser do Município, que se tornaria responsável pela sua organização e prestação, podendo fazê-lo, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, associado com outros municípios ou não. Essa possibilidade aberta de ação compartilhada é fundamental para que se promova a gestão integrada e sustentável da política de saneamento. Para tanto, recomenda-se estimular que os serviços de saneamento sejam prestados por órgãos públicos, acreditando que neles ainda residam as maiores possibilidades de defesa dos interesses coletivos; que a população se integre entre os interlocutores da gestão dos serviços nos níveis local, regional e nacional; e que sejam implementados mecanismos de controle social sobre a prestação dos serviços. Recomenda-se ainda que as prioridades no âmbito de uma política nacional de saneamento considerem as diretrizes gerais da política urbana, no que concerne à promoção do direito à cidade, compreendendo o direito à moradia e a todos os serviços e infraestruturas que garantam sua qualidade e do ambiente que a cerca; e que se formulem diretrizes que contemplem a articulação intersetorial, integrando e potencializando as ações dos três níveis de governo, em um processo planejado e contínuo. O saneamento deve ser considerado um serviço público essencial à promoção e proteção da saúde, e seu acesso universalizado. 4.7 REFERÊNCIAS AZEVEDO, S.; MARES GUIA, V.R. Reforma do Estado e gestão metropolitana no Brasil: o caso de Belo Horizonte. In: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO; ESCOLA DE GOVERNO DE MINAS GERAIS. Direito e governança: novas tendências da gestão urbano-ambiental e a reforma do setor público. 2. ed. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, Escola de Governo, 2000. (Cadernos de textos, n.2). BARROSO, L.R. Saneamento básico: competências constitucionais da União, Estado e Município. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, n.11, 2007. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/buscarevistas.asp?txt_busca=Luis%20Roberto%20Barroso>. Acesso em: 12 ago. 2009. BRANDÃO, C.A. Espaço, escala e economia metropolitanas: em busca de referenciais teóricos e analíticos. In: SEMINARIO INTERNACIONAL DE LA RED IBEROAMERICANA DE INVESTIGADORES SOBRE GLOBALIZACIÓN Y TERRITORIO, 9., 2006, Bahía Blanca. Anais... Bahía Blanca, Argentina, mayo 2006. 1 CD-ROM.
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- 169. 167 PANORAMA DO SANEAMENTOBÁSICO NO BRASIL Caderno temático nº 5 5. Aspectos econômicos João Batista Peixoto
- 170. 168 5.1 INTRODUÇÃO Os aspectoseconômico-financeiros dos serviços públicos de saneamento básico no Brasil sempre estiveram diretamente associados aos arranjos institucionais de sua gestão, especialmente às formas de sua organização e prestação. Desde meados do séc. XIX até os dias atuais, os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário têm sido prestados mediante arranjos institucionais híbridos com a participação de agentes da União, dos estados e dos municípios interagindo de diversas formas, algumas vezes de modo cooperativo, outras concorrentemente, e ainda com presença significativa do setor privado em determinadas épocas e regiões. Já os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas sempre tiveram sua prestação relegada à iniciativa e atuação exclusiva dos municípios, diretamente ou mediante participação de empresas privadas contratadas, particularmente nas atividades de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Nos aspectos econômicos, as políticas de gestão destes serviços têm sido historicamente negligenciadas pelos municípios, o que explica as baixas condições de sustentabilidade dos mesmos, sendo raros e insuficientes os exemplos de municípios que tenham instituído políticas de gestão adequadas e venham dando continuidade e sustentação à sua implantação. Nos anos recentes a União passou a apoiar mais diretamente os municípios na implantação de soluções adequadas de manejo de resíduos sólidos urbanos, por meio dos Ministérios do meio Ambiente, das Cidades e da Saúde, mediante apoio técnico e financiamentos onerosos e não onerosos para implantação de aterros sanitários e erradicação de lixões, para desenvolvimento de programas de coleta seletiva e apoio aos catadores, e para a formação de consórcios intermunicipais, induzindo, no mesmo sentido, a participação de alguns estados. Desde o início do século passado e, principalmente, a partir da década de 1940 a União teve participação ativa e expressiva na gestão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário que perdurou até meados da década de 1990, atuando por meio do DNOCS69 , do DNOS70 e da extinta Fundação SESP71 (atual Funasa). Os dois primeiros se ocuparam especialmente da implantação de obras de abastecimento de água e a Funasa, além da execução de obras atuou também na administração desses serviços em cooperação com centenas de municípios em praticamente todos os estados brasileiros. Atualmente a Funasa não participa diretamente da gestão dos serviços municipais, porém ainda é um dos principais agentes executivos das ações de saneamento básico do Governo Federal, o qual, por sua vez, continua sendo o principal responsável pelo financiamento do setor. A condição do Governo Federal como agente coordenador e promotor direto dos financiamentos em infraestruturas de saneamento básico, particularmente as relativas aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, foi ampliada e se consolidou com a formulação e implementação do PLANASA72 , ao final da década de 1960. 69 Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS, criado em 1909 com o nome de Inspetoria de Obras Contra as Secas – IOCS, rebatizado em 1919 de Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas –IFOCS, assumindo sua denominação atual em 1945, e transformado em autarquia em 1963. 70 O Departamento Nacional de Obras de Saneamento – DNOS foi criado em 1940 e transformado em autarquia em 1962 com atribuição para atuar em todo o território nacional em ações de drenagem e contra inundações, em 1946 passou a cuidar também de ações na área de saneamento básico. 71 O Serviço Especial de Saúde Pública foi criado em 1942 e transformado em fundação pela lei 3.750/1960. Sucedida em 1991 pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), quando foi criada vinculada ao Ministério da Saúde, é hoje responsável pelas ações de saneamento básico nas comunidades indígenas e quilombolas e pelo repasse de recursos para implantação de infraestruturas de saneamento básico em municípios com menos de 50.000 habitantes, no âmbito do PAC-Saneamento. 72 A Lei nº 5.318/67 instituiu o primeiro esboço de uma Política Nacional de Saneamento, no ano seguinte é formulado o Plano Nacional de Saneamento – PLANASA e instituído o Sistema Financeiro do Saneamento – SFS, administrado pelo extinto BNH.
- 171. 169 Inicialmente com presençamais acentuada no Nordeste, por indução das políticas de financiamento das ações de saneamento básico pela SUDENE, que vinculavam a concessão de empréstimos à transferência da gestão dos serviços municipais a empresas estaduais ou federais (REZENDE; HELLER, 2008), e participação mais discreta nas demais regiões até a década de 1960, os estados se tornaram desde então, por meio de suas empresas de saneamento, nos maiores prestadores dos serviços de abastecimento de água do país, com menor atuação nos serviços de esgotamento sanitário, em decorrência do modelo adotado com o PLANASA. Conforme todas as constituições brasileiras73 , os municípios são de fato e de direito os responsáveis pela gestão dos serviços de interesse local, inclusive a regulamentação dos seus aspectos econômicos, ainda que algumas das funções de gestão possam ser exercidas com a cooperação dos demais entes. No entanto, mesmo com o reconhecimento dos municípios como entes da Federação na Constituição de 1988, o efetivo poder de gestão dos municípios sobre os serviços de saneamento básico continua limitado até os dias atuais, seja em decorrência da postura autocrática dos estados herdada do PLANASA e da política que o precedeu, ou da divergência de interpretação dos dispositivos constitucionais que tratam das competências dos entes da Federação. A exigência de regulação econômica dos serviços públicos delegados já era prevista explicitamente nas Constituições de 193474 , de 194675 e de 1967 (art. 160), cuja competência legislativa fora atribuída inicialmente à esfera federal, muito embora não haja registro da existência das leis referidas nas respectivas normas constitucionais. A regulação dos serviços públicos prestados diretamente sempre foi entendida em todas as constituições como competência dos respectivos titulares. Em 1978, sob regime de exceção do Estado Democrático, em que pese a autonomia municipal assegurada no art. 16 da Constituição de 1967, foi editada a Lei Nº 6.528 estabelecendo as diretrizes básicas de regulação, e o Decreto Nº 82.587, regulamentando os aspectos econômicos dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, instituindo uma modalidade específica e única de regulação tarifária aplicável para os serviços prestados pelas empresas estaduais no âmbito do PLANASA. Essa regulação vigorou até setembro de 1991, quando, sem qualquer justificativa, aquele Decreto foi extinto pelo Executivo Federal, deixando sem efetividade a aplicação da Lei nº 6.528/78, a qual só foi revogada de fato recentemente pela Lei nº 11.445, de 2007. De outro lado, o art. 175 da Constituição de 1988 confirmou o princípio de que, além de observar as diretrizes normativas gerais de âmbito nacional, a prestação dos serviços públicos deve ser disciplinada em lei do ente da Federação a que estiver afeta essa competência, a qual deve dispor, entre outras normas, sobre: o regime das empresas delegatárias e o caráter especial e as condições do contrato de prestação dos 73 A Constituição do Império, de 1924 já previa: “Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haverá Camaras, ás quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. Art. 169. O exercicio de suas funcções municipaes, formação das suas Posturas policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar”. 74 CF de 1934: “Art 137. A lei federal regulará a fiscalização e a revisão das tarifas dos serviços explorados por concessão, ou delegação, para que, no interesse coletivo, os lucros dos concessionários, ou delegados, não excedam a justa retribuição do capital, que lhes permita atender normalmente às necessidades públicas de expansão e melhoramento desses serviços”. 75 CF de 1946: “Art 151. A lei disporá sobre o regime das empresas concessionárias de serviços públicos federais, estaduais e municipais. Parágrafo único - Será determinada a fiscalização e a revisão das tarifas dos serviços explorados por concessão, a fim de que os lucros dos concessionários, não excedendo a justa remuneração do capital, lhes permitam atender as necessidades de melhoramentos e expansão desses serviços. Aplicar-se-á a lei às concessões feitas no regime anterior, de tarifas estipuladas para todo o tempo de duração do contrato.”
- 172. 170 serviços, quando houverdelegação,– bem como os direitos dos usuários e os aspectos econômicos, inclusive a política e regulação tarifária76 . Somente em 5 de janeiro de 2007 foi aprovada a Lei nº 11.445, que institui as diretrizes normativas nacionais para o saneamento básico e a Política Federal de Saneamento Básico, cumprindo o que previa o art. 21, inciso XX, da Constituição. As diretrizes desta Lei constituem as bases para a regulamentação e gestão dos serviços públicos de saneamento básico, criando condições efetivas para o cumprimento das disposições do art. 175 da Constituição pelos titulares desses serviços, cujos aspectos, principalmente os econômicos, são tratados neste texto. Deste preâmbulo historiográfico pode-se concluir, preliminarmente, que, fora do período de efetiva vigência do Decreto Federal nº 82.587/78 e especificamente no âmbito do PLANASA, a gestão e, particularmente, os aspectos econômicos dos serviços públicos de saneamento básico não observaram qualquer ordenamento normativo de caráter nacional, e que a organização e regulamentação desses serviços têm sido conduzidas, desde a era do Brasil Império, pela instância ou ente federativo que responde efetivamente pela sua prestação, consoante ou não com os vigentes preceitos constitucionais e infraconstitucionais. A conseqüência desses fatos é o cenário atual da gestão dos serviços públicos de saneamento básico que reflete um panorama confuso em todos os seus aspectos, particularmente os de caráter econômico. A avaliação desse cenário indica a existência de: (i) situações onde não há qualquer instrumento normativo de regulação, geralmente quando os serviços não são cobrados diretamente dos usuários; (ii) legislações municipais, normalmente insuficientes ou inadequadas, tanto para os serviços prestados diretamente como para os serviços delegados; (iii) atos normativos estaduais, reproduzindo em alguns casos a legislação federal do PLANASA para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, cujas constitucionalidades são questionáveis em face da titularidade dos serviços; (iv) delegações municipais em grande parte baseadas em instrumentos jurídicos insuficientes, inadequados ou sem o devido suporte legal; (v) delegações municipais irregulares, vencidas ou sem qualquer instrumento jurídico que as validem; e (vi), mais recentemente, convênios de cooperação celebrados entre municípios e estados e contratos de programa firmados com as respectivas empresas de saneamento para a prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, que não observam os arts. 30, 175 e 241, da Constituição e não respeitam as diretrizes e normas estatuídas pelas Leis nºs 11.107/2005 e 11.445/2007. Construir e consolidar as condições para transformar e melhorar este panorama e evitar a sua perpetuação endêmica ou reincidência epidêmica deve ser objetivo e eixo orientador da formulação do Plansab. Visando contribuir para a realização desse objetivo, procuramos tratar neste texto dos seguintes temas: — investigar e ter maior clareza sobre os aspectos econômicos que afetam na atualidade a gestão dos serviços públicos de saneamento básico, na integralidade de seus componentes e consoante o ordenamento jurídico vigente; — avaliar os desafios e condicionantes relacionados a esses aspectos que devem ser considerados na formulação do Plansab; — aprofundar o conhecimento dos marcos teórico-conceituais que envolvem a gestão dos serviços de saneamento básico, com foco nos aspectos econômicos, bem como das condições, limites, efeitos e efetividade de sua aplicação prática; 76 No entendimento de vários juristas (SILVA, 1996 e MUKAY, 1999, entre outros) a lei a que se refere o art. 175 da CF não se trata exclusivamente da Lei Federal nº 8.987/95, no que concerne às normas gerais de licitação e contratação, mas da lei própria do ente da Federação que detém a competência para organizar e prestar os serviços públicos de sua titularidade, visto que essa lei deve disciplinar a prestação dos serviços sob qualquer forma de prestação, inclusive a realizada diretamente pelo seu titular.
- 173. 171 — investigar ocomportamento histórico e a natureza dos investimentos públicos e privados em infraestruturas e ações de saneamento básico, suas tendências inerciais e os objetivos e metas desejados; — discutir a política de remuneração dos serviços e os subsídios sociais e avaliar as possibilidades e potencialidades de geração de receitas com a cobrança direta dos usuários pela prestação dos serviços, seu papel histórico e limitações no financiamento desses serviços; — avaliar e repensar o papel, as possibilidades e as responsabilidades dos entes da Federação no financiamento das ações de saneamento básico, inclusive as políticas e condições de alocação de recursos onerosos e não-onerosos e os efeitos da política tributária e fiscal no custo dos serviços; — discutir temas relativos à eficiência e racionalidade econômica na gestão dos serviços, abordando questões como: produtividade, modicidades dos custos, geração de receitas acessórias e geração de rendas e benefícios sociais em processos de reuso, de reciclagem, de produção energética, de ferti-irrigação e outros. 5.2 ASPECTOS PRELIMINARES A compreensão do tema central deste texto requer o conhecimento básico dos elementos materiais e jurídicos que formam o conceito de serviços públicos em geral na atualidade, para que se possa entender como esses aspectos repercutem nas questões econômicas que se apresentam no cenário atual da gestão dos quatro serviços componentes do saneamento básico, tendo como fundo o ordenamento legal vigente. Para tanto indicamos a leitura da publicação “Serviço Público: Conceito e características”, de Celso Antônio Bandeira de Melo (2008). Para uma visão histórica mais geral da evolução desses serviços recomenda-se a leitura de REZENDE e HELLER (2008). No mesmo sentido, é importante também conhecer as discussões teóricas e jurídicas sobre a questão da titularidade e competência constitucional sobre os serviços públicos de saneamento básico no Brasil. Esta questão se torna particularmente relevante, em face da controvérsia sobre a titularidade desses serviços, pelo menos de alguns deles, envolvendo estados e municípios, colocando-os em franco confronto judicial e administrativo, em prejuízo do interesse público e da coletividade, notadamente em regiões metropolitanas77 . Para interpretação dos dispositivos constitucionais dessa matéria, ver também SILVA (1996), em seu Curso de Direito Constitucional Positivo. Por fim, é relevante fazer breve apontamento sobre alguns aspectos conceituais dos serviços públicos, os quais, segundo Moreira (2007), podem ser classificados em: próprios, sociais ou essenciais, e de utilidade pública, cujos principais elementos são destacados a seguir. (i) Serviços públicos próprios ou originários: são os serviços inerentes á própria existência do Poder Público e que se relacionam intimamente com as atribuições do Estado, que os presta diretamente atendendo, tanto às necessidades da coletividade como as do próprio Estado, entre outras: a defesa nacional, a segurança pública, os serviços jurídicos, a fiscalização de posturas e atividades, etc. (ii) Serviços públicos essenciais ou sociais: são os que o Estado, reconhecendo a necessidade para a sobrevivência e bem-estar da coletividade, elege como direitos sociais e assume sua titularidade juntamente com a obrigação-dever de provê-los, direta ou indiretamente, com ou sem exclusividade. Podem ser originários ou derivados. Aqui temos tanto os reconhecidos nominalmente pela Constituição, 77 Para esse entendimento recomenda-se a leitura dos votos já proferidos pelos Ministros do STF nas ADINs 1842/RJ e 2077-3/BA em apreciação naquela Corte, tratando dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Disponível em: www.stf.jus.br/.
- 174. 172 entre eles osserviços de saúde, de educação e de transporte coletivo urbano, como os reconhecidos pela sociedade e pela Lei, com destaque para os serviços de saneamento básico. (iii) Serviços de utilidade pública ou coletiva (utilities): são os que, não sendo essenciais ou indispensáveis para sobrevivência ou bem-estar da coletividade, mas de grande conveniência e interesse para o desenvolvimento e satisfação da sociedade, o Estado os reconhece e assume sua titularidade jurídica, para que possam ser prestados de forma universal, dando oportunidade de acesso a todos, mediante remuneração pelos usuários, podendo fazê-lo direta ou indiretamente, sob regulação e fiscalização do Poder Público, mas por conta e risco dos prestadores, quando prestados por terceiros. Também são definidos como serviços impróprios ou derivados. Neste grupo estão os serviços de telefonia, de transporte rodoviário, aquaviário e aeroviário de passageiros, de gás canalizado, de energia elétrica e outros da mesma espécie. Neste particular há uma forte inclinação, dos que tratam os serviços de saneamento básico como negócio ou atividade econômica, de enquadrar esses serviços neste grupo, aplicando-se a eles os mesmos critérios de regulação econômica e aspectos dos direitos dos usuários, como o condicionamento do acesso ao pagamento de tarifas e a interrupção dos serviços por falta de pagamento. É certo que pequena parcela dos serviços de saneamento básico, notadamente o abastecimento de água e, em menor grau, os serviços de coleta e disposição de resíduos sólidos, se presta para finalidades econômicas ou para usos não essenciais ou dispensáveis, mas insuficiente para descaracterizar o conceito de essencialidade do conjunto desses serviços, que os atrela à política de saúde pública e ambiental, ambas nominalmente inseridas no rol dos direitos sociais pela Constituição Federal (arts. 196 e 225). O panorama atual da organização institucional e da gestão administrativa dos serviços de saneamento básico é reflexo do modo confuso como evoluíram as intervenções dos diferentes entes da Federação na gestão desses serviços, cujas características centrais podem ser debitadas à falta de adequado ordenamento constitucional e legal ao longo de toda a história republicana, o qual, por sua vez, inibiu o desenvolvimento e uso correto dos instrumentos de coordenação e de cooperação interfederativa pelos três níveis de governo. Em consequência, o cenário atual da organização e gestão dos serviços de saneamento básico mostra uma situação em que convivem: (i) cerca de 1.580 serviços locais de água e esgotos, prestados predominantemente por Autarquias e órgãos da Administração Direta, algumas empresas municipais, inclusive o Distrito Federal, e empresas privadas; (ii) 25 entidades regionais (uma autarquia e 24 empresas estaduais e uma empresa privada) atuando mediante delegação dos municípios na prestação dos serviços de abastecimento de água em 3.965 municípios e dos serviços de esgotamento sanitário em 1013 municípios; (iii) sete entidades microrregionais públicas e privadas prestando os serviços de abastecimento de água em 21 municípios e de esgotamento sanitário em 14 municípios; (iv) cerca de 2.960 municípios operando diretamente os serviços de esgotamento sanitário, a maioria de forma precária e sem sistemas organizados; e (v) 5.564 municípios responsáveis diretos pelos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, na maioria dos quais esses serviços são prestados precariamente, sem adequada organização e estrutura de gestão78 . Esclarecer análise mais acurada da situação jurídica da maioria dos arranjos institucionais e administrativos vigentes nos municípios, particularmente em relação aos serviços delegados, mostra que a organização institucional e a gestão administrativa dos serviços públicos de saneamento básico no Brasil não observaram, adequada e sistematicamente, os requisitos jurídicos admitidos pelo ordenamento 78 Fontes: SNIS de 2007 e ABCON (2008).
- 175. 173 constitucional. Em quepesem as disposições dos arts. 42 e 43 da Lei nº 8.987/9579 , incluídas as alterações introduzidas pelo art. 58 da Lei nº 11.445/07, não se vislumbra que esta situação possa se modificar no curto prazo, haja vista a postura acomodatícia, distanciada ou equivocada da maioria dos municípios, cuja gestão se encontra em situação jurídico-administrativa irregular, e os procedimentos adotados por alguns estados para a manutenção e ampliação das delegações municipais da prestação e da regulação dos serviços locais para entidades sobre seus controles, sem a correta observância das referidas normas legais e da Lei nº 11.107/2005 (gestão associada). Os possíveis arranjos institucionais da organização e da gestão dos serviços públicos são numerosos, em face do amplo leque de opções que a Constituição Federal admite. Sujeita ao mesmo ambiente de regulação das demais formas, a gestão associada veio constituir alternativa muito importante para a gestão dos serviços de saneamento básico pelos municípios, cuja associação em âmbito territorial mais amplo permite obter escalas administrativas e operacionais mais viáveis e sustentáveis, além de ser modelo que proporciona aos municípios melhores condições para cumprir as diretrizes normativas da Lei nº 11.445/07, visto que a gestão associada admite a atuação conjunta desses entes para o exercício pleno das funções de planejamento, regulação, fiscalização e prestação dos serviços. Embora seja positiva, na prática essa flexibilidade de opções parece mais confundir do que ajudar os municípios a encontrar a solução mais adequada para a organização e gestão dos seus serviços públicos. A Tabela 5.1 reproduzida a seguir, mostra uma matriz desses arranjos. 79 Lei nº 8987/95: “Art. 42. As concessões de serviço público outorgadas anteriormente à entrada em vigor desta Lei consideram-se válidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei. § 1º Vencido o prazo mencionado no contrato ou ato de outorga, o serviço poderá ser prestado por órgão ou entidade do poder concedente, ou delegado a terceiros, mediante novo contrato(NR). § 2º As concessões em caráter precário, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem em vigor por prazo indeterminado, inclusive por força de legislação anterior, permanecerão válidas pelo prazo necessário à realização dos levantamentos e avaliações indispensáveis à organização das licitações que precederão a outorga das concessões que as substituirão, prazo esse que não será inferior a 24 (vinte e quatro) meses. § 3º As concessões a que se refere o § 2º deste artigo, inclusive as que não possuam instrumento que as formalize ou que possuam cláusula que preveja prorrogação, terão validade máxima até o dia 31 de dezembro de 2010, desde que, até o dia 30 de junho de 2009, tenham sido cumpridas, cumulativamente, as seguintes condições: I - levantamento mais amplo e retroativo possível dos elementos físicos constituintes da infra-estrutura de bens reversíveis e dos dados financeiros, contábeis e comerciais relativos à prestação dos serviços, em dimensão necessária e suficiente para a realização do cálculo de eventual indenização relativa aos investimentos ainda não amortizados pelas receitas emergentes da concessão, observadas as disposições legais e contratuais que regulavam a prestação do serviço ou a ela aplicáveis nos 20 (vinte) anos anteriores ao da publicação desta Lei; II - celebração de acordo entre o poder concedente e o concessionário sobre os critérios e a forma de indenização de eventuais créditos remanescentes de investimentos ainda não amortizados ou depreciados, apurados a partir dos levantamentos referidos no inciso I deste parágrafo e auditados por instituição especializada escolhida de comum acordo pelas partes; e III - publicação na imprensa oficial de ato formal de autoridade do poder concedente, autorizando a prestação precária dos serviços por prazo de até 6 (seis) meses, renovável até 31 de dezembro de 2008 (2010?), mediante comprovação do cumprimento do disposto nos incisos I e II deste parágrafo (NR). Art. 43. Ficam extintas todas as concessões de serviços públicos outorgadas sem licitação na vigência da Constituição de 1988. Parágrafo único. Ficam também extintas todas as concessões outorgadas sem licitação anteriormente à Constituição de 1988, cujas obras ou serviços não tenham sido iniciados ou que se encontrem paralisados quando da entrada em vigor desta Lei.”
- 176. 174 TABELA 5.1: Matrizde arranjos organizacionais da gestão de serviços públicos TIPO DE GESTÃO GESTOR REGULADOR FORMA DE PRESTAÇÃO INSTRUMENTO DE OUTORGA PRESTADOR Direta (exclusiva) Titular Órgão ou entidade do titular Direta Lei Órgão ou entidade do titular Órgão da administração direta Autarquia Empresa pública Empresa de economia mista Fundação Entidade do titular ou entidade conveniada de outro ente federado do respectivo Estado Indireta Contratos de concessão ou de permissão Terceiros Autarquia Empresa pública Empresa de economia mista Empresa privada Consórcio de empresas Sociedade de propósito específico Autorização Cooperativa de usuários Associação de usuários Associada Consórcio público (entes consorciados) Entidade de cada titular ou consórcio público ou entidade conveniada de outro ente consorciado Associada direta Contratos de consórcio e de programa Consórcio público Associada indireta Contratos de consórcio e de programa Órgão ou entidade de ente consorciado Órgão da administração direta Autarquia Empresa pública Empresa de economia mista Fundação Contratos de consórcio e de concessão ou permissão Terceiros Autarquia Empresa pública Empresa de economia mista Empresa privada Consórcio de empresas Sociedade de propósito específico Contratos de consórcio e autorização Cooperativa de usuários Associação de usuários Entes conveniados Entidade do titular ou entidade do ente conveniado Associada indireta Convênio de cooperação e contrato de programa Órgão ou entidade de ente conveniado Órgão da administração direta Autarquia Empresa pública Empresa de economia mista Fundação 5.3 ASPECTOS GERAIS DA REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS Os aspectos econômicos relacionados aos serviços públicos de saneamento básico podem ser caracterizados, grosso modo, em quatro agrupamentos ou enfoques estreitamente interdependentes,
- 177. 175 quais sejam: regulação,regime de cobrança e custos, formas e fontes de financiamento, e tributário e fiscal. Neste texto procurou-se fazer uma abordagem suficientemente ampla desses enfoques, incluídos alguns pressupostos relacionados a outros aspectos mais gerais, para a compreensão do tema no seu conjunto. Regulação dos serviços públicos A regulação em sentido amplo de atividades, bens e serviços, tanto na esfera pública como privada, pode ser definida como um conjunto de regras impostas pelo Poder Público aos indivíduos e organizações, condicionando-lhes as decisões e ações que possam afetar de algum modo a coletividade, envolvendo diversos aspectos, entre os quais: propriedade de bens materiais e imateriais, titularidade ou direito sobre atividades, condições de acesso a bens e serviços, preços, participação no mercado, qualidade, segurança, sanitária, ambiental, etc. No sentido estrito, a regulação de atividades ou serviços públicos de competência estatal, inclusive a organização e funcionamento de suas instituições, decorre exclusivamente da obrigação-dever constitucional, sob pena de responsabilização dos governantes, e objetiva, entre outras funções, proteger o Estado e a sociedade, garantir direitos sociais (atividades e serviços públicos essenciais: segurança, saúde, educação, saneamento, meio ambiente, transporte coletivo urbano, etc.) e garantir o acesso/ universalização e proteger o usuário/consumidor em relação a serviços de interesse ou de utilidade pública (telefonia, energia, rodovias, transportes, petróleo e gás, etc.). Quanto ao exercício da função de regulação, ele ocorre em dois níveis. O primeiro compreende o exercício da titularidade do serviço, cabendo ao Poder Público competente editar e fazer cumprir as leis (Legislativo), os regulamentos e atos jurídico-administrativos (Executivo) que constituem a política pública correspondente e que organiza, regulamenta e implanta o sistema de gestão (capítulo II, arts. 8º a 13, da Lei nº 11.445/07). O segundo nível da regulação pode ser atribuído pelo Titular, por meio dos instrumentos anteriores, a organismos ou agentes públicos, de natureza e competências jurídicas próprias para essa função, a que se podem delegar competências regulatórias de caráter técnico-executivo, de fiscalização e função arbitral, definidas conforme a organização jurídico-institucional dos serviços a que se aplica (capítulo V, da Lei nº 11.445/07). No caso dos serviços de saneamento básico, o que se pode atribuir ao órgão ou entidade de regulação, na forma do art. 23, da Lei nº 11.445/07, são competências normativas de execução das normas originárias do titular, portanto de caráter técnico ou executivo, cujos atos administrativos se processam por meio de instruções ou resoluções. Portanto, esse ente regulador não pode estabelecer normas ou regras que criam obrigações e direitos, mesmo para o prestador e menos ainda para os usuários, sem falar no titular (Poder Público), por simples impossibilidade jurídica80 . Por óbvio, essas normas podem abordar todos os aspectos elencados no referido dispositivo legal, observando-se que, no caso de entidade reguladora delegada (§ 1º, art. 23), a sua forma de atuação e a abrangência de sua competência regulatória (quais aspectos e atividades pode regular e até onde) devem ser definidas no instrumento de delegação do titular. 80 Por certo, esses requisitos não têm sido respeitados no âmbito da regulação dos serviços de saneamento, nem no passado (Planasa) nem no presente, razão de insolúveis conflitos entre os atores e entes envolvidos, criando passivos judiciais imensuráveis. Para conhecimento de alguns exemplos, vide as normas de criação e alguns atos de algumas entidades reguladoras: ARSBAN (www.natal.rn.gov.br/arsban/); ARSESP (www.arsesp.sp.gov.br/); Lei 18.309, de 03/08/09, do Estado de Minas Gerais, que cria a ARSAE.
- 178. 176 A regulação dosserviços de saneamento básico no Brasil As condições de sustentabilidade econômico-financeira de qualquer atividade pública ou privada, com ou sem fim econômico, são elementos necessários para sua viabilização e sustentação e para o cumprimento de seus objetivos econômicos e sociais. Conforme dito popularizado no meio econômico e atribuído a Milton Friedman, “não existe almoço grátis”. Como qualquer atividade laboral ou produtiva os serviços públicos em geral, e os de saneamento básico em particular, têm custos e a sociedade paga por eles, mesmo os cidadãos que não são seus beneficiários diretos. Sendo atividade pública essencial e indispensável para a sociedade, e de obrigação-dever do Estado, a disposição e o acesso a esses serviços devem ser garantidos a todos os cidadãos, inclusive para os que não tenham capacidade para pagar, cabendo ao Poder Público estabelecer e garantir as formas e os meios de sua prestação e sustentação econômica. Essa garantia se processa por meio de adequada regulação normativa e técnica. No entanto, os serviços públicos de saneamento básico conviveram, até recentemente, em ambiente sem o adequado ordenamento legal e regulatório no âmbito nacional e, salvo raríssimas exceções, também no municipal. Nem mesmo a Lei nº 6.528 e o Decreto nº 82.587, ambos de 1978, que normatizaram aspectos econômicos dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, podiam ser considerados instrumentos adequados e suficientes de regulação econômica desses serviços, visto que tratavam apenas de uma modalidade específica de regulação tarifária de aplicação exclusiva para as empresas estaduais de saneamento, no âmbito do PLANASA. Ainda que tenham sido impostas autoritariamente pelo Governo Federal aos entes federativos envolvidos, atropelando suas competências constitucionais, pode-se dizer que, durante a curta vigência efetiva destas normas, houve uma tentativa razoável de prática regulatória exercida por instituições independentes81 , pelo menos em tese, em relação aos titulares dos serviços que “aderiram” àquele plano e aos prestadores. Entretanto, mesmo que tecnicamente correto, a aplicação prática do modelo de regulação instituído por essas normas se deu de forma muito ineficiente, não logrando o seu aprimoramento e consolidação e resultando na falência do próprio PLANASA, junto com a extinção do BNH, seu braço executor, em 1986. À época houve quem debitasse o malogro do PLANASA e do seu modelo de regulação aos efeitos da crise econômica que se iniciou em 197982 , coincidente com o início do período de maior concentração dos pagamentos dos financiamentos concedidos às empresas e aos fundos estaduais de saneamento. De fato a crise econômica corroborou com essa situação, precipitando o seu desfecho, porém, suas causas fundamentais foram, em nosso entendimento, a falta de experiência ou qualificação técnica dos agentes executores desse plano, a interferência e desvirtuamento político da gestão das empresas estaduais junto com a falta de transparência e de controle social das mesmas e, principalmente, a omissão político- administrativa dos titulares dos serviços delegados às empresas estaduais, abandonando-os à sorte e aos interesses políticos e econômicos dos respectivos estados e de suas corporações. Apesar da sua ineficácia, o fim desse modelo de regulação contribuiu para que o ambiente da gestão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário herdado do PLANASA se tornasse ainda mais 81 A regulação técnico-normativa no âmbito do Planasa foi exercida conjuntamente pelo BNH (órgão técnico) e pelo Ministério do Interior (órgão normativo), até 1986, quando o BNH foi extinto e as atribuições de regulação tarifária passaram a ser exercidas pelo CIP (Conselho Interministerial de Preços) até 1989, quando foi sucedido pela SEAP (Secretaria Especial de Abastecimento e Preços), que exerceu essas atribuições até 1991, quando também foi extinta. 82 Logo após a instauração do referido modelo de regulação (1978) a economia mundial entrou em um período de crise decorrente do segundo choque dos preços do petróleo e da alta acentuada dos juros internacionais, comandada pelos EUA.
- 179. 177 confuso e caótico,cuja conseqüência mais visível, também com algumas exceções, é a generalizada prestação desses serviços em condições irregulares, inadequadas e insustentáveis, sob todos os aspectos, tanto no nível estadual como municipal. Aproveitando do vazio regulatório decorrente dessa situação as empresas estaduais de saneamento passaram a se autorregular, em alguns casos com o suporte de instrumentos normativos editados pelos Executivos estaduais83 , situação que, no geral, perdura até hoje. Em que pesem as poucas experiências de regulação um pouco mais sérias e menos conflitivas com o ordenamento legal vigente84 , na maioria dos Estados não há qualquer sistema de regulação em funcionamento e em outros prospera a implantação de simulacros de regulação que afrontam abertamente a Constituição Federal e as Leis nºs 11.107/05 e 11.445/07, e os sempre desrespeitados (ou acomodados) Municípios85 . No caso dos municípios que, a partir de 1995, delegaram diretamente86 algum serviço de saneamento básico a prestadores privados (não estatais), a situação jurídica formal dos aspectos regulatórios é menos aflitiva, pois existem mecanismos mínimos de regulação – lei autorizativa, contrato de concessão, regulamentos técnicos e algum organismo responsável pelas funções de regulação e fiscalização – mesmo que não organizados de forma sistêmica, com um ou outro exemplo relativamente satisfatório87 . Entretanto, com poucas ressalvas, essas experiências de regulação têm sido pouco eficientes, principalmente nos aspectos econômicos. Por fim, verifica-se que, nos municípios que prestam diretamente os serviços, em geral não há sistemas de regulação dos serviços formalmente organizados e estruturados, muito embora se encontre algumas poucas experiências satisfatórias e compatíveis com o modelo institucional de gestão dos serviços88 . Em alguns Municípios os sistemas de regulação instituídos até ultrapassam a racionalidade administrativa e em outros extrapolam os limites de competência jurídica do agente regulador, ainda que possam produzir razoável eficiência técnica89 . A Lei nº 11.445/07 estabeleceu as diretrizes normativas que permitem superar essa confusão institucional no que respeita à regulação dos serviços de saneamento básico, particularmente os seus aspectos econômicos e as condições de sua sustentabilidade. A implementação dessas diretrizes, entretanto, esbarra em dificuldades de seu entendimento e da falta de experiência quanto à sua aplicabilidade, criando situações que têm levado ao questionamento pela sociedade e pelo Ministério Público das políticas tarifárias praticadas por diversos serviços municipais e empresas estaduais de saneamento básico. Da aplicabilidade das diretrizes de regulação da Lei nº 11.445/07 O desenvolvimento da concepção e instituição dos instrumentos e dos sistemas de regulação de serviços públicos quase sempre foi orientado pelos aspectos econômicos, tendo como objetivo fundamental 83 Os exemplos mais representativos dessa prática são: o Decreto nº 33.611/92 e, afrontando acintosamente a Lei nº 11.445/07, o seu sucedâneo atual Decreto nº 44.884/08, de Minas Gerais e o Decreto nº 41.446/96, de São Paulo. 84 Pode-se citar as experiências das agências reguladoras AGERGS/RS, ARCE/CE, ARSESP/SP e ARSBAN - Natal/RN. 85 Nesta situação o exemplo mais recente e acabado é o da instituição da ARSAE de Minas Gerais ( Lei Estadual nº 18.309/09). Outros exemplos são: ARPE/PE, AGR/GO, ARSAL/AL, AGENERSA/RJ, ARSAM/AM. 86 No entanto há casos em que os serviços, com a concordância dos titulares, foram delegados indiretamente pelos Estados a empresas privadas, em processos um tanto nebulosos, submetendo-os à regulação de entidade reguladora estadual – Águas de Juturnaíba e Prolagos/RJ e Águas do Amazonas – Manaus/AM. 87 È o caso de Cachoeiro de Itapemirim/ES (AGERSA) e mesmo os de Natal/RN (ARSBAN) e de Campo Grande/MS. 88 São exemplos dessas experiências: Santo André/SP (Conselho Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental – COMUGESAN); Penápolis/SP (Conselho Deliberativo). 89 Neste caso são exemplos, respectivamente, Guaratinguetá/SP (ARSAEG) e o Distrito Federal (ADASA).
- 180. 178 garantir e aomesmo tempo controlar a justa remuneração (lucro) do prestador do serviço público regulado e estabelecer barreiras de proteção contra riscos que pudessem ameaçá-lo, porém, nem sempre se procurou vinculá-lo ao objetivo maior de garantir a satisfação dos interesses públicos e sociais inerentes. Esse foco nos indica que as diferentes concepções de modelos regulatórios existentes, algumas delas adotadas no Brasil, foram produzidas para cuidar, principalmente, das relações entre o Poder Público e os agentes privados90 que operam em atividades públicas, sob concessão ou autorização, situação em que há clara contraposição de interesses. O interesse público é prestar o serviço da forma mais eficiente e eficaz para os seus beneficiários. O interesse privado mais objetivo, ainda que manifeste alguma preocupação social, é obter o maior retorno econômico possível. Para balancear estes interesses é que se requer a existência de sistema regulatório adequado e que o seu agente detenha satisfatório poder técnico- normativo, controlador e arbitral. Não é por outra razão que essa relação público-privada sempre se realiza por meio de instrumento contratual. Condição esta que, no caso do saneamento básico, é reafirmada na própria Lei nº 11.445/07, cujo art. 11 condiciona a validade dos contratos de prestação dos serviços à existência das normas de regulação e à explícita designação da entidade reguladora e fiscalizadora e suas competências. Ainda que não o explicite claramente, os dispositivos da referida Lei, que tratam dos aspectos da regulação e fiscalização e seus vínculos com os aspectos econômicos, parecem estar direcionados mais para os prestadores contratados, sejam eles privados ou público-estatais, do que para os prestadores diretos vinculados ao titular do serviço de saneamento básico, como é o caso dos serviços municipais de saneamento (SAAEs). Neste último caso, a Lei não os isenta da obrigatoriedade de instituir instrumentos e sistemas de regulação e fiscalização próprios, mas também não os subordinou às mesmas exigências requeridas dos primeiros, até porque, se o fizesse, poderia invadir competência constitucional própria do ente da Federação para legislar com exclusividade e para decidir sobre a forma de organização e prestação dos serviços públicos de sua titularidade. Assim, fica claro que, quando a prestação do serviço de saneamento básico estiver a cargo de órgão ou entidade do titular, o que a classifica como prestação direta para os efeitos dos arts. 30 e 175 da Constituição Federal e da Lei nº 11.445/07, o Poder Público titular deve orientar os seus instrumentos e sistema de regulação e fiscalização para a eficiência da gestão pública e para o cumprimento dos direitos sociais inerentes àquele serviço público, entre eles o acesso universal e integral e a modicidade dos custos. Isto porque, neste caso, não há conflito de interesses a arbitrar entre titular e prestador, pois integram o mesmo ente federativo, e o primeiro tem soberania plena sobre o segundo. Portanto, o dilema na definição do modelo de regulação mais adequada, particularmente a modalidade de regulação econômica, é maior quando a prestação do serviço público é delegada a terceiros, qualquer que seja a instituição, visto que há possibilidade de conflitos de interesses, mesmo que não sejam apenas de ordem econômica - a prestação delegada a órgão ou entidade pertencente a outro ente da Federação pode trazer consigo riscos e conflitos de interesses político-administrativos ou corporativos, como se tem verificado nas relações entre companhias estaduais de saneamento e municípios. A mesma situação pode ocorrer, com limitações, nos casos de prestação direta por empresa de economia mista controlada pelo titular em que haja participação significativa de investidores (sócios) privados, particularmente se houver acordos que lhes confiram poderes de gestão, participação especial nos lucros ou garantia de remuneração 90 Inclui entidades estatais que atuem na prestação dos serviços mediante delegação sob regras de mercado ou com fim econômico, como é o caso de algumas empresas estaduais (Copasa, Sabesp, Sanepar e outras).
- 181. 179 de suas cotasde capital, ou ainda se o capital da empresa for aberto, ou seja, as ações correspondentes à parcela do capital privado forem livremente negociadas no mercado de capitais. Nestes casos a definição e escolha do melhor modelo regulatório dependem tanto do tipo de serviço regulado e da forma e condições da delegação ou prestação, como da capacidade e eficiência técnica dos agentes reguladores designados. O breve histórico do tópico anterior revela que as experiências de regulação dos serviços de saneamento básico no Brasil estão ainda muito longe de alcançar a qualificação jurídico-administrativa e o desempenho técnico necessários. Política de cobrança pela prestação dos serviços Objeto principal da regulação econômica, os regimes de cobrança direta dos usuários pela prestação dos serviços públicos de saneamento básico previstos no art. 29 da Lei nº 11.445/07 são: o de preços públicos e o tributário. No entanto, conforme interpretação desse dispositivo e do Código Tributário Nacional91 , esses regimes e suas espécies não se aplicam de modo uniforme para os diferentes serviços de saneamento básico ou para as diferentes formas de prestação dos serviços. Requisitos para adoção dos regimes de cobrança A adoção de qualquer um dos regimes de cobrança referidos anteriormente requer o cumprimento de alguns princípios e condições jurídicas, conforme descrito a seguir. I – A adoção do regime de preço público (tarifário) requer que: a) a adesão do usuário ao serviço seja voluntária e contratual, isto é, não pode ser imposta pelo Poder Público ou pelo prestador; b) o serviço seja específico e divisível, isto é, específico, quando puder ser prestado de forma destacada em unidades autônomas para usuários determinados e divisível, quando puder ser utilizado, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários. c) o serviço seja efetivamente prestado e utilizado pelo usuário; e d) a utilização do serviço seja mensurável por meio de instrumento ou por critério técnico e objetivo de quantificação ou aferição. II – A adoção do regime tributário na forma de taxa requer o atendimento pelo menos das seguintes condições: a) o serviço seja específico e divisível, conforme definição anterior; b) o serviço seja efetivamente prestado e utilizado pelo usuário; e/ou c) quando for de utilização compulsória, haja a possibilidade de utilização efetiva ou potencial do serviço público pelos usuários/contribuintes, isto é, o serviço seja efetivamente prestado ao usuário/contribuinte ou posto à sua disposição, mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento para que possa utilizá- lo quando necessitar. Ausentes esses requisitos, o serviço não pode ser cobrado diretamente do usuário sob qualquer desses regimes, ressalvada a possibilidade de instituição de contribuições especiais previstas na Constituição Federal, como é o caso do serviço de iluminação pública definido no seu art.149-A, o que requer aprovação de emenda constitucional pelo Congresso Nacional. Destes elementos interpretativos pode-se concluir que, para o serviço público prestado diretamente por órgão ou entidade pública do titular, cuja cobrança atenda as condições para adoção do regime de preço 91 Lei nº 5.172/66, atualizada pela LC nº 104/01, que regulamenta o sistema tributário nacional e estabelece as normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sem prejuízo da respectiva legislação complementar, supletiva ou regulamentar.
- 182. 180 público, também oserá para o regime tributário na forma de taxa. O contrário nem sempre se aplica, como se pode verificar no próximo sub-item92 . Hipóteses e regimes de cobrança da prestação - serviços de saneamento No que se refere aos tipos dos serviços, atendidos os requisitos do sub-ítem anterior, o regime de cobrança direta dos usuários poderá ser, para os serviços de: I. abastecimento de água e esgotamento sanitário: tributário (taxa) ou de preços públicos (tarifas), cujos valores poderão ser individuais, para cada um dos serviços (uma taxa/tarifa de água e outra de esgoto), com base nos respectivos custos; ou unitários, uma única taxa ou tarifa para ambos os serviços conjuntamente (única taxa/tarifa de água e esgoto), com base no custo total; II. limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos: tributário ou de preços públicos, conforme o regime ou forma de prestação do serviço ou as atividades cobradas, observando-se que atividades gerais de caráter coletivo (inespecíficas e indivisíveis) não podem ser cobradas diretamente dos beneficiários, devem ser custeadas pelas receitas de impostos gerais (IPTU, ISS, FPM, etc.); III. manejo de águas pluviais urbanas: exclusivamente tributário (taxa), conforme o regime ou forma de prestação do serviço ou as atividades cobradas. Aqui se aplica também a observação anterior. Em relação às formas (regime) de prestação dos serviços, também atendidos os requisitos anteriores, a cobrança direta dos usuários poderá ser, para os serviços de: I. abastecimento de água e esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos, quando for: a) prestação direta centralizada ou descentralizada por meio de autarquia, mediante regime tributário na forma de taxa, ou de preço público, na forma de tarifa e outras espécies; b) prestação direta descentralizada por meio de empresa pública ou de economia mista e de fundação, exclusivamente mediante regime de preço público, na forma de tarifa e outras espécies; c) prestação indireta por meio de concessão, permissão ou autorização, exclusivamente mediante regime de preço público, na forma de tarifa e outras espécies; d) gestão associada por meio de consórcio público ou convênio de cooperação, exclusivamente mediante regime de preço público, na forma de tarifa e outras espécies; Deve-se observar que algumas atividades destes serviços normalmente não reúnem os requisitos para caracterizá-las como específicas e divisíveis em relação aos usuários individuais, devido ao caráter genérico de sua prestação, como é o caso da varrição e capina de vias e logradouros públicos e outros denominados genericamente de limpeza urbana. Nesta situação não é aplicável qualquer dos referidos regimes de cobrança direta do usuário, sendo remunerados com recursos do orçamento geral do titular ou mediante contribuição especial que venha a ser criada pela União (art. 149 da CF) e disciplinada pelo titular, como é o caso da contribuição para custeio do serviço de iluminação pública (art. 149-A da CF). Outra questão relacionada a estes serviços, por razões culturais ou sócio-econômicas, é a dificuldade de adoção de instrumentos ou mecanismos objetivos de medição do seu uso, como a coleta de resíduos sólidos. Isto inviabiliza, na prática, a cobrança direta do usuário pelo regime de preço público, qualquer que seja a forma de prestação, inclusive a prestação direta por órgão ou entidade pública do titular, caso em que se admite o regime tributário de taxa. Nesta situação, para as demais formas de prestação só será possível a cobrança indireta de taxa pelo Poder Público titular, que remunerará o prestador, conforme as condições contratadas. 92 Há divergências interpretativas entre alguns magistrados sobre essa assertiva, refletidas em julgados recentes como o caso do TJRS relatado em http://www.direito2.com.br/tjrs/2007/dez/19/para-3a-camara-civel-cobranca-de-agua-e-esgoto-deve-observar.
- 183. 181 II. manejo deáguas pluviais urbanas: exclusivamente pelo regime tributário de taxa, e somente quando prestado diretamente por órgão ou entidade de direito público (autarquia) do titular. Para as demais formas de prestação do serviço também só será possível a cobrança indireta de taxa pelo Poder Público titular, que remunerará o prestador, conforme as condições contratadas. Como se denota dos comentários anteriores, os requisitos apontados não impedem a delegação da prestação de serviço público de saneamento básico nas modalidades de prestação indireta ou por meio de gestão associada. Nestes casos, no entanto, quando não aplicável a adoção de regime de preço público (tarifário), não pode haver cobrança direta dos usuários pelo prestador do serviço, que será remunerado pelo Poder Público contratante com recursos orçamentários, quaisquer que sejam as fontes definidas na regulação, entre elas: a) receita tributária, inclusive taxas vinculadas cobradas indiretamente dos usuários; b) fundos especiais; e c) transferências ou subsídios públicos ou privados. 5.4 REGULAÇÃO ECONÔMICA DOS SERVIÇOS PÚBLICOS A regulação econômica dos serviços públicos, em especial aqueles em que haja qualquer forma de cobrança direta dos usuários ou de contraprestação definida, tem como principal objetivo fazer com que o prestador atue sempre com a máxima eficiência e tenha justa remuneração, e que o usuário receba serviço de qualidade pelo menor custo possível. Esse objetivo será alcançado com a adoção da modalidade de regulação dos aspectos econômicos do serviço que melhor se coaduna com o modelo de gestão institucional e organizacional instituído pelo titular. No campo da teoria várias modalidades de regulação econômica vêm sendo desenvolvidas e experimentadas, algumas com mais vigor nas últimas três décadas, diante da adesão de alguns governos à política liberal93 . De algum modo, com as devidas adequações às particularidades de cada situação, algumas dessas modalidades são tecnicamente aplicáveis e podem produzir efeitos satisfatórios na gestão dos serviços de saneamento básico, mas que, sabiamente, não foram qualificadas e nem limitadas pela Lei nº 11.445/07. Em tese todas essas modalidades se aplicam, conceitualmente, tanto ao regime de cobrança de preços publicos (tarifas) como ao tributário, este sob a forma de taxa, tendo como premissa que, em ambos os regimes, o valor da contraprestação paga pelo usuário seja sempre associado ao efetivo custo econômico do serviço, explicitando-se, quando for o caso, eventual subsídio vinculado. São destacados a seguir alguns dos modelos de regulação mais conhecidos, e algumas de suas variantes, considerados os que de alguma forma são aplicáveis à área de saneamento básico com maior ou menor eficácia. Regulação pelo custo econômico do serviço Conceitualmente essa modalidade de regulação pode ser considerada a base das demais, cuja concepção compreende, de modo geral, o estabelecimento de regras e a formulação matemática para a determinação do preço do serviço (taxa ou tarifa) referenciada no custo econômico médio do serviço, de forma que a receita total que se espera obter seja igual ao custo total e o prestador tenha lucro econômico zero. Observando-se que, nesta formulação, o lucro financeiro do prestador integra o custo econômico do 93 Os mais citados na mídia e na academia são os governos da Inglaterra e do Chile, a partir dos anos de 1970.
