Novos marcos regulatórios dos pedágios, palestra para OABRS do dia 13/04

1. OAB-RS
VI CONFERÊNCIA ESTADUAL DOS ADVOGADOS
Porto Alegre
NOVOS MARCOS REGULATÓRIOS
DOS PEDÁGIOS
Painel 10: COMISSÃO ESPECIAL DE SERVIÇOS PÚBLICOS
14:00 - Sala Ubá
Cloraldino Severo
Ex-Ministro dos Transportes

2. PRIMEIRO EQUILÍBRIO
Interesses dos
USUÁRIOS
Interesses das
CONCESSIONÁRIAS
 PRESERVAR OS INTERESSE PÚBLICO E DOS CIDADÃOS

3. A QUESTÃO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
 MANUTENÇÃO DO SEU MERCADO (PECR) E OU, ABERTURA
DE NOVOS NEGÓCIOS – NOVO PROGRAMA DE CONCESSÕES.
O MESMO MARCO REGULATÓRIO
Concessionárias
Empresas
NOVO PROGRAMA DE
CONCESSÕES.
Monopolistas
Privadas
Governo do ?
Estado: Marco
DAER
Regulatório
AGERGS
Cidadãos: Usuários E
O MESMO MARCO REGULATÓRIO Contribuintes
NOVO MARCO REGULATÓRIO
 ENCERRAMENTO DOS CONTRATOS DO PECR – VOLTA
DAS RODOVIAS FEDERAIS A UNIÃO - AVALIAÇÃO DO PECR

4. DIFICULDADE DO PROCESSO REGULATÓRIO
MONOPÓLIO
Concessionário
Concessão
Interesse
Serviço Público
Especulativo
Interesse Público Interesses Corporativos
ESTADO
REGULAÇÃO SOCIAL REGULAÇÃO ECONÔMICA
Tarifas Serviço Qualidade e Segurança Lucro Remuneração TIR Concorrência Reajustamento
PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR ABUSO DE PODER ECONÔMICO

5. MARCO INSTITUCIONAL
 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
 LEIS, REGULAÇÕES E CONTRATOS
 CAPACIDADE INSTITUCIONAL PARA A PROMOÇÃO,
PREPARAÇÃO, PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO,
LICITAÇÃO E CONTRATO
MARCO REGULATÓRIO

6. MARCO REGULATÓRIO
Marco Regulatório Banco Mundial
Jacques Cellier / Consultor
Modelos de Regulação
• Regulador independente (países anglo-saxon)
• Regulação por contrato (França)
• Modelo híbrido (países com experiência recente)
Funções do Regulador (exemplos)
• Interpretar e fazer aplicar regras
• Verificar cumprimento das normas e padrões, e aplicar sanções
• Revisar tarifas e equilíbrio econômico-financeiro
• Monitorar desempenho, sistemas de informações, contabilidade, etc...
Estatutos do Regulador
• Agencia governamental com algum grau de autonomia (Ex. Brasil)
• Comissão interministerial, Ministério do Planejamento (Ex. ECA)
• Entidade contratante (caso de regulação por contrato , Ex. França)
Workshop sobre PPP em rodovias - Brasilia, 8-9 de junho 2010

7. Questões importantes:
MARCOS REGULATÓRIOS
DR. ALEXANDRE GRAVRILOFF – Advogado. Consultor de organismos internacioanis em Infra Estrutura no
Brasil, responsável pela área de outorgas e PPPs no setor de infra-estrutura de transprtes

8. MODICIDADE DA TARIFA
 A modicidade da tarifa  A modicidade da
embora assegurada na tarifa pressupõe:
Constituição Federal - Art.
175, geralmente não é  A correlação
observada entre outras igualitária entre o
razões* pela imprecisão valor dos benefícios
dos textos dos editais e para os usuários em
contratos de concessão,
que se limitam a repetir o decorrência dos
mandamento investimentos e a
constitucional - assim retribuição destes
aconteceu no PECR. através do valor da
tarifa.
* OMISSÃO NA OBRIGAÇÃO DE FAZER, COOPTAÇÃO DO REGULADOR - CORRUPÇÃO

9. MODICIDADE DA TARIFA
• O conceito de Modicidade da • A receita que resulta do preço da
Tarifa refere-se à qualidade do tarifa pode ser justa ao remunerar
preço fixado não ser caro. o concessionário pelos os
serviços prestados, mesmo assim
Mas, ao contrário ser um
esta tarifa pode não ser tolerável
“preço módico”, comedido, para o usuário. Nesse caso a
razoável, tolerado do ponto de tarifa não será módica.
vista do usuário. • O instituto que trata da justa
• É importante compreender que remuneração do concessionário é
a qualidade da modicidade se o equilíbrio do contrato que
refere à capacidade do envolve outras receitas – não é
usuário pagar a tarifa responsabilidade da tarifa paga
pelos usuários responder pela
totalidade dos custos da
concessão. Cabe ao Poder
Concedente assegurá-lo.

10. TARIFA JUSTA
 NO PECR E PÓLO PELOTAS O CIDADÃO PAGA PELO QUE NÃO RECEBE
Pedágio Fechado –
adotar como padrão a
 PREÇO PÚBLICO cobrança do pedágio pela
extensão efetivamente
PEDÁGIO percorrida, o veículo é
identificado na entrada e
FECHADO paga na saída;
 TAXA
PEDÁGIO PEDÁGIO PÚBLICO
ABERTO
Pedágio Aberto – em rodovias de tráfego médio, com uma única pista, com
reduzido nível de controle de tráfego. Nesses casos cabe buscar a otimização do
número de praças e dos custos de operação e implantação destas de modo a reduzir
ao mínimo a diferença entre o pedágio cobrado e aquele correspondente à distância
efetivamente percorrida; ( otimização entre custos de implantação e equidade)

11. QUALIDADE
 MÁ EXPERIÊNCIA COM A EXECUÇÃO PROGRESSIVA DOS INVESTIMENTOS
NAS CONCESSÕES PRIVADAS – SERVIÇOS NÃO REALIZADOS OU POSTERGADOS
QUALIDADE CONTRATADA QUALIDADE REALIZADA
• Definida no PER, e no • Não cumprimento dos
projeto básico. padrões contratados.
• Padrões técnicos previstos • Fiscalização omissa, e
de qualidade da rodovia tolerante com as
concessionárias.
previstos em contrato. Impunidade.
• Sistemas de monitoramento • Falta verificação do
e verificação de qualidade. cumprimentos dos padrões
• Promessas de rodovias de contratados. Substituição
Primeiro Mundo pelo índice de imagem.
 Qualidade – inclusão, nos novos contratos, CLÁUSULAS de descontos na tarifa
quando os padrões de qualidade estabelecidos no PER não forem alcançados pela
Concessionária. Possibilidade prática de rescisão dos contratos .

12. REVISÕES CONTRATUAIS
AS REVISÕES CONTRATUAIS CONSTITUIRAM-SE EM SÉRIOS PROBLEMAS
PARA OS USUÁRIOS DO PECR - VIDE TA1 E POLO PELOTAS –TARIFAS ELEVADAS
 Limitar as Oportunidades de  Contratos de Longo Prazo –
Renegociações de Contrato – pelas analisar a conveniência no caso de
oportunidades de corrupção que contratos deste tipo, com elevado nível
ensejam as renegociações de contrato de incerteza a possibilidade e a
devem ser evitadas, e muito limitadas. conveniência de licitações periódicas,
Quando ocorrer a necessidade de eliminando a possibilidade de
alterações quantitativas ou qualitativas renegociação de contratos. Seriam
dos contratos de concessão, que assegurados ao detentor da concessão
possam gerar expansões de valor e os direitos de competir na licitação,
prazos, e alterações de tarifas básicas, receber do novo contratado os
promover licitação complementar para investimentos realizados e não
realização dos novos serviços; amortizados. Os financiadores do
SEVERO (2012) p.35 empreendimento teriam total proteção
no caso de antecipação do término do
contrato, sem qualquer risco ou solução
de continuidade nos seus contratos de
Revisão Contratual a Cada 5 Anos – financiamento. SEVERO (2012) p.35
DR. ALEXANDRE GRAVRILOFF

13. CRITÉRIO DA LICITAÇÃO
FEDERAL
• MENOR FEDERAL
PARA AS CONCESSIONÁRIAS, O GOVERNO TARIFA
E O USUÁRIO NÃO É INDIFERENTE
O CRITÉRIO DE LICITAÇÃO •MAIOR SP e RJ
SÃO
PAULO PAGAMENTO
DE OUTORGA
RIO DE
JANEIRO
RIO •MAIOR RS e PR
O Artigo 15, da Lei 8.987/1995 define os critérios de
licitação em I, II e III – do ponto de vista dos Usuários – o
GRANDE EXTENSÃO DE
DO SUL
critério é “I- o menor valor da tarifa de serviço público.” – TRECHOS
em rodovias de tráfego baixo e médio, a cobrança de PARANÁ
MANTIDOS
outorga contribui para a elevação da tarifa cobrada.
“O Paraná e o Rio Grande do Sul, ...., optaram pelo critério da maior extensão de
trecho a ser mantido.” FIGUEIREDO (2003) p. 43-55.

