Gestão Pública: aulas 10 e 11

Gestão Pública
Prof. Me. Aristides Faria Lopes dos Santos

TRAJETÓRIA HISTÓRICA DAS POLÍTICAS DE TURISMO
(2004-2015)
Dissertação: A formação da agenda de políticas públicas de turismo em âmbito local: os casos de
Ouro Preto (MG) e Paraty (RJ).

Material analisado
• Autora
– Fernanda Cristina Silva
• Dissertação
– A formação da agenda de políticas públicas de turismo em âmbito local: os
casos de Ouro Preto (MG) e Paraty (RJ).
• Currículo
– Bacharel em Administração pela Universidade Federal de Viçosa (UFV).
– Mestre em Administração pela mesma Instituição.
– Doutora em Administração Pública e Governo pela Escola de Administração
de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas - FGV/EAESP.

Material analisado
• Objetivo: compreender como se dá a formação de agenda das
políticas públicas de turismo em âmbito local, bem como identificar
quais são os diferentes atores que influenciam esse processo.
• Este estudo buscou responder a dois questionamentos:
1. Quais atores influenciam o processo de formação das agendas públicas de
turismo?
2. Como e em que perspectiva o turismo faz parte das agendas públicas dos
governos locais?

Material analisado
• Para alcançar esse objetivo, foram realizados dois estudos de caso -
nas cidades de Ouro Preto-MG e Paraty-RJ, a partir dos quais se
buscou:
– Analisar a trajetória do turismo (enquanto atividade) e da gestão pública do
turismo nas cidades pesquisadas;
– Identificar os principais atores que atuam na “rede” do turismo local e o papel
que desempenham na formação das agendas públicas; e
– Analisar quais questões (issues) fazem parte da agenda pública e quais não
fazem (no issues), tentando buscar elementos que expliquem a priorização de
alguns temas e a negligência de outros.

Considerações iniciais sobre turismo
• De forma geral, os governos apresentam duas motivações para
atuarem no turismo:
– os resultados econômicos, sociais e culturais gerados pelo setor e que
beneficiam as localidades;
– as externalidades (impactos) negativas oriundas de um modelo de
crescimento desordenado do turismo, que levam a uma série de impactos
negativos que afetam sobremaneira as localidades e os seus residentes.

• Benefícios do turismo (aspectos positivos)
– oferta de empregos diretos e indiretos
– a geração de renda e de receitas
– o potencial do setor para impulsionar o desenvolvimento local em áreas com
restrições
– sua contribuição para a valorização da cultura local e a preservação ambiental

• Externalidades (impactos) negativas
– o agravamento de alguns problemas sociais
– a perda ou a desvalorização da cultura local
– a degradação do meio ambiente e do patrimônio público
– o aumento dos preços dos produtos e serviços
– a piora na qualidade de vida das comunidades residentes

Ambiente legal
• Constituição Federal de 1988
– Especificamente em seu art. 180, estabelece que as três esferas de governo
devem promover e incentivar o turismo como fator de desenvolvimento
social e econômico.
• Aos órgãos estaduais e locais cabem a:
– Criação e Execução dos projetos regionais e locais, respectivamente, além de
atuarem na melhoria dos equipamentos necessários às áreas consideradas
turísticas.
• Na ausência de política pública de turismo, Cruz (2000, p. 9) afirma
que essa atividade “se dá à revelia, ou seja, ao sabor de iniciativas e
interesses particulares”.

Competitividade
• O “Índice de Competitividade do Turismo Nacional” é realizado desde 2008
pelo MTur, o SEBRAE Nacional e a Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (EBAPE/FGV) e analisa
os 65 destinos indutores:
– São analisadas 13 dimensões os destinos avaliados segundo seu nível de
desenvolvimento.
– Entre essas dimensões, tem-se as “Políticas Públicas”, compostas pelas seguintes
variáveis:
• estrutura municipal para apoio ao turismo;
• grau de cooperação com o Governo Estadual;
• grau de cooperação com o Governo Federal;
• planejamento para a cidade e para a atividade turística; e
• O grau de cooperação público-privada (MTur, 2014b).

Competitividade
• Os principais aspectos positivos quanto às políticas públicas dos
municípios pesquisados foram:
– Mais da metade dos órgãos gestores do turismo compartilharam projetos
com outras pastas no ano anterior ao do estudo, o que demonstra uma ação
intersetorial;
– A maior parte dos municípios possui instâncias de governança local;
– A maioria dos destinos recebeu repasse de recursos dos Governos Estadual e
Federal.

Competitividade
• Entre os pontos negativos, destacam-se:
– Mais da metade dos municípios não possui planejamento formal do turismo;
– Menos da metade deles dispõe de uma secretaria de turismo ou órgão similar
exclusivo para turismo ou contam com recurso próprio (MTur, 2014, p. 42).

Marco teórico referencial
• Em essência, um "política pública" é um "programa de ação
governamental", no qual o governo vigente afirma como pretende
administrar a coisa pública.
– Para Thomas Dye (1972), política pública é “tudo que um governo decide
fazer ou não fazer” e pode: “regular o comportamento da sociedade,
organizar burocracias, distribuir benefícios, extrair impostos ou todas essas
coisas ao mesmo tempo” (DYE, 2002, p. 1 – tradução da autora).

• Importante!
– Os Governos são o agente primário da formulação de políticas, pois é ele
quem toma as decisões oficiais em nome dos cidadãos. Ainda que atores não
governamentais possam influenciar as decisões políticas e, muitas vezes, ficar
responsáveis pela sua implementação, suas ações não podem ser
consideradas uma política pública.

• Importante!
– A formulação de política envolve uma decisão deliberada, tomada por
políticos eleitos e outros funcionários do governo, a respeito de fazer ou não
alguma coisa com relação a um problema público, ou seja, toda política
pública implica decisão, ainda que seja de não atuação.
• Importante!
– A política pública representa uma ação consciente/intencional de um
governo; isso quer dizer que os efeitos não intencionais de uma decisão do
governo não deve ser considera uma política pública e, sim, um subproduto
seu não esperado.

Elementos constitutivos das políticas públicas
• Elementos constitutivos das políticas públicas (HOGWOOD; GUNN, 1984):
– Uma série de padrões de decisões relacionadas, influenciadas por pessoas, grupos e
organizações;
– Seu processo de elaboração envolve vários subprocessos ao longo de um tempo;
– Seus objetivos e propósitos geralmente identificados durante a sua concepção
podem sofrer alterações ao longo do tempo ou ser definidos posteriormente;
– Envolve tanto uma ação quanto uma inação, e a inação pode contribuir para o
resultado de uma política;
– Seu estudo demanda uma compreensão do comportamento, dentro e entre as
organizações; e
– Para ser considerada pública uma política deve ter sido gerada ou processada no
âmbito governamental.

Análise de políticas públicas
• Segundo Dye (2002, p. 1 – tradução da autora), a análise de uma
política pública (Policy Analysis) busca responder a três questões:
– “O que o Governo faz?
– Por que ele faz?
– Que diferença isso faz?”.

• Processo de formação da agenda pública
– Conforme Howlett et al. (2013), a formação de agenda “(...) se refere ao processo
pelo qual os problemas chegam à atenção dos governos”;
– a formulação corresponde “(...) ao modo como as propostas de política são
formuladas no âmbito governamental”;
– o estágio de tomada de decisão se refere ao “(...) processo pelo qual os governos
adotam um curso de ação ou não ação”;
– o estágio da implementação corresponde “(...) ao modo pelo qual os governos dão
curso efetivo a uma política”; e
– o estágio de avaliação “(...) se refere aos processos pelos quais tanto os atores
estatais como os societários monitoram os resultados das políticas, podendo
resultar daí em uma reconceituação dos problemas e das soluções político-
administrativas” (HOWLETT et al., 2013, p. 14-15).

• Modelo do Ciclo Político
– Howlett et al. (2013, p. 16) apresentam que o modelo: Facilita o
entendimento de um processo multidimensional por meio da desagregação
da complexidade do processo em um número indeterminado de estágios e
subestágios, em que cada um deles pode ser investigado isoladamente ou em
termos de sua relação com cada um ou com todos os demais estágios do
ciclo.
• Importante!
– Em todas as fases do ciclo político existem processos de aprendizagem
política e administrativa, portanto a avaliação da política não dever ser feita
somente no final de sua implementação, como sugere o modelo.

Formação da agenda pública
• Downs (1993) defende a ideia de que os assuntos possuem um ciclo de
atenção (issue attention cycle).
• Segundo Downs (1993, p. 142-145), o ciclo de atenção de um problema é
composto por cinco etapas (geralmente sequenciais), cujos tempos podem
variar em função do problema envolvido. São elas:
1. “A etapa anterior ao problema”: Quando, apesar de existir uma situação
indesejável, ela ainda não foi capaz de atrair a atenção pública. Downs (1993, p.
142 – tradução da autora) afirma que, na maioria das vezes, “as condições
objetivas do problema são piores na etapa que precede ao momento em que o
público começa a se interessar pelo problema”.
2. “A descoberta alarmante e o entusiasmo eufórico”: Uma série de acontecimentos
pode fazer que o público se dê conta repentinamente de um aspecto ruim de um
problema particular e se alarme. Então, começa na sociedade um entusiasmo para
que o problema possa ser solucionado em um prazo relativamente curto.

Formação da agenda pública
• Continuação:
3. “A percepção do preço do progresso”: Considera-se que o custo para se solucionar um
problema é muito alto, pois é necessário gastar muito dinheiro e sacrificar a população. O
público, então, começa a perceber que parte dos problemas pode se dar em função de
arranjos que beneficiam somente a uma parte da população.
4. “A diminuição gradual da intensidade de interesse do público”: Quando as pessoas
começam a se dar conta de que será difícil resolver o problema, podem surgir três
reações: algumas podem desanimar, outras deixam de refletir sobre os problemas porque
se sentem ameaçadas e outras acabam se cansando do problema. Tais reações fazem que
as pessoas aos poucos deixem de prestar atenção ao problema e comecem a considerar
outros.
5. “A etapa posterior ao problema”: Como o problema não ocupa mais a atenção das
pessoas, ele cai em esquecimento. Além disso, o assunto já não possui a mesma relação
com a atenção pública de antes. As instituições, programas e políticas criadas para tentar
resolvê-lo provavelmente continuam atuando, pois geralmente são duradouras.

Tipos de agendas
• Kingdon (2006a) apresenta dois tipos de agenda: a agenda
governamental e a agenda de decisão.
– Agenda governamental: “lista de temas que são alvo de atenção por parte das
autoridades em dado momento”;
– Essa lista varia de acordo com os diferentes setores e pode ser mais
especializada ou geral;
– Agenda de decisão: “lista dos assuntos dentro da agenda do governo
encaminhada para deliberação”.

Tipos de agendas
• Em seu estudo, Kingdon (2006a) apresenta a seguinte definição de
agenda:
– A lista de temas ou problemas que são alvo em um dado momento de séria
atenção, tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas
fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades.

Tipos de agendas
• O “estabelecimento de uma agenda” é uma das quatro etapas que
integram o processo de formulação de políticas públicas, do qual
também fazem parte as etapas de “(...) a especificação das
alternativas a partir das quais as escolhas são feitas; uma escolha final
entre essas alternativas específicas, por meio de votação no legislativo
ou decisão presencial; e a implementação dessa decisão” (KINGDON,
2006a, p. 221).

Identificação e análise de problemas
• Três maneiras, por meio das quais as situações se tornam conhecidas
pelas autoridades governamentais. São elas:
1. indicadores, que podem tanto indicar determinada situação problemática
quanto a sua magnitude;
2. evento-foco, como um desastre ou uma crise, que chama a atenção para
algumas situações mais do que para outras. Nesse caso, é preciso que tal
evento esteja acompanhado de indicação mais precisa, para que não receba
atenção passageira; e
3. feedback de programas existentes, seja formal (como de avaliação) ou
informal (como as reclamações que chegam até os governos).

Identificação e análise de problemas
• Esse autor apresenta cinco situações em que um problema pode
desaparecer da agenda:
1. em primeiro lugar, o governo pode decidir não tratar do problema, voltando sua
atenção para outra questão (algo já pode estar sendo feito para resolver o
problema ou há frustração por não conseguir levar o problema para uma agenda
de decisão, mesmo empreendendo esforços para tal);
2. as situações que inicialmente foram alvo de atenção podem mudar com o passar
do tempo e perder importância;
3. as pessoas podem se acostumar a conviver com a situação antes vista como
“problemática” e não mais lhe conferir esse status;
4. situações podem se tornar prioritárias em dado momento e fazer que outras
deixem de ser consideradas; e
5. algumas situações podem apresentar ciclos de atenção, ou seja, em alguns
momentos podem ser consideradas problemas e em outros não.

Agenda Pública
• Mudanças na agenda
– Para que ocorra mudança na agenda é necessário que três dinâmicas se
conectem:
• Problemas (fase em que se analisa por que algumas questões são reconhecidas como
problemas e passam a ocupar a agenda governamental, enquanto outras não são
consideradas),
• Políticas (processo em que, por meio da imposição de critérios7, algumas ideias são
selecionadas, enquanto outras, descartadas); e
• Jogo da política (situação que denota que, independentemente do reconhecimento de
um problema ou das alternativas disponíveis, o fluxo político segue sua própria
dinâmica e suas regras).

Agenda Pública: problemas
• Lascoumes e Galès (2012, p. 141) :
– Um problema torna-se público a partir
do momento em que os atores sociais
estimam que algo deve ser feito para
mudar uma situação.
– Ele se torna político a partir do
momento em que a solução almejada
só pode ser dada pelo poder público.
– Figura: Processo de definição de um
problema público e seus possíveis
obstáculos.

Participantes “visíveis” e “invisíveis”
• Kingdon (2006b) apresenta os participantes “visíveis” como explicação
sobre como um tema se estabelece na agenda.
– Atores visíveis: aqueles que recebem considerável atenção da imprensa e do
público, inclui o presidente e seus assessores de alto escalão, importantes
membros do Congresso, a mídia, e atores relacionados ao processo eleitoral,
como partidos políticos e comitês de campanha.
– Invisíveis: “os acadêmicos, burocratas de carreira e funcionários do
Congresso”. Para ele, enquanto os primeiros influenciam mais a definição da
agenda, os segundos exercem maior influência na escolha das alternativas
que vão compor a agenda de decisão.

Atores participantes no processo
• Conforme Subirats et al. (2008, p. 27),
– diferentes tipos de atores, públicos e privados, estão envolvidos em uma
política pública que é o resultado da interação de tais atores.
– Um ator pode ser um indivíduo, um grupo de indivíduos, uma pessoa jurídica
ou um grupo social.
– Contudo:
• Um conjunto de indivíduos só constituirá um ator unitário sempre e quando (...) se
apresente e atue com homogeneidade interna em relação aos valores e interesses que
defende e aos objetivos que persegue (SUBIRATS, et al., 2008, p. 51-52).

Políticas Públicas de Turismo
• Como apontado por Goeldner et al. (2002), é importante que as
definições de turismo, assim como a descrição de sua abrangência,
levem em consideração os diferentes grupos que integram e são
afetados pelo setor, os quais possuem perspectivas geralmente
diferentes sobre ele.
• Esses grupos são:
– O turista (o turismo é percebido como busca de experiências e satisfações);
– As empresas fornecedoras de bens e serviços (o turismo é visto como
oportunidade de obtenção de lucro);

• Continuação:
– O governo (o turismo é percebido como fator de riqueza para a economia,
seja por meio da renda ou do aumento das receitas oriundas da moeda
estrangeira ou da arrecadação de impostos sobre as despesas turísticas);
– A comunidade anfitriã (o turismo percebido como fator de emprego e cultura)
(GOELDNER et al., 2002, p. 23). Assim, levando em consideração esses grupos,
Goeldner et al. (2003, p. 23) definem o turismo como “a soma de fenômenos
e relações originados da interação de turistas, empresas, governos locais e
comunidades anfitriãs, no processo e atrair e receber turistas e outros
visitantes”.

• “Se, de um lado, o turismo gera riqueza, renda, postos de trabalho
etc., de outro pode desencadear processos inflacionários,
principalmente na escala local, e aprofundar práticas indesejadas
como prostituição infantil e tráfico de drogas” (CRUZ, 2006, p. 338)

Atuação do Estado
• Segundo Hall (2001, p. 184),
– O governo ajuda a modelar a estrutura econômica para a indústria do turismo
(...), ajuda a proporcionar a infraestrutura e atender as exigências
educacionais para o turismo, cria o ambiente regulador no qual as empresas
atuam e desempenha um papel ativo em divulgação e marketing.

Atuação do Estado
• Cinco áreas de envolvimento do setor público no turismo (HALL, 2001,
p. 184-185):
– Coordenação
• Deve existir dentro e entre as esferas de governo, para “evitar a duplicação de recursos
entre as várias entidades turísticas do governo e o setor privado, e para desenvolver
estratégias eficientes para o setor”.
• Um dos grandes desafios do Governo é reunir as diferentes organizações públicas que
possuem interesse no turismo para trabalharem por objetivos políticos comuns.

Atuação do Estado
• Cinco áreas de envolvimento do setor público no turismo (HALL, 2001, p.
184-185):
– Planejamento
• É elaborado com diferentes finalidades, como desenvolvimento, provisão de infraestrutura, uso
do solo e de recursos e para divulgação e marketing.
• O planejamento pode ser elaborado por diferentes organizações governamentais, e em
diferentes escalas: nacional, estadual, local, setorial.
– Legislação e regulamentação
• Ocorre, por exemplo, quando o governo atua na emissão de passaportes e vistos, ou em
questões relacionadas ao meio ambiente. Contudo, à medida que a política de turismo precisa
ser integrada a outras políticas, vão surgindo questões importantes a serem tratadas.
• “Decisões tomadas em outras jurisdições, como política econômica, política ambiental e de
conservação, podem, todavia, gerar consequências importantes na eficiência das decisões
tomadas em turismo”.

Atuação do Estado
• Continuação:
– Incentivo
• Existem três maneiras de o governo exercer a função de incentivo ao turismo:
– Empréstimos a juros subsidiados ou reservas para amortização sobre acomodações para turistas;
– Patrocínio de pesquisas que beneficiem a “indústria” do turismo em geral e não organizações ou
associações específicas individuais;
– Marketing e divulgação para a geração de demanda turística e divulgação de investimentos de
capital para estimular os investimentos de capital em atrações e instalações turísticas.
– Divulgação
• É uma das principais atividades exercidas pelo Governo, a qual se realiza por meio de
campanhas de marketing.

Atuação do Estado
• Hall (1994, apud Hall 2001, p. 185) ainda acrescenta mais duas áreas,
também aqui delimitadas:
– Desenvolvimento do turismo social; e
– Proteção de interesses públicos.

Organismos paraestatais
• Comissões e órgãos de turismo têm a seu encargo a tarefa de:
– Identificar mercados-alvo em potencial, os melhores métodos de atraí-los e,
uma vez demonstrado interesse em adquirir o produto turístico, para onde
conduzi-los.
– Estimular a visita de turistas estrangeiros
– Reter o máximo possível de turistas nativos realizando campanhas de
marketing domésticas a fim de garantir um mínimo de ‘vazamento’ do
sistema turístico nacional, estadual ou regional (HALL, 2001).

Interesses
• A defesa de interesses locais e minoritários tradicionalmente tem
ocupado grande parte da atividade governamental, em especial
enquanto o governo desempenhava o papel de equilibrar vários
interesses e valores a fim de atender a interesses públicos nacionais e
regionais, e não limitados, seccionais e privados, como os de uma
indústria específica como o turismo (HALL, 2001, p. 193).

Políticas públicas e privadas de turismo
• Razões para a implementação de políticas de turismo:
– Benefícios econômicos – Políticas de turismo são desenvolvidas e
implementadas a partir da crença de que o sucesso do setor beneficia a
economia, aumenta o número de empregos e ajuda a equilibrar os déficits de
pagamento.

• Continuação:
– Regulação e controle – Políticas de turismo podem regular e controlar a
indústria do turismo em prol da segurança dos turistas e do público em geral.
– Visibilidade, reconhecimento e apoio – A indústria do turismo pode receber
maior apoio dos formuladores de política quando essa política tem esses três
aspectos fornecidos nos seus diferentes níveis.

• Continuação:
– Interesse próprio – Os governos geralmente têm interesse no turismo por três
motivos: impostos e gastos econômicos que resultam diretamente da
atividade turística; o grande investimento na infraestrutura turística tem um
retorno com o turismo; e os governos, muitas vezes, são considerados
parceiros ativos no turismo (em termos de atividades e investimento).

• Goeldner et al. (2002):
– As políticas de turismo podem ser parte de várias outras políticas que governam e
orientam o funcionamento da sociedade em geral, dentro da qual o turismo existe e
funciona, como as políticas sociais e econômicas.
– Assim, segundo esses autores, há uma série de políticas mais gerais controladas
pelos governos, assim como outros segmentos e organizações do setor, que podem
ter efeito importante sobre o sucesso das destinações turísticas, mas que na
maioria das vezes não está sob o controle dos gestores públicos do turismo.
– Nesse sentido, os referidos autores defendem que o turismo só poderá funcionar
corretamente se compartilhar, cooperar e dialogar, de forma efetiva, com muitos
outros setores da sociedade e da economia, criando um ambiente onde a
colaboração entre os maiores interessados seja apoiada e facilitada.

• Solha (2004):
– As políticas públicas podem exercer diferentes papéis, tendo em vista que
dependem das necessidades e objetivos de cada local.
– No turismo as preocupações em se estabelecer políticas para o setor só
aparecem quando este adquire importância econômica, ou quando começa a
causar transtornos.
• Antes disso, caracteriza-se pela espontaneidade, com pouco ou nenhum controle de
seu desenvolvimento, obedecendo a apenas a lei do mercado.

Ciclo de vida de um destino turístico (Butler, 1980)

Ciclo de vida de um destino turístico
• Exploração
– Fase caracterizada por reduzido número de turistas, os quais são chamados
de “exploradores”, por Plog, ou de “alocêntricos”, por Cohen.
– Nessa fase, a destinação não conta com instalações específicas previstas para
os visitantes, que geralmente usam espaços locais e, com isso, podem se
aproximar da população, e o turismo não altera o destino, tendo pouca
importância para a vida econômica e social dos seus residentes.

• Envolvimento
– Quando o número de visitantes aumenta e passa a ter certa regularidade, os
residentes locais começam a criar as primeiras instalações para receber os
turistas, algumas exclusivas para esse fim. Assim, o contato dos turistas com
os residentes locais tende a se intensificar.

• Desenvolvimento
– Nessa fase, a área do mercado turístico é bem demarcada e, à medida que o
destino turístico vai-se desenvolvendo, o seu controle, assim como o
envolvimento dos visitantes com a comunidade local, vai diminuindo.
– As instalações locais vão dando cada vez mais lugar a instalações específicas
(muitas vezes fornecidas por organizações externas).
– Atrativos naturais e culturais também começam a ser comercializados e
adequados especificamente para os turistas, alterações nas áreas turísticas
também passam a ser percebidas e pode ocorrer que nem todos os tipos de
turistas sejam desejados pelos residentes locais.
– Em períodos de pico, inclusive, o número de turistas pode igualar ou até
mesmo exceder a população local.

• Consolidação
– Nesta fase, embora a taxa de crescimento possa diminuir, o número de
turistas tende ainda a aumentar.
– O turismo constituirá parte significativa da economia local, as ações de
marketing e publicidade terão grande alcance e buscarão aumentar a
permanência do turismo, e empresas externas ao local (como as franquias)
começam a se instalar nos destinos.
– Contudo, o aumento no número de turistas e as instalações específicas para
atendê-los podem gerar alguma oposição ou descontentamento por parte da
população local.

• Estagnação
– Nesta fase, o número máximo de turistas que os destinos suportam terá sido
alcançado, ou em alguns casos, até mesmo ultrapassado, o que pode acabar
acarretando problemas ambientais, sociais e econômicos.
– A imagem do local já estará estabelecida, mas, como Butler mencionou, não
estará mais “na moda”.
– Os serviços oferecidos começam a ser em maior quantidade que a demanda
e será necessário grande esforço dos empresários para manter um nível de
visitação suficiente para manutenção dos negócios.
– Muitas vezes, atrações naturais e culturais originais, “genuínas” (nos dizeres
de Butler (1980)) são substituídas por equipamentos turísticos artificiais.

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