- 184. 182 serviço e correspondeà taxa de retorno ou de remuneração do capital financeiro (investimentos) e/ou tecnológico (conhecimento) que o prestador investiu na prestação do serviço. Regulação por incentivos A regulação por incentivos é ao mesmo tempo modalidade derivada e complementar à regulação pelo custo econômico, que visa compensar suas desvantagens mediante regras adicionais com o objetivo de incentivar o prestador a atingir mais rapidamente ou em melhores condições determinados objetivos sociais (universalização, acesso dos usuários mais pobres) considerados desejáveis pelo regulador, concedendo-lhe maior liberdade de gestão. Essa modalidade é recomendável nas situações em que ocorrem níveis diferentes de informações sobre os serviços entre o regulador e o prestador, em desvantagem para o primeiro, funcionando os incentivos como elementos indutores para que o prestador use seu privilégio sobre o controle das informações para alcançar objetivos sociais definidos pelo regulador. Algumas alternativas para a formulação desta modalidade são: (i) a flexibilização da taxa de retorno dos investimentos, admitindo sua variação dentro de um limite mínim e máximo; (ii) alongamento (moratória) do prazo para revisão das tarifas; (iii) compartilhamento de lucros, admitindo-se que o prestador opere com taxa de retorno maior que a originalmente definida, desde que compartilhe parte do resultado (lucro) obtido com os usuários, de forma progressiva; e (iv) compartilhamento de receitas extraordinárias, variante similar à anterior, com a diferença de que a parcela a ser compartilhada com os usuários incide sobre a receita adicional obtida. Esta modalidade é justificável para a regulação de serviços cuja organização e/ou gestão sejam de alta complexidade e de difícil controle pelo regulador. No caso de serviços de saneamento básico, de caráter essencial e universal, só seria recomendável por prazo definido e não muito longo, por exemplo, o equivalente a até o máximo de dois períodos de revisão, geralmente fixados em quatro ou cinco anos, e desde que esteja vinculado ao cumprimento de metas de repercussão social relevante (antecipação do atendimento da população desassistida, resolução de deficiências operacionais ou qualitativas que afetam muitas pessoas – intermitência do abastecimento, perdas elevadas, danos ambientais, etc.). Regulação por preço teto (price cap) Nesta modalidade, apenas o fator preço é controlado pelo regulador, ficando sob controle do prestador os riscos e incertezas do empreendimento (custos, produtividade, taxa de retorno, etc.). Os dados contábeis do prestador não são utilizados explicitamente pelo regulador para determinar os preços ou suas revisões. O preço teto (tarifa máxima admitida) é fixado periodicamente (por exemplo, para cada 5 anos) pelo regulador com base em estrutura de custos predefinida nos instrumentos de regulação ou proposta pelo prestador na licitação, ou ainda, em estrutura padrão referenciada em uma empresa do mercado ou em uma empresa virtual. A regulação do preço teto pode prever o repasse aos usuários de parcela dos ganhos de produtividade obtidos pelo prestador, ao longo de sua vigência, mediante redução do índice de reajuste periódico automático definido na sua formulação, cuja expressão simplificada pode ser expressa pela equação: IRT=IPV-X+Y onde: IRT é o índice de reajuste tarifário admitido; IPV é o índice de preços de varejo adotado para correção das parcelas de custos sob controle do prestador; X é a taxa de produtividade esperada para o período, determinada pelo regulador; e Y é a variação efetiva dos preços dos insumos regulados e dos tributos, não controlados pelo prestador.
- 185. 183 O objetivo intrínsecodessa modalidade é superar os aspectos negativos das duas anteriores, corrigindo os efeitos negativos da assimetria de informações entre o regulador e o prestador e dos comportamentos estratégicos deste, visando minimizar seus riscos e maximizar seus lucros. Sua adoção, no entanto, não dispensa que o regulador tenha bons conhecimentos sobre a gestão e as condições econômicas que afetam a prestação dos serviços regulados, pois só assim poderá determinar o preço teto com segurança e em nível de eficiência econômica aceitável para o prestador e para os usuários, garantindo que o preço teto estabelecido não seja tão alto que faça com que o prestador opere como um monopolista não regulado, nem muito baixo que torne a prestação do serviço inviável. Regulação pela receita máxima Essa modalidade segue os mesmos princípios do preço teto, tendo como base a receita total e não o preço (tarifa) unitário. O regulador fixa a receita máxima admitida para determinado período tarifário e, havendo variação na demanda em relação ao previsto na revisão anterior, o preço unitário ajusta-se a ela automaticamente. Ou seja, com aumento da demanda o preço unitário diminui, uma redução da demanda aumenta o preço unitário. A possibilidade de variação frequente das tarifas sob esta modalidade dificulta a decisão política de sua adoção. Regulação de referência (benchmark ou yardstick competition) Esta modalidade é conhecida também como “regulação por comparação” (yardstick regulation) ou “competição por padrões” (yardstick competition) e é aplicável com razoável eficácia nos casos de monopólio natural, como os serviços de saneamento básico. Uma de suas características principais é a forte indução à redução de custos pelos prestadores regulados, além de reduzir os efeitos das assimetrias de informação existentes entre estes e o regulador e estimular maior eficiência econômica. A regulação é feita pela comparação (yardstick competition) do desempenho do prestador regulado com o de uma empresa de referência no mercado (benchmark) ou com o de um prestador que opere em condições similares em localidade diferente, ou ainda, tomando como referência um modelo virtual de prestador concebido dentro dos padrões de eficiência desejados. Como os lucros permitidos são determinados pelo seu desempenho relativo, o prestador é incentivado a maximizar sua eficiência. Essa metodologia se fundamenta, portanto, na criação de um ambiente de concorrência virtual, em um mercado característico de monopólio natural, que visa induzir cada um dos prestadores de serviços sob a mesma regulação a reduzir seus custos abaixo do nível médio de referência. Embora haja alguma diferença conceitual entre yardstick competition e benchmarking, o modelo ora descrito é designado genericamente de regulação de referência (benchmarking) porque emprega métodos comparativos, não fazendo diferenciação entre os referidos termos. A aplicação eficiente e eficaz desta metodologia de regulação requer a adoção de um bom sistema de contabilidade regulatória, garantindo que os dados sejam registrados pelos prestadores regulados com base em definições e critérios contábeis uniformes. Custo econômico dos serviços As definições anteriores das modalidades de regulação econômica de serviços públicos indicam que suas concepções e metodologias estão de algum modo associadas a um conceito de custo ou preço econômico. Portanto, definir com clareza os conceitos e metodologias para determinação desse custo é requisito indispensável para a correta aplicação de qualquer daquelas modalidades de regulação.
- 186. 184 Conceitos gerais Independente doconceito ou da metodologia adotada para determinação do custo econômico do serviço é necessário conhecer os elementos que o compõem sob os diferentes conceitos ora tratados. I. Despesas de exploração (DEX) As despesas de exploração (DEX) compreendem todas as despesas requeridas para a prestação dos serviços, exceto as de capital e de remuneração do prestador, abrangendo as despesas de operação e manutenção, as despesas comerciais, as despesas administrativas, e as despesas fiscais e tributárias, excluídos destas os tributos e contribuições sobre o lucro. Na contabilidade pública corresponderia às despesas correntes, excluídos os pagamentos relativos ao serviço da dívida vinculada a investimentos (amortizações e encargos de financiamentos). A regulação pode determinar explicitamente os componentes e/ou as exclusões admitidas como despesas de exploração dos serviços, por exemplo, despesas com propagandas promocionais. II. Depreciação e amortização de investimentos A depreciação e a amortização de investimentos, do ponto de vista da empresa, correspondem a despesas relativas às parcelas do capital operacional (ativo permanente = investimentos financeiros + imobilizado + diferido) incorporadas aos serviços. Sendo que o conceito de amortização se aplica aos investimentos financeiros e ao diferido, e o de depreciação ao imobilizado em operação (ativo fixo). Do ponto de vista do investidor no capital da empresa (sócio ou acionista) a depreciação e a amortização representam a forma de retorno do capital investido, cujos valores ficam retidos na empresa como re- investimentos ou aplicações, ou então podem ser resgatados pelos investidores, conforme o estatuto ou contrato social, e, no caso de serviços delegados, também conforme os respectivos instrumentos de delegação. Os investimentos financeiros correspondem a: participações societárias ou acionárias em outras empresas; direitos de exploração de jazidas ou serviços públicos; ágios ou ônus sobre concessão ou privatização; aquisição de obras de arte; direitos de propriedades, marcas e patentes; etc. O ativo imobilizado corresponde aos valores das infraestruturas, instalações, edificações, máquinas, equipamentos, terrenos, veículos, mobiliário, e outros bens físicos necessários para a prestação de serviços. O ativo diferido corresponde a despesas preliminares de organização ou de reorganização da entidade jurídica (empresa/autarquia), de instalação do empreendimento (pesquisas, estudos de mercado, etc.), pré- operacionais e outras despesas antecipadas similares que contribuirão para a formação do resultado de mais de um exercício social, como elaboração de estudos, projetos e pesquisas, aquisição de softwares, etc. Nas empresas em geral e nas empresas ou entidades do titular de serviços públicos prestadoras dos mesmos, cujas atividades são de prazo indeterminado, os critérios gerais de depreciação e amortização são os seguintes: a) Depreciação A parcela da depreciação corresponde ao valor de cada item imobilizado dividido pelo número de anos/meses estimados de sua vida útil produtiva, deduzido do seu valor eventual estimativa de valor residual (veículos e máquinas geralmente têm valor residual significativo ao fim da vida útil estimada). Para evitar abuso na definição da vida útil de imobilizados, para efeito fiscal (inclusão da despesa de depreciação no custo dos bens ou serviços), a legislação fiscal brasileira definiu prazos mínimos de depreciação admissíveis, conforme os tipos de bens, que são, exceto quando houver incentivo fiscal de depreciação acelerada: 25 anos para construções, edificações e infra-estruturas similares (redes, barragens, reservatórios, etc.); 10 anos para equipamentos, máquinas e veículos em geral; 5 anos para equipamentos de transporte e maquinas que operam em mais de um turno e equipamentos de informática; 10 anos para mobiliários e equipamentos de escritório.
- 187. 185 No caso deconstrução, edificações e instalações em imóveis de terceiros alugados, arrendados ou cedidos a depreciação caracteriza-se tecnicamente como amortização e o prazo é o correspondente ao respectivo instrumento contratual. Terrenos, embora sejam imobilizados físicos, não são tidos como bens depreciáveis pela legislação fiscal por não perderem valor com o tempo, mas estão sujeitos a valorizações ou desvalorizações de mercado. No entanto, quando vinculados a serviços públicos delegados ou mesmo no caso de concessão entre entes privados, estão sujeitos à amortização como qualquer outro bem reversível ao titular. b) Amortização A parcela de amortização igualmente corresponde á divisão do valor do investimento dividido pelo número de anos/meses definidos nos instrumentos de outorga ou na legislação fiscal: prazo de exaustão de jazidas; prazo da delegação contratual de serviços públicos; para os ativos intangíveis, como direitos de propriedades e de marcas e patentes, ágios ou ônus sobre concessão ou privatização e para ativos diferidos em geral o Fisco admite o prazo mínimo de 5 anos e máximo de 10 anos, ou o prazo de validade dos direitos, se especificados (p. ex.: marcas e patentes). Participações no capital de outras empresas, obras de arte e outros investimentos que representam reserva de valor (ouro, jóias, etc.) não estão sujeitos á amortização, por não perderem valor e por não concorrerem para a atividade, mas estão sujeitos a valorização ou desvalorização de mercado. No caso de empresas/entidades delegatárias de serviços públicos os instrumentos de delegação (contrato de concessão ou contrato de programa) representam jurídica e tecnicamente concessão de direitos de exploração econômica por prazo determinado e sob condições contratuais. Nesse caso todos os investimentos realizados em infra-estruturas imóveis ou móveis, inclusive terrenos, vinculados e indispensáveis para a continuidade dos serviços delegados (bens reversíveis), devem ser contabilizados como investimentos financeiros, e não na conta do ativo imobilizado, pois a propriedade do bem físico não pertence ao delegatário, mas ao titular e estão sujeitos à amortização pelo prazo máximo igual ao da delegação, ou pelo prazo de vida útil se este for menor. Este procedimento passou a ser exigido das empresas concessionárias a partir deste ano de 2010, conforme decisão do Comitê de Pronunciamentos Contábeis (CPC) brasileiro, visando adequá-lo às normas internacionais de contabilidade. A amortização de ativos diferidos vinculados aos serviços delegados segue o mesmo critério. Os bens imobilizados e os demais investimentos que pertencem ao delegatário, ou seja, os que não são intrinsecamente vinculados aos serviços delegados (bens não reversíveis), mas necessários para a atividade, seguem o mesmo critério de depreciação e amortização das empresas em geral. É importante destacar que a depreciação e a amortização de ativos (investimentos) são parte significativa do custo econômico dos serviços prestados. Por isto, mesmo quando os serviços são prestados por órgão ou entidade pública (autarquia) do titular ou por consórcio público, estas despesas devem ser contabilizadas como custos dos serviços e, conseqüentemente, consideradas na determinação do valor a ser cobrado dos usuários (taxa ou tarifa). Em conseqüência, e considerando a contabilidade usualmente adotada por essas instituições, a parcela do valor da cobrança resultante desse processo, se adequadamente aplicado, gerará um superávit financeiro no resultado do exercício, quando não reinvestido no mesmo exercício. Para que isto não ocorra, ou não seja tratado como tal para efeito orçamentário (transferido como crédito disponível para o orçamento do exercício seguinte), recomenda-se a criação de um fundo especial, financeiro ou contábil, e que o recurso correspondente seja mantido em aplicações financeiras admissíveis, enquanto não utilizado, a título de reserva para reposição das infra-estruturas depreciadas ou novos investimentos. Uma alternativa para isto é a constituição do fundo especial de universalização previsto na Lei nº 11.445/07 (art. 13) destinando os recursos correspondentes à depreciação e amortização para sua capitalização, classificando-os como parcela da receita dos serviços destinada a esse fim. Com essas medidas os referidos prestadores poderão contar, no médio prazo, com um fundo rotativo permanente destinado a reinvestimentos ou para alavancar novos investimentos, inclusive como contrapartida ou como garantia de financiamentos. Por óbvio, esta solução não se aplica da mesma forma
- 188. 186 quando o prestadorfor empresa de direito privado do titular e menos ainda aos prestadores delegatários/concessionários dos serviços. III. Remuneração do prestador dos serviços Este termo é introduzido aqui como conceito para designar a remuneração devida ao delegatário prestador dos serviços públicos, particularmente, quando a delegação não envolver investimentos em bens reversíveis por sua conta. Neste caso é tratado como forma de remuneração do capital tecnológico ou intelectual (intangível) e dos recursos ou bens não reversíveis utilizados na prestação dos serviços. No uso corrente este conceito pode ser traduzido também como taxa de administração, BDI (Bonificação e Despesas Indiretas) ou simplesmente margem de lucro. Esse conceito não deve ser confundido com o conceito do tópico seguinte que se refere de modo amplo à remuneração de investimentos ou do capital (próprio e de terceiros) alocado na prestação dos serviços. Este conceito se aplica com maior propriedade nas hipóteses de contratação de terceiros, mediante contrato de concessão ou de programa, somente para administrar/operar os serviços, ou parte deles, ficando a gestão geral (planejamento, finanças, projetos, etc.) e a realização dos investimentos a cargo do titular, por meio de órgão ou entidade integrante de sua administração, ou mesmo quando essas atividades forem gerenciadas pelo próprio prestador. Nesses casos esta parcela normalmente estará embutida na composição do preço proposto, explicitamente ou não, sob uma das formas correntes referidas anteriormente. Para o objetivo deste estudo interessa saber que este elemento constitui parte do custo econômico do serviço e deve estar devidamente regulado. Observe-se que este elemento de custo também existe, implicitamente, nas delegações de serviços em que há investimentos por conta do delegatário (delegação plena) e deve ser explicitado na composição do custo ou do preço proposto, na forma definida na regulação (instrumentos da delegação). IV. Remuneração dos investimentos ou do capital – próprio e/ou de terceiros A remuneração dos investimentos ou do capital investido na prestação dos serviços representa custo econômico que integra o preço (taxa ou tarifa) do serviço. Corresponde ao custo de captação e imobilização de recursos para realização de determinado empreendimento ou investimento, ou, simplesmente, custo de capital. Estes recursos podem pertencer aos donos/titulares do empreendimento (capital próprio), ou seja, o titular do serviço ou os sócios da empresa/entidade a que tenha sido delegado, e/ou a terceiros (capital de terceiros), investidores que os emprestam aos donos/titulares do empreendimento. A determinação dessa remuneração é processo relativamente complexo que requer bons conhecimentos de economia, finanças e do mercado de capitais e domínio das informações por ele geradas. Por essa razão as metodologias mais utilizadas para esse fim serão aqui apenas referidas ou sumariamente descritas, uma vez que seu conhecimento aprofundado não é relevante para o objeto deste estudo. No entanto, a definição básica dos critérios de cálculo da taxa de remuneração do capital próprio e do custo ou taxa de remuneração do capital de terceiros é importante, pois são fatores indispensáveis para o cálculo da taxa de retorno (TR) admitida para a determinação do custo econômico dos serviços, cuja formulação geral mais utilizada é apresentada a seguir. Formula geral do cálculo da Taxa de Retorno (TR)94 : TR = [P/(P+D)]rp + {[D/(P+D)] rd}*(1-T) onde: TR: Taxa de Retorno; P: Capital Próprio; D: Capital de Terceiros; rp: Custo (remuneração) do capital próprio; 94 Modelo do Custo Médio Ponderado de Capital ou WACC (Weighted Average Cost of Capital).
- 189. 187 rd: custo (remuneração)do capital de terceiros; T: Soma das alíquotas de impostos e contribuições sobre o lucro (IRPJ e CSLL). Sob qualquer das formas de prestação direta é o titular que define se adota ou não alguma forma de remuneração do capital público investido, inclusive na hipótese de empresa pública ou sociedade de economia mista sob seu controle. Na prestação delegada a forma, o limite e os critérios de cálculo da remuneração do capital ou da atividade do prestador devem ser definidos nas normas de regulação (lei e/ou decreto que disciplinam a política de cobrança) e nos instrumentos de delegação (edital de licitação e contrato). Modelos conceituais de custos Conforme as metodologias aplicáveis à regulação econômica pelo custo dos serviços, descritas anteriormente, são apresentados a seguir três modelos conceituais de cálculo do custo econômico que é a base de cálculo do preço (taxa ou tarifa) dos serviços. A) Custo histórico-contábil (Modelo do Planasa) Este conceito foi o utilizado na modalidade de regulação econômica dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário adotada no âmbito do PLANASA, na década de 1970, quando se tornou modelo dominante no país ao ser aplicado para todas as Companhias Estaduais de Saneamento, sendo que algumas delas o utilizam até hoje, pelo menos formalmente, com algumas adequações na sua equação básica e, em alguns estados, como o de São Paulo, a agência reguladora nos parece que vão manter sua formulação básica para a proposição de nova regulação tarifária. O referido modelo de regulação tarifária foi institucionalizado pela Lei Federal nº 6.528, de 11 de maio de 1978 e a sua conceituação foi estabelecida e regulamentada pelo extinto Decreto Federal nº 82.587, de 6 de novembro de 1978. A regulação econômica dos serviços segundo este conceito resulta em um modelo em que o custo econômico dos serviços é estabelecido com base no custo histórico contábil de sua prestação, acrescido de uma remuneração dos investimentos reconhecidos (capital imobilizado total em operação) definida por uma taxa anual pré-estabelecida, cuja formulação geral é descrita em seguida. À época do Planasa era admitida taxa de remuneração de até 12% ao ano, em termos reais, e que, injustificadamente, algumas companhias estaduais continuam adotando até hoje. A projeção dos custos dos serviços para o período tarifário desejado deve adotar os indicadores e/ou as estimativas de preços mais adequados para cada parcela de seus componentes, constituída pelo conjunto de variáveis de mesma natureza ou de características econômicas similares. Para os itens ou parcelas de custos cujos preços são regulados, como no caso da energia elétrica, adotam- se os critérios de reajuste ou revisão previstos nos respectivos regulamentos. Para os insumos e outros componentes, de uso continuados e regularmente adquiridos ou contratados pelo prestador (serviços de terceiros, material de tratamento, etc.), deve-se adotar os critérios de reajustes previstos nos contratos de fornecimento ou, na falta destes, os indicadores de preços específicos ou setoriais. Para os custos sob controle do prestador, como no caso das despesas com pessoal, e demais componentes não especificados anteriormente, adota-se um indicador geral de preços que reflita a inflação regional ou do país, como o IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, publicado pelo IBGE. A taxa de remuneração dos investimentos tanto pode ser estabelecida em termos reais (sem efeitos inflacionários) como em termos nominais (inclui a inflação). Se a base de cálculo da remuneração estiver fixada a preços históricos (valores de aquisição) aplica-se a taxa de remuneração nominal, se a referida base tiver os valores atualizados monetariamente, aplica-se a taxa de remuneração real.
- 190. 188 Vale lembrar quea legislação fiscal, a partir de janeiro de 1995, e as normas contábeis atuais não mais admitem atualização monetária dos balanços patrimoniais das empresas como à época do PLANASA. Portanto, a eventual incidência de atualização monetária dos investimentos deve ter seus critérios e indicadores definidos na regulação do titular do serviço ou no contrato de delegação da sua prestação. A definição da taxa de remuneração dos investimentos reconhecidos a ser aplicada deve considerar na sua composição a média dos juros e encargos acessórios dos financiamentos tomados para realização dos investimentos e a remuneração média do capital próprio, calculada conforme a forma de prestação dos serviços e as normas de regulação. Neste modelo a revisão e o reajuste tarifário, para mais ou para menos, são feitos simultaneamente, visto que o seu mecanismo prevê que, a cada exercício contábil (período definido pela regulação podendo ser ou não coincidente com o ano civil), deve ser apurada a diferença entre a remuneração resultante da aplicação da taxa autorizada sobre o investimento reconhecido e a efetivamente verificada na data do encerramento do Balanço Patrimonial ao final do exercício contábil considerado. Esta diferença de remuneração deve ser acrescida, no caso de insuficiência, ou excluída, no caso de excesso, à remuneração prevista para o exercício seguinte para o qual se esteja aplicando a revisão tarifária. A fórmula básica de cálculo da tarifa média dos serviços neste modelo corresponde à seguinte equação: TCC = (DEX + DEP + RIR) / VF sendo RIR = r x IRP onde: TCC = Tarifa pelo Custo Contábil; DEX = Despesas de Exploração; DEP = Depreciações/Amortizações de investimentos e provisões para devedores duvidosos; RIR = Remuneração do Investimento Reconhecido; VF = Volume Faturado; r = Taxa de Remuneração do Investimento; IRP = Investimento Reconhecido em Operação. As Despesas de Exploração (DEX) compreendem as despesas necessárias e exclusivamente vinculadas à prestação do serviço abrangendo: as despesas de operação e manutenção, as despesas comerciais, as despesas administrativas e as despesas fiscais, das quais devem ser excluídas, quando não houver outra disposição regulatória específica: a) as provisões para os tributos incidentes sobre o lucro; b) as multas legais ou contratuais e doações; c) as despesas com juros sobre o capital próprio; d) os juros e variações monetárias e cambiais de empréstimos e outras operações de crédito; e) as eventuais despesas relativas a participação nos lucros e resultados, pagas a empregados e dirigentes; e f) as despesas publicitárias, exceto as de caráter oficial obrigatórias e as publicidades institucionais de real interesse público; A DEP compreende: as quotas de amortização de investimentos e/ou de depreciação dos bens vinculados ao imobilizado em operação, de despesas de instalação e de organização e as provisões para devedores duvidosos, nos limites estabelecidos pela legislação ou conforme os critérios definidos em regulação específica. A remuneração do investimento reconhecido (RIR) corresponde ao resultado da multiplicação da taxa de remuneração, pactuada nos instrumentos de delegação e/ou regulação da prestação do serviço, pelo valor
- 191. 189 do investimento reconhecidocorrespondente à média dos saldos mensais estimados para o período de vigência da tarifa, compreendendo: a) as imobilizações técnicas, correspondentes aos valores (atualizados ou não, conforme a regulação), dos bens e instalações em operação que concorram, exclusiva e permanentemente, para a prestação dos serviços, excluídas as amortizações e depreciações acumuladas e valores relativos a eventuais reavaliações contábeis passadas de ativos a preços de mercado95; b) o ativo diferido, correspondente aos valores relativos a despesas que contribuem para a formação do resultado de mais de um exercício, de acordo com a legislação fiscal, e excluídas as despesas extraordinárias; e c) o capital de movimento, compreendendo: o recurso disponível não vinculado relativos aos bens numerários em caixa e aos depósitos livres, os créditos de contas a receber de usuários deduzidas as provisões para devedores, e os estoques de materiais para operação e manutenção indispensáveis à prestação dos serviços, todos nos limites legais ou estabelecidos nos instrumentos de regulação. Os arts. 21 a 28 do referido Decreto Federal nº 82.587/78 regulamentam com detalhes e objetividade a aplicação deste modelo tarifário, exceto a determinação da taxa de remuneração do investimento. B) Custo incremental médio de longo prazo Esta metodologia, também conhecida como “Método do Fluxo de Caixa Descontado”, tem sido adotada com freqüência, com pequenas variações, para as concessões de serviços públicos de outros setores no Brasil e em outros países. Este modelo de regulação adota o conceito de custo incremental médio dos serviços ao longo do período considerado para a sua prestação o qual, no caso de delegação de serviço público, corresponde ao prazo contratual. A aplicação deste modelo define a tarifa média em valor presente constante, aplicável ao longo do período contratual, ajustada a cada período revisional, calculada com base na taxa de retorno (TIR) e demais condições previamente pactuadas ou contratadas. Neste conceito, a formulação do cálculo da tarifa é estabelecida com base no fluxo de caixa de longo prazo, a preços constantes ou correntes, incluídos os investimentos previstos, os financiamentos com capital de terceiros e os respectivos custos. Considerando que este modelo trabalha apenas com os fluxos financeiros dos serviços, não são incluídas na composição do fluxo de caixa as despesas de depreciação ou amortização dos investimentos, sendo consideradas apenas para a apuração dos resultados econômico-fiscais e cálculo dos tributos devidos. A formulação da equação básica deste modelo é: ∑ [(DEXt + INV t) / (1+i)t ]+ INV to TCLP = ---------------------------------------------------- onde: ∑ [ VF / (1+i)t ] TCLP = Tarifa pelo Custo Incremental de Longo Prazo; DEXt = Despesas de Exploração projetadas para os períodos ―t‖; INVt = Investimentos atuais e futuros para os períodos ―t‖; 95 A prática contábil de reavaliação espontânea de ativos imobilizados a preços de mercado foi extinta desde 2008 (Lei nº 11.638/07) e, no caso de serviços públicos concedidos, essa prática é indevida pelo fato de os investimentos realizados pelo prestador (concessionária/delegatária) não caracteriza ativo imobilizado do mesmo, conforme dito anteriormente.
- 192. 190 VF = VolumeFaturado nos períodos ―t‖; t = Períodos estabelecidos para a prestação dos serviços, variando de 0 a n. i = Taxa de Desconto do Fluxo de Caixa = TIR (Taxa Interna de Retorno). O fluxo de caixa é projetado com base nas despesas históricas dos serviços calculadas a preços constantes, podendo também refletir expectativas de inflação, sendo que, neste caso, a taxa de desconto (TIR) deve também incluir a média das variações inflacionárias consideradas. As despesas de Exploração (DEXt) consideradas compõem-se de modo similar ao da modalidade de regulação descrita anteriormente (custo histórico-contábil). Os desembolsos presentes e futuros com investimentos (INVt) compreendem as imobilizações em infra- estrutura, equipamentos, instalações, materiais e em direitos vinculados exclusivamente à prestação do serviço, observadas as metas estabelecidas nos instrumentos de sua regulação. Para efeitos práticos de análise, no fluxo de caixa devem ser considerados também os seguintes elementos: a) Os ingressos de recursos correspondentes à: (i) arrecadação de receitas tarifárias, incluindo todos os serviços cobrados dos usuários, e multas e encargos por inadimplência recebidas dos usuários; (ii) os recebimentos de doações, transferências e subvenções de qualquer fonte; e (iii) as receitas financeiras relativas exclusivamente a aplicações de disponibilidades de caixa e outras aplicações vinculadas ou compulsórias; b) As movimentações financeiras com capitais de terceiros (dívidas existentes mais novos financiamentos), de acordo com as condições estabelecidas nos instrumentos de regulação e, no caso de serviços delegados a terceiros, na proposta apresentada pelo prestador no processo de contratação, considerando os ingressos de recursos e os pagamentos de amortizações e encargos; c) As imobilizações financeiras necessárias para a formação da reserva de capital de giro. Não se inclui no fluxo de caixa as movimentações financeiras relavas à amortização e à remuneração do capital próprio, exceto neste último caso para os efeitos tributários. É condição intrínseca deste modelo o pré-estabelecimento, e o cumprimento ao longo do contrato, de metas de investimentos, conforme as condições do processo de delegação (visando a universalização ou maximização da cobertura do serviço), e de metas de desempenho no que se refere à qualidade e eficiência da prestação do serviço, com destaque para os indicadores relativos à: qualidade da água, perdas físicas e de faturamento, inadimplência, produtividade e custo do pessoal empregado, micromedição, quantidade e qualidade do tratamento dos esgotos coletados. A preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, neste modelo, é garantida mediante revisões periódicas (por exemplo, cada 4 ou 5 anos) da estrutura de composição dos custos, das metas propostas, de efeitos externos que repercutam nas condições da prestação dos serviços e para avaliação e compensação de eventuais ganhos de produtividade, bem como mediante reajustes automáticos anuais nos intervalos entre revisões, com base em índice geral, setorial ou específico de preços, definidos nos instrumentos de regulação. C) Custo financeiro em regime de caixa Este é o modelo conceitual mais simples para a regulação econômica dos serviços, embora sua modelagem e estrutura financeira sejam similares e requeiram o mesmo nível de atenção e conhecimentos técnicos dos modelos anteriores. Neste conceito a tarifa é definida com base no fluxo de caixa em valores correntes, projetado para o período de sua vigência, obtendo-se a tarifa média necessária para cobrir os desembolsos com a prestação dos serviços em cada período, acrescida de parcela relativa à remuneração do capital tecnológico e do capital próprio do prestador, conforme estabelecido na regulação.
- 193. 191 De aplicação maisadequada para os serviços prestados diretamente por órgãos e entidades públicas do titular, em razão dos objetivos econômicos inerentes à Administração Pública, se coaduna facilmente com o sistema orçamentário e contábil adotado pela mesma e pode também ser aplicado, com alguma restrição conceitual, para a prestação por empresa estatal pertencente ao titular dos serviços, em que as variáveis “Amortização e Remuneração dos Investimentos e Remuneração do Capital Próprio” são menos determinantes. A fórmula básica deste modelo é: TCF = (DEX + SDV + INF + RCP) / VF sendo: TCF = Tarifa pelo Custo Financeiro; DEX = Desembolsos com despesas de exploração; SDV = Desembolsos com serviço da dívida (juros, encargos e amortizações); INF = Investimentos não financiados (Investimentos totais menos ingressos de financiamentos); RCP = Remuneração do estoque de capital próprio; VF = Volume Faturado. Os valores das tarifas obtidos normalmente são variáveis para cada período, em razão do sistema de amortização adotado (SAC ou PRICE) para o serviço da dívida, da distribuição dos investimentos em cada período e da evolução e participação relativa dos custos fixos. Adotando-se este modelo de regulação tarifária nos casos de delegação, deve-se substituir a variável RCP na formula básica por outra que represente as movimentações da conta Capital Próprio (Patrimônio Líquido), que passa a ser: TCF = (DEX + SDV + INF + CP) / VF onde: CP => Variação da conta Capital Próprio inclui pagamentos efetivos e/ou eventuais provisões para pagamentos futuros de amortizações e remunerações do Capital alocado pelo prestador do serviço, independentemente de sua contabilização fiscal. Desconsideradas eventuais particularidades definidas pela regulação, o fluxo de caixa resultante dessa modelagem é igual ao do modelo anterior (Custo Incremental de Longo Prazo), diferenciando-se suas aplicações pela forma de cálculo das respectivas tarifas. Pode-se dizer que a estrutura financeira resultante dessa modelagem corresponde, então, a um sistema híbrido que combina o conceito de custo pelo regime de caixa com o custo histórico-contábil. Em face da particularidade desse modelo, em que a tarifa é geralmente calculada e revisada para cada período, a sua aplicação para regulação tarifária de serviços delegados requer o uso de eficiente e seguro sistema de registro e controle financeiro e contábil (Contabilidade Regulatória). A aplicação deste modelo, particularmente nos casos em que a prestação requer investimentos concentrados em determinados períodos, deve considerar um plano de financiamentos adequado, inclusive o aporte de capital próprio, visando uniformizar a distribuição dos investimentos não financiados (INF) ao longo do tempo. Do contrário, as tarifas calculadas para os períodos de maior concentração de investimentos poderão ser proporcionalmente muito elevadas e impraticáveis, social e politicamente.
- 194. 192 Por essa razão,e considerando que essa situação ocorre frequentemente na área de saneamento básico, em especial nos casos de implantação inicial da prestação do serviço ou da outorga de sua delegação a terceiros, a adoção desse modelo pressupõe que a estrutura do capital necessário esteja bem definida, inclusive eventuais financiamentos bancários ou de fundos de investimentos. O mesmo requisito deve ser observado também no caso de transição para esse modelo de regulação da prestação do serviço cuja organização já esteja em funcionamento. Uma forma de viabilizar e manter em equilíbrio a estrutura do capital e suas fontes de financiamento, válida para qualquer das modalidades de regulação, especialmente nas hipóteses de prestação direta dos serviços de saneamento básico, é a constituição do fundo especial de que trata o art. 13, da Lei nº 11.445/07. Conforme prevê a referida norma, a capitalização desse fundo pode ser feita mediante vinculação de uma parcela das receitas dos serviços, integrante do seu custo econômico. Nos casos de prestação direta dos serviços, a forma mais eficiente de capitalização do fundo é mediante a alocação dos montantes correspondentes à depreciação ou amortização e à remuneração dos investimentos em operação, incluídos os rendimentos decorrentes de aplicações financeiras desses recursos, enquanto não utilizados. Com isto, ao alcançar as metas de universalização ou estiver próximo dela, será possível formar um estoque de capital suficiente para autofinanciar tanto a reposição futura das infraestruturas existentes como as destinadas à expansão dos sistemas para atender o crescimento vegetativo da demanda. A eficiência e eficácia econômica dessa solução decorrem do fato de que, na prestação direta dos serviços por órgão ou entidade pública do titular, não há retirada do sistema dos valores correspondentes a esses recursos, salvo os pagamentos relativos a financiamentos (capital de terceiros). Portanto, a modelagem financeira dessa solução e respectiva contabilização devem considerar a compensação das amortizações e remunerações dos capitais de terceiros (financiamentos), para que não haja duplicidade de apropriação desse custo na composição da tarifa. A não adoção de solução deste tipo (fundos próprios de investimentos) é a principal causa das dificuldades de universalização e da baixa qualidade dos serviços, encontrada na maioria dos municípios. 5.5 ESTRATÉGIA E POLÍTICA DE FINANCIAMENTO Sustentabilidade Conforme estabelece o art. 29 da Lei nº 11.445/07, “os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços”, de acordo com os regimes e suas espécies anteriormente comentadas (BRASIL, 2007). Do dispositivo legal citado, verifica-se que a cobrança dos usuários pela prestação dos serviços de saneamento básico não é e, em muitos casos, não deve ser a única forma de alcançar sua sustentabilidade econômico-financeira. A sustentabilidade econômica do serviço é de fato assegurada quando o Poder Público e os fundos financeiros, públicos e privados, garantirem fontes de recursos (financeiros ou não) regulares, estáveis e suficientes para o seu financiamento, e o modelo de gestão institucional e jurídico- administrativo for o mais adequado. Esta premissa se aplica a quaisquer serviços públicos. Essas fontes, como se verá a seguir, nem sempre estão sob o domínio normativo ou regulatório dos titulares dos serviços. Daí a razão da diretriz da referida Lei orientar para que a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços de saneamento básico seja “sempre que possível” assegurada mediante
- 195. 193 a cobrança pelasua prestação, pois esta se encontra inteiramente sob o domínio e competência legal e regulatória dos titulares (art. 30, I e V, da CF, e arts. 9º e 11, da Lei nº 11.445/07). Apesar das limitações do mercado de capitais e dos fundos de financiamentos brasileiros, existem diversas formas e fontes de financiamento dos serviços que podem e, sempre que possível, devem ser buscadas para assegurar a sua sustentabilidade econômico-financeira. Algumas delas podem depender exclusivamente da vontade e ação do titular do serviço, como o subsídio com recursos orçamentários próprios e a instituição de fundo de universalização capitalizado com recursos exclusivos do seu orçamento geral e/ou de parcelas da cobrança pela prestação dos serviços. Deve-se observar, entretanto, que a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços públicos, em especial os de saneamento básico pelas suas características, depende também da sustentabilidade jurídico- institucional de sua gestão. O rompimento desta, ou mesmo uma simples ameaça, pode inviabilizar aquela, seja pela interrupção parcial de suas fontes de sustentação, seja pelo eventual aumento do custo dos serviços. Exemplos de situações e ocorrências deste tipo são abundantes na história dos serviços de saneamento básico no Brasil. E ainda, a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços públicos só terá efetividade e eficácia plena, do ponto de vista do interesse público, se forem cumpridos os objetivos sociais inerentes à prestação desses serviços. Portanto, não basta que seja assegurada a cobertura de todos os custos econômicos dos serviços prestados e que sua gestão observe os requisitos institucionais e jurídicos. É condição necessária que os serviços também sejam universalmente disponíveis e acessíveis, de forma integral e com qualidade adequada. Esta é a sustentabilidade plena que deve ser almejada. Fontes principais de financiamento O termo financiamento é geralmente associado a empréstimo financeiro. Na forma aqui empregada tem o sentido amplo que engloba todas as fontes e formas de alocação de recursos financeiros destinados a cobrir todos os custos econômicos dos serviços, destacando-se aquelas que usualmente se aplicam aos serviços de saneamento básico. Qualquer atividade, pública ou privada, com fim econômico ou não, só se viabiliza e se sustenta no tempo se dispuser de fontes permanentes de recursos, em quantidade suficiente para atender suas necessidades. Isto não significa que essas atividades necessariamente estejam em equilíbrio econômico-financeiro ininterrupto ou que tenham que gerar receitas próprias para garantir esse equilíbrio no longo prazo. As atividades privadas em geral, inclusive os serviços de competência do Estado que não caracterizem serviços públicos essenciais, ou seja, os que não são indispensáveis para a coletividade ou não são de obrigação-dever do Poder Público, se não se viabilizarem ou não forem sustentáveis financeiramente, podem ser encerradas, espontaneamente ou não, sem grandes traumas sociais e, algumas vezes até com algum benefício. No entanto, os serviços públicos essenciais, de obrigação-dever do Poder Público, não podem ser paralisados ou extintos se não por força de lei específica, inclusive por disposição constitucional em alguns casos (saúde, educação, segurança pública, etc.), ou então pela absoluta falência do Estado. Portanto, a disposição, o financiamento e a sustentação desses serviços devem ser garantidos pelo Estado, que dispõe de vários meios para esse fim, como os tratados a seguir.
- 196. 194 Cobrança pela prestaçãodos serviços Tradicionalmente é a modalidade mais importante e fundamental para o financiamento dos serviços públicos que possam ser individualizados (divisíveis) e quantificados, sendo aplicável mediante os regimes e formas descritas anteriormente. Uma política de cobrança (taxa e/ou tarifa) bem formulada pela prestação ou disposição de serviços públicos pode ser suficiente para financiá-los integralmente e alavancar seus investimentos, diretamente ou mediante empréstimos, podendo até mesmo não depender de empréstimos no médio ou longo prazo, se esta política prever a constituição de fundo próprio de investimentos. A instituição dessa política deve observar as diretrizes e os princípios legais que lhe são aplicáveis, bem como as normas e regulamentos específicos instituídos pelos seus titulares. Ou seja, assim como os tributos, nenhuma cobrança pela prestação de serviço público pode ser estabelecida e executada se a lei não a instituir e disciplinar (arts. 145, 146 e 175, da CF). No caso dos serviços públicos de saneamento básico, a instituição de cobrança pela sua prestação, além das diretrizes relativas aos regimes e formas já comentadas anteriormente, deve observar também os princípios e as diretrizes específicas definidas no capítulo VI da Lei nº 11.445/07 (arts. 29 a 42), cujos elementos mais importantes são abordados neste texto. Subvenções e subsídios públicos e privados Historicamente e em todos os países, os serviços públicos, cuja prestação depende de muitos investimentos com longo prazo de retorno, e ainda têm custos de operação elevados, normalmente têm o subsídio público como principal mecanismo de financiamento para a universalização e garantia de acesso aos usuários de mais baixa renda. A prática de subvenções ou subsídios públicos no setor de saneamento básico é usual e muito antiga no Brasil. Até o início da década de 1970 as subvenções e os subsídios públicos constituíam a principal fonte de financiamento dos investimentos e do custeio parcial dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, e predominam até hoje no caso dos serviços de manejo de resíduos sólidos e de manejo de águas pluviais. Por óbvio estes financiamentos têm sido insuficientes, além de inconstantes, pois não têm sido capazes de atender integralmente as demandas da sociedade. Os serviços públicos de caráter geral ou indivisíveis e os definidos na Constituição Federal ou em leis específicas como gratuitos são integralmente financiados ou custeados com a receita geral de impostos e de contribuições especiais, não caracterizando subvenção ou subsídio público no sentido aqui tratado. A subvenção ou subsídio público ou privado aqui abordado se caracteriza quando for vinculado a determinado serviço público passível de cobrança do usuário e for instituído como parte de sua política pública, devidamente regulamentada, visando financiar parcial ou integralmente a sua disposição e prestação “para os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o custo integral dos serviços” (art. 29, § 2º, da Lei nº 11.445/07) (BRASIL, 2007). Mesmo quando a subvenção é decorrente de transferência voluntária de recursos de um ente da Federação para outro, para o financiamento de determinada ação pública, ela está vinculada a uma regulamentação legal (emendas parlamentares, programas de governo, etc.). Em termos financeiros a subvenção ou subsídio público corresponde aos recursos orçamentários transferidos por determinado ente público para outros entes ou entidades públicas, titulares ou prestadoras de serviços públicos, e aos recursos orçamentários gerais do próprio titular alocados para financiamento desses serviços (investimentos ou custeio).
- 197. 195 Fora no casode doações eventuais, o subsídio privado geralmente ocorre dentro do sistema de cobrança pela prestação dos serviços (subsídio tarifário), e corresponde aos recursos originados de parcela de seu preço (taxa ou tarifa), acima do seu custo econômico, pagos por: (i) determinados usuários, quando destinados ao complemento do preço (taxa ou tarifa), menor que o custo econômico cobrado de outros usuários dos mesmos serviços no âmbito territorial do mesmo titular (subsídio cruzado interno); (ii) todos ou determinados usuários dos serviços prestados em localidade de um titular e destinados ao complemento do preço (taxa ou tarifa), menor que o custo econômico cobrado de todos ou determinados usuários dos mesmos serviços prestados em localidade de outro titular, nas hipóteses de gestão associada e prestação regionalizada (subsídio cruzado externo). Estes benefícios se destinam, direta ou indiretamente e em última instância, a todos ou a uma parte dos usuários finais dos serviços públicos, mesmo quando realizados por intermédio do seu prestador ou do seu titular. Em tese, portanto, os prestadores de serviços públicos não são (ou não deveriam ser) beneficiários de subsídios ou subvenções, mas apenas seus repassadores, qualquer que seja a origem dos recursos, a não ser em conseqüência de falha, vício ou irregularidade na regulação e fiscalização dos serviços. Para os prestadores, o possível efeito econômico-financeiro das subvenções ou subsídios vinculados aos serviços por eles prestados é (ou deveria ser) tão somente a garantia de remuneração do justo valor do capital investido – próprio ou de terceiros. Portanto, o subsídio não deve cobrir custos de ineficiências operacionais, administrativas e financeiras dos prestadores dos serviços e nem priorizar a viabilidade da exploração econômica desses serviços, sob a ótica do mercado, como tem ocorrido rotineiramente na prestação dos serviços de saneamento básico no Brasil, com efeitos sociais mais nocivos no caso dos prestadores regionais (estaduais). A norma legal retro citada define como destinatárias de subsídios também as “localidades que não tenham ... escala econômica suficiente para cobrir o custo integral dos serviços”. Ainda assim, os efetivos beneficiários de subvenções ou subsídios destinados a essas localidades são os usuários finais dos serviços ali prestados. Neste quesito o que se verifica ainda hoje é uma situação perversa, em que, nos Estados mais pobres do Nordeste e Norte, toda a população tem de arcar, via tributos gerais, com os subsídios dos elevados déficits financeiros das respectivas empresas de saneamento, decorrentes de ineficiências administrativas ou do modelo equivocado de gestão dos serviços, enquanto que nas ricas regiões Sudeste e Sul, subvertendo o idealismo lógico do PLANASA e aproveitando de benesses dele herdadas (dispensa de licitação para delegação dos serviços e autorregulação de suas empresas), alguns Estados transformaram a prestação dos serviços municipais de saneamento em fontes de receitas de capitais para os seus tesouros (venda de suas ações para investidores privados e recebimento regular de lucros e dividendos), que não são reaplicadas como investimentos públicos nos serviços, constituindo-se em uma perversa inversão de transferência de rendas dos municípios para estes estados96 . Segundo o art. 23, inciso IX da Constituição, é competência comum de todos os entes da Federação promover programas de saneamento básico, obrigação que alguns Estados vêm subvertendo impunemente nos últimos anos. Apesar dos investimentos não onerosos investidos no setor, a União também tem dado sua cota de subversão dessa obrigação constitucional ao impor e retirar dos serviços elevada carga de receitas tributárias, sob um regime de tributação que afeta pesadamente inclusive as empresas financeiramente deficitárias, conforme mostra a Tabela 5.2, do sub-item que trata dessa matéria. 96 No modelo do Planasa, pelo menos em tese, estes lucros deveriam constituir os subsídios cruzados para investimentos (não onerosos) nas localidades mais pobres, onde os serviços fossem economicamente deficitários.
- 198. 196 Embora a Leinº 11.445/07 (art. 31) classifique os subsídios, quanto à origem dos recursos, como tarifários e fiscais, isto não significa que não se pode adotar uma política de subsídios integrada ao regime tributário de cobrança pela prestação dos serviços estruturado sob a forma de taxa, visto que a esta se aplica as mesmas diretrizes e princípios estabelecidos na referida Lei. Inversões diretas de capitais públicos (autarquias e empresas estatais) Esta forma de financiamento de serviços públicos ocorre quando o Poder Público, na prestação direta ou mediante cooperação federativa (gestão associada), ou no exercício de competência ou de funções públicas de interesse comum (arts. 23 e 25, § 3º, da CF), investe recursos orçamentários (financeiros ou patrimoniais) diretamente ou por meio de suas autarquias, inclusive consórcios públicos, ou empresas estatais, constituídas com o objetivo exclusivo de prestar esses serviços. A materialização financeira dessas inversões se caracterizará como uma espécie de subvenção pública, se o capital correspondente não for resgatável e nem alienável (como era a lógica inicial do PLANASA); ou como uma espécie de empréstimo, se resgatável e alienável. Na primeira hipótese o efeito econômico da subvenção será maior se o referido capital também não for remunerado (pagamento de lucros e dividendos). Esta forma de financiamento dos serviços de saneamento é adotada há muito tempo no Brasil, tanto pela União (Funasa, DNOS, DNOCS)97 como pelos Estados e Municípios, evoluindo fortemente desde os anos de 1950, com a intensa organização dos serviços municipais (SAAEs) e com a criação de autarquias e depois Companhias Estaduais de Saneamento. No entanto, há muito tempo o uso desta alternativa tem se mostrado ineficaz na maioria dos Estados, não atingindo os objetivos de prestação adequada dos serviços e, quase sempre, utilizando parte do capital público empregado para cobrir custos de ineficiência. Ainda que em grau relativo menor, a situação não é diferente em muitos dos Municípios que dependem desta forma de financiamento dos investimentos em saneamento básico, cujo desempenho, em grande parte, tem mostrado eficiência e eficácia aquém do razoável. Nos Estados e nos poucos Municípios que adotaram a forma jurídica de empresas, regidas pelo direito privado, a sustentabilidade dos serviços ficou ainda mais agravada com os pesados encargos tributários a que estão sujeitas, em decorrência das mudanças na política tributária federal para o setor, após a Constituição de 1988, sepultando de vez um dos pilares de sua viabilização econômica até então vigente, e que foi elemento importante na formulação do PLANASA. Cobrança pelo uso dos recursos hídricos e compensações ambientais A cobrança pelo uso dos recursos hídricos é um instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei nº 9.433/97, nas diversas hipóteses que especifica, entre outros com o objetivo de obter “recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos” (art. 19, III), nos quais se incluem as ações de saneamento básico que utilizam de alguma forma esses recursos (captação de água e disposição de esgotos) e as que lhes podem causar danos (manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais). (BRASIL, 1997). A Compensação Ambiental, por sua vez, é um mecanismo financeiro de compensação pelos efeitos de impactos ambientais não mitigáveis causados por determinados empreendimentos, inclusive loteamentos. É imposta pelo ordenamento jurídico aos empreendedores em duas situações distintas: uma por ocasião do 97 Autarquias Federais: FUNASA – Fundação Nacional de Saúde, DNOS – Departamento Nacional de Obras de Saneamento e DNOCS – Departamento Nacional de Obras Contra as Secas.