14. ABRANGÊNCIA DA LICITAÇÃO
PARA AS CONCESSIONÁRIAS, O GOVERNO
• TRECHO DE FEDERAL
E O USUÁRIO NÃO É INDIFERENTE FEDERAL
A ABRANGÊNCIA DA LICITAÇÃO RODOVIA
SP
•TRECHO DE
Concessões por Trecho (Ligação), SÃO
PAULO RODOVIA
não por Pólos* - na modalidade de
Pólos a receita auferida pelo
pedágio não é aplicada somente
RS e PR
na rodovia em que é cobrada e nos
RIO •REDE DE
trechos que lhe dão acesso (§2º do GRANDE RODOVIAS
Art. 3º da Lei nº 9.277/96). Fere a DO SUL
•PÓLOS
obrigação do pedágio que sendo
preço público, deve oferecer PARANÁ
benefícios correspondentes ao
valor da tarifa. SEVERO (2012) p.35
“O Paraná, .....e Rio Grande do Sul implementaram seus programas de concessões, introduzindo o
conceito de redes (lotes), diferentemente das concessões federais, em que as rodovias eram tratadas de
forma isolada. “ FIGUEIREDO (2003) p. 43-55.

15. PRAZOS
 Prazos – devem ser definidos projeto a
projeto, consideradas em cada caso a
dimensão econômica deste prazo no equilíbrio
do contrato ao longo da concessão. (no PECR
todos os contratos tiveram o mesmo prazo).
Definir claramente a possibilidade de
retomada em razão de interesse público, e a
indenização dos investimentos não
amortizados e direitos a recebimentos
pendentes de encerramento.

16. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO
 A Questão do Equilíbrio Econômico-Financeiro – exige
completa revisão da experiência do PECR com processos desta
natureza.
Recomendar a eliminação de qualquer possibilidade de serem
confundidas expectativas não realizadas de ganhos de
concessionárias, com desequilíbrio contratual, ou que
artificialmente processos de reequilíbrio sejam utilizados como
instrumento de obtenção de maior lucratividade nos contratos.
Definir nos contratos, precisamente, os riscos das Concessionárias
e os riscos do DAER. Não aceitar qualquer possibilidade explicita
ou não de garantia de taxa de retorno do empreendimento, ao
longo de todo o período da concessão. Examinar a conveniência
para o Estado e os Usuários, de adotar novas formas de
reequilíbrio, como a correção por fluxo marginal e outras elegíveis.

17. DEFESA DA CONCORRÊNCIA
 Recomendar a mais ampla competição
pelo mercado e na ocorrência de serviços e
obras novos, criar a possibilidade de outros
concorrentes contestarem os detentores de
contratos monopolistas ou cartelizados
através de novos certames licitatórios;

18. COMPETIÇÃO
 Assegurar a máxima possibilidade de competição
 Preservar o equilíbrio entre as exigências de
qualificação financeira e técnica nas licitações, sem
deixar de eliminar concorrentes sem as mínimas
condições financeiras e técnicas para prestar os serviços
e obras licitados.
 Examinar outros critérios de:
Qualificação Financeira
Qualificação Técnica
Contribuição ao Capital Inicial
Garantia de Cumprimento do Contrato, e outros
elegíveis.

19. CRITÉRIO DE LICITAÇÃO
 Formas de Licitação – retirar das
possibilidades de pagamento de outorga o
critério adotado no PECR – maior extensão de
trechos de manutenção, ou compromissos de
investimentos em outras rodovias.
 O Artigo 15, da Lei 8.987/1995 define os
critérios de licitação em I, II e III – do ponto de
vista dos Usuários – o critério é “ I- o menor valor
da tarifa de serviço público.” – em rodovias de
tráfego baixo e médio, a cobrança de outorga
contribui para a elevação da tarifa cobrada.

20. CONTROLE SOCIAL
 GARANTIR O IMPÉRIO DO INTERESSE PÚBLICO E DO ESTADO DE DIREITO
 A DEFINIÇÃO DO MARCO REGULATÓRIO NÃO É
UMA QUESTÃO EXCLUSIVAMENTE TÉCNICA QUE
POSSA SER DEIXADA AO ARBÍTRIO DE UM
CONSULTOR, DEPENDE DE UMA AMPLA DISCUSSÃO
DA SOCIEDADE.
 MUITAS SÃO AS QUESTÕES E DIFERENTES OS
INTERESSES DOS CIDADÃOS, DO GOVERNO E DAS
CONCESSIONÁRIAS E DOS SEUS PARCEIROS.

22. Anexo:
PROPOSTA DO DAER DE NOVO
PROGRAMA GAÚCHO DE CONCESSÕES

23. OPÇÃO DO DAER PELAS CONCESSÕES
 A questão de utilizar ou não CONCESSÕES não é
ideológica.
 Não cabe doutrinariamente ser a favor ou contra a delegação
de rodovias ao setor privado, mas o foco deve estar em definir a
forma de fazê-lo, e o modelo de exploração, em cada momento e
situação objetiva.
 No caso das CONCESSÕES das rodovias a que se refere o
Edital nº 003/2012 , como em outras situações objetivas em que
esta complexa forma de delegação se recomende, existem pré-
requisitos essenciais, para que em determinado local ou período
seja possível utilizar esta modalidade de delegação.

24. CONVENIÊNCIA DE
NOVO PROGRAMA DE CONCESSÕES
 A concessão das rodovias do PECR foi e continua sendo muito
traumática para os gaúchos.
 Os conflitos permanentes, o contencioso remanescente, os serviços fora
da qualidade contratada, às tarifas abusivas praticadas e outras
desconformidades são muito graves;
 A rede de proteção as Concessionárias, dos seus interesses e lucros
descabidos, e o descaso com os direitos dos cidadãos, usuários e
 A inviabilidade prática da correta atuação dos agentes do Estado.
Durante quatorze anos as Concessionárias , através dos seus prepostos
mantiveram a Administração Pública Gaúcha:
Condicionada, pautada pelas demandas, e submetida aos interesses
econômicos das Concessionárias sob ameaça do “Contrato Perfeito”, onde
estaria a garantia dos seus “direitos”;
Assustada, com o “Poder de Fogo” que teriam as concessionárias no
JUDICIÁRIO, poder alardeado por seus prepostos, sem qualquer respeito aos
poderes constituídos. Ameaçaram com a sua capacidade de imobilizar possíveis
ações do Estado destinadas a melhor gerir o patrimônio público e assegurar os
direitos dos usuários e de cidadãos e de dispor sobre o patrimônio público.

25. Oportunidade de:
NOVO PROGRAMA DE CONCESSÕES
Cabe esclarecer por que o Governo a priori, opta por programa na modalidade
de concessão? Esta escolha antes de realizar estudo da modalidade mais
conveniente de financiamento e gestão para cada uma das rodovias em
análise, é prematura, injustificada e inadequada.
Os estudos a serem realizados é que devem confirmar a conveniência de
conceder todas as rodovias, algumas destas ou nenhuma uma delas. Esses
estudos devem examinar e recomendar quando for o caso outras modalidades
de gestão e exploração destas rodovias.
A ordem natural das coisas é - após a confirmação da viabilidade técnica e
econômica da rodovia, e do exame preliminar da possibilidade de
financiamento desta pela via tributária, partir para a fase de estudos de
viabilidade financeira para as rodovias dependentes de outras modalidades de
financiamento.
Dos estudos de viabilidade-financeira é que surgirá a relação de rodovias
recomendadas para a CONCESSÃO. A alternativa básica deve ser aquela que
apresenta menores custos para a sociedade – a via tributária, esgotada esta
possibilidade entram em exame outras modalidades de financiamento

26. Oportunidade de:
NOVO PROGRAMA DE CONCESSÕES
•As Concessionárias, focadas antes de tudo, na busca
do ganho monetário, o maior que puderem obter como em
qualquer negócio comercial, esquecem que este é um
serviço público que não pode se submeter a essa mesma
lógica. O comportamento destas no período das
concessões do PECR foi inaceitável :
•(i) anulou a ação dos órgãos do Estado – DAER E
AGERGS na regulação e na fiscalização dos contratos;
•(ii) criou os conhecidos “contenciosos”;
•(iii) manteve as tarifas abusivas;
•(iv)gigantescos pleitos de “desequilíbrios econômico-
financeiro de contratos”; e
•(v) embates jurídicos desiguais desfavoráveis ao Estado.

27. Cloraldino Severo
Telefones: 051 3268 9512 e 3268 4412
Email: csevero@ portoweb.com.br
OBRIGADO