1. O documento discute a ação popular como um meio de tutela do meio ambiente pelo cidadão, analisando aspectos processuais importantes para sua efetividade. 2. A ação popular ambiental possui natureza jurídica de ação civil pública, conferindo-lhe maior eficácia para garantir a tutela do meio ambiente. 3. Aspectos como legitimidade ativa e passiva, requisitos, competência e prescrição são analisados para garantir a efetividade da ação popular ambiental como instituto distinto.

1. 349Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
Artigo
7
AÇÃO POPULAR AMBIENTAL E EFETIVIDADE: ANÁLISE
DOS PRINCIPAIS ASPECTOS PROCESSUAIS
POLIANA CÍNTIA COSTA GUIMARAES
Analista do Ministério Público do Estado de Minas Gerais
Pós-Graduada em Direito Processual
RESUMO: Todos os cidadãos têm o direito fundamental a um meio ambiente sadio
e equilibrado, bem como a obrigação de manter sua qualidade para as futuras
gerações. Com base nesta premissa, este trabalho estuda a ação popular como um
importante meio de tutela do meio ambiente pelo próprio cidadão, dando ênfase à sua
distinção da ação popular de defesa do erário, disciplinada pela Lei nº 4.717/65. São
analisados alguns aspectos processuais, importantes para a garantia de efetividade
da ação popular ambiental e seu reconhecimento como instituto distinto, dentre
eles a legitimidade ativa e passiva, requisitos, competência. Conclui-se que a ação
popular ambiental possui, na verdade, natureza jurídica de ação civil pública, na
medida em que a aplicação da Lei nº 7.347/85 lhe confere maior eficácia e garante
a efetividade da tutela do meio ambiente.
PALAVRAS-CHAVE: ação popular ambiental, aspectos processuais, natureza
jurídica, legitimidade, efetividade.
ABSTRACT: Every citizen has the fundamental right to a healthy and balanced
environment, as well as the obligation of keeping its quality to the next generations.
Based on this premise, this worksheet article studies the popular action as an important
vehicle for the citizen himself or herself to protect the environment, emphasizing its
distiction to the popular action in defense of the public treasury, disciplined by the
Law 4.717/65. One analyses some procedural aspects important to the guarantee of
the effectiveness of the environmental popular action and its acceptance as a distint
institution, amongst them, the capacity of standing to sue and the standing to be sued,
requirements, jurisdiction. One concludes that the environmental popular action has,
in reality, legal nature of class action in the proportion that the application of the Law
7.347/85 gives it greater efficiency and ensures the effectiveness of protection of the
environment.

2. 350 • Direito Processual Coletivo
KEY WORDS: Environmental popular action; procedural aspects; juridical nature;
standing to sue capacity; effectiveness.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. A efetividade da tutela jurisdicional. 3. A ação popular.
3.1 Origem constitucional. 3.2 Conceito e requisitos. 3.3 Ação popular e ação civil
pública. 4. A ação popular ambiental. 4.1 Primeiras abordagens. 4.2 Legitimidade. 4.3
Requisitos – ilegalidade e lesividade. 4.4 Competência. 4.5 Liminar. 4.6 Prescrição.
4.7 Apelação e efeito suspensivo. 5 Da inserção da ação popular no microssistema
de tutela coletiva. 6. Conclusão. 7. Referências bibliográficas.
1. Introdução
O crescimento da potencialidade lesiva da atividade humana e a conhecida
incapacidade do Estado em tutelar a biodiversidade, conciliando desenvolvimento
econômico e preservação, fazem a sociedade emergir como grande protagonista na
possibilidade de uma efetiva tutela do meio ambiente.
O legislador constituinte, atento a essa tendência, estabeleceu uma atuação
conjunta entre o Poder Público e o povo, in verbis: “Art. 225. Todos têm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (grifo nosso).
Assim, cabe à coletividade buscar a proteção jurisdicional dos direitos difusos de
ordem ambiental diante de dano ou ameaça de lesão ao meio ambiente, enquanto
ao Estado incumbe proporcionar os instrumentos adequados para a atuação dos
cidadãos nesta seara, propiciando o efetivo acesso à justiça em matéria ambiental.
A propósito, o acesso à justiça em matéria ambiental é objeto de relevante discussão,
diante das peculiaridades inerentes aos conflitos ambientais, que incidem sobre
interesses e direitos de natureza difusa, o que traz dificuldades no que se refere
à sua adequada organização, representação e defesa. Esta discussão passa,
necessariamente, pelo instituto da legitimação ativa para a propositura de ações
judiciais em defesa do meio ambiente e a necessidade de sua ampliação, para a
garantia do efetivo acesso à justiça.
A ação popular, um dos meios mais antigos de controle dos atos estatais pelo
cidadão, possui grande importância na tutela dos interesses da coletividade, como
a moralidade administrativa, o patrimônio público ou de entidade que o Estado
participe, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural. Esse instrumento
processual se destaca como um dos primeiros colocados à disposição do cidadão
para a tutela de bens e interesses comuns a toda a sociedade. No entanto, não vem
sendo efetivamente empregado, seja pela inidoneidade das regras processuais da
Lei nº 4.717/65, seja pelas barreiras de acesso à justiça.

3. 351Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
2. A efetividade da tutela jurisdicional
É de conhecimento ordinário que o direito de acesso à justiça, garantido pelo art.
5°, inciso XXXV, da Constituição da República (a lei não excluirá da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito), não quer dizer apenas que todos têm
direito de ir a juízo, mas também que todos têm direito à adequada tutela jurisdicional
ou à tutela jurisdicional efetiva (adequada e tempestiva). Nesse sentido:
O direito fundamental à efetividade do processo - que se
denomina também, genericamente, direito de acesso à justiça
ou direito à ordem jurídica justa compreende, em suma,
não apenas o direito de provocar a atuação do Estado, mas
também e principalmente o de obter, em prazo adequado, uma
decisão justa e com potencial de atuar eficazmente no plano
dos fatos. (ZWASCKI apud SILVA, 2005).
Como ensina Marinoni (2004), o direito à tutela jurisdicional efetiva exige técnica
processual adequada (norma processual), instituição de procedimento capaz
de viabilizar a participação (p. ex., ações coletivas) e, por fim, a própria resposta
jurisdicional. Oportuno trazer a lição do processualista:
Note-se, em primeiro lugar, que o direito à tutela jurisdicional
efetiva tem relação com a possibilidade de participação, e por
isso pressupõe um direito à participação (o Teilhaberechte
dos alemães). Nessa linha, a necessidade de participação
fez Canotilho relacionar o procedimento coletivo com o direito
a um procedimento justo. Trata-se do procedimento capaz
de conferir a possibilidade de participação para a proteção
dos direitos fundamentais e para a reivindicação dos direitos
sociais.
Acontece que essa participação deve ser feita perante um
procedimento idôneo à proteção dos direitos, até mesmo porque
o direito à proteção não exige somente normas de conteúdo
material, mas igualmente normas processuais. Isso quer dizer
que o direito à proteção dos direitos fundamentais tem como
corolário o direito a pré-ordenação das técnicas adequadas à
efetividade da tutela jurisdicional, as quais não são mais do
que respostas do Estado ao seu dever de proteção.
Porém, o direito à tutela jurisdicional não só requer a
consideração dos direitos de participação e de edição de
técnicas processuais adequadas, como se dirige à obtenção
de uma prestação do juiz. Essa prestação do juiz, assim como
a lei, também pode significar, em alguns casos, concretização
do dever de proteção do Estado em face dos direitos
fundamentais. [...]

4. 352 • Direito Processual Coletivo
Entretanto, o direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva,
quando se dirige contra o juiz, não exige apenas a efetividade
da proteção dos direitos fundamentais, mas sim que a tutela
jurisdicional seja prestada de maneira efetiva para todos os
direitos. Tal direito fundamental, por isso mesmo, não requer
apenas técnicas e procedimentos adequados à tutela dos
direitos fundamentais, mas sim técnicas processuais idôneas
à efetiva tutela de quaisquer direitos. De modo que a resposta
do juiz não é apenas uma forma de se dar proteção aos direitos
fundamentais, mas sim uma maneira de se dar tutela efetiva
a toda e qualquer situação de direito substancial, inclusive
aos direitos fundamentais que não requerem proteção, mas
somente prestações fáticas do Estado (prestações em sentido
estrito ou prestações sociais).
Nessa linha de raciocínio, cumpre acrescentar que o jurisdicionado não é obrigado a
se contentar com um procedimento inidôneo à efetiva tutela de seu direito, já que este
não se resume à possibilidade de acesso a um procedimento legalmente instituído.
De fato, o direito à tutela jurisdicional não pode se restringir ao direito de igual acesso
ao procedimento estabelecido, ou ao conceito tradicional de acesso à justiça.
Assim, se o dever do legislador editar o procedimento idôneo for descumprido,
permanece, no caso concreto, o dever do juiz de prestar a tutela efetiva. Dessa
forma, tem ele o dever de interpretar a legislação à luz do direito fundamental à
efetividade da tutela jurisdicional.
Portanto, como propõe o mencionado doutrinador, o direito à tutela jurisdicional,
ainda que sem perder sua característica de direito de iguais oportunidades de acesso
à justiça, deve ser considerado como o direito à efetiva proteção do direito material,
do qual são devedores o legislador e o juiz.
Marinoni (2004, p. 198) acrescenta, ao tratar da essencialidade das normas
processuais para a efetivação de direitos fundamentais, que “[...] isso quer dizer
que o direito a proteção dos direitos fundamentais tem como corolário o direito a
preordenação das técnicas adequadas à efetividade da tutela jurisdicional, as quais
não são mais do que respostas do Estado ao seu dever de proteção”.
Tais considerações são pertinentes no presente estudo, tendo em vista que, para
a garantia de efetividade da tutela jurisdicional do meio ambiente através da ação
popular, é preciso reavaliar alguns aspectos processuais atinentes à ação popular
tradicional. Como se pretende demonstrar nas sessões seguintes, o procedimento da
Lei nº 4.717/65 mostra-se inidôneo à efetiva tutela do meio ambiente pelo cidadão,
através da ação popular.

5. 353Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
3. A ação popular
3. 1. Origem constitucional
O primeiro tratamento da ação popular no Brasil foi a Constituição do Império de
1824, que previu a sua utilização, por qualquer do povo, com a finalidade de reprimir
abusos de poder e prevaricação que juízes de direito e oficiais de justiça cometessem
no exercício do cargo. Assim dispunha: “Art. 157 – Por suborno, peita, peculato e
concussão, haverá contra eles a ação popular, que poderá ser intentada dentro de
um ano e dia pelo próprio queixoso ou por qualquer do povo, guardada a ordem do
processo estabelecido na lei”.
Já a Constituição Republicana de 1891 não acolheu o instituto, nem mesmo em
seu caráter penal, como a anterior. Cumpre mencionar que o Código Civil de 1916,
também, não o previu expressamente. Foi a Constituição de 1934 a primeira a dar
guarida à ação popular, no inciso 38 do artigo 113, que previa: “[...] qualquer cidadão
será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou a anulação dos atos
lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios”.
No entanto, com a duração efêmera da Constituição de 1934, a ação popular não
chegou a ser utilizada em virtude da falta de regulamentação. A Carta de 1937, por
sua vez, nem tratou do instituto. Já a Constituição de 1946 restabeleceu o remédio,
no artigo 141, § 38, de maneira mais ampla que na Constituição de 1934, uma vez
que protegia, além da União, Estados e Municípios, as entidades autárquicas e as
sociedades de economia mista.
A Constituição de 1967 manteve a ação popular no artigo 150, § 31, com a finalidade
específica da proteção patrimonial, mas sem relacionar as entidades cujo patrimônio
deveria ser protegido, usando o termo genérico patrimônio das entidades públicas.
Essa redação foi mantida pela Emenda Constitucional n.º 01/1969, no art. 153, §
31.
Apesar da previsão constitucional, a utilização da ação popular na defesa de direitos
difusos da coletividade não era muito constante. Segundo Meirelles (1987, p. 119),
em que pese a alusão à defesa do patrimônio, a conceituação era restrita, consistindo
na invalidação de atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos do patrimônio
federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e
pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.
Cumpre ressaltar que, ainda sob a égide da Constituição de 1946, a ação popular foi
regulamentada. A Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, ampliou sua área de atuação
para fora do restrito círculo das lesões meramente pecuniárias. Das alterações
realizadas, destaca-se a que foi feita pela Lei n.º 6.513/77, que introduziu a atual
redação do § 1º do art. 1º, englobando no conceito de patrimônio público a proteção
dos bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.

6. 354 • Direito Processual Coletivo
O remédio constitucional em análise ganhou nova forma na Constituição de 1988,
que ampliou consideravelmente o campo de sua incidência protetiva, passando a
alcançar a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e
cultural.
3.2. Conceito e requisitos
Assim dispõe o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição da República:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada a má-fé, isento de custas judiciais e do ônus
da sucumbência.
Sobre o conceito tradicional de ação popular, é indispensável citar Meirelles (1987,
p. 114):
Ação popular é o meio constitucional posto à disposição de
qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos
administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do
patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias,
entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas
com dinheiros públicos. (grifo do autor).
Assim, a ação popular se apresenta como um remédio constitucional, através do
qual qualquer cidadão se investe de legitimidade para exercer um poder de natureza
essencialmente política, como manifestação direta da soberania popular (SILVA,
1998, p. 462). Através dessa garantia, o cidadão exercerá diretamente a função
fiscalizadora do Poder Público, visando à defesa dos interesses da coletividade. É o
que também ensina Moraes (2001, p. 192), ao dizer que a ação popular, assim como
o direito de sufrágio, direito de voto em eleições, plebiscitos e referendos, e ainda a
iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos políticos,
constitui um meio de exercício da soberania popular.
É forçoso reconhecer o aspecto político da ação popular, na medida em que o cidadão
atua como fiscalizador dos atos do Poder Público. Os requisitos tradicionais da ação
popular, sem os quais não se viabiliza, são: 1 – condição de eleitor; 2 – ilegalidade
ou ilegitimidade do ato; 3 – lesividade. Faz-se mister apenas mencionar que há
divergência na doutrina e na jurisprudência acerca da necessidade da presença do
binômio ilegalidade-lesividade, sendo que para alguns basta um desses requisitos
para a propositura e procedência da ação popular.
Sobre a ação popular de defesa do meio ambiente, neste trabalho denominada ação
popular ambiental, esclareça-se, por ora, que possui características singulares, o
que enseja a necessidade de uma análise mais detida.

7. 355Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
3.3. Ação popular e ação civil pública
A Lei nº 7.347 passou a vigorar no Brasil em de 24 de julho de 1985. Mediante seus
dispositivos, salvaguardados na íntegra os que já constavam da Lei da Ação Popular,
com a qual não conflitua, propõem-se ações de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, bem como por infração à ordem
econômica, à economia popular e à ordem urbanística. Cumpre acrescentar que a
ação civil pública ambiental já existia desde a Lei nº 6.938/81, que trata da Política
Nacional do Meio Ambiente. Essa lei concedia ao Ministério Público legitimação
para a ação de responsabilidade civil contra o poluidor por danos causados ao meio
ambiente (art. 14, §1°). Sobre o assunto, Milaré (2001, p. 172) ensina:
A Lei 7.347/85 significou, sem dúvida, uma revolução na
ordem jurídica brasileira, já que o processo judicial deixou
de ser visto como mero instrumento de defesa de interesses
individuais para servir de efetivo mecanismo de participação
da sociedade na tutela de situações fático-jurídicas de
diferente natureza, vale dizer, daqueles conflitos que envolvem
interesses supraindividuais – difusos, coletivos e individuais
homogêneos.
Não pode ser olvidado, ainda, o Código de Defesa do Consumidor – Lei nº 8.078/90,
inovadora ao prever a tutela dos interesses ou direitos individuais homogêneos e
que, ao lado da Lei da Ação Civil Pública e de outros diplomas legais inerentes ao
direito coletivo, forma o “[...] microssistema processual coletivo” (DIDIER JUNIOR;
ZANETTI JUNIOR, 2007, p. 49). Assim, tanto a ação popular, cujo conceito já foi
analisado, quanto a ação civil pública são previstas na Constituição da República
como mecanismos de defesa dos interesses públicos. No entanto, distinguem-se em
pontos cruciais, a seguir relacionados sucintamente.
No que concerne à legitimidade ad causam, na ação popular cabe ao cidadão,
unicamente. Já na ação civil pública, são legitimados o Ministério Público, a União,
Estados e Municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades
de economia mista e associações. Quanto ao objeto, na ação popular, busca-
se a nulidade ou anulação de ato lesivo ao patrimônio público em sentido lato, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural,
e a recomposição do status quo. Por sua vez, a ação civil pública visa à imposição
de dever de fazer ou não-fazer ao autor do dano moral ou patrimonial causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico, ou à ordem econômica, à economia popular e à ordem
urbanística, e a qualquer outro interesse difuso. Sobre o assunto, ensina Almeida
(2007, p. 197, grifo do autor):
A primeira diferença está na legitimidade para agir, pois
somente o cidadão terá legitimidade para a propositura da

8. 356 • Direito Processual Coletivo
ação popular, com a ressalva do disposto no art. 16 da LAP. A
segunda encontra-se no plano do objeto material, que na ação
civil pública é amplo (art. 129, III, da CF), ao passo que o art.
5.°, LXXIII, da Constituição Federal estabelece de forma mais
restrita o objeto da ação popular (patrimônio público em sua
dimensão ambiental, cultural, histórica, moral e econômica).
Observa-se, assim, que o texto constitucional não estabelece
em relação à ação popular (art. 5.°, LXXIII, da CF), como faz
em relação à ação civil pública (art. 129, III, da CF), que ela
poderá ser promovida para a proteção do patrimônio público
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos. Entretanto, não são essas duas ações constitucionais
excludentes; ao contrário, são elas concorrentes naquilo que
haja identidade quanto ao plano de seus objetos materiais.
Essa tese é confirmada pelo próprio art. 1.°, caput, da LACP.
É inegável que a ação civil pública é, atualmente, o instrumento mais utilizado na
defesa do meio ambiente e por muitos considerada como a melhor forma de defesa
dos interesses transindividuais. Contudo, tem o inconveniente de não conceder
legitimação ativa ao cidadão individualmente considerado, cabendo-lhe apenas
oferecer representação junto ao Ministério Público, órgão mais estruturado para
acionar o Judiciário, ou formar uma associação, que tem legitimidade para propor
a ação civil pública. A propósito, lembra Dinamarco (1994, p. 171) que são duas
as hipóteses de participação popular por meio do Poder Judiciário em demandas
coletivas: as ações populares, cuja legitimidade é do cidadão; e as ações civis
públicas propostas por associações.
4. A ação popular ambiental
4.1. Primeiras abordagens
A atribuição de legitimidade coletiva ao cidadão para a defesa do meio ambiente,
que é um interesse difuso, representou um grande avanço na garantia do exercício
da cidadania. Leite (2007) explica:
Com efeito, o artigo 225 da Constituição da República
Federativa do Brasil é extremamente aberta (sic), em sentido
democrático ambiental, pois exige o exercício da cidadania
participativa e com responsabilidade social ambiental. [...] Um
dos componentes do Estado Democrático Ambiental é o amplo
acesso à justiça, via tutela jurisdicional do meio ambiente.
Note-se que os meios judiciais são, de fato, o último recurso
contra a ameaça e a degradação ambiental. A sociedade atual
exige que as demandas ambientais sejam palco de discussão
na via judiciária, pois esta abertura resultará no exercício da
cidadania e, como conseqüência maior conscientização.
Conforme entendimento da doutrina, a Constituição da República previu, no art. 5°,
LXXIII, dois institutos completamente distintos: a ação popular para a defesa do

9. 357Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
erário, disciplinada pela Lei nº 4.717/65, e a ação popular ambiental, que abrange
a proteção do patrimônio histórico e cultural e o meio ambiente (GOMES JUNIOR).
No mesmo sentido, Silva (2006, p. 98) esclarece que “[...] a ação popular pode ser
utilizada para defesa de bens de natureza diferentes: natureza pública (patrimônio
público) e natureza difusa (meio ambiente)”.
O reconhecimento da ação popular ambiental como instituto distinto da ação
popular tradicional traz conseqüências relevantes. Nesse ponto, é preciso lembrar
que os conflitos jurídico-ambientais, por se referirem a interesses difusos e pelas
peculiaridades do dano ambiental (difícil reparação e valoração, dentre outros),
não podem ser eficazmente solucionados através dos institutos clássicos do direito
processual, incluindo a ação popular da Lei nº 4.717/65. É oportuno mencionar
o estudo de Mendes e Cavedon (2005) sobre as barreiras à propositura da ação
popular ambiental:
Grande problema para o efetivo uso da Ação Popular é que sua
estrutura não foi alterada, apesar da inclusão da possibilidade
de tutela dos interesses difusos de ordem ambiental, o que
certamente traz dificuldades na sua utilização por parte do
cidadão que pretenda defender o patrimônio ambiental da
coletividade através deste instrumento. Outro ponto que
dificulta sua utilização são as barreiras de Acesso à Justiça
que podem se colocar entre o cidadão e a efetiva propositura
da Ação Popular como, por exemplo, arcar sozinho com o ônus
econômico, material e psicológico do litígio, na maioria das
vezes contra atos do Poder Público, o que certamente lhe trará
os inconvenientes da exposição pública; a diferença econômica
e informativa do autor popular para com, geralmente, figurando
no pólo passivo, o Estado; etc.
Às barreiras de acesso à justiça em matéria ambiental acrescente-se a ausência
de vantagem pessoal ao titular da ação, em virtude da natureza difusa do direito
protegido, o que lhe causa desmotivação e desinteresse. Além disso, há o custo
e os riscos do processo, a morosidade da justiça, a dedicação de tempo à causa,
dentre outros. Tais apontamentos corroboram a necessidade de diferenciação entre
a ação popular ambiental e a tradicional, especialmente quanto a alguns aspectos
processuais, como se passa a analisar.
4.2. Legitimidade
4.2.1. Legitimidade ativa
O art. 1° da Lei nº 4.717/65 confere legitimidade ativa na ação popular apenas
ao cidadão. A Constituição de 1988 assim também dispôs (art. 5°, LXXIII). Sobre
o assunto, Silva (1998, p. 463) sustenta que o texto constitucional, quando diz
qualquer cidadão, acabou por restringir a legitimidade ativa na ação popular apenas
ao nacional no gozo dos direitos políticos, sendo vedada às pessoas jurídicas, aos

10. 358 • Direito Processual Coletivo
estrangeiros e aos partidos políticos1
. Vale citar, no entanto, a posição de Almeida
(2007, p. 367), para quem o art. 1°, § 1°, da Lei nº 4.717/65, por estabelecer restrição
indevida à condição de cidadão para efeitos de legitimidade para o ajuizamento da
ação popular, não foi recepcionado pela Constituição Federal (art. 5°, LXXIII). Explica
o doutrinador:
A ação popular está dentro das garantias constitucionais
fundamentais (art. 5.°, LXXIII da CF), de sorte que, se a
Constituição não estabelece qualquer restrição à concepção de
cidadão, não é compatível qualquer interpretação restritiva. [...]
Destarte, todos os que devem ser respeitados na sua dignidade
de pessoa humana têm legitimidade ativa para o ajuizamento
de ação popular: o analfabeto que não se alistou; os maiores
de 70 (setenta) anos, cujo voto também é facultativo; os que
não estejam em dia com o serviço eleitoral; os presos, etc.
(grifo do autor).
Também é este o entendimento de Fiorillo (2005, p. 375):
[...] cidadão em nossa Carta Magna é a pessoa humana no
gozo pleno de seus direitos constitucionais e não única e
exclusivamente ‘nacional no gozo de seus direitos políticos’.
O cidadão brasileiro, portanto, possui igual dignidade social
independentemente da sua inserção econômica, social,
cultural e obviamente política.
Contudo, predomina o entendimento que só é legitimado para a ação popular o
cidadão eleitor, devendo o autor comprovar o exercício de seus direitos políticos.
Quanto à ação popular ambiental, há uma corrente doutrinária que apregoa a
extensão da legitimidade ativa, como estratégia de obter maior acesso à justiça para
a defesa do meio ambiente. Para Leite (2007), a cidadania foi ampliada, concedendo
até mesmo ao estrangeiro residente no país o direito subjetivo de propor a ação
popular ambiental. Fiorillo (2005, p. 375) leciona:
Dessa forma, sendo de todos os bens ambientais, nada mais
lógico que não só o eleitor quite com a Justiça Eleitoral, mas
todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País possam
ser rotulados cidadãos para fins de propositura da ação popular
ambiental [...]. Com isso denota-se que o destinatário do meio
ambiente ecologicamente equilibrado é toda a coletividade –
brasileiros e estrangeiros aqui residentes – independentemente
da condição de eleitor, de modo que, no tocante à proteção dos
bens e valores ambientais, o art. 1°, 3°, da Lei 4.717/65 não foi
recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
Na verdade, seguindo o critério de diferenciação dos institutos, a ação popular da Lei
nº 4.717/65 tem natureza política, exigindo do autor o título de eleitor e a prova da
1
Súmula 365 do STF: Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.

11. 359Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
regularidade com o serviço eleitoral. Já na ação popular ambiental, pela natureza do
bem tutelado, não deve prevalecer essa exigência. É razoável - e atende ao princípio
democrático - atribuir legitimidade a qualquer cidadão, assim entendido qualquer
integrante da população brasileira, até mesmo o estrangeiro residente no país.
4.2.2. Legitimidade passiva
Dispõe o art. 6º da Lei nº 4.717/65 que serão sujeitos passivos da ação popular as
pessoas públicas ou privadas em nome das quais o ato a ser anulado foi praticado,
inclusive as mencionadas no art. 1°, as autoridades, funcionários ou administradores
que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou
que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e os beneficiários diretos
dele. Trata-se, portanto, de um litisconsórcio passivo necessário, já que todos os
beneficiários do ato impugnado têm que ser citados. A conseqüência disto é que a
ausência de citação de parte necessária inquina de vício insanável a demanda, de
modo a tornar inexistente a sentença proferida (SILVA, 2006, p. 105).
Entretanto, na ação popular ambiental, cuja distinção com a ação popular de defesa
do patrimônio público tem se defendido, não há litisconsórcio passivo necessário.
Sustenta-se que o litisconsórcio será facultativo, uma vez que a responsabilidade, na
hipótese, é solidária, sendo que os efeitos da sentença atingirão igualmente todos os
réus. Outro fundamento é o conteúdo do art. 225, § 3°, da Constituição da República,
que deve ser interpretado no sentido de que não há obrigação de que a demanda
seja proposta contra todos os responsáveis, sob pena de inviabilizar o instituto.
Gomes Júnior e Santos Filho (2006, p. 286) explicam:
A disciplina prevista na Lei n. 4.717/65 foi elaborada, visando
ao processamento de uma Ação Popular cuja finalidade era
e é a proteção ao erário, não se justificando a sua incidência
quando o objeto perseguido é outro; na hipótese, proteger
o meio ambiente. Isso afasta, desde o início, a necessidade
de ajuizamento da Ação Popular Ambiental contra todos os
responsáveis pelo ato impugnado (art. 6° da Lei n. 4.717/65),
já que, em se tratando de dano ambiental a responsabilidade
é solidária, autorizando o ajuizamento contra apenas um
dos responsáveis, o que facilita tanto a propositura quanto o
processamento da demanda, sem os entraves existentes na
norma retro apontada.
Cumpre acrescentar, ainda, que, na esteira do raciocínio de Fiorillo, Rodrigues e
Nery2
, podem ser legitimados passivos na ação popular ambiental todos aqueles
responsáveis pelo ato lesivo ao patrimônio ambiental, pessoas físicas, jurídicas ou
entes despersonalizados, sem os limites do art. 6° da Lei nº 4.717/65, já que sobre
estas pode recair o conceito de poluidor estabelecido pela Política Nacional do Meio
Ambiente e, ademais, não há vedação do texto constitucional quanto a esse tema.
2
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha; NERY, Rosa Maria de Andrade
apud ALMEIDA, 2007, p. 404.

12. 360 • Direito Processual Coletivo
4.3. Requisitos - ilegalidade e lesividade
Já foi examinado que a ação popular é o instrumento constitucional à disposição
do cidadão para atacar ato ilegal e lesivo ao patrimônio público. Prevalece o
entendimento de que é necessária a presença desses dois elementos – ilegalidade
e lesividade – para a propositura dessa ação. Cumpre ressalvar que, a despeito da
cumulação dos citados requisitos, já foi superada a idéia de que a lesão deveria
ser econômica, ainda mais após a Constituição de 1988, que ampliou o objeto da
ação popular, passando a proteger o patrimônio histórico e cultural, o meio ambiente
e a moralidade administrativa. De qualquer modo, é imprescindível a conjugação
da lesividade, seja comprovada ou presumida (art. 4° da Lei nº 4.717/65) e da
ilegalidade, para a propositura da ação popular tradicional.
Contudo, mais uma vez a ação popular ambiental se distingue, porque se deve
entender que, nessa hipótese, basta a lesividade ao meio ambiente. O ato comissivo
ou omissivo não precisa ser ilegal, sendo suficiente a demonstração de que
causou dano ambiental (SILVA, 2006, p. 110). Ademais, é preciso considerar que a
responsabilidade por danos ao meio ambiente é objetiva, bastando que haja nexo
de causalidade entre a conduta e a degradação, não se exigindo a ilegalidade ou
ilicitude do ato. Silva (2003, p. 314), ao tratar da natureza da responsabilidade pelo
dano ambiental, lembra que “[...] não exonera, pois, o poluidor ou degradador a
prova de que sua atividade é normal e lícita”. Nas linhas seguintes, acrescenta:
Não libera o responsável nem mesmo a prova de que a
atividade foi licenciada de acordo com o respectivo processo
legal, já que as autorizações e licenças são outorgadas com
a inerente ressalva de direitos de terceiros; nem que exerce a
atividade poluidora dentro dos padrões fixados, pois isso não
exonera o agente de verificar, por si mesmo, se sua atividade
é ou não prejudicial, está ou não causando dano. (grifo do
autor)
Ora, não há razão para ignorar a regra da responsabilidade objetiva por dano ao
meio ambiente na ação popular ambiental, não se admitindo a licitude ou legalidade
da conduta ou do ato como excludente da obrigação de reparar a lesão. Como
decorrência lógica, a legalidade da conduta que degradou o meio ambiente não
pode ensejar o descabimento da ação popular ambiental.
4.4. Competência
A Lei da Ação Popular, no art. 5°, determina a competência em vista da origem do
ato impugnado. Assim, se uma autoridade federal cometeu ato lesivo ao patrimônio
público, será o juízo federal competente para processar e julgar a demanda. Contudo,
mais uma vez a Lei nº 4.717/65 não se mostra adequada à ação popular ambiental.
Nessa hipótese, deve ser aplicado o art. 2° da Lei da Ação Civil Pública – Lei nº
7.347/85, que atribui a competência ao juízo do local onde ocorreu ou deva ocorrer a

13. 361Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
lesão. Afinal, conforme já explicado, a Lei nº 4.717/65 foi prevista para a ocorrência
de lesão ao erário, bem de natureza pública, mas não metaindividual, como o meio
ambiente. Dessa forma, suas regras processuais não se coadunam com a natureza
difusa do bem tutelado através da ação popular. É o que sustenta Fiorillo (2005, p.
379):
A natureza jurídica do bem tutelado é que define o rito
procedimental a ser utilizado. Dessa forma, tratando-se de
meio ambiente, as regras de fixação de competência serão
orientadas pela Lei da Ação Civil Pública e pelo Código de
Defesa do Consumidor, de maneira que será competente para
o julgamento da ação popular o juízo do local onde ocorreu
ou deva ocorrer o dano, independente de onde o ato teve sua
origem.
Gomes Júnior e Santos Filho (2006, p. 287), citando a doutrina de Motauri Ciocchetti
de Souza, ensina que:
A Ação PopularAmbiental, nos termos do art. 2° da Lei 7.347/85,
deverá ser ajuizada perante o órgão jurisdicional do local ‘onde
ocorrer o dano’, sendo hipótese de competência funcional, já
que ‘[...] possui melhores condições – quando em cotejo com
qualquer de seus pares – de exercer a função jurisdicional no
caso concreto, mercê de presumido conhecimento dos fatos e
maior facilidade na coleta e obtenção das provas necessárias
para deslindá-lo. [...]
Cabe, ainda, trazer a doutrina de Almeida (2007, p. 363-364) que assim distingue:
Caso a ação popular venha a ser ajuizada para a tutela do meio
ambiente, do patrimônio histórico ou cultural, entendemos que
deverá ser aplicado por analogia o disposto no art. 2° da LACP,
passando a competência a ser territorial-funcional (absoluta)
do juízo do local do dano, estadual ou federal, conforme
estejam presentes as hipóteses fixadoras da competência da
justiça federal previstas no art. 109 da CF.
Também é este o entendimento de Leite (2007). Destarte, o reconhecimento da
competência do local do dano ambiental para a propositura da ação popular é mais
um elemento que individualiza esse instrumento processual, contribuindo para a sua
diferenciação da ação popular de defesa do patrimônio público em sentido estrito e,
por outro lado, para a sua aproximação à ação civil pública.
4.5. Liminar
Neste tópico, é relevante mencionar que, quando houver pedido de liminar contra
o Poder Público, deve incidir a disposição do art. 2° da Lei nº 8.437/92, que dispõe
sobre a concessão de medidas liminares contra atos do poder público e prevê que,

14. 362 • Direito Processual Coletivo
no mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida,
quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de
direito público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas. A regra
geral na ação popular é a não-aplicação do mencionado dispositivo, já que esta ação
é ajuizada em favor do ente público, atuando o autor popular em sua defesa e não
contra os seus interesses. Entretanto, tem aplicabilidade na ação popular ambiental,
por sua semelhança e, por que não dizer, equivalência, à ação civil pública. Pertinente
é destacar a seguinte ementa do TJMG, que adotou o entendimento esposado:
Agravo. Ação Popular. Alegação de desmatamento de área de
preservação permanente. Liminar. Necessidade de se ouvir a
Fazenda Pública antes da deliberação. Decisão parcialmente
reformada. Mesmo em se tratando de ação popular, ficando
o magistrado em estado de perplexidade ante as provas
apresentadas com a inicial, deverá se utilizar da faculdade
conferida pelo art. 2º da Lei 8.437/92, para só conceder a
liminar requerida após audiência do representante legal da
Pessoa Jurídica de Direito Público, que terá setenta e duas
horas para se manifestar sobre o pedido. 3
4.6. Prescrição
A despeito da natureza coletiva da ação popular e da regra de imprescritibilidade
dos bens coletivos, o legislador optou por estabelecer prazo para a sua propositura.
Assim, o art. 21 da Lei nº 4.717/65 prevê o prazo de cinco anos para a ação popular
nela disciplinada. No entanto, deve-se entender que a prescrição não atinge a ação
popular ambiental, em função da natureza do bem protegido. É o que ensina Silva
(2006, p. 117):
Entretanto, considerando que a sistemática processual
observada na ação popular em defesa do meio ambiente não
está prevista na Lei n. 4.717/65, também não se faz possível
aplicá-la em matéria de prescrição, até porque os bens tutelados
são imprescritíveis, tamanha sua importância para a sociedade
[...] Não é por outra razão que Hugo Nigro Mazzilli leciona: ‘[...]
a consciência jurídica indica a inexistência de direito adquirido
de degradar a natureza, da mesma forma, tem-se admitido
a imprescritibilidade da pretensão reparatória. Não se pode
formar direito adquirido de poluir, já que é o meio ambiente
patrimônio não só das gerações atuais como futuras’.4
De fato, é imprescritível a ação que visa à reparação do meio ambiente, como
entende a jurisprudência, a exemplo do TJMG: “A proteção ao meio ambiente, por
se tratar de um direito fundamental para preservação do planeta, pertencente à
3
TJMG, Agravo nº 1.0000.00.314437-5/000.
4
No mesmo sentido: (GOMES JÚNIOR; SANTOS FILHO, 2006, p. 289).

15. 363Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
humanidade e às gerações futuras, constitui matéria imprescritível”5
, ou do STJ: “A
ação de reparação/recuperação ambiental é imprescritível.”6
4.7. Apelação e efeito suspensivo
Assim dispõe o art. 19 da Lei da Ação Popular: “Art. 19. A sentença que concluir pela
carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não
produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação
procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.” Contudo, em se tratando de
ação popular ambiental, face à necessidade de reparação do dano ambiental, sob
pena de irreversibilidade, eventual recurso de apelação deverá ter efeito apenas
devolutivo. Nessa hipótese, incidirá a aplicação do art. 14 da Lei da Ação Civil
Pública, que determina que os recursos deverão ser recebidos somente no efeito
devolutivo, ressalvada a hipótese de dano irreparável à parte.
Como ensina Almeida (2007, p. 388), a regra do aludido art. 19 deve ser relativizada,
uma vez que foi elaborada diante de outro contexto político, jurídico e histórico.
Assim expõe o autor:
Assim, em sede de ação popular, entendemos que é mais
razoável aplicar o disposto no art. 14 da Lei 7.347/85 (LACP),
o qual estabelece o que, na ação civil pública, o juiz (leia-
se também o tribunal) poderá conferir efeito suspensivo aos
recursos, para evitar dano irreparável à parte. [...] O referido
art. 14 da LACP visa possibilitar a execução provisória das
decisões proferidas em sede de ação civil pública e, com
isso, garantir maior efetividade e eficácia aos provimentos
jurisdicionais nessa espécie de ação coletiva, atendendo,
assim, aos interesses magnos da sociedade. Como a ação
popular é ação constitucional de interesse social, o mais
razoável é aplicar-lhe, por analogia, o disposto no art. 14 da
LACP, especialmente quando a ação popular visa a tutelar o
meio ambiente ou o patrimônio público ou social. [...] É o que
ensina Cláudia Lima Marques ao afirmar que o diálogo das
fontes permite e conduz à aplicabilidade simultânea, coerente
e coordenada, das plúrimas fontes legislativas convergentes, o
que deve ser feito com a finalidade de proteção efetiva.
A seguinte ementa corrobora a interpretação ora esposada:
Ementa: Meio Ambiente. Danos causados por município,
em virtude do depósito de lixo que vem sendo efetuado, na
cabeceira de uma floresta de preservação permanente. Ação
popular. Procedência. Necessário é o imediato cumprimento
do ‘decisum’, sob pena de tornarem-se irreversíveis os danos
5
TJMG, Apelação Cível n.º 1.0035.04.032375-6/001.
6
STJ, REsp 647493/SC.

16. 364 • Direito Processual Coletivo
referidos. Devido é o pagamento de custas e honorários
advocatícios, em sede de ação popular, por força do disposto
no art. 12, da Lei nº 4.717/65. Apelo provido. (TJMG, Apelação
Cível nº 000.232.382-2/00).
5. Da inserção da ação popular no microssistema de tutela coletiva
Na medida em que a tradicional visão individualista do processo se tornou insuficiente
e deficitária, houve a necessidade de estabelecimento de novas regras para a tutela
de determinados direitos. Surgiram, assim, os chamados microssistemas, formados
por leis especiais que regulam relações jurídicas específicas. É o que ocorre com
a tutela coletiva, que é regida por um microssistema composto por vários diplomas
legais - não apenas a Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor
- que se intercomunicam. Interessa citar o ensinamento de Mazzei (2006, p. 409), que
defende a existência, no direito positivo brasileiro, de um microssistema processual
coletivo formado por diversas normas:
Pensamos, entretanto, que visão mais ampla há de ser
empregada, pois, apesar de o Código de Defesa do Consumidor
e da Lei da Ação Civil Pública terem, de fato, um status de
relevância maior (‘decorrente da natural aferição de possuírem
um âmbito de incidência de grade escala’), os demais diplomas
que formam o ‘microssistema da tutela de massa’ têm também
sua importância para o direito processual coletivo, implantando
a inteligência de suas regras naquilo que for útil e pertinente.
Neste sentido, inclusive, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça7
:
A lei de improbidade administrativa, juntamente com a lei da
ação civil pública, da ação popular, do mandado de segurança
coletivo, do Código de Defesa do Consumidor e do Estatuto
da Criança e do Adolescente e do Idoso, compõem um
microssistema de tutela dos interesses transindividuais e sob
esse enfoque interdisciplinar, interpenetram-se e subsidiam-
se.
Considerando que a ação popular compõe o microssistema de tutela coletiva,
é preciso deixar consignado que, a despeito da previsão do art. 22 da Lei nº
4.717/65, o Código de Processo Civil somente será aplicado de forma residual, ou
seja, se houver omissão a determinada norma, não se aplicará de plano o estatuto
processual civil, “[...] uma vez que o intérprete deverá, antecedentemente, aferir se
há paradigma legal dentro do conjunto de normas processuais do microssistema
coletivo” (MAZZEI, 2006, p. 411). A mesma conclusão se aplica ao se interpretar o
art. 19 da Lei da Ação Civil Pública. Assim, como concluíram Didier Junior e Zanetti
Júnior (2007, p. 51), os diplomas que tratam da tutela coletiva são intercambiantes
entre si, ou seja, “[...] apresentam uma ruptura com os modelos codificados anteriores
7
Recurso Especial n. 510.150-MA.

17. 365Poliana Cíntia Costa Guimaraes •
que exigiam completude como requisito mínimo, aderindo a uma intertextualidade
intrasistemática”. Essas breves considerações dão suporte aos argumentos
sustentados no presente estudo, em especial nas situações em que se defendeu a
aplicação de regras da Lei da Ação Civil Pública na ação popular ambiental, que tem
natureza eminentemente coletiva.
6. Conclusão
O estudo da ação popular ambiental e de alguns de seus principais aspectos
processuais levou à conclusão de que esse instituto não tem a mesma natureza da
ação popular disciplinada pela Lei nº 4.717/65, devido aos bens jurídicos por elas
tutelados.
A ação popular é um instrumento que não vem sendo constantemente empregado,
em razão das mencionadas barreiras de acesso à justiça. Após a realização de
uma pesquisa junto ao site de alguns tribunais brasileiros, também se constatou a
escassez de ações populares ambientais, o que não surpreende. Afinal, enquanto se
entender que o instituto em tela não se diferencia da ação popular tradicional, e a ele
continuarem sendo aplicadas as regras da Lei nº 4.717/65, seu alcance será mesmo
ínfimo e não se efetivará a tutela do meio ambiente.
É preciso lembrar que a norma constitucional que garante o acesso à justiça o faz
tanto em relação aos direitos individuais quanto aos coletivos. Daí Didier Junior e
Janetti Junior (2007, p. 27) dizerem que a intenção do art. 5°, XXXV da Constituição
pode ser assim traduzida: “[...] a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou afirmação de lesão a direito individual ou coletivo”.
Conforme estudado, a ação popular integra o microssistema de tutela coletiva, em
função da natureza dos direitos que protege. Dessa forma, é perfeitamente possível,
por exemplo, a incidência das regras da Lei da Ação Civil Pública, do Código de
Defesa do Consumidor, da Lei de Improbidade Administrativa, quando cabíveis, à
ação popular, em função da intercomunicação dos diplomas legais que integram o
microssistema coletivo. Tal assertiva se torna ainda mais relevante na ação popular
ambiental, cuja natureza tanto se aproxima à da ação civil pública. A aplicação
das regras deste último instituto àquele é o reconhecimento da necessidade de se
garantir a efetividade da tutela jurisdicional.
Em outras palavras, “[...] frente à natureza jurídica da Ação Popular Ambiental, é
de se aplicar a sistemática prevista na Lei nº 7.347/85 e não a Lei nº 4.717/65, sob
pena de se criarem embaraços indevidos à proteção do meio ambiente” (GOMES
JÚNIOR; SANTOS FILHO, 2006, p. 119).
Portanto, o tratamento da ação popular ambiental como instituto distinto da ação
popular regulada pela Lei nº4.717/65,eaconvicçãodequesuanaturezacorresponde,
na verdade, à da ação civil pública, só que de titularidade do cidadão, permitirão o
alcance da efetividade da proteção do meio ambiente e o acesso à Justiça.

18. 366 • Direito Processual Coletivo
7. Referências bibliográficas
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