- 199. 197 licenciamento ambiental dosempreendimentos que causem significativo impacto no meio ambiente (por exemplo, desmatamento, inundação permanente, poluição, etc.) e a outra pela efetiva reparação de um dano específico, causado eventualmente pela atividade desenvolvida (por exemplo, rompimento de barragem de rejeitos, derramamento de substância tóxica em um rio, etc.)98 . Conforme as respectivas regulamentações, os recursos arrecadados em decorrência destes mecanismos devem ser aplicados, prioritária ou exclusivamente, na área onde são gerados (bacia hidrográfica ou Unidade de Conservação). O primeiro tem um caráter mais permanente, portanto mais condizente com uma política e um plano de sustentabilidade de longo prazo. O segundo tem caráter mais pontual, mas pode produzir efeitos de longo prazo na medida em que pode viabilizar investimentos em infraestruturas de saneamento básico de longa duração (obras de drenagem pluvial, aterros sanitários de resíduos sólidos, recuperação/conservação de mananciais de abastecimento de água, etc.). Empréstimos de fundos públicos e privados, agências multilaterais e bancos Na fase do PLANASA esta foi a forma predominante de financiamento dos investimentos em serviços de saneamento básico com recursos do FGTS e de agências multilaterais, os quais foram concentrados nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário e exclusivamente no âmbito das Companhias Estaduais (1972 a 1986). Estes financiamentos foram retomados lentamente em 1995 e tiveram crescimento tímido no período até 1998, quando praticamente foram suspensas novas contratações, provavelmente em conseqüência da política que visava a privatização daquelas empresas, em gestação naquela época. Nesta mesma época foi aprovado pelo Conselho Curador do FGTS o programa FCP/SAN, com o objetivo de estender as linhas de financiamentos às concessionárias privadas, uma medida não declarada de indução à privatização de empresas estaduais99 , mas que não prosperou. Entre 1999 e 2006 foram concedidos apenas cerca de R$ 310 milhões por este programa100 . Em 2003 os financiamentos com recursos do FGTS para os prestadores públicos ou estatais foram retomados e ampliados mais fortemente em 2006, como mostra a Figura 5.1, contando desde então com participação ainda pequena com recursos do FAT (BNDES). Fonte: MCidades/SNSA, 2007. FIGURA 5.1: Contratos e desembolsos de financiamentos do FGTS, 1995 - 2006 98 Fonte: site www.jurisway.org.br - Lei nº 9985 de 18 Julho de 2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e regulamentado pelo Decreto nº 4340, de 22 de agosto 2002. 99 Nesta época (1998) estavam em processo de privatização, entre outras, as empresas: COMPESA/PE, EMBASA/BA e CEDAE/RJ. 100 Fonte: https://webp.caixa.gov.br/Portal/Relatorio_asp/contratacoes.asp, acessado em 12/03/10. R$ - R$ 0,50 R$ 1,00 R$ 1,50 R$ 2,00 R$ 2,50 R$ 3,00 R$ 3,50 Bilhões 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* Contratos e desembolsos 1995 a 2006 - FGTS Contratos Desembolso
- 200. 198 Os empréstimos defundos de investimentos de longo prazo constituem alternativa de financiamento estrategicamente muito importante para qualquer setor da economia, inclusive o setor público, desde que haja disponibilidade suficiente e continuada de recursos e com condições financeiras razoáveis e estáveis. Os empréstimos (ou capitais de terceiros) suprem a falta de capital próprio dos titulares de empreendimentos financiáveis e são atrativos quando seus encargos totais (juros e comissões) forem menores ou iguais à taxa de retorno que esses empreendimentos podem proporcionar ou à taxa de remuneração requerida para delegação a prestadores privados (ou estatais que visem lucro). As taxas de juros e outros encargos atualmente praticados para empréstimos com recursos do FGTS e do FAT, apesar de ainda serem muito altas em relação a quase todos os outros países, são bastante razoáveis para a realidade brasileira, comparativamente com outras opções de financiamentos (empréstimos) com capitais de terceiros disponíveis no mercado nacional, e são compatíveis com as taxas de retorno de grande parte dos serviços de saneamento, notadamente o abastecimento de água e o esgotamento sanitário. Em situação de ameaça de aumento da inflação, quando os gestores da política monetária brasileira tendem a fixar os níveis da taxa básica de juros em patamares elevados, como mecanismo de contenção do crédito e do consumo, ou a atrelar as taxas nominais dos juros de empréstimos dos fundos públicos a indicadores de inflação, esta alternativa de financiamento normalmente deixa de ser interessante para os setores de infra-estruturas, cujo retorno requer longo prazo. A adoção dessa alternativa de financiamento de investimentos em serviços de saneamento básico em larga escala enfrenta uma série de restrições impostas pelo Conselho Monetário Nacional, em decorrência da aplicação rígida da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), pelo fato desses serviços serem prestados quase que exclusivamente por órgãos ou entidades públicas ou estatais. Esta tem sido a razão da não contratação de grande parte dos recursos autorizados pelos referidos fundos, e se reflete também na inibição da constituição de outros fundos de investimentos, como os de previdência complementar, que poderiam operar com custos compatíveis com a área de saneamento básico. Fundo de universalização Os fundos especiais de universalização dos serviços de saneamento básico é uma quimera que ronda o setor há longa data e cuja realidade ainda parece longe, apesar de já estarem previstos na Lei nº 11.445/07, que diz: “Art. 13. Os entes da federação, isoladamente ou reunidos em consórcios públicos, poderão instituir fundos, aos quais poderão ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos serviços, com a finalidade de custear, na conformidade do disposto nos respectivos planos de saneamento básico, a universalização dos serviços públicos de saneamento básico. Parágrafo único. Os recursos dos fundos a que se refere o caput deste artigo poderão ser utilizados como fontes ou garantias em operações de crédito para financiamento dos investimentos necessários à universalização dos serviços públicos de saneamento básico”. (BRASIL, 2007). Essa norma cria uma grande oportunidade para que os entes titulares dos serviços públicos de saneamento básico possam instituir instrumento eficiente e eficaz para o financiamento de longo prazo de boa parte desses serviços, sob um plano sustentável. O mais importante desta norma é ter instituído a base jurídica que permite esse fundo ser capitalizado com parcelas das receitas dos serviços, como parte do custo econômico do serviço. A criação e capitalização de fundos especiais com recursos orçamentários ou com receitas específicas já eram admitidas antes dessa Lei, mas desconhecidas solenemente pelos governantes. Ao constar explicitamente da referida Lei abre-se nova possibilidade para que os governos municipais despertem para a questão e compreendam a sua
- 201. 199 importância econômica estratégicapara o financiamento dos serviços, particularmente os entes que os prestam diretamente, por meio de órgãos ou entidades públicas de sua administração. Embora não haja restrição no ordenamento legal de finanças públicas, os prestadores públicos não costumam incluir no cálculo dos preços (taxa ou tarifa) dos serviços os custos de capital representados pela depreciação das infra-estruturas em operação, adotando geralmente uma modalidade tarifária que considera apenas as despesas orçamentárias de natureza financeira. Esta modalidade não recupera os custos de capital relativos aos investimentos realizados com recursos próprios (subvenções do titular ou superávits do prestador). O fundo de universalização é um instrumento adequado para esse fim. Nos casos de gestão associada ou de prestação regionalizada, esses fundos também podem ser instrumento adequado, estratégico e eficiente para operacionalizar a política de subsídios tarifários e fiscais, em especial os subsídios tarifários cruzados entre as localidades integrantes desses arranjos institucionais e administrativos. Delegação dos serviços para terceiros A delegação da prestação dos serviços públicos para terceiros pode ser uma razoável alternativa de financiamento dos serviços, pelo menos no sentido estrito deste termo (financiamento de investimentos), quando esta se materializa efetivamente em investimentos de recursos econômicos próprios (capital) do delegatário na prestação dos serviços, suprindo a falta de capital do titular. A delegação da prestação de serviços públicos de saneamento para entidades privadas, e mesmo para entes públicos fora da esfera do titular, é prática que remonta a meados do séc. XIX (Recife - Cia do Beberibe 1837, São Paulo - Cia Cantareira 1877, Rio de Janeiro - Cia City 1933) no Brasil e em outros países (França, 1850). Algumas delegações municipais a entidades ou empresas estaduais já vinham ocorrendo desde meados do séc. XX (Salvador, 1925) e principalmente desde o final da década de 1950 (RS). A modalidade de concessão foi a forma jurídica adotada no âmbito do PLANASA, a partir de 1971, para viabilizar os financiamentos dos serviços por meio de Companhias Estaduais, algumas já existentes e outras criadas a partir de então, mediante empréstimos de fundos públicos (FGTS) e de agências financeiras internacionais (BID e BIRD). Até então não havia normas legais regulamentando o instituto da concessão de serviços públicos em âmbito nacional. As concessões dos serviços de saneamento às Companhias Estaduais eram feitas mediante instrumentos legais e jurídicos (contratos/convênios), geralmente insuficientes ou precários, acordados entre os titulares (municípios) e os prestadores. Em 1995 foi editada a Lei nº 8.987 estabelecendo as normas gerais das concessões de serviços públicos. A partir de então alguns municípios, diretamente ou com intervenção dos estados (RJ, MS, AM), por desídia, falta de opção ou outros interesses, passaram a adotar a concessão a empresas privadas como alternativa de financiamento dos serviços. Em 2004 a Lei nº 11.079/04 instituiu as normas gerais para contratações de parcerias público-privadas (PPPs), criando duas formas especiais de concessão: concessão patrocinada (quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado) e concessão administrativa (quando a Administração Pública é a única usuária direta ou indireta dos serviços, mediante contraprestação de um preço público). Estas modalidades de concessão ainda são pouco utilizadas no setor de saneamento básico, como alternativa de financiamento dos serviços, sendo poucas as experiências em implantação e nos parece que não deverão prosperar da forma como esperavam seus patrocinadores. De modo geral, a participação de investidores privados no provimento de serviços públicos de saneamento básico, sob qualquer forma de financiamento, foi e tem sido pouco expressiva e, do ponto de vista
- 202. 200 econômico, não temproduzido efeitos dignos de nota101 . É importante qualificar que “investidor” aqui refere-se ao que financia diretamente o serviço – coloca seu próprio capital no empreendimento, e não o agente prestador/operador do serviço que apenas intermedeia investimentos realizados com recursos de fundos públicos ou tarifários. Conforme visto anteriormente, em 2005 foram instituídas as normas de contratação de consórcios públicos, que também se aplicam aos convênios de cooperação, para a gestão associada de serviços públicos, cuja prestação é formalizada mediante contrato de programa. No caso da gestão associada, a vantagem econômica da prestação dos serviços por consórcio público, mediante contrato de programa, não se dá exclusivamente com a eventual alocação de recursos próprios (contratos de rateio) pelos entes consorciados para o custeio de investimentos e/ou de despesas de operação. Em muitos desses casos a maior vantagem econômica dessa modalidade de delegação pode residir na viabilização econômico-financeira dos serviços, decorrente da escala e/ou do escopo que a mesma permite estruturar, garantindo-lhes sustentabilidade econômica exclusivamente com a cobrança direta dos usuários pela sua prestação. A delegação dos serviços, como alternativa de financiamento da sua prestação, se justifica e é considerada economicamente racional quando o seu custo econômico for igual ou menor do que o de outras opções possíveis e exeqüíveis à disposição do titular dos serviços. Proprietário de imóvel urbano – aquisição ou contribuição de melhoria O financiamento da implantação de infra-estruturas de serviços públicos urbanos, diretamente pelos proprietários de imóveis, é prevista explicitamente desde a Constituição de 1946 sob a forma de contribuição de melhoria, mas tem sido pouco utilizada pelos municípios. Essa contribuição, de natureza para-fiscal e caráter compulsório, é aplicável para áreas urbanas ocupadas ou loteadas onde as infra- estruturas dos serviços sejam implantadas direta ou indiretamente pelo Poder Público, inclusive quando se tratar de substituição de instalações obsoletas ou deterioradas. Em tese, o custo de implantação de novas infra-estruturas urbanas também pode ser cobrado diretamente dos beneficiários (usuários/proprietários) pela instituição autorizada a executá-las (delegatário/ concessionário), porém neste caso mediante adesão contratual voluntária, que se caracteriza como de baixa efetividade e viabilidade. Na prática isto já ocorre efetivamente em relação a uma pequena parte da infra-estrutura dos serviços, por exemplo, quando o prestador cobra diretamente do beneficiário o custo da ligação de água ou de esgoto e de extensão de redes. Outra forma de aplicação dessa modalidade, mais eficiente e racional, foi definida legalmente pela Lei nº 6.766, de 1976, que regulamentou o Parcelamento do Solo Urbano, transferindo para o loteador/ empreendedor a responsabilidade pela implantação das infra-estruturas urbanas, inclusive as de saneamento básico – principalmente redes e ligações e, em certos casos, unidades de produção/ tratamento. Salvo no caso de condomínios fechados, essas infra-estruturas são transferidas sem ônus para o município após sua implantação, diretamente ou por meio do prestador do serviço, que passa a ser responsável pela sua operação, manutenção e reposição. Quando bem regulamentada e efetivamente aplicada pelo Município essa alternativa, em ambas as formas, é econômica e operacionalmente muito eficiente. 101 No Brasil praticamente não existem fundos privados de investimentos em infraestruturas de saneamento básico, entre outras razões, pelas restrições ao endividamento do setor público, que inibem a formação desses fundos ou impedem a aplicação de fundos de previdência complementar, estatal ou privados. A captação de recursos privados por meio da emissão de debêntures também é muito pouco utilizada.
- 203. 201 Desoneração de encargosfiscais e tributários Conforme comentado de relance anteriormente, há contrasenso inexplicável e insólito da política fiscal e tributária vigente no Brasil, particularmente depois da Constituição de 1988, a qual impõe aos serviços públicos pesados encargos diretos e indiretos, alguns cumulativos, que oneram significativamente os custos para os usuários finais, inclusive os serviços de natureza essencial como o saneamento básico. Esses encargos tributários incidem de modo diferenciado conforme o regime e a forma de prestação dos serviços de saneamento básico. Além de onerar significativamente o custo dos serviços, a política tributária vigente constitui um processo perverso e ineficaz de transferência de rendas dos seus usuários locais para os cofres do Tesouro Nacional. Em nosso entendimento, esta situação decorre de interpretação e aplicação equivocadas dos arts. 173 e 175 da Constituição Federal por parte dos executores da política tributária e fiscal da União, em relação a empresas públicas ou estatais que prestam serviços públicos essenciais, em estrito senso, mediante outorga legal direta ou delegação contratual de seus titulares, negando-lhes tratamento diferenciado e sujeitando-as ao regime tributário aplicável às empresas privadas e públicas ou estatais que atuam na exploração de atividade econômica. No caso dos prestadores de serviços públicos de saneamento básico constituídos sob a forma jurídica de empresa, a desoneração apenas dos encargos diretos sobre a receita (PIS e COFINS) e sobre o lucro (CSLL e IRPJ) dos serviços de saneamento básico poderia reduzir o seu custo em até 20%, o que seria, em alguns casos, suficiente para a sustentabilidade plena desses serviços. Em se tratando de política pública de competência comum dos entes da Federação, não há justificativa lógica ou bom senso que explique o fato destes serviços públicos essenciais, de obrigação-dever do Poder Público, serem tratados como fonte direta ou indireta de receita fiscal e tributária, notadamente da União, principalmente quando se sabe que esses recursos não retornam para a sociedade na mesma proporção como investimento público. O ideal seria que a União (Legislativo e Executivo) reconhecesse essa excrescência social e econômica e abolisse de vez qualquer forma de tributação sobre os serviços públicos essenciais, inclusive as disfarçadas em contribuições sociais. Afinal, esses ônus integram os custos dos serviços e são pagos pelos usuários dos serviços. Pelo que se sabe não há iniciativas do Executivo ou do Legislativo que indiquem esta direção, porém nem tudo está perdido. É o que se espera de decisão liminar do STF102 , que, se confirmada, abrirá espaço pelo menos para eliminar os tributos diretos sobre a receita e sobre o lucro das empresas públicas prestadoras de serviços públicos que não apresentem finalidade econômica, resolvendo por via transversa parte desta questão. Essa decisão, no entanto, não alcançaria as empresas concessionárias de capital privado, afetando também as empresas estatais de capital misto, que operam sob regras e práticas das empresas privadas com fim econômico, como a SABESP, a SANEPAR, a COPASA e outras. Considerados esses fatos pode-se afirmar que, para um mesmo nível de eficiência econômica, o custo adicional decorrentes dos encargos fiscais/tributários incidentes sobre os serviços prestados por empresa do ente titular ou empresa delegada, em relação ao prestado por órgão ou autarquia do titular ou por consórcio público de que participe, pode variar de 15% a mais de 20% do faturamento bruto, conforme 102 Decisão liminar do Ministro Gilmar Mendes no início de 2008, em ação do Rio Grande do Sul, reconhece à CORSAN a imunidade tributária prevista no art. 150, VI, b, da CF, na condição de empresa estatal prestadora de serviços públicos de saneamento. Vide também o acórdão do STF – Processo RE 407099/RS, imunidade tributária da ECT, publicado no Informativo de jurisprudência STF nº 353, 21 a 25 de junho de 2004. Esta tese vem sendo acolhida pelos tribunais de primeira e segunda instâncias, como atestam as ações movidas pela empresa municipal de saneamento de Campinas/SP (Sanasa), que teve reconhecida sua imidade tributária tanto pelo TRF da terceira região – Processo nº 2008.03.00.048892-3/SP relativo aos impostos federais quanto no TJSP – Processo nº 990.10.066671-1 relativo ao IPVA.
- 204. 202 mostra a Tabela5.2, a seguir. Aplicando-se o princípio da isonomia fiscal e tributária previsto no art. 173 da Constituição Federal, para as Empresas Públicas ou Sociedades de Economia Mista prestadoras de serviços públicos de saneamento básico, temos o seguinte cenário: TABELA 5.2: Encargos fiscais e trabalhistas: Autarquia X Empresas Públicas ou Estatais TRIBUTO / CONTRIBUIÇÃO BASE INCIDÊNCIA AUTARQUIA EMPRESA PIS / Pasep Faturamento/Receita (1) 1,00% 1,65% (4) Cofins Faturamento -- 7,60% (5) CSLL (Contribuição Social sobre Lucro Líquido) Lucro fiscal -- 9,00% IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurídica) Lucro fiscal -- (2) 15 – 25% INSS ou Previdência Municipal (empregador) Folha pagamento 10 – 20% (3) 20% Outras entidades INSS / Seguro acidentes Folha pagamento 2,5% se CLT 5% Salário Educação Folha pagamento -- 2,5% FGTS Folha pagamento 8% se CLT 8% ESTIMATIVAS DE INCIDÊNCIA SOBRE RECEITA / FATURAMENTO (6) PIS / Pasep 1,00% 1,10% Cofins -- 5,10% CSLL – considerando Lucro Fiscal de 25% sobre faturamento -- 2,3% IRPJ – considerando Lucro Fiscal de 25% sobre faturamento -- 6,25% INSS ou Previdência Municipal – folha igual a 40% do faturamento (CLT 1%) 8% Outras entidades INSS / Seguro acidentes – idem (CLT 1%) 2% Salário Educação – idem -- 1% FGTS – idem (CLT 3,2%) 3,2% Totais em relação ao Faturamento – Regime estatutário 9,00% 28,95% Totais em relação ao Faturamento – Regime CLT 14,20% Notas: (1) Algumas Administrações Públicas têm obtido reconhecimento da não incidência do Pasep. No caso de Adm. Pública a alíquota é de 1% sobre Receitas Correntes + Transferências de Capital recebidas. (2) O IR retido na fonte de empregados e prestadores de serviços pode ser apropriado como antecipação de receita do Município /Autarquia (FPM). (3) Depende do sistema previdenciário adotado pelo Município (considerado o máximo igual ao da CLT). (4) Alíquota passou a ser de até 1,65% sobre faturamento – Lei nº 10.637/02 (deduções possíveis de + 0,5%). (5) Alíquota passou a ser de até 7,6% sobre faturamento – Lei nº 10.833/03 (deduções possíveis de + 2,5%). (6) Considerado faturamento bruto igual para autarquia e empresa, com lucro / superávit de 25%. Além do custo tributário, o custo econômico do serviço será ainda maior quando prestado por empresa do titular ou por empresa delegada, se a regulação prever o pagamento de remuneração do capital e se o capital for resgatável ou alienável (delegação/privatização). Neste caso a diferença total do custo dos serviços pode passar de 35%, se considerada uma remuneração nominal de 12% ao ano sobre capital e uma amortização do capital equivalente a 3,3% ao ano (delegação de 30 anos). Por este prisma, não resta dúvida de que a prestação direta do serviço público local por meio de órgão ou entidade pública do titular, inclusive consórcio público, é a opção que apresenta a maior racionalidade econômica. Isto é o que explica em grande parte a significativa diferença entre a tarifa média dos serviços de água e esgotos prestados pelas empresas regionais (Companhias Estaduais), de R$ 2,06/m³, e a dos serviços locais (predominantemente autarquias municipais), de R$ 1,35/m³, conforme o SNIS 2007 (Parte 1 – Visão Geral da Prestação de Serviços, p. 54). Não há dúvidas de que os serviços públicos de saneamento básico teriam maiores condições de sustentabilidade econômica se gozassem de imunidade ou isenção tributária em toda a cadeia produtiva, tendo em vista a sua natureza e essencialidade e não a natureza jurídica do seu prestador. A Tabela 5.3
- 205. 203 mostra o quantoas empresas prestadoras dos serviços de água e esgotos constantes do SNIS gastaram no período de 2003 a 2007, com despesas tributárias e com investimentos. TABELA 5.3: Informações financeiras das empresas de saneamento públicas, estatais e privadas(1), 2003-2007 ITENS ÁREA DE ATUAÇÃO DAS EMPRESAS (2) TOTAL SNIS (5) Regionais Locais Microrregionais Total Receita Operacional Total 81.024.179.066 5.945.058.994 293.587.007 87.262.825.067 100.411.108.834 Arrecadação Total (AT) 72.358.826.377 5.433.031.173 275.715.246 78.067.572.796 90.837.003.902 Inadimplência média (3) 10,7% 8,6% 6,1% 10,5% 9,5% Despesa Total (DST) 77.969.880.699 5.690.959.258 386.158.368 84.046.998.325 94.895.786.645 Despesa de Exploração (DEX) 52.402.341.373 3.876.434.272 222.967.517 56.501.743.161 66.691.317.068 Despesas com Pessoal Próprio 21.091.556.575 1.286.597.852 58.453.076 22.436.607.504 26.452.825.874 Amortização e Depreciações 13.459.363.670 760.257.806 47.239.725 14.266.861.201 14.380.084.283 Despesas com juros e encargos dívida 5.848.885.049 411.348.178 79.735.173 6.339.968.401 6.446.550.051 Amortizações de dívidas (principal) 8.091.749.758 511.515.395 79.169.751 8.682.434.905 8.884.363.350 Serviço da dívida - Total 13.940.634.807 922.863.573 158.904.924 15.022.403.306 15.330.913.401 Despesas Tributárias 9.081.725.816 679.166.181 40.416.018 9.801.308.015 9.947.704.550 Investimentos Totais 15.026.952.325 1.181.449.345 237.458.574 16.445.860.244 18.451.211.604 Recursos Onerosos (FGTS, FAT e outros) 3.929.582.140 521.075.782 147.958.249 4.598.616.171 4.822.232.306 Recursos Não Onerosos 2.307.456.379 4.686.768 5.477.731 2.317.620.878 2.493.546.281 Recursos Próprios (4) 8.789.913.806 655.686.795 84.022.594 9.529.623.195 11.135.433.017 Juros/dividendos sobre capital próprio 2.567.558.100 77.430.000 -- 2.644.988.100 2.644.988.100 Fonte: MCidades / SNSA / PMSS – SNIS 2003 a 2007. Notas: (1) Empresas prestadoras de serviços de água e esgotos, com informações no SNIS de 2003 a 2007, tributadas pela COFINS, CSLL e IRPJ. (2) Área de atuação das empresas: Regionais = Estaduais, Locais = Municipais, Microrregionais = + de um Município. (3) A maioria das autarquias (SAAEs) informam receitas = arrecadação e não o faturado no exercício. (4) Geração de caixa das operações mais integralização / adiantamento de capital dos acionistas. (5) Todos os prestadores com informações no SNIS no período, inclue todas as autarquias municipais e regionais. Entre outras situações, chama a atenção neste quadro o montante de tributos devidos no período pelas empresas prestadoras de serviços de água e esgotos, totalizando R$ 9,8 bilhões, em comparação com os recursos não onerosos de pouco mais de R$ 2,3 bilhões recebidos para investimentos nos mais de 4.000 municípios em que atuam essas empresas, sendo estes quase integralmente oriundos de repasses do OGU. Isto significa, grosso modo, que menos 25% dos tributos gerados pela prestação desses serviços retornaram como investimentos públicos não onerosos para os cidadãos usuários/contribuintes dos mesmos municípios. A precariedade e pouca transparência das informações federais sobre esse assunto não nos permite emitir uma opinião conclusiva, mas é improvável que os outros 75% dessas receitas tributárias
- 206. 204 tenham sido investidos,sem ônus, em infraestruturas de saneamento básico nos demais municípios brasileiros (menos de 30% do total de municípios)103 . 5.6 EFICIÊNCIA NA GESTÃO DOS SERVIÇOS Diversos estudos e diagnósticos realizados por pesquisadores acadêmicos e por instituições de governo, particularmente os trabalhos realizados pelo PMSS/MCidades, têm mostrado que os determinantes da situação ruim em que se encontram grande parte dos serviços de saneamento básico estão relacionados à má gestão dos serviços. As causas mais evidentes são: ausência ou instrumentos e sistema de regulação insuficientes e ineficazes, modelo de organização institucional e administrativa inadequado, falta ou baixa qualificação dos gestores, falta ou inadequação das ferramentas de gestão, baixa remuneração dos empregados e servidores. Os aspectos mais relevantes relativos à regulação e à organização dos serviços foram fartamente comentados nas seções 5.3 e 5.4 deste texto. Portanto, trataremos neste tópico apenas alguns aspectos administrativos que são indispensáveis para a eficiência da gestão dos serviços Gestão comercial A gestão comercial, no conceito como é usualmente utilizado no setor, é sem dúvidas a função gerencial mais importante da prestação dos serviços, pois dela depende o desempenho e a eficiência do principal instrumento de sua sustentação financeira, a cobrança pela prestação dos serviços. Os sistemas informatizados de gestão comercial em uso pela maioria dos prestadores dos serviços de saneamento básico, particularmente os de abastecimento de água e esgotamento sanitário, em geral são inadequados e insuficientes para o adequado gerenciamento dos serviços, principalmente para o atendimento das exigências da regulação. Um sistema eficiente para o desempenho dessa função deve contemplar soluções adequadas e dinâmicas para as seguintes aplicações104 , no caso de abastecimento de água: (i) cadastro de imóveis e de usuários; (ii) controle de micromedidores; (iii) medição de consumo/uso, faturamento, cobrança e arrecadação; (iv) atendimento aos usuários e cidadãos; (v) informação da situação operacional dos serviços; (vi) gerenciamento dos serviços operacionais solicitados (externos e internos), inclusive custos; e (vii) integração com outros sistemas de gestão operacional, administrativa e financeira. Gestão administrativa e financeira A eficiência da gestão econômico-financeira dos serviços obviamente não pode prescindir de bons sistemas de informação das áreas administrativa e financeira, operando em plataforma que permita a integração de dados com os demais sistemas. Existem várias soluções no mercado do tipo ERP (Enterprise Resource 103 A publicação: Gastos Públicos em Saneamento Básico, da SNSA/MCidades, editado em 2009, trás o Relatório de aplicações de 2008 do Governo Federal e Fundos Financiadores, onde mostra (p. 39) que o total de desembolsos do OGU em todas as ações de saneamento básico no período de 2003 a 2007 somou pouco mais de R$ 5,3 bilhões. 104 A SNSA/MCidades, por meio do PMSS, contratou em 2005 o desenvolvimento do GSAN - Sistema Integrado de Gestão de Serviços de Saneamento, baseado em softwares livres, implantado a partir de 2007 nas empresas estaduais Compesa (PE), Caern (RN), Caer (RR), CAEMA (MA), COSANPA (PA), AGESPISA (PI) e Águas do Amazonas (Manaus/AM), e se encontra disponível para uso gratuito e livre no Portal: www.softwarepublico.gov.br , gerido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
- 207. 205 Planning), inclusive aplicativosem software livre disponíveis no Portal do Software Público Brasileiro, que, com algumas adaptações para os requisitos da gestão pública, dispõem de aplicações para as áreas de: (i) contabilidade, custos e execução orçamentária; (ii) recursos humanos; (iii) suprimentos de materiais e serviços; (iv) gerenciamento de frota de veículos e máquinas. Sistema contábil e orçamentário Instrumento indispensável para uma eficiente gestão financeira, o sistema contábil e orçamentário deve ser compatível com o modelo de organização institucional e jurídico-administrativa adotado para gestão dos serviços, e adequado à escala e ao nível de integração dos diferentes serviços que o compõem. A gestão da prestação dos serviços por meio de entidade de direito privado, de natureza estatal ou privada, em especial a que adote forma empresarial, encontra maior facilidade de estruturação de soluções adequadas e eficientes para a gestão contábil e financeira, em face da disponibilidade de sistemas apropriados no mercado. Já as instituições públicas sofrem algumas restrições na consecução desse objetivo, em razão dos requisitos legais, da rigidez burocrática e das particularidades que envolvem a administração pública, que também dificultam o desenvolvimento e disposição de soluções padronizadas e de baixo custo pelos agentes do mercado. Os principais elementos e fatores a serem considerados na configuração e estruturação do sistema contábil e orçamentário são: (i) sistema e regime contábil – contabilidade pública ou privada; (ii) estrutura e plano de contas, conforme a organização institucional, o escopo dos serviços, a forma de prestação (direta ou delegada) e as normas de regulação; (iii) diretrizes orçamentárias; (iv) modalidade de regulação econômica dos serviços; (v) planejamento financeiro retrospectivo e prospectivo; (vi) aplicações de contabilidade gerencial ou regulatória. Nos casos de serviços delegados em regime de gestão associada ou de prestação regional, o sistema deve contemplar aplicações de contabilidade regulatória que permitam gerenciar os elementos econômicos e financeiros de forma individualizada para cada localidade/titular e para cada serviço. No caso de consórcios públicos o sistema contábil deve observar também o disposto no art. 17 do Decreto nº 6.017/2007, visando fornecer as informações financeiras necessárias para que sejam consolidadas e contabilizadas nas contas de cada ente da Federação, conforme os elementos econômicos e as atividades ou projetos atendidos. Sistema e regime contábil Cada sistema e regime contábil têm particularidades estruturais e normativas próprias. A contabilidade privada é regida por normas regulamentares e observa padrões técnicos uniformes aprovados pelo Conselho Federal de Contabilidade e se aplica a todas as entidades privadas. Os Princípios Fundamentais de Contabilidade, no Brasil, foram estabelecidos pela Resolução CFC nº 750/93 e seu apêndice – Resolução CFC nº 774/94. A contabilidade pública tem características e requisitos particulares não adotados na contabilidade privada. Essas particularidades e demais aspectos da contabilidade pública são definidas e regidas pelas
- 208. 206 normas gerais definanças públicas estabelecidas pela Lei nº 4320, de 17 de março de 1964, e contempla todos os atos e fatos da gestão orçamentária, patrimonial e financeira das entidades públicas. O regime contábil é definido pelo momento em que os resultados das transações são reconhecidos, que pode ser Regime de Caixa ou Regime de Competência. A contabilidade privada brasileira adota o regime de competência para os efeitos fiscais e econômicos, o que significa que todas as receitas e despesas devem ser reconhecidas quando da ocorrência do fato gerador, independente de seu pagamento ou recebimento. No entanto, a contabilidade pública adota o que se entende como Regime Misto, ou seja, Regime de Caixa para as receitas e Regime de Competência para as despesas. Isto significa que, na contabilidade pública, são registradas e pertencem ao exercício as receitas efetivamente nele recebidas. As receitas lançadas e não recebidas pertencerão ao exercício em que forem efetivamente arrecadadas. No regime de competência, são registradas e classificadas como despesas do exercício todas as que forem legalmente empenhadas no exercício, independentemente de seu pagamento, representando o montante dos empenhos emitidos e não cancelados no exercício. Os empenhos não liquidados até 31 de dezembro do exercício são inscritos em restos a pagar, porém integram o resultado do exercício em que foram inscritos, independente do momento que sejam liquidados Uma particularidade da contabilidade pública está no fato de que ela integra também as funções de controle do orçamento público. Ou seja, além dos registros de receitas e despesas, das transações patrimoniais ativas e passivas, demonstração de seus resultados e variações, deve também realizar o balanço orçamentário, isto é: (i) registrar a previsão da receita e a fixação da despesa do orçamento aprovado para o exercício; (ii) confrontar a previsão das receitas com a realização das despesas; Contabilidade fiscal e financeira Contabilidade fiscal corresponde ao registro e controle dos atos e fatos econômicos de natureza patrimonial e financeira das entidades jurídicas públicas e privadas, conforme as respectivas normas, padrões e regimes, observando para as entidades públicas também os atos relativos à gestão orçamentária. Contabilidade financeira corresponde, exclusivamente, ao registro das transações financeiras relativas a pagamentos e recebimentos realizados, de caráter ordinário e extraordinário (entidades privadas) ou orçamentário e extra-orçamentário (entidades públicas). A consolidação desses registros corresponde, grosso modo, ao fluxo de caixa (ou extra-caixa). Contabilidade gerencial Numa definição ampla, a contabilidade gerencial corresponde a um conjunto de sistemas de informações, complementares e/ou analíticos e integrados à contabilidade fiscal e financeira, objetivando o suporte à gestão econômico-financeira das instituições, visando principalmente o planejamento, execução e controle de suas ações e objetivos e as tomadas de decisões dos seus gestores. Em síntese simples pode-se dizer que a contabilidade fiscal e financeira gera informações para o público externo (órgãos de controle, acionistas, clientes, fornecedores, bancos, fisco, etc.) e a contabilidade gerencial produz informações para o público interno das organizações (dirigentes, gerentes e funcionários). Esses sistemas já são usualmente adotados pelas instituições para o gerenciamento de atividades específicas, mas nem sempre são integrados e orientados para a produção de informações gerenciais consolidadas e estratégicas para a administração. Por exemplo: o sistema de registro e controle de ativos patrimoniais, ou de ativos fixos, como são chamados nas empresas privadas; o sistema de controle de materiais (almoxarifado), o sistema de gestão comercial utilizado pelos prestadores de serviços de
- 209. 207 saneamento (faturamento, cobrançae arrecadação), os sistemas de gestão financeira (movimentações financeiras, contas a pagar etc.) e outros. No setor privado são comuns os sistemas de contabilidade que trazem integrados em sua estrutura, inclusive no plano de contas, módulos de controle das receitas e dos custos por centros específicos, classificados por unidades produtivas (fábricas/filiais/departamentos), por produtos ou serviços e outros níveis. Comumente denominada de contabilidade de custos, tem por objetivo realizar as apropriações sistematizadas das informações de receitas e despesas, financeiras e não financeiras, e os respectivos rateios contábeis, conforme as classificações definidas (unidades produtivas, produtos, serviços, etc.). Apesar de exitosas, essas ferramentas são pouco utilizadas pelos prestadores de serviços de saneamento básico, inclusive e particularmente muitas das empresas estaduais. Contabilidade regulatória A contabilidade regulatória só recentemente passou a ser objeto de estudos mais aprofundados no Brasil, em face da política de desestatização e de indução à concessão de serviços públicos para o setor privado. Do ponto de vista técnico estrutural pode-se dizer que se trata de instrumento similar à contabilidade gerencial, uma vez que também compreende um conjunto de sistemas de informações, complementares e/ou analíticos e integrados à contabilidade fiscal e financeira, de suporte à gestão econômico-financeira. No aspecto jurídico normativo, conforme indica o próprio nome, difere da contabilidade gerencial, pelo fato de que sua concepção e conteúdo devem observar requisitos e objetivos legais, regulamentares e contratuais específicos da regulação de determinado serviço. Difere também quanto aos objetivos, pois, além de instrumento gerencial interno, objetiva principalmente oferecer informações para atuação dos agentes de controle externo (titulares, reguladores, auditores, fisco) e para conhecimento dos usuários. No aspecto material, os sistemas de informação são praticamente os mesmos da contabilidade fiscal e financeira e gerencial. Alguns elementos da contabilidade regulatória podem ser produzidos diretamente na contabilidade fiscal e financeira, que continua sendo a base principal do sistema, mediante simples adequação do plano de contas como, por exemplo, o registro das despesas de amortização ou depreciação de investimentos, visto que suas normas regulatórias são admitidas pela legislação fiscal. Outros, que não têm reflexos fiscais, podem ser gerados por sistemas de suporte utilizados na contabilidade gerencial, como a contabilidade de custos. Gestão associada Conforme visto anteriormente, a gestão associada proporciona algumas vantagens econômicas para a prestação dos serviços públicos de saneamento. Essas vantagens serão maiores ou menores conforme os arranjos administrativos e a forma de prestação dos serviços. Consórcio público e prestação individualizada ou regionalizada A prestação dos serviços por consórcio público, conforme as regras do contrato de consórcio e dos contratos de programa individuais celebrados com cada ente consorciado, tanto pode caracterizar prestação individualizada como regionalizada. A primeira se caracteriza quando os referidos contratos estabelecem regras e condições específicas para a prestação dos serviços no âmbito territorial de cada consorciado. A segunda se caracteriza quando houver uniformidade da regulação e fiscalização e das condições econômicas da prestação para o conjunto de consorciados. De modo geral, os municípios com maior escala dos serviços e melhores condições sócio-econômicas tendem a considerar que podem obter maiores vantagens econômicas com a prestação individualizada,
- 210. 208 pois imaginam quepoderão usufruir de ganhos administrativos e de compartilhamento de recursos operacionais, sem ter que contribuir com subsídios e compartilhar suas vantagens de escala com os demais consorciados. Esta postura pode dificultar o consorciamento desses municípios ou, caso se consorciem, podem criar obstáculos à adoção de regulação econômica e de política de cobrança uniformes para a prestação dos serviços de forma regionalizada. Esta visão individualista, no entanto, pode se revelar equivocada no médio e longo prazo, quando se considera a questão em âmbito regional, em que os efeitos negativos do desenvolvimento desigual dos municípios, como a intensificação da migração, tendem a pesar em maior grau para os municípios maiores e/ou em melhor situação sócio-econômica, anulando ou invertendo as eventuais vantagens obtidas no curto prazo. A elaboração e compatibilização dos planos de saneamento municipais e dos respectivos estudos de viabilidade técnica e econômica, no âmbito regional, ajudam a resolver esses dilemas, de cuja solução depende a decisão da forma de prestação dos serviços por consórcio público, de sua regulação e da política de cobrança (regime, forma e estrutura). Por fim, deve-se ressaltar que o consórcio público de direito público goza das mesmas vantagens tributárias e fiscais atinentes à autarquia. Convênio de cooperação e prestação individualizada por localidade A gestão associada também admite a prestação individualizada dos serviços por localidade, mediante convênio de cooperação celebrado apenas entre dois entes da Federação (dois municípios ou município e estado) e contrato de programa celebrado com entidade de direito público ou privado que integre a administração indireta de um dos entes conveniados. Se o convênio for entre dois municípios e a prestação dos serviços for contratada com a autarquia (SAAE) de um deles, permanecem as vantagens econômicas atinentes à autarquia e a elas podem se somar as vantagens decorrentes da gestão associada (ganhos de escala, compartilhamento ou racionalização do uso de infra-estruturas e de recursos operacionais e administrativos, etc.), ainda que eventualmente em menor grau do que ocorreria se a prestação fosse por consórcio público, envolvendo maior número de municípios. Neste caso, a regulação econômica e a política de cobrança poderão ser uniformes ou individualizadas, conforme disciplinar o convênio de cooperação e o contrato de programa. Por outro lado, se o convênio for entre dois municípios ou entre um município e o estado e a prestação dos serviços for contratada com entidade de direito privado (empresa) integrante da administração de um deles, a regulação e a política de cobrança será afetada pelo regime jurídico do prestador, com os efeitos econômicos decorrentes. No caso de empresa estadual, além dos custos tributários e fiscais, devem ser considerados também os eventuais impactos decorrentes da política de subsídios tarifários adotada e do rateio de custos inerentes a essa forma de organização, sendo um dos mais relevantes o relativo à política salarial e de benefícios aos empregados. A interpretação que tem sido dada por alguns Estados e a forma como estes têm celebrado convênios de cooperação e os respectivos contratos de programa com Municípios, repetem equivocadamente o modelo do PLANASA, que já se esgotou sob todos os aspectos e não mais se coaduna com o arcabouço jurídico- institucional ora vigente. Prestação delegada – contratos de concessão e de programa A delegação da prestação dos serviços para terceiros pode ser feita individualmente pelo município/titular contratante, como nas duas hipóteses anteriores, ou coletivamente, por meio de consórcio público em
- 211. 209 regime de gestãoassociada. Em ambos os casos a contratação pode ser mediante contrato de concessão ou de programa. No aspecto jurídico e em termos gerais os dois contratos devem observar as normas previstas na Lei nº 8.987/05. O contrato de programa, no entanto, poderá conter também regras específicas da gestão associada, disciplinadas pelo contrato de consórcio ou pelo convênio de cooperação, que afetam a regulação econômica e a política de cobrança pela prestação dos serviços nesta modalidade. E também, enquanto o contrato de programa pode ser celebrado sem licitação, com as condições econômicas sendo inteiramente pré-definidas entre as partes, o contrato de concessão depende de prévia licitação, que define em última instância o preço do serviço. Neste caso também, deve-se ressalvar que a delegação coletiva da prestação dos serviços pelo consórcio, para entidade pública (autarquia) integrante da administração de um dos consorciados, preserva as vantagens tributárias e fiscais que a mesma goza, influindo sobremaneira no custo do serviço. Além disso, os investimentos próprios (capital) realizados por essa entidade não precisam ser necessariamente remunerados em termos reais ou nas condições do mercado, pois não visam o lucro. E ainda, a delegação mediante contrato de programa permite a sua renovação seguida, diminuindo os custos inerentes a uma nova transação contratual, diferentemente do contrato de concessão, cuja renovação no seu término depende de nova licitação. Por último, outro grande diferencial econômico entre a prestação direta, sob todas as formas, juntamente com a prestação por consórcio público, e a prestação indireta, sob suas formas, inclusive as que operam sob gestão associada, é o fato de que, na primeira situação, as amortizações de investimentos com capital próprio e os eventuais superávits ou lucros obtidos permanecem (parcial ou integral) dentro do sistema de gestão, na forma de re-investimentos, fundos de reserva ou redução do valor cobrado dos usuários, e na segunda não, pois são apropriados pelos prestadores delegados. 5.7 ESTRUTURA DO SISTEMA DE COBRANÇA (Estrutura tarifária) A estrutura do sistema de cobrança compreende a forma como os valores cobrados serão distribuídos em relação aos diferentes serviços prestados e às diferentes categorias, classes ou grupos de usuários. Para a determinação da estrutura tarifária dos serviços de saneamento básico deve-se levar em conta que as atividades econômicas reguladas e os serviços públicos em geral, em especial os serviços essenciais de característica monopolista, estão sujeitos a restrições legais e regulamentares que interferem nas suas políticas de preços. A Lei nº 11.445/07 (art. 30) estabeleceu alguns elementos que podem ser considerados na estruturação do sistema de cobrança, entre outros, (i) categorias de usuários, distribuídas por faixas ou quantidades crescentes de utilização ou de consumo; (ii) padrões de uso ou de qualidade; (iii) quantidade mínima de consumo ou de utilização do serviço; (iv) custo mínimo necessário para disponibilização do serviço em quantidade e qualidade adequadas; (v) sazonalidade da demanda; e (vi) capacidade de pagamento dos consumidores. Além desses e de outros fatores específicos para os serviços de manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais, outros aspectos relacionados às diretrizes da referida Lei afetam a definição da estrutura de cobrança mais adequada para os diferentes arranjos institucionais, organizacionais e jurídico- administrativos que podem ser adotados para a prestação dos serviços, entre eles: a) as espécies de serviços prestados (escopo);
- 212. 210 b) a áreade abrangência (escala) ou âmbito territorial da prestação (local ou regional); c) a distribuição e diferenciação entre categorias ou classe de usuários; d) o objetivo e grau de progressividade do consumo ou utilização; e) a existência de serviços ou atividades interdependentes; e f) a política de subsídios adotada. Elementos determinantes Serão tratados aqui os principais elementos determinantes para a estruturação da cobrança dos serviços públicos de saneamento básico, com foco principal nos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e na parcela dos serviços de manejo de resíduos sólidos relativos à coleta domiciliar e à disposição final, ou seja, os serviços que admitem o regime tarifário de cobrança, conforme as diretrizes da citada Lei e correlacionando-os aos conceitos da teoria econômica, quando aplicáveis. Espécies de serviços prestados (escopo) Quando o prestador opera mais de uma espécie de serviços ao mesmo tempo em uma determina da localidade, esteja ou não sujeito ao mesmo contrato ou instrumento de outorga e regulação, deve adotar sistema de gestão contábil e financeira que permita apropriar separadamente os custos diretos, indiretos e/ou distribuíveis para cada serviço, mediante rateio.105 Essa diretriz vale também para os prestadores que operam os mesmos ou diferentes serviços em diversas localidades, independente da forma de contratação da prestação (individual ou regionalizada), sob uma mesma organização jurídica, ou seja, sem constituir entidade jurídica (empresa) para cada delegação ou localidade. Com isto é possível configurar uma estrutura de preços (taxas ou tarifas) para cada serviço, que reflita ao máximo os respectivos custos efetivos. Observe-se, no entanto, que este procedimento não é usualmente adotado pelos atuais prestadores que operam simultaneamente os serviços de água e de esgoto, cuja prática comum é a de apropriar os custos numa estrutura única e atribuir as tarifas unitárias destes serviços com base em critério subjetivo de proporcionalidade, por exemplo: tarifa de água = esgoto, ou, tarifa de esgoto = 80% da tarifa de água. Área de abrangência da prestação (escala) Conforme já mencionado no quesito anterior, a área de abrangência ou o âmbito territorial da prestação do serviço interfere na estruturação da cobrança a ser adotada. Quando a prestação envolver diferentes localidades a forma de contratação e a respectiva regulação serão determinantes desse processo. Se a delegação/contratação for individualizada a regulação de cada titular poderá estabelecer estrutura de cobrança específica para o respectivo serviço ou serviços, que deve ser observada pela gestão contábil e financeira do prestador. Se a delegação/contratação for regionalizada e sob regulação econômica uniforme, esta poderá estabelecer modelagem com critérios estruturais e econômicos iguais para todas as localidades envolvidas, cujas formulações, no entanto, podem resultar em preços nominalmente diferentes ou eventualmente iguais. Isto ocorre pelo fato de que o prestador mesmo nessa hipótese deverá registrar e apropriar os custos separadamente por contrato ou localidade e por serviço, os quais, mesmo sob regras e critérios iguais ou uniformes podem resultar em custos e preços nominalmente diferentes. Neste caso, se houver interesse dos titulares em equalizar nominalmente os preços finais para os usuários, segundo as respectivas 105 Exigência prevista na Lei nº 11.445/07, art. 18.
- 213. 211 categorias ou classes,é possível e recomendável que a regulação o faça por meio de critérios definidos pela política de subsídios, de modo que fiquem transparentes para os organismos de controle e para os usuários. Categorias, classes ou grupos de usuários e padrões de uso ou de qualidade A teoria econômica indica que, salvo em razão de padrões e condições diferentes de disposição ou de utilização dos bens e serviços, os seus preços deveriam ser isonômica e temporalmente iguais ou uniformes para qualquer consumidor ou usuário. No caso de serviços públicos regulados, no entanto, além das diretrizes legais o ente titular tem poder regulador discricionário para agir conforme a oportunidade e conveniência administrativa, econômica ou o interesse social, que lhe permite estabelecer regras e condições especiais para disposição e prestação dos serviços públicos de sua competência. A estruturação do sistema de cobrança dos serviços com regras de diferenciação de valores e de condições de acesso ou de uso entre categorias e classes ou grupos de usuários se enquadra nessa capacidade jurídica, sem ofender o princípio da isonomia. Assim, o agente regulador (normativo-legal) dos serviços, visando atender combinadamente as diretrizes legais, os aspectos técnico-econômicos e suas razões discricionárias, pode estabelecer a estruturação do sistema de cobrança que resulte em condições de prestação e/ou em preços diferenciados por categoria de usuários (residencial, industrial, comercial, serviços, público, etc.), por classe ou grupo (residencial: normal, social, sazonal, etc.; serviços: pessoais, empresariais, assistenciais, etc.); natureza e objeto jurídico (público, privado, com ou sem fim econômico, etc.); condições da prestação (rede convencional/ condominial, água tratada/ bruta, esgoto tratado/não tratado, manancial de superfície/subterrâneo, etc.). Progressividade – gestão de demanda ou fonte de subsídio Na teoria econômica, a progressividade de preços de bens e serviços livres ou privados é admitida e associada basicamente a fatores de natureza econômica que se refletem nos seus custos de produção e comercialização, ou seja, os preços são determinados em função do custo marginal. A legislação tributária brasileira admite o tributo progressivo fundamentado na capacidade econômica dos contribuintes. Este princípio rege, por exemplo, o Imposto de Renda das pessoas físicas e jurídicas, e é também utilizado pelos municípios para o IPTU. De modo geral os objetivos de sua adoção podem se resumir em três: promover justiça tributária (paga mais quem pode ou tem mais), melhorar ou tornar mais eficiente a política tributária, e/ou aumentar a arrecadação. Os preços de serviços públicos, em particular os serviços essenciais como o saneamento básico, em razão de suas características monopolistas e da inelasticidade da demanda para o nível de consumo ou utilização básico106 , assumem caráter típico de tributo. Nesta situação a progressividade dos preços (taxas ou tarifas) em função do consumo atende aos mesmos objetivos. No entanto, a demanda por alguns desses serviços, notadamente o abastecimento de água, pode apresentar elevado nível de elasticidade da renda, se não houver interferência de fatores subjetivos ou não econômicos, como o nível cultural, consciência ecológica, etc. Neste caso a progressividade dos preços desses serviços pode ser mecanismo eficiente para alcançar importantes objetivos sócio-econômicos e ambientais, entre outros: gestão da demanda, racionalização do uso e promoção da política de subsídios. Se a estruturação do sistema de cobrança adotar um balanceamento adequado da progressividade dos preços, poderá atingir esses objetivos simultaneamente, tornando-os convergentes e não concorrentes. 106 O nível básico essencial de consumo de bens sem substitutos e de serviços públicos monopolistas pode variar conforme a capacidade econômica dos consumidores, criando um intervalo onde pode ocorrer elasticidade da demanda em função da renda.
- 214. 212 Metas e indicadoresquantitativos e qualitativos A política e a estruturação do sistema de cobrança devem ser coerentes com os objetivos sociais e com as metas pretendidas pelo titular e estabelecidos no plano e na regulação, que devem perseguir indicadores quantitativos e qualitativos compatíveis com a realidade sócio-econômica e ser tecnicamente exeqüíveis e economicamente sustentáveis. Neste sentido a estrutura dos preços cobrados dos usuários não pode conter elementos ou condições inibidoras do cumprimento dos objetivos sociais, como a universalização e garantia de acesso, e dos indicadores qualitativos desejados (por exemplo, baixo índice de perda, adimplência plena, qualidade da água, 100% do esgoto tratado, etc.). Serviços/atividades interdependentes A característica estrutural dos serviços públicos de saneamento básico, constituído por atividades ou etapas funcionalmente interdependentes, mas construtiva e operacionalmente independentes, permite que um determinado serviço possa ser prestado por mais de uma entidade operadora. Situação que já ocorre de longa data em algumas localidades para alguns serviços, particularmente em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e em cidades de grande porte. Há décadas, por exemplo, que em algumas cidades da Região Metropolitana de São Paulo o abastecimento de água é realizado em cada uma delas mediante prestação por duas entidades distintas operando complementarmente. Por causa da conurbação metropolitana e da disponibilidade ou localização dos mananciais, desde meados do século passado a produção e macro adução de água tratada, para atender cidades como Santo André, São Caetano, Diadema, Guarulhos e outras vêm sendo feitas por entidade estadual, atualmente representada pela SABESP, a qual fornece a água tratada por atacado para os prestadores locais dos serviços de abastecimento de água desses Municípios que operam as atividades de distribuição domiciliar. Em anos recentes alguns municípios fizeram delegações de atividades parciais de seus serviços de água ou de esgoto para entidades privadas, ficando a gestão geral e a prestação das demais atividades por conta dos prestadores municipais. É o caso de Jundiaí, Mauá, Ribeirão Preto, Jaú, Araçatuba (todos em SP). Nos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos é bastante comum que as atividades de coleta domiciliar e a de implantação/operação de unidades de destinação final dos resíduos (aterro sanitário, incinerador, etc.) sejam realizadas por prestadores diferentes. A Lei nº 11.445/07, no art. 12, previu e estabeleceu diretrizes para estas situações, entre as quais se destacam: (i) a regulação por contrato das relações entre os diferentes prestadores; (ii) a instituição de entidade única para as funções de regulação e de fiscalização; (iii) a instituição de normas de regulação econômica e financeira específicas das tarifas cobradas dos usuários e dos preços praticados entre os prestadores envolvidos, inclusive a garantia de pagamento dos respectivos serviços; e (iv) implantação de sistema contábil específico para os prestadores que atuem em mais de um Município. Padrões de uso ou de qualidade A importância desses aspectos na estruturação do sistema de cobrança pela prestação dos serviços foi mencionada de passagem anteriormente e ora é complementada. Entre as diretrizes da mencionada Lei encontra-se a previsão de que os objetivos e metas de universalização poderão ser planejados para alcance no curto, médio e longo prazos, sendo admitidas soluções graduais e progressivas. Isto implica que os serviços poderão ser temporariamente prestados de forma não integral ou em condições diferentes para usuários de uma mesma localidade, para o que poderão ser estabelecidos preços também diferenciados.
- 215. 213 Outras particularidades deinteresse dos usuários consistem no fato de que alguns podem requerer apenas parte dos serviços (por exemplo, disposição de esgoto industrial pré-tratado na rede, incineração de resíduos sólidos de serviços de saúde; disposição de lodo de ETE em aterro sanitário, etc.) ou padrão diferenciado de qualidade (por exemplo, água bruta para uso industrial, água de reuso para irrigação, etc.). Sazonalidade da demanda A sazonalidade da demanda é um aspecto que afeta especialmente as cidades turísticas, os balneários e as cidades litorâneas, em face do aumento transitório da população, bem como regiões sujeitas a variações climáticas extremas entre as estações, em razão do aumento do consumo/uso individual. Nesses casos a infra-estrutura operacional dos serviços deve ser dimensionada para os picos de consumo/uso, provocando custos diferenciados dos serviços nas diferentes situações. A estrutura de cobrança poderá contemplar estas particularidades mediante definição de preços que reflitam os custos efetivos em cada caso. Por exemplo, para casas de veraneio, que ficam fechadas grande parte do ano, poderão ser estabelecidas tarifas de água e de esgoto e taxas de coleta de resíduos sólidos pelo custo marginal da disposição desses serviços para atender a demanda de pico. Características de subsídios A política de subsídios, para atender o objetivo de universalização dos serviços, poderá adotar tanto a forma de subsídio direto ao usuário, com recursos de subsídios fiscais do titular, como o subsídio indireto interno ao sistema de cobrança, que poderão ocorrer simultaneamente ou não. As características desses subsídios devem ser contempladas na estrutura de cobrança, por exemplo, criando grupo especial com preços diferenciados para os usuários que recebem subsídios diretos. Na outra hipótese, refletir os subsídios internos mediante diferenciação de preços entre categorias de usuários e/ou na progressividade dos valores cobrados. Valor único por unidade de consumo ou de uso (taxa/tarifa única) Alguns serviços poderão apresentar maior eficiência econômica alocativa se a política de cobrança definir preços diferenciados segundo critérios que induzam os usuários a comportamentos que levem a este resultado. Por exemplo, poderão ser estabelecidas tarifas de água menores para usuários empresariais que se instalarem em um distrito industrial de uma cidade, onde o sistema de tratamento seja simplificado e adequado para o padrão de uso industrial. Outros serviços, por razões diversas, apresentam maior eficiência econômica se adotado preço uniforme para todos ou por categoria de usuários, sem progressividade, diferenciadas apenas por aspectos de padrão de uso e de qualidade e com subsídio direto para usuários de baixa renda (p. ex.: coleta de resíduos sólidos, disposição de resíduos em aterros sanitários, abastecimento de água de comunidade de pequeno porte por sistema simplificado, etc.). Estas decisões afetam a estrutura de cobrança da prestação desses serviços que deve refletir as diferentes situações. Valor para cada serviço e valor único para conjunto de serviços É situação muito comum no Brasil a prestação dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário conjuntamente por um mesmo prestador. Embora hoje não seja comum, igual situação também pode ocorrer com a prestação dos serviços de esgotamento sanitário e de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas.
- 216. 214 Nestes casos, considerandoa racionalidade dos custos, facilidades operacionais, capacidade gerencial e disponibilidade de recursos adequados de gestão contábil e de custos, principalmente em localidades menores ou mais pobres; ou ainda em razão de variações na relação entre custos e benefícios, a Lei nº 11.445/07 previu a possibilidade de se instituir preços diferentes para cada serviço ou preço único o conjunto de serviços, mantidas ou não as demais características da estratificação da cobrança (categorias e classes de usuários, progressividade, etc.). Valor mínimo (taxa/tarifa mínima) baseada em consumo mínimo A cobrança de tarifa ou taxa (preço) mínima baseada em quantidade mínima de consumo ou de uso, até recentemente era objeto de questionamento quanto a sua legalidade pelos órgãos de defesa do consumidor ou em ações judiciais isoladas. A referida Lei resolveu essa questão ao definir que a cobrança poderá estabelecer preço mínimo baseado em “quantidade mínima de consumo ou de utilização do serviço, visando à garantia de objetivos sociais, como a preservação da saúde pública, o adequado atendimento dos usuários de menor renda e a proteção do meio ambiente” (art. 30, III). (BRASIL, 2007). Valor básico (taxa/tarifa básica) pela disposição do serviço Como alternativa ao critério anterior, a mesma Lei definiu também a possibilidade de estabelecimento de preço (tarifa ou taxa) básico com base no “custo mínimo necessário para disponibilidade do serviço em quantidade e qualidade adequadas” (art. 30, IV). (BRASIL, 2007). Estas duas hipóteses são excludentes em relação a cada usuário, mas podem conviver numa mesma política e estrutura de cobrança, se aplicadas para diferentes segmentos dos serviços ou para usuários de categorias diferentes. 5.8 POLÍTICA DE SUBSÍDIOS O acesso aos serviços públicos de saneamento básico, como componente indispensável do sistema de saúde pública, é direito social estabelecido pela Constituição Federal. Portanto, a disposição e o uso desses serviços devem ser promovidos e garantidos independentemente do nível de renda das famílias. Os benefícios diretos à saúde e à qualidade de vida dos cidadãos gerados pela fruição dos serviços públicos de saneamento básico são inquestionáveis, por isso é fundamental adotar política de universalização que promova e garanta o acesso a esses serviços a todos os cidadãos. Os serviços públicos que exigem contraprestação pecuniária por parte dos usuários, para sua viabilização, por demandar pesados investimentos de longa maturação, exigir elevados custos de operação e requerer grande estrutura de recursos humanos e materiais para que sejam mantidos em disposição continuada, normalmente devem adotar política de subsídios como mecanismo de universalização e/ou de garantia de acesso aos usuários de mais baixa renda. Objetivos Nem todos os serviços públicos, mesmo os essenciais, são passíveis de disposição gratuita pelo Poder Público, seja por restrições orçamentárias, ou pela especificidade do serviço e das condições de sua prestação. Na situação em que o custo da prestação do serviço, em condições de máxima eficiência e padrão adequado de qualidade, seja elevado em relação à renda da coletividade, inviabilizando sua recuperação
- 217. 215 integral mediante cobrançadireta dos usuários, o sistema de subsídio deve ser indireto e beneficiar indistintamente toda coletividade, podendo ser proporcional às condições de renda dos grupos de usuários. Entretanto, o subsídio não deve cobrir custos de ineficiências operacionais, administrativas e financeiras dos prestadores dos serviços ou objetivar exclusivamente a viabilidade da exploração econômica desses serviços, sob a ótica do mercado, por prestadores delegados. O subsídio deve focar primordialmente o usuário que não tem condição financeira de pagar integralmente pela prestação dos serviços, seja em razão de desemprego ou do nível de renda e deve ser preferencialmente concedido de forma direta e proporcional à capacidade de pagamento, pressupondo inclusive a gratuidade plena em casos extremos, em se tratando de serviços públicos essenciais. As externalidades positivas decorrentes da prestação desses serviços se refletem principalmente na redução dos gastos públicos e particulares com serviços de saúde curativa; redução da mortalidade por doenças e agravos relacionados à falta de saneamento, principalmente a infantil; aumento da capacidade produtiva dos trabalhadores com a redução dos afastamentos por estas doenças. As externalidades ambientais positivas decorrentes desses serviços também são grandes, em especial para a preservação e melhorias relativas aos recursos hídricos. A política de saneamento deve promover também a superação das falhas educacionais e culturais, principalmente da população mais pobre, que impedem a avaliação adequada dos benefícios associados à adesão e ao uso correto dos serviços, especialmente o esgotamento sanitário e o manejo adequado dos resíduos sólidos, mesmo quando gratuitos ou subsidiados. Aspectos gerais A má distribuição de renda, que se reflete no elevado nível de pobreza de grande parte da população, torna desiguais as condições de acesso aos serviços públicos retribuídos mediante cobranças diretas pela sua prestação. No caso dos serviços em que a disposição é genérica e/ou a adesão é compulsória, como os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, cuja cobrança é instituída por meio de taxa, o acesso dos cidadãos de baixa renda ou indigentes acaba sendo garantido pela impossibilidade de suspensão individualizada da prestação. Já para os serviços, como o abastecimento de água e esgotamento sanitário, que em geral são contratuais e segue o regime tarifário, a adesão dos cidadãos é voluntária e depende da iniciativa do interessado. Neste caso, a universalização e a garantia de acesso aos serviços para aqueles que não tenham capacidade de pagar, total ou parcialmente, só será alcançada se a disposição dos serviços for gratuita, ou se o Poder Público estabelecer adequada política de subsídio, mediante instituição de preços (tarifas ou taxas) de caráter social, ou por meio de créditos diretos em espécie pagos aos beneficiários. Forma de aplicação Os subsídios são diretos, quando forem destinados direta e distintamente aos usuários beneficiários, em espécie ou mediante desconto na fatura; e são indiretos quando sua concessão se der de forma coletiva indireta e indistinta a um grupo, categoria ou todos os usuários do serviço, seja por meio da política e estrutura de cobrança definida nos instrumentos de regulação, ou por decisão do titular, mediante subvenção orçamentária (prestação direta) ou transferência contratual de recursos fiscais diretamente ao prestador do serviço (prestação indireta) ou mediante realização de investimentos diretos pelo próprio titular ou por sua conta, inclusive com recursos não onerosos repassados por outros entes da Federação.
- 218. 216 Essas formas deconcessão de subsídios não são excludentes. Podem e muitas vezes devem ocorrer simultaneamente, para alcançar plenamente os benefícios sociais pretendidos, em especial quando há categorias ou grupos de usuários com características sócio-econômicas muito distintas, e a viabilização econômica da prestação do serviço, requer a concorrência de subvenção pública. Ainda que sem adequada regulação, essa prática já ocorre no Brasil de longa data, haja vista os montantes de recursos não onerosos do OGU que têm sido transferidos para outros entes federados ou aplicados diretamente em programas de saneamento básico, e o tradicional custeio integral ou parcial dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos por parte dos municípios, com recursos gerais de seus orçamentos. Espécie e origem dos recursos Quanto à origem dos recursos, os subsídios podem ser gerados dentro do sistema de cobrança, quando integrados à sua estrutura e pagos por categorias ou classes determinadas de usuários, públicos ou privados, denominados genericamente de subsídios tarifários107 ; ou podem ser de origem fiscal, quando decorrerem de recursos orçamentários, independente da sua fonte de receita, também denominados genericamente de subvenções ou subsídios públicos. Ainda em relação às espécies de subsídios, as suas modalidades de aplicação podem ocorrer das seguintes formas: I – subvenção ou subsídio público, mediante realização de investimentos, transferências financeiras para o prestador do serviço ou pagamento direto aos usuários, com recursos fiscais provenientes do orçamento ou de fundos públicos, quando capitalizados com recursos orçamentários cuja receita não tenha vinculação específica com o serviço prestado. II – subsídio tarifário interno, que se processa dentro do sistema e estrutura de cobrança de uma ou mais espécies de serviços, prestados numa localidade ou região (no caso de prestação regionalizada, sob gestão associada) em que não haja transferência de subsídios entre localidades ou entre serviços. Neste caso o subsídio é pago por uma parcela ou por categorias distintas de usuários, mediante tarifas ou taxas diferenciadas, beneficiando grupos ou outras categorias de usuários do mesmo serviço. III – subsídio tarifário cruzado externo, que se processa dentro do sistema e estrutura de cobrança de uma ou mais espécies de serviços, prestados em mais de uma localidade mediante prestação regionalizada, sob gestão associada, em que haja transferência de subsídios entre localidades e/ou entre serviços. Neste último caso os subsídios se realizam mediante transferências ou compensações financeiras entre localidades e/ou entre serviços diferentes, com recursos de subsídios originados do sistema e estrutura de cobrança de serviços de mesma espécie ou de espécies diferentes, prestados em diferentes localidades. A fruição do benefício pelos usuários da localidade favorecida geralmente se realiza mediante pagamento de tarifas ou taxas menores do que as necessárias para viabilização da prestação do serviço, se não existir o subsídio. Ainda neste caso, não há impedimentos legais restringindo que os recursos provenientes de subsídios cruzados externos também sejam utilizados para pagamentos de subsídios diretos a usuários da localidade beneficiária. Esta modalidade de subsídio foi concebida, de forma um tanto vaga, na formulação do PLANASA e deveria ter sido implantada pelas Companhias Estaduais de Saneamento simultaneamente ao sistema de subsídio tarifário interno. A falta do estabelecimento de diretrizes adequadas pela União e a não instituição dos instrumentos legais e normativos e de sistemas de regulação impediram que sua implantação se desse de forma correta e cumprisse a sua finalidade, de modo efetivo e eficaz. 107 Apesar da denominação de subsídio tarifário, sua origem também pode ser tributária quando a forma de cobrança for taxa.
- 219. 217 Conforme já ditoanteriormente, teórica e operacionalmente, essas modalidades de subsídios podem ocorrer concomitantemente. Eficácia da política de subsídios É difícil avaliar a eficiência e a eficácia de uma política de subsídios em face da complexidade e da dinâmica de seu processo e das limitações dos instrumentos de avaliação dos resultados, o que requer a realização de experimentações durante um bom tempo. Muitas vezes uma estrutura de subsídios funciona bem no curto prazo, mas falha no médio ou longo prazo, em razão da dinâmica social ou de questões culturais, se outras ações fora do controle do sistema de sua gestão não forem implementadas, como uma política de emprego e renda ou de educação sanitária e ambiental. Cada uma das modalidades de subsídios produz efeitos diferentes, com balanço de vantagens e desvantagens que nem sempre se compensam. Por isso a formulação de uma adequada política de subsídios, quanto à eficiência do processo e à eficácia dos seus objetivos, requer a prévia análise e obtenção de respostas para uma série de questões, entre elas: a) Como identificar as reais necessidades de subsídios? b) Como obter e garantir os recursos necessários para os subsídios? c) Existe margem para obter esses recursos dentro do próprio sistema tarifário? d) Existem fontes continuadas de recursos públicos para este fim? e) Como garantir que o subsídio atinja efetivamente o usuário necessitado e o seu efeito seja duradouro? f) Em que medida o subsídio pode distorcer os padrões de consumo aceitáveis ou alterar o comportamento dos usuários? g) Qual o sistema mais justo e que onera menos quem paga pelos subsídios? h) Qual é o custo de sua administração e a eficácia de seu controle para o alcance efetivo de seus objetivos? Os modelos de subsídios conhecidos e em funcionamento no universo da prestação dos serviços públicos de saneamento básico no Brasil não oferecem elementos suficientes para essa avaliação, uma vez que, em sua quase totalidade, não originaram de estudos e experiências com metodologias adequadas, mas, com raras exceções, de replicações espontâneas de soluções simplistas e pouco eficazes, porém de fácil implantação e gestão. No caso dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, isto se aplica tanto para o que se designa genericamente de subsídios cruzados, relacionados à dita prestação regionalizada dos serviços pelas concessionárias estaduais, como para os pretensos subsídios internos das políticas e estruturas tarifárias usualmente adotadas por todos os prestadores, com características muito similares. No caso dos demais serviços, este comportamento talvez explique o fato de que a maioria dos municípios não adota qualquer política de cobrança direta pela prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos (coleta e disposição de lixo), e praticamente nenhum deles (dois ou três casos) o faz para os serviços de manejo de águas pluviais urbanas. Gestão Conforme transparece nos tópicos anteriores, a gestão eficiente da política e do sistema de subsídios é elemento estratégico para sua implantação e eficácia. O nível de conhecimento e as ferramentas gerenciais hoje disponíveis, como um bom sistema de gestão comercial, facilitam a gestão operacional do sistema de subsídios e permitem adotar soluções combinadas de modalidades de subsídios.
- 220. 218 Existe uma percepçãogeneralizada e um tanto equivocada, por grande parte dos gestores de serviços públicos de saneamento básico em todos os níveis, de que as ferramentas tecnológicas (sistemas de informática) mais modernas e completas para a gestão integrada dos serviços são caras e muito complicadas, inibindo a implantação de soluções eficientes neste campo. Tal equívoco geralmente está associado à avaliação dessas soluções por comparação de seus custos com os das limitadas soluções em uso. Ocorre que essa comparação normalmente considera apenas os custos de implantação, que às vezes requer substituição ou grande adequação da infra-estrutura tecnológica existente e programa intensivo de treinamento de pessoal, e os custos permanentes de manutenção, suporte e atualização, que requerem profissionais ou empresas especializadas, sem avaliar os ganhos de eficiência e a melhoria da relação custo/benefícios futuros proporcionados por essas inovações. Parte desse problema, relativo ao custo, pode ser resolvida com o compartilhamento das soluções por vários prestadores, através de Data Center, seja por meio de consórcio público, ou mediante simples convênios administrativos, quando não envolver outras funções próprias da gestão associada. A outra parte, no que refere à qualificação gerencial dos administradores, é mais difícil de resolver, uma vez que esta questão afeta a gestão dos serviços de saneamento básico como um todo, em razão da carência de pessoal qualificado no mercado de trabalho, da falta de empresas especializadas em consultoria e assistência técnica nesta área, da ausência de políticas e ações continuadas de capacitação de gestores públicos e, muitas vezes, do baixo incentivo remuneratório e de condições de trabalho para atrair profissionais qualificados para o setor público. Isto se constitui, portanto, no maior empecilho para o desenvolvimento e implantação de políticas adequadas e de eficientes sistemas de gestão de subsídios sociais no setor de saneamento básico. Por tabela, esta situação afeta também a implantação de eficientes sistemas de regulação e fiscalização da prestação dos serviços, condição necessária para a eficácia da política de subsídios. 5.9 CONCLUSÃO Conforme se deduz das abordagens sobre os diversos aspectos econômicos e financeiros da gestão dos serviços públicos de saneamento básico, este é um campo vasto e complexo, cuja compreensão requer amplo conhecimento da teoria econômica, do Direito Administrativo e Tributário, de finanças e contabilidade pública e privada, de matemática financeira e de outras áreas do conhecimento, além do domínio dos aspectos gerais da gestão (planejamento, regulação, fiscalização e prestação) destes serviços. A formulação, implantação e a gestão eficiente e eficaz de políticas públicas de saneamento básico, nos três níveis de governo, dependem da compreensão satisfatória destes aspectos por parte dos agentes políticos e dos gestores técnicos, públicos e privados, responsáveis pela execução dessas ações. Infelizmente se verifica que, diferentemente do campo da engenharia, o setor de saneamento básico brasileiro não foi capaz de formar e desenvolver quadros suficientes, em quantidade e qualificação, nesta área da gestão, o que vem se refletindo ao longo do tempo em avanços pífios e no cenário pouco animador da situação atual da prestação desses serviços em todo o país. Os reflexos mais visíveis dessa situação, na atualidade, são percebidos nas dificuldades que os municípios, e mesmo os Estados e os órgãos do Governo Federal que atuam no setor, vêm enfrentando na implementação das diretrizes instituídas pela Lei nº 11.445/07, particularmente a adequação ou formulação de suas políticas, inclusive as normas de regulação, e a elaboração dos planos de saneamento básico.
- 221. 219 Além das deficiênciasendêmicas da gestão administrativa, econômica e operacional da prestação dos serviços, a falta de quadros qualificados e com amplo domínio e visão integrada dos aspectos econômicos também tem repercutido drasticamente na formulação e implantação de sistemas de regulação e fiscalização da prestação dos serviços de saneamento básico, cujas experiências ainda são incipientes, escassas e de baixa efetividade e eficácia. Mesmo em outros setores de características similares, como o de energia elétrica, as experiências de regulação e fiscalização por organismos especializados são recentes e não têm demonstrado padrões de eficiência e de eficácia dignos de replicação. Assim sendo, o setor de saneamento terá de enfrentar os desafios de desenvolver os conhecimentos neste campo da gestão dos serviços e de formar os respectivos agentes políticos e técnicos, para que possam implantar e cumprir, com eficiência e eficácia, as diretrizes e os objetivos preconizados na Lei nº 11.445/07, se quiser perseguir e alcançar no horizonte tangível, a universalização, a integralidade, a eficiência e sustentabilidade, transparência das ações, o controle social e a gestão eficiente dos serviços públicos de saneamento básico. 5.10 REFERÊNCIAS BRASIL. Lei n. 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais sobre o saneamento básico e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 11 jan. 2007. BRASIL. Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Diário Oficial da União, Brasília, 09 jan. 1997. MELO, C.A.B. Serviço Público: conceitos e características. Bibl. Juríd. Virt. Invest. Juríd. UNAM, México, 2008. Disponível em: <www.bibliojuridica.org/libros/6/2544/5.pdf>. Acesso em: 21 ago. 2009. MOREIRA, A.M.F. Conceito e classificação dos serviços públicos. Rev. Jurídica Netlegis, Rio de Janeiro, 18 out. 2007. Disponível em: <http://www.netlegis.com.br>. Acesso em: 21 ago. 2009. MUKAY, T. Direito administrativo sistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999. 558p. PEIXOTO, J.B. Manual de Implantação de Consórcios Públicos de Saneamento. Brasília: Cooperação Técnica Funasa/ASSEMAE, 2008. REZENDE, S.C.; HELLER, L. O Saneamento no Brasil: políticas e interfaces. 2.ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. 387p. SILVA, J.A. Curso de direito constitucional positivo. 11.ed. São Paulo: Malheiros, 1996. 818p.
- 222. 220 PANORAMA DO SANEAMENTOBÁSICO NO BRASIL Caderno temático nº 6 6. Saneamento rural no Brasil José Boaventura Teixeira
- 223. 221 6.1 INTRODUÇÃO Em determinadossetores da sociedade ainda paira uma visão romântica sobre o mundo rural e, às vezes, sobre as ações de saúde e saneamento básico. No entanto, no Brasil, desde os anos 1970, as áreas rurais e sua gente têm sofrido mudanças profundas, devido ao fortalecimento da concentração da terra, à manutenção e expansão da economia de mercado da monocultura, corroborada por tecnologias agrícolas modernas e sob a liderança do agronegócio, focado na exportação. Essas condições e relações econômicas do meio rural têm sido fonte de desemprego e desigualdades sociais. Enquanto milhares de famílias trabalhadoras sem terra lutam por um pedaço de chão, outras milhares tentam sobreviver, através da agricultura familiar, que é responsável por 70% dos alimentos na mesa dos brasileiros. Outros tantos, também milhares, são os povos da floresta, populações tradicionais, ribeirinhos, indígenas e quilombolas, muitas vezes, ameaçados em seus direitos à terra, à moradia, à água, à preservação da sua cultura e da identidade étnica, desafiados pelos grandes empreendimentos econômicos. Todos esses povos e populações e ainda um número expressivo de vilas e também de cidades com população de 2 mil até 50 mil habitantes, mantém uma reciprocidade e continuidade nas relações com os espaços rurais, devido às suas atividades produtivas, sociais e culturais. Este é o universo que, carente de serviços de saneamento básico, coloca desafios para as políticas públicas de Estado, clama por direitos, por justiça social e por um desenvolvimento sustentável solidário, emancipatório e que consolide o empoderamento coletivo de cada comunidade, em especial das mulheres e jovens. Na América Latina e Caribe, em especial no Brasil, a desigualdade social e pobreza mantem estreita correlação com a falta de acesso aos serviços de saneamento básico, sobretudo quanto ao acesso ao abastecimento de água potável. Assim como a histórica concentração da terra, tem havido também um expressivo crescimento da concentração e apropriação dos recursos hídricos, por meio dos emprendimentos econômicos, industriais e agropecuários. De certa forma, os empreendimentos hidrelétricos, muitos deles privatizados e sob patrocínio das políticas governamentais, têm provocado a apropriação das águas de grandes lagos ou represas. Situação idêntica vem sendo desenhada com relação às águas subterrâneas, pela produção, principalmente pela irrigação na agricultura, voltada para monocultura de exportação. Têm sido permanentes os modelos econômicos agrícolas e industriais, focados no crescimento econômico e na concentração da riqueza, conjugados com a apropriação abusiva e privativa da terra e dos recursos naturais, com impactos destrutivos no meio ambiente, e desencadeando mudanças climáticas. Acrescenta- se ainda a omissão ou inadequação de políticas públicas de prevenção e de controle sobre estes fatores. Em conseqüência, ainda são graves os níveis de pobreza, desigualdade social, escassez de recursos hídricos e desigualdade no acesso à água potável e aos outros serviços de saneamento básico nas periferias das cidades e, sobretudo no meio rural, provocando situações de vulnerabilidade na saúde das famílias e da população. As comunidades rurais do Brasil, principalmente aquelas de Regiões mais pobres, têm sido alvo de constantes riscos e vulnerabilidade social. O Programa Nacional de Saneamento Básico Rural deverá estar organicamente inserido no Plano Nacional de Saneamento Básico - Plansab e articulado com as políticas públicas sociais e econômicas, na perspectiva do desenvolvimento sustentável. Em sua elaboração, é imprescindível contar com a participação efetiva dos diversos atores mais organizados da sociedade, em especial, daqueles segmentos socialmente excluídos. Este processo poderá ser um dos fatores contributivos à conquista de um Brasil melhor e igualitário – o Brasil que queremos.
- 224. 222 6.2. SANEAMENTO NAAMÉRICA LATINA E CARIBE A saúde pública da população está condicionada por diversos fatores sócioeconômicos, em especial, ao incremento da cobertura e da qualidade dos serviços de saneamento básico ofertados. Apesar dos esforços para expansão dos serviços nas três últimas décadas do séc. XX, a situação do setor ainda está longe de atingir níveis satisfatórios, sobretudo quanto ao esgotamento sanitário e gestão de resíduos sólidos, exigindo maior atenção do estado e da sociedade. O Relatório sobre o Desenvolvimento Humano (PNUD 2006) afirma que cerca de 1.100 milhões de pessoas, nos países em desenvolvimento, não tinham acesso à água potável, e que 2.600 milhões não tinham acesso ao esgotamento sanitário. Para o Relatório, 660 milhões pessoas, que não possuíam saneamento básico, viviam com menos de dois dólares por dia, sendo que 385 milhões viviam somente com um dólar por dia. No período, a população mundial atingiu a cifra de 6.500 milhões. Segundo este Relatório, esta carência não tem origem na disponibilidade de água no mundo, mas nas instituições e nas opções de políticas públicas para o setor. Segundo o Relatório, há água suficiente, no mundo, para a agricultura, indústria e consumo humano. A situação de desigualdade social gera, por sua vez, a desigualdade no acesso ao serviços de saneamento básico, em especial o acesso à água potável. De acordo com o Relatório PNUD/2006, o fato de 1.800 milhões de mortes de crianças, relacionadas com a carência ou insuficiência de saneamento básico, é algo mais trágico que todas as conseqüências dos conflitos que o mundo enfrenta ainda no início do séc. XX. Segundo este Relatório, mesmo que o mundo atinja os Objetivos do Desenvolvimento do Milênio, em relação ao acesso à água e esgotamento sanitário, 800 milhões de pessoas ainda estarão sem acesso à água e 1.800 milhões sem o serviço de esgotamento sanitário, no ano de 2015. Comparando o acesso ao saneamento básico com a renda, o Relatório demonstra que mais de 660 milhões de pessoas, que não têm acesso, sobrevivem com $2 por dia, e mais de 385 milhões vivem com menos de $1 diário. O Relatório sobre o Desenvolvimento Humano (PNUD 2006) coloca que, no período de 1998 a 2002, os países desenvolvidos utilizavam 40% da água extraída no mundo, na agricultura, 40% na indústria e 20% no uso doméstico. No mesmo período, os países em desenvolvimento gastavam 80% na agricultura, 10% na indústria e 10% no uso doméstico. Os dados mostram a desproporção entre o consumo de água para a produção de alimentos e o consumo doméstico. De acordo com o Relatório citado, uma pessoa precisa de 20 a 50 litros diários de água para sobreviver dignamente e preservar sua saúde. No entanto, para produzir os alimentos que contenham o mínimo diário de 3.000 calorias, são necessários 3.500 litros de água. Isto quer dizer que se gasta água 70 vezes mais para produzir os alimentos necessários, do que o uso para fins domésticos. Do ponto de vista do direito humano ao consumo doméstico de água potável, essa realidade fica mais trágica se considerarmos as relações de produção capitalistas, que consideram os alimentos como meras mercadorias para fins de acumulação de riqueza de alguns poucos. No mundo, somente 27% da população rural tem acesso adequado à água potável. Nas Américas, em 2000, a cobertura total de água potável, incluindo ligações domiciliares e alternativas de fácil acesso, chegava a 90,30%, enquanto na América Latina e Caribe, este acesso alcançava 84,59%, dos quais 92,98% em áreas urbanas e 61,22% nas áreas rurais, o que demonstrava a forte desigualdade de acesso entre população urbana e rural. Se no mundo todo, bem como no meio urbano, o acesso aos serviços de saneamento básico está diretamente relacionado com a pobreza e exclusão social, na área rural essa situação é mais alarmante.
- 225. 223 Na segunda metadedo século passado, a população das Américas passou de 400, em 1950, para 800 milhões de habitantes, em 2000, sendo 73% urbana e 27% rural. Segundo a Avaliação 2000, feita pela Organização Pan-Americana de Saúde – OPAS/OMS, o abastecimento de água (ligação domiciliar e outras alternativas, sem ligação), na América Latina e Caribe, no período 1990-2000, passou de 80% para 85%. Quanto ao esgotamento sanitário com rede coletora, mas, na maioria das vezes, sem tratamento dos efluentes, passou de 39% para 49%. Alternativas de esgotamento sanitário com latrinas e tanques sépticos passou de 27% para 31%do total da população, no período mencionado. No ano de 2000, a população da América Latina e Caribe era de 497.329 milhões de pessoas. Apesar dos avanços, 76,5 milhões de habitantes, sendo 25,6 na área urbana e 50,9 rural, não tinham acesso a nenhum serviço de abastecimento de água confiável; Somente 24% da população da América Latina e Caribe contavam com sistemas confiáveis de vigilância da qualidade da água potável. Os serviços de esgotamento sanitário não chegavam a 103,3 milhões de pessoas, sendo 37,1 da zona urbana e 66,2 do meio rural. Apenas 13,7% dos esgotos coletados recebiam tratamento. O estudo da OPAS/OMS demonstrou ainda que a cobertura de água era maior nas famílias de maior renda, bem como, para famílias com níveis iguais de renda, a água estava mais acessível às populações urbanas. Em média, as porcentagens de população sem acesso aos serviços de saneamento eram cinco vezes mais altas na zona rural do que na urbana. Dados recentes do Centro Pan-Americano de Engenharia Sanitária e Ciências do Ambiente – CEPIS/OPAS- OMS apontam que, em 2004, a cobertura de abastecimento de água com conexão domiciliar, abastecida pela rede pública ou não, chegava a 90%, sendo na área rural em torno de 45%. Quanto à cobertura de esgotamento sanitário, na área urbana, alcançava 62% em termos de conexão domiciliar,coletada pela rede pública ou não No entanto, na área rural atingia somente 11%, conectada à rede pública, ficando 38% para outro tipo de conexão e 51% sem nenhum tipo de conexão domiciliar. As soluções tecnológicas, tanto para abastecimento de água potável como para coleta e tratamento de esgotos sanitário, deverão levar em conta as formas de utilização dos espaços, a localização das moradias e o arruamento de cada comunidade. Naquelas periferias urbanas, constituídas por setores populares, geralmente os lotes são menores e o adensamento de moradias é maior. Nas favelas dos médios e grandes centros, a situação é mais complexa quanto à localização das moradias. Nas áreas rurais, há uma diversidade de ocupação do espaço, em função da moradia. Vai, desde povoados com moradias mais próximas, semelhantes a núcleos tipicamente urbanos, comunidades com residência menos próximas, distanciando-se de 10 a 100 metros umas das outras, até as situações de moradias dispersas, cujas soluções de saneamento serão, na maioria das vezes, isoladas ou individuais por família. Quando se usa no mesmo lote poço raso e fossa séptica ou fossa rudimentar, há sempre o risco de contaminação do lençol freático e da água utilizada para consumo doméstico, devido, principalmente, à pequena dimensão dos lotes e à alta concentração de moradias, colocando em risco a saúde dos moradores. A solução mais segura será, na maioria das vezes, a rede geral de abastecimento de água potável e rede coletora e tratamento de esgotos sanitários, muitas vezes, podendo adotar o sistema condominial. Nas áreas rurais com moradias menos adensadas, às vezes com distâncias de 500 metros ou mais entre elas, os sistemas coletivos ganham complexidade, em termos de implantação, operação, manutenção e custos. Muitas vezes, encontram-se soluções de pequenos sistemas para pequenos grupos de família, com fontes alternativas de água e sistemas alternativos de esgotamento sanitário. Objetivos e Metas do Milênio Frente a gravidade da pobreza no mundo e sua correlação com vários fatores socioeconômicos e culturais, a ONU, em setembro de 2000, reuniu, em Assembléia Geral, um conjunto de 147 Chefes de Estado e de
- 226. 224 Governo e umtotal de 189 países. que aprovaram a Declaração do Milênio, definindo Objetivos e Metas para o Desenvolvimento do Milênio que se iniciava, e tendo como horizonte mais próximo, o ano de 2015, Dentre os valores aclamados pela Assembléia, estão: liberdade, igualdade, solidariedade, tolerância, respeito à natureza e responsabilidade comum, entre os diversos níveis de governo, entre as Nações, Estado e sociedade. Foram aprovados 8 objetivos, os quais têm 18 metas e 48 indicadores. Dentre os objetivos e metas se destacam aqueles que estão diretamente vinculados à pobreza, fome, desigualdade social, saúde, educação, gênero e desenvolvimento sustentável: 1. Acabar com a fome e a miséria. 2. Educação de qualidade para todos. 3. Igualdade entre sexos e valorização da mulher. 4. Reduzir a mortalidade infantil. 5. Melhorar a saúde das gestantes. 6. Combater a Aids, a malária e outras doenças. 7. Qualidade de vida e respeito ao meio ambiente. 8. Todo mundo trabalhando pelo desenvolvimento. 6.3. SANEAMENTO NO BRASIL: COBERTURA URBANA E RURAL Dados da PNAD/2007, sobre os níveis de cobertura dos serviços de saneamento, revelam que houve melhorias expressivas, sobretudo quanto ao abastecimento d’água em áreas urbanas. Contudo, devido à política de saneamento ainda predominantemente executada em bases empresariais, o atendimento a pequenas cidades, periferias urbanas e áreas rurais, sobretudo as comunidades tradicionais, ainda mantêm suas desigualdades, quanto aos níveis de atendimento e qualidade dos serviços. Abastecimento de água Segundo o documento do Intituto de Planejamento Econômico e Social-IPEA (2008), intitulado “PNAD 2007 Primeiras Análises – Saneamento Básico e Habitação”, o Brasil alcançou, em 2007, a meta do milênio prevista para 2015, em relação ao acesso à água potável nas áreas urbanas, pois água canalizada de rede geral no interior dos domicílios chega a 91,3% dos moradores das cidades. Contudo, persistem as desigualdades regionais e também entre as regiões metropolitanas. O Sudeste e o Sul apresentam níveis de cobertura de água acima dos 95% da população urbana, superando em mais de 30% a cobertura na região Norte. A região Nordeste alcançou 88,12% de cobertura de água canalizada para os domicílios urbanos, pois houve maior incremento de recursos, principalmente federais, nestes últimos anos. A região Centro- Oeste atingiu 89,82 pontos percentuais quanto à cobertura de água potável. De acordo com as análises do IPEA (2008), gritantes também são as desigualdades no acesso aos serviços de água potável, entre os habitantes das áreas urbanas e rurais, mostrando que água de rede geral está disponível para menos de 28% dos moradores do campo (Tabela 6.1). O estudo mostra, com base na PNAD 2007, que no meio rural, 58% da população usam água oriunda de poço ou nascente, sem estar conectada à rede geral. Muitas dessas situações de abastecimento têm atendido aos critérios de potabilidade da água à medida que os poços e nascentes estejam bem protegidos e que a canalização não propicie nenhum tipo de contaminação da água. Além disso, pode-se adotar o tratamento da água no reservatório domiciliar ou no reservatório de água de beber. Cerca de 39,3% não possuem água canalizada dentro de casa, o que pode tornar mais vulnerável a potabilidade da água.
- 227. 225 TABELA 6.1: Acessoaos serviços de abastecimento de água na área rural, 2007 (em %) REGIÃO REDE GERAL POÇO OU NASCENTE Outro tipo ou sem declaraçãoCom canalização interna Sem canalização interna Com canalização interna Sem canalização interna Norte 12,96 5,47 27,53 45,50 8,54 Nordeste 23,38 6,66 16,44 28,85 24,67 Sudeste 28,46 1,20 59,61 6,54 4,19 Sul 29,94 0,43 65,36 3,54 0,73 Centro-Oeste 15,97 1,35 68,73 12,20 1,74 BRASIL 23,79 4,16 36,92 21,44 13,70 Fonte: IBGE- PNAD/2007, Nucase/Recesa adaptado do IPEA (2008). Além das desigualdades regionais, temos ainda significativa desigualdade racial e socioeconômica apresentando níveis bastante elevados. A população negra, parda e também segmentos sociais de menor renda, têm níveis de cobertura bem menores que a população branca e os segmentos de renda mais elevada. Segundo o IPEA, dentre os 20% mais pobres da população urbana, água canalizada por rede geral chega a pouco mais de 83%, enquanto os 20% mais ricos atingem o nível de cobertura de 95,7%. Esta diferença passou de 35 pontos percentuais, em 1992, para 13, em 2007. Com relação ao saneamento básico em comunidades indígenas, dados fornecidos pelo Departamento de Engenharia de Saúde Pública da Fundação Nacional de Saúde – Funasa/Densp (2009) demonstram que, no período de 1999 a 2009, foram atendidas 1.572 aldeias num universo de 4.320, o que significa uma cobertura de 36,4% com sistemas de abastecimento de água, envolvendo 356.829 pessoas, numa população indígena de 553.217 pessoas, havendo, pois, uma cobertura de 64,5%. Segundo a Funasa/Densp (2009), a expressiva diferença entre o percentual de cobertura de população indígena com abastecimento de água e o percentual de aldeias atendidas explica-se pelo fato de que o atendimento tem sido dirigido para a maioria das aldeias com maiores populações, enquanto que, para grande parte daquelas aldeias de menor população, normalmente de mais difícil acesso, ainda não foi possível o atendimento (BRASIL, 2009a). De acordo com a Funasa/Densp, Brasil (2009a), o tratamento de esgotos, de forma coletiva, ainda é uma prática pouco usada, devido à complexidade de operação dos sistemas e à alta dispersão espacial das habitações e das aldeias. Como alternativa para a disposição final dos esgotos, adota-se a tipologia de solução individual, que apresenta baixo impacto ambiental e viabiliza o atendimento da população com esses serviços. Para efetivação da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, foi criada uma rede de serviços nas terras indígenas, de forma a superar as deficiências de cobertura, acesso e aceitabilidade do Sistema Único de Saúde (SUS) a essa população. Na visão da Funasa/Densp, Brasil (2009a), uma grande conquista da sociedade indígena foi a criação e implantação dos Conselhos Locais e Distritais de Saúde Indígena. Desta forma, as ações de saneamento passaram a representar melhor as necessidades oriundas das localidades indígenas, deliberadas pelo Controle Social, por meio de instrumento legítimo chamado Plano Distrital. É importante ressaltar também que a Funasa adota, como uma das estratégias para manutenção e operação dos sistemas implantados, a capacitação dos próprios indígenas e técnicos das Coordenações Regionais. Desta forma, atualmente existem 1.676 indígenas capacitados com o intuito de fazer parte da
- 228. 226 sustentabilidade das açõesimplantadas, uma vez que são moradores da própria localidade e escolhidos pela comunidade. Devido ao aumento do número de Agentes de Saneamento Indígenas - Aisan em atuação, e à dificuldade de garantir sua formação em serviço nas aldeias, o Densp/Funasa priorizou a organização de uma estrutura mínima de serviços de saneamento em áreas indígenas nos pólos base, introduzindo, na equipe multidisciplinar de saúde, um supervisor de saneamento para apoiar tecnicamente e coordenar as ações de saneamento na área de abrangência do pólo. Assim, de 2004 a 2009 foram capacitados 175 técnicos das próprias Coordenações Regionais, que já estavam inseridos nos serviços, e outros que têm sido engajados. A atuação dos supervisores tem possibilitado avanços que podem ser facilmente percebidos, especialmente no processo de acompanhamento do Aisan nas aldeias, o que tem refletido nas melhorias dos serviços e apropriação pelas comunidades dos serviços implantados. O tratamento da água nos sistemas de abastecimento, proteção de fontes e mananciais e o monitoramento do controle da qualidade da água são ações que tem exigido grande esforço da Funasa, uma vez que são envolvidos diversos profissionais, inclusive o Agente Indígena de Saneamento, além da necessidade de aquisição de insumos e equipamentos, sempre levando em conta as dificuldades de acesso às aldeias. Segundo a Funasa/Densp, Brasil (2009a), no período de 1999 a 2009, foi investido um total de R$ 282.151.718,11 em equipamentos, obras e serviços de saneamento nas aldeias indígenas do Brasil. Estes serviços se referem ao abastecimento de água, esgotamento sanitário e melhorias sanitárias domiciliares. As ações de saneamento na saúde pública têm sido direcionadas pelos critérios epidemiológicos, sanitários, ambientais e socioculturais. De acordo com a Funasa/Densp (2009), as doenças transmitidas pela água figuram entre as principais causas de mortalidade infantil nas terras indígenas. Estas doenças podem ser prevenidas, mediante a adoção de serviços de saneamento básico, principalmente, de abastecimento de água potável e de destino adequado dos dejetos. O financiamento e a execução das ações de saneamento, em áreas indígenas, estão incluídos entre as demais ações da Funasa desde a publicação do Decreto no 23 de 1.991, complementado pelo decreto no 1.141, de 19 de maio de 1994. Água no semi-árido brasileiro Em 1989, a região conhecida como semi-árido brasileiro foi delimitada pela Sudene – Superitendência de Desenvolvimento do Nordeste, mediante a Lei Federal no 7.827. Em 2005, por meio de Portaria Interministerial, houve a inclusão de novos municípios de diversos estados, como áreas do semi-árido, passando de 1.031 para 1.133 municípios pertencentes aos estados de Alagoas (38), Bahia (265), Ceará (150), Minas Gerais (85), Paraíba (170), Pernambuco (122), Piauí (127), Rio Grande do Norte (147) e Sergipe (29), de acordo com Pereira Junior (2007). Os critérios adotados pelo Grupo de Trabalho Interministerial, constituído pelo Ministério da Integração Nacional e Ministério do Meio Ambiente, foram os seguintes: a) precipitação pluviométrica média anual inferior a 800 mm; b) índice de aridez até 0,5, calculado pelo balanço hídrico que relaciona as precipitações e a evapotranspiração potencial, no período entre 1961 e 1990; c) risco de seca maior que 60%, tomando-se por base o período entre 1970 e 1990. Na visão de Queiroz et al. (2009), apesar da área ser cortada por um razoável sistema de rios, formado pelas regiões hidrográficas do São Francisco, Parnaíba, Atlântico Nordeste Oriental e Atlântico Leste, grande parte desses rios são temporários, correndo apenas na época chuvosa. O rio São Francisco, o maior da região, nasce na Serra da Canastra, em Minas Gerais, e se dirige para Norte, com cerca de 2.700 km de extensão, atravessando grande parte do Estado de origem, até a Bahia (com 48,2% da bacia), chegando na fronteira com Pernambuco (com 10% da bacia), onde se desvia para o Oceano Altântico, entre Alagoas (2,3% da bacia) e Sergipe (1,1% da bacia).
- 229. 227 Queiroz et al.(2009) demonstram que a região hidrográfica do rio Parnaíba, sendo a segunda mais importante no Nordeste, com 1.400 km de extensão, está quase completamente dentro do Piauí (90%) e no Ceará (10%). Estão ligados, a essa região hidrográfica, os aquíferos (águas subterrâneas) que apresentam o maior potencial hídrico do Nordeste. A região hidrográfica do Nordeste Oriental abrange pequenas bacias costeiras, com pequena extensão e vazão dos seus corpos d’água. Abrange grande parte do litoral setentrional do Nordeste, inclusive cinco capitais e grande parte do semi-árido. Os Estados mais cobertos por essa região hidrográfica são: Ceará (46%), principalmente com o rio Jaguaribe, Paraíba (20%) e Pernambuco (10%) (QUEIROZ et al., 2009). A região hidrográfica do Atlântico Leste compreeende especialmente os rios que nascem na Cadeia do Espinhaço de Minas Gerais e da Bahia e correm para o Oceano Atlântico. O rio Jequitinhonha corre especialmente em Minas Gerais, sendo mais ou menos o limite sul da região semi-árida, e praticamente responsável pelos 26,2% de cobertura da bacia no Estado. O Estado da Bahia tem a maior cobertura, com 66,8% da bacia, especialmente devido aos rios Jacuípe, Paraguaçu, Contas e Pardo, que nascem em diversas regiões da Chapada Diamantina (QUEIROZ et al., 2009). Quanto às águas subterrâneas, a CPRM – Companhia de Pesquisas de Recursos Minerais, Brasil (2002) mapea o semi-árido nordestino, em quatro províncias hidrogeológicas, e explicita as suas características: 1. Província do Escudo Oriental Nordeste, constituído predominantemente de rochas cristalinas, com potencial hidrogeológico muito fraco. No interior desse universo de rochas cristalinas, existem ilhas de rochas sedimentares, conhecidas como bacias interiores. Devido à ocorrência de condições favoráveis de água subterrânea, essas pequenas bacias podem se tornar imensas em importância, em relação aos recursos hídricos. (BRASIL, 2002). 2. Província do São Francisco, com predominância de aqüíferos restritos às zonas fraturadas em quartizitos, metagrauvacas, metaconglomerados, calcários e dolomitos, com pontencialidade de baixa a média. Os aqüíferos se ampliam quando acontecem associados a rochas porosas com o manto do intemperismo, ou em situação dos calcários ou dolomitos, onde a dissolução cárstica teve ampla atuação. Existe ainda um sistema nas coberturas de extensão regional, constituído por sedimentos mesozóicos, contudo, a condição morfológica do tabuleiro elevado, a litologia e as reduzidas espessuras das fraturas miminizam o potencial exploratório do aqüífero. (BRASIL, 2002) 3. Província do Parnaíba, que está situada na bacia sedimentar do rio Paranaíba e se constitui no maior potencial de água subterrânea do Nordeste. As formações geológicas se encontram em uma série alternada de camadas permeáveis e menos permeáveis, o que possibilita originar sistemas aqüíferos regionais em condições hidráulicas livres e confinadas. (BRASIL, 2002). 4. Província Costeira, que se encontra na faixa litorânea do Nordeste. Em alguns trechos, essa Província se apresenta com penetrações para o interior, além da faixa costeira. Os aqüíferos com melhor possibilidade de potencial bem distribuído correspondem aos clásticos inconsolidados e fracamente consolidados de idade cenozóica, e que demonstram bons índices de produtividade média, a ponto de poderem ser utilizados para o abastecimento da população. (CPRM 2002). Existem situações muito comuns na região semi-árida, de poços rasos ou profundos fornecerem água salobra, isto é, água com forte teor de salinidade, inviável para o consumo doméstico e para atividades agrícolas. Existem tecnologias de dessalinização por equipamentos, raios solares e com produtos vegetais, mas que nem sempre atendem à demanda de abastecimento coletivo, além de outros desafios, como o destino adequado do sal residuário. Neste breve diagnóstico do abastecimento de água potável é importante destacar o trabalho realizado no Semi-Árido brasileiro, a partir do Programa Convivência com o Semi-Árido, coordenado pela Articulação no Semi-Árido – ASA, na qual participam mais de 800 instituições e movimentos sociais, tendo o apoio de
- 230. 228 recursos do Ministériodo Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS e de outras fontes. De acordo com o site da ASA, o semi-árido brasileiro está contextualizado conforme explicitado a seguir. A ação da Articulação no Semi-árido Brasileiro, partindo das experiências das organizações da sociedade que atuam na região, vem, há dez anos, construindo o Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivência com o Semi-árido, implementado em duas ações: o Programa um Milhão de Cisternas - P1MC e o Programa Uma Terra e Duas Águas - P1+2. De início, o P1MC contou com o apoio da Agência Nacional de Águas. A partir de 2003, o P1MC foi incorporado, como política pública, pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome - MDS, passando a ter o apoio do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - Consea. Atualmente, o P1MC recebe também aporte orçamentário da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - Codevasf. O MDS e a Embrapa Semi-árido fazem uma estimativa de necessidade mínima de 1.300.000 cisternas. Além da água de beber, a população dispersa do semi-árido necessita de água para o uso doméstico, para a dessedentação de animais e para a produção de alimentos. A meta do P1MC, iniciado em 2003, é atender a 5 milhões de pessoas na sua área de atuação, com água para beber e cozinhar, por meio dessas cisternas para reservar águas de chuva.A meta do P1MC, iniciado em 2003, é atender a 5 milhões de pessoas n a sua área de atuação, com água para beber e cozinhar, por meio dessas cisternas para reservar águas de chuva. Dando continuidade ao P1MC, a ASA, a partir de 2007, passa a contar com o apoio da Fundação Banco de Brasil e Petrobras, e dá início ao P1+2. Este programa prioriza a segurança e soberania alimentar, a partir da produção agroecológica de alimentos, promovendo a construção de infra-estruturas hídricas, como cisterna calçadão de 52 mil litros, barragem subterrânea, tanque de pedra/caldeirão e bomba d’água popular. A ação parte da valorização das experiências exitosas da agricultura familiar camponesa, mediante intercâmbios e sistematização de experiências. O MDS, Ministério de Desenvolvimento Agrário - MDA e a Companhia de Desenvolvimento do Vale do Rio São Francisco – Codevasf estão apoiando, com recursos financeiros, a execução do P1MC + 2, a partir de 2008. Segundo a ASA, em seu site, cada cisterna tem capacidade de armazenar 16 mil litros de água. Essa água é captada das chuvas, através de calhas instaladas nos telhados. A cisterna é construída por pedreiros das próprias localidades, formados e capacitados pelo P1MC e pelas próprias famílias, que executam os serviços de escavação, aquisição e fornecimento da areia e da água. Os pedreiros são remunerados e a contribuição das famílias, nos trabalhos de construção, se caracteriza com a contrapartida no processo. Se a água da cisterna for utilizada de forma adequada (para beber, cozinhar e escovar os dentes) dura, aproximadamente, oito meses. O P1 + 2, além de fortalecer o processo de formação e organização comunitária, implementadas pelo P1MC, visa construir cisternas para a roça, ou seja, para a produção da agricultura familiar. Até 2002, o Programa já havia construído quase duas mil cisternas, para reservar águas de chuva, em função da produção. A ASA aponta, segundo dados atualizados em 9/3/2010, os seguintes resultados de todo o seu trabalho nestes anos: — Cisternas construídas: 288.420; — Famílias mobilizadas: 294.854; — Famílias capacitadas em gerenciamento de recursos hídricos: 273.104; — Comissões municipais capacitadas: 6.397; — Pedreiros recapacitados: 5.541.
- 231. 229 Esgotamento sanitário O IPEA(2008), com base na PNAD/2007, destaca o aumento de 3% na cobertura urbana de serviços de esgotamento sanitário, na passagem do ano 2006 para 2007. Segundo os autores, foi o maior aumento alcançado nestes últimos 15 anos, o que significou passar de 54,4% para 57,4%. Se for considerada a população urbana que canaliza seu esgoto para fossa séptica, o percentual de cobertura quase atinge 81%. As disparidades entre as Regiões, no atendimento urbano de serviços de esgotamento sanitário, são mais expressivas do que aquelas da cobertura de água potável. O Centro-Oeste alcançou somente 52%, enquanto o Nordeste atingiu 68,4% e o Norte chega a 64%. As regiões Sul e Sudeste superam as outras Regiões, alcançando 85% de cobertura. No que se refere à cobertura urbana de esgotamento sanitário adequado, as desigualdades socioeconômicas são mais gritantes, de acordo com as análises do IPEA (2008), com base na PNAD/2007. Dentre os mais pobres, residentes nas cidades, 20% conseguem uma cobertura de 64,6% no atendimento de rede geral ou fossa séptica. No entanto, 20% dos segmentos de maior renda alcançam uma cobertura de 92,8%. Esta diferença de 28 pontos percentuais é expressiva, se comparada com o ano de 1990, cuja diferença era de 48%. Também na cobertura de serviços de esgotamento sanitário, existem desigualdades entre o urbano e o rural, demonstrando baixos níveis, pois 22% da população rural não possuem nenhum tipo de sistema de coleta de esgoto e 54% adotam soluções inadequadas para o esgotamento sanitário, como fossas rudimentares, valas, despejo do esgoto não tratado nos rios, lagos, mares. Esse quadro sobre o esgotamento sanitário na área rural, conforme Tabela 6.2 a seguir, sem dúvida, coloca em risco a saúde da população, em especial as crianças, bem como a preservação do meio ambiente. TABELA 6.2: Acesso aos serviços de esgotamento sanitário na área rural, 2007 (em %) REGIÃO Rede coletora Fossa séptica Fossa rudimentar Vala Direto para rio, lago ou mar Outro tipo Não tinham Norte 1,79 19,21 51,91 3,93 0,91 0,00 22,26 Nordeste 2,23 12,26 40,95 6,78 0,85 0,42 36,50 Sudeste 17,89 15,84 43,97 3,89 11,72 0,85 5,84 Sul 1,86 44,94 42,53 4,78 2,28 0,21 3,40 Centro-Oeste 1,49 6,37 80,60 1,62 0,37 1,04 8,53 BRASIL 5,30 18,40 45,32 5,26 3,28 0,46 21,99 Fonte: IBGE- PNAD/2007, Nucase/Recesa adaptado do IPEA (2008). Resíduos sólidos As primeiras análises do IPEA (2008) sobre a PNAD/2007, a respeito dos serviços de coleta direta e indireta dos resíduos sólidos, destacam que houve uma cobertura relativamente ampla e que esses serviços estavam disponíveis para quase 97,6% da população urbana, sendo 90% de forma direta e 7,6% coletados indiretamente. A cobertura urbana de serviços de coleta de resíduos sólidos não é regionalmente tão desigual, como é o caso da água potável e esgotamento sanitário,como se pode ver a seguir: Norte 88,16%; Nordeste 81,61%; Centro-Oeste 89,75%; Sudeste 93,11%; Sul 94,55%. Nas áreas rurais esta cobertura não chega a 27% da população. Nestas áreas, a maior parte dos resíduos sólidos tem sido queimada ou enterrada, por parte de 60,03% da população, ou então é lançada em
- 232. 230 terrenos baldios oulogradouros, envolvendo 11,74% dessa população, 0,15% joga nos cursos d’água e 1,15% dá qualquer outro destino aos resíduos sólidos, conforme Tabela 6.3 a seguir. A disposição inadequada dos resíduos, seja na cidade ou na área rural, pode significar uma ausência do processo de coleta seletiva e conseqüente ausência da reciclagem, além da presença de desperdício de recursos naturais que poderiam ser reutilizados, reciclados, bem como produzir outros benefícios ao meio ambiente e à saúde pública. A disposição adequada e a reciclagem do resíduo orgânico e de grande parte dos outros resíduos estariam evitando a proliferação de vetores, a criação de lixões e a produção do gás metano lançado na atmosfera. TABELA 6.3: Acesso aos serviços de coleta de lixo na área rural, 2007 (em %) REGIÃO Coleta direta Coleta indireta Queimado ou enterrado Terreno baldio ou logradouro Rio, lago ou mar Outro destino Norte 19,15 3,30 70,92 5,86 0,45 0,32 Nordeste 12,88 2,47 61,83 21,23 0,17 1,41 Sudeste 33,85 10,94 51,76 2,70 0,06 0,69 Sul 31,12 12,67 52,24 2,01 0,00 1,96 Centro-Oeste 16,37 6,43 73,57 3,39 0,06 0,18 BRASIL 20,86 6,07 60,03 11,74 0,15 1,15 Fonte: IBGE- PNAD/2007, Nucase/Recesa adaptado do IPEA (2008). Para o IPEA (2008), com base na PNAD/2007, dentre os fatores que determinam as condições inadequadas de habitação, em especial dos segmentos de baixa renda e população afro-descendente, o principal deles está na inexistência de soluções adequadas para o esgotamento sanitário e abastecimento de água potável, agravado pelo adensamento excessivo, sobretudo nos grandes centros urbanos, suas periferias ou favelas. Devido ao adensamento populacional de setores populares nas periferias urbanas, sobretudo nas favelas, quando se trata de esgotamento sanitário e também de resíduos sólidos, o manejo adequado é de suma importância para evitar a proliferação de vetores, extinguir ou miminizar os riscos ambientais e, principalmente, os riscos para a saúde pública. Nesta perspectiva, as condições de saneamento básico não só tornam uma casa habitável e saudável, mas também toda a rua, todas as áreas de circulação dos moradores, enfim, toda a comunidade e seu bairro. Quanto ao esgotamento sanitário e disposição dos excretas, fator importante é a possibilidade do abastecimento de água, para que haja transporte hidráulico até seu destino adequado para tratamento, que poderá ser de várias formas alternativas, como tanque séptico, lagoas de estabilização, biodigestor clarificador pré-fabricado, privada com arraste hidráulico. Muitas são as possibilidades de rede condominial e de micro-sistemas de pequeno diâmetro. Na ausência de abastecimento de água na moradia, existem soluções, sobretudo para populações dispersas, como a privada seca ventilada.e a latrina de compostagem com duas câmaras. Do ponto de vista do direito ao saneamento básico e à saúde, a questão não se coloca de forma diferente para a população rural. Contudo, quanto à forma como se organiza o espaço rural, em termos de moradias, arruamento e localização das casas, existem situações as mais diversas. Por isto mesmo, as soluções tecnológicas em saneamento básico poderão ser bastante diversificadas. Haverá demanda de soluções coletivas, na maioria das vezes, alternativas e não convencionais, soluções coletivas para pequenos grupos de famílias e soluções individuais, sobretudo para moradias mais dispersas, distantes cerca de mais de 500 metros, umas das outras. A adoção de tecnologias apropriadas terá influência nos recursos financeiros para execução dos projetos, como para a operação e manutenção dos sistemas.
- 233. 231 Avaliação do abastecimentode água em áreas rurais De acordo com a Avaliação 2000 Organización Pan americana de La Salud-OPAS (2001), algumas questões foram identificadas como, por exemplo, a inadequada recuperação dos custos. Na visão dessa Avaliação 2000, esta recuperação deveria permitira operação e manutenção dos sistemas, além de garantir as obrigações financeiras, para o pagamento da dívida, e a provisão de recursos, para expansão e recuperação da infra-estrutura dos sistemas. Esta dificuldade, na maioria das vezes, está relacionada à política tarifária adotada e à carência de subsídios de recursos públicos. Estes, quando existem, nem sempre beneficiam a população, pois vão cobrir os gastos decorrentes da ineficiência operativa e gerencial. Pode-se acrescentar, ainda, o insuficiente trabalho de mobilização social e educação, junto às comunidades envolvidas nos projetos, em especial daquelas rurais. A experiência latino-americana, até o início da década de 80, voltava- se prioritariamente para melhoria do abastecimento de água. Quanto ao esgotamento sanitário, havia predominância do uso de latrinas ou privadas secas (latrinização do meio rural e periferias urbanas). Ratificando as considerações do último parágrafo do item anterior, é oportuno tomar as colocações da OPAS-OMS (2009) sobre tecnologia apropriada. Para que as soluções em saneamento básico sejam apropriadas ou adequadas, deve-se levar em conta alguns critérios como: tipo de população, se concentrada ou dispersa, e em que dimensões; tamanho da comunidade/ quantas famílias ou habitantes; características físico-geográficas da localidade ou das moradias; quanto à água, quais as fontes, quantidade, temporalidade e qualidade; processo de adução da água, se por gravidade ou recalque; tipos de tratamento necessários para a água; soluções não convencionais para esgotamento sanitário, adotando sistemas simplificados, levando em conta as condições do solo e dos cursos d’água, capacidade de pagamento por parte das famílias; alternativas de manutenção e gestão; potencial e capacidades das comunidades. Ainda segundo a OPAS-OMS (2009), as tecnologias apropriadas levam em conta: — A identidade cultural e o ambiente de cada comunidade; — O aproveitamento os recursos do ecossistema, os recursos energéticos locais e os insumos materiais; — A contribuição com a preservação do ambiente, com a reciclagem dos seus recursos e com o uso de fontes alternativas de energia; — O estímulo à participação organizada da comunidade em todas as fases do sistema; — A redução da dependência científica e tecnológica de nossos países e impulsionar o desenvolvimento sustentável. A Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS-OMS) publicou documento sobre as desigualdades no acesso, uso e gasto com a água potável no Brasil, baseado em pesquisa sobre Padrões de Vida de 1996-97 OPAS (2001) No entanto, os dados e as avaliações têm como base amostras representativas das Regiões Sudeste e Nordeste. As outras Regiões representavam 29% da população brasileira. Segundo este documento, os indicadores de desenvolvimento humano revelam avanços em relação à década anterior. As taxas de mortalidade geral e mortalidade infantil chegavam, respectivamente, a 7 e a 37 em cada mil habitantes, em 1998. No final dos anos 90, a expectativa de vida atingiu os 67 anos de idade. Houve redução na taxa de analfabetismo de 19 para 15,5%, entre 1990 e 1999. O Índice de Desenvolvimento Humano – IDH passou de 0,706, em 1990, para 0,747, em 1999. O Brasil ocupava o 28o lugar no grupo dos países de desenvolvimento humano médio e o posto 74 o no ranking mundial. Para o documento da OPAS, a linha de pobreza, no Brasil, de 41%, em 1990, diminuiu para 37%, em 1993, e para 29%, em 1996. Contudo, neste último ano, 1996, as áreas rurais do Brasil registraram uma pobreza da ordem de 46%.
- 234. 232 Documento do IPEA(2009), sobre as primeiras análises da PNAD 2008, em sua abordagem a respeito da desigualdade de renda e da evolução recente da pobreza e desigualdade no Brasil, afirma o seguinte: “A Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios, mais uma vez, trouxe boas notícias no que se refere à distribuição de renda no país. Apesar de o Brasil continuar um dos países mais desiguais do planeta, é claro que há uma tendência de queda continuada desde 1999 ou 2001. Melhor que isto, de 2007 a 2008 houve crescimento na renda de todos os centésimos, revertendo a queda registrada na renda dos cinco por cento mais pobres, de 2006 a 2007. Uma decomposição fatorial do Coeficiente de Gini aponta para a desconcentração da renda do trabalho, como responsável pela maior parte deste movimento, embora as transferências públicas – aposentadorias, pensões, o Benefício de Prestação Continuada e o Programa Bolsa Família – continuem aportando uma forte contribuição”. Este documento do IPEA (2009) adota o Coeficiente de Gini, como medida de desigualdade, o que torna possível fazer decomposições por fonte de renda, que influencia na redução ou aumento da desigualdade. Sendo assim, parte da redução da desigualdade pode ser creditada à evolução de cada fonte de renda. Esta constatação se torna possível, segundo o IPEA, porque o Coeficiente de Gini, adotado neste estudo, é a soma ponderada de uma medida de progressividade de renda, chamada de Coeficientes de Concentração, de cada componente da renda. A renda total domiciliar per capita foi dividida, pelo estudo, nas seguintes rendas: 1. Renda do trabalho diferente de um salário mínimo. 2. Renda do trabalho igual a um salário mínimo. 3. Renda das aposentadorias e pensões diferente de um salário mínimo. 4. Renda das aposentadorias e pensões igual a um salário mínimo. 5. Renda do capital. 6. Renda do Benefício de Prestação Continuada – BPC, previsto na Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS. 7. Assistência Social (de 1997 em diante). 8. Renda do Programa Bolsa Família e, antes dele, do Bolsa Família Federal. 9. Bolsa Alimentação, PETI e Auxilio Gás (de 2001 em diante). 10. Outras rendas. Nestas primeiras análises da PNAD 2008, o IPEA (2009) investiga a desigualdade de renda e a evolução da pobreza no Brasil, como um todo, não especificando urbano e rural. O documento explicita a possibilidade de associar, a cada fonte de renda, a parte que lhe torna responsável pela redução ou aumento no Coeficiente de Gini geral. A renda do trabalho diferente de um salário mínimo respondeu por 75% da queda na desigualdade, do ano de 2007 para 2008, enquanto o aumento do valor do salário mínimo contribuiu com 16%, por intermédio do mercado de trabalho. Ainda neste período, O BPC-LOAS contribuiu somente com 2%, e a Bolsa Família não influenciou em quase nada, pois não aconteceu a ampliação de beneficiários, como ocorre atualmente. De acordo com o IPEA (2009), no período de 2001 a 2008, o mercado de trabalho foi o fator que mais influenciou na distribuição de renda, contribuindo com 65% na queda da desigualdade. Também as transferências governamentais foram decisivas nessa queda. Se não houvesse mudanças nas políticas públicas de transferência de renda, a queda na desigualdade teria sido 34% menor. Para o IPEA, as transferências governamentais, como a previdência, BPC-LOAS e Bolsa Família, em 1999, foram levemente regressivas, apresentando um Coeficiente de Concentração 0,7 pontos (x100) superior ao Coeficiente de Gini. No entanto, em 2008, estas transferências governamentais foram progressivas, tendo um Coeficiente de Concentração 3,6 pontos (x100) superior ao Gini daquele ano. Sobre a queda na desigualdade de renda,
- 235. 233 o estudo doIPEA conclui concordando com os saltos existentes, mas alerta para a necessidade das políticas públicas avançarem mais, visando ao aprofundamento da distribuição de renda e à redução da desigualdade. Abordando a desigualdade de renda em termos de sua evolução, as análises do IPEA (2009) afirmam que, até o final do séc. XX, o Brasil manteve elevada desigualdade de renda sem tendência à queda, fato este que impediu a redução da pobreza. Contudo, o estudo reconhece que na década de 70 e depois, durante o Plano Real, houve redução na desigualdade de renda e diminuição da pobreza. A partir deste novo milênio, em especial a partir de 2003, a pobreza vem sendo reduzida expressivamente, aparecendo a redução na desigualdade de renda como responsável por ao menos metade na queda da pobreza, fato esse que vem confirmar que, sem a redução na desigualdade de renda, não seria possível a metade da expressiva redução da pobreza. Para o IPEA, os avanços em distribuição de renda, no período de 2001 a 2008, são inegáveis, principalmente se for levado em conta que a renda per capita de todos os décimos cresceu e, de forma mais acelerada, entre os mais pobres, o que desencadeou redução na desigualdade de renda e na pobreza. Nestas análises sobre a evolução da desigualdade de renda, o IPEA (2009) afirma que, em 2008, as mudanças foram ainda mais intensas e equalizantes. De fato, no período 2001-08, enquanto a renda familiar per capita da população como um todo cresceu 2,8% ao ano, entre os 10% mais pobres cresceu quase três vezes mais rápido (8,1% ao ano) e, entre os 10% mais rico,s cresceu a metade (1,4% ao ano). A taxa de crescimento da renda dos 10% mais pobres foi mais de cinco vezes a dos 10% mais ricos Na visão do IPEA, no ano de 2008, a extrema pobreza foi reduzida à metade de seu valor em 2003. Desta forma, o Brasil, em cinco anos, conseguiu o que o Primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milênio (ODM) coloca como meta para ser realizada em 25 anos. Além disso, ficou constatado que os 20% mais pobres atingiram um crescimento na renda per capita 47 pontos percentuais mais acelerado. Em 2001, a renda média dos 20% mais ricos foi 27 vezes a dos 20% mais pobres. No entanto, em 2008, essa renda média dos 20% mais ricos declinou para 19 vezes, em 2008, o que significa uma redução de 30% na desigualdade, em 7 anos. Contudo, o estudo do IPEA (2009) alerta para o fato de que, apesar desta evolução positiva na distribuição da renda e redução da desigualdade, o Brasil continua fortemente desigual e assim constata que, enquanto os 40% mais pobres vivem com 10% da renda nacional, os 10% mais ricos vivem com mais de 40%. Embora a situação, há uma década atrás, fosse certamente pior, ainda hoje, a renda apropriada pelo 1% mais rico é igual à dos 45% mais pobres. O que um brasileiro, pertencente ao 1% mais rico (isto é, que vive em uma família com renda per capita acima de R$ 4.400 por mês),, pode gastar em três dias, equivale ao que um brasileiro nos 10% mais pobre levaria um ano para gastar. Levando em conta a permanência da elevada desigualdade no país, bem como a pobreza e, sobretudo, a extrema pobreza, o IPEA conclui que, se 1/3 da renda nacional fosse perfeitamente distribuída, seria possível garantir, a todas as famílias brasileiras, a satisfação de todas as suas necessidades mais básicas. Contudo, quase 50 milhões de pessoas ainda vivem em famílias com renda abaixo desse nível (R$ 190/mês). O IPEA, nestas análises, entende que os recursos necessários, para todas as famílias pobres superarem a linha de pobreza, representa apenas 3% da renda nacional, ou menos de 5% da renda dos 25% mais ricos. A extrema pobreza poderia ser aliviada com apenas 1% da renda dos 25% mais ricos do país. Em outro estudo do IPEA (2009), intitulado Desigualdade e Pobreza no Brasil Metropolitano Durante a Crise Internacional: Primeiros Resultados, comentado por Peduzzi (2009), repórter da Agência Brasil, ficou constatado que houve redução na pobreza, apesar da crise, diferentemente de outros períodos de crise, como 1982 a 1983; 1989 a 1990; e 1998 a 1999, épocas estas em que o nível de pobreza, nestas Regiões, foi
- 236. 234 acelerado. Em marçode 2002, 18,5 milhões de brasileiros estavam em situação de pobreza. Em junho de 2009, esse número havia baixado para 14,4 milhões. A diferença, de 4 milhões de pessoas, configura queda de 26,8% da taxa de pobreza, que passou de 42,5% para 31,1% no período. Na visão do IPEA, segundo Peduzzi, em junho de 2009, o índice de Gini ficou em 0,493, com o menor patamar nas seis regiões metropolitanas. Entre janeiro (0,514) e junho de 2009, o índice de Gini caiu 4,1%, a mais alta queda registrada desde o ano de 2002. Se o período analisado for de março de 2002 (0,534) até junho de 2009, a queda foi de 7,6%. Se for considerado o mês de mais alta medida de desigualdade, que foi dezembro de 2002 (0,545), a queda do índice até junho de 2009 foi de 9,5%. Desigualdades no acesso à água O mesmo documento abordado no item anterior OPAS (2001), aponta que, nas áreas rurais, somente 61% da população tinham acesso à energia elétrica, 15% à coleta pública de resíduos sólidos, 19% à água de rede geral e 5% estavam conectados à rede pública de esgotos. A situação rural do Nordeste era mais grave ainda, pois apenas 44% da população rural possuíam algum tipo de instalação sanitária, enquanto no Sudeste rural chegava a 15%. Diversos dados atestavam que, quanto mais pobre é a Região ou a população, piores são as condições sanitárias, sendo mais difícil o acesso aos serviços públicos, em especial, aos de saneamento básico, e maior é a proporção de moradias com materiais precários e construções inadequadas. Três tipos de acesso à água foram considerados: a) com ligação domiciliar; b) sem ligação domiciliar, mas com alguma fonte por perto, situada a uma distância aproximada até 1 km; e c) sem nenhum serviço ou abastecimento. Segundo estes parâmetros, 73% dos brasileiros tinham acesso a água, através de ligação domiciliar, 18% tinham algum tipo de acesso à água, mas sem ligação domiciliar, tendo alguma fonte por perto e 9% da população brasileira não dispunham de nenhum serviço de água. Na zona rural, somente 17% da população recebiam água, através de ligação domiciliar. O mais comum era o acesso a alguma fonte de água, relativamente próxima da moradia. A partir da pesquisa Padrões de Vida, OPAS (2001) o documento comparou renda familiar e acesso à água. À desigualdade de renda correspondia à desigualdade de acesso à água. No conjunto das famílias mais ricas, 95% delas possuíam ligação domiciliar e, esta situação, era quatro vezes melhor do que a situação de acesso do conjunto de famílias pobres. A condição das famílias das áreas rurais era mais crítica. Até as famílias rurais menos pobres tinham menor acesso à água, com ligação domiciliar, do que as famílias mais pobres do meio urbano, tamanha era a desigualdade entre zona urbana e rural e que ainda permanece em outros níveis. Desigualdade quanto ao consumo e aos gastos com a água Quanto aos gastos com a água, a média nacional chegava a R$ 195,00 por família e a R$ 64,00 per capita. As famílias que possuíam ligação domiciliar, e que tinham melhor renda, gastavam mais com a água. Isto chega à proporção de gastos 8 vezes mais que as famílias mais pobres. Em média, a população urbana consome e gasta mais com água do que a rural. Estima-se que os brasileiros, em média, gastavam 2, 2% de sua renda com o consumo de água. Na zona urbana, esta cifra elevou-se a 2,3%, em comparação a 1,9% das áreas rurais. Em termos proporcionais, levando em conta a renda das camadas ricas e a renda das classes pobres, e o que cada uma gastava com o consumo de água, chegou-se à conclusão de que as famílias pobres destinavam uma percentagem maior de sua renda (3,4%) para pagar a água, do que as famílias ricas (1,2%), tanto urbanas (1,3%) quanto rurais (3,9%) (OPAS, 2001). De acordo com o Relatório sobre Desenvolvimento
- 237. 235 Humano – PNUD(2006), de três pessoas que carecem de acesso à água potável, duas vivem com menos de US$ 2 dólares por dia e uma pessoa de cada três sobrevive com menos de US$ 1 dólar por dia. A desigual distribuição de água potável anda ao lado da injusta distribuição da riqueza. Segundo o Relatório PNUD/2006, no mundo, em média, o acesso à água aos 20% de localidades mais ricas chega a 85% de cobertura, enquanto para os 20% das localidades mais pobres, a cobertura atinge 25%. Situação mais perversa é apontada pelo Relatório, quando identifica que as populações pobres dos países em desenvolvimento, além de ter menos acesso à água potável, paga mais que os ricos pela água que recebe. Existem localidades em que a população pobre paga de cinco a 10 vezes mais que os ricos. Para o Relatório do PNUD sobre desenvolvimento humano, a distância da rede pública eleva os preços da água, pois as famílias vão depender de intermediário ou do transporte, para buscar a água. A pobreza é um obstáculo para pagar os serviços de saneamento, em especial a água potável. Outros fatores interferem, como as demandas domésticas e a desigualdade de gênero. As mulheres, na maioria das vezes, sobretudo as mulheres pobres da cidade e do campo vivem jornada dupla de trabalho visando a aumentar a renda familiar, pois cuidam das atividades domésticas, sobretudo cuidado com os filhos e ainda lidam na lavoura ou trabalham fora de casa. Considerando os Objetivos do Milênio, o Relatório PNUD/2006 afirma que o acesso aos serviços de saneamento, com certeza, vai diminuir a pobreza e também estará salvando, na próxima década, mais de um milhão de crianças. A cada ano morrem quase dois milhões de crianças, devido às doenças relacionadas com a carência dos serviços de saneamento básico. A dificuldade de acesso e seu respectivo déficit não estão na escassez de água, mas na desigualdade socioeconômica e nas políticas públicas inadequadas. Quanto ao tratamento da água consumida nos domicílios A partir dos dados da pesquisa, OPAS (2001), estimou-se que 60,4 % dos brasileiros consumiam água filtrada e 35% bebiam água, tal como se encontra na natureza, sem nenhum tipo de tratamento. O restante, 4,6% bebiam água fervida ou mineral. Das famílias com ligação domiciliar e renda maior, 95% usavam de algum tipo de tratamento da água. Daquelas que consumiam água de alguma fonte próxima, sem ligação domiciliar e com renda menor, mais de 60% bebiam água de modo natural, sem nenhum tratamento no domicílio. No glossário do documento Avaliação 2000, OPAS (2001) desinfecção é entendida como processo para eliminar patógenos, microorganismos que podem provocar doenças nas pessoas. A pesquisa demonstra que a renda é um dos fatores que dificulta o processo de desinfecção, por parte das famílias, quando na ausência de rede geral de abastecimento de água potável. As dificuldades de acesso à água potável, seja por meio estático ou dinâmico e, também aos outros serviços de saneamento básico, colocam constantemente em risco de saúde as populações rurais e das periferias das cidades. De acordo com a OPAS (2009), em áreas onde toda a população tem acesso à água potável, a mortalidade infantil é de 10/10.000 nascidos vivos. Contudo, naquelas regiões onde o acesso à água está restrito a somente 40%, a mortalidade infantil é 50/10.000. Isto quer dizer que o acesso à água segura significa uma diferença, entre a vida e a morte, de 500%. Ainda segundo a OPAS (2009), um informe do Projeto Water and Sanitation for Health “Falta poner el año (WASH)” da Agência para o Desenvolvimento Internacional (USAID), dos Estados Unidos, expressa que, das 37 maiores doenças que afetam os países em desenvolvimento, 21 estão relacionadas com o saneamento básico. Indica também que as intervenções em saneamento básico reduzem as diversas enfermidades, em média, nas seguintes percentagens: diarréia: 26%; ascaridíase: 29%; parasitismo: 78%; esquistossomose: 77%; tracoma: 27%.
- 238. 236 6.4 O BRASILRURAL HOJE A paisagem do Brasil rural vem se modificando, há muitos anos, a partir da ação do homem para suprir suas necessidades de sobrevivência. Sem dúvida, a chegada dos portugueses e outros europeus no Brasil, desde 1500, foi o início de todo este processo. Os conflitos de todos os tempos pelo uso (quase sempre abuso) dos recursos naturais, fundamentalmente terra e água, têm sua “nascente” nesta “mitologia” da descoberta das Américas e do Brasil. Discussões sobre o rural e seu conceito Houve uma época no Brasil que o rural tinha uma prevalência socioeconômica sobre os centros urbanos ainda não muito grandes e ainda em surgimento na história do Brasil. Foi um tempo em que os grandes engenhos de açúcar e as lavouras de café, fortes representantes da oligarquia rural conservadora, detinham o poder econômico e político do País O crescimento do processo de industrialização do país dos anos 30 em diante, sobretudo por meio da força da economia cafeeira de São Paulo, levando ao crescimento das cidades e expansão do comércio urbano, bem como a modernização da agricultura, que se inicia basicamente na década de 70, impulsionada pela ditadura militar, são fatores que ajudaram a inverter esta prevalência do rural. Criou-se, então, certa cultura em torno desta relação urbano/rural, agregando, ao urbano, o valor de desenvolvimento, de modernidade, enquanto ao rural aplica-se a configuração de atraso e até mesmo de obstáculo ao desenvolvimento, na maioria das vezes, entendido somente como crescimento econômico. Esta visão ainda predomina em certos segmentos do Agronegócio, com relação aos camponeses e às populações tradicionais. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE que, em toda sua história de pesquisas, como os Censos Demográfico e Agro-pecuário, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD e outros estudos, tem dado relevantes contribuições para o conhecimento da realidade e a proposição de políticas públicas. Em seus estudos e pesquisas, especialmente nos censos demográficos, o IBGE tem adotado uma abordagem sobre o rural, entendido como área externa ao perímetro urbano do distrito, cujos espaços e fronteiras são definidos por lei municipal. Nesta perspectiva, o urbano se apresenta fundado no aparato administrativo, na definição do Plano Diretor Municipal, na existência de infra-estrutura e de equipamentos sociais e de serviços. Segundo Abramovay e IPEA (2000), em seu artigo Funções e Medidas da Ruralidade no Desenvolvimento Contemporâneo, diversos países da América Central e do Sul também usam esta delimitação administrativa, para definição do urbano, para ele, insuficiente. Neste seu estudo, o autor apresenta países, como Israel e Chile, entendendo e definindo o rural a partir do peso econômico na ocupação da mão-de-obra da agricultura e também pela dimensão populacional. Espanha, Portugal, Itália e Grécia entendem, por habitantes rurais, aqueles que vivem em assentamentos humanos, em habitações contíguas, que tenham ao menos 10 mil moradores, e que mantém certa distância dos centros metropolitanos. Para Abramovay e IPEA (2000), ruralidade é um conceito de natureza territorial e não-setorial, o que também se aplica à compreensão do urbano. Atualmente, entre os estudiosos sobre o tema, existe um consenso em torno de três pontos fundamentais sobre o meio rural: a relação com a natureza, a importância das áreas não densamente povoadas e a dependência do sistema urbano. Para ele, esta convergência não é fundamentalmente estatística. Antes de sua identificação estatística é prioritário saber o significado da ruralidade nas sociedades contemporâneas.
- 239. 237 Nesta relação coma natureza, Abramovay lembra que, nos Estados Unidos, não é somente uma relação afetiva e ética, mas também vista como uma promissora fonte de renda rural. Destaca também que, na Europa, a associação entre ruralidade e natureza é mais forte que nos Estados Unidos. Para a maioria dos países europeus, o conceito de rural inclui a de natureza, mesmo carregado de significados diferentes em cada país. A preservação do meio ambiente natural, no qual se apóia a agricultura, tem sido grande preocupação das políticas públicas da Europa. Ali, o meio rural, ainda que sendo espaço produtivo da agro-pecuária, há uma vigilância, e mesmo pressão, para que as atividades agrícolas convivam com os valores naturais, num entendimento de sua importância social. No entanto os países desenvolvidos, sobretudo por meio de suas empresas transnacionais, têm imposto aos países em desenvolvimento, as denominadas indústrias sujas, tais como a agro-pecuária centrada em agrotóxicos, hormônios, transgênicos, reflorestamentos homogêneos, energias poluentes, como derivados de petróleo, grandes empreendimentos de usinas hidroelétricas, tudo isto colocando em risco e, muitas vezes, destruindo nossa biodiversidade e ecossistemas, ou consumindo desordenada e exaustivamente nossos recursos naturais. Em setembro de 2002, quando foi realizado o plebiscito da ALCA – Área de Livre Comércio das Américas, 10 milhões de brasileiros disseram não à ALCA, apoiados nos grandes riscos para o Brasil e também para a América Latina. De acordo com o Instituto Terra Azul (2002), o interesse dos países desenvolvidas, especialmente dos Estados Unidos da América, em aprovar a ALCA, estaria estreitamente vinculado à pretensão de submeter as leis e os acordos ambientais, nacionais e internacionais, aos acordos de livre comércio, visando a maior mercantilização da biodiversidade e o controle dos territórios e à superexploração dos recursos naturais e transferência de "indústrias sujas". Segundo o Instituto Terra Azul (2002), os países centrais têm exportado indústrias poluentes rejeitadas em seus territórios e incentivam, nos países em desenvolvimento, o aumento da produtividade via exploração de recursos naturais. A ALCA agravaria este processo, com a intensificação da produção agrícola, baseada na monocultura com agrotóxicos e alimentos transgênicos. A ALCA era uma demanda da poderosa indústria agrícola, que queria a liberação dos transgênicos. Tudo isto poderia aumentar o perigo da contaminação ambiental, dos problemas da saúde humana e da retirada do direito universal dos trabalhadores rurais às sementes. Com o livre comércio, segundo Terra Azul (2002), a agricultura familiar teria dificuldades para garantir a comercialização de seus produtos. Os latifundiários seriam beneficiados com o fortalecimento da lógica puramente comercial e monetária da apropriação das terras e destruição da biodiversidade. A ALCA estaria aprofundando a destruição dos ecossistemas e da biodiversidade. As multinacionais têm como objetivo explorar as florestas, principalmente a Amazônica, usando sem escrúpulos a biodiversidade, impedindo que as populações locais e indígenas possam realizar o uso sustentável desses recursos. Através da biotecnologia, elas desenvolveriam alimentos e medicamentos, patenteando fórmulas e comercializando produtos a preços exorbitantes. Sem dúvida, muitas dessas situações continuam acontecendo, não só no Brasil, em outros países vizinhos. Contudo, com a ALCA esta realidade estaria significativamente agravada, como o próprio nome o diz: Área de Livre Comércio das Américas. Abramovay entende que, a partir da Agenda 21 e das graves conseqüências das mudanças climáticas, há fortes movimentos sociais e projetos de ordem pública voltados para a preservação ambiental e uso racional dos recursos naturais, buscando uma agricultura sustentável. A noção de ruralidade, que
- 240. 238 inclui o meionatural como um valor a ser preservado e não um obstáculo fortalece a possibilidade de práticas produtivas, fundamentadas no manejo sustentável da biodiversidade. Manejo sustentável da biodiversidade ou, então, o desenvolvimento sustentável, tem sido um dos objetivos e metas da Agenda 21, que foi um dos principais resultados da segunda Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como Rio-92 ou Eco-92, realizada entre os dias 3 e 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro, onde representantes de 179 governos aceitaram adotar o programa. A Agenda 21 consiste num documento que estabeleceu a importância de cada País se comprometer a refletir, global e localmente, sobre a forma pela qual governos, empresas, organizações não- governamentais e todos os setores da sociedade poderiam cooperar no estudo e execução de soluções para os problemas sócio-ambientais. Além da Agenda 21, resultaram desse processo quatro outros acordos: a Declaração do Rio, a Declaração de Princípios sobre o Uso das Florestas, o Convênio sobre a Diversidade Biológica e a Convenção sobre Mudanças Climáticas. Quanto ao aspecto relativa dispersão populacional, Abramovay lembra que a FAO/SDA (1998) também entende as áreas rurais como as pessoas, a terra e outros recursos localizados em campo aberto e pequenas cidades, fora da influência direta das grandes cidades. Ainda existem abordagens que percebem, na convivência entre os habitantes rurais, possibilidade de maior entrosamento e ajuda mútua, devido ao quase não anonimato dos indivíduos e famílias, diferentemente dos centros urbanos. Contudo, Castells, citado neste estudo, afirma que as pessoas se interagem em seu próprio ambiente e espaço, tanto no meio rural como nos pequenos e grandes centros urbanos. Muitos resistem ao processo de individualização e anomia, a ponto de constituírem-se em grupos e associações, criando uma identidade comunitária. Mas, apesar disso, Abramovay e IPEA (2000) vê uma ambigüidade nesta situação das áreas pouco povoadas. Existem situações de pouco aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento, inclusive com a concentração de indicadores sociais e condição demográfica preocupantes. Assim como a relação com a natureza, também a dispersão populacional pode ser importante para a sociedade atual da seguinte forma: há indícios de processo migratório e de retorno, aqui no Brasil e em outros países, de determinados segmentos das cidades para o meio rural, insatisfeitos com as condições de segurança e diversos tipos de transtornos urbanos, sobretudo nos grandes centros metropolitanos. Além disso, os valores de reforço da proximidade e convivência familiar e comunitária podem se tornar recursos a favor do desenvolvimento e geração de renda, mas vai depender do processo de organização dos camponeses e suas instituições, bem como de suas relações com as cidades. No que se refere às migrações internas no Brasil, a Pastoral dos Migrantes (2010) divulga, em seu site, com base na Síntese de Indicadores Sociais 2008 do IBGE que, quase 20 milhões de pessoas migraram entre as grandes regiões do Brasil em 2007.Mais da metade dos emigrantes eram nordestinos (53,5%), que foram, em sua maioria, morar no Sudeste (66,7%), seguidos por aqueles que nasceram no Sudeste (20%) e, também majoritariamente, foram morar no Centro-Oeste (36%), atraídos pelo crescimento da Região. Os dados da pesquisa mostram ainda que quase toda a população do Nordeste (97,2%) e do Sul (94%) é formada de pessoas que nasceram na região onde moram. Já o Centro-Oeste, que abriga regiões como o Distrito Federal e Goiás, de povoamento regional tardio, tem apenas 69,7% de população nativa. Retomando a questão da migração de retorno, Menezes (2010) afirma que no Brasil de hoje o modelo dos grandes fluxos e as grandes distâncias parece acabado como dominância. Especialistas apontam para a
- 241. 239 situação de "migraçõesde curta distância", predominantemente intra-regionais; podendo ser sazonais, em áreas de modernização agrícola, ou inter-municipais, em áreas de maior urbanização. A migração para os grandes centros metropolitanos já não é intensa, como nas décadas de 50 e 70. Muitos dos migrantes têm se deslocado para os médios e pequenos centros, inclusive áreas rurais, muitas vezes atraídos por empreendimentos econômicos, industriais, agrícolas e energéticos. Na visão de Menezes, a "migração de retorno" estaria associada a uma gama muito variada de contextos, o que torna bastante problemática a própria concepção de retorno: trabalhadores aposentados ou que se integram a uma rede estratégica familiar retornam ao nordeste brasileiro – origem do grande fluxo que marcou décadas passadas; migrantes retornados da fronteira... Segunda a autora, apresenta-se ainda a tendência à "migração solitária" e a constituição de famílias unipessoais que comportam subcategorias como migrantes albergados, migrantes de rua, migrantes de comunidades, migrantes de família quebrada, etc. De acordo com estes estudos, acima mencionados e segundo Gonçalves (2001), as migrações temporárias ou sazonais ocorrem, especialmente, em direção às safras agrícolas. As safras da cana-de-açúcar, do café, da laranja, da uva - entre outras - são responsáveis por grandes fluxos de trabalhadores que, por um período de 4, 5, 6 ou 7 meses, deixam sua terra natal e se dirigem às regiões da agroindústria. Bahia, Ceará, Paraíba e outros estados do Nordeste figuram como as áreas principais de origem desses migrantes. Quanto ao destino, podemos citar os estados de Pernambuco, São Paulo e Mato Grosso do Sul. Alguns estados, como Minas Gerais e Paraná, por exemplo, são simultaneamente pólos de origem e destino desses trabalhadores. Regiões de irrigação, como Petrolina (PE) e Juazeiro (BA), atraem, igualment,e números expressivos de trabalhadores temporários/sazonais. De acordo com o IPEA (2007), com base na PNAD 2006, houve uma reversão no processo migratório tradicional e interno no Brasil: São Paulo, tido como atrator líquido de pessoas, viu a entrada líquida de novos moradores cair de um superávit de 400 mil habitantes, durante a década de 1990, para uma saída líquida igual a 207 mil só em 2006. Brasília, na década de 1990, mantinha um saldo de 63 mil novos habitantes por ano. Em 2006, observou uma saída líquida de 13 mil. Bahia, que perdia uma população igual a 221 mil habitantes na década 1990, teve uma entrada líquida de 33 mil, em 2006. O último aspecto trabalhado por Abramovay, no esforço de explicitar o entendimento sobre o meio rural, é a relação com as cidades. Apesar da importância de áreas menos povoadas, não se pode esconder a sua dependência para com as cidades. Juntamente com Castle (1987), reconhece que áreas rurais mais prósperas têm relações econômicas estreitas com centros urbanos economicamente expressivos. A I Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário, realizada em Recife, no período de 25 a 28 de junho de 2008, entende que há relações de recíproca dependência entre determinadas cidades de 50 mil habitantes e populações rurais, pois grande parte das atividades sociais, econômicas, políticas e culturais dessas cidades possuem uma forte interdependência com os diversos tipos de atividades rurais daquelas populações. Neste sentido, 4.481 municípios podem ser classificados como rurais, sendo 80,5% do universo de municípios brasileiros, totalizando uma população de 52 milhões de habitantes. Contudo, com base na PNAD/2007, e de acordo com os critérios do IBGE sobre ruralidade, a população rural está em torno de 35 milhões. Com base neste estudo dos limites das definições convencionais, como nas novas tentativas advindas dos Estados Unidos, França e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, o autor conclui indicando cinco pontos: o importante é a definição espacial e não setorial de ruralidade; não existe o fatalismo demográfico, que leva a ver o rural relegado ao abandono
- 242. 240 constante, pois existemsintomas de renascimento rural, inclusive nos países desenvolvidos e outros; o meio rural deve ser compreendido na sua relação com as cidades; nem todo assentamento urbano, com o mínimo de equipamento social e infra-estrutura e serviços pode ser denominado de cidade, mas de cidades rurais importantes para o desenvolvimento territorial; o meio rural além de seus traços comuns, possui ampla diversidade. Como conclusão deste tema ruralidade, Kageyama (2004) afirma que há uma convergência, nestas discussões: o rural não é mesma coisa que agrícola e nem se restringe à produção agro-pecuária; o rural é multissetorial, com múltiplas atividades e diversas funções (produtiva, ambiental, ecológica e social); na maioria das vezes, as áreas rurais têm densidade populacional baixa, o que tem servido para definição legal; não há isolamento absoluto entre as áreas rurais e urbanas. Mercado, instituições e serviços se estabelecem entre o rural e as cidades. Os estudos e considerações apresentados sobre a conceituação do rural são importantes para uma nova concepção de saneamento rural, de forma que a criação e elaboração do Programa, de projetos e ações de saneamento básico não se prendam exclusivamente à dimensão demográfica e geográfica do mundo rural e que não veja o rural como um mundo distante, fechado e isolado das cidades e do restante do País, Não só se deve estar atento às relações internas das comunidades rurais, mas também às relações entre essas comunidades e suas cidades mais próximas. Existem cidades, e até mesmo Regiões ou micro-regiões, cuja atividade socioeconômica tem relação estreita com o mundo rural, quando não uma dependência das diversas atividades exercidas no meio rural. Além disso, não são poucos os trabalhadores que atuam na atividade rural, agrícola ou não, e que residem nas periferias das pequenas, médias e grandes cidades. O programa nacional, bem como os planos municipais de saneamento básico, em sua fase de diagnóstico, concepção, planejamento e definição de projetos, devem considerar todas essas situações. Esta visão abrangente sobre o mundo rural, a partir da perspectiva de territorialidade rural, da diversidade de atividades rurais, das relações socioeconômicas e culturais entre o rural e a cidade, inclusive as informações e dados demográficos e geográficos, é de fundamental importância para a concepção e elaboração do Programa Nacional de Saneamento Rural, dos Programas Estaduais de Saneamento Rural e dos Planos Municipais de Saneamento Básico. Brasil rural: suas terras, suas águas, sua gente O Brasil rural se caracteriza por uma diversidade de raças, origens étnicas, povos, religiões, culturas, sistemas de produção e padrões tecnológicos, segmentos sociais e econômicos, ecossistemas e de uma rica biodiversidade. A nossa realidade rural contemporânea é fruto de sua história econômica, política e cultural, fundada na concentração da terra, da riqueza e do uso (abuso) dos recursos naturais, da escravidão, do extermínio de povos indígenas, da marginalização das famílias e mulheres camponesas. No entanto, o Brasil rural é também fortemente marcado pelos conflitos e lutas populares de resistência ao modelo autoritário e repressor, como, por exemplo: Canudos, Quilombos, Contestado, Ligas Camponesas e hoje, os diversos movimentos ligados aos trabalhadores sem terra e que lutam pelo acesso à terra e sua legitimação, à tecnologia, às sementes, ao crédito accessível , ao preço justo, ao direito dos serviços de saúde, educação, cultura, à preservação da água e aos serviços de saneamento básico. A fisionomia do rural brasileiro ainda está marcada pelo processo de migração para as cidades nos anos 1950 a 2000, empurrados pelas precárias condições de vida e atraídos pelas ofertas de emprego nas indústrias e serviços. Este processo se intensificou nas décadas de 70 a 90 do séc. XX, segundo a Abong,
- 243. 241 1996 (Associação Brasileirade Organizações Não-Governamentais), devido à modernização tecnológica da agropecuária e à intensificação e ampliação da monocultura, hoje liderada pelo agronegócio, ainda voltada para a exportação. O avanço do agronegócio nestas duas últimas décadas vem no sentido da concentração da terra e da riqueza, conforme demonstrado logo a seguir. Apesar disso, observa-se atualmente um processo migratório inverso, segundo indicações da PNAD 2006 e 2007. A migração de famílias do Norte e Nordeste para centros urbanos, como São Paulo e Brasília, vem diminuindo sensivelmente, conforme registrado no item anterior. Em 2003, conforme consta no Brasil (2008) da 1ª Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário, realizada em junho de 2008, e com base em dados do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), imóveis rurais com área de até 50 hectares, representavam 63,7% do total de estabelecimentos agropecuários e ocupavam somente 12% da área rural nacional, num total de 3.126.007 imóveis rurais. De outro lado, os grandes proprietários rurais (muitos deles industriais, banqueiros, empresas nacionais e estrangeiras), possuindo áreas maiores que 2.000 hectares, representavam somente 0,8% do total, o que significava 32.264 estabelecimentos dominando 132 milhões de hectares, isto é, 31% de toda a área rural do Brasil. Apesar do assentamento de 800 mil famílias na última década e de regularizações de terras quilombolas e indígenas, a concentração da terra rural de todo o Brasil continua sendo uma das mais elevadas no mundo. Atualmente, existem mais de 90.000 pessoas acampadas, vivendo em precárias condições, aguardando serem assentadas pelo programa de reforma agrária do MDA/INCRA. O elevado número de conflitos no campo, sobretudo nestas últimas décadas, é um sintoma expressivo da concentração da terra e das políticas agrícolas adotadas. Estes conflitos envolvem as populações camponesas, as comunidades indígenas, quilombolas, ribeirinhas, reservas extrativistas que se encontram sobre pressão de setores empresariais da monocultura da soja, da cana de açúcar, da pecuária, das madeireiras e outras. O setor de mineração também tem sido força de pressão sobre a posse da terra, junto a estas comunidades mencionadas. A construção de hidroelétricas, já de longa data, vem mudando a fisionomia do rural brasileiro e, ao mesmo tempo, alterando as condições de vida das populações circunvizinhas, apesar dos processos de indenização e construção de novas vilas. De acordo com Santos (2007) e com base em dados, de 2007, da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), o Brasil possuía 1616 empreendimentos em operação, 79 estavam em construção e 129 autorizados para construção. A capacidade instalada de 68.600 MW, em 2005, deverá atingir 156.300MW, em 2030. Contudo, segundo o autor citado, em 2020, os recursos hidroelétricos possíveis estarão quase todos esgotados. Santos (2007) afirma que, em 2007, 20% da energia elétrica produzida estava destinada a produtos de exportação como, por exemplo, o alumínio. Na visão de Santos (2007), os projetos hidroelétricos implantados durante o regime militar tinham tido conseqüências socioambientais desastrosas, desencadeando o surgimento de resistências, por parte de diversos movimentos sociais, coordenados pelo Movimento dos Atingidos por Barragem (MAB), contra a política energética e a construção de diversas usinas hidreléticas. Para Santos (2007), tais projetos têm sido implantados sem levar em contas as tradições das populações locais e regionais e, muitos menos, suas expectativas e aspirações. Santos (2007) entende que estes projetos são resultados de iniciativas complexas e muiltidimensionais, que abarcam aspectos econômicos, políticos, socioculturais, técnicos e ecológicos, intrincados num jogo de mútuas interações e condicionamentos e, conforme suas dimensões, dependem também de grandes movimentações de capital e mão-de-obra.
- 244. 242 Consequentemente, produzem expressivasmudanças em diversas áreas da realidade, que extrapolam os aspectos econômicos e técnicos. Santos (2007) afirma que, para as populações locais, diretamente atingidas ou não, o incremento da prostituição e das doenças sexualmente transmissíveis, além das pressões sobre os sistemas locais de saúde, educação e assistência social, são realidades que não podem ser miminizadas. Com relação ao impacto sobre as populações indígenas, o Instituto de Pesquisas Antropológicas do Rio de Janeiro (IPARJ, 1988), citado por Santos (2007), introduziu o conceito de impacto global e segundo este conceito, esses empreendimentos provocam danos globais, isto é, influência, em geral deletéria, em todos os setores da vida de um povo indígena, desde a sua população e as condições materiais de sua sobrevivência, até as suas concepções de vida e visões de mundo. Por sua vez, esses danos raramente são exclusivos a um número populacional, mas atingem como um todo a uma etnia, a uma cultura. Nuti (2007) ao analisar o Plano Decenal de Expansão de Energia Elétrica 2007/2016 (PDEE 2007/2016, (versão de maio de 2007), verifica que o Plano apresenta um conjunto de 90 usinas hidrelétricas e se propõe a dimensionar os impactos das usinas, em termos de populações atingidas e remanejadas nos próximos 10 anos. Neste documento, Nuti (2007) informa que, no Seminário de Consulta Pública da Comissão Mundial de Barragens, realizado na cidade de São Paulo em 2001, o Movimento de Atingidos por Barragens contava um milhão de atingidos. Os representantes do setor de energia elétrica e dos agentes privados diziam que o no de atingidos ficava entre 100 e 300 mil pessoas. Em suas pesquisas referentes ao período 2007/2016, Nuti (2007) faz uma estimativa de 101.436 pessoas atingidas, enquanto os dados do PDEE estima 97.304 atingidos, sendo 32.247 pessoas da área urbana e cerca de 59.175 pessoas do meio rural. A grande maioria dessas populações atingidas está nas bacias hidrográficas do São Francisco (26%), Tocantins (26%) e Parnaíba (27%). Todas estas alterações sobre a face do rural, vinculadas e decorrentes das políticas agrícolas, de mineração, energia, estradas e outras, estão mudando o quadro dos recursos hídricos, em termos do acesso e distribuição da água, bem como sua concentração no uso e na posse. Há uma razoável apropriação de uso e gestão de grandes lagos, açudes e rios, visando ao atendimento dessas políticas, inclusive para os sistemas de irrigação. É necessário que a gestão da política nacional de recursos hídricos fique atenta quanto ao sistema de outorga, em especial para o setor produtivo, pois se deve levar em conta que a irrigação consome cerca de 60% a 70% do recurso disponível, ficando 20% para as indústrias e 10% para o consumo humano, de acordo com Malvezzi (2007). Não são poucos os conflitos, no Brasil, já em torno da preservação da água e do acesso a ela para consumo humano. O Brasil, já acumulava um número de 46 conflitos pela água, na maioria das unidades federadas, envolvendo 27.156 famílias segundo dados da Comissão Pastoral da Terra - CPT (2008), citados por Malvezzi. Para a Política Nacional de Recursos Hídricos – Lei Federal no 9.433, de 8/01/97, a água é um bem de domínio público, é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico. Em situação de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é para o consumo humano e dessedentação de animais. Esses conflitos poderiam ser reduzidos, ou até mesmos extintos, se a política de reforma agrária fosse mais ágil e se a propriedade da terra não fosse concentrada nas mãos de poucos. Estas políticas públicas de assentamento e regularização das terras têm sido lentas, o que não só, aprofunda as precárias condições de milhões de brasileiros no campo, mas agrava ainda mais os conflitos sociais, deixando marcas profundas, pelas injustiças sociais e pelas centenas de mortes de lideranças de diversas comunidades camponesas e tradicionais.
- 245. 243 De acordo comdados no site da Fundação Palmares, até março de 2007, 1.113 comunidades quilombolas foram certificadas. Mas, segundo a Revista da Fundação, de outubro de 2008, esta certificação contemplou 1.250 comunidades. No que se refere às terras quilombolas tituladas, 171 comunidades já foram contempladas, beneficiando cerca de 11.000 famílias. Este processo de certificação se deu a partir da publicação do Decreto Federal no 4.887/2003. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 216 reconhece o direito das comunidades quilombolas às suas terras. Para Anjos (2006), pesquisador de questões relacionadas aos remanescentes de quilombos, existem 2.847 comunidades quilombolas, em 24 estados brasileiros. Contudo, o Movimento Quilombola Nacional e outros estudiosos identificam mais de 3.500 comunidades. Entende-se, por Reserva Extrativista, a área utilizada pelas populações tradicionais, também conhecidos como povos da floresta, cuja subsistência baseia-se no extrativismo. De maneira complementar, estas famílias adotam a agricultura de subsistência e a criação de animais de pequeno porte. Elas têm, como objetivos, proteger suas formas de sobrevivência, sua cultura, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais. No Brasil, são 49 reservas criadas pelo Governo Federal, estando sua maioria na Amazônia, cujas áreas são de domínio público, totalizando cerca de 45.000 famílias, segundo o IBAMA. Além disso, são mais de 96 pedidos para criação de novas Reservas. Os povos indígenas em suas aldeias e com uma cultura bastante própria, mesmo aqueles que vivem em contato com as cidades, demandam ações de saneamento, incluindo a implantação de sistemas de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário, passando por um processo enraizado nos seus costumes e na sua cultura. Conforme dados da Funasa/MS, há uma demanda reprimida quanto ao saneamento, em aproximadamente 2.800 aldeias indígenas. A riqueza do Brasil rural está em seus recursos naturais, em seus ecossistemas e sua biodiversidade. Contudo, sua maior riqueza se encontra na diversidade de sua gente, representada pelas populações tradicionais dos quilombolas, povos indígenas, povos das florestas, agroextrativistas, seringueiros, povos do cerrado, do semi-árido, da caatinga, dos campos, das montanhas, dos pampas, do pantanal, comunidades ribeirinhas, vilas litorâneas de pescadores artesanais e dos manguezais, mulheres quebradeiras de coco babaçu das florestas de palmeiras, no Maranhão, Tocantins, Piauí e Pará. Hoje, essas mulheres totalizam mais de 300 mil mobilizadas por uma organização, desde 1980 (PINDOVA/MIQCB, 2010). Incluem-se também, na população camponesa, os moradores de áreas de fundo de pasto, os retireiros, torrãozeiros, geraizeiros, faxinalenses, vazanteiros, ciganos, pomeranos, caiçaras e cabanados, as famílias assentadas pela reforma agrária, famílias acampadas à espera da sua terra, os povoados historicamente constituídos e também aquelas vilas que surgem, espontânea e desordenadamente, à beira de estradas, ou provocadas por empreendimentos econômicos. Situação atípica, que se apresenta para as ações de saneamento básico, se encontra no Semi-Árido brasileiro, onde o potencial de recursos hídricos, em quase a sua totalidade, em termos operacionais e emergenciais, é reduzido às águas de chuvas, colocando desafios para o consumo doméstico de água potável, bem como para o esgotamento sanitário, questões também abordadas no item 2.1.1 deste documento. O Semi-Árido brasileiro é uma das regiões mais extensas e mais populosas e também mais úmidas do mundo. Estende-se por 868 mil quilômetros, abrangendo o norte dos Estados de Minas Gerais e Espírito Santo, os sertões da Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí e uma parte do sudeste do Maranhão. Vivem nessa região mais de 18 milhões de pessoas, sendo 8 milhões na área rural. A precipitação pluviométrica é de 750 milímetros anuais, em média. Em condições normais,
- 246. 244 chove mais de1.000 milímetros. Na pior das secas, chove pelo menos 200 milímetros, o suficiente para fornecer água de qualidade, por um ano, a uma família de cinco pessoas. Mas a chuva é má distribuída física e temporalmente. Devido às características climáticas da região, o Nordeste, por exemplo, possui um dos maiores índices de evaporação do Brasil, o que torna, reservatórios de água pouco profundos, inúteis em épocas de seca. Além disso, a água dos barreiros, açudes e baixadas, onde se acumula a chuva, é geralmente poluída e cheia de vermes. Essa água é responsável por grande parte das doenças do sertão, como amebíase e diarréia. De outro lado, existem outros desafios, para o saneamento rural, quando se refere às famílias que vivem em regiões pantanosas, ou em moradias sobre as palafitas, todas com alto risco de saúde pública. Neste retrato do rural aparecem os trabalhadores da monocultura, em especial, os cortadores de cana, muitos dos quais vivem em alojamentos e, muitas vezes, com suas famílias em condições inadequadas para este tipo de convivência. Outros são cotidianamente transportados, das suas moradias ou alojamentos nas periferias das cidades, para o local de trabalho, onde há demandas urgentes no campo da saúde, saneamento e moradia. Em condições precaríssimas se encontram também, sob o aspecto da moradia e saneamento, os trabalhadores que atuam nas áreas de eucaliptos, no corte de árvores para as indústrias de papel e celulose, ou no trabalho nas carvoarias para as siderúrgicas. Estas situações, muitas vezes insalubres e em precárias condições de trabalho, demandam efetivo monitoramento e fiscalização dos gestores de saúde, saneamento básico e meio ambiente. Quanto ao saneamento básico, é necessário que o poder público faça uma gestão compartilhada com os empresários, de forma que eles coloquem sua contrapartida financeira no planejamento e execução de instalações de saneamento nas moradias ou alojamentos das famílias e trabalhadores rurais, de períodos sazonais ou permanentes, vinculados aos seus empreendimentos econômicos. Neste universo rural estão as vilas, povoados historicamente estabelecidos, bem como as novas vilas nascidas espontânea e desordenadamente à beira das estradas, além de empreendimentos econômicos. As políticas públicas de saneamento básico e seus gestores devem estar atentos a esses empreendimentos públicos ou privados, de forma a demandar, desses empreendedores, que incluam, nas suas instalações, equipamentos adequados de saneamento básico, de acordo com a necessidade de conforto, higiene, salubridade, saúde e diginidade humana dos trabalhadores. Incluem-se ainda as famílias dispersas pelos espaços rurais, muitas vinculadas à agricultura famíliar, ou trabalhadores empregados em fazendas particulares, o que, na maioria das vezes, demanda soluções alternativas de saneamento básico sem conexão de rede geral. 6.5 O SANEAMENTO RURAL NO BRASIL - PERPECTIVAS O saneamento rural, no Brasil, não só é carente de recursos e projetos viáveis, como também de estudos sobre suas reais condições no país e sobre as experiências realizadas por organismos governamentais, não governamentais e internacionais. Até hoje, não existe um modelo de organização, nem programa nacional de saneamento rural. As propostas e projetos têm sido de forma fragmentária, pontuais e descontínuas. No entanto, diversos países latinos, há mais de quatro décadas, têm implementado programas nacionais de saneamento rural, como, por exemplo, Colômbia, Peru e outros. Saneamento rural: breve história Diversas iniciativas têm sido implementadas pelo governo federal, ao longo do tempo. Em 1976, a implantação do Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento – PIASS envolveu as
- 247. 245 Secretarias Estaduais deSaúde, na execução de projetos de saneamento básico. Na década de 60, diversas instituições federais tiveram atuação em saneamento básico, em especial, em pequenos municípios e em áreas rurais, como a Companhia do Vale do São Francisco, Divisão de Engenharia Sanitária do Ministério da Saúde e DENERu. A atuação do Departamento Nacional de Endemias Rurais do Ministério da Saúde – DENERu, em especial, na Amazônia, teve sua importância sanitária, estimulando ações de saneamento básico, como prevenção e combate às endemias rurais: malária, esquistossomose, chagas, tracoma e outras. Duas outras instituições tiveram incursões em saneamento básico: Departamento Nacional de Obras e Saneamento – DNOS, criado na década de 1949, e o Departamento Nacional de Obras Contra a Seca – DNOCS, com atuação em construção de açudes, sobretudo no Nordeste. No entanto, nem sempre os açudes eram fontes de abastecimento de rede geral de água potável, pois às vezes se tornavam ou destinavam-se somente a empreendimentos agrícolas privados de irrigação agrícola. Apesar desses açudes terem propiciado às populações rurais e também urbanas o acesso à água, acontece, muitas vezes, de famílias usarem dessas águas sem o devido tratamento. Saneamento rural na Funasa A FSESP, Fundação de Serviços Especiais em Saúde Pública, desde os anos 50 até 90, do séc. XX, executou ações de saneamento básico em pequenos municípios e em suas áreas rurais, estimulando a formação de serviços autônomos de saneamento. Dando seqüência às ações da FSESP, hoje, a Fundação Nacional de Saúde – Funasa é um dos Organismos governamentais federais que mais se articula com os municípios de pequeno porte, promovendo ações em muitas de suas comunidades rurais. No período de 1995 a 1998, foi implementado o programa Saneamento Básico em Pequenas Localidades e, no início dos anos 2000, o Projeto Alvorada, voltado para pequenos municípios, com investimentos de aproximadamente o equivalente a 2 bilhões de reais. A carência de um planejamento orgânico, contínuo, nos três níveis de Governo, bem como a ausência de acompanhamento e monitoramento trouxeram resultados insatisfatórios quanto à eficiência e eficácia do Programa. Os Programas de Educação em Saúde e Mobilização Social – PESMS do Projeto Alvorada não puderam acontecer, na prática, principalmente por deficiência de capacitação dos municípios e ao desequilíbrio de tempo ou velocidade entre a execução das obras e a ação educativa. A maioria dos municípios atendidos pela Fundação situam-se abaixo de 50 mil habitantes, e onde ações de saneamento também chegam às populações rurais ou beneficiam famílias com características sócio-econômicas e culturais rurais. Em 1999 e 2000, o Departamento de Engenharia de Saúde Pública da Funasa – DENSP elaborou a proposta de um Plano Municipal de Saneamento Rural, com o objetivo de subsidiar os municípios conveniados. O documento foi utilizado em diversos cursos de capacitação de agentes municipais de saneamento básico, em diversos estados, neste período, como por exemplo, Tocantins, Paraíba, Maranhão, Bahia, Acre, Amapá e Minas Gerais. Contudo, o trabalho não foi avante e o documento não publicado. Na Oficina de Educação em Saneamento, parte da programação da Conferência Latino-Americana de Saneamento – Latinosan, realizada em março de 2010, Pedro Villar, Coordenador da Coordenação Geral de Engenharia de Saneamento, do Departamento de Engenharia de Saúde Pública – Densp/Funasa, fez a seguinte exposição sobre a atuação recente da Funasa em saneamento rural: a) Saneamento Rural no PPA 2008-2011 - Funasa Objetivo: Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos serviços de saneamento ambiental em áreas rurais. Público-alvo: População rural dispersa, população residente em assentamentos da reforma agrária, em localidades de até 2.500 habitantes e as minorias étnico-raciais, como quilombolas, população indígena e outros povos da floresta.
- 248. 246 b) Ações doPrograma 1287 no PPA 2008-2011 - Funasa Implantação de melhorias habitacionais para controle da Doença de Chagas; Implantação, ampliação ou melhoria do serviço de saneamento em áreas rurais, em áreas especiais (quilombos, assentamentos e reservas extrativistas) e em localidades com população inferior a 2.500 habitantes, para prevenção e controle de agravos; Saneamento básico em aldeias indígenas para prevenção e controle de agravos; Implantação e melhoria de serviços de saneamento em escolas públicas rurais - "Saneamento em Escolas"; Abastecimento de água para comunidades rurais dispersas, situadas às margens do Rio São Francisco – Projeto Água para Todos; c) Saneamento Rural no PAC - (2007-2010) – Funasa Saneamento em Áreas Especiais: População Indígena: R$ 200.000.000,00; População remanescente de Quilombos: R$ 170.000.000,00; d) Saneamento em Áreas de Relevante Interesse Epidemiológico: Municípios da área endêmica da Doença de Chagas: R$ 180.000.000,00. e) Saneamento Rural População rural dispersa; Localidades rurais com população de até 2.500 habitantes; Assentamentos da reforma agrária; Reservas extrativistas; Populações ribeirinhas e escolas rurais: R$ 300.000.000,00. f) Ações Complementares de Saneamento: Apoio ao controle da qualidade da água para consumo humano: R$ 70.000.000,00 g) Ações de Saneamento em Área Indígena - 1999-200 FAIXA TOTAIS ALDEIAS ALDEIAS COM ÁGUA % 01 - 50 1.979 436 22% 51 - 100 1.017 334 33% 101 – 200 702 368 52% 201 - 500 451 287 64% 501 – 1.000 113 101 89% 1001 – 2.000 41 35 85% 2001 – 5.000 14 12 86% Acima de 5.000 3 3 100% Fonte: CGESA/DENSP/FUNASA, 2010. A Funasa, por meio do Departamento de Engenharia de Saúde Pública, investiu, de 1999 a 2009, um total de R$ 282.151.718,11 em equipamentos, obras e serviços de saneamento nas aldeias indígenas do Brasil. h) Ações de Saneamento em Comunidades Quilombolas - 2007 a 2009 ANO VALOR EMPENHADO COMUNIDADES ATENDIDAS 2007 R$ 23.305.877,62 92 2008 R$ 38.815.438,12 118 2009 R$ 39.653.942,00 78 TOTAL R$ 101.775.257,74 288 Fonte: CGESA/DENSP/FUNASA, 2010.
- 249. 247 i) Ações desaneamento em Assentamentos da Reforma Agrária 2007 a 2009 ANO VALOR EMPENHADO COMUNIDADES ATENDIDAS 2007 R$ 15.511.853,13 82 2008 R$ 50.868.789,46 98 2009 R$ 39.246.004,00 139 TOTAL R$ 105.626.646,59 319 Fonte: CGESA/DENSP/FUNASA, 2010. j) Ações de saneamento em localidades rurais de até 2.000 hab. 2007 a 2009 ANO VALOR EMPENHADO COMUNIDADES ATENDIDAS 2007 R$ 37.173.062,59 574 2008 R$ 0,0 -- 2009 R$ 51.807.559,00 301 TOTAL R$ 88.980.621,59 875 Fonte: CGESA/DENSP/FUNASA, 2010. Nos últimos quatro anos, a Funasa, por meio do programa VIGISUS II – Subcomponente IV, e mediante contrato de empréstimo nº 7.227-BR, RFP – QCBS 002/2006, com o Banco Mundial (BIRD), desenvolveu um programa de saneamento básico em 71 comunidades quilombolas, situadas em 12 municípios dos estados do Maranhão, Pará e Bahia, envolvendo 3.756 famílias. Foram implementadas ações de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, melhorias sanitárias domiciliares, mobilização social e educação em saúde. Em todo o processo foram envolvidos diversos atores como Prefeituras, administradores locais ou regionais, organizações não-governamentais, associações comunitárias, suas lideranças ou representantes e as famílias das comunidades. De acordo com o Relatório 4 – Etapas III e IV (2009), o Programa definiu os seguintes objetivos e pressupostos de trabalho: Objetivos gerais do subcomponente B4: Implantar sistemas integrados e coletivos de saneamento ambiental em comunidades de quilombos, cuja população não seja dispersa; Implantar soluções alternativas individualizadas em cada domicílio ou em pequenos conjuntos de domicílios em comunidades dispersas; e Instituir um sistema de gestão participativa que garanta efetivamente a operação, manutenção, funcionamento e qualidade dos serviços, com custos compatíveis, levando em conta a realidade socioeconômica de cada comunidade. Objetivos específicos Reduzir a incidência de doenças relacionadas à existência ou inadequação de serviços de saneamento, em especial ao abastecimento de água, esgotamento sanitário e saneamento intradomiciliar; Garantir a disposição adequada de resíduos sólidos, por meio da educação em saúde e mobilização social e de soluções tecnológicas alternativas e viáveis, visando à preservação do meio ambiente e à redução da proliferação de vetores de doenças; Buscar alternativas de participação das famílias, das comunidades e suas associações e dos diversos atores envolvidos no projeto, com o objetivo de construir estratégias de cuidados com os serviços e de gestão que viabilize a sustentabilidade das ações desenvolvidas, bem como uma melhor aplicação dos recursos financeiros; Reduzir as taxas de mortalidade infantil, onde for identificada correlação direta com a ausência ou inadequação do saneamento.
- 250. 248 Pressupostos do trabalho: Abordagem metodológica para elaboração de diagnósticos e construção de Planos Locais de Saneamento Ambiental – PLSA, a partir de processo participativo; e Avaliação dos resultados obtidos com a implantação das obras indicadas pelo PLSA, permitindo a mensuração dos objetivos alcançados com as ações do Projeto VIGISUS II. O Programa foi desenvolvido centrado na elaboração de Plano Local de Saneamento Ambiental, passando pelo diagnóstico participativo, realização de oficinas construtivas, sobre saneamento e educação em saúde, e avaliação de impactos a partir de indicadores, sempre numa dinâmica de construção coletiva e participativa dos processos e instrumentos de conhecimento e de ação. A partir do conhecimento das técnicas apropriadas, e dos ajustes, em decorrência do observado durante a Leitura Técnica e a Leitura Comunitária 1 (oficinas com as famílias), é feita a análise técnica das alternativas de saneamento, passíveis de utilização na comunidade em estudo (RELATÓRIO 4, 2009). A partir dos dados coletados, são estudadas alternativas de saneamento compatíveis com as condições locais. A partir de informações locais e alternativas, proposições são definidas pelos técnicos, para a apresentação à comunidade. Todo o material produzido pela equipe técnica é reunido, finalizando com a montagem da estratégia e apresentação de resultados, a ser efetivada na Leitura Comunitária 2 (oficinas com a comunidade). O PLSA é construído com base na Leitura Técnica, nas Leituras Comunitárias 1 e 2 (oficinas com a comunidade) e no Inquérito Sanitário Domiciliar, fruto do trabalho feito em campo (RELATÓRIO 4, 2009). Os dados são sintetizados de maneira a apresentar um levantamento da situação da comunidade como um todo (localização geográfica, histórico da comunidade, aspectos socioeconômicos, gestão comunitária) e as condições ambientais e de saúde específicas quanto a sistemas de saneamento, abordando abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e manejo de águas pluviais, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. O Detalhamento das Proposições de Melhoria em Saneamento consiste na descrição pormenorizada das soluções de saneamento de cada comunidade. Este detalhamento das alternativas escolhidas será feito pelos técnicos da área, avaliando a viabilidade de implantação das proposições discutidas e propostas pela comunidade (RELATÓRIO 4, 2009). De acordo com a avaliação do programa em seu Relatório 4 (2009), a complexidade dos trabalhos realizados junto às comunidades quilombolas e a necessidade de ajustes em tempo real, que promovessem resultados imediatos fizeram com que a avaliação dos objetivos, dos princípios metodológicos e dos procedimentos de trabalho adotados ocorresse durante todo o tempo, ao longo de todas as etapas de intervenção, à luz das experiências vividas. O monitoramento e a avaliação contínua das ações permitiram a correção imediata de rumos e a retroalimentação de todo o processo na extensa área de abrangência delimitada para o Projeto, bem como a adequação das etapas subseqüentes. As experiências vivenciadas são consideradas, neste Relatório, a partir dos pontos críticos e dos pontos de melhoria detectados no decorrer da execução do Projeto (RELATÓRIO 4, 2009). Dentre os pontos críticos detectados, o Relatório 4 (2009) destaca os seguintes: — Desconfiança com relação ao Projeto e isolamento das comunidades, como entraves à mobilização comunitária; — Falta de interesse e de comprometimento na esfera municipal; — Lideranças centralizadoras e oportunismo de pessoas e instituições; — Falta de conhecimento e de referenciais adequados, relativos ao tema saneamento e saúde; — Ausência ou inconsistência de dados; — Questões voltadas para a seleção e preparação dos pesquisadores.
- 251. 249 Segundo a avaliaçãodo Relatório 4 (2009), o trabalho junto às comunidades quilombolas, apesar de ter como foco central as melhorias em saneamento ambiental, também propiciou ganhos indiretos pelas comunidades, como o desencadeamento da cultura participativa, o aumento da capacidade propositiva e a possibilidade de interlocução entre Estado e Sociedade Civil. Neste contexto, o processo educativo constituiu o principal mecanismo de fortalecimento das relações sociais entre os atores envolvidos, sendo também a via de aprimoramento conceitual e apropriação de práticas participativas. Práticas estas, que poderão ser replicadas no âmbito das comunidades, por meio de seus próprios membros, colaborando, assim, para o empoderamento das comunidades. Contudo, para garantir a eficiência, a eficácia e a efetividade dos Projetos e das ações de saneamento básico, as intervenções educativas não devem ser vistas como algo que se encerra com o fim de cada Projeto, mas sim como início de um processo contínuo, cujas ações podem se perpetuar pelas comunidades enquanto estas julgarem necessárias. Neste ano de 2010, a Funasa, com base na atual Política Nacional de Saneamento Básico, está em processo inicial de elaboração do Programa Nacional de Saneamento Rural, que deverá estar afinado com o Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab, estribado em três eixos principais: mobilização social, educação em saúde e participação social; gestão em saneamento rural; tecnologias em saneamento rural. Projeto Nacional de Saneamento Rural O Projeto Nacional de Saneamento Rural (PNSR) 1986-1990 aplicou-se a estudos e assistência técnica aos estados, com o objetivo de traçar um diagnóstico da realidade e elaborar um Programa Nacional de Saneamento Rural. A partir de alguns experimentos pilotos, em especial, do Piloto Minas Gerais, publicou, em 1989 e 1990, coletânea de documentos sobre Saneamento Rural, destacando-se: Subsídios para elaboração de Programa Estadual de Saneamento Rural; Projeto Local de Saneamento Rural; Fundamentos da Educação e Participação em Saneamento Rural. A proposta do Projeto consistia em assessoramento aos Estados, na elaboração de um diagnóstico do saneamento rural e um planejamento de Programas Estaduais de Saneamento Rural, com base nas diretrizes do Programa Nacional de Saneamento Rural. Foram assinados Convênios com os Estados, para que pudessem desenvolver experimentos de saneamento básico em algumas comunidades e, a partir daí, tanto os Estados como a União, poderiam estar recebendo subsídios para elaboração de Programa Nacional e Programas Estaduais. Contudo, o PNSR foi desativado pelo Governo Collor, em dezembro de 90, instituindo-se, em seu lugar, o PRORURAL, que não consistiu em um Programa Nacional, como era a proposta do PNSR. Desta forma, o PNSR foi interrompido em seu percurso, não chegando, junto com os Estados e Municípios, à elaboração do Programa Nacional de Saneamento Rural. Apesar dessa interrupção, o PNSR deixou, como herança, o fortalecimento de iniciativas estaduais e municipais que já existiam, bem como estimulou o surgimento de outras iniciativas/programas estaduais e municipais. Saneamento rural em Companhias de Saneamento e SAAE Companhias Estaduais de Saneamento têm executado programas de saneamento rural, como por exemplo: Companhia de Saneamento do Estado do Rio Grande do Norte – CAERN, Companhia de Saneamento do Estado de Pernambuco – Compesa/Promata, Companhia de Energia Rural da Bahia – CERB, Companhia de Saneamento do Estado de Minas Gerais – COPASA, Companhia de Saneamento do Estado do Ceará – CAGECE/SISAR, Serviço Autônomo de Água e Esgotos dos Municípios de Marechal Rondon/PR e Itapira/SP. RIO GRANDE DO NORTE A CAERN iniciou seu programa de saneamento rural em 2005 e os sistemas se abastecem de água tratada de derivações das adutoras projetadas para as sedes de município. No momento, são 26 localidades atendidas e 14 em fase de implantação. Em média, as comunidades têm 60 famílias. A CAERN criou, dentro do quadro tarifário, uma taxa diferenciada para as comunidades rurais que aderirem ao modelo de auto-
- 252. 250 gestão, que representaem torno de 1/5 da tarifa normal cobrada nas sedes. Na implantação do modelo de auto-gestão, é primordial para o sucesso do modelo, que todas as residências sejam hidrometradas. Segundo informações do coordenador do Programa, quanto ao trabalho de educação e participação comunitária, as ações se encontram em uma fase bastante incipiente onde, apenas durante as reuniões de mobilização, são feitas explanações sobre a importância e o uso racional da água, as dificuldades para implantações dos sistemas e alguns trabalhos de educação ambiental em escolas das comunidades. Apesar das dificuldades, o Programa tem conseguindo avançar, ainda que de forma lenta. Para o coordenador, o principal desafio, no caso do Rio Grande do Norte, é colocar permanentemente o saneamento rural como prioridade nas políticas públicas, pois só assim haverá estrutura e apoio necessários para enfrentar as dificuldades decorrentes do projeto, da implantação e do acompanhamento dos sistemas de saneamento básico nas áreas rurais. PERNAMBUCO O Governo de Pernambuco, por intermédio da Compesa, em parceria com a Secretaria do Planejamento, vem desenvolvendo o Projeto de Saneamento Rural do PROMATA, há mais de sete anos. No período de 2007/2008, foram executados projetos em 42 localidades rurais da Zona da Mata pernambucana, beneficiando mais de 40 mil pessoas. Até 2006, o Programa investiu R$ 28 milhões para as obras em 10 localidades, contemplando 25 mil pessoas. Estão previstas a melhoria do abastecimento de água e a implantação do esgotamento sanitário, com a instalação de kits sanitários (pia, chuveiro, vaso sanitário, tanque e caixa d’água). Para 2009, já estão assegurados R$ 38 milhões para abastecimento de água em 20 comunidades rurais, atendendo a mais de 35 mil habitantes. O Programa investiu também na formação de Associações de Serviços Comunitários (Assecos),de forma que essas associações assumissem a gestão, operação e manutenção do sistema de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Para garantir o êxito da ação, mais de mil pessoas foram capacitadas na área de gestão em associativismo, elaboração de projetos, fortalecimento das associações e conselhos rurais, bem como de administração contábil e financeira, além de participaram de atividades de educação ambiental e sanitária. Os recursos para a execução do projeto, na ordem de R$ 57 milhões, foram repassados pelo Governo de Pernambuco e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID. BAHIA O Estado da Bahia, desde 1995, vem realizando o programa de saneamento rural, centrado na gestão compartilhada com associações comunitárias, municípios e Estado. O modelo denominado Central de Associações tem as seguintes características: constituição de associações comunitárias e implantação de representação regional das Associações, chamada de Central de Associações Comunitárias. Apesar do modelo ser anterior à nova Lei de saneamento básico, ele atende aos requisitos dessa nova Lei no 11.445/2007 e também se fundamenta na Lei de Consórcios no 11.107/2005, sobretudo no que se refere à autorização, por parte do Município, enquanto titular, para a organização de Associações e da Central, visando à prestação dos serviços. Estão estruturadas quatro Centrais, cada uma abrangendo em média de 10 a 15 municípios, totalizando 49 municípios atendidos. Na Regional de Jacobina, até 2007, foram atendidos 12 municípios, organizadas 26 Associações, implantados 21 sistemas de abastecimento de água, totalizando 6.465 ligações. Na Regional de Seabra, até 2006, estavam atendidos 19 municípios.Associações filiadas à Central eram 53, localidades atendidas com sistemas foram 78,,sistemas implantados em número de 42, perfazendo um total de 6.156 ligações de água potável que atendiam30.780 pessoas. O Programa tem a participação da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – Sedur/Bahia, Companhia de Energia Rural – Cerb, Superitendência de Recursos Hídricos – SRH,
- 253. 251 Prefeituras e asAssociações Comunitárias. Além dos recursos governamentais e comunitários, o Programa contou com financiamento do KFW – Banco alemão Kreditanstalt Für Widederaufbau. O KFW, a partir de 1994 efetivou contrato de financiamento com o Governo do Estado da Bahia para aplicação em ações de saneamento rural, com destaque para abastecimento de água potável, e implementação do modelo das Centrais de Associações comunitárias na gestão dos sistemas de saneamento rural, nas regiões de Jacobina e Seabra. Foram investidos por parte do Banco Alemão, cerca de 40 milhões de marcos. Além disso, o Banco investiu, a fundo perdido, o valor de R$ 1 milhão de reais para instalação e capacitação das Centrais que foram criadas a partir de 1995. Recentemente, nos anos 2005-2006, o KFW aplicou, a fundo perdido, na Central de Seabra, o recurso de R$ 105.000,00 (cento e cinco mil reais) em ações complementares de capacitação. Neste arranjo institucional do Programa, modelo Central de Associações, o Estado da Bahia tem a atribuição de Coordenação do Programa em todas as fases, execução das obras juntamente com ações de mobilização social e educação ambiental e em saneamento básico, apoio e assistência técnica aos municípios nas execuções complementares, capacitação e assistência técnica às Associações Gestoras dos serviços, monitoramento e avaliação de todo o sistema. Cabe ao Município propiciar subsídio, quando necessário, e pagamento dos custos corretivos de manutenção, bem como autorizar as Associações a administrarem o sistema. À comunidade e à sua Associação compete organizar a tarifação dos serviços, racionalizar o consumo de água, mobilizar as famílias para os cuidados com o sistema e desenvolver atividades educativas, buscar a universalização da cobertura, empenhar-se na continuidade dos serviços e ter independência da gestão político-governamental Dentre as estratégias de sustentabilidade destacam-se: — Cotização para cobertura dos gastos com a operação pela comunidade; — Celebração de convênio, entre a Associação e a Prefeitura, para garantir a continuidade do serviço; — Escolha do operador pela própria comunidade e definição da sua remuneração, de acordo com as tarefas; — Capacitação das Associações, das lideranças e dos operadores, nas áreas necessárias à efetividade do serviço; — Formação de multiplicadores em educação em saúde e educação ambiental, envolvendo as escolas; — Estímulo à criação de entidades autônomas, para gestão dos sistemas. O custo per capta no Bahia I foi de R$ 7,14, enquanto, no Bahia 2 chegou a R$ 8,75. Em dezembro de 2008, o Governo da Bahia publicou sua lei sobre saneamento, Lei no 11.172 que define a política estadual de saneamento, com destaque para saneamento rural, ações em resíduos sólidos e gestão consorciada. MINAS GERAIS O estado de Minas Gerais, por intermédio da COPASA – Companhia de Saneamento de MG iniciou as ações de saneamento na década de 80 do século passado, num esforço de superar o déficit de serviços de saneamento, na maioria das vilas e comunidades rurais. O Programa contempla abastecimento de água, esgotamento sanitário, disposição final de resíduos sólidos e módulos sanitários. Na década de 80 contou com recursos dos seguintes programas: MG II – Programa de Desenvolvimento Rural Integrado – PDRI, com empréstimo do BIRD; recursos do PAPPMG – Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural; PMS – Programa de Melhoria Habitacional e Saneamento Básico; PAPP – Projeto Padre Cícero; Programa Nova Jequitinhonha; PPNSR – Piloto do Projeto Nacional de Saneamento Rural, com empréstimo do BIRD (COPASA, 2010).
- 254. 252 Na década de90, a COPASA/Divisão de Saneamento Rural – DVSR contou com recursos do Programa de Parceria com as Prefeituras Municipais; PRÓ-HIDRO (Programa de Fortalecimento de Infraestrutura do Nordeste); SETOP (Secretaria de Estado de Transporte e Obras Públicas); Energia Solar; Vale do Rio Doce (Programa de Implantação de Sistemas em Comunidades na área de abrangência da CVRD); Pequenas Barragens; PMC (Programa de Mobilização das Comunidades); INCRA/RURALMINAS (Programa de Atendimento de Abastecimento de Água nas Áreas de Assentamento do INCRA); PAI (Programa de Atendimento às Instituições); PEAA (Programa Emergencial de Abastecimento de Água); PASS (Programa de Ação Social em Saneamento) e HABITAR BRASIL (COPASA, 2010). O Programa “Saneamento Básico: Mais Saúde para Todos” faz parte dos Projetos Estruturadores, definidos pelo Governo do Estado de Minas Gerais, e tem como objetivo ampliar a cobertura dos serviços de saneamento nos municípios mineiros. Em parceria com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana – SEDRU, mediante a celebração de convênios, a COPASA, tem executado as obras sanitárias. As ações do programa têm sido desenvolvidas nos locais onde se constata a precariedade e/ou inexistência de saneamento. O “Programa Saneamento Básico: Mais Saúde Para Todos” é subdividido em vários componentes, visando diminuir o déficit em saneamento básico e possibilitar a melhoria das condições de vida das populações rurais e de pequenas sedes municipais (COPASA, 2010). O Programa consiste em várias etapas, que vão desde o SEDRU I até o SEDRU VIII, com base em diferentes fontes de recursos, cada uma com determinado foco de ação e de obras em saneamento básico como: situações emergenciais em regiões de forte estiagem; assentamentos da reforma agrária; instalação de módulos sanitários, sistemas simplificados de abastecimento de água, execução de emissários, interceptores, redes coletoras e estações de tratamento de esgotos; perfuração e instalação de poços; unidades de triagem de resíduos sólidos e e compostagem. Estas diversas ações de saneamento básico SDRU/COPASA atingem um universo em torno de 600 comunidades rurais, extendendo-se a mais de 700 municípios, inclusive em algumas sedes, levando em conta que muitos municípios e comunidades recebem duas ou mais ações de saneamento (COPASA, 2010). O Programa Vida no Vale busca a universalização do saneamento básico nas regiões das Bacias dos rios Jequitinhonha, Mucuri e São Mateus, por meio de parcerias entre o Governo de Estado, as Prefeituras Municipais e a COPASA, além da parceria com o Instituto Mineiro de Gestão das Águas – IGAM. Foram aplicados 30 milhões na implantação e ampliação de sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. O Projeto Piloto contempla cerca de 40 mil habitantes em 3 municípios e 31 comunidades. Os critérios para a escolha destas localidades contempladas foi o baixo IDH e o déficit de saneamento. As ações de saneamento rural contam ainda com o PROAGUA/Semi-árido, o PROAGUA Nacional, o SIPAM – Sistema Integrado de Proteção dos Mananciais, com recursos do BNDES 2005. O Programa Água Doce é uma ação do Governo Federal, coordenada pelo Ministério do Meio Ambiente, por meio da Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano, em parceria com instituições federais, estaduais, municipais e sociedade civil. O Programa Água Doce visa promover o acesso à água de boa qualidade – para o consumo humano – das populações de baixa renda residentes em localidades difusas do semi-árido brasileiro, através da implantação, recuperação e gestão de sistemas de dessanilização de água. Em Minas Gerais, este programa é coordenado pelo Instituto Mineiro de Gestão das Águas – IGAM, com apoio técnico da COPASA-MG (COPASA, 2010). O PAC Resíduos Sólidos visa implantar sistemas de tratamento de resíduos sólidos, por meio de consórcios. Em Minas, o projeto deverá atender a 124 municípios distribuídos em 6 municípios pólos, a saber: Januária, Montes Claros, Betim, Bom Despacho, Formiga e Divinópolis, conforme convênios entre Ministério das Cidades/Caixa Econômica Federal/Governo Estadual/SEMAD/COPASA MG. São obras de
- 255. 253 Aterro Sanitário, Aterrode Resíduos da Construção Civil e Demolição, Aterro Sanitário de Pequeno Porte, Ponto de Entrega Voluntária de Recicláveis, Área de Transbordo e Triagem de RCD, Estação de Transbordo de Resíduos Domiciliar, Unidade de Triagem ou Galpão de Triagem e Unidade de Compostagem (COPASA, 2010). Para a COPASA (2010), os Programas em sua execução incluem ações de educação e participação comunitária com o objetivo de: — Valorizar e preservar os serviços; — Estabelecer parcerias para a divulgação e execução de ações em saneamento; — Buscar adesão aos serviços implantados; — Proporcionar mudanças de hábitos e atitudes inerentes à nova realidade; — Melhorar o nível de saúde e qualidade de vida das populações; — Garantir a sustentabilidade dos serviços implantados; — Capacitar pessoal para operação/ manutenção dos sistemas e dos serviços; — Formar consciência da co-responsabilidade na preservação do bem-estar sanitário domiciliar e ambiental. Em agosto de 2007, o Governo de Estado de Minas Gerais criou a Copanor (Serviços de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S/A) subsidiária da COPASA-MG, com o objetivo de oferecer serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário com qualidade e tarifas compatíveis à realidade socioeconômica da Região. A Copanor é responsável pela implantação de sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário e módulos sanitários nas sedes municipais e em localidades com população entre 200 e 5.000 habitantes. Segundo a COPASA (2010), a região dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e São Mateus possui os menores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) e o maior déficit de saneamento básico de Minas, com 65% do abastecimento de água nas sedes e 31% nos distritos; 39% de esgotamento sanitário nas sedes e 12% nos distritos; e coleta de apenas 48% do lixo. Foram autorizados pelo Governador de Minas, em janeiro de 2010, o montante de recursos financeiros da ordem de R$ 545 milhões para atender a 463 localidades da Região. CEARÁ Segundo dados da Assessoria de Comunicação da Cagece (Companhia de Água e Esgoto do Ceará), em seu site, a Companhia investiu, em 2009, aproximadamente R$ 10,64 milhões em sistemas de água para a zona rural, atendendo a 52 mil pessoas, por meio de 129 sistemas de abastecimento de água implantados pelo Projeto São José. De acordo com informações da Coordenação do Projeto, por meio eletrônico, atualmente o SISAR gerencia 553 sistemas, que atendem a 569 comunidades, em 125 municípios do Estado. A ação predominante tem sido abastecimento de água. No entanto, o SISAR gerencia 13 sistemas com esgotamento sanitário e já foram desenvolvidas algumas campanhas sobre resíduos sólidos. Os sistemas de abastecimento de água são implantados através de tecnologias simplificadas, e compostos de sistema de captação, adutora, reservatório elevado/apoiado, ETA simplificada (simples cloração quando captada em poços; ETA composta de filtro Russo; e ETA completa com aeração, decantador e filtros, quando a água bruta apresenta ferro e alta turbidez), rede de distribuição e ligações prediais hidrometradas (material padrão saneamento).Todo o consumo faturado é micromedido. A presença do hidrômetro em todas as famílias é condição primordial para a filiação de um sistema ao SISAR. Com base no consumo, é calculada a conta, que possui valores para o SISAR, operador do sistema, energia, taxa de administração e associação (para pagamento de despesas administrativas, contabilidade, RAIS, etc) A tabela do SISAR é progressiva, combatendo assim o desperdiço e o alto consumo.
- 256. 254 A implantação dossistemas de água gerenciados pela Cagece nas áreas rurais é feita por uma equipe de assistentes aociais, pedagogas e/ou profissionais de áreas correlatas, para capacitação social, educacional, ambiental e de desenvolvimento comunitário, envolvendo as famílias, desde a elaboração do projeto, até afiscalização da obra, e que continua durante a gestão dos sistemas. As avaliações são feitas mediante indicadores. A comunidade é responsável pela operação do sistema. É ela quem paga a energia elétrica da bomba e também paga uma gratificação para o operador do sistema que é membro da associação. O SISAR confecciona as contas, de acordo com o consumo micromedido e presta serviços de manutenção do sistema. Compra materiais, produtos químicos, etc. O SISAR é uma federação de Associações e todas as decisões passam pela aprovação do Conselho de Administração, que é composto por presidentes das associações filiadas ao SISAR. O sistema SISAR realiza ações de conscientização para o uso racional da água, a importância do tratamento da água para a saúde da comunidade, palestras de educação sócio-ambiental e fortalecimento do associativismo. Segundo a Coordenação do SISAR, os programas de Saneamento Rural no Estado tiveram seu início em 1992, com o Programa Ceará I, implantando sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário na zona norte do Estado. Este programa foi financiado pelo Governo do Estado, em parceria com o Banco Alemâo KFW. Em 1999, retomou-se o saneamento rural, com o Projeto São José, visando implantar sistemas de abastecimento de água na zona rural do restante do Estado, com recursos do Governo do Estado e Banco Mundial. O Primeiro SISAR foi fundado em 1996, em Sobral, sendo que o modelo foi replicado em outras sete regiões do Estado, entre os anos de 2000 e 2002. A Cagece/Sisar investiu, em 2008 e 2009, um valor de R$ 3.214.396,13 com a equipe do SISAR. Nesse valor não está incluído o custo de implantação dos sistemas que é proveniente de programas como o Projeto São José (Banco Mundial), Programa Ceará II (KFW) e o Projeto Alvorada, cujos recursos financeiros eram repassados pela Funasa mediante convênio com estado ou municípios. Na visão da coordenação do SISAR, o principal avanço do Programa está na ampliação do atendimento da população. Em 2001 os 8 Regionais do SISAR gerenciavam 66 sistemas e 2.086 famílias. Hoje, os mesmos 8 SISAR atuam em 553 sistemas, atendendo 73.092 famílias. Os principais desafios para o modelo de gestão SISAR é a ampliação no atendimento, visto que, segundo o IBGE, mais de 30% da população do Ceará está localizada na Zona Rural do Estado. Outro desafio é o alcance da auto-sustentabilidade do modelo SISAR. MARECHAL RONDON / PR Segundo informações da Gerência do SAAE, por meio eletrônico, o Programa de Saneamento Rural no município de Marechal Cândido Rondon, no estado do Paraná, teve início na década de 80, a partir de demandas das comunidades. Até o momento, foram atendidas 61 comunidades rurais, cujo tamanho gira em torno de 34 famílias. Já foram atendidas 2.053 famílias, no total. As ações se restringem ao abastecimento de água potável adotando, na maioria das vezes a perfuração de poço profundo, com toda a infra-estrutura de bombeamento, tratamento (cloração), adução, distribuição, reservação e automação. As comunidades tiveram participação efetiva na implantação, pois pagaram aproximadamente 25% do valor das obras. A execução foi toda da Autarquia. A gestão, depois de implantado o sistema e dado o treinamento, é das próprias comunidades. São eles que fazem o tratamento, a manutenção, a leitura da água consumida, a cobrança, os pagamentos e o fundo de reserva. Estão organizados em associações de usuários de água, legalmente constituídas com CNPJ, regulamento, etc. A Autarquia presta assistência técnica, quando a comunidade não consegue resolver algum problema, mediante cobrança. A cobrança de tarifas, mediante micro-medição, está em função do volume de água gasto. Na maioria dos sistemas, o valor para a cota de até 10 m3 é fixa, acima desse volume é acrescido um valor, também fixo, por m3 consumido a mais. Em 2008, foram investidos R$ 365.000,00 e, em 2009, R$ 40.000,00. Não houve
- 257. 255 aporte de recursosexternos ao município nesses dois anos, para essas ações. O Município, em sua área rural, está com uma cobertura de 100 % em abastecimento de água potável. Não haverá novas ações neste item do saneamento, a não ser para readequação de algum sistema mais antigo. ITAPIRA / SP Até o momento, de acordo com informações, apresentadas por meio eletrônico pelo SAAE de Itapira, estado de São Paulo, foram implementados projetos de saneamento rural em três comunidades rurais: Ponte Nova (com 67 famílias), Eleutério (com 190 famílias) e Barão de Ataliba (590 famílias). A cobertura de serviços de saneamento básico é 100% em abastecimento de água potável, esgotamento sanitário e resíduos sólidos com tratamento e destino final, e drenagem pluvial com rede coletora das águas de chuvas. Quanto ao abastecimento de água, a fonte utilizada são poços profundos, sendo a água clorada e fluoretada, havendo o controle de qualidade da água de acordo com a Portaria no 518 do Ministério da Saúde. Em Ponte Nova, o tratamento de esgotos é feito por meio de fossa/filtro instalados em cada domicílio, não sendo, portanto uma rede coletora. Nas comunidades de Eleutério e Barão de Ataliba adotou-se lagoa facultativa. Em relação ao processo educativo, há um trabalho conjunto com a Secretaria Municipal de Educação e uma participação organizada das famílias e comunidades na elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico, bem como a realização de atividades do GesPública – Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, dos Ministérios do Planejamento e das Cidades. Há inclusive um programa de visitas dos alunos das escolas às instalações dos serviços de saneamento básico das comunidades. Os serviços de saneamento são tarifados – única tarifa para todo o Município e o consumo de água é hidrometrado. As famílias carentes são atendidas pela tarifa social. Os projetos são financiados com recursos do Município, do Estado e do PAC, para a implantação do controle de perdas. De acordo com a Gerência do SAAE, além da melhoria da qualidade de vida das populações, devido aos serviços completos de saneamento básico, pode-se destacar como conquista a execução do GesPública e a implantação do sistema de controle de perdas nos sistemas de abastecimento de água potável. Expressivas contribuições têm propiciado as Universidades brasileiras e instituições de pesquisas, em relação às alternativas de saneamento básico. De grande importância inovadora foram e tem sido as recentes experiências de Alagoinhas, Vitória da Conquista e Pintadas, municípios do Estado da Bahia, que receberam o assessoramento da Universidade Federal da Bahia. Seu destaque está principalmente na abordagem do diagnóstico e planejamento participativos, na gestão compartilhada, entendidos como tomada de decisão coletiva, além da organização do sistema municipal de saneamento básico, construído e aprimorado pelos planos municipais de saneamento ambiental, experiências essas apresentadas e analisadas em publicação da OPAS (2005), em parceria com o Ministério das Cidades. Ainda no setor acadêmico e científico existem contribuições teóricas e práticas da Rede Nacional de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental – ReCESA e seus diversos Núcleos que articulam universidades brasileiras nas cinco Regiões. É uma rede de Universidades e profissionais comprometidos com as questões e estudos sobre o saneamento básico, mas prioritariamente votada para capacitação de gestores e técnicos em exercício, No campo da pesquisa, a Funasa vem desenvolvendo o Programa de Pesquisa em Saneamento Básico, há quase 10 anos, com expressiva participação do mundo acadêmico e de instituições que atuam na execução de ações de saneamento.
- 258. 256 O PROSAB –Programa de Pesquisa em Saneamento Básico é um programa que desenvolve alternativas tecnológicas para a área de saneamento básico, tendo como prioridades aquelas linhas de pesquisa com maior possibilidade de trazer solução aos problemas das populações menos favorecidas. Suas principais linhas de pesquisa são: águas de abastecimento, águas residuárias/esgotamento sanitário e resíduos sólidos. Sua primeira versão data de 1983, com apoio da FINEP. Em 1987, foi aprovada nova versão do PROSAB, contemplando as áreas de água de abastecimento, águas residuárias e resíduos sólidos. As linhas de pesquisa foram definidas a partir de debate com os setores que atuam na área e as demais agências financiadoras, sendo que, em 1993, ficou formatado um programa de pesquisa em saneamento. As fontes de recursos financeiros têm sido a FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos, o CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e Caixa Econômica Federal. Numa abordagem predominantemente prática, a Fundação Banco do Brasil desenvolve o projeto Banco de Tecnologias Sociais, que cadastra e premia experiências exitosas na área social, inclusive em saneamento básico, que poderiam ser replicadas em situações semelhantes. Não se pode olvidar da relevância política, teórica e prática das Conferências Nacionais, Seminários Nacionais, Congressos, Assembléias e outros tipos de eventos promovidos por Instituições governamentais, Associações de profissionais como a Associação Interamericana de Engenharia Sanitária e Ambiental – AIDIS, Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – ABES, Associação Nacional de Serviços Municipais de Saneamento – Assemae, dentre outras. É oportuno destacar outras iniciativas a favor do saneamento rural, como: — Realização do I Seminário Nacional de Saneamento Rural, realizado em Brasília, em maio de 1998, promovido pela Caesb, Universidade de Brasília, Organização Pan-Americana de Saúde – OPAS e Fundação Nacional de Saúde – Funasa. — Desse Seminário saiu a decisão de criar o Comitê de Saneamento Rural na Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – ABES, durante seu Congresso, em maio/1999, no Rio de Janeiro, bem como a promoção de um painel de debates sobre saneamento rural na Assembléia Nacional da Associação Nacional de Serviços Municipais de Saneamento – Assemae, em julho de 1999, em Porto Alegre. A partir daí, em quase todos os Congressos da ABES e Assembléias Nacionais da Assemae, acontecem Mesas Redondas sobre o Saneamento Rural. — Realização do II Seminário Nacional de Saneamento Rural, em Salvador, de 04 a 06/04/2001, promovido pela CERB/Governo da Bahia colocando mais uma vez o esforço de resgatar experiências, articular forças e propor políticas para o setor, bem como a realização da 3ª Reunião do Comitê do Saneamento Rural da ABES, durante esse Seminário. — O III Seminário Nacional de Saneamento Rural aconteceu, em Recife, no ano de 2004, sob patrocínio da ABES regional de Pernambuco e da Companhia de Saneamento do Estado de Pernambuco – COMPESA. — Na cidade de Belo Horizonte, realizou-se o IV Seminário Nacional, no período de 03 a 05 de novembro de 2008, promovido pelo Comitê de Saneamento Rural da ABES com o apoio da ABES regional de Minas e da Companhia de Saneamento do Estado de Minas Gerais – COPASA. O saldo positivo dos Seminários Nacionais de Saneamento Rural tem sido o crescente processo de articulação das instituições e profissionais que atuam neste campo, o intercâmbio e a troca de experiências, bem como a apresentação, em mesas redondas e debates, de estudos e avaliações dos diversos aspectos do saneamento básico rural, o que pode ser notado pela programação do último Seminário em Minas. Segundo alguns depoimentos de participantes desse Seminário, a gestão dos sistemas de saneamento rural, incluindo administração, manutenção, política tarifária, mobilização social, educação em saúde, e participação comunitária continua, sendo um dos grandes desafios.
- 259. 257 Nova política nacionalde saneamento básico O debate sobre o saneamento básico rural deve estar inserido no processo de implementação e consolidação da atual política nacional de saneamento básico a partir da Lei no 1145/2007, sob pena de se tornar uma ação isolada e desconectada da conjuntura em que se encontra o país e dos avanços que se deram na institucionalização do setor, decorrentes da nova legislação. Alguns antecedentes No mundo e no Brasil, as políticas públicas, programas e projetos de saneamento básico, na maioria das vezes, estão associados aos interesses econômicos. Esta dependência fica mais clara a partir do processo de industrialização da sociedade capitalista e do crescimento urbano desordenado. No séc. XVIII, à medida que as aglomerações de trabalhadores da indústria, como na Inglaterra e América do Norte, passavam a ter péssimas condições de moradia e fortes riscos de saúde coletiva, o Estado, conduzido pelos empresários, adotava medidas de saneamento básico, com o foco em abastecimento de água e limpeza urbana. O objetivo era diminuir a incidência de doenças nos trabalhadores, para que se mantivesse a produtividade, e também como medida de prevenção e cura das epidemias, que não respeitam as fronteiras de classes sociais, fato que se agravou no séc. XIX. Um exemplo bem brasileiro aconteceu nos anos 40, época da extração da borracha na Amazônia e de grande migração de nordestinos, trazidos para exploração da seringueira, visando abastecer os Estados Unidos durante a segunda guerra mundial. A criação do Serviço Especial de Saúde Pública – SESP, em 1942, em cooperação com o Governo Norte Americano, visou à assistência de saúde aos trabalhadores, em especial na prevenção e cura das endemias, como a malária e outras, ação esta que se ampliou para o Vale do Rio Doce de Minas Gerais, onde se dava a exploração de minerais necessários ao armamento bélico. De certa forma e com outras características, o processo de migração desencadeado nos anos 30, se intensifica a partir da década de 70, quando se inicia a modernização tecnológica da agricultura e conseqüente intenso êxodo rural, estimulado pelo emprego e possível conforto oferecidos pelas cidades, bem como pelo crescimento econômico implementado pela ditadura militar, a ponto de se configurar o chamado milagre da economia brasileira, no período do Presidente Médici, no início da década de 70. O crescimento desmedido dos grandes centros e cidades médias, a pressão exercida pelos segmentos médios e elites urbanas, e, sem dúvida, os interesses econômicos do empresariado da construção civil, das indústrias relacionadas a este setor e do capital financeiro foram fatores que condicionaram sobremaneira a criação do Banco Nacional de Habitação - BNH e do Plano Nacional de Saneamento – PLANASA. Não se pode esquecer que outras forças, como os movimentos populares por moradia e infra- estrutura urbana, também entraram nesta correlação de forças. A segunda metade da década de 60 e os anos 70 foram fortemente marcados pelos movimentos políticos urbanos de oposição ao Regime da Ditadura Militar dos anos 1964 a 1984 (e também no campo), por invasões/ocupações de lotes privados e públicos e também pelo surgimento de centenas de Associações de Bairro ou de Moradores nas periferias. A reivindicação principal, junto aos governos locais, era por obras de infra- estrutura e equipamentos urbanos. No entanto, a história do saneamento, via PLANASA, deixou um saldo bastante negativo quanto à cobertura de saneamento básico (água, esgotos, resíduos sólidos e drenagem) nas periferias dos médios e grandes centros. Em piores condições ficou a maioria dos pequenos municípios e as
- 260. 258 populações rurais. Épossível compreender esta situação de exclusão a partir da conjuntura e do contexto brasileiro em que aconteceu o PLANASA. De acordo com estudos de Heller e Rezende (2002), as bases para o lançamento do Plano estavam postas. Já existia o Sistema Financeiro de Saneamento –SFS, com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e o país vivia um momento de milagre econômico, no final dos anos 60 e primeiros anos da década de 70. O PLANASA teve sua estrutura consolidada no contexto do Banco Nacional de Habitação – BNH, com a participação do Fundo de Investimento em Saneamento – FISANE e SFS, criados na segunda metade dos anos 60. A Reforma Tributária de 1965 veio enfraquecer os municípios, apesar de titulares pelos serviços de saneamento, além de serem criticados pela atitude paternalista quanto às tarifas, pois muitos nem sequer cobravam a prestação de serviços de abastecimento de água. Além disso, estavam frágeis quanto à capacidade técnica e carência de profissionais qualificados e de estruturas institucionais para desempenho de programas e projetos. Desta forma, grande maioria perdeu sua capacidade de investimento e de gestão sobre esses serviços (REZENDE; HELLER, 2002). O crescente processo de urbanização que se inicia na década de 50, acelerando a migração de populações rurais e de pequenos centros urbanos para os grandes centros e regiões metropolitanas e que se intensifica nas duas décadas posteriores, resultou em demandas por serviços de saneamento, principalmente por acesso à água potável, demandas estas pressionadas mais fortemente pelas classes média e alta da sociedade urbana. O PLANASA tinha como ingrediente básico, na sua proposta de programas de saneamento, a auto-sustentação tarifária, para assegurar a operação, manutenção e amortização dos empréstimos assumidos pelos gestores estaduais. As Companhias Estaduais de Saneamento Básico – CESBs, em sua maioria, criadas no contexto do PLANASA, passavam por um estudo de viabilidade econômica, para comprovarem a possibilidade de auto-sustentação, o que se tornaria possível, com a mesma tarifação para todo o estado. Sendo assim, os municípios deveriam transferir seus sistemas e serviços para as CESBs, o que fizeram aproximadamente três quartos do total de municípios (REZENDE; HELLER, 2002). O PLANASA priorizou o abastecimento de água e chegou a atingir 80% da população brasileira, em 1980, segundo estudos da ABES e da OPAS, no entanto em coleta de esgotos alcançou somente 32% no mesmo ano segundo IPEA-PNUD, 1996 citados por Rezende e Heller (2002). De acordo com estudos preliminares de Morais (2000), Os investimentos efetuados no âmbito do Planasa e do Pronurb totalizaram US$ 16, 2 bilhões, no período 1968-93, sendo que US$ 9,6 bilhões (59,2%) foram investidos na modalidade de abastecimento de água, US$ 4,4 bilhões (27,2%) em esgotamento sanitário e US$ 2,2 bilhões (13,6%) em drenagem urbana. O investimento médio em saneamento básico no período foi da ordem de US$ 623 milhões ao ano, (com US$ 369,2 milhões em abastecimento de água, US$ 169,2 milhões em esgoto e US$ 84,6 milhões em drenagem urbana). Os recursos oriundos do FGTS foram resonsáveis por 48% dos investimentos realizados entre 1968 e 1993, o que corresponde a um montante de US$7,8 bilhões, representando 26% do total da arrecadação líquida do FGTS. Apesar do déficit em atendimento em esgotamento sanitário e resíduos sólidos, nas periferias de população de baixa-renda, nos grandes centros urbanos, e da exclusão dos pequenos municípios e áreas rurais, o IPEA (1996), citado por Rezende e Heller (2002), ainda vê alguns avanços conseguidos pelo PLANASA: — Aumento da capacitação técnica dos profissionais da área de saneamento; — Domínio sobre sistemas integrados em algumas regiões metropolitanas;
- 261. 259 — Planejamento demananciais em escala regional; — Controle da qualidade da água; — Cobrança dos serviços prestados com base em critérios de monitoramento normalizados; — Desenvolvimento de tecnologias de controle de perdas; — Existência de uma estrutura sólida de ação em entidades como a ABES, ASSEMAE e sindicatos de trabalhadores da categoria. Uma conquista em processo de consolidação – Lei nº 11.445/2007 Todos esses antecedentes influíram negativamente no processo de discussão nacional sobre a política de saneamento e marcaram a lentidão do Congresso Nacional para as definições e decisões em torno dos Projetos de Lei sobre a política pública do setor. Foram necessárias algumas décadas para que se aprovasse a sonhada proposta de política nacional de saneamento básico. Com certeza, a luta de profissionais do setor e suas Associações, bem como segmentos do mundo acadêmico, foram de real importância nesta conquista. Pode-se afirmar que o movimento sanitarista e o processo constituinte, forças decisivas nas definições constitucionais de 1988, também tiveram sua parcela de contribuição para o alcance e instauração da nova política nacional de saneamento básico. O desafio, agora, é sua consolidação e adequação concreta nas diversas realidades brasileiras. No dia 08 de janeiro de 2007, foi publicada no Diário Oficial da União – DOU a Lei nº 11.445, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, cujo conceito é compreendido como o conjunto de serviços, infra-estruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, conforme seu art. 3o . Os princípios explícitos no seu art. 2o se referem à: — Universalização do acesso, integralidade e disponibilidade de todos os serviços e atividades de saneamento básico definido na Lei, bem como atendimento em quantidade e qualidade suficientes às necessidades dos cidadãos, sem nenhuma discriminação; — Adoção de métodos, técnicas e processos que levem em conta as características locais e regionais; — Articulação com outras políticas de desenvolvimento urbano e regional, como habitação, combate à pobreza e fome, proteção ambiental e proteção à saúde; — Eficiência e sustentabilidade econômica dos serviços e seu atendimento; — Utilização de tecnologias apropriadas e adequadas à capacidade de pagamento dos usuários, conceito este abordado na seção 6.3 deste documento; — Transparência nas ações e gestão das políticas, com base em sistemas de informações permanentes; — Segurança, qualidade e regularidade dos serviços e das políticas; — Articulação e integração dos serviços e das políticas com a gestão de recursos hídricos, e — Controle social: participação organizada da sociedade civil. Cabe à União, na política nacional de saneamento básico, ficar atenta às seguintes diretrizes de acordo com o art. 48: — Prioridade para as ações que promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento; — Aplicação de recursos financeiros que promovam o desenvolvimento sustentável, a eficiência e eficácia dos serviços; — Estímulo ao estabelecimento de adequada regulação dos serviços;
- 262. 260 — Utilização deindicadores epidemiológicos e de desenvolvimento social, no planejamento e avaliação das ações de saneamento; — Melhoria da qualidade de vida e das condições ambientais e de saúde pública; — Contribuição para com o desenvolvimento urbano e regional; — Garantia de meios adequados para o atendimento do população rural dispersa, levando em conta suas características econômicas e sociais; — Fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico, à difusão dos conhecimentos acumulados e à adoção de tecnologias apropriadas; — No planejamento das ações e políticas, adoção de critérios de elegibilidade e prioridade, como por exemplo: nível de renda dos usuários, nível de cobertura dos serviços, grau de urbanização e situações de aglomeração da população, disponibilidade dos recursos hídricos, riscos sanitários, epidemiológicos e ambientais; — Adoção da bacia hidrográfica como unidade de referência para o planejamento e execução das ações de saneamento; — Estímulo à implementação de infra-estruturas e serviços comuns a Municípios, mediante estratégias de cooperação mútua entre os entes federados. Dentre os objetivos da Política Nacional de Saneamento Básico, no art. 49, alguns merecem destaque: — Contribuir para o desenvolvimento nacional, redução das desigualdades, geração de renda e emprego, e inclusão social; — Priorizar ações de saneamento básico para populações de baixa-renda; — Proporcionar salubridade ambiental aos povos indígenas e outras populações tradicionais, levando em conta suas peculiaridades socioculturais; — Proporcionar salubridade ambiental às populações rurais de pequenos núcleos urbanos isolados; — Promover o desenvolvimento institucional do setor de saneamento e a gestão que conquiste a auto-sustentação econômico-financeira dos serviços e estruturas de saneamento básico; — Diminuir e/ou evitar os impactos ambientais relacionados ou decorrentes da execução dos serviços e obras de saneamento. Gestão e desenvolvimento institucional em saneamento básico – um novo cenário No documento intitulado Avaliação 2000, a OPAS/OMS apontava a necessidade de descentralização dos serviços de saneamento, como uma tendência regional nas Américas, em especial na América Latina e Caribe, atribuindo maior responsabilidade na gestão dos serviços para os níveis locais. Para a OPAS, esta perspectiva deveria melhorar a qualidade dos serviços, reduzir custos, aumentar os ingressos, inovar tecnologia, aumentar coberturas e promover a participação efetiva dos usuários. Naquele período, a Organização indicava três alternativas quanto ao arranjo para o saneamento: 1) Políticas setoriais, assumidas por um determinado Ministério; 2) Serviços prestados por entidades autônomas, públicas ou privadas e 3) Regulação, realizada por uma agência governamental autônoma. Afirmava ainda a necessária busca de uma gestão integral da água em seus diferentes usos. Na maioria dos países das Américas, ainda são necessárias e urgentes as medidas voltadas para o fortalecimento da gestão das ações de saneamento básico. Neste sentido, é preciso que os governos, em seus três níveis, definam estruturas articuladas e sistemas ágeis, e capacitem os profissionais do setor e outros atores. Desta maneira, o atual arranjo institucional poderá superar as carências e desigualdades persistentes em saneamento básico, sobretudo, no que se refere ao esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem pluvial, priorizando as populações de baixa renda e áreas rurais. A consciência,
- 263. 261 mobilização e participaçãoda população, voltadas para a proteção dos serviços e da saúde pública, são decisivas na gestão em saneamento. No Brasil, até o ano de 2003, a gestão federal de saneamento básico não tinha o seu nicho próprio e permanente. As ações sempre foram fragmentadas em diversos Ministérios e Instituições federais, como Ministério da Integração Nacional, antes Ministério do Interior, Ministério da Saúde/Funasa e outros. A coordenação geral, ainda que precária, ficava em algum Ministério, como Ministério da Habitação e Desenvolvimento Urbano – MDU, depois Ministério da Habitação e Desenvolvimento Urbano – MHU e por último no Ministério do Bem Estar Social. Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, período 1995- 2002, basicamente em seu segundo mandato, o saneamento ficou sob a coordenação da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDU, passando depois para a Secretaria de Políticas Urbanas –SEPURB, ambas vinculadas à Presidência da República. No que se refere ao desenho da Política Nacional de Saneamento Básico em termos de sua organização sistêmica e gestão, definida pela Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007 e publicada em 8 de janeiro de 2007, alguns aspectos merecem ser destacados. A nova política nacional de saneamento básico, no seu art. 8°, determina que os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, com base no art. 241 de Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, que trata das ações consorciadas, mediante critérios e requisitos expressos nesta mesma Política Nacional. A política nacional de saneamento básico, no art. 14 da Lei, assume a possibilidade de prestação regionalizada e consorciada de serviços públicos de saneamento, antes embrionada no art. 241 da Constituição Federal de 1988. Este é um arranjo que, muitas vezes, poderá ser adequado para municípios pequenos e próximos, bem como para determinadas populações rurais. Esta prestação regionalizada se caracteriza por um único prestador do serviço para vários municípios, contíguos ou não, pela uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, incluindo sua remuneração e ainda pela compatibilidade de planejamento. De acordo com o art. 15, nesta prestação de serviços, a fiscalização e regulação poderão ser exercidas por um órgão ou entidade de ente da federação a que o titular tenha feito a delegação por meio de convênio de cooperação entre entes da Federação, considerando o art. 241 da Constituição; por consórcio público de direito público integrado pelos titulares dos serviços. A prestação regionalizada poderá ser realizada por órgão, autarquia, fundação de direito público, consórcio público Lei nº 11.107, de 6/4/05), empresa pública ou sociedade de economia mista estadual, do Distrito Federal, ou municipal com base na legislação; ainda por empresa a que se tenham concedido os serviços (art. 16). Até o momento, o Brasil não tem adotado a política de planejar nacionalmente ações de saneamento básico e muito menos de saneamento rural. Existem iniciativas de instituições, estados e municípios, muitas delas relevantes, mas programas pontuais, temporários, às vezes, carentes de abrangência, de continuidade e de avaliação e, até mesmo, desintegrados do conjunto de outras ações e políticas. No art. 19, a Lei define que o planejamento deve considerar o diagnóstico das situações e seus atuais impactos na realidade, utilizando indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos; definir objetivos e metas de curto, médio e longo prazos, para a universalização dos serviços; definir programas, projetos e ações para atingir as metas e objetivos de acordo com os planos plurianuais; propor ações para emergências e contingências; propor mecanismos e procedimentos para avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações executadas.
- 264. 262 De acordo coma nova Lei, em seu art. 22, dentre os objetivos da regulação, podemos destacar alguns como: o estabelecimento de padrões e normas para a prestação dos serviços; a garantia do cumprimento das condições e metas estabelecidas pelos prestadores; a prevenção e repressão ao abuso do poder econômico no exercício das ações de saneamento básico; a definição de tarifas que garantam o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos, não se esquecendo da capacidade de pagamento dos usuários, bem como a eficácia e eficiência dos serviços. Para a atual política nacional de saneamento, a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços, estruturas e sistemas deve ser garantida, sempre que possível, pela cobrança da prestação dos serviços por meio de tarifas, taxas ou tributos e outros preços públicos em conformidade com o tipo de serviço, como também com a realidade dos usuários (art. 29). Contudo, a remuneração e cobrança pela prestação dos serviços devem levar em conta as seguintes diretrizes: prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública; ampliação de acesso às populações de baixa renda; geração de recursos para novos investimentos; inibição do desperdício e consumo supérfluo; remuneração adequada aos prestadores dos serviços; estímulo ao uso de tecnologias eficientes, compatíveis com os níveis de qualidade, segurança e regularidade; incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços (art. 29) e à busca de eficácia ou impacto de transformação da realidade. Em seus arts. 30-31, 35-39, ainda sobre a remuneração e cobrança pelos serviços prestados, a nova política determina levar em conta fatores como: categorias de usuários, padrões de uso ou qualidade requeridos, quantidade mínima de consumo, que vise os objetivos sociais e a saúde pública, o atendimento aos usuários de baixa renda e a proteção ambiental, capacidade de pagamento dos consumidores, aumento da demanda pelos serviços e custo mínimo necessário para execução e manutenção dos serviços. Quanto aos subsídios para atendimento de usuários de baixa renda, podem ser diretos, quando para usuários, e indiretos, quando para os prestadores, ou então subsídios tarifários, quando integrados na estrutura tarifária e, ainda, fiscais, se decorrentes de alocação de recursos orçamentários, inclusive por meio de subvenções. As revisões tarifárias devem ser periódicas, respeitando o intervalo de, no mínimo, 12 meses ou extraordinárias e definidas pelo órgão regulador em entendimento com o prestador. Este processo de definição e revisão tarifária deve ser transparente e amplamente divulgado. O art. 43 da Lei chama a atenção para os aspectos técnicos que devem atender a requisitos mínimos de qualidade, regularidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços de saneamento ambiental aos usuários, inclusive sem nenhum tipo de discriminação social. Cabe à União definir os parâmetros mínimos para a potabilidade da água. Esta competência tem ficado sob responsabilidade do Ministério da Saúde, hoje, mediante a Portaria no 518/2004. Quanto ao controle social das ações, programas e projetos, o sistema nacional de saneamento avança num caminho já percorrido por outras políticas públicas, como o Sistema Nacional de Meio Ambiente, Sistema Único de Saúde e, mais recentemente, o sistema único de assistência social. A nova Lei, em seu art. 47 define a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo nos estados, Distrito Federal e municípios com representantes dos titulares dos serviços, de instituições governamentais relacionadas ao setor, de prestadores dos serviços de saneamento básico, de usuários, de representantes da sociedade civil e dos órgãos de defesa do consumidor e de entidades técnicas.
- 265. 263 O Ministério dasCidades, a partir de 2003, assumiu a gestão federal de saneamento básico e habitação o que demonstra importante avanço para o setor, inclusive no processo de discussão e negociação com o Congresso Nacional sobre o Projeto de Lei, há anos engavetado naquela Casa, apesar de alguns substitutivos apensados. A Lei no 11.445/2007, em seu art. 52 determina que sob coordenação do Ministério das Cidades, a União deve elaborar o Plano Nacional de Saneamento Básico – PNSB. Este deve conter: — Objetivos, metas nacionais e regionalizadas de curto, médio e longo prazo, para a universalização dos serviços e ações. — Diretrizes e orientações para o equacionamento dos condicionantes de natureza político- institucional, legal e jurídico, econômico-financeira, administrativa, cultural e tecnológica. — Propostas de programas, projetos e ações necessários para atingir os objetivos e metas da Política Nacional, explicitando as respectivas fontes de financiamento. — Diretrizes para o planejamento.das ações de saneamento básico em áreas de especial interesse turístico. — Propostas de mecanismos e procedimentos para avaliação sistemática da eficiência e da eficácia das ações realizadas. Além de metas nacionais e recursos previstos no Programa Nacional de Saneamento Rural, deve conter diretrizes nacionais, levando em conta as diversidades regionais e populacionais em todos os seus aspectos socioeconômicos e culturais, incluindo a multiplicidade de relações entre o mundo rural e o mundo urbano. A abordagem do rural na perspectiva de territorialidade demanda uma concepção de programa que nasça das bases locais e regionais, chegando a uma configuração nacional, buscando um equilíbrio entre as linhas horizontais e verticais, não só em termos institucionais, mas, principalmente, em termos das condições concretas da realidade trabalhada, ou melhor dizendo, da articulação e correlação entre as diversas realidades rurais brasileiras. Quanto aos aspectos operacionais, alternativas de tecnologias não é o grande desafio para os programas e projetos de saneamento rural. Os avanços nesta área são significativos e bastantes satisfatórios, em termos nacionais e internacionais. Há situações sócio-geográficas e ambientais mais desafiantes, como moradias em solos pantanosos ou em palafitas. Contudo, tais situações devem ser avaliadas, não só em termos de saneamento rural, mas de ocupação digna dos espaços, com tudo aquilo que é necessário para atender aos direitos básicos dos cidadãos. As políticas públicas de moradia não se destinam somente para os centros urbanos, mas também para as populações rurais concentradas e dispersas. Sem dúvida, as questões relacionadas à gestão compartilhada (incluindo os aspectos tarifários) e à mobilização social, educação e participação social são questões que sempre exigem intensa e cotidianamente o exercício da prática, do aprendizado e do intercâmbio de experiências, devido à sua complexidade. A adoção de tecnologias na implantação de soluções dinâmicas ou estáticas não só devem levar em conta os condicionantes socioculturais, mas também os aspectos econômicos, como os custos dos projetos e a capacidade de pagamento das comunidades. Com certeza, um programa e projetos de saneamento rural para que se tornem efetivos e sustentáveis deverão superar grandes desafios como: — O compromisso dos Estados e Municípios assumirem os programas e projetos como políticas de Estado, garantindo sua continuidade nas fases de planejamento, execução e manutenção, compartilhados com a comunidade. — O compromisso com a criação de Estruturas permanentes e contratação de recursos humanos mediante concursos públicos e planos de carreira profissional.
- 266. 264 — O compromissocom a universalização dos serviços, o monitoramente e avaliação dos impactos na saúde pública e no meio ambiente. — A sustentabilidade das ações e serviços de saneamento rural, em pequenas comunidades e vilas, em pequenas sedes de município deverá contar com a gestão compartilhada do poder público com organizações comunitárias sólidas. Incluir de forma organizada a participação dos usuários dos serviços e de todos os atores envolvidos na ação é fator determinante para a sustentabilidade, entendida não só no aspecto financeiro, mas, sobretudo quanto à efetividade e eficácia social e sanitária da ação de saneamento básico. Assim entendida, a sustentabilidade começa e vai se configurando e sendo construída a partir da elaboração de planos e programas, projetos, ações e atividades de saneamento básico rural. — Diversas experiências concretas no Brasil têm demonstrado que a efetividade e eficácia dos serviços de saneamento básico rural acontecem a partir da gestão compartilhada entre governo local e comunidade organizada, incluindo formas alternativas de apoio dos governos estaduais. É urgente, por exemplo, que o Estado (União, Unidades Federadas e Municípios) assuma o planejamento, execução e manutenção com investimentos em saneamento básico no semi-árido brasileiro, buscando alternativas tecnológicas apropriadas, não deixando somente sob a responsabilidade de instituições da sociedade civil e das famílias em suas comunidades, como é o caso das experiências de construção de cisternas para reservar águas de chuva, de forma participativa e organizada. É necessário que as políticas de estado para essa Região absorvam as estratégias metodológicas vivenciadas e acumuladas pela Articulação do Semi-Árido – ASA, em todo esse tempo de trabalho. O mesmo pode ser afirmado quanto a outras experiências de gestão compartilhada e sistêmica realizadas por alguns estados e municípios brasileiros. A concepção de saneamento básico sob o enfoque social e sanitário, fundamentado nos direitos humanos e na cidadania, impulsiona o compromisso metodológico de mobilização social, educação e participação comunitária organizada, desencadeando relações dialógicas entre o saber técnico dos profissionais e o saber popular das pessoas das comunidades. Estas relações e dialogicidade deverão estar construindo o conhecimento coletivo necessário para o desenvolvimento das ações de saneamento. Ao mesmo tempo deverão propiciar, à comunidade, a apropriação de novos conhecimentos, inclusive tecnológicos, bem como criar iniciativas e ações para a construção de sua cidadania e conquista de sua emancipação, em especial daqueles segmentos socialmente excluídos. Espera-se, pois, que as ações de saneamento tragam saúde no sentido mais pleno e amplo para as pessoas, famílias e população rural, ou seja, contribuam para que elas sejam donas do seu próprio destino, para que conquistem o empoderamento social e político de suas vidas, da condução da sociedade local e nacional. Cabe ainda à União, elaborar planos regionais de saneamento básico e, às vezes, executar, em articulação com os Estados, Distrito Federal e Municípios, em regiões integradas de desenvolvimento. O Plano Nacional deve conter todos os serviços e ações de saneamento básico, visando à salubridade ambiental, bem como o provimento de melhorias sanitárias domiciliares para a população de baixa renda. Compete à União o planejamento e execução de saneamento básico, em articulação com os Estados e Municípios, nas comunidades indígenas, reservas extrativistas e quilombolas. Estes planos nacionais devem ter um horizonte de 20 anos, avaliados anualmente e revisados a cada quatro anos, se possível, coincidentes com os planos plurianuais. O art. 53 da Lei no 11.445/2007 determina a instituição do Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – SINISA e que os prestadores titulares devem ser apoiados neste processo.
- 267. 265 Além da LeiFederal sobre saneamento básico, a política nacional tem sua força e afinidade também nas seguintes Leis: — Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA): Lei nº 6.938/1981. — Política Nacional de Recursos Hídricos: Lei nº 9.433/1997. — Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA): Lei nº 9.795/1999. — Estatuto das Cidades: Lei nº 10.257/2001. — Marco Legal da Saúde: Lei nº 8.080/90. A Secretaria Nacional de Saneamento do Ministério das Cidades, atenta ao saneamento básico nos centros urbanos, faz algumas recomendações que também tem sua utilidade para o planejamento e execução de ações de saneamento rural: Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR) Esta é uma histórica dívida social que o Estado tem para com as populações rurais, comunidades tradicionais, sejam os povos da floresta, aldeias indígenas e comunidades quilombolas. Se as políticas públicas de saneamento urbano, na história do Brasil, têm sido, na maioria das vezes, pontuais e fragmentadas, mais grave ainda é a situação das populações rurais e seus pequenos centros urbanos com população de 2 mil a 50 mil habitantes, não só pela insuficiência de atendimento, mas também pela carência de ações sistêmicas e estruturantes. Muitos dos municípios e suas populações, com até 50 mil habitantes, que trabalham ou também vivem nestes espaços abertos, demograficamente menos adensados, possuem suas especificidades quanto às relações sociais, econômicas e culturais. A convivência, proximidade e relação com a natureza, o exercício das estratégias de sobrevivência, às vezes, são fortemente distintas das cidades com mais de 50 mil moradores. Em certas situações e lugares, a maneira como as famílias ocupam e manejam seus espaços, traçam seus caminhos e fincam suas habitações e bordam suas relações, traz uma configuração social bem diferente dos médios e grandes centros urbanos e tudo isto tem impacto direto no modo de ver e ser o ambiente. Esta com-vivência e sua percepção coloca uma demanda de uma abordagem histórico-natural ainda bastante autóctone. A política nacional de saneamento básico, traçada pela Lei no 11.445/2007 chama a atenção para programas e projetos de acordo com as peculiaridades de regiões, populações rurais, populações de baixa renda, comunidades tradicionais, indígenas, quilombolas e povos da floresta. Aqui não se propõe planos nacionais para cada segmento social. Não é recomendável pensar programas ou planos para os diversos segmentos sociais, inclusive somente sob o ponto de vista demográfico/estatístico, mas a elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico, dos Planos Regionais, dos Planos Municipais e de um Programa Nacional de Saneamento Básico Rural devem considerar as peculiariedades e características sócio- econômicas e culturais desses segmentos sociais, vivendo em seus respectivos biomas e ecossistemas. Contudo, entende-se que um programa ou plano nacional de saneamento básico rural deve estar organicamente inserido na política nacional e integrado/articulado com o Plano Nacional de Saneamento Básico. Suas especificidades não justificam um plano isolado do sistema nacional de saneamento, mas sim uma abordagem/concepção e leitura de territórios distintos dos médios e grandes centros urbanos, bem como do uso de estratégias próprias no campo dos objetivos, metas, gestão e tecnologias. As conferências nacionais de saúde, de meio ambiente, das cidades e de assistência social têm trazido contribuições para o traçamento de políticas públicas e, sobretudo estimulando a participação e o controle social. A conquista por parte da sociedade e dos profissionais da área, para a implementação, também de
- 268. 266 conferências de saneamentobásico, é um dos desafios que se coloca, hoje para o setor. Estas conferências, quando implementadas, poderão trazer relevantes contribuições para a construção do Plano Nacional de Saneamento Básico e acompanhamento/avaliação de suas ações. Nestas conferências deverão existir espaços e momentos especiais para o tratamento da realidade rural, pelos sujeitos dessas comunidades. Por outro lado, no Conselho Nacional de Saneamento Básico ou no Conselho Nacional das Cidades, poderão existir câmaras específicas, alimentadas por grupos de trabalho de estudos e pesquisas, constituídos por representantes de segmentos organizados em suas associações e movimentos. Territorialidade, planejamento e ação Muitos têm sido os estudos sobre espaço, território e territorialidade, abordagem esta fundamental para os processos de desenvolvimento socioeconômico e cultural. Santos (2005), em seu trabalho intitulado O retorno ao território, retoma suas críticas ao mundo globalizado e desigual, utilizando as categorias de análise: conceito de território e de lugar. Para ele, o espaço geográfico é uma categoria de análise social e vê o mundo como um conjunto de possibilidades. O espaço é uma totalidade dinâmica, onde se dá a construção histórica. O lugar é o espaço da existência e da coexistência, segundo Sartre (SOUZA, 2005). É o único lugar possível de resistência às forças perversas do mundo, de construção política, pois aí se dão a comunicação e a troca de informações. Ainda segundo Milton Santos, no território e no lugar, há a possibilidade de gestar um novo tempo, entendido como período popular da história (SOUZA, 2005). Em contraposição ao mundo globalizado e neoliberal que reduz as formas de viver, Milton Santos afirma que a solidariedade é baseada na contigüidade, na vizinhança solidária, no território compartilhado. Para ele, as grandes contradições do nosso tempo passam pelo uso do território. O documento do Núcleo Sudeste de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental (Nucase), vinculado à Rede de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambental (ReCESA), intitulado Guia do Profissional em Treinamento - Saneamento Básico Integrado às Comunidades Rurais e Populações Tradicionais, ao abordar o conceito de território, com base em Milton Santos, entende que o espaço é indivisível dos seres humanos que o habitam e que o modificam todos os dias, por meio de sua tecnologia (Nucase/ReCESA 2008). Para Santos (2005) “o território é o dado essencial da condição da vida cotidiana”. Ainda segundo Nucase/ReCESA, Chagas e Freitas (2008) “o espaço pode ser o ponto de partida para pensar o território é o lugar em permanente construção de vários cenários, com atores sociais que desenvolvem um processo contínuo de construção, em função das suas necessidades e de suas relações sócio/culturais/políticas”. De forma interessante, o referido documento faz uma apresentação comparativa entre o corpo humano, bacia hidrográfica e território. Segundo Santos (2005) há um sentimento de pertencimento do sujeito ao território e de pertencimento do território ao sujeito. Seeger, citado no documento do Nucase/ReCESA, entende que, no território, podem acontecer possibilidades concretas de criar situações que fortaleçam a ação local de empoderamento e possibilidades de superação das iniquidades e exclusão. As categorias de análise de lugar, espaço e território, nesta perspectiva de onde se dá a construção histórica do cotidiano e de pertencimento recíproco, pode ser importante para o trabalho de planejamento e execução das ações de saneamento rural em nível nacional, regional e local, sobretudo em se tratando de comunidades que tentam manter sua autonomia, em relação ao mundo globalizado, e de economia de mercado.
- 269. 267 Ação integrada eintersetorial Esta é uma estratégia presente em diversos artigos da Lei no 11.445, tomando como eixos a saúde pública, recursos hídricos (Lei no 9.433/1997), desenvolvimento e outras políticas públicas, especialmente da área social. O programa nacional e seus projetos devem estar afinados com a política nacional adotada para os povos e comunidades tradicionais, conforme Decreto no 6.040, de 7 de setembro de 2007, e o programa de reforma agrária. A abordagem de território como unidade de planejamento vem demandar esta perspectiva de integração e intersetorialidade, seja em nível nacional, regional ou local. Neste campo, é de suma importância que os planos e projetos de saneamento rural atuem em conjunto com os comitês de básicas hidrográficas e órgãos ambientais. Este procedimento estratégico, se refere não só ao campo institucional/governamental, mas também em relação aos diversos segmentos organizados da sociedade civil, atinentes às ações de saneamento rural. A integração mais imediata e necessária é aquela entre a engenharia, o social e o econômico-financeiro. Durante muito tempo e, às vezes, ainda hoje, saneamento foi um conjunto de ações de engenharia civil. Esta integração foi a proposta do Projeto Local de Saneamento Rural do PNSR, nos anos 1990. Os cursos acadêmicos de engenharia sanitária trouxeram sua contribuição para a mudança dos rumos desta cultura obreira e reducionista. Nesta ação integrada, é recomendável que haja articulação com as Instituições acadêmicas de ensino e pesquisa no planejamento, execução e avaliação das ações de saneamento rural, de forma que cada vez mais o conhecimento científico conquiste sua função social e política. Os programas de pesquisa aplicada podem contribuir sobremaneira na construção de abordagem social e de métodos tecnológicos adequados às populações rurais, em especial aquelas comunidades tradicionais. Saneamento rural e saúde pública O estado de saúde de uma pessoa ou de uma população é ao mesmo tempo uma característica intrínseca ou constitutiva e fator decisivo para o desenvolvimento humano (Relatório da 35ª Sessão do Subcomitê do Comitê Executivo de Planejamento e Programação da Organização Pan-americana de Saúde – OPAS/OMS, março/2001). Estudos econométricos apoiados pela OPAS, nas Américas, revelam que há uma sólida correlação entre a melhoria do estado de saúde e o crescimento econômico, a longo prazo. Segundo esse documento da OPAS, redistribuir os recursos entre os pobres, mediante a melhoria do estado de saúde, educação e nutrição é intrinsecamente fundamental, porque aumenta suas capacidades para levar uma vida mais satisfatória. De acordo com a OPAS, o desenvolvimento sustentável implica num novo conceito de crescimento econômico, que propicie justiça e oportunidades a todas as pessoas, não só a alguns privilegiados, sem destruir os recursos naturais e sem por em risco a sustentabilidade do planeta. Esta concepção de desenvolvimento exige uma nova ética mundial. Tanto o conceito como a possibilidade de um Planeta sustentável tornaram-se mais vulneráveis, devido à disparidade de renda entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres da população do mundo ter sido duplicada nas três últimas décadas. Em 1998, havia 160 milhões de pessoas vivendo na pobreza, na América Latina e Caribe. Mais de 80 milhões de habitantes, 16% da população total, sobreviviam com menos de US$ 1 por dia (OPAS – Avaliação 2000, baseada em dados de 1998). René Dubos, em 1966, afirmava que a saúde do povo é determinada, não por sua raça, mas por suas condições de vida. Para ele, o controle das doenças, com freqüência, requer a alteração das condições de
- 270. 268 vida e esta,por sua vez, depende de políticas sociais baseadas no conhecimento e indicadores epidemiológicos. Para Dubos (1996), é indiscutível que todos os aspectos da vida do homem, inclusive sua saúde, estão ligados à sua história e às suas estruturas sociais. Dubos acredita que a incidência relativa dos vários tipos de doença, que mostra grande diversidade, tem correlação com a diversidade e mutabilidade das condições socioeconômicas e culturais da vida humana. Muitos dos problemas sanitários que afetam a população mundial estão intrinsecamente relacionados com o meio ambiente. Um exemplo disso é a diarréia que, com mais de 4 bilhões de casos por ano, é a doença que mais aflige a humanidade (OPAS 1998). Dentre as causas dessa doença, destacam-se as condições inadequadas de saneamento (BARRIOS NAPURI et al., 2009). No Brasil, as doenças resultantes da falta ou inadequação de saneamento, especialmente em áreas pobres, têm agravado o quadro epidemiológico. Males como cólera, dengue, esquistossomose, tracoma, febre tifóide e leptospirose, são exemplos disso. Segundo Oliveira e Simões (2008), com base nos dados do censo de 1980, 1991 e 2000, dentre as micro- regiões brasileiras, 35% têm mortalidade infantil superior à média nacional, que é 29,7. Em algumas dessas Regiões, especialmente no Nordeste, a taxa supera a cifra de 60%. O cenário fica mais grave, se for considerada a mortalidade na infância, que inclui óbitos em menores de 1 ano e aqueles compreendidos entre 1 e 4 anos. Muitos dos municípios nordestinos apresentam carências de serviços de saneamento, de serviços de saúde e baixa escolaridade, fatores que influem na saúde da mulher gestante e das crianças nascidas vivas. No ano 2000, de um total estimado de 56,7 mil óbitos de crianças menores de 5 anos, na região Nordeste, aproximadamente, 6,2 mil estavam relacionadas às doenças parasitárias e infecciosas. Esta percentagem representa 56% do total de óbitos causados por estas doenças no Brasil, que chega a 11,1 mil. A taxa de mortalidade na infância, no meio urbano, era de 34,8%, enquanto no Nordeste atingia a cifra de 49,8% e na Região Sul ficava em 21,5%, o que demonstra que as desigualdades regionais e sociais, a carência ou precárias condições de saneamento básico refletem no quadro da mortalidade na infância. De acordo com o IBGE (2007), no ano de 2005, no Brasil, o número de mortes em um grupo de mil crianças era de 25,8. Neste ano, foram registrados 24,9 óbitos a cada mil nascidos vivos, ficando 0,9 pontos percentuais a menos. O estudo denominado "Tábua de vida 2006" mostrou que, entre 1980 e 2006, a queda no índice de mortalidade infantil foi de 64% e que de 69,1 óbitos para cada mil nascidos vivos caiu para 24,9. Em 2006, portanto, a taxa de mortalidade infantil ficou em 24,9% Alagoas e Maranhão continuam com as maiores taxas de mortalidade, com 51,9 óbitos para cada mil nascidos vivos, e 40,7, respectivamente. No ano de 2006, o estado com a mais baixa taxa de mortalidade infantil era o Rio Grande do Sul (13,9), seguido por São Paulo (16,0); Santa Catarina (16,6); Distrito Federal (17,3); Mato Grosso do Sul (18,5) e Paraná (19,3). O Ministério da Saúde, ao comentar os resultados do relatório "Situação Mundial da Infância 2009 - Saúde Materna e Neonatal", pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), reconhece que a queda na mortalidade na infância (menores de cinco anos), entre 2006 (23,6 por mil nascidos vivos) e 2007 (23,1 por nascidos vivos), é uma das maiores do mundo, comparando-se à taxa de 2007 aos índices de 1990, quando a mortalidade na infância estava em 53,7, por mil nascidos vivos.De acordocom o Ministério da Saúde, com base nestes resultados, o Brasil deverá atingir, quatro anos antes, a meta dos Objetivos do Milênio – ODM. O índice geral brasileiro esperado será de 14,4 mortes para cada grupo de mil crianças menores de um ano (Notícias Uol.com.br 15.01.2009). O quadro de morbimortalidade, decorrente do modelo de desenvolvimento vigente, agravado pela falta de infraestrutura de saneamento, pode ser demonstrado pelos registros dos serviços de saúde. Esses dados representam apenas a demanda de serviços assistenciais de saúde do SUS e, portanto, tendem a subestimar a incidência de diversas enfermidades na população, caso específico de certos tipos de
- 271. 269 diarréias, helmintíases eoutras. Oliveira (2008) afirma que a falta de saneamento produz situações de vulnerabilidade socio-ambiental, sobretudo em áreas ocupadas por segmentos sociais mais empobrecidos e representam, eventualmente, risco potencial (presente ou futuro) de degradação do meio ambiente, bem como possibilidade de contaminação da base de recursos, com conseqüências generalizadas sobre a saúde da população o que caracteriza situações de injustiça sócio-ambiental. Oliveira (2008) também entende que a desigualdade de atendimento domiciliar de serviços de saneamento básico se agrava quando, se toma como referência, as faixas de rendimento. Quanto menores os rendimentos familiares, menor a cobertura de serviços de saneamento para esses segmentos. Outras variáveis, além da carência de saneamento básico, causam impacto negativo na situação de saúde das famílias e na morbimortalidade, como ações de atenção à saúde, nutrição, trabalho e renda, moradia e escolaridade, dentre outras. Neste sentido, se afirma, sempre, a necessidade de implementar as políticas públicas de forma conjunta, visando controlar ou superar os diversos fatores que colocam em risco a população, em especial, os setores que vivem em condições de alto risco. No período 95/99, o total de internações, provocadas por doenças relacionadas com a deficiência de saneamento, alcançou a casa dos 3,4 milhões. Segundo Piola e Vianna (1991), as doenças associadas à falta ou deficiência de saneamento proporcionaram 32,32% do total das internações em hospitais universitários e privados, contratados pelo SUS, inclusive filantrópicos, representando 19,86% dos gastos totais no ano de 1990. No período 95/98, ocorreram 24.396 óbitos de crianças de 0 a 5 anos, causados por doenças de veiculação hídrica, número que por si só justifica uma atuação enérgica do Estado. Estes dados permitem estimar a magnitude da redução da demanda por serviços assistenciais de saúde, advinda da melhoria das condições de saneamento ambiental no país. Segundo Brasil (2009a), com base nos dados do Sistema de Informações Hospitalares (SIH)/SUS, nos últimos dez anos, ocorreram no Brasil cerca de 700.000 internações hospitalares anuais, provocadas por doenças relacionadas com a falta ou inadequação de serviços de saneamento básico. No Brasil, a diarréia é a principal doença relacionada ao saneamento inadequado. Conforme dados do Sistema de Monitorização das Doenças Diarréicas Agudas (MDDA), da Secretaria de Vigilância em Saúde – SVS MS, são monitoradas, em média, anualmente, cerca de 1,5 milhões de casos de diarréias agudas. De acordo com Heller (2006) e com base em Plus et al. (2002), um número significativo de crianças morre no mundo, em decorrência de doenças diretamente vinculadas às precárias condições de saneamento básico, em especial de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Essas doenças, em 2000 (WHO, 2000), provocaram o seguinte número de mortes no mundo: doenças diarréicas: 2.200.000 de crianças menores de cinco anos; tracoma: 6.000.000 de pessoas ficaram cegas; esquistossomose: 2.000.000 de pessoas atingidas; ascaridíase: 900.000.000 de pessoas doentes. Além das ações de prevenção e assistência, considera-se cada vez mais importante atuar sobre os fatores determinantes da saúde. É este o propósito da promoção da saúde, que constitui o elemento principal das propostas da Organização Mundial de Saúde (OMS) e da Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS). A utilização do saneamento, como instrumento de promoção da saúde, pressupõe a superação dos entraves tecnológicos, políticos, gerenciais e financeiros, que têm dificultado a extensão dos benefícios às famílias de municípios de pequeno porte, periferias urbanas e localidades rurais. As Conferências Internacionais de Saúde, bem como as Conferências Nacionais de Saneamento, entendem que a promoção e proteção da saúde da população é indispensável para o desenvolvimento econômico e social sustentável, que os cuidados primários de saúde incluem, dentre outras, ações de saneamento básico, e recomendam a articulação sistemática entre os setores/instituições da saúde, saneamento e meio ambiente.
- 272. 270 A influência dasações de saneamento ambiental, na redução da incidência e da prevalência de enfermidades, tem sido apresentada por estudos da OPAS/OMS, que mostram o que se pode obter com a melhoria no abastecimento de água e destino adequado de dejetos, na redução da morbidade: — Prevenção de, pelo menos, 80% dos casos de febre tifóide e paratifóide; — Redução de 60% a 70%, dos casos de tracoma e esquistossomose; — Prevenção de 40% a 50%, dos casos de disenteria bacilar, amebíase, gastroenterites e infecções cutâneas, entre outras; — O custo da desinfecção da água é menos de um dólar americano por pessoa, por ano, e os relatórios científicos indicam que a combinação de água potável e esgotamento sanitário, com educação sanitária, pode reduzir 25% dos casos de diarréia, 29% de ascaridíase e 55% da mortalidade infantil geral. Há situações em que se torna necessário todo o processo de tratamento da água, para que ela se torne potável. Ressalta ainda a OPAS/OMS o papel instrumental do saneamento, na busca do desenvolvimento humano e nas suas áreas de capacidades fundamentais: saúde, conhecimentos, recursos e direitos básicos. Saneamento é instrumento da saúde e, em conseqüência, do desenvolvimento humano sustentável. Para promoção da saúde e do saneamento, alguns princípios são básicos: — Toda melhoria sustentável em saúde e saneamento deve fundamentar-se em uma nova consciência sobre a maneira complexa em que interagem o comportamento humano e a tecnologia; — Por si só a instalação de serviços de saneamento – obras – nem sempre traz melhorias para a saúde. Contudo, a mudança de consciência, de hábitos e atitudes sanitárias, com certeza, apresenta impactos positivos; — A forma mais efetiva para conseguir melhorias sustentáveis é mediante um enfoque progressivo, partindo da situação atual de uma comunidade, visando construir um conjunto de mudanças (OMS, 1996). A OPAS entende que se os serviços de saneamento são instrumentos importantes para a saúde e, sendo esta, parte integrante das capacidades essenciais do desenvolvimento humano sustentável, torna-se compreensível a correlação entre o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH e os níveis de cobertura de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Saneamento e desenvolvimento rural solidário sustentável A I Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário, em seu Brasil (2008), entende o saneamento básico, em especial a água, como fatores determinantes no processo de desenvolvimento. Afirma que “o novo projeto para o Brasil Rural deve ter um enfoque territorial de desenvolvimento, que inclua as várias dimensões da sustentabilidade (econômica, social, política, cultural, ética e ambiental), que capacite e fortaleça e assegure a gestão social, que estimule a organização e a participação política e que amplie as redes locais de cooperação solidária”. Para que se construa este desenvolvimento, é preciso lutar por cinco bandeiras fundamentais: eliminação da pobreza e das desigualdades sociais, regionais, de gênero e de etnia; desenvolvimento socioeconômico; uso sustentável dos recursos naturais; garantia da soberania e segurança alimentar e nutricional; educação própria do campo. Segundo o Relatório Conferência, os planos de saneamento rural devem estar integrados aos planos de desenvolvimento em nível nacional, regional, municipal e local, permeados pelas dimensões sociais, políticas, econômicas, ambientais e territoriais, levando em conta a diversidade das populações rurais, na busca da inclusão e da igualdade. Neste processo, destaque prioritário para o
- 273. 271 empoderamento das mulheres,dos jovens, como sujeitos políticos, econômicos e culturais, garantindo o acesso aos direitos e às políticas públicas, e respeitando as diferenças étnicas. Na construção desse desenvolvimento, a solidariedade é entendida como responsabilidade coletiva e compartilhada a favor de uma ordem socioeconômica, política e cultural mais justa. Esse desenvolvimento somente será possível com o término das situações de pobreza e miséria, com a distribuição eqüitativa das riquezas socialmente produzidas. Participação e controle social têm um papel central neste processo. Entende-se também que o projeto de desenvolvimento sustentável solidário depende da articulação política entre os segmentos comprometidos com a democratização da terra, da água, energia e conhecimentos, bem como da garantia da preservação do meio ambiente. O desenvolvimento rural sustentável e solidário, na perspectiva da I Conferência, em seu Relatório (2008), supõe a superação das desigualdades entre homens e mulheres, impostas por uma sociedade e economia marcada pela divisão sexual do trabalho. Esta é uma situação que tem uma relação direta com o saneamento e as obrigações domésticas que cabem às mulheres. Ponto focal e conclusivo, colocado durante a I Conferência, é que, para reduzir a iniquidade em saúde no campo e na floresta, precisa executar políticas públicas intersetoriais fundamentadas no acesso à terra, para homens, mulheres e jovens, na geração de trabalho e renda, na implementação de serviços de saneamento básico, de projetos de habitação, na conquista de soberania e segurança alimentar e nutricional, no acesso à educação, transporte digno, cultura e lazer. Planejamento e gestão participativos em saneamento rural A administração, operação e manutenção, enfim, a gestão dos serviços de saneamento, realizada diretamente pelas Companhias de Saneamento ou pelo gestor municipal em cidades de pequeno porte, em comunidades rurais, em especial em comunidades de populações tradicionais ou naquelas distantes e, às vezes, de difícil acesso, tem sido a grande questão para a eficiência e eficácia desses empreendimentos. A sustentabilidade permanece, há muitas décadas, como o desafio a ser superado. A elaboração de diagnóstico e a construção de sistema de informação e banco de dados e de experiências bem sucedidas em saneamento rural é um imperativo que se coloca para o sistema nacional de saneamento básico. A pesquisa aplicada deve estar atenta, não só quanto à identificação de tecnologias alternativas e adequadas a essa realidade, levando em conta os custos, eficiência, eficácia e efetividade, mas também quanto aos aspectos de mobilização social e participação e de gestão compartilhada. A participação no processo de planejamento, execução, gestão e avaliação deve acontecer em todos os níveis do sistema nacional de saneamento. No nível nacional, estadual, municipal e local é indispensável a participação das populações e seus segmentos organizados em associações e entidades representativas. Neste sentido, a gestão está colocada numa perspectiva mais ampla, não se restringindo ao conceito de administração e operação dos serviços, mas gestão da coisa pública, de políticas e planos de saneamento básico. Nos anos 80, Edward Wellin, publicou o artigo Capacidad de la comunidad para administrar y manejar un sistema de agua potable, onde avalia programas rurais de água potável na América Latina e em países em desenvolvimento. O autor aponta dois pressupostos que se encontram interligados: 1) A tecnologia apropriada é importante, mas insuficiente; 2) O comportamento humano, tanto em nível individual como institucional, é fundamental para determinar a eficácia dos sistemas rurais de água. Por melhor que seja projetado o sistema, este será ineficaz se não for usado corretamente ou se a comunidade não estiver organizada para sua operação e manutenção. Nesta área ou neste tema, cabe a questão: que concepção, que marco teórico tem sido adotado nos programas de saneamento rural? Na elaboração dos planos, programas e projetos técnicos, na relação dos
- 274. 272 organismos e programasgovernamentais, na relação dos profissionais para com as famílias e comunidades, qual é a concepção de mundo e de sociedade que é adotada? O articulista afirma que existem seis fatores relevantes para a gestão dos sistemas rurais de saneamento, em particular para abastecimento de água: 1) Tecnologia apropriada; 2) Desenvolvimento de recursos humanos; 3) Financiamento viável e factível; 4) Articulação dos programas comunitários de saneamento rural com outras ações de saúde; 5) Participação da comunidade e intervenção da mesma de forma permanente; 6) Infraestruturas viáveis ou apoios institucionais. A Constituição Federal de 1988 e a Lei Orgânica da Saúde (Lei no 8.080) vieram fortalecer as tendências e os movimentos a favor da cidadania, da participação política dos cidadãos nos destinos da sua vida, e do controle social das políticas governamentais. A sustentabilidade dos sistemas de saneamento rural abre e promove a discussão da democracia em suas formas representativa e direta. Cabe aos cidadãos usuários participar da gestão dos serviços somente no nível das instâncias colegiadas de tomada de decisão e de controle social, como os Conselhos por exemplo? A participação direta no planejamento e gestão dos serviços públicos ou saneamento rural sob diversas formas (cooperativas, consórcios, associações, grupos informais e indivíduos, etc.), poderá ser uma alternativa viável para o fortalecimento da sustentabilidade, eficiência e eficácia dos serviços e, quem sabe, trazer contribuições para alteração das relações estado/ sociedade, para construção de um novo Estado e uma sociedade mais democráticos. Na perspectiva desse tipo de participação, no Brasil têm surgido diversas experiências, a partir da década de 80, responsabilizando Associações de Moradores ou Associações/Comitês da água pela operação e manutenção dos serviços, conforme apresentado anteriormente neste documento. Nestes empreendimentos, a participação comunitária tem como objetivos, dentre outros: — Selecionar tecnologias aceitáveis pela comunidade, que propiciem resultados importantes para ela, a um custo factível; — Materiais e métodos mais efetivos para a construção dos serviços; — Tecnologias que determinadas comunidades possam operar e manter, com um mínimo de apoio técnico-operacional das agências externas. O sucesso do projeto pressupõe que a comunidade e suas organizações participem das decisões em todas as fases de diagnóstico da realidade, busca de soluções, elaboração do projeto comunitário e do projeto técnico, construção das obras, operação e manutenção dos serviços instalados e avaliação permanente e periódica dos trabalhos. Para que a participação da comunidade nas ações de saneamento rural tenha eficácia, o projeto comunitário deve contemplar: — Identificação das estruturas formais e informais do processo organizativo e de comunicação da comunidade; qualquer arranjo de organização comunitária deve ser decidido pela própria comunidade; — Identificação das práticas existentes na comunidade quanto aos usos da água, esgotamento sanitário e quais suas opiniões a respeito; — Identificação da disposição da comunidade para pagar pelos serviços, mediante contribuições financeiras, trabalho voluntário ou materiais de construção; — Organização e realização de qualquer construção com ajuda da própria comunidade, desde que tenha sido discutido e acertado; — Operação e manutenção dos serviços de saneamento e assistência aos usuários para tal; recolhimento de fundos, mediante tarifas e outras formas. Compreendendo a participação como necessária à tomada de decisão, algumas razões se colocam evidentes:
- 275. 273 — Quem estámais próximo do problema quase sempre tem maior possibilidade de encontrar sua solução. Isto se aplica aos programas comunitários; — Quem formula e toma as decisões se compromete a dar-lhes continuidade e sustentabilidade; — A comunidade é quem melhor entende sua situação. Na maioria das vezes suas soluções encontradas são mais eficazes do que aquelas que vêm de fora; — Quanto mais recursos materiais e financeiros a própria comunidade investe, maior seu compromisso, continuidade e sustentabilidade dos serviços; — A auto-estima constitui um requisito prévio para a tomada de decisão e seu cumprimento e, ao mesmo tempo, é um resultado desse processo (OMS, 1996). A participação da comunidade em programas de saneamento básico (água potável, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem pluvial) com destaque para abastecimento de água em áreas rurais, depende das estruturas institucionais que, simultaneamente, recebem sua influência. As políticas institucionais, necessárias para facilitar e apoiar a participação comunitária, implicam em medidas com o objetivo de: — Estabelecer uma unidade de apoio para os serviços de saneamento nas instâncias regionais, ou uma unidade independente, formada por uma equipe multiprofissional e interdisciplinar; — Estabelecer uma unidade central de apoio, com equipe dos profissionais de saneamento, tecnicamente capacitada; estabelecer normas de projeto e operacionais, definir critérios para decidir as prioridades; orientar as tarefas especializadas, como investigação hidrogeológica, capacitação administrativa e apoio à manutenção; — Identificar tecnologias de baixo custo e sanitariamente eficazes para os quatro componentes do saneamento básico, bem como sobre participação e organização comunitária, na perspectiva da gestão compartilhada; — Capacitar os operadores/zeladores comunitários, definindo sua escolha e remuneração, juntamente com a comunidade, atividade esta que faz parte da gestão compartilhada; — Capacitar os operadores e lideranças comunitárias sobre as ações de educação em saúde e educação ambiental; — Controlar a operação e a qualidade dos serviços; — Divulgar informações sobre saneamento básico, saúde e meio ambiente e organizar programas contínuos de formação e capacitação da comunidade. Saneamento rural, educação e participação coletiva As razões da participação comunitária e sua correspondente prática devem se apoiar num marco teórico, visão de mundo que legitime e faça operante sua ação, com base nos direitos humanos e na conquista da cidadania, e não somente no campo da vida político-administrativa e, muito menos, nas concessões de governos participativos. Os fundamentos da participação devem estar cravados na identidade da cultura local, regional e nacional, interpretando formas que o povo aceita para relacionar-se em sociedade, conforme concebe o mundo e se envolve com os destinos da comunidade. A educação, ao mesmo tempo que é uma atividade-fim, é também um caminho por onde pode se chegar ao desenvolvimento das pessoas e do coletivo, enquanto sujeitos de decisão e de ação. Nos projetos de governo tem, às vezes, prevalecido uma visão e prática instrumentalista, utilitarista da educação e da participação, quase sempre bancária, Freire (1987), isto é, o público alvo do projeto se torna depositário de informações e conhecimentos construídos unicamente fora da vida desse público. Da mesma forma, a participação vista como mobilização social, sem oportunidade de tomada de decisão coletiva sobre os rumos da ação e da própria comunidade, fica tutelada pela instituição que ali intervém, não tendo a possibilidade de protagonizar sua vida e do seu grupo. As instituições e profissionais da saúde
- 276. 274 e do saneamentoconstantemente correm este risco, devido aos conhecimentos técnicos e científicos sobre tais questões. O conhecimento e a prática popular nem sempre são reconhecidos. Acreditamos que não há possibilidade de gestão sustentável das ações e serviços de saneamento básico rural sem mobilização social, educação e participação comunitária permanente e contínua, de forma sistemática. Aqui não se entende atividades educativas como campanhas ou iniciativas pontuais e temporárias, mas antes, durante e depois de implantados os serviços de saneamento básico. Planejamento das ações e projetos A participação de segmentos organizados dos camponeses e populações tradicionais, na construção do diagnóstico e do plano nacional de saneamento, bem como a participação organizada da população e das famílias e suas associações municipais e locais no planejamento, no levantamento da realidade, na identificação e análise das soluções, na discussão dos planos e projetos técnicos, poderá possibilitar a cada um a percepção dos problemas de saneamento e/ou dos serviços ali instalados como coisas suas, como responsabilidade pessoal e coletiva. Esta participação em todas as fases deve ser a mais igualitária possível, envolvendo mulheres, homens, jovens e crianças, segundo sua capacidade e dinâmica própria. A participação está diretamente vinculada à possibilidade de formação, de crescimento e de conquista da cidadania e da responsabilidade coletiva, respeitando a idade e a história de vida de cada um e de cada comunidade. Execução das ações e projetos Tanto na fase de planejamento e diagnóstico, como na execução das ações, a realização de reuniões em pequenos e grandes grupos de pessoas/famílias, a organização de grupos/tarefas, trabalhos com escolas, postos de saúde e outras instituições e a realização de mutirões comunitários, podem propiciar uma nova relação Estado/sociedade, governo/comunidade. A postura paternalista ou autoritária de governos, instituições, autoridades, técnicos e de lideranças comunitárias tem sido obstáculo ao crescimento da consciência democrática, pela via da participação. Os mutirões comunitários, discutidos e planejados coletivamente, bem como remunerados, podem trazer diversos resultados: a comunidade passa a ter o conhecimento prático dos sistemas de saneamento e do seu funcionamento; capacitação de pessoas da comunidade, que vão operar o sistema e com remuneração; capacitação da Associação Comunitária, que vai administrar o sistema (cuidar da manutenção leve); fortalecimento da união, da consciência coletiva e das organizações comunitárias; apropriação de novos conhecimentos. A manutenção leve se refere aos cuidados com os ramais dos sistemas, com as ligações domiciliares, com os registros e descargas, em termos de reposição, e de implantação de novas instalações mais simples. A comunidade e a Diretoria da Associação Comunitária, em especial o zelador, deverão ter o mínimo de informações e capacitação quanto ao funcionamento de todas as intalações, como: adutoras, estações de tratamento, funcionamento de captações, da eletromecânica dos poços tubulares profundos, de forma que o zelador dê conta de acionar o gestor público, quando necessário. Administração, operação e manutenção dos serviços De uma maneira simples, pode-se dizer que o trabalho participativo deve acontecer antes, durante e depois da implantação dos serviços de saneamento, ou seja, deve ser permanente. Por intermédio das equipes técnicas, deve ser realizado, periodicamente, o monitoramento dos sistemas, no que se refere à manutenção preventiva e corretiva dos serviços de saneamento básico (abastecimento de água potável, coleta e tratamento de esgotos sanitários, coleta e tratamento de resíduos sólidos e
- 277. 275 drenagem pluvial, eao controle da qualidade da água por meio de análises físico-químicas e bacteriológicas, de acordo com a Lei nº 11.445/07. A equipe técnica do saneamento rural deve desenvolver constantemente ações de educação sanitária e ambiental junto às famílias; realizar periodicamente vistorias nas instalações e ligações domiciliares, orientando suas correções. Junto às comunidades devem ser desenvolvidas atividades educativas, programar e executar, em parceria com outras instituições; planejar reuniões gerais com o objetivo de debater e tomar decisões sobre o funcionamento dos sistemas: horários, tarifas, administração, uso da água potável, orientações práticas sobre abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, sobre o lixo, drenagem pluvial, questões ambientais e outros assuntos de necessidade da localidade. O trabalho de educação e participação comunitária para que produza impactos efetivos e eficazes na vida das pessoas, das instituições, das estruturas sociais, deve ser uma ação contínua e duradoura, sempre na perspectiva coletiva e colegiada da aprendizagem, da tomada de decisão, da liderança e do exercício da autoridade. 6.6 CONCLUSÃO A universalização dos serviços de saneamento básico rural é uma dívida histórica que as políticas públicas têm para com as populações rurais, assim como também para com os segmentos excluídos que moram nas periferias dos centros urbanos. A nova política nacional de saneamento básico, por meio da Lei nº 11.445/2007 e todo o arcabouço legal recente, conquista dos setores organizados da sociedade civil e dos profissionais da área, trazem esperança para estes segmentos sociais que ainda não tiveram acesso aos serviços de saneamento. Atualmente já está consolidado, apesar de ainda não universalizado na sociedade brasileira, de que o saneamento básico é forte fator de melhoria das condições de vida das famílias nos campos da moradia, construção e preservação do meio ambiente, promoção e resgate da saúde pública. A elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab e do Programa Nacional de Saneamento Básico Rural – PNSR, de forma articulada, unitária e coletiva, será, sem dúvida, um dos fatores de alavancagem do desenvolvimento sustentável e de uma sociedade mais justa e igualitária. Desta forma, o Plansab e o PNSR poderão ser instrumentos eficazes na consolidação da nova política nacional de saneamento básico, por intermédio da execução participativa das ações e desempenho dos serviços. A participação organizada da sociedade civil e a gestão compartilhada, em todas as fases de execução dessas ações, é pressuposto básico para que a sustentabilidade possa prevalecer e esses serviços terem sua eficácia e efetividade. As estratégias de comunicação (não simplesmente divulgação ou publicidade) e de educação são imprescindíveis no planejamento, execução, manutenção e gestão das ações de saneamento. A educação e a participação são elementos constituintes e intrínsecos de um processo de organização e desenvolvimento, de emancipação e autodeterminação das pessoas, dos grupos e dos coletivos enquanto sujeitos, enquanto cidadãos e cidadãs, enquanto sociedade, pois também estão condicionados pelas estruturas e condições sociais de vida, de trabalho e pelo meio ambiente que se dão em condições conjunturais e históricas. Educação e participação não se restringem à articulação de ações e esforços, mas também à definição de um processo mais amplo, referente à revisão e transformação das práticas históricas, bem como a construção do seu território e empoderamento coletivo. O planejamento e execução de planos e projetos de saneamento ambiental, mais do que instalar serviços, pode se tornar uma estratégia de emancipação
- 278. 276 coletiva e dedesenvolvimento social. Neste sentido, supõe-se também a iniciativa e a decisão dos atores envolvidos nas ações e não só a intervenção de fora para dentro. Aliás, esta é uma questão complexa, em se tratando de políticas e projetos públicos. Planos e projetos devem ser construídos com os interessados, com os usuários dos serviços de saneamento básico. Hoje, já existem, no Brasil e em outros países, expressivas experiências de gestão compartilhada entre o poder público local e comunidades organizadas. Educação e participação são ingredientes necessários nesta gestão compartilhada. Nem sempre, a execução físico-orçamentária leva em conta a especificidade das ações de comunicação e educação, não percebe a diferença da velociadade do tempo social, do tempo pedagógico/educativo das ações de saneamento, enquanto algo que depende diretamente das atitudes e comportamento individual e coletivo. As ações de saneamento básico têm uma relação direta com as pessoas e coletivos em suas culturas, em seus hábitos cotidianos, em suas percepções e imaginários e na possibilidade de mudança de consciência individual e coletiva, na busca do bem-estar e do compromisso com a preservação da vida humana dessa geração e gerações futuras e também com a vida do planeta. A educação e a participação, intrínsecas às políticas sociais, se abordadas na perspectiva emancipatória e de autodeterminação das comunidades rurais, podem se transformar num relevante fator de sustentabilidade política das ações e serviços. Sustentabilidade entendida como eficácia, efetividade, regularidade, segurança e continuidade desses serviços. Sem dúvida, esta consciência e prática coletivas vão também contribuir para com a sustentabilidade e autonomia política do desenvolvimento social das comunidades e da Nação. 6.7 REFERÊNCIAS ABRAMOVAY, R.; INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA. Funções e medidas da ruralidade no desenvolvimento contemporâneo. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. 31p. (Texto para discussão, n. 702). ARTICULAÇÃO DO SEMIÁRIDO - ASA. Programa um Milhão de Cisternas Rurais - P1MC. Disponível em: <http://www.asabrasil.org.br/>. Acesso em: 13 ago. 2009. ARTICULAÇÃO DO SEMIÁRIDO - ASA. Programa uma Terra e duas Águas – P1+2. Disponível em: <http://www.asabrasil.org.br/>. Acesso em: 13 ago. 2009. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORGANIZAÇÕES NÃO-GOVERNAMENTAIS – ABONG. Terra e Democracia: novas bases para a cooperação internacional. Rio de Janeiro: ABONG, 1996. BARRIOS NAPURI, C.; TORRES RUIZ, R.; LAMPOGLIA, T.C. et al. Guia de orientación en saneamiento básico para alcaldías de municípios rurales y pequeñas comunidades. Lima: OPAS/CEPIS, 2009. 135p. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1988. BRASIL. Ministério da Saúde. Fundação Nacional de Saúde - FUNASA. Saneamento em áreas indígenas do Brasil: histórico da atuação da FUNASA e perspectivas. Brasília: FUNASA, 2009a. BRASIL. Ministério da Saúde. Fundação Nacional de Saúde - FUNASA. Saneamento em comunidades quilombolas. Brasília: FUNASA, 2010. BRASIL. Ministério das Cidades. Diretrizes para definição de política e elaboração dos planos municipais e regionais de saneamento básico. Brasília: Ministério das Cidades, 2009b.
- 279. 277 BRASIL. Ministério deMinas e Energia. Companhia de Pesquisas de Recursos Minerais - CPRM. Programa de água subterrânea para o semi-árido brasileiro. Brasília: Ministério de Minas e Energia, 2002. 36p. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável - CONDRAF. Relatório da 1ª Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário. Brasília: MDA/CONDRAF, 2008. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA. Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável - CONDRAF. Política de desenvolvimento do Brasil rural: versão final para discussão na 40ª Reunião Ordinária do CONDRAF. Brasília: MDA/CONDRAF, 2010. CANUTO, A. Conflitos no campo: Brasil 2007. Goiânia: Comissão Pastoral da Terra, 2008. 239p. CHAGAS, R.L.; FREITAS, I.C. Saneamento básico integrado às comunidades rurais e populações tradicionais: guia do profissional em treinamento. Belo Horizonte: NUCASE/ReCESA, 2008. DUBOS, R. O homem e seu ambiente. Washington: OPAS, 1966. FÓRUM NACIONAL PELA REFORMA AGRÁRIA E JUSTIÇA NO CAMPO. Conferência nacional da terra e da água: reforma agrária, democracia e desenvolvimento sustentável. São Paulo: Expressão Popular, 2007. 191p. FREIRE, P. Pedagogia do oprimido. 17. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. 184p. HELLER, L. Saneamento e saúde. Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde, 1997. 97p. HELLER, L.; MORAES, L.R.S.; MONTEIRO, T.C.N. et al. (Org.). Saneamento e saúde nos países em desenvolvimento. Rio de Janeiro: CC&P Editores, 1997. 388p. HELLER, L.; PÁDUA, V.L. (Org.). Abastecimento de água para consumo humano. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. 859p. INSTITUTO DE PLANEJAMENTO ECONÔMICO E SOCIAL – IPEA. Bases para formulação de políticas e programas de saneamento rural. Brasília: IPEA, 1989. 99p. (Projeto Nacional de Saneamento Rural – PNSR). INSTITUTO DE PLANEJAMENTO ECONÔMICO E SOCIAL – IPEA. Fundamentos conceituais e metodológicos da educação e participação em saneamento rural. Brasília: IPEA, 1990. 100p. (Projeto Nacional de Saneamento Rural – PNSR). INSTITUTO DE PLANEJAMENTO ECONÔMICO E SOCIAL – IPEA. PNAD/2007 – Primeiras Análises: saneamento básico e habitação. 13. Brasília: IPEA, 2008. 24p. (Comunicado da Presidência, n.13). INSTITUTO DE PLANEJAMENTO ECONÔMICO E SOCIAL – IPEA. PNAD/2008 – Primeiras Análises: Desigualdade de renda; Sobre a evolução recente da pobreza e da desigualdade; Condições de vida: qualidade dos domicílios e acesso a bens. Brasília: IPEA, 2009. 26p. (Comunicado da Presidência, n. 30). INSTITUTO DE PLANEJAMENTO ECONÔMICO E SOCIAL – IPEA. Projeto local de saneamento rural: a integração da engenharia com o social e o econômico-financeiro. Brasília: IPEA, 1989. 147p. (Projeto Nacional de Saneamento Rural – PNSR). INSTITUTO DE PLANEJAMENTO ECONÔMICO E SOCIAL – IPEA. Subsídios metodológicos para a prática da educação e participação em saneamento rural. Brasília: IPEA, 1990. 193p. (Projeto Nacional de Saneamento Rural – PNSR).
- 280. 278 INSTITUTO DE PLANEJAMENTOECONÔMICO E SOCIAL – IPEA. Subsídios para elaboração de programas estaduais de saneamento rural. Brasília: IPEA, 1989. 63p. (Projeto Nacional de Saneamento Rural – PNSR). INSTITUTO TRATA BRASIL. Coleta e tratamento de esgoto. Disponível em:<http://www.tratabrasil.org.br/novo_site/?id=310>. Acesso em: 10 abr. 2010. KAGEYAMA, A. Desenvolvimento rural: conceito e um exemplo de medida. Disponível em: <www.sober.org.br>. Acesso em: 13 ago. 2009. MENEZES, M.L.P. Tendências atuais das migrações internas no Brasil. Disponível em: <http://www.ub.es/geocrit/sn-69-45.htm>. Acesso em: 10 abr. 2010. MONTEIRO, J.R.R. Plano Nacional de Saneamento – Planasa: análise de desempenho. 1993. Disponível em: <http://www.bvsde.paho.org/bvsacg/e/fulltext/planasa/planasa.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2009. MOVIMENTO INTERREGIONAL DAS QUEBRADEIRAS DE COCO BABAÇU – MIQCB. Pindova – Bol. Inform. do MIQCB, São Luiz, 2009/2010. OLIVEIRA, S.; SIMÕES, C. Meio ambiente urbano: mortalidade na infância, saneamento básico e políticas públicas. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 16., 2008, Caxambu. Disponível em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2006/docspdf/ABEP2006_ 142.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2010. OLIVEIRA, S.M.M.C. Mortalidade infantil e saneamento básico: ainda uma velha questão. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 16., 2008, Caxambu. Disponível em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docsPDF/ABEP2008_959.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2010. ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE - OMS. La iniciativa PHAST: transformación participativa para la higiene y el saneamiento; um nuevo enfoque para El trabajo comunitario. Ginebra: OMS, 1996. 47p. ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE - OPAS. A saúde no Brasil. Brasília: OPAS/OMS, 1998. ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE - OPAS. Atenção primária ambiental (APA). Brasília: OPAS/OMS, 1999. ORGANIZACIÓN PAN-AMERICANA DE LA SALUD - OPAS. Comité Ejecutivo de Planificación y Programación. Salud, agua potable y saneamiento en el desarrollo humano sostenible: 35ª sesión del subcomitê. Washington: OPAS, 2001. ORGANIZACIÓN PAN-AMERICANA DE LA SALUD - OPAS. División de Salud y Desarrollo Humano. Desigualdades en el acceso, uso y gasto com el agua potable en América Latina y el Caribe: Brasil. Washington: OPAS, 2001. 57p. (Serie de Informes Técnicos, n. 2). PASTORAL DOS MIGRANTES. Migrações internas no Brasil. Disponível em: pastoraldosmigrantes.html. Acesso em: 10 abr. 2010. PEREIRA Jr., J.S. Nova delimitação do semi-árido brasileiro. Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados. Brasília: Câmara dos Deputados, 2007. Disponível em: <http://bd.camara.gov.br/ bd/bitstream/handle/bdcamara/1604/nova_delimitacao_jose_pereira.pdf?sequence=1>. Acesso em: 10 abr. 2010.
- 281. 279 QUEIROZ, L.P.; RAPINI,A.; GIULIETTI, A.M. (Ed.). Rumo ao amplo conhecimento da biodiversidade do semi- arido brasileiro. Disponível em: <http://www.uefs.br/ppbio/cd/portugues/ editorial.htm>. Acesso em: 30 out. 2009. REZENDE, S.C.; HELLER, L. O Saneamento no Brasil: políticas e interfaces. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002. 310p. SANTOS, M. O Retorno do território. 2005. Disponível em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ ar/libros/osal/osal16/D16Santos.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2009. SANTOS, S.C. Hidrelétricas e suas conseqüências socioambientais. In: VERDUM, R. (Org.). Integração, usinas hidroelétricas e impactos socioambientais. Brasília: INESC, 2007. WELLIN, E. Capacidad de la comunidad para administrar y manejar un sistema de agua potable. In: TALLER REGIONAL SOBRE ABASTECIMIENTO DE AGUA A LA POBLACIÓN RURAL DISPERSA, 1981, Lima.
- 282. 280 PANORAMA DO SANEAMENTOBÁSICO NO BRASIL Caderno temático nº 7 7. Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico / SINISA Marcos Helano Fernandes Montenegro Heliana Kátia Tavares Campos Revisão: Lara Regitz Montenegro
- 283. 281 ATIVIDADES DESENVOLVIDAS Para aelaboração deste Caderno Temático sobre o SINISA, foram realizadas pesquisas de acordo com o estabelecido no Termo de Referência para a elaboração do mesmo. Para tanto, foram examinados os materiais disponíveis, tanto os impressos quanto os acessíveis pela internet, e nos casos considerados mais relevantes, feitas entrevistas com os gestores dos sistemas para obter informações adicionais. Estas entrevistas tiveram como objeto o Cadastro Único (CADÚNICO) no Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), o Sistema Nacional de Informações em Recursos Hídricos (SNIRH) gerenciado pela Agência Nacional de Águas (ANA), a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB) e o Sistema Nacional de Informações sobre as Cidades (SNIC) no Ministério das Cidades (MCidades), e a Rede Interagencial de Informação para a Saúde (RIPSA) na Organização Panamericana de Saúde (OPAS). Como previsto no Termo de Referência (TR), buscou-se informações de cada uma das bases de informação sobre: tecnologia da informação, abrangência, temporalidade, transparência nos procedimentos de obtenção dos dados e sua disponibilização. Além desses aspectos previstos no TR, buscou-se também identificar: ano de início da série, periodicidade, número de ocorrências, temática, órgão responsável, ministério vinculado, ministério gestor, órgãos federais envolvidos, conteúdo da pesquisa, fonte e fluxo dos dados, caráter amostral ou censitário, enquadramento legal, sigilo da informação. Uma Nota Técnica específica sobre a avaliação do SNIS e de suas perspectivas futuras, elaborada pela equipe de técnicos e gestores do Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do MCidades, foi disponibilizada. Com o intuito de levar em consideração os pontos de vista de possíveis interlocutores do SINISA e de colher informações de forma coletiva e participativa, foi também realizada em Brasília, em julho de 2009, uma Oficina de Trabalho com representantes de órgãos diversos que trabalham com sistemas de informação com interface com o saneamento básico (Anexo IV). Esse evento foi antecedido por uma reunião preparatória com gestores do Sistema Nacional de Informações em Saneamento (SNIS) da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do MCidades e do Departamento de Ambiente Urbano da Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano (DAU/SRHU) do Ministério do Meio Ambiente (MMA), buscando aumentar a eficácia e facilitar o andamento dos trabalhos previstos na referida oficina. A 1ª oficina SINISA foi proposta pela consultoria responsável pela elaboração deste caderno temático, contratada pela UFMG, UFBA e UFRJ. Foi preparada por representantes do PMSS e SNSA/MCidades, DAU/SRHU/MMA e pelos consultores moderadores da oficina autores deste CT. Teve o apoio logístico e foi realizada nas instalações do MMA, com a presença de profissionais com vasto conhecimento dos diversos sistemas de informações correlatos aos serviços de saneamento básico. Participaram dos debates técnicos e consultores do PMSS, da SNSA, da Secretaria Nacional de Habitação (SNH) da Secretaria Executiva,e do Sistema Nacional de Informações sobre as Cidade (SNIC) do MCidades; da ANA; do DAU/SRHU/ MMA; da OPAS; do MDS; da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (CODEVASF); da Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS) do Ministéro da Saúde (MS), da Funasa e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
- 284. 282 7.1 INTRODUÇÃO Este CadernoTemático visa subsidiar a concepção, o desenho e a implantação do Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (SINISA), previsto no art. 53 da Política Nacional de Saneamento Básico – Lei no 11.445/2007. Iniciativas relativamente recentes de sistematização de informações de interesse para o saneamento básico, no âmbito nacional, remontam ao Catálogo Brasileiro de Engenharia Sanitária (CABES), editado pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES), com o apoio do Banco Nacional da Habitação (BNH), por mais de vinte anos. O CABES deixou de ser publicado com o advento, a partir de 1995, do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, que dá publicidade às informações coletadas anualmente pelo Sistema Nacional de Informações em Saneamento (SNIS). Em 2002, o escopo do SNIS foi ampliado, para incluir os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, com a consequente publicação anual do Diagnóstico do Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos. Atualmente, o SNIS é gerenciado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministério das Cidades (MCidades). De outro lado, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) vem, por meio dos Censos Demográficos decenais e, mais recentemente, desde 1967, por intermédio das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (PNADs), coletando, sistematizando e divulgando dados que informam sobre a demanda e a oferta de serviços de saneamento básico, nos domicílios urbanos e rurais. A realização, a partir de 1974, das Pesquisas Nacionais de Saneamento Básico (PNSBs), conduzidas pelo IBGE junto às municipalidades, permitiu avançar, mesmo com problemas frequentes de falta de periodicidade, na disponibilização de informações sobre o tema. Nos últimos dez anos, outros instrumentos foram implementados, entre eles: - o DATASUS, a Rede Interagencial de Informação para a Saúde (RIPSA), com os seus Indicadores Básicos para a Saúde, e o Sistema de Informação de Vigilância de Qualidade da Água para Consumo Humano (SISAGUA), todos no âmbito do Ministério da Saúde (MS); - o Sistema Nacional de Informações em Recursos Hídricos (SNIRH), coordenado pela Agência Nacional de Águas (ANA); - o Sistema Nacional de Informações sobre as Cidades (SNIC), do MCidades; - o Cadastro Único (CADÚNICO) dos programas sociais do Governo Federal e o Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas (SIG Cisternas), estes dois sob gestão do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); - o Sistema Nacional de Informações em Meio Ambiente (SINIMA), do (MMA), ainda em fase de estruturação; e - a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), do IBGE, cujo interesse para o saneamento básico é eventual, dependendo da edição. 7.2 AVALIAÇÃO DO SNIS COMO PRECURSOR DO SINISA Antecedentes e aspectos positivos O primeiro dos três objetivos estabelecidos para o SINISA pela Lei no 11.445/2007, o de “coletar e sistematizar dados relativos às condições da prestação dos serviços públicos de saneamento básico”, já vem sendo perseguido, com freqüência anual, pelos Diagnósticos anuais publicados utilizando a base de dados do SNIS – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento, pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades (SNSA/MCidades).
- 285. 283 Estão sendo publicadosanualmente dois Diagnósticos, um abrangendo a prestação de serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no Brasil desde 1995, e o outro os serviços de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos, este segundo incluindo informações sobre o manejo de resíduos como os de construção civil e de serviços de saúde, mesmo que não se enquadrem como serviço público em estrito senso. Nos Diagnósticos dos Serviços de Água e Esgotos, as informações são fornecidas voluntariamente pelos próprios prestadores e os indicadores são calculados pelo SNIS. Informações e indicadores podem ser consultados por “prestador” ou por “município”. As informações são definidas em um glossário e agrupadas nas seguintes categorias: - operacionais de água (35 informações e 22 indicadores); - operacionais de esgoto (16 informações e 8 indicadores); - qualidade dos serviços (23 informações e 13 indicadores); - econômico-financeiras, extraídas de balanço contábil anual (13 informações e 9 indicadores); - outras financeiras (37 informações); - gerais: institucionais e administrativas (30 informações e 32 indicadores, que abrangem também o grupo anterior). A cobertura desses diagnósticos vem, a cada ano, se tornando mais abrangente. A última edição do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, Brasil (2007) contou com 661 prestadores, sendo 26 de caráter regional, sete microrregionais e 628 locais. Esses prestadores declararam atender 4.657 municípios com abastecimento de água e 1.468 municípios com esgotamento sanitário, sendo esta significativa diferença decorrente de que, em muitos municípios, o prestador do abastecimento de água não oferece o serviço de esgotamento sanitário. Apesar de sua grande abrangência, a amostra é deficiente na participação de municípios de pequeno porte e, assim, não tem representatividade estatística. No caso dos Diagnósticos do Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos, as informações são fornecidas pelas administrações municipais e os indicadores, calculados pelo SNIS. A consulta é organizada por “município”. As informações e indicadores são também definidos em um glossário e organizados nas seguintes categorias: - gerais (45 informações e 9 indicadores ); - coleta de resíduos sólidos domiciliares e públicos (115 informações e 11 indicadores); - coleta seletiva e processos de triagem (35 informações e 9 indicadores); - resíduos dos serviços de saúde (22 informações e 2 indicadores); - resíduos da construção civil (9 informações); - serviços de varrição (24 informações e 7 indicadores); - serviços de capina e roçada (7 informações e 2 indicadores); - outros serviços (40 informações); - catadores (9 informações); - unidades de processamento108 (54 informações). Similarmente, desde 2002 o SNIS vem coletando informações, fornecidas voluntariamente pelas Administrações Municipais, sobre os serviços de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos e 108 O cadastramento de unidades de processamento é uma especificidade do Diagnóstico do Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos. O SNIS não cadastra nenhuma unidade operacional dos sistemas de água e esgotos.
- 286. 284 publicando diagnósticos anuais.Em ambos os casos, informações, indicadores e análises são amplamente acessíveis. Os Diagnósticos de Manejo dos Resíduos Sólidos Urbanos apresentam abrangência menor, reflexo da baixa institucionalização da prestação dos serviços públicos de que tratam. Mesmo assim, a amostra nos seis anos de existência do Diagnóstico cresceu cerca de três vezes, passando de 108 municípios, em 2002, para 306, em 2007 (MCidades, 2009). A população residente nesses 306 municípios correspondia, respectivamente, a 53,2% da população total brasileira e a 60,5% da população urbana do país (Brasil, 2009), o que demonstra uma participação mais significativa dos maiores municípios na amostra (que não é, portanto, uma amostra aleatória e representativa, do ponto de vista estatístico, do conjunto dos municípios). A avaliação do SNIS mostrou uma série de aspectos positivos. Com vistas a assegurar precisão na coleta e análise das informações e no cálculo dos indicadores, foi desenvolvido um abrangente glossário para cada um dos diagnósticos, descrevendo cada uma das informações e dos indicadores, incluindo definição, codificação e unidade de cada informação e forma de cálculo de cada indicador. Importa destacar que o formato atual das informações e indicadores é o resultado do aprendizado decorrente de quinze anos de experiência na gestão de informações relativas aos serviços de água e esgotos e de seis anos na gestão das relativas ao manejo dos resíduos sólidos urbanos. Os glossários são disponibilizados no sítio do SNIS, na internet (www.pmss.gov.br/snis). O Sistema vem sofrendo constantes aperfeiçoamentos e cresce a cada ano o número de prestadores enviando informações e de municípios que integram as amostras que integram os diagnósticos. A freqüência anual, sem descontinuidades, dá consistência à série histórica e pode ser considerada uma das principais qualidades do SNIS. Considerando que já foram realizadas 14 campanhas de coleta de informações dos serviços de água e esgotos e seis dos serviços de manejo de resíduos sólidos, pode-se assumir que o SNIS contribuiu para o fortalecimento de uma cultura voltada à sistematização e à publicidade de informações, com reflexos positivos para as diversas dimensões da gestão do saneamento básico, especialmente dos serviços de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos. No âmbito dos serviços de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos, os diagnósticos do SNIS vêm auxiliando o desenvolvimento de uma percepção unificada das diversas atividades integrantes desses serviços que, em muitos municípios, são executadas de forma dispersa por diferentes órgãos da administração municipal. Deficiências e oportunidades de melhoria Mantendo sua principal característica, qual seja a de instrumento de coleta, tratamento e disponibilização de informações passíveis de serem obtidas com periodicidade anual, junto aos prestadores, titulares e, agora, por extensão, às entidades reguladoras e fiscalizadoras, o SNIS pode e deve desempenhar importante papel no âmbito da constituição do SINISA. Para tanto, deficiências precisam ser supridas e pontos de estrangulamento equacionados. No entanto, não vai se exigir do SNIS que o mesmo sistematize informações que não possam ser fornecidas pelos titulares, prestadores e, eventualmente, reguladores. O SNIS não é instrumento adequado para caracterizar a oferta dos serviços, em situações onde o prestador não está claramente definido (como, por exemplo, na maioria dos domicílios situados em áreas rurais).
- 287. 285 A deficiência maisóbvia é a ausência de um diagnóstico anual dos serviços de drenagem urbana e manejo das águas pluviais. A produção sistemática deste diagnóstico apresenta desafios de toda ordem, alguns deles semelhantes aos enfrentados na produção e ampliação da abrangência dos diagnósticos do manejo de resíduos sólidos. É baixíssimo o nível de institucionalização com que este serviço é disponibilizado na quase totalidade das cidades brasileiras, o que tem como conseqüência a falta de informações qualificadas que possam ser fornecidas pelas administrações municipais. São raras as cidades brasileiras, mesmo entre as de maior porte, que dispõem de um órgão autônomo, especializado, tal como uma autarquia ou uma empresa municipal, dedicado a esses serviços. Da mesma forma, são raros os planos específicos, os cadastros técnicos, as apropriações de custo e os instrumentos de sua recuperação, os mecanismos de avaliação e a existência de equipes especializadas. Esta deficiência, portanto, não se resolve apenas com a decisão de produzir mais um diagnóstico, pois os problemas maiores residem na própria prestação. Não se pode coletar e disponibilizar informação que não está minimamente organizada e sistematizada na origem. Adicionalmente, não foi identificada experiência consistente de definição de informações e indicadores que descrevam as condições da prestação dos serviços109 de drenagem urbana e manejo das águas pluviais. É necessário desenvolver um processo de investigação e consulta que permita definir as informações e indicadores relevantes, que possam ser disponibilizados pelos órgãos municipais responsáveis por esses serviços que, em alguns casos, também são prestados complementarmente por órgãos estaduais (situação, por exemplo, de parte da macrodrenagem na Região Metropolitana de São Paulo). A PNSB, atualmente em fase de conclusão, se propôs a coletar informações sobre a drenagem urbana nos municípios brasileiros. A avaliação dos resultados da PNSB, quando disponibilizados, deve necessariamente informar esse processo, identificando dificuldades e possibilidades. As especificidades dos serviços de drenagem urbana e manejo das águas pluviais são marcantes e dificultam a caracterização da prestação. Do ponto de vista da eficácia, interessa evitar as enchentes urbanas. Seria um grande avanço se os municípios brasileiros adotassem uma sistemática de registro das áreas atingidas por enchentes, combinado com o registro simultâneo da pluviometria, já que as enchentes urbanas são fenômenos fortemente aleatórios e recorrentes - as chuvas intensas (e a chuva de ontem pode ter sido a chuva de 100 anos de período de retorno). A evolução do uso do solo urbano e sua consequente impermeabilização e fatores exógenos ao sistema de drenagem, como a eficácia da limpeza urbana, também são determinantes, o que torna complexo medir eficiência e eficácia do serviço público de drenagem urbana e manejo das águas pluviais. Avaliações de eficiência do sistema deverão considerar os custos das alternativas de redução do escoamento superficial vis-à-vis os custos da implantação e operação dos sistemas de drenagem. Como já discutido, em avaliações dessa natureza parece indispensável que se tenha um plano local que defina a natureza das intervenções de caráter estrutural e não-estrutural, necessárias à redução, a níveis aceitáveis, dos riscos de enchentes e dos prejuízos a elas associados. Fica aqui identificada claramente a necessidade de se construir este diagnóstico do SNIS, na busca da superação destas dificuldades, e de aperfeiçoá-lo paulatinamente, como vem sendo feito com os existentes nos demais serviços de saneamento básico. O advento da Lei no 11.445/2007 trouxe a gestão dos serviços públicos de saneamento básico como encargo do titular para a ordem do dia, explicitando e valorizando as funções de planejamento, regulação e fiscalização, de delegação da prestação, quando o serviço não for prestado por ente da administração do titular, e de controle social. Para responder aos desafios dessa nova conjuntura, o SNIS necessita ampliar 109 Para utilizar a terminologia do art. 53 da Lei nº 11.445/2007.
- 288. 286 seus objetos deinteresse, incluindo, aliás, como já foi feito na PNSB, um diagnóstico anual da gestão dos serviços públicos de saneamento básico, abrangendo as informações de interesse sobre esses assuntos e que deverá ser alimentado pelas administrações municipais e pelo Governo do Distrito Federal, na qualidade de titulares, e também pelas entidades reguladoras e fiscalizadoras. A implantação, operação e manutenção de sistemas de saneamento básico nas aldeias indígenas, nas comunidades quilombolas e de outros povos tradicionais são de responsabilidade da Funasa. As condições do saneamento nessas localidades, por suas especificidades, devem ser objeto de mais um diagnóstico do SNIS: o diagnóstico anual das condições de saneamento básico nas comunidades tradicionais e povos indígenas, cujo escopo terá que ser necessariamente definido em conjunto com a própria Funasa, órgão que deverá alimentar o sistema com as informações de interesse desse Diagnóstico. Para atender adequadamente as demandas colocadas pela Lei no 11.445/2007, é conveniente que a ampliação do SNIS inclua ainda um subsistema de documentação, que permita arquivar e recuperar, por exemplo, a legislação estadual e dos titulares, os planos de saneamento básico, os regulamentos das entidades reguladoras e fiscalizadoras, os contratos de delegação e prestação de serviços, as licenças ambientais e as outorgas, os balanços patrimoniais e demonstrações de resultados dos prestadores, os contratos de financiamentos e os convênios de repasse da União, os resultados e conclusões de conferências municipais, etc. O dimensionamento do SNIS nessas bases exige enfrentar a questão da compulsoriedade do envio das informações por parte dos titulares, prestadores e entidades reguladoras. A “transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados” é, nos termos do art. 2º da Lei no 11.445/2007, um dos princípios fundamentais que orientam a prestação dos serviços públicos de saneamento básico. A União, para além dos instrumentos legais, pode e deve condicionar o acesso de recursos sob seu controle por prestadores de serviços e titulares ao fornecimento sistemático e adequado das informações ao SNIS. Por outro lado, há necessidade de perseguir simultaneamente o objetivo de melhorar a qualidade das informações, tanto daquelas já coletadas atualmente, quanto daquelas que vierem a ser coletadas em um processo de expansão do SNIS. Isso exige atuar vigorosamente em diversas frentes, com vistas a: - melhorar o processo de análise e verificação de consistência da informações enviadas ao SNIS; - auditar, com base em critérios estatísticos, a qualidade das informações enviadas ao SNIS; - desenvolver mecanismos de incentivo e de penalização dos responsáveis pelo fornecimento das informações: municípios, prestadores de serviço e entidades reguladoras e fiscalizadoras; - individualizar110 e capacitar continuamente os responsáveis pelo processamento e envio de informações ao SNIS; - aperfeiçoar e tornar cada vez mais amigáveis os instrumentos de coleta de informações; - incentivar e apoiar a montagem dos Sistemas Municipais e Estaduais de Informações sobre Saneamento Básico, em articulação com o processo de geração de informações para o SNIS; - divulgar amplamente o SNIS e estimular a utilização e análise das suas informações por terceiros, especialmente a academia. 110 Pode-se aprender com iniciativas similares bem sucedidas. Por exemplo, no Programa Bolsa Família, o Governo Federal, por meio do MDS, mantém cadastradas duas pessoas por Município (sendo uma delas servidor público e a outra indicada por instituição de controle social) e que são responsáveis pela atualização permanente das informações relativas à execução do programa no Município.
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