Planaforo um-ano-depois

PLANAFLORO
Um Ano Depois
Análise Crítica da Implementação do Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia
um Ano Após o Acordo para sua Reformulação

São Paulo e Porto Velho, Agosto de 1997
Diretor do projeto: Roberto Smeraldi
Consultor técnico: Brent H. Millikan
Este relatório foi realizado pelo Programa Amazônia de Amigos da Terra Internacional,
em colaboração com Oxfam.
O Programa sobre Instituições Financeiras Multilaterais de Amigos da Terra Internacional
forneceu apoio financeiro.
Este relatório só poderá ser citado mediante autorização explícita de Amigos da Terra -
Programa Amazônia, e não poderá ser reproduzido ou circulado em nenhuma forma, incluindo a
eletrônica, sem prévia autorização por escrito.
Amigos da Terra Internacional – Programa Amazônia
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3

Lista de Siglas e Abreviações
AI Área Indígena
BIRD Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Banco Mundial)
COMAI Comitê de Avaliação Independente
CPCV Contrato de Promessa de Compra e Venda
CUNPIR Coordenação da União dos Povos Indígenas de Rondônia, Norte de Mato
Grosso e Sul do Amazonas
EIA/RIMA Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente
EMATER Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (RO)
FEE Floresta Estadual Extrativista (RO)
FERS Floresta Estadual de Rendimento Sustentado (RO)
FNO Fundo Constitucional do Norte
FOE Friends of the Earth (Amigos da Terra)
FORUM-RO Fórum das Organizações Não-Governamentais e Movimentos Sociais de
Rondônia
FUNDAGRO Fundo Agrário de Rondônia
G-7 Grupo dos Sete Países Industrializados
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
ITERON Instituto de Terras e Colonização de Rondônia
MMA Ministério do Meio Ambiente, da Amazônia Legal e dos Recursos Hídricos
MPO Ministério do Planejamento e Orçamento
ONG Organização Não-Governamental
OSR Organização dos Seringueiros de Rondônia
PA Projeto de Assentamento
PAIC Programa de Apoio a Iniciativas Comunitárias
PD/A Projetos Demonstrativos, Tipo "A"
PLANAFLORO Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia
POLONOROESTE Programa de Desenvolvimento Integrado do Noroeste do Brasil
PRODEX Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Extrativismo
PRONAF Programa Nacional de Agricultura Familiar
RESEX Reserva Extrativista
SAZ Segunda Aproximação do Zoneamento
SEAGRI Secretaria de Estado de Agricultura e Abastecimento
SEDAM Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental - RO
4

ÍNDICE
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES.................................................................................................4
APRESENTAÇÃO................................................................................................................................7
SUMÁRIO E RECOMENDAÇÕES........................................................................................................8
I. UM HISTÓRICO DO PLANAFLORO.................................................................................................9
POLONOROESTE: O Antecessor do PLANAFLORO..................................................................................10
PLANAFLORO: Elaboração e Desenho Original...........................................................................................10
Debates Iniciais sobre a Participação............................................................................................................12
A Execução Inicial..........................................................................................................................................13
O Pedido de Suspensão dos Desembolsos...................................................................................................14
O Pedido de Investigação..............................................................................................................................15
A Persistência de Desvios.............................................................................................................................16
Avaliação de Meio-Termo e Reformulação....................................................................................................17
II. MODELO DE GESTÃO E PARTICIPAÇÃO...................................................................................20
Estado de Implementação.............................................................................................................................20
Limitações Internas das ONGs......................................................................................................................21
A Supervisão do Banco Mundial....................................................................................................................22
PLANAFLORO II e o Planejamento Participativo..........................................................................................23
Propostas e Sugestões..................................................................................................................................23
III. PROGRAMA DE APOIO A INICIATIVAS COMUNITÁRIAS (PAIC)............................................26
A Fase Inicial..................................................................................................................................................26
IV. ZONEAMENTO SÓCIO-ECONÔMICO-ECOLÓGICO..................................................................30
A) Mudanças na Legislação sobre o Zoneamento.........................................................................................31
B) A Desarticulação entre Políticas Setoriais e o Zoneamento.....................................................................32
C) Monitoramento de Áreas Críticas..............................................................................................................32
D) A Segunda Aproximação...........................................................................................................................33
E) A Gestão Institucional................................................................................................................................34
V. UNIDADES ESTADUAIS DE CONSERVAÇÃO............................................................................37
VI. POLÍTICA FUNDIÁRIA.................................................................................................................41
A) Desapropriações e Projetos de Assentamento.........................................................................................42
B) Alienação de Terras Públicas e Regularização Fundiária ........................................................................43
VII. LICENCIAMENTO E PROTEÇÃO AMBIENTAL.........................................................................45
5

Comitê Interinstitucional de Fiscalização Ambiental .....................................................................................46
A Lei Ambiental e a Fiscalização...................................................................................................................47
Desmatamento em Rondônia........................................................................................................................47
VIII. PROGRAMAS DE INVESTIMENTOS E PROGRAMA DE MÍDIA..............................................49
IX. APOIO ÀS COMUNIDADES INDÍGENAS....................................................................................51
6

Apresentação
Neste relatório são apresentados comentários sobre a situação atual de
implementação do Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia (PLANAFLORO), um
importante e controvertido projeto financiado pelo Banco Mundial no sudoeste da
Amazônia Brasileira. O objetivo é retratar os principais avanços e entraves na
execução do projeto desde a realização do seminário de avaliação de meio-termo em
junho de 1996.
Em junho de 1995, o Programa Amazônia de Amigos da Terra, em colaboração
com o Fórum das ONGs de Rondônia, apresentara um pedido de investigação ao
Painel de Inspeção do Banco Mundial sobre o PLANAFLORO, dando início a um
processo de profunda e difícil discussão.
O seminário de meio-termo, do qual participaram todas as principais partes
envolvidas, foi realizado em junho de 1996, em Porto Velho (RO), e levou a um acordo
para a reformulação substancial do projeto. Amigos da Terra e a Oxfam assinaram,
como observadores e garantes, o Termo de Compromisso entre o governo estadual e o
Fórum das ONGs de Rondônia.
Passado um ano da assinatura do Termo de Compromisso, Amigos da Terra e
Oxfam consideram necessária uma análise crítica do estado de implementação do
projeto.
O presente relatório tem como objetivo principal estimular discussões entre as
várias partes envolvidas direta e indiretamente na execução do PLANAFLORO (órgãos
governamentais, ONGs, movimentos sociais, empresários e o próprio Banco Mundial,
etc.) visando a tomada de medidas práticas para superar obstáculos e enfrentar novos
desafios na implementação do projeto. Em função de limitações de tempo e recursos
financeiros, não se pretende apresentar uma avaliação exaustiva sobre a situação
atual do PLANAFLORO, e sim apontar para questões essenciais que contribuam para
o seu aperfeiçoamento.
Após um breve histórico do projeto, da época de sua elaboração até a realização
do seminário de avaliação de meio-termo, seguem considerações gerais sobre a
situação atual de sua implementação. Finalmente, são apresentados comentários
sobre os vários temas específicos.
7

Sumário e Recomendações
Desde a apresentação do pedido de investigação sobre o PLANAFLORO, em junho de 1995,
foram registrados alguns avanços significativos. Em muitos casos, esses avanços estão relacionados à
intensificação da supervisão por parte do Banco Mundial. A partir do seminário de meio-termo em junho
de 1996, um passo especialmente importante se deu com a criação do Programa de Apoio a Iniciativas
Comunitárias (PAIC) que abriu a possibilidade do PLANAFLORO apoiar diretamente projetos de
desenvolvimento comunitário, o que não vinha acontecendo num modelo de gestão centralizado em
órgãos governamentais.
No entanto, persistem sérios entraves na implementação do PLANAFLORO, demandando
respostas imediatas para que não se comprometa a execução do projeto. Dentre os principais
problemas, destacam-se:
• funcionamento precário das instituições de gestão participativa do projeto, responsáveis pelo
planejamento, monitoramento e avaliação das atividades;
• a implementação insuficiente dos componentes do projeto relacionados à conservação e proteção
ambiental (zoneamento sócio-econômico-ecológico, unidades estaduais de conservação,
monitoramento e fiscalização ambiental);
• sérias fragilidades e riscos associados à implementação do Programa de Apoio a Iniciativas
Comunitárias (PAIC), no que se refere à sua capacidade de promoção do desenvolvimento
comunitário em base sustentável;
• a falta de articulação entre as iniciativas do projeto e outras políticas e projetos governamentais,
evidenciada pela persistência de incompatibilidades entre diversas políticas públicas (política
fundiária, política agrícola, licenciamento ambiental, etc.);
• a precariedade das ações voltadas para a capacitação técnica de ONGs, movimentos sociais e
funcionários de órgãos governamentais, especialmente nas áreas de políticas públicas e
desenvolvimento comunitário.
Com o intuito de colaborar na superação desses obstáculos apresentamos neste relatório várias
recomendações específicas que, de forma geral, visam: 1) estimular processos de gestão participativa
das políticas públicas em Rondônia, envolvendo diversos setores do governo e da sociedade civil e
empresarial; 2) promover a capacitação técnica do pessoal envolvido na execução do projeto (órgãos
governamentais, ONGs, movimentos sociais, setores empresariais) e 3) promover a adoção de medidas,
no PAIC, que fomentem processos de organização social autônoma e garantam a viabilidade econômica
e a sustentabilidade ambiental dos projetos comunitários.
A experiência do PLANAFLORO traz lições valiosas sobre os limites e desafios da
implementação prática do desenvolvimento sustentável, especialmente em projetos financiados pelo
crédito multilateral:
• A distância entre o discurso e a prática, em projetos que visam o desenvolvimento sustentável, pode
se tornar muito expressiva. A implementação de ações efetivas torna-se extremamente problemática
quando a atuação de órgãos governamentais está baseada em interesses políticos e econômicos de
uma minoria dominante, em detrimento da coletividade.
• Nesse contexto político-institucional, a estratégia tradicional do Banco Mundial de privilegiar
negociações isoladas com órgãos governamentais não alcançou os resultados desejados do ponto
de vista técnico e, mais importante ainda, em termos da sustentabilidade política (ownership) do
projeto.
• Um passo fundamental na implementação prática do desenvolvimento sustentável é a criação de
espaços de diálogo entre órgãos governamentais (a nível federal, estadual e municipal) e diversos
8

grupos da sociedade civil e empresarial, visando a resolução de conflitos e o consenso sobre a
gestão dos recursos naturais. A implementação prática do desenvolvimento sustentável, inclusive no
âmbito de projetos financiados pelo Banco, depende fundamentalmente dos processos de
formulação das políticas públicas.
• Em um processo de gestão participativa, é necessária a definição de estratégias que resgatem a
participação ativa e responsável das populações que, historicamente, foram marginalizadas do
planejamento governamental, evitando-se, assim, o paternalismo tradicional.
• Tais iniciativas implicam a superação de muitas barreiras, especialmente a falta de vontade política
do governo e as carências de capacidade técnica e organizacional de ONGs e movimentos sociais.
A democratização da formulação e implementação das políticas públicas (assim como da gestão de
projetos financiados pelo crédito multilateral) constitui um processo gradativo de conquistas nas
relações entre governo e sociedade. Apesar de sua importância em determinadas situações,
estratégias que buscam pressionar os órgãos governamentais através do Banco Mundial têm limites
concretos. A correta implementação de projetos como o PLANAFLORO depende, antes de tudo, do
amadurecimento de relações democráticas entre a sociedade civil e o poder público,
independentemente da existência de um projeto financiado pelo Banco Mundial.
• Não obstante suas limitações, as instituições de crédito multilateral podem exercer um papel muito
mais ativo no fomento de processos de gestão participativa, e a experiência do PLANAFLORO
mostra que isso poderia acontecer em outros projetos do portfolio do Banco Mundial.
• O Painel de Inspeção representa um instrumento potencialmente valioso para a ação crítica de
comunidades atingidas por projetos financiados pelo Banco Mundial. Nesse sentido, é fundamental
que haja uma maior mobilização de ONGs, tanto brasileiras quanto internacionais, para garantir a
sobrevivência do Painel como órgão independente, acessível às populações locais. De forma
semelhante, os mecanismos de inspeção criados ou em fase de criação em outras instituições de
crédito multilateral deveriam responder também a critérios de independência. A experiência do
pedido de investigação sobre PLANAFLORO forneceu algumas lições importantes sobre o
funcionamento do Painel de Inspeção do Banco Mundial e apontou para as seguintes necessidades:
1) o Painel de Inspeção deveria ter autonomia para decidir sobre eventuais investigações, sem
depender da aprovação da Diretoria Executiva; 2) o mecanismo do Painel deveria ser fortalecido,
inclusive com mais recursos financeiros e possibilidade de contratação de consultores
especializados: 3) o Banco deveria melhorar seus canais de comunicação com as populações locais
desde a fase de elaboração dos projetos; e 4) deveriam haver outros mecanismos, além da
inspeção formal, que promovessem a avaliação independente de projetos controvertidos, em
qualquer etapa de sua preparação e implementação (p.ex. através do Departamento de Avaliação de
Operações – OED ou de consultores independentes). No entanto, deve-se também investir em
outros canais permanentes de diálogo entre a Gerência do Banco e as populações locais, visando
prevenir situações extremas em que se tornam necessários pedidos de investigação.
Enfim, o Programa Amazônia de Amigos da Terra e a Oxfam acreditam que o acompanhamento
das dinâmicas de negociação e implementação do PLANAFLORO, ao qual se dedicaram ao longo
destes anos, representou um elemento importante para os avanços registrados atualmente. Esperam,
pois, que as críticas e sugestões aqui apresentadas possam contribuir, de forma concreta, para a
superação dos entraves que ainda persistem e, de forma mais ampla, para a implementação prática do
desenvolvimento sustentável em Rondônia, tendo como base a colaboração entre órgãos
governamentais, ONGs, movimentos sociais, setores empresariais e o Banco Mundial.
I. Um Histórico do PLANAFLORO
No início dos anos noventa, o PLANAFLORO foi lançado como modelo de uma nova geração de
projetos "verdes" apoiados pelo Banco Mundial. Numa publicação especial para a Conferência do Rio-
92, o Banco afirmou que o projeto "incorporou as lições aprendidas pelo Governo Brasileiro e o Banco
Mundial durante a última década, sobre os ingredientes necessários para o desenvolvimento
9

sustentável." Em particular, o Banco afirmou que um dos aspectos inovadores do PLANAFLORO era a
ênfase na descentralização e participação popular em seu modelo de gestão.1
POLONOROESTE: O Antecessor do PLANAFLORO
A criação do PLANAFLORO foi justificada pela necessidade de corrigir desvios ocorridos na
execução de um outro programa financiado pelo Banco Mundial nos anos oitenta: o POLONOROESTE
(Programa de Desenvolvimento Integrado do Noroeste do Brasil). Criado pelo Governo Federal no início
daquela década, o POLONOROESTE tinha como objetivo principal o asfaltamento de 1.500 km da
rodovia BR-364 entre Cuiabá (MT) e Porto Velho (RO), uma rodovia de penetração, construída nos anos
sessenta. No decorrer das negociações entre o Banco Mundial e o Governo Federal, outras medidas
foram incorporadas ao programa, visando promover o "desenvolvimento sócio-econômico ordenado" na
região abrangida pela rodovia BR-364. Essas medidas incluiriam a consolidação de projetos de
colonização existentes, criação de novos assentamentos, proteção ambiental e apoio à comunidades
indígenas. O orçamento inicial do POLONOROESTE foi estimado em US$ 1,55 bilhões, incluindo mais
de US$ 400 milhões em empréstimos do Banco Mundial.
Em setembro de 1984, a pavimentação da BR-364 entre Cuiabá e Porto Velho foi inaugurada
antes do previsto pelo então Presidente da República, João Batista Figueiredo. No entanto, já era
evidente nessa época que a execução do POLONOROESTE estava sendo acompanhada por sérios
problemas, incluindo um grande aumento no fluxo de migrantes em busca de terras e emprego, taxas
alarmantes de desmatamento, desistência de pequenos agricultores em projetos de colonização
(associada à concentração fundiária e à expansão da pecuária como uso predominante da terra),
exploração predatória de madeira, invasões de áreas indígenas e outras unidades de conservação,
crescimento desordenado de garimpos e áreas urbanas, etc.
Além de fatores como atrasos na liberação de recursos financeiros, crise econômica e falta de
recursos humanos capacitados nos órgãos governamentais, os principais desvios no POLONOROESTE
estiveram relacionados à mediação de grupos políticos e econômicos dominantes na região. Essa
intervenção se manifestou em termos de: 1) desvios de recursos financeiros; 2) falta de compromisso
político com ações de proteção ambiental e apoio a comunidades indígenas; e 3) ações governamentais
em conflito com os objetivos do programa (p.ex. a abertura de estradas e a criação de projetos de
assentamento em áreas ecologicamente frágeis, ocupadas por populações tradicionais). Outro fator
fundamental para as irregularidades na execução foi a supervisão insuficiente do Banco Mundial.
Até meados dos anos oitenta, o POLONOROESTE havia se tornado o foco de uma campanha
de ONGs nacionais e internacionais, visando reformas nos procedimentos dos bancos multilaterais de
desenvolvimento, no que se refere a impactos sociais e ambientais de projetos financiados nos países
em desenvolvimento. Em meados de 1985, após uma avaliação de meio-termo e face às pressões de
ONGs e parlamentares de vários países, o Banco decidiu suspender temporariamente os
desembolsos.2
PLANAFLORO: Elaboração e Desenho Original
Em 1986, o Governo de Rondônia, com apoio técnico de consultores do Banco Mundial, iniciou a
elaboração do PLANAFLORO. Para o governo estadual, o principal interesse no novo projeto era a
manutenção do fluxo de recursos externos do Banco após o encerramento do POLONOROESTE. Para o
Banco Mundial, um novo projeto em Rondônia representava a oportunidade de reverter problemas sócio-
1
"Environment and Development in Latin America and the Caribbean: The Role of the World Bank", Box 3: "Saving Brazil's
Rainforests" (p. 18), Washington: The World Bank, Junho de 1992.
2
Em agosto de 1995, o Banco Mundial reiniciou os desembolsos para o POLONOROESTE, após o inicio da demarcação da A.I.
Uru-eu-wau-wau, uma das principais áreas sujeitas a invasões por madeireiros, grileiros e posseiros em Rondônia. Não obstante,
os principais problemas sócio-ambientais persistiram até o seu encerramento no final dos anos 80.
10

ambientais de expansão desordenada da fronteira que acompanharam a execução do
POLONOROESTE e, ao mesmo tempo, reparar danos à sua imagem pública internacional.
Uma versão inicial do novo projeto, elaborada pelo Governo de Rondônia e conhecida como
"POLONOROESTE II", tinha um orçamento de aproximadamente US$ 800 milhões, destacando vultosos
investimentos em infra-estrutura sócio-econômica. Por incentivo do Banco, o projeto passou por várias
revisões para enfatizar aspectos de manejo e conservação ambiental. Ao mesmo tempo, os valores
destinados a obras de infra-estrutura foram reduzidos substancialmente.
Depois de três anos de negociações entre o Governo de Rondônia e o Banco Mundial, chegou-
se à versão final do PLANAFLORO (Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia).3
Segundo o relatório
de "appraisal" do Banco Mundial, o projeto teria como objetivo geral "conservar a biodiversidade de
Rondônia, criando, ao mesmo tempo, uma base para a utilização sustentável de seus recursos naturais
renováveis, visando benefícios econômicos diretos para a população local". Para o Banco, o maior
impacto do PLANAFLORO seria alcançar uma "significativa redução na taxa de destruição da floresta
tropical remanescente em Rondônia".
Na concepção do PLANAFLORO, todas as ações do projeto seriam baseadas num plano
estadual de "zoneamento sócio-econômico-ecológico". Um dos principais objetivos do zoneamento, e do
PLANAFLORO, seria desincentivar a expansão "desordenada" da fronteira em Rondônia, através de um
conjunto de medidas para:
• Promover a intensificação agrícola em áreas já ocupadas por atividades agropecuárias
(principalmente ao longo da BR-364) onde se localiza a maior parte das terras mais férteis e projetos
de colonização do INCRA. Nessas áreas, o PLANAFLORO teria como prioridade o apoio a pequenos
agricultores, através da implantação de sistemas agroflorestais (especialmente em áreas já
desmatadas e sub-utilizadas) e o fortalecimento de infra-estrutura sócio-econômica (estradas rurais,
saúde, educação, etc.).
• Viabilizar estratégias de conservação ambiental em outras áreas do Estado, incluindo apoio a
comunidades indígenas, criação e implantação de Reservas Extrativistas, apoio a comunidades
ribeirinhas, manejo florestal (recursos madeireiros) e implantação de unidades de conservação de
uso indireto (parques, estações ecológicas, reservas biológicas, etc.).
No desenho original do PLANAFLORO, foi prevista a realização de um "programa de reformas
institucionais", objetivando a compatibilização entre diversas políticas públicas (inclusive programas de
investimento dos governos federal e estadual) e as diretrizes do desenvolvimento sustentável, tendo
como referência principal o zoneamento sócio-econômico-ecológico.4
Essa iniciativa refletiu a tentativa de
incorporar uma das principais lições da experiência do POLONOROESTE.5
Inicialmente, o PLANAFLORO foi composto por quatro componentes básicos, com a seguinte
distribuição de recursos financeiros:
3
No Banco Mundial, o projeto recebeu um nome mais "ecologicamente correto": "Projeto de Manejo de Recursos Naturais de
Rondônia ("Rondônia Natural Resources Management Project").
4
Segundo o Banco Mundial, o programa de reformas institucionais do PLANAFLORO incluiria a implementação das seguintes
medidas: 1) a institucionalização do zoneamento sócio-econômico-ecológico, inclusive por meios jurídicos; 2) a eliminação do
desmatamento como forma de se obter titulação da terra, bem como a adoção de políticas e práticas adequadas de regularização
fundiária, e a estruturação do ITERON para desenvolver e administrar a política fundiária estadual, de acordo com o zoneamento;
3) a eliminação ou reformulação de incentivos fiscais ou de outra natureza que estimulem a utilização ineficiente de recursos
naturais, os investimentos privados não-sustentáveis e a degradação ambiental; 4) a revisão de programas de investimentos dos
órgãos estaduais e federais, a fim de levar em consideração a capacidade de uso da terra e outras considerações ambientais e a
figuração do zoneamento sócio-econômico-ecológico como base de todas as decisões em futuros investimentos governamentais
no Estado; 5) a adoção de políticas efetivas para a interdição, delimitação, demarcação e proteção de áreas indígenas, bem como a
provisão de serviços básicos aos seus habitantes; e 6) a redução dos níveis de migração espontânea, através da disseminação de
campanhas informativas sobre as limitações do Estado, em termos de capacidade de absorção de mão-de obra. Fonte: Staff
Appraisal Report, Brazil: Rondônia Natural Resource Management Project, Report No. 8073-BR, February 27, 1992, The World
Bank, Agriculture Operations Division, Country Department I, Latin America and Caribbean Region, Washington, D.C.
5
Veja: Redwood, J. "World Bank Approaches to the Environment in Brazil: A Review of Selected Projects", Banco Mundial
(1993).
11

• Conservação, Manejo e Proteção Ambiental, incluindo como sub-componentes: zoneamento
sócio-econômico-ecológico, mapeamento e regularização fundiária; estabelecimento e manejo de
unidades de conservação; proteção ambiental; manejo florestal (recursos madeireiros); reservas
extrativistas; apoio às comunidades indígenas; e fortalecimento institucional, assistência técnica e
estudos (US$ 64,8 milhões);
• Desenvolvimento Agroflorestal, incluindo: pesquisa agroflorestal e extensão rural; fomento e
insumos básicos; e credito rural (US$ 81,4 milhões);
• Infra-estrutura Sócio-Econômica e Serviços, incluindo: apoio para atividades essenciais em
saúde, educação e abastecimento de água; e investimentos em transportes rodoviário e fluvial (US$
71,5 milhões) e;
• Administração, Monitoramento, Avaliação e Assistência Técnica, incluindo: fortalecimento de
uma unidade de coordenação do programa no governo estadual; consultoria e assistência técnica;
monitoramento e avaliação (US$ 11,2 milhões).
Conforme o relatório de appraisal do Banco Mundial, os principais beneficiários do
PLANAFLORO seriam 52.000 famílias de pequenos agricultores de baixa renda, 5.000 a 6.000 índios,
2.400 famílias de seringueiros e outros habitantes tradicionais e 900 famílias de pescadores e de outros
habitantes ribeirinhos. Previu-se ainda que as gerações atuais e futuras no estado de Rondônia seriam
beneficiadas através das ações de controle do desmatamento e da degradação das bases de recursos
naturais e de diversidade biogenética (BIRD, 1992).
O orçamento total do PLANAFLORO foi definido em US$ 228.9 milhões, dos quais US$ 167
milhões oriundos de um empréstimo do Banco Mundial. Os recursos de contrapartida ficariam divididos
igualmente entre o Governo Federal (o mutuário do empréstimo) e o Governo Estadual. Para o Banco, o
alto nível de participação financeira se justificava pela importância ambiental do projeto.
No desenho institucional do PLANAFLORO, a principal responsabilidade pela coordenação
técnica, monitoramento e administração financeira do projeto era do Governo de Rondônia, através de
uma Secretaria Executiva do PLANAFLORO (SEPLANAFLORO), vinculada à Secretaria de
Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN). A coordenação estadual do PLANAFLORO receberia o
apoio de um projeto de cooperação técnica, através um convênio com o PNUD (Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento). No governo federal, a responsabilidade pelo acompanhamento do
PLANAFLORO seria da Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR) do Ministério de Integração
Regional (MIR).6
Previa-se, também, a realização de uma avaliação anual do projeto por um comitê
independente, com a participação de ONGs nacionais "relevantes" (BIRD, 1992).
Nas atividades de supervisão do Banco Mundial, o PLANAFLORO contaria com o apoio de um
escritório do Banco em Cuiabá (criado especialmente para acompanhar o PLANAFLORO e um projeto
semelhante em Mato Grosso, PRODEAGRO) e missões de supervisão com outros técnicos e
consultores, realizadas periodicamente com representantes da coordenação nacional do projeto.
Debates Iniciais sobre a Participação
Durante as negociações finais sobre o empréstimo do PLANAFLORO (1989-90) um grupo de
ONGs e movimentos sociais de Rondônia, com apoio de ONGs brasileiras e internacionais, levantou
uma série de questionamentos sobre o processo de elaboração e as perspectivas de execução do
projeto. Apesar de reconhecer a validade das propostas gerais do PLANAFLORO, foi questionada a
falta de participação popular na sua elaboração, bem como de vontade política dos órgãos
governamentais de Rondônia em implementar corretamente o projeto.
6
No decorrer de reformas administrativas no governo federal, que incluíram a extinção do Ministério de Integração Regional no
governo do Presidente Itamar Franco, ocorreram várias mudanças na coordenação nacional do PLANAFLORO. Atualmente, a
coordenação do PLANAFLORO é de responsabilidade da Secretaria de Projetos Regionais (SEPRE) do Ministério de
Planejamento e Orçamento (MPO).
12

Em março de 1990, as críticas das ONGs foram respaldadas pelo então Secretário de Meio
Ambiente do Governo Collor, José A. Lutzenberger. Numa correspondência endereçada ao Presidente
do Banco Mundial, Lutzenberger solicitou a colaboração para garantir "maiores consultas e participação"
das ONGs no planejamento e implementação do PLANAFLORO.
Durante uma missão de supervisão do Banco em junho de 1991, realizou-se uma primeira
reunião entre o Governo de Rondônia e ONGs locais e nacionais para discutir a implementação do
PLANAFLORO. Depois de dois dias de longas negociações, foi assinado um "Protocolo de
Entendimento", garantindo a participação formal de ONGs e movimentos sociais em várias instituições
responsáveis pelo planejamento, monitoria e avaliação do projeto. Em particular, definiu-se que o modelo
de gestão do PLANAFLORO incluiria a participação dessas entidades nas seguintes instâncias de co-
gestão:
• Conselho Deliberativo (CDPLANAFLORO): como órgão superior de decisão do programa, o
Conselho Deliberativo seria composto de forma paritária por doze órgãos governamentais e doze
organizações não-governamentais.
• Comissões Normativas de Programa (CNPs): concebidas como colegiados técnicos, as CNPs teriam
a responsabilidade de normatizar e coordenar o planejamento de atividades do PLANAFLORO
(assessorando tecnicamente o Conselho Deliberativo).7
• Comitê de Avaliação Independente (COMAI): responsável pela elaboração de um relatório anual,
apontando necessidades para corrigir eventuais desvios na execução do projeto.
No Protocolo de Entendimento, o Governo de Rondônia também se comprometeu em adotar
uma série de medidas emergênciais, principalmente para garantir a proteção do meio ambiente e a
integridade de territórios ocupados por populações indígenas e extrativistas.
Congregando pequenos agricultores, seringueiros, índios, ambientalistas e entidades de apoio a
movimentos populares, as entidades que assinaram o Protocolo de Entendimento formaram o embrião
do que posteriormente se tornou o "Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia".8
O empréstimo do PLANAFLORO foi aprovado pela diretoria do Banco Mundial em março de
1992. A assinatura dos acordos contratuais ocorreu em setembro de 1992. O Banco declarou a
efetividade do empréstimo, com um prazo inicial de quatro anos, em janeiro de 1993. Os primeiros
desembolsos do empréstimo do Banco ocorreram em junho de 1993.
A Execução Inicial
Apesar da validade das propostas gerais do PLANAFLORO, a execução inicial do projeto
evidenciou uma série de problemas graves. No primeiro ano de implementação do projeto, verificou-se:
• Um excesso de gastos em "fortalecimento" da máquina governamental (veículos, prédios, diárias,
etc.) e obras de infra-estrutura (especialmente estradas rurais) desrespeitando as normas do Banco
sobre o pari-passu de gastos entre os diversos componentes do PLANAFLORO.
• O fraco desempenho de atividades voltadas para a conservação ambiental e o desenvolvimento
comunitário (zoneamento sócio-econômico-ecológico, unidades de conservação, Reservas
7
Inicialmente, foram criadas cinco CNPs (Ambiental, Indígena, Agrícola, Social e Infra-estrutura).
8
As ONGs e movimentos sociais que assinaram o "Protocolo de Entendimento" incluíram: Conselho Nacional dos Seringueiros
(CNS), Organização dos Seringueiros de Rondônia (OSR), União das Nações Indígenas (UNI), Departamento Estadual de
Trabalhadores Rurais (CUT-RO); Ação Ecológica Vale do Guaporé (ECOPORÉ), Associação de Preservação Ambiental e
Recuperação das Áreas Indígenas (APARAI), Comissão Pastoral da Terra (CPT-RO) e Conselho Indigenista Missionário (CIMI-
RO), Instituto de Estudos Amazônicos (IEA), Instituto de Pesquisa em Defesa da Identidade Amazônica (INDIA), Instituto de
Pré-História, Antropologia e Ecologia (IPHAE) e Proteção Ambiental Cacoalense (PACA). O processo de mobilização em torno
do PLANAFLORO foi um fator decisivo na criação do Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia. No entanto, o
Fórum-RO foi criado com objetivos mais abrangentes: democratização de políticas públicas e cooperação entre seus membros em
assuntos de grande relevância sócio-econômica, cultural, e ambiental no estado de Rondônia.
13

Extrativistas, manejo florestal, proteção ambiental, desenvolvimento agroflorestal) em conjunto com o
agravamento de problemas sócio-ambientais (desmatamento acelerado, conflitos pela terra,
utilização insustentável de recursos naturais, aumento da pobreza rural, etc.).
• A existência de sérias contradições nas políticas públicas relacionadas ao PLANAFLORO perante as
diretrizes do desenvolvimento sustentável (p.ex. política fundiária, política agrícola, política de
transportes, licenciamento ambiental, etc.).
Sem desconsiderar outros fatores (atrasos na liberação de recursos financeiros, falta de pessoal
capacitado nos órgãos governamentais, etc.) o principal entrave na execução inicial do PLANAFLORO
foi a falta de "sustentabilidade política" do projeto. Em contraste com o elevado interesse político nos
recursos financeiros do Banco Mundial, as propostas normativas do projeto (como zoneamento sócio-
econômico-ecológico, criação de unidades de conservação e fiscalização ambiental) encontravam uma
grande oposição de poderosos grupos políticos e econômicos, que mantinham um forte controle sobre a
atuação dos órgãos executores do projeto.9
Para as ONGs e movimentos sociais em Rondônia, uma das grandes frustrações do
PLANAFLORO era a "burocratização" das instituições participativas do projeto. No modelo de
administração do projeto, o planejamento de atividades foi baseado em "planos operativos anuais
(POAs)", que se tratavam, essencialmente, de listas de gastos elaborados isoladamente por órgãos
governamentais. Dessa forma, excluiu-se a possibilidade de um planejamento estratégico incluindo
governos municipais, associações de base, setores empresariais, etc. Não se colocaram na mesa de
negociação questões essenciais, como a necessidade de revisão de políticas públicas, a cooperação
inter-institucional e a capacitação técnica de pessoal. Neste sentido, vale ressaltar a deficiência no
desempenho da cooperação técnica por parte do Programa das Nações Unidas para Desenvolvimento
(PNUD).
Na execução do PLANAFLORO, não foi implantado um sistema eficaz de monitoramento das
atividades do projeto, com a participação ativa dos beneficiários. Tampouco foi realizada uma auditoria
anual de gastos, conforme previsto nos acordos contratuais. No início de 1994, um primeiro "Comitê de
Avaliação Independente", composto por representantes de ONGs locais e do governo federal, produziu
um relatório contendo críticas e sugestões para melhorar a execução do projeto. Contudo, esse primeiro
relatório de avaliação nunca foi discutido nas instâncias decisórias do PLANAFLORO ou em reuniões
com o Banco Mundial.
Enquanto as instâncias de co-gestão do PLANAFLORO foram sistematicamente esvaziadas,
grupos políticos e econômicos dominantes em Rondônia (que não participavam dessas instâncias)
mantinham a sua influência tradicional sobre os órgãos executores do projeto. De forma semelhante à
experiência do POLONOROESTE, essa mediação se manifestava em termos de: 1) desvios na utilização
de recursos financeiros; 2) baixa qualidade de implementação dos componentes ambientais do projeto e
3) incompatibilidades entre as políticas públicas e as diretrizes do desenvolvimento sustentável. Ou seja,
apesar da existência formal de instituições participativas com ONGs e movimentos sociais, continuou
valendo a tradicional política de bastidores.
Ademais, a exemplo do POLONOROESTE, um dos principais problemas do PLANAFLORO
estava na supervisão insuficiente pelo Banco Mundial, facilitando, assim, as irregularidades citadas.
O Pedido de Suspensão dos Desembolsos
Em junho de 1994, o Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia encaminhou uma
carta ao Presidente e aos Diretores Executivos do Banco Mundial solicitando a suspensão dos
9
Esse controle tem sido facilitado pela prática do “fisiologismo”, com o loteamento de cargos de direção de órgãos estaduais e
federais entre grupos políticos, em troca do apoio de suas bancadas no Legislativo. Muitas vezes, tal prática está associada a
desvios das funções públicas dos órgãos governamentais.
14

desembolsos do PLANAFLORO, até que fossem tomadas medidas concretas para solucionar uma série
irregularidades, dentre as quais:
• ineficácia do sistema de planejamento, monitoria e avaliação do programa, especialmente em
relação à participação dos beneficiários;
• ausência de medidas jurídicas e institucionais, por parte do Governo de Rondônia, para implantar
efetivamente o zoneamento sócio-econômico-ecológico e as unidades estaduais de conservação;
• incompatibilidade da política fundiária do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA) em relação ao zoneamento sócio-econômico-ecológico e à legislação ambiental federal,
nas atividades de criação de projetos de assentamento e regularização fundiária;
• graves irregularidades nos serviços de demarcação de unidades estaduais de conservação
contratados pelo Instituto de Terras e Colonização de Rondônia (ITERON), que apresentavam,
inclusive, a redução ilegal de perímetros;
• incoerências no sistema de licenciamento ambiental de forma a facilitar atos de degradação
ambiental, inclusive a retirada ilegal de madeira de áreas indígenas e outras unidades de
conservação;
• ineficácia do sistema de fiscalização e proteção ambiental, especialmente em função da intervenção
de grupos políticos e econômicos na atuação de órgãos ambientais;
• ausência de medidas concretas para implantar o sub-componente de apoio às comunidades
indígenas nas atividades relacionadas à demarcação, índios isolados, fiscalização e saúde indígena;
• incompatibilidade entre os atuais programas estatuais e federais de investimentos, inclusive os de
crédito rural e incentivos fiscais, e os objetivos do PLANAFLORO e do zoneamento sócio-
econômico-ecológico;
• falta de coerência das políticas agrícolas do Governo de Rondônia, em relação às propostas de
desenvolvimento agroflorestal do PLANAFLORO.
Na carta do Fórum ao Banco ressaltou-se que a participação formal de ONGs e movimentos
sociais no PLANAFLORO estaria apenas dando legitimidade ao ingresso de recursos financeiros nos
órgãos governamentais, sem um efetivo controle social sobre a implementação do projeto.
A carta do Fórum provocou a vinda de uma missão de supervisão do Banco Mundial à Rondônia
em agosto de 1994. Depois de longas reuniões entre técnicos do Banco, órgãos governamentais e
ONGs, definiu-se um acordo sobre medidas emergenciais a serem tomadas para corrigir os principais
desvios encontrados. No entanto, praticamente nenhuma medida foi implementada até o final do
mandato dos governos estadual e federal em dezembro de 1994. No primeiro semestre de 1995, não
houve nenhuma liberação de recursos de contrapartida nacional para o PLANAFLORO, o que resultou
na efetiva paralisação do projeto.
O Pedido de Investigação
Em junho de 1995, o Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia, em conjunto com o
Programa Amazônia de Amigos da Terra, apresentou um pedido de investigação sobre o PLANAFLORO
ao Painel de Inspeção do Banco Mundial. Nesse documento, foram levantados os principais desvios na
execução do PLANAFLORO, destacando os casos de negligência do Banco Mundial, conforme suas
próprias diretrizes operacionais.
O pedido de investigação provocou uma reação bastante defensiva por parte da Gerência do
Banco Mundial e do Governo Brasileiro. Inicialmente, ambos tentaram convencer o Fórum a retirar o
pedido, argumentando que este poderia resultar no cancelamento do PLANAFLORO e até mesmo em
prejuízos para toda carteira de empréstimos do Brasil com o Banco. Posteriormente, foram questionadas
a legitimidade e a representatividade das ONGs e movimentos sociais que haviam assinado o pedido de
15

investigação. Em julho de 1995, a Gerência do Banco Mundial apresentou uma resposta ao Painel de
Inspeção, utilizando argumentos técnicos e legais para tentar desqualificar o pedido de investigação.
Enquanto isso, o Banco intensificou sua supervisão ao PLANAFLORO, o que resultou na tomada
de algumas medidas corretivas. Por exemplo, foi assinado um convênio entre o INCRA e o Governo de
Rondônia sobre política fundiária, previsto originalmente como condição de efetividade do empréstimo do
PLANAFLORO. Sob pressões do Banco, o Governo de Rondônia também criou algumas Reservas
Extrativistas, previstas anteriormente nos acordos contratuais do PLANAFLORO.
Depois de analisar o pedido de investigação e a resposta apresentada pela Gerência do Banco
Mundial (bem como de uma rápida visita a Rondônia), o Painel de Inspeção concluiu em agosto de 1995
pela procedência das alegações e recomendou aos Diretores Executivos do Banco que autorizassem
uma investigação completa do PLANAFLORO.
Em setembro de 1995, a Diretoria Executiva do Banco Mundial se reuniu pela primeira vez para
deliberar sobre o pedido de investigação. A reunião foi bastante controvertida, refletindo a oposição da
Gerência e do Diretor Executivo brasileiro, que argumentava que a investigação do PLANAFLORO seria
uma ingerência contra a "soberania nacional". Sem encontrar um motivo técnico ou legal para
desqualificar o pedido, os diretores do Banco chegaram a um impasse. A solução temporária foi solicitar
do Painel de Inspeção maiores informações sobre os prejuízos causados às comunidades locais por
omissões ou falhas do Banco Mundial.
Em novembro de 1995, o Painel de Inspeção submeteu um segundo relatório à Diretoria
Executiva do Banco Mundial, reiterando a recomendação de investigação. Nas conclusões do relatório, o
Painel observou que muitas lições do POLONOROESTE foram "ignoradas" pelo Banco durante a
preparação e implementação do PLANAFLORO.
Em janeiro de 1996, depois de um longo processo de debate interno, a Diretoria Executiva do
Banco Mundial decidiu não aprovar a investigação formal sobre o PLANAFLORO. Como solução
intermediária, convidou o Painel de Inspeção a colaborar na avaliação de um "Plano de Ação" a ser
elaborado pela Gerência e por autoridades governamentais, dentro um período de seis a nove meses,
para corrigir desvios na execução do projeto.10
A Persistência de Desvios
Nos primeiros meses de 1996, o "Plano de Ação" logo foi atropelado por uma série de eventos
que agravaram a crise de implementação e sustentabilidade política do PLANAFLORO, entre eles:
• Em fevereiro de 1996, o Governador de Rondônia assinou o Decreto 7.341 de 01/02/96, abrindo a
exploração madeireira, sem a exigência de planos de manejo sustentável em áreas inseridas na
zona 04 (extrativismo vegetal de recursos não-madeireiros, indicada para criação de Reservas
Extrativistas). Sob pressão do Fórum das ONGs de Rondônia, de Amigos da Terra, do Ministério
Publico Estadual e do Banco Mundial, o decreto foi suspenso no final de março de 199611
.
• Em abril de 1996, houve uma tentativa do Governo de Rondônia de revisar os limites de quatro áreas
indígenas no Estado, com base no Decreto Federal no. 1.775 de 08/01/96, inclusive a A.I. Mequens
(demarcada com recursos do PLANAFLORO) e a A.I. Uru-eu-wau-wau, cujo registro fazia parte dos
acordos formais do projeto. Sob pressão do Banco Mundial, em 30/04/96 o Governador de Rondônia
retirou a solicitação ao Ministério de Justiça para revisar as áreas indígenas.
• Os gastos excessivos do Governo de Rondônia em obras de infra-estrutura (especialmente a
pavimentação de estradas) geravam o desrespeito às normas de pari-passu entre os componentes
10
Em função de várias dificuldades, o relatório do Painel de Inspeção somente foi apresentado à Diretoria do Banco Mundial em
março de 1997 (The Inspection Panel, "Report on Progress Review of Implementation of Brazil: Rondônia Natural Resources
Management Project (Loan 3444-BR), March 25, 1997). Até o momento, o relatório não foi traduzido para o português ou
discutido entre o Banco, órgãos governamentais e ONGs em Rondônia.
11
Veja a carta de Amigos da Terra ao Presidente do Banco Mundial em 28 de fevereiro de 1996 e a resposta do Banco em 15 de
março de 1996.
16

do projeto. Enquanto isso, faltavam recursos de contrapartida do governo estadual para ações de
manejo e conservação ambiental e apoio às comunidades indígenas.
Em resposta às solicitações do Fórum das ONGs de Rondônia, foi realizado em março de 1996
um seminário sobre "Gestão Participativa do PLANAFLORO". O objetivo do seminário seria identificar
medidas para melhorar a participação da sociedade civil, especialmente no âmbito das instituições de co-
gestão (Conselho Deliberativo, Comissões Normativas de Programa). O seminário foi um passo
importante na abertura de um diálogo mais franco e aberto entre governo e ONGs. No entanto,
praticamente nenhuma das recomendações do seminário foi implementada.
Avaliação de Meio-Termo e Reformulação
Em abril de 1996, o Banco Mundial contratou um grupo de consultores para elaborar um relatório
de avaliação de meio-termo do PLANAFLORO (já com um ano de atraso).12
Enquanto isso, o Banco
iniciou preparativos para a realização de um seminário entre vários stakeholders do projeto (órgãos
governamentais, ONGs, empresários, etc.) cujo objetivo principal seria buscar um consenso sobre as
bases para a continuidade do PLANAFLORO, tendo como referência o relatório de avaliação de meio-
termo.
Em junho de 1996, realizou-se em Porto Velho o seminário de avaliação de meio-termo do
PLANAFLORO, com a participação do Governo de Rondônia, Fórum das ONGs e Movimentos Sociais,
Federação dos Trabalhadores na Agricultura de Rondônia (FETAGRO), Federação da Agricultura do
Estado Rondônia (FAERON, uma entidade patronal), Federação das Indústrias do Estado de Rondônia
(FIERO) e Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO). Como convidados especiais, participaram o
Presidente do IBAMA Eduardo de Souza Martins, o cientista norte-americano Thomas Lovejoy, da
Smithsonian Institution, Patricia Feeney da OXFAM-Reino Unido/Irlanda e Roberto Smeraldi do
Programa Amazônia - Amigos da Terra Internacional.
No primeiro dia do seminário, após a abertura pelo Governador de Rondônia e uma palestra do
Presidente do IBAMA, foram realizadas apresentações pelo coordenador da equipe de avaliação de
meio-termo, o Presidente da FIERO, o Fórum das ONGs de Rondônia e o Secretário de Planejamento do
Governo de Rondônia.
Logo em seguida, as atividades de plenária do seminário foram praticamente suspensas em
função de negociações entre o Secretário de Planejamento e o Fórum das ONGs de Rondônia,
objetivando um acordo sobre a realocação do saldo de recursos financeiros do PLANAFLORO, somando
um total de US$ 110,4 milhões (US$ 72 milhões do empréstimo do Banco Mundial, US$ 16.4 milhões de
contrapartida estadual e US$ 22 de contrapartida federal). Definiu-se a seguinte alocação dos recursos:
• US$ 22 milhões para um "Programa de Apoio a Iniciativas Comunitárias” (PAIC) reivindicado pelo
Fórum das ONGs de Rondônia e financiado na sua totalidade pelo empréstimo do Banco Mundial.
• US$ 30 milhões para a pavimentação de estradas, proposta pelo Governo de Rondônia,
provenientes das seguintes fontes: empréstimo do Banco Mundial (US$ 12 milhões), recursos de
contrapartida federal (US$ 14 milhões) e recursos de contrapartida estadual (US$ 4 milhões).
• US$ 20,6 milhões para o contrato com o consórcio de empresas DHV/Tecnosolo para a realização
dos estudos da segunda aproximação do zoneamento sócio-econômico-ecológico de Rondônia.
• US$ 23 milhões para outras atividades do componente ambiental do PLANAFLORO (US$ 13
milhões do Banco e US$ 10 milhões do Estado);
12
A contratação de um grupo de consultores "independentes" para realizar a avaliação de meio-termo efetivamente substituiu o
Comitê de Avaliação Independente do PLANAFLORO, desativado após a entrega de seu primeiro relatório em março de 1994.
Em princípio, haveria a participação indireta de ONGs locais no estudo de avaliação, através de uma "Câmara de Consulta
Técnica" proposta pelo Banco. Além do Fórum das ONGs de Rondônia, a composição da Câmara incluiria a FETAGRO
(Federação dos Trabalhadores na Agricultura), a Federação das Indústrias do Estado de Rondônia (FIERO) e representantes dos
governos estadual e federal. Na prática, a Câmara de Consulta Técnica nunca se operacionalizou.
17

• US$ 3 milhões para o Programa de Cooperação Técnica do PNUD.
• US$ 7,3 milhões para a administração do projeto.
• US$ 4,5 milhões para atividades de pesquisa agroflorestal e extensão rural.
Em função da alocação de recursos para o PAIC e para a pavimentação de estradas, a
reformulação do orçamento do PLANAFLORO envolveu uma redução significativa de recursos para
outros componentes do projeto, especialmente na área de desenvolvimento agroflorestal.
No final do seminário, foi assinado um "Termo de Compromisso" entre Governo de Rondônia,
Fórum de ONGs de Rondônia, FAERON e FIERO. Assinaram como observadores os representantes de
MPO, Banco Mundial, PNUD, OXFAM e Amigos da Terra. Além da realocação de recursos financeiros, o
"Termo de Compromisso" estabeleceu as seguintes mudanças na estrutura administrativa do
PLANAFLORO:
• Na Coordenação Executiva do PLANAFLORO, no âmbito da SEPLAN-RO, o número de gerências
seria reduzido para três: Ordenamento Fundiário e Ambiental, Programa de Apoio a Iniciativas
Comunitárias (PAIC) e Administração.
• Na Gerência do Ordenamento Fundiário e Ambiental seriam criadas câmaras setoriais nas seguintes
áreas: fundiária, ambiental, florestal, controle e fiscalização ambiental, indígena, agropecuária e
industrial. Cada câmara setorial teria uma composição tripartite entre governo, empresários e o
Fórum das ONGs de Rondônia, com a atribuição de "deliberar sobre a política pública da sua área
correspondente, a ser adotada pelo PLANAFLORO".
• Na Gerência do PAIC, a participação da sociedade civil se daria numa "Câmara de Apoio a
Iniciativas Comunitárias", cuja composição incluiria representantes do Governo de Rondônia, Fórum
de ONGs de Rondônia, FETAGRO, MST, FIERO e FAERON.
Na nova estrutura administrativa do PLANAFLORO foram extintas as comissões normativas de
programa (CNPs). Não houve definição sobre o futuro do Comitê de Avaliação Independente (COMAI)
ou do Conselho Deliberativo. Em princípio, previu-se que a participação de ONGs continuaria ocorrendo
no âmbito de uma comissão interinstitucional de fiscalização ambiental e na comissão estadual de
zoneamento sócio-econômico-ecológico.
Por último, o Termo de Compromisso previu que um grupo técnico, composto por representantes
do Governo Federal, Governo Estadual e Fórum de ONGs de Rondônia, faria um detalhamento dos
acordos firmados, inclusive uma proposta de prorrogação do empréstimo do Banco Mundial, cujo prazo
para encerramento era 30/12/96. A versão final do referido documento foi concluída em setembro de
1996.13
Essa conjuntura culminou numa situação bastante problemática em fins de 1996, quando, depois
do otimismo do seminário de meio-termo, o Banco Mundial retomou as solicitações ao Governo de
Rondônia para tomar medidas mais conseqüentes em relação a desvios persistentes na implementação
do PLANAFLORO, inclusive como pré-requisito para a aprovação da prorrogação do empréstimo, cujo
prazo inicial se esgotara em 31/12/9614
. Mais recentemente, em 14 de julho de 1997, o Fórum das ONGs
de Rondônia reiterou a necessidade de resolver alguns desses problemas (desintrusão de algumas
reservas extrativistas e indígenas, regularização fundiária e fiscalização de várias unidades de
conservação) em carta ao Presidente do Banco Mundial.
Também no que diz respeito à implementação do Programa de Apoio a Iniciativas Comunitárias
(PAIC), surgem importantes questões referentes, entre outras coisas, a sua capacidade de promover o
13
"PLANAFLORO: Proposta de Revisão/Prorrogação, Empréstimo nº 3444-BR", Governo de Rondônia, SEPLAN, Coordenação
do PLANAFLORO, Porto Velho, setembro de 1996. O documento trouxe ainda algumas mudanças no orçamento e na estrutura
gerencial do PLANAFLORO em relação ao "Termo de Compromisso", conforme descrito a seguir.
14
A prorrogação do empréstimo, com a revisão de seus acordos contratuais, deverá ser submetida à Diretoria Executiva do Banco
a partir do fim de agosto de 1997.
18

desenvolvimento comunitário em bases sustentáveis.
No seminário de avaliação de meio-termo, e posteriormente durante a elaboração da proposta
de reformulação e prorrogação do projeto, o grande foco das atenções foi a alocação de recursos
financeiros para o PAIC (reivindicado pelo Fórum das ONGs de Rondônia) em troca de recursos
adicionais para a pavimentação de estradas (o principal interesse do Governo de Rondônia).
Não obstante a validade da criação do PAIC, tal negociação teve o efeito de desviar as atenções
de outras questões fundamentais, especialmente das ações e das políticas públicas relacionadas à
conservação ambiental e manejo dos recursos naturais (zoneamento sócio-econômico-ecológico,
unidades de conservação, licenciamento e fiscalização ambiental, política agrícola, política de transporte,
etc.)15
. Um exemplo foi a aprovação, justamente no período em que se dava o seminário de avaliação de
meio-termo, de um projeto de lei, pela Assembléia Legislativa do Estado, que descaracterizou
seriamente o zoneamento sócio-econômico-ecológico (base das ações do PLANAFLORO), sem que o
assunto sequer fosse mencionado durante o seminário.
Quando da criação do PAIC, surgiu uma certa expectativa de que o financiamento de projetos
comunitários seria uma espécie de panacéia para a crise do PLANAFLORO e os problemas de
desenvolvimento sustentável em Rondônia. Tal pressuposição é bastante questionável, considerando
que os principais problemas de degradação ambiental em Rondônia não se limitam a ações dos
"pequenos" (colonos, seringueiros, índios, etc.), mas estão em grande medida relacionados a: a)
atividades de empresários e outros agentes do setor privado (pecuaristas, madeireiros, especuladores de
terra, empresas de garimpagem e mineração, pescadores, etc.) e b) contradições na formação e
implementação de políticas públicas perante as diretrizes do desenvolvimento sustentável.
Portanto, a criação do PAIC não representou uma solução generalizada para os problemas de
gestão do PLANAFLORO e, em particular, para a forte influência de grupos políticos e econômicos
dominantes sobre a implementação do projeto e as políticas públicas relacionadas à utilização dos
recursos naturais.
Em sua concepção original, o PLANAFLORO foi desenhado como um projeto de gerenciamento
de recursos naturais, visando o desenvolvimento regional sustentável em todo Estado de Rondônia.
Sendo assim, pode-se argumentar que a reformulação do PLANAFLORO, baseada na alocação de
recursos para o PAIC e o asfaltamento de estradas, em detrimento de outras questões fundamentais,
oficializou uma descaracterização da proposta original que, na prática, já vinha acontecendo.
15
Veja a carta de Amigos da Terra ao Presidente do Banco Mundial em 1º de abril de 1997 e a resposta do Banco em 24 de abril
de 1997.
19

II. Modelo de Gestão e Participação
Estado de Implementação
Quanto ao modelo de gestão e participação do PLANAFLORO, enumeramos algumas questões
que merecem atenção:
1. O Conselho Deliberativo do PLANAFLORO, instância oficial de decisão superior do projeto, continua
inoperante e sem atribuições claras. O Conselho se reuniu somente uma vez durante o último ano
para formalizar a aprovação de projetos comunitários. Diversos assuntos importantes sobre o
andamento do projeto não têm sido discutidos.16
2. Na reformulação do PLANAFLORO, alterou-se a proposta inicial do "Termo de Compromisso" sobre
a criação de câmaras setoriais de políticas públicas no âmbito de uma Gerência de Ordenamento
Fundiário e Ambiental. O documento de reformulação previu a criação de uma "Comissão Normativa
de Políticas Públicas" do PLANAFLORO, com cinco representantes do Governo de Rondônia, três
do Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia, um pelo FETAGRO e um pelo setor
empresarial.
No entanto, a "Comissão Normativa de Políticas Públicas" sequer foi instalada até o momento. De
qualquer forma, é improvável que uma comissão restrita ao PLANAFLORO tenha a capacidade
técnica e, o que é mais importante, força política para influenciar a formação e implementação de
diversas políticas públicas, como no caso do INCRA e outros órgãos públicos.
3. Na atual estrutura do PLANAFLORO, a Gerência de "Política Ambiental e Transportes" (inicialmente
“Gerência de Ordenamento Fundiário e Política Ambiental", segundo o "Termo de Compromisso")
inclui sub-gerências de zoneamento, áreas protegidas, proteção ambiental, regularização fundiária e
transportes. Essa Gerência está sobrecarregada de atribuições, tendo em vista sua capacidade
técnica, e não tem dado a devida atenção a assuntos fundamentais, como a compatibilização de
políticas públicas, a articulação interinstitucional, a capacitação de pessoal, etc.
4. As instâncias colegiadas do PLANAFLORO, responsáveis pela gestão de políticas setoriais (Comitê
Interinstitucional de Fiscalização Ambiental e Comissão de Zoneamento Sócio-Econômico-Ecológico
de Rondônia), continuam frágeis quanto à procedimentos técnicos, representatividade da sociedade
e sustentabilidade política (veja capítulos IV e VII, respectivamente). O Grupo de Trabalho sobre
Política Fundiária, envolvendo INCRA, ITERON e ONGs, tem funcionado de forma extremamente
precária (veja capítulo VI).
5. Continua havendo grande desarticulação entre as propostas do PLANAFLORO voltadas para o
desenvolvimento sustentável e outras políticas e projetos governamentais em Rondônia, como nos
casos da criação de novos assentamentos pelo INCRA no Estado (capítulo IV e VI)17
e do "Projeto
Terra Tombada" do Governo de Rondônia, para a mecanização da agricultura com tratores,
principalmente no cultivo de soja, e que está associado à construção do "Porto Graneleiro" em Porto
Velho (capítulo VIII).
Tal situação reflete, entre outros fatores, a precariedade das discussões sobre políticas públicas no
âmbito do PLANAFLORO e a falta de espaços de gestão democrática de políticas públicas
independentes da estrutura do projeto. Isso se dá tanto pela inexistência de instituições participativas
(p.ex. política fundiária), quanto pela falta de operacionalização de instituições já criadas (p.ex.
Comissão Estadual de Política Agrícola).
16
O Conselho Deliberativo não tem se reunido para discutir as necessidades de melhorar a implementação do projeto, tendo
como referências os relatórios de ajuda-memória, monitoramento e avaliação. Também caberia ao CD discutir o relatório de
março de 1997 do Painel de Inspeção.
17
Vale ressaltar a necessidade de uma maior articulação entre o PLANAFLORO e as iniciativas do Programa Piloto para a
Conservação das Florestas Brasileiras (PP/G-7).
20

6. Na estrutura gerencial do PAIC, existe uma série de fragilidades, especialmente no que diz respeito
à promoção da capacitação de organizações de base na elaboração e implementação de projetos
comunitários (partindo de métodos de diagnóstico e planejamento participativos) considerando as
necessidades de capacidade gerencial, viabilidade econômica, equidade social e sustentabilidade
ambiental (veja capítulo III).
7. Persistem debilidades no sistema de monitoramento do PLANAFLORO, desde a coleta de
informações relevantes até a discussão de medidas corretivas na gerência do projeto e no Conselho
Deliberativo. Conforme mencionado no relatório do Painel de Inspeção, existe uma indefinição sobre
o Comitê de Avaliação Independente do PLANAFLORO, o qual ainda não foi reativado.18
8. As iniciativas para a capacitação de recursos humanos, tanto em órgãos governamentais quanto em
outros stakeholders (ONGs, movimentos sociais, sindicatos, empresários) têm sido extremamente
tímidas. A falta de pessoal capacitado é bastante problemática, considerando-se a natureza dos
problemas sócio-ambientais em Rondônia, as propostas inovadoras do PLANAFLORO e a frágil
sustentação política do projeto. Conforme descrito mais adiante, existem necessidades urgentes de
treinamento de pessoal em diversas áreas relacionadas à gestão de políticas públicas,
desenvolvimento comunitário e alternativas econômicas baseadas na conservação e manejo dos
recursos naturais.
9. O desempenho do Projeto de Cooperação Técnica do PNUD continua sendo insuficiente,
especialmente quanto à capacitação de pessoal nas áreas críticas já mencionadas. O recente
aumento na colaboração com o movimento dos seringueiros demonstra a necessidade da
cooperação técnica orientar sua atuação em demandas sociais e práticas de planejamento
participativo. Porém, persiste ainda o perigo associado à tendência de suprir deficiências de pessoal
nos órgãos governamentais através da contratação de consultores no PNUD, sem os cuidados
necessários com a continuidade de ações após o encerramento do projeto.
10. Pode-se, pois, concluir que os espaços efetivos de participação de ONGs e movimentos sociais
continuam bastante limitados. Existem, além disso, reclamações por parte de membros do Fórum
das ONGs de Rondônia de que a Coordenação Executiva do PLANAFLORO tem aumentado a
centralização na tomada de decisões sobre o projeto.
Os problemas acima levantados parecem, portanto, confirmar a tese de que o interesse
governamental na participação das ONGs no PLANAFLORO se limita a fins de legitimidade política,
e não ao efetivo "controle social" sobre a execução do projeto e sobre as políticas públicas
relacionadas à gestão dos recursos naturais em Rondônia.
Limitações Internas das ONGs
A falta de capacidade técnica e organizacional é também um fator fundamental no
comprometimento da participação das ONGs e movimentos sociais de Rondônia em vários aspectos
operacionais do PLANAFLORO.19
Ao longo da implementação do projeto, pouquíssimas iniciativas têm
sido realizadas no sentido de superar essa limitação.
O esvaziamento progressivo na atuação das ONGs e movimentos sociais de Rondônia no
monitoramento das políticas públicas no Estado (um aspecto fundamental da sustentabilidade política do
PLANAFLORO), se deve em parte à essa falta de capacitação, assim como ao novo papel assumido por
essas entidades na gestão de recursos financeiros do PLANAFLORO, através do PAIC. A participação
no PAIC veio a desviar as atenções das políticas públicas e, em alguns casos, a gerar um receio de
represálias políticas, com conseqüentes cortes de recursos, no caso de denúncias sobre desvios na
18
The Inspection Panel, "Report on Progress Review of Implementation of Brazil: Rondônia Natural Resources Management
Project (Loan 3444-BR), March 25, 1997.
19
Dentre outros fatores, essas limitações refletem a herança de relações paternalistas entre o governo e a sociedade civil em
Rondônia, que têm dificultado a aquisição de experiência pelas ONGs e movimentos sociais na formação e implementação de
políticas públicas, superando os limites de atividades resultantes em meras denúncias.
21

atuação de órgãos governamentais. Evidentemente, o esvaziamento na atuação das ONGs e
movimentos tem impactos negativos sobre a qualidade de implementação do PLANAFLORO.
Tudo isso vem a demonstrar a necessidade do PLANAFLORO investir muito mais na
capacitação da sociedade civil, especialmente nas áreas de desenvolvimento comunitário e políticas
públicas, visando a potencialização desses setores da sociedade local como agentes do
desenvolvimento sustentável. Tais iniciativas dependem em grande medida da vontade política do
Governo de Rondônia (uma questão controvertida, dado o receio tradicional de se compartilhar o poder
político), bem como da mobilização articulada das próprias ONGs e movimentos sociais.
A Supervisão do Banco Mundial
Durante a elaboração e execução inicial do PLANAFLORO, alguns problemas básicos na
atuação do Banco Mundial incluíram: a) a utilização excessiva de negociações isoladas com órgãos
governamentais, sem medidas efetivas para estimular o dialogo entre vários stakeholders do projeto
(ONGs, movimentos sociais, empresários, governos municipais) e b) a falta de supervisão adequada
sobre a execução do PLANAFLORO, no que se refere à utilização de recursos financeiros e a qualidade
de implementação de vários componentes, especialmente nas áreas de conservação e proteção
ambiental.
Por um lado, a supervisão do PLANAFLORO pelo Banco foi prejudicada por problemas de
ordem técnica, como: a) a sobrecarga do pessoal do Banco envolvido com uma multiplicidade de
projetos diferentes, b) a escassez de recursos financeiros para garantir pessoal técnico qualificado em
áreas críticas (p.ex. legislação ambiental, políticas públicas, desenvolvimento comunitário, etc.), e c) a
alta rotatividade de pessoal do Banco, inclusive oficiais de projeto (task managers) responsáveis pela
supervisão do PLANAFLORO.20
Por outro lado, a experiência do PLANAFLORO, em sua fase inicial, revelou problemas de
ordem política como: a) uma forte predisposição do Banco em evitar situações "constrangedoras" com
governos tomadores de empréstimos (simultaneamente membros e clientes do Banco), mesmo em
casos de sérios desvios na implementação de projetos, e b) a existência de uma "cultura de aprovação
de projetos", que tem menosprezado a necessidade de garantir implementações efetivas, conforme
apontado no Relatório Wappenhans e outras avaliações recentes.
Recentemente têm ocorrido melhorias significativas na supervisão do PLANAFLORO pelo
Banco, inclusive no sentido de cobrar posições mais coerentes de órgãos governamentais na
implementação do projeto (por exemplo, unidades de conservação, fiscalização, áreas indígenas, etc.).
Isso vem a comprovar a validade de várias críticas apresentadas inicialmente no pedido de investigação
sobre o PLANAFLORO.
Porém, o atual sistema de supervisão do PLANAFLORO por parte do Banco Mundial continua
insuficiente. Por exemplo, destacamos a necessidade do Banco incentivar processos de gestão
participativa e discussões sobre políticas públicas relacionadas ao projeto, através de parcerias entre
órgãos governamentais e a sociedade civil, incluindo também os empresários.
Enquanto as missões de supervisão têm assumido um peso cada vez maior na gestão técnica
do PLANAFLORO, as instituições formais de gestão participativa do projeto (especialmente em relação
às políticas públicas) se encontram cada vez mais frágeis, técnica e politicamente.
Nessa conjuntura, as missões de supervisão do Banco correm o risco de se tornarem
excessivamente intervencionistas, nem sempre exigindo as ações mais coerentes do governo. Ao
mesmo tempo, a supervisão do Banco tende a gerar a "síndrome da ajuda memória", em que
compromissos são assumidos e posteriormente não cumpridos por falta de vontade política, até as
vésperas da chegada da próxima missão de supervisão, quando se tomam medidas apressadas para
satisfazer o Banco.
20
O PLANAFLORO já teve quatro task managers desde o início de sua implementação em 1993.
22

De qualquer forma, por mais que o Banco intensifique sua supervisão (e até "micro-gestão"), tais
iniciativas não podem substituir a necessária criação de espaços de diálogo entre órgãos federais,
estaduais e municipais e diversos stakeholders da sociedade civil, tanto no âmbito do PLANAFLORO
como na definição de políticas públicas em geral.21
PLANAFLORO II e o Planejamento Participativo
Recentemente, o Governo de Rondônia iniciou o diálogo com o Banco Mundial para um novo
empréstimo para o Estado, antecipando o fim dos recursos financeiros do PLANAFLORO.
Aparentemente, o governo estadual está interessado em conseguir um empréstimo que priorize a
implantação de infra-estrutura sócio-econômica (p.ex. pavimentação de estradas rurais, escolas, etc.) e
ações de fomento em áreas destinadas ao uso agropecuário, madeireiro e mineral (p.ex. crédito rural).
No entender do Governo de Rondônia, a conservação ambiental deveria ser custeada através de
recursos internacionais à fundo perdido, como no caso do Programa Piloto para a Conservação das
Florestas Tropicais do Brasil (PP-G7), e não através de empréstimos. Ademais, o governo estadual
gostaria que o cumprimento de atividades de conservação ambiental não constituísse uma condição para
desembolsos de um futuro empréstimo de cunho mais "desenvolvimentista".
Sem questionar a necessidade de melhorar a infra-estrutura sócio-econômica em Rondônia, nem
a validade de um pleito de recursos internacionais a fundo perdido para a conservação ambiental, pode-
se, entretanto, dizer que esse tipo de proposta, baseada numa dicotomia tradicional entre meio ambiente
e desenvolvimento, é um retrocesso em relação à conceituação do PLANAFLORO e do próprio
POLONOROESTE. Não se trata, pois, de uma proposta viável para um financiamento pelo Banco
Mundial, do ponto de vista técnico e político.
Em contraproposta, o Banco tem iniciado discussões com o Governo de Rondônia sobre a
implementação de uma estratégia de planejamento participativo, visando a definição de um "plano
diretor" de desenvolvimento regional para o Estado. Esse plano seria a base de orientação para todas as
políticas e projetos em Rondônia nos próximos anos, inclusive para um empréstimo do Banco. Dentre
outras medidas, a estratégia incluiria a realização de seminários públicos no interior do Estado, com a
participação de diversos stakeholders. A proposta do Banco foi baseada na recente experiência do
"Projeto Áridas" - uma reformulação do PAPP (Programa de Apoio ao Pequeno Produtor) na região
Nordeste entre 1992 e 1995. Aliás, a proposta inicial do Banco Mundial para Rondônia chama-se
"Projeto Úmidas".22
Apesar de estar em fase incipiente de formulação, trata-se de uma iniciativa louvável do Banco,
que demonstra uma certa aprendizagem com os projetos financiados em Rondônia, especialmente em
relação aos problemas fundamentais de sustentabilidade política (ownership).
Propostas e Sugestões
A seguir, apresentamos alguns comentários sobre um eventual processo de planejamento
participativo em Rondônia e as negociações acerca do "PLANAFLORO II":
1. Num exercício de planejamento participativo que busque construir uma visão consensual, numa
sociedade de fronteira amazônica como Rondônia, seria necessário estabelecer e substanciar, como
marco referencial, os conceitos e metas do desenvolvimento sustentável, ou seja: equidade social,
sustentabilidade ambiental, eficiência econômica e bem-estar das populações em geral.
21
Conforme mencionado no relatório do Painel de Inspeção, a qualidade de supervisão do PLANAFLORO pelo Banco, sob a
coordenação do escritório de Cuiabá, continua sendo prejudicada pela escassez de recursos financeiros, necessários sobretudo
para fortalecer a sua equipe técnica.
22
"Projeto Úmidas: Uma Estratégia de Desenvolvimento Sustentável para Rondônia", Banco Mundial: Brasília, abril de 1997,
mimeo, 14 pp.
23

2. Seria fundamental caracterizar a questão do desenvolvimento sustentável em Rondônia (diagnóstico
de problemas, necessidades, oportunidades, etc.) como base para exercícios de planejamento
participativo23
. Nesse sentido, seria importante conjugar as seguintes vertentes analíticas:
• a problemática do desenvolvimento sustentável em determinados espaços territoriais, levando
em consideração especificidades sociais e ambientais locais (inclusive conflitos sobre o acesso e
utilização de recursos naturais), sem desconsiderar influências externas;
• a problemática da sustentabilidade em setores específicos da economia regional (mineral,
madeireiro, agropecuário, pesca, etc.), considerando os vários atores envolvidos em cada setor e
condições ecológicas locais;
• a problemática do desenvolvimento sustentável sob a ótica de grupos específicos da população
regional (p.ex. comunidades indígenas, seringueiros, madeireiros, pequenos agricultores,
pecuaristas, pescadores, garimpeiros, habitantes de áreas urbanas, etc.).
3. Uma base fundamental para o planejamento participativo seria a definição de cenários viáveis para
garantir a sobrevivência e qualidade de vida de diversos grupos da população local. Nesse sentido,
as metas fundamentais deveriam ser a resolução de conflitos sobre o acesso a terra e outros
recursos naturais, e a definição de estratégias alternativas de produção e comercialização para os
diversos grupos da população local, que sejam economicamente eficientes, ecologicamente
sustentáveis e socialmente apropriados.
4. Esses cenários de desenvolvimento sustentável deveriam nortear as políticas públicas municipais,
estaduais e federais. Evidentemente, a revisão das políticas públicas é parte do processo de
planejamento participativo, visando torná-las instrumentos estimuladores do desenvolvimento
sustentável.
5. No processo de planejamento participativo, será necessário fazer esforços especiais para fomentar a
participação ativa de grupos da população que tradicionalmente têm sido excluídos do planejamento
governamental (pequenos agricultores, índios, seringueiros, garimpeiros, populações urbanas de
baixa renda, etc.).
6. Será fundamental definir estratégias para incorporar questões de conservação ambiental e outros
"interesses difusos" (direitos humanos, diversidade cultural, questões de gênero, etc.), que têm sido
menosprezadas, como parte integrante dos processos de planejamento regional.
7. Nesse processo, um passo fundamental deve ser a definição de necessidades de capacitação de
pessoal dos órgãos governamentais, ONGs, movimentos sociais e setores empresariais, visando
melhorar a qualidade de sua participação no planejamento e, de forma mais ampla, e valorizar seu
papel de agentes do desenvolvimento sustentável.
8. Será fundamental investir na capacitação de pessoal dos governos municipais para a elaboração e
implementação de programas locais de desenvolvimento sustentável, de forma participativa.
9. A médio e longo prazos, é fundamental que sejam viabilizadas instituições, municipais e estaduais,
para a elaboração participativa de políticas públicas baseadas nos conceitos de desenvolvimento
sustentável. É importante, também, que essas instituições não estejam restritas à estrutura de um
projeto como o PLANAFLORO. Para que a dicotomia "meio ambiente versus desenvolvimento" seja
superada em Rondônia, seria recomendável a criação de conselhos municipais e estaduais para o
desenvolvimento sustentável, com câmaras setoriais responsáveis por assuntos específicos, tais
como política agrícola, política florestal, áreas urbanas, etc.
10. Seria recomendável que o Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia participe
formalmente do comitê de coordenação do "Projeto Úmidas", em conjunto com representantes do
Governo de Rondônia, PNUD e Governo Federal. Nesse processo, o Banco Mundial poderá assumir
um papel importante de "facilitador", incentivando o diálogo entre diversos stakeholders e dando
suporte técnico para todo processo de planejamento participativo, inclusive na elaboração de uma
eventual proposta de empréstimo para o "PLANAFLORO II".
23
Para aprofundamentos e sugestões, veja “Políticas Públicas Coerentes para uma Amazônia Sustentável”, Amigos da Terra e
Grupo de Trabalho Amazônico, 1996.
24

III. Programa de Apoio a Iniciativas Comunitárias (PAIC)
A Fase Inicial
Sem dúvida, a criação do PAIC como base para a reestruturação do PLANAFLORO, trouxe uma
oportunidade valiosa para o apoio de iniciativas de desenvolvimento comunitário em Rondônia,
diferentemente do modelo de gestão centralizada, baseada em órgãos governamentais. Por outro lado,
existem sérios riscos relacionados às fragilidades institucionais de órgãos governamentais e
organizações da sociedade civil, e que precisam de análise cuidadosa.
Na sua concepção, o PAIC visa fomentar alternativas de desenvolvimento comunitário em bases
sustentáveis, do ponto de vista de organização social, viabilidade econômica e sustentabilidade
ambiental, através de parcerias entre o poder público e comunidades locais. Essas propostas
contrastam nitidamente com a maioria das políticas e práticas governamentais relacionadas aos setores
populares em Rondônia. Nesse sentido, a correta implementação do PAIC implica um processo de
aprendizagem e de superação de antigos vícios, tanto por parte dos órgãos governamentais como das
entidades da sociedade civil.
Para o Governo de Rondônia, o PAIC é politicamente interessante na medida em que representa
um ingresso substancial de recursos financeiros a fundo perdido (para o Estado), contribuindo para
melhorar sua imagem perante as populações locais e o Banco Mundial. Existe, portanto, um grande risco
do PAIC ser utilizado para fins político-eleitorais, ao ponto de causar sérias distorções em sua
implementação.
Aparentemente, o Governo de Rondônia tem pressa em gastar o saldo do empréstimo do
PLANAFLORO, para acelerar a negociação de um novo empréstimo junto ao Banco Mundial. Essa
situação tende a aumentar os riscos de mal-utilização de recursos financeiros. De qualquer forma, um
fator que dificulta a correta implementação do PAIC é o seu prazo extremamente reduzido (1 ano) e
orçamento relativamente elevado (previsão de gastos adicionais, em 1997-98, na ordem de US$ 18
milhões).24
Os órgãos governamentais em Rondônia possuem pouca experiência no apoio a iniciativas de
desenvolvimento comunitário, especialmente nos moldes preconizados no PAIC. Tais deficiências
podem comprometer em muito seu desempenho no programa. Seria, pois, fundamental promover a
capacitação de pessoal dos órgãos públicos envolvidos no programa (p.ex. em métodos de planejamento
participativo e desenvolvimento comunitário).
As entidades da sociedade civil, apesar de já terem sido responsáveis por diversas experiências
inovadoras, também sofrem da falta de capacitação técnica e operacional. A superação desse quadro é
prioritária, em especial no caso das organizações de base.
Em situações marcadas por precárias condições de vida da população local e um nível incipiente
de organização social, os projetos comunitários correm o risco de se limitarem ao assistencialismo,
menosprezando iniciativas de organização social com benefícios mais duradouros. Tal situação ressalta
a necessidade de fortalecer os processos de planejamento participativo nas comunidades locais,
incluindo um diagnóstico de problemas existentes e suas causas, como primeiro passo para elaboração
de eventuais projetos para o PAIC. A organização comunitária não deve ser considerada apenas como
um processo formal para a obtenção de recursos financeiros.
Outra questão fundamental é a articulação do PAIC com as demais iniciativas do PLANAFLORO,
assim como com as políticas e projetos governamentais.
24
O orçamento do PAIC é superior ao valor alocado no Programa Piloto (PP/G-7) para os projetos comunitários do PD/A
(Projetos Demonstrativos, Tipo "A"), num prazo de 4 anos, para a Amazônia como um todo.
26

Também é essencial a definição de uma "divisão de trabalho" entre comunidades locais e
órgãos públicos no PAIC. Corre-se o risco de que as comunidades acabem por assumir o ônus de
serviços públicos tais como manutenção de estradas, postos de saúde e escolas, utilizando recursos a
fundo perdido do Banco Mundial, sem uma perspectiva de sustentabilidade após o encerramento do
projeto.
Em síntese, existem grandes riscos de gastos vultosos, especialmente em equipamentos e obras
de infra-estrutura, menosprezando a necessidade de ações mais duradouras de desenvolvimento
comunitário e conservação ambiental. Existe também o risco de que os recursos do PAIC se concentrem
nas organizações mais estruturadas e com maiores vínculos com a estrutura governamental, em
detrimento das populações mais necessitadas.
Ao longo dessa fase preparatória, foi possível observar:
1. Foram bastante deficientes as iniciativas, por parte do Banco Mundial e da Cooperação Técnica do
PNUD, de assistência técnica e capacitação do pessoal envolvido (tanto do governo como da
sociedade civil). Isso se manifestou em várias dificuldades e atrasos na elaboração do manual
operativo do PAIC, bem como em outras ações estratégicas.
2. Houve também a falta de uma avaliação criteriosa de iniciativas semelhantes, visando a
incorporação de lições acumuladas. Não se realizou uma avaliação dos PICs (projetos de iniciativa
comunitária) ou de projetos inovadores (saúde e educação) e projetos de alternativas econômicas
entre comunidades indígenas. Além dessas experiências, seria também importante analisar
iniciativas semelhantes de ONGs (p.ex. Projeto Reca) e no âmbito de outros projetos oficiais (PD/A
do Programa Piloto, PMACI, etc.).
3. No manual operativo do PAIC, percebe-se a dificuldade de se estabelecer uma visão estratégica de
desenvolvimento comunitário, baseado na integração de preocupações sociais, econômicas e
ambientais. Existe, por exemplo, a tendência de se manter uma separação artificial entre atividades
produtivas e infra-estrutura sócio-econômica, por um lado, e preocupações de conservação
ambiental, por outro lado.
4. Na estratégia atual, todos os projetos do PAIC serão financiados a fundo perdido, mesmo os que
visam retorno econômico.
5. Segundo o Termo de Compromisso de junho de 1996, a participação da sociedade civil na
coordenação do PAIC ocorreria no âmbito de uma "Câmara de Apoio a Iniciativas Comunitárias".
Posteriormente, a proposta de reformulação do PLANAFLORO definiu que a participação das ONGs
ocorreria no âmbito da "Comissão Deliberativa do PAIC". Atualmente, existe uma forte tendência da
Comissão Deliberativa do PAIC tornar-se uma instância essencialmente burocrática, cuja atribuição
principal seria a de referendar a aprovação de projetos (ao exemplo do Conselho Deliberativo do
PLANAFLORO).
6. Na proposta original do PAIC previu-se, como prioridade, a capacitação de organizações de base,
através de um programa descentralizado de treinamentos, visando fortalecer seu potencial de
planejamento, implementação e avaliação de projetos comunitários. Na prática, a gerência do PAIC
e a coordenação do PLANAFLORO têm priorizado o treinamento de técnicos, em sua maioria de
órgãos governamentais, e que são vistos, de maneira paternalista, como os “formuladores” de
projetos comunitários.
Por exemplo: recentemente foram promovidos "treinamentos para técnicos que irão elaborar os
PAICs" com a participação de aproximadamente 300 pessoas (a grande maioria técnicos da
EMATER, SEAGRI e SEDAM). O enfoque do treinamento se baseou em normas burocráticas e
administrativas do PAIC, enfatizando a necessidade de acelerar o desembolso de recursos,
constando apenas uma discussão superficial sobre educação ambiental e zoneamento. Sendo que
esses técnicos têm pouca ou nenhuma experiência em métodos de planejamento participativo e
desenvolvimento comunitário, especialmente entre populações tradicionais (índios, seringueiros,
ribeirinhos, etc.), e levando-se também em conta que não estão sendo priorizados treinamentos
com lideranças comunitárias, é evidente a tendência de aumento da dependência em relação a
técnicos governamentais e outros agentes externos.
27

7. Conforme as normas atuais do PAIC, o técnico que elaborar um projeto aprovado deve receber uma
porcentagem sobre o seu orçamento (2% para elaboração e 6% para acompanhamento).
Aparentemente, esse procedimento já está incentivando uma lógica mercantil entre técnicos, que
prioriza quantidade e valor de projetos elaborados, em detrimento da qualidade.
O atual modelo de gestão do PAIC contrasta com a metodologia do PD/A do Programa Piloto, onde
existe um corpo de técnicos treinados (GAPEP - Grupo de Apoio a Elaboração de Projetos) que fica
disponível para facilitar a elaboração de projetos pelas associações locais. Esses técnicos só atuam
sob demanda e são pagos pela coordenação do PD/A (e não por percentuais do orçamento ou
contratos de risco).
8. Na atual estrutura do PAIC, a principal instância de avaliação técnica de projetos no processo de
aprovação é um "Grupo de Análise Técnica" composto por técnicos governamentais loteados na
Gerência do PAIC, dentro da Coordenação Executiva do PLANAFLORO. Tal prática contrasta com a
metodologia do PD/A, em que existe um processo de elaboração de pareceres técnicos
independentes por consultores especializados que, por sua vez, não possuem vínculos nem com as
entidades proponentes, nem com a estrutura governamental.
9. Segundo o Fórum das ONGs de Rondônia, as exigências burocráticas do governo dificultam a
administração de recursos financeiros no PAIC, especialmente por pequenas entidades com pouca
capacidade administrativa.
10. Ainda persiste um alto nível de desconhecimento sobre o PAIC entre as entidades representativas
de comunidades locais no interior do Estado, e mesmo entre lideranças de grupos como o MST
(Movimento dos Sem-Terra), o que evidencia falhas na sua divulgação.
11. Segundo o Fórum das ONGs de Rondônia, a realocação de recursos dos sub-componentes de
Reservas Extrativistas e Apoio a Comunidades Indígenas ao PAIC pode acabar penalizando as
populações de seringueiros e índios, causando uma diminuição nos recursos e atividades voltadas
especificamente para essas populações.
12. Persiste uma falta de clareza sobre a articulação entre o PAIC e outras iniciativas do PLANAFLORO,
gerando uma série de dúvidas: como serão incorporados os conceitos de zoneamento nos projetos
do PAIC? Como se propõe ajudar as populações locais a realizarem seu próprio zoneamento de
espaços ocupados (pequenas propriedades, reservas extrativistas, áreas indígenas, zonas
ribeirinhas, etc.) visando a conservação ambiental e a utilização sustentável dos recursos naturais?
De que forma os estudos da segunda aproximação do zoneamento vão contribuir para esse esforço?
Como os PAICs irão fortalecer a implantação de unidades de conservação de uso indireto?
13. Diante de casos de superposição de atividades entre os PAICs e projetos coordenados pelos
governos municipais, como já ocorrido, por exemplo, na recuperação de escolas, é importante
garantir a articulação com os governos municipais.
14. A nível estadual, as propostas do PAIC parecem pouco coerentes com outras iniciativas do Governo
de Rondônia como, por exemplo, a recente doação de tratores pelo Governo de Rondônia a
associações de agricultores, através de recursos do Ministério da Previdência Social. Outras
iniciativas do governo estadual como o Programa Terra Tombada da SEAGRI, que visa fomentar o
cultivo mecanizado da soja em Rondônia, também parecem contradizer as propostas de
desenvolvimento comunitário sustentável do PAIC.
15. No que se refere ao governo federal, falta a articulação do PAIC com outros projetos e políticas
voltados para pequenos produtores (p.ex. PRONAF, Projeto Lumiar, PD/A, FNO, PRODEX). Cabe
questionar até que ponto existe complementariedade entre as diretrizes dessas diferentes iniciativas
e quais são os possíveis conflitos com outras políticas setoriais que atingem os pequenos produtores
rurais (p.ex. política fundiária do INCRA).
16. Falta clareza sobre a metodologia de monitoramento e avaliação a ser adotada no PAIC, inclusive
em termos da participação da comunidade e avaliadores independentes. Essa questão é
fundamental, considerando a necessidade de se detectar rapidamente eventuais desvios na
implementação do programa e agilizar a tomada de medidas corretivas.
28

1. A ênfase principal deveria estar no apoio a alternativas de produção e comercialização pelas
comunidades locais, que sejam socialmente apropriadas, economicamente viáveis e ecologicamente
sustentáveis.
2. As atividades econômicas deveriam ser apoiadas através de um fundo rotativo, minimizando, assim,
os riscos de assistencialismo e dependência externa e, ao mesmo tempo, garantindo a continuidade
do PAIC após o encerramento do PLANAFLORO.
3. É necessário investir na capacitação técnica dos beneficiários e prevenir o possível uso político dos
projetos em ano eleitoral.
4. Considerando suas especificidades e diversidades culturais, deveria ser criado um programa de
apoio a projetos comunitários entre as populações indígenas, com a participação das entidades
indígenas na coordenação e uma equipe de técnicos especializados, com larga experiência de
campo com populações tradicionais.
5. Há necessidade de melhor compatibilizar o PAIC com outras políticas e projetos governamentais,
tanto localmente quanto na esfera federal. Em particular, é recomendável uma estrita coordenação
com o PD/A.
29

IV. Zoneamento Sócio-Econômico-Ecológico
Durante a execução inicial do PLANAFLORO, um dos principais problemas detectados pelo
Fórum das ONGs de Rondônia foi a existência de falhas e omissões nos procedimentos técnicos,
institucionais e jurídicos relacionados à implementação do zoneamento sócio-econômico-ecológico.
Nesse sentido, destacava-se a ambigüidade na lei estadual do zoneamento (Lei Complementar nº 52 de
20/12/91) em relação a assuntos fundamentais, tais como os critérios e procedimentos necessários para
a realização de eventuais mudanças na sua primeira aproximação.25
Além disso, faltava uma estratégia de gestão institucional participativa do zoneamento estadual,
identificando responsabilidades e formas de cooperação entre diversos órgãos governamentais (nas
esferas federal, estadual e municipal) e vários setores da sociedade local, objetivando o consenso sobre
a destinação de espaços territoriais.
Nesse contexto de ambigüidade, ocorreram diversas irregularidades durante a execução inicial
do PLANAFLORO. Até a época em que foi apresentado o pedido de investigação (junho de 1995)
tinham sido verificadas:
• tentativas de descaracterizar a legislação sobre o zoneamento estadual pelo Poder Executivo (p.ex.
Decreto 4.709 de 19/06/90 e Decreto 6.403 de 10/06/94) atendendo, em grande medida, interesses
político-eleitoreiros e pressões de grupos econômicos (madeireiros, pecuaristas, especuladores de
terras, etc.);
• incoerências em diversas políticas governamentais (política fundiária, licenciamento ambiental,
fiscalização, política agrícola, incentivos econômicos) em relação às diretrizes do zoneamento sócio-
econômico-ecológico e do desenvolvimento sustentável;
• falta de monitoramento pelo Poder Público de pressões sobre áreas de conservação e preservação
ambiental (especialmente nas zonas 04, 05 e 06) conforme identificado na primeira aproximação do
zoneamento;
• inoperância da Comissão Estadual do Zoneamento, criada inicialmente em janeiro de 1992, perante
as necessidades de gestão do zoneamento como política pública estratégica para o desenvolvimento
regional.
Em sua resposta ao pedido de investigação, a Gerência do Banco Mundial discordou da maioria
das críticas apresentadas, particularmente em relação às deficiências na legislação estadual sobre o
zoneamento. No entanto, no relatório sobre a situação de implementação do PLANAFLORO, com data
de dezembro de 1995, Banco estabeleceu como prioridade para 1996 a definição de critérios para
futuros ajustes no zoneamento.
No "Plano de Ação" do Banco Mundial e do Governo de Rondônia para a execução do
PLANAFLORO no ano de 1996, foram priorizados: 1) avanços na execução dos estudos da segunda
aproximação do zoneamento, 2) monitoramento de pressões sobre áreas críticas no zoneamento,
utilizando imagens atualizadas de sensoriamento remoto e 3) capacitação técnica da Comissão Estadual
de Zoneamento, objetivando o monitoramento dos estudos da segunda aproximação.
25
Conforme descrito no pedido de investigação, a Lei Complementar nº 52/91 foi regulamentada de forma tardia e inadequada
pelo Decreto nº 6.316 de 02 março de 1994. Vale ressaltar ainda que o primeiro instrumento jurídico sobre o zoneamento sócio-
econômico-ecolóigico de Rondônia, o Decreto nº 3.782 de 14/06/88, foi muito mais preciso a respeito de diversos assuntos
críticos (p.ex. normas sobre o acesso e utilização de recursos naturais nas várias áreas zonais) do que a própria Lei Complementar
nº 52/91.
30

Apesar de avanços recentes na implementação do zoneamento sócio-econômico-ecológico
(destacando-se o início dos estudos da segunda aproximação), permanecem ainda muitas questões que
demandam soluções urgentes, conforme descrito a seguir:
A) Mudanças na Legislação sobre o Zoneamento
No início de 1996, houve uma intensificação de pressões políticas visando descaracterizar a
legislação estadual sobre o zoneamento sócio-econômico-ecológico. Sem dúvida, esse fenômeno foi
facilitado pela existência de ambigüidades na legislação estadual sobre critérios para eventuais
mudanças na primeira aproximação do zoneamento.26
Como exemplos dessa problemática, vale
ressaltar os seguintes eventos:
1. Conforme descrito anteriormente, em fevereiro de 1996, o Governador de Rondônia assinou o
Decreto nº 7.341 de 01/02/96, permitindo a exploração madeireira sem a exigência de planos de
manejo sustentável em áreas inseridas na zona 04 (extrativismo vegetal sustentável de recursos
não-madeireiros, indicada para criação de Reservas Extrativistas). Claramente, o tal decreto
respondia a pressões da indústria madeireira em Rondônia. No entanto, o decreto entrou em conflito
direto com a legislação estadual sobre o zoneamento.
Após uma série de questionamentos pelo Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia, em
conjunto com a assessora jurídica do PNUD/PLANAFLORO e representantes do Banco Mundial, o
Decreto nº 7.341 foi suspenso em 28/03/96, após uma Ação Civil Pública movida pelo Ministério
Público Estadual. No entanto, não se resolveu o problema da ambigüidade na legislação estadual
sobre critérios para a realização de mudanças no zoneamento.
2. Em junho de 1996, a Assembléia Legislativa de Rondônia aprovou a Lei Complementar nº 152 de
24/06/96, de autoria do Poder Executivo, alterando a lei do zoneamento (Lei Complementar nº 52 de
20/12/91). Segundo as declarações oficiais, a Lei Complementar nº 152/96 teria como objetivo
principal atender as demandas de pequenos agricultores não contempladas na elaboração da
primeira aproximação do zoneamento.27
No entanto, a nova lei sobre o zoneamento sócio-econômico-
ecológico de Rondônia possui as seguintes características:
• O primeiro artigo da Lei Complementar nº 152/96 retirou, de forma generalizada, as normas do
zoneamento sobre a utilização de recursos naturais nas zonas 04 e 05 em diversos municípios
(zona 04 dos municípios de Costa Marques, Seringueiras, São Francisco do Guaporé, Campo
Novo, Alto Paraíso, Buritis, e zona 05 nos municípios de Costa Marques, Seringueiras, São
Francisco do Guaporé, São Miguel do Guaporé, Alvorada D'Oeste e Urupá);
• Nas áreas referidas acima, com exceção das unidades de conservação criadas e demarcadas, a
Lei Complementar nº 152 permite a legitimação de posse e regularização fundiária em terras
públicas, pelo INCRA e ITERON, em áreas de até 100 hectares ocupadas por mais de um ano
(nos termos da Lei Federal nº 6.383 de 07/12/76).
• A falta de uma definição na Lei Complementar nº 152/96 sobre a data-base para a legitimação
de ocupações poderia ter o efeito de estimular nova invasões em terras públicas, no intuito de
conseguir a posterior regularização de pretensões pelo INCRA. Essa falha somente foi corrigida
pelo Decreto nº 7.583 de 16/09/96, que regulamentou, de forma tardia, a Lei Complementar nº
152. No referido decreto, definiu-se a necessidade de comprovação de "morada permanente e
cultura efetiva na área ocupada, com início anterior à edição da Lei Complementar nº 52/91".
26
Em 1996, o Secretário de Planejamento de Rondônia declarou publicamente em várias ocasiões que o zoneamento sócio-
econômico-ecológico deve ser tratado como "indicativo" e não como um instrumento "normativo", ou seja, os indivíduos e
órgãos governamentais não poderiam ser obrigados legalmente a respeitá-lo.
27
A Lei Complementar nº 152 foi elaborada pelo Governo de Rondônia como substitutivo do Projeto de Lei nº 22/95, da
Deputada Estadual Lúcia Tereza. Apesar de algumas medidas louváveis, no sentido de atender demandas de pequenos
agricultores assentados ao longo da BR-429, o Projeto de Lei nº 22/95 apresentou aspectos equivocados do ponto de vista sócio-
ambiental e jurídico, inclusive em relação aos acordos contratuais do PLANAFLORO.
31

• Existem dúvidas sobre a aplicação prática desse critério sobre a data-base de ocupação para
fins de regularização fundiária pelo INCRA, especialmente em função do tempo entre a
aprovação da Lei Complementar nº 152 e a expedição do Decreto nº 7.583.
• Apesar das declarações oficiais, os efeitos da Lei Complementar nº 152 não se restringiram
apenas a áreas ocupadas por pequenos agricultores. De fato, a Lei Complementar nº 152/96
retirou as normas do zoneamento sobre desmatamento e exploração madeireira em qualquer
propriedade nas zonas 04 e 05, atendendo aos interesses de pecuaristas e madeireiros.
• Não obstante a necessidade de existir a flexibilidade no zoneamento, especialmente no sentido
de atender legítimas demandas sociais, a Lei Complementar nº 152 foi elaborada sem
procedimentos técnicos consistentes, no que se refere a seus impactos ambientais e os
interesses sociais, políticos e econômicos a serem atendidos.28
3. Depois do episódio da aprovação da Lei Complementar nº 152/96, o Banco Mundial finalmente
tomou medidas concretas para superar as deficiências na legislação estadual sobre procedimentos
necessários para a realização de mudanças no zoneamento. Com o apoio de um especialista em
direito ambiental do Banco, foi elaborado o Decreto nº 7.526 de 02 de agosto de 1996, que define
"procedimentos a serem adotados para elaboração da segunda aproximação do zoneamento sócio-
econômico-ecológico de Rondônia".
4. Apesar da expedição do Decreto nº 7.526, a Assembléia Legislativa de Rondônia aprovou em
23/12/96 o Projeto de Lei Complementar nº 53/96, que provocaria alterações no zoneamento em
benefício de grande proprietários, madeireiros e especuladores fundiários.29
O projeto de lei foi
vetado em 13/01/97 pelo Governador de Rondônia, com base no Decreto nº 7.526/96 (vale lembrar
que um veto do Governador pode ser derrubado pela Assembléia Legislativa). Fica, assim, patente a
necessidade de se estabelecer as normas técnicas e institucionais sobre futuras mudanças no
zoneamento através de projeto de lei.
B) A Desarticulação entre Políticas Setoriais e o Zoneamento
Conforme salientado em outras partes desse relatório, vários problemas de incompatibilidade
entre políticas públicas setoriais e as diretrizes do zoneamento têm persistido, destacando-se a política
fundiária, práticas de licenciamento ambiental e políticas agrícolas.
C) Monitoramento de Áreas Críticas
Não obstante as previsões do Plano de Ação, os esforços governamentais para monitorar áreas
críticas no zoneamento, incluindo a tomada de medidas preventivas, têm sido extremamente tímidas ou
mesmo inexistentes. A título de exemplo, vale ressaltar a situação em áreas como Buritis, Alto Jaci-
Paraná, BR-421, Machadinho, Cujubim, BR-429 e Gleba Corumbiara.
No caso da rodovia BR-421, cuja região de abrangência atinge uma extensa área da zona 04,
A.I.s Uru-eu-wau-wau e Karipunas e o Parque Estadual de Guajará-Mirim, houve um acordo formal com
a intervenção do Ministério Público Estadual (como resposta a uma Ação Civil Pública movida pela
ECOPORÉ, uma entidade-membro do Fórum) em que se estabeleceu: 1) a não-abertura do restante da
BR-421 antes da realização e aprovação do EIA/RIMA, a ser contratado pelo DER-RO, e 2) o
28
A Lei Complementar nº 152 contribuiu para a efetiva descaracterização de áreas contempladas nos acordos contratuais do
PLANAFLORO como unidades estaduais de conservação a serem mantidas durante a execução do projeto, tais como: Floresta
Estadual de Rendimento Sustentado (FERS) do Rio São Domingos (criada e não demarcada), FERS do Rio Guaporé (não criada
e não demarcada) e a Reserva Extrativista Estadual do Baixo São Miguel (demarcada, mas não criada).
29
Uma das metas do projeto de lei complementar no. 53/96, de autoria do Deputado Estadual Eugênio Zigue, é a retirada das
normas do zoneamento sobre uma grande propriedade pertencente à família do Presidente da Assembléia Legislativa de
Rondônia.
32

estabelecimento de barreiras da SEDAM/Pelotão Florestal nos dois pontos críticos da rodovia (Rio
Formoso e Rio Capivarí). Até o momento, nenhuma dessas medidas foi tomada pelos órgãos
governamentais responsáveis, enquanto o restante da BR-421 está sendo aberto como estrada de
penetração por empresas madeireiras.
Por fim, observa-se que os processos de expansão "desordenada" da fronteira nas áreas críticas
do zoneamento tipicamente são associados a: 1) pressões de madeireiros, especuladores de terras e
pecuaristas, bem como interesses político-eleitoreiros, e 2) incoerências nas políticas e práticas de
órgãos governamentais, referentes ao zoneamento, política fundiária, licenciamento ambiental,
fiscalização, etc.
D) A Segunda Aproximação
Em março de 1996, o contrato para a elaboração dos estudos da segunda aproximação do
zoneamento (SAZ) finalmente foi assinado entre o Governo de Rondônia e o consórcio de empresas
Tecnosolo/DHV/Eptisa.30
Em função dos atrasos no processo de licitação, o prazo para a realização dos
estudos da SAZ foi reduzido para dois anos, com encerramento previsto para abril de 1998.
Ainda que os estudos do SAZ possam vir a contribuir na promoção de alternativas de
desenvolvimento sustentável em Rondônia, várias questões importantes não têm recebido a devida
atenção.
Em primeiro lugar, a metodologia dos estudos da segunda aproximação do zoneamento não foi
discutida sistematicamente com os principais beneficiários do PLANAFLORO (pequenos agricultores,
seringueiros, populações indígenas) ou outros representantes da sociedade rondoniense. Atualmente
questiona-se os seguintes pontos:
• a adequação da metodologia dos estudos em relação às necessidades das populações locais
(especialmente os principais beneficiários do PLANAFLORO) e das unidades de conservação já
estabelecidas;
• a metodologia a ser utilizada na integração de dados sócio-econômicos e biofísicos, bem como na
elaboração de recomendações sobre a destinação de espaços territoriais;
• a utilidade prática dos estudos da SAZ para fins de planejamento local, considerando o nível de
detalhamento das informações levantadas;31
• casos de redundância nos estudos da SAZ, considerando a existência de outros levantamentos já
finalizados ou em andamento (p.ex. levantamento geológico da Companhia de Pesquisa de
Recursos Minerais-CPRM);
• os critérios utilizados para a escolha das quatro "zonas de prioridade" para os estudos da SAZ,
sendo que áreas críticas em regiões como Machadinho, Cujubim e Corumbiara foram excluídas da
"zona prioritária nº 01" enquanto foram priorizadas áreas sem pressões antrópicas e com sua
destinação consolidada (p.ex. área militar entre os rios Novo e Cautário no Vale do Guaporé);
• a possível utilização inadequada dos resultados dos estudos da SAZ, especialmente em relação a
estoques de recursos naturais (p.ex. garimpos e exploração madeireira em áreas indígenas).32
30
O valor do contrato para os estudos da SAZ de Rondônia, financiado 100% pelo empréstimo do Banco Mundial, é de US$
19,5 milhões, bastante superior à previsão orçamentária do PLANAFLORO de US$ 11,4 milhões e ultrapassando o valor do
contrato do PRODEAGRO para os estudos da segunda aproximação do zoneamento no Estado de Mato Grosso (com quase
quatro vezes a superfície de Rondônia).
31
Como exemplo, a escala dos mapas de solos na SAZ para o Estado de Rondônia será de 1:250.000, enquanto a escala
recomendada para exercícios de planejamento regional é de pelo menos 1:50.000.
32
Por exemplo, o Fórum tem recebido informações sobre o acompanhamento de representantes de empresas madeireiras
durante os trabalhos de inventário florestal da SAZ na região de Costa Marques.
33

Apesar das diretrizes gerais estabelecidas pelo Decreto nº 7.526/96, persiste uma falta de
clareza sobre os critérios e procedimentos a serem adotados no processo de decisão sobre a versão
final da segunda aproximação do zoneamento, especialmente na Comissão Estadual do Zoneamento e
na Assembléia Legislativa do Estado (veja abaixo). Evidentemente, várias mudanças já efetuadas na
legislação do zoneamento, conforme descrito acima, são motivos de preocupação em relação à definição
final da segunda aproximação do zoneamento.
E) A Gestão Institucional
Em termos gerais, os entraves descritos acima demonstram a fragilidade do atual modelo de
gestão institucional do zoneamento como política pública estratégica para o desenvolvimento sustentável
em Rondônia. Nesse sentido, ressaltamos a importância de se definir estratégias de gestão democrática
do zoneamento, com base em critérios técnicos consistentes e diálogo aberto entre várias esferas do
poder público e diversos grupos da sociedade civil, objetivando a construção de consenso e a resolução
de conflitos sobre a destinação de espaços territoriais locais (compatibilizando as preocupações de
conservação do meio ambiente, desenvolvimento econômico e combate à pobreza).
A Comissão Estadual de Zoneamento deveria servir como espaço privilegiado de co-gestão do
zoneamento por diversos órgãos governamentais e representantes da sociedade civil organizada. No
entanto, a comissão ainda não foi operacionalizada plenamente. Até o momento, a Comissão Estadual
do Zoneamento não promoveu um processo de planejamento estratégico, definindo problemas-chave e
prioridades estratégicas de ação. Tampouco foram realizados esforços para capacitar os membros da
comissão em diversos aspectos fundamentais do zoneamento sócio-econômico-ecológico, sobre os
quais evidencia-se um elevado grau de desconhecimento.
Criada inicialmente em janeiro de 1992, a Comissão Estadual de Zoneamento somente começou
a se reunir regularmente no ano de 1996, principalmente em função de exigências burocráticas
relacionadas ao contrato para a execução dos estudos da segunda aproximação do zoneamento.33
Dentre os assuntos fundamentais que têm sido negligenciados pela Comissão Estadual do
Zoneamento, destacam-se: 1) a definição de uma estratégia global de co-gestão do zoneamento entre as
várias esferas do poder público e da sociedade civil, priorizando os espaços de participação local; 2) as
necessidades de superar falhas na legislação estadual sobre o zoneamento sócio-econômico-ecológico
(p.ex. critérios para ajustes na primeira aproximação); 3) a compatibilização de políticas públicas setoriais
com as diretrizes do zoneamento sócio-econômico-ecológico, e 4) a necessidade de promover campanhas
educativas, objetivando esclarecer a opinião pública sobre os objetivos e diretrizes do zoneamento estadual
(veja capítulo VI).
Enquanto isso, observa-se que a Comissão Estadual do Zoneamento não tem sido consultada por
outras instâncias governamentais sobre assuntos relacionados às suas atribuições formais, tais como: 1)
decretos estaduais sobre o zoneamento, expedidos pelo Poder Executivo (Decretos 6.316/94, 6.403/94,
7.286/95, 7.341/96, 7.526/96, 7.583/96) e 2) políticas e práticas de órgãos governamentais relacionados ao
zoneamento estadual (política fundiária, licenciamento e fiscalização ambiental, incentivos econômicos,
abertura de estradas, etc.).
De forma semelhante, ainda não se definiram claramente as responsabilidades da "sub-
comissão técnica do zoneamento", cuja atribuição principal é assessorar a Comissão Estadual do
Zoneamento. Criada inicialmente em 1992, a sub-comissão chegou a ter 25 membros, todos de órgãos
governamentais. Posteriormente, sua composição foi reduzida para quinze membros, sendo quatorze de
órgãos governamentais e um representante de uma ONG.
33
De acordo com a sua última reformulação, estabelecida pelo Decreto nº 7.409 de 28/03/96, a Comissão do Zoneamento Sócio-
Econômico-Ecológico tem como membros doze órgãos governamentais, três entidades "patronais" (Organização das
Cooperativas do Estado de Rondônia-OCER, Federação da Agricultura do Estado de Rondônia-FAERON e Federação das
Indústrias do Estado de Rondônia-FIERO) e como representantes dos demais setores da sociedade civil: Organização dos
Seringueiros de Rondônia (OSR), Federação dos Trabalhadores na Agricultura (FETAGRO), Coordenadoria da União dos Povos
Indígenas de Rondônia, Norte de Mato Grosso e Sul do Amazonas (CUNPIR) e o Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de
Rondônia.
34

Recentemente, a composição da sub-comissão foi redefinida novamente, no âmbito das
negociações com o Banco Mundial para fortalecer a capacidade do Governo de Rondônia para monitorar
os estudos da SAZ.34
Atualmente, a sub-comissão conta com doze membros, todos representantes de
órgãos governamentais. Sete representantes (aqueles sem vínculo permanente com o governo) foram
contratados pela cooperação técnica do PNUD/PLANAFLORO, sendo que os demais membros, como
funcionários públicos, recebem gratificação salarial pelo projeto.
No que se refere à sub-comissão técnica do zoneamento, vale destacar as seguintes
considerações:
• a sub-comissão ainda não possui um plano estratégico de trabalho, contemplando demandas que
não se limitam somente ao acompanhamento dos estudos da SAZ35
;
• ainda não se concretizou a estratégia definida com o Banco Mundial de fortalecimento da
capacidade técnica da sub-comissão pela participação de especialistas de alto nível;
• persistem grandes carências técnicas entre o pessoal que participa da sub-comissão, no que se
refere a sua capacidade de monitorar os estudos e participar de outras fases da SAZ,36
• a composição exclusiva da sub-comissão por técnicos governamentais, sem a participação de
representantes de ONGs ou assessoria externa por especialistas, tende a diminuir sua autonomia
frente às pressões políticas do alto escalão dos órgãos estaduais e federais.
Atualmente, existe um quadro bastante preocupante em relação à futura definição de mudanças
no zoneamento, partindo dos estudos da segunda aproximação. Apesar das diretrizes básicas do
Decreto nº 7.526 de 02/08/96, existem enormes pressões na Comissão Estadual do Zoneamento,
especialmente por parte do INCRA, no sentido de "liberar" imediatamente para exploração agropecuária
e madeireira várias áreas inseridas na "zona prioritária nº 01" dos estudos da SAZ (particularmente na
região de Buritís/Campo Novo/BR-421). 37
Soma-se a isso o fato de que a legislação sobre futuras mudanças no zoneamento, com base
nos estudos da segunda aproximação, ainda será negociada com a Assembléia Legislativa de Rondônia,
cujo comportamento perante o zoneamento sócio-econômico-ecológico tem sido, até o momento,
bastante questionável.
Finalmente, deve-se observar a falta de uma adequada coordenação entre o zoneamento
previsto pelo PLANAFLORO e aquele em fase de elaboração, em áreas piloto, através dos recursos do
PP-G7 (Sub-Programa de Recursos Naturais).
Considerando o exposto, recomenda-se a tomada das seguintes medidas prioritárias, visando
melhorar a gestão do zoneamento sócio-econômico-ecológico em Rondônia:
• Realização de um seminário público a nível estadual sobre o zoneamento sócio-econômico-
ecológico, contando com a ampla participação de órgãos governamentais e representantes da
sociedade local (empresários, ONGs, movimentos sociais, etc.) tendo como objetivos básicos: 1)
promover o nivelamento de conhecimentos sobre as diretrizes básicas do zoneamento, 2) avaliar as
experiências de implementação do zoneamento sócio-econômico-ecológico entre 1988 e 1997 e 3)
34
A sub-comissão técnica do zoneamento restringiu tanto as suas funções ao acompanhamento dos estudos da segunda
aproximação do zoneamento que recentemente adotou informalmente o nome "Comissão Técnica de Avaliação."
35
A composição exclusiva da subcomissão por técnicos governamentais, sem a participação de representantes de ONGs, não foi
uma estratégia negociada com o Fórum-Rondônia.
36
Até o momento, foi realizado apenas um treinamento em 1996 com representantes da sub-comissão técnica do zoneamento que
teve como enfoque principal o SIG (sistemas de informações geográficas) e a interpretação de imagens de sensoriamento remoto.
37
Conforme descrito no item III, o INCRA-Rondônia tem planos para assentar cerca de 1.000 famílias na região de
Buritis/Campo Novo/BR-421, abrangendo cerca de 63.000 hectares, durante o ano de 1997.
35

elaborar uma proposta estratégica para melhorar a qualidade técnica e gestão participativa no
zoneamento, incluindo as comunidades locais.
• Realização de campanhas educativas nos meios de comunicação, visando divulgar os objetivos e
diretrizes do zoneamento sócio-econômico-ecológico, bem como sua relação com o PLANAFLORO
e as propostas de desenvolvimento sustentável.
• Tomada de medidas urgentes, para a compatibilização de políticas setoriais (política fundiária,
política agrícola, licenciamento ambiental, etc.) com as diretrizes do zoneamento econômico-
ecológico.
• Realização de medidas efetivas para superar as atuais deficiências nas normas e procedimentos
visando futuros ajustes no zoneamento, inclusive a nível da legislação estadual (inclusive a
elaboração de uma lei estadual estabelecendo diretrizes claras sobre futuros ajustes no
zoneamento).
• Monitoramento permanente de áreas críticas no zoneamento, através de imagens de sensoriamento
remoto e atividades de campo, conjugadas a ações de fiscalização, educação ambiental, etc.
• Cumprimento do acordo estabelecido anteriormente com o Ministério Público Estadual para a
rodovia BR-421, que inclui: 1) construção de barreiras em pontos críticos da rodovia, por parte da
SEDAM e Pelotão Florestal, 2) operações de vigilância para prevenir atos ilegais em áreas críticas e
3) contratação do estudo de impacto ambiental (EIA-RIMA) pelo DER-RO relativo à abertura da
rodovia, seguida por discussão em audiência pública.
• Execução de um plano emergencial de capacitação de pessoal nos órgãos governamentais e ONGs,
conforme suas responsabilidades na gestão do zoneamento.
• Divulgação de mapas atualizados sobre o zoneamento e unidades de conservação entre os órgãos
governamentais no interior do Estado.
36

V. Unidades Estaduais de Conservação
No pedido de investigação sobre o PLANAFLORO, um dos entraves identificados foi a falta de
um plano estratégico, contemplando as diretrizes e responsabilidades institucionais relacionadas à
criação e implementação das várias unidades estaduais de conservação (parques estaduais, estações
ecológicas, reservas biológicas, reservas extrativistas, florestais estaduais de rendimento sustentado)
inclusive quanto às respectivas figuras jurídicas.
Num contexto de ambigüidade e desorganização, ressaltam-se os seguintes problemas na
execução inicial do PLANAFLORO:
• várias unidades estaduais de conservação contempladas nos acordos contratuais do PLANAFLORO
não foram criadas, como no caso das RESEX do Rio Cautário, Baixo São Miguel e Jací-Paraná;
• ausência de estratégias para atender demandas urgentes, como a regularização fundiária de
unidades estaduais de conservação e as necessidades de co-gestão com as populações locais;
• a falta de uma estratégia integrada de educação ambiental, monitoramento e fiscalização nas
unidades de conservação, contemplando as necessidades de manutenção de pessoal em campo e a
participação das populações locais;
• diversas incoerências nas políticas e práticas de órgãos governamentais, de forma a estimular a
descaracterização de unidades estaduais de conservação (p.ex. distribuição de terras pelo INCRA,
licenciamento de atividades de desmatamento e exploração madeireira pelo IBAMA e SEDAM);
• a realização de demarcações irregulares de unidades estaduais de conservação pelo ITERON, com
recursos do empréstimo do Banco Mundial, reduzindo drasticamente os seus limites e excluindo
áreas de grande relevância ambiental. Tais decisões foram tomadas pelo Governo de Rondônia,
sem nenhuma discussão pública ou transparência sobre os critérios utilizados. Em alguns casos, os
limites demarcados pelo ITERON claramente atenderem a interesses de especuladores de terra,
madeireiros e grandes pecuaristas (veja, por exemplo, o caso do Parque Estadual de Corumbiara).38
Em sua resposta ao pedido de investigação, a Gerência do Banco Mundial discordou de várias
críticas, como a existência de deficiências na figura jurídica das unidades estaduais de conservação. No
caso das demarcações contratadas pelo ITERON, argumentou-se que eram necessárias para resolver
problemas fundiários e proteger as terras públicas remanescentes nessas áreas.39
Em agosto de 1995, logo após a apresentação do pedido de investigação, houve um avanço
significativo com a criação da Reserva Extrativista do Rio Cautário, abrangendo 146.400 hectares na
região de Costa Marques.40
Em julho de 1995, foram criadas as Reservas Extrativistas do Curralinho
38
No caso da RESEX do Baixo São Miguel, o ITERON realizou a demarcação de uma área sem a criação da respectiva unidade
de conservação (um problema que continua até hoje). Um outro problema grave é a qualidade das demarcações, no que se refere
a aspectos como: a) ausência de cercas vivas (plantio de espécies florestais com características adequadas de floração sazonal)
nas picadas abertas em "linhas secas", b) a ausência de informações básicas nas placas de demarcação (decreto de criação da
unidade de conservação, atividades proibidas, etc.), c) utilização de tintas e outros materiais inadequados, resultando na rápida
degradação das placas e d) erros na localização de muitas placas em campo.
39
Em resposta às pressões do Fórum, em 1994 o Governo de Rondônia alegou que seriam tomadas medidas tanto para solucionar
os problemas fundiários nas áreas excluídas das demarcações, visando sua manutenção dentro das respectivas unidades de
conservação, como para promover a conservação e manejo de recursos naturais nessas áreas. Entretanto, não há notícia de ações
nesse sentido.
40
A RESEX do Rio Cautário sofreu uma redução de aproximadamente 42.000 hectares em comparação à área originalmente
prevista, em decorrência de invasões de posseiros, grileiros e madeireiros, em grande parte ocorridas em função do atraso em sua
criação.
37

(1.757 hectares) e Pedras Negras (124.408 hectares) no Vale do Guaporé, e quinze "reservas em bloco"
do PA Machadinho foram transformadas em Reservas Extrativistas Estaduais, abrangendo uma área
total de aproximadamente 73.000 hectares.
Em julho de 1995, também foi criada por decreto a Reserva Extrativista Estadual do Rio Pacaas
Novos, com uma área total de 342.903 hectares.41
Em janeiro de 1996, decretou-se a criação da RESEX
Estadual do Rio Jací-Paraná (com aproximadamente 205.000 hectares) e da RESEX Estadual do Rio
Preto-Jacundá, numa área de 95.300 hectares.42
No Plano de Ação elaborado pela Gerência do Banco e pelo Governo de Rondônia, priorizou-se
a implementação de seis unidades estaduais de conservação de uso indireto (Parques Estaduais de
Guajará-Mirim e Corumbiara, Estações Ecológicas de Serra dos Três Irmãos e Samuel, Reserva
Biológica do Rio Ouro Preto) incluindo atividades emergenciais tais como a avaliação ecológica rápida,
programas de educação ambiental e projetos de transferência de terras públicas federais ao Estado.
Durante o ano de 1996, houve alguns avanços notáveis na execução do PLANAFLORO, no que
se refere às unidades estaduais de conservação. Nesse sentido, destacam-se: 1) diversas ações
realizadas nas seis unidades estaduais de conservação de uso indireto, especialmente no Parque
Estadual de Guajará-Mirim, onde se elaborou um projeto de gestão compartilhada do território; 2) apoio
para a elaboração de planos de utilização e planos de desenvolvimento, bem como a implantação de
infra-estrutura sócio-econômica em diversas Reservas Extrativistas Estaduais.
Permanecem, entretanto, as seguintes questões:
• O modelo de gestão institucional do PLANAFLORO vem impedindo que questões referentes às
unidades de conservação (com exceção das Reservas Extrativistas) sejam discutidas com as
entidades ligadas ao Fórum-RO e outras representantes da sociedade rondoniense. Esse problema
é especialmente grave, quando se considera a precária sustentação política da maioria das unidades
estaduais de conservação, especialmente aquelas que não são Reservas Extrativistas;
• Em decorrência de negociações com o Banco Mundial, o Governo de Rondônia recentemente
preparou uma nova versão da "Lei Ambiental" (cuja versão atual é a Lei nº 547 de 30/12/93, que
dispõe sobre a criação do "Sistema Estadual de Desenvolvimento Ambiental de Rondônia").43
Aparentemente, a nova versão da lei ambiental inclui um capítulo que define um "sistema estadual
de unidades de conservação". Tal capítulo poderia superar algumas deficiências citadas acima,
inclusive a definição da figura jurídica das respectivas unidades de conservação. No entanto, a
revisão da lei ambiental não foi discutida publicamente. De acordo com as informações obtidas, o
referido projeto de lei atualmente encontra-se em tramitação na Assembléia Legislativa do Estado.
• Em novembro de 1996, o Governador de Rondônia encaminhou projetos de lei à Assembléia
Legislativa do Estado, visando a alteração dos limites dos Parques Estaduais de Corumbiara e
Guajará-Mirim, bem como da Reserva Extrativista do Jací-Paraná. Tal medida foi uma resposta a
cobranças do Banco Mundial no âmbito das negociações sobre a prorrogação do PLANAFLORO,
por sua vez relacionadas a exigências do INCRA sobre a transferência de terras públicas federais
para o Estado. Entretanto, os projetos apresentados reduziram significativamente as áreas daqueles
parques (seguindo as demarcações contratadas pelo ITERON em 1994), sem a apresentação de
qualquer justificativa técnica (em termos de demandas sociais, problemas fundiários, etc.), análise de
impactos ambientais ou proposta de mitigação de efeitos negativos sobre o meio ambiente.44
Da
41
A área do Rio Pacaas Novos já tinha sido criada como "Floresta Estadual Extrativista" em abril de 1990, abrangendo uma área
de 353.219 hectares.
42
A área decretada para a RESEX do Rio Jací-Paraná sofreu uma redução drástica, em função das invasões de madeireiros,
grileiros e posseiros na região de Buritís e alto Jací-Paraná, conforme descrito no item II. A área do Rio Preto-Jacundá havia sido
criada como "Floresta Estadual Extrativista" em julho de 1989, abrangendo 1.055.000 hectares.
43
Em geral, as medidas previstas na Lei nº 547/93, inclusive a instalação de um Conselho Estadual de Política Ambiental
(CONSEPA), nunca foram cumpridas.
44
As áreas excluídas do Parques Estadual de Guajará-Mirim (51.665 hectares) e do Parque Estadual de Corumbiara (161.992
hectares) nas demarcações do ITERON, e subseqüentemente nos projetos de lei, são de grande importância para a preservação da
fauna, proteção de nascentes de rios e outros aspectos da manutenção do equilíbrio ecológico regional.
38

mesma forma, a Assembléia Legislativa de Rondônia aprovou os referidos projetos de lei, sem
qualquer discussão sobre essas questões fundamentais.
Claramente, da forma em que foram aprovados esses projetos de lei, abriu-se um precedente
extremamente perigoso para futuras reduções de unidades estaduais de conservação,
especialmente após o encerramento do PLANAFLORO.
• Torna-se, pois, fundamental questionar as garantias que serão dadas para que, nos processos de
transferência de terras públicas federais ao Estado (visando a implementação de unidades estaduais
de conservação), as referidas áreas não sejam posteriormente reduzidas ou mesmo extintas por
iniciativas dos Poderes Executivo e/ou Legislativo estaduais.
• Não obstante a validade de concentrar esforços em áreas prioritárias, as demais unidades estaduais
de conservação não devem ser simplesmente esquecidas. Atualmente, inexiste um plano de ação,
no PLANAFLORO, em relação à maioria das unidades de conservação não-prioritárias, sendo que
muitos técnicos e órgãos governamentais entendem que essas áreas já estão "liberadas" para fins
agropecuários e madeireiros (ao exemplo dos efeitos da Lei Complementar nº 152/96 sobre a FERS
São Domingos). De fato, muitas dessas áreas estão sendo altamente degradadas, em função das
pressões de madeireiros, grileiros e posseiros, contando com incentivos diretos ou com a omissão
consentida de órgãos governamentais.
• Em síntese, persistem demandas urgentes para superar deficiências nas atuais políticas
governamentais relacionadas às unidades estaduais de conservação, especialmente quanto à
política fundiária, ao licenciamento ambiental, ao monitoramento e à fiscalização ambiental.
Considerando os problemas apresentados, propomos a tomada das seguintes medidas
prioritárias:
• Elaboração, de forma participativa, de um plano estratégico para as unidades de conservação em
Rondônia, contemplando medidas para superar os problemas levantados nesse memorandum.
• Realização de uma oficina para debater publicamente o atual projeto de lei ambiental, inclusive o seu
capítulo sobre o "sistema estadual de unidades de conservação".
• Elaboração de um plano de monitoramento e fiscalização para as diversas unidades estaduais de
conservação, priorizando a participação de populações locais, manutenção de pessoal capacitado
em campo e atividades de educação ambiental.
• Definição, por lei estadual, da figura jurídica das diversas unidades estaduais de conservação, assim
como os procedimentos técnicos, institucionais e jurídicos necessários para sua criação, implantação
e eventual alteração ou supressão.
• Exigência de plano de conservação e manejo dos recursos naturais a ser elaborado e implementado
conjuntamente com a população local, na eventualidade de qualquer redução da área de unidades
estaduais de conservação.
• Incorporação de cláusula requerendo a anuência do IBAMA-Brasília para quaisquer mudanças na
destinação das áreas, nos contratos de transferência de terras públicas da União para o Estado,
objetivando a implantação de unidades estaduais de conservação.
• Criação de Reserva Extrativista (ou Projeto de Assentamento Extrativista) na região do Rio São
Pedro (Pimenta Bueno), conforme antiga reivindicação dos seringueiros locais, contemplando
medidas para a resolução de problemas fundiários (através de desapropriação e/ou reversão de
CATPs inadimplentes ao patrimônio da União).
• Realização de um levantamento de campo, conjuntamente entre órgãos governamentais e a
Organização dos Seringueiros de Rondônia (OSR), para verificar a situação atual de ocupação da
39

região do Baixo Rio São Miguel, bem como avaliar com a população local as possibilidades de
criação de uma Reserva Extrativista.45
• Adoção de planos tecnicamente consistentes e economicamente viáveis, tais como áreas piloto de
manejo florestal, em conjunto com outras medidas necessárias para garantir a implementação das
Florestas Estaduais de Rendimento Sustentado (FERS) cuja maioria tem sido objeto de intensas
pressões de madeireiros, grileiros e posseiros.
• De forma mais ampla, é necessário viabilizar um processo de planejamento estratégico para o setor
madeireiro em Rondônia, envolvendo diversos órgãos federais, estaduais e municipais, empresários
madeireiros, ONGs e movimentos sociais. Tal processo participativo deve incluir uma avaliação
crítica da situação atual da indústria madeireira, bem como a identificação de alternativas para
superar os atuais obstáculos que tem comprometido a sustentabilidade social, econômica e
ambiental dessa importante atividade para o desenvolvimento do Estado.
45
Apesar de sua inclusão nos acordos contratuais do PLANAFLORO e das atividades de demarcação contratadas pelo ITERON
em 1994, a Reserva Extrativista Estadual do Baixo São Miguel nunca foi criada formalmente. Em função de diversas invasões e
atividades de regularização fundiária do INCRA (agora respaldadas pela Lei Complementar nº 152/96) a área do Baixo São
Miguel tem sido progressivamente descaracterizada. Tal fato explica a necessidade de um novo trabalho de campo, conforme
sugerido acima. Outro dado importante: no relatório da Gerência do Banco Mundial sobre a situação de implementação do
PLANAFLORO, com data de dezembro de 1996 (p.17), a área do Baixo São Miguel consta como Reserva Extrativista prioritária
para o período de 1997-98.
40

VI. Política Fundiária
No pedido de investigação sobre o PLANAFLORO, uma das principais questões levantadas foi a
incompatibilidade entre a política fundiária da Superintendência Regional do INCRA em Rondônia (SR-
17) e as diretrizes do zoneamento sócio-econômico-ecológico e do desenvolvimento sustentável. Foram
identificados então os seguintes problemas:
• Desapropriação de imóveis rurais e criação de novos projetos de assentamento: 1) falta de
reconhecimento pelo INCRA - Rondônia do zoneamento sócio-econômico-ecológico e das unidades
estaduais de conservação, bem como da legislação federal que estabeleça a elaboração prévia de
EIA-RIMA.46
2) ausência de estudos adequados, pelo INCRA, sobre a aptidão agrícola das áreas
destinadas ao assentamento de pequenos agricultores.
• Alienação de terras públicas e regularização fundiária: aceitação, por parte INCRA, do
desmatamento associado à introdução de pastagens artificiais, como forma de conseguir o
reconhecimento de posse da terra para fins de regularização fundiária (com base na Instrução
Normativa no. 03 de 08 de setembro de 1992) mesmo em áreas de uso restrito pelo zoneamento
(zonas 04, 05 e 06), assim como em unidades estaduais de conservação.
No pedido de investigação do PLANAFLORO, argumentou-se que tais desvios na política
fundiária em Rondônia foram facilitados pela falta de assinatura de um convênio entre o INCRA e o
Governo de Rondônia, conforme exigido nos acordos contratuais do PLANAFLORO como condição de
efetividade do empréstimo.47
Em sua resposta ao pedido de investigação, a Gerência do Banco discordou quanto à ausência
de um convênio entre INCRA e o Governo de Rondônia no âmbito do PLANAFLORO, argumentando que
um "Termo de Acordo" assinado em novembro de 1992 foi considerado suficiente para atender as
exigências dos acordos contratuais do projeto. 48
No entanto, em junho de 1995, logo depois da apresentação do pedido de investigação ao Painel
de Inspeção do Banco Mundial, foi assinado um novo convênio entre INCRA e o Governo de Rondônia,
onde se definiu a necessidade de respeito ao zoneamento estadual, bem como da elaboração prévia de
EIA/RIMA e estudos de viabilidade agroflorestal, como pré-condições para a criação de novos projetos
de assentamento pelo INCRA. O referido convênio ainda fez uma vaga referência às normas de
alienação de terras públicas e o zoneamento.
No Plano de Ação elaborado pela Gerência do Banco, em conjunto com órgãos governamentais,
priorizou-se a elaboração e execução de um plano de trabalho baseado no convênio entre o INCRA e o
Governo de Rondônia. Nesse plano de trabalho priorizou-se: 1) a transferência de terras públicas
federais da União para o Estado de Rondônia, visando a implementação das unidades estaduais de
conservação prioritárias (veja capítulo II) e 2) a realização de estudos nas zonas 1 e 2 para identificar
46
Conforme o artigo 3º (inciso XVII) da Resolução nº 001/86 do CONAMA, existe a necessidade de elaboração prévia de
EIA/RIMA no caso de "Projetos Agropecuários que contemplem áreas acima de 1.000 ha, ou menores, neste caso, quando se
tratar de áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, inclusive nas áreas de
proteção ambiental".
47
Conforme os acordos contratuais do PLANAFLORO, tal convênio deveria estabelecer "políticas de regularização de terras e
práticas a serem observadas dentro do Estado, as quais deverão ser compatíveis com os objetivos de manuseio e proteção da
floresta, em termos e condições satisfatórias ao Banco". veja: Seção 2.12 (a) do Acordo de Projeto e a Seção 6.01 (b) do Acordo
de Empréstimo.
48
A posição do Fórum e Amigos da Terra – Programa Amazônia sobre esse assunto encontra-se no pedido de investigação, bem
como em correspondência ao Painel de Inspeção em 10 de outubro de 1995, onde se comenta sobre a resposta da Gerência ao
pedido de investigação.
41

grandes propriedades com dominialidade precária que poderiam ser revertidas ao patrimônio público,
visando ações de reforma agrária.
Permanecem, porem, alguns pontos em questão, dentre os quais destacamos:
A) Desapropriações e Projetos de Assentamento
Na criação de novos projetos de assentamento, existem evidências de que o INCRA e o
Governo de Rondônia não têm cumprido integralmente com as obrigações assumidas no convênio
firmado em junho de 1995, no que se refere ao reconhecimento do zoneamento sócio-econômico-
ecológico e à elaboração prévia de EIA-RIMA, incluindo estudos de aptidão agroflorestal. Com base nas
informações disponíveis, podem ser constatadas as seguintes irregularidades:
1. Em dezembro de 1995, a Superintendência Regional do INCRA em Rondônia criou três novos
projetos de assentamento nas vizinhanças do PA Machadinho, a saber: a) PA Pedra Redonda,
abrangendo 12.200 hectares e 252 lotes (criada pela Portaria no. 67 de 29/12/95) b) PA Santa Maria,
abrangendo 11,500 hectares e 274 lotes (Portaria no. 66 de 29/12/95), e c) PA Tabajara, criada pela
Portaria nº 68 de 29/12/95, abrangendo 14.500 hectares e 350 lotes ao longo da rodovia RO-133
(Machadinho-Tabajara). Todos os projetos foram criados sem elaboração prévia de EIA-RIMA.
Aparentemente, o PA Tabajara se localiza parcialmente nas zonas 04 e 05.
2. Em novembro de 1995, a Superintendência Regional do INCRA criou o PA Cujubim II, abrangendo
2,729 hectares e 64 lotes (Portaria no. 55 de 12/11/95). Embora a área oficial do PA Cujubim II seja
restrita à zona 1.3, uma área muito maior (41.659 hectares) foi demarcada "extra-oficialmente" pelo
INCRA em 1994-1995, como parte de um plano ambicioso de expandir o PA Cujubim, financiado
pelo POLONOROESTE nos anos oitenta. A referida área demarcada pelo INCRA localiza-se dentro
da Floresta Estadual Extrativista do Rio Preto-Jacundá (zona 04).
Os PAs Pedra Redonda, Santa Maria, Tabajara e Cujubim II, foram criados em terras públicas,
desapropriadas pelo INCRA nos anos oitenta para a implantação dos PAs Machadinho e Cujubim,
financiados pelo Banco Mundial no âmbito do POLONOROESTE. No início dos anos oitenta, foram
realizados levantamentos pedológicos semi-detalhados que demonstraram a predominância de solos
de baixa aptidão agrícola nestas áreas. No entanto, antes mesmo de receber os resultados dos
estudos de solos, o INCRA avançou nas ações de desapropriação e assentamento. Posteriormente,
o Banco Mundial exigiu que fosse suspensa a expansão dos PAs Machadinho e Cujubim, em função
dos resultados dos estudos de solos e os problemas que surgiram na execução inicial dos projetos
(p.ex. epidemias de malária, baixa produtividade agrícola, desistência de colonos, desarticulação
entre órgãos governamentais, etc.). Ou seja, o INCRA está implantando hoje, durante o
PLANAFLORO, assentamentos que foram cancelados durante o POLONOROESTE.
No que se refere a impactos sociais, vale ressaltar que a criação do PA Santa Maria afetou
diretamente áreas ocupadas tradicionalmente por seringueiros na região de Machadinho, que
apenas foram contemplados com lotes agrícolas do INCRA como compensação pela perda de suas
colocações.
Nos novos assentamentos na região de Machadinho d'Oeste, existem evidências de que o INCRA
está beneficiando pequenos e médios comerciantes, não obedecendo o caráter rigoroso de seleção
por tradição agrícola (refletindo interesses político-eleitorais). Além disso, os novos PAs são
caracterizados pela precariedade de infra-estrutura sócio-econômica (estradas, assistência técnica,
saúde, educação, etc.). Tais fatores certamente contribuirão para a ocorrência dos conhecidos
fenômenos de pecuarização e concentração fundiária.
3. Em setembro de 1995, o INCRA-Rondônia criou o Projeto de Assentamento Canaã, abrangendo
2.992 hectares e 81 lotes no município de Pimenta Bueno (Portaria nº 47 de 29/09/95). Esse projeto
localiza-se na zona 05 (manejo florestal) e evidentemente foi criado sem a elaboração prévia de EIA-
RIMA.
42

4. Durante o ano de 1996, o INCRA-Rondônia criou uma série de outros novos projetos de
assentamento (p.ex. PA União, PA Lajes, PA Tabajara II, PA Santa Maria II) que aparentemente não
passaram por elaboração prévia de EIA-RIMA, incluindo o estudo de aptidão agroflorestal. Também
seria necessário verificar a localização exata desses novos assentamentos em relação ao mapa de
zoneamento.
5. Para o ano de 1997, a Superintendência Regional do INCRA elaborou uma proposta ambiciosa que
prevê o assentamento de 4.021 famílias numa área total de 169,315 hectares. Nesse plano, foram
incluídas as seguintes propostas para desapropriações e assentamento:
• Seringal Assunção-parte A (município do Vale do Anari): localizado ao lado do PA Machadinho;
trata-se de parte de uma grande propriedade adquirida pelo conhecido fazendeiro paulista
"Garão Maia" (Brazílio Braulino Maia Filho). O INCRA - Rondônia propõe a desapropriação de
26.075 hectares, visando o assentamento de 860 famílias. Localizada na zona 1.3, a
propriedade caracteriza-se, de acordo com as informações disponíveis, pela predominância de
solos pobres. O processo de desapropriação já se encontra no INCRA em Brasília.
• Machadinho Remanescente (município de Machadinho): a exemplo dos PAs Santa Maria e
Tabajara, o INCRA planeja um novo assentamento em terras remanescentes de
desapropriações realizadas durante o POLONOROESTE nos anos oitenta. Para o ano de 1997,
foi previsto o assentamento de 875 famílias numa área total de 36.000 hectares;
• Buritis Remanescente: a proposta do INCRA-Rondônia é de assentar 743 famílias numa área de
44.900 hectares, aparentemente em terras públicas localizadas ao redor do PA Buriti (zona 04);
• T.D. Campo Novo (município de Campo Novo): o INCRA-Rondônia propõe o assentamento de
195 famílias numa área de 16.074 hectares, localizada nas zonas 1.3 e 04. O processo de
desapropriação já se encontra em Brasília.
• São Pedro e Nova Vida (município de Jamarí): a proposta do INCRA-Rondônia é de assentar
122 famílias numa área de 6.130 hectares onde foi realizada a desapropriação de um imóvel
rural. Segunda a comissão técnica do zoneamento, a área de São Pedro e Nova Vida localiza-
se dentro da Estação Ecológica de Samuel (zona 06).
Apesar das irregularidades em relação à primeira aproximação do zoneamento (aproveitando a
conclusão dos estudos da SAZ na zona prioritária nº 01), a Superintendência Regional do INCRA deve,
em breve, pleitear na Comissão Estadual do Zoneamento, a "liberação" das áreas incluídas na sua
programação de assentamentos para 1997. Não se tem notícias sobre a tomada de providências, pelo
INCRA e o ITERON, para promover a elaboração prévia de EIA-RIMA em relação aos assentamentos
propostos em 1997.
B) Alienação de Terras Públicas e Regularização Fundiária
No que se refere às ações de regularização fundiária, destacam-se os seguintes pontos:
• O Grupo de Trabalho do convênio INCRA/Governo de Rondônia funcionou até a aprovação da Lei
Complementar nº 152/96. Posteriormente, as ações do INCRA e ITERON se deram de forma
isolada, sem a participação de ONGs participantes do GT, prejudicando atividades fundamentais do
Grupo de Trabalho, tais como a identificação de imóveis de dominialidade precária nas zonas 01 e
02, visando a sua reversão ao patrimônio público para fins de reforma agrária.
• O INCRA tem dificultado os processos de transferência de terras da União para o Estado,
objetivando a implementação de unidades estaduais de conservação;
• Apesar das inúmeras críticas apresentadas por ONGs ao longo das últimos anos, continuam em
vigência as normas do INCRA que reconhecem o desmatamento, associado à introdução de
43

pastagens artificiais, como forma de obtenção da posse da terra, para fins de regularização fundiária
(Instrução Normativa no. 03 de 08/09/92).49
Tais irregularidades demonstram que um dos problemas básicos em Rondônia é a ausência de
transparência e instituições democráticas na gestão da política fundiária no Estado. Cabe também notar
que as atenções recentes do Banco Mundial perante as questões fundiárias em Rondônia têm se
restringido principalmente às transferências de terras públicas federais para as unidades estaduais de
conservação, em detrimento de outras questões importantes.
• Cumprimento das exigências do convênio firmado entre o INCRA e o Governo de Rondônia em
junho de 1995, especialmente em relação às pré-condições para a criação de novos projetos de
assentamento e regularização fundiária.
• Retomada dos trabalhos que visam a reversão dos títulos de grandes propriedades com
dominialidade precária, localizadas em terras férteis, objetivando sua utilização para reforma agrária,
conforme reivindicação do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST) e a Federação dos
Trabalhadores na Agricultura de Rondônia (FETAGRO).
• Inclusão, nos projetos de assentamento do INCRA, de medidas que promovam alternativas de
produção agroflorestal e o manejo dos recursos naturais socialmente apropriados, economicamente
viáveis e ecologicamente sustentáveis.
• Revisão das citadas normas internas do INCRA que reconhecem o desmatamento como forma de
conseguir reconhecimento de posse. A definição de novas normas do INCRA para a alienação de
terras públicas deve levar em consideração preocupações sociais e ambientais, visando
compatibilizar a legislação fundiária e ambiental.
• Criação, conforme proposta já apresentada pelo Fórum-Rondônia ao INCRA, de uma Comissão
Estadual de Política Fundiária, com ampla participação da sociedade civil organizada (incluindo
representantes de pequenos agricultores, seringueiros, índios e ambientalistas), com
responsabilidade para coordenar o planejamento e monitoramento das ações de desapropriação,
assentamento e regularização fundiária do INCRA em Rondônia. 50
49
Segundo as normas internas do INCRA, as Superintendências Regionais podem conceder CPCVs (Contratos de Promessa de
Compra e Venda) até o máximo de 500 hectares por interessado. Na realidade, a utilização de "testas de ferro" (com a conivência
do INCRA) tem permitido a transferência de terras públicas para a criação de grandes fazendas. Esse procedimento tem sido
aplicado pelo INCRA-Rondônia em áreas de uso restrito, conforme o zoneamento sócio-econômico-ecológico e até em Reservas
Extrativistas e outras unidades estaduais de conservação (p.ex. parques estaduais de Serra dos Parecis e Corumbiara, florestas
estaduais de Rendimento Sustentado São Domingos e Rio Mequens, Área Extrativista Baixo Rio São Miguel).
50
Correspondência do Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia ao Exmo. Sr. Ministro Extraordinário da Reforma
Agrária, Raul Jungmann, em 25 de junho de 1996.
44

VII. Licenciamento e Proteção Ambiental
Em relação às ações de monitoramento e fiscalização ambiental permanecem várias
irregularidades. Os últimos relatórios do Banco Mundial sobre a situação de implementação do
PLANAFLORO observaram que os avanços nessa área têm sido bastante insatisfatórios.
Dentre os principais entraves na implementação de ações de monitoramento e fiscalização
ambiental, apontados pelos relatórios do Banco, constavam: 1) atrasos na liberação de recursos
financeiros, 2) atrasos na assinatura de convênios entre IBAMA, SEDAM e Pelotão Florestal e 3)
precária capacidade institucional dos órgãos responsáveis pela proteção ambiental.
Não obstante a relevância desses problemas, o maior entrave nas ações de monitoramento e
fiscalização ambiental do PLANAFLORO tem sido a falta de vontade política dos órgãos governamentais.
De fato, as ações de fiscalização ambiental interferem com interesses imediatistas de poderosos grupos
econômicos e políticos que mantêm uma forte influência sobre a atuação de órgãos governamentais,
responsáveis pela fiscalização ambiental. Dentre outros meios, tal influência se operacionaliza através
de barganhas fisiológicas sobre a indicação de dirigentes de órgãos ambientais entre aliados políticos,
que, por sua vez, mantêm vínculos privilegiados com setores econômicos dominantes (indústria
madeireira, grandes pecuaristas, etc.).
A insustentabilidade política das ações de fiscalização ambiental tende também a se agravar na
medida em que os agentes políticos e econômicos dominantes não enxergam alternativas para as atuais
práticas associadas a problemas de degradação ambiental. Esse tem sido um dos principais pontos de
fragilidade técnica e política do PLANAFLORO.
Considerando o exposto, vale ressaltar os seguintes aspectos do atual sistema de
monitoramento e fiscalização ambiental em Rondônia:
1. Tal como já apontado no pedido de investigação, várias ocorrências de degradação ambiental têm
sido incentivadas por falta de coerência das políticas estaduais e federais de licenciamento
ambiental. Por exemplo, a Portaria nº 48 de 10/02/94 da Presidência do IBAMA reconhece "cartas de
anuência " do INCRA (documento sem valor de propriedade, expedido para fins de acesso a crédito)
como base para o licenciamento de derrubadas e exploração madeireira. A aplicação indevida de
normas de licenciamento ambiental tem propiciado outras irregularidades semelhantes, tais como
aprovação de derrubadas e exploração madeireira em Reservas Extrativistas, superestimação do
volume de madeiras em planos de corte seletivo, falta de vistorias de campo, etc.51
2. Existe uma prática generalizada, por parte dos órgãos governamentais, de se manter num estado de
"omissão consentida" perante atos ilegais de degradação ambiental, especialmente quando estes
são praticados por grupos econômicos e/ou são relacionados aos interesses de políticos influentes.
A inoperância das ações de fiscalização não se deve apenas à falta de empenho de técnicos locais,
mas a intervenções políticas no alto escalão dos órgãos ambientais.
Como exemplos dessa "omissão consentida", basta verificar as ocupações "espontâneas" por
posseiros e grileiros, as grandes derrubadas e a exploração de madeira em regiões como Buritís,
Alto Jaci-Paraná, rodovia BR-421, Machadinho e Gleba Corumbiara. Tais atos freqüentemente
ocorrem em áreas de terras públicas, inclusive dentro de unidades de conservação.
Ações de fiscalização ambiental geralmente ocorrem quando os órgãos ambientais são provocados
por denúncias de ONGs ou outras pressões externas, como no caso da vinda de missões de
supervisão do Banco Mundial).
51
Mais recentemente, foi baixada a Portaria nº 006/GAB/SUPES-RO de 31/03/97 pelo Superintendente do IBAMA-Rondônia,
que poderá facilitar a exploração insustentável de recursos madeireiros, através do "relaxamento" de normas de manejo florestal.
45

3. São freqüentes os casos de corrupção no âmbito do IBAMA, conforme documentado em recentes
relatórios de Amigos da Terra sobre a exploração ilegal de madeira 52
. Eles envolvem o vazamento de
informações para os infratores sobre operações de fiscalização, de forma a comprometer sua
eficácia, o desembolso de propinas periódicas e avulsas para os fiscais e o “comércio” de guias de
transporte de produtos florestais (ATPF). Este último fato, em particular, foi recentemente confirmado
pelo próprio Presidente do IBAMA em depoimento ao International Advisory Group (IAG) do
Programa Piloto.53
O Presidente do IBAMA também confirmou o que anunciara em ocasião da
reunião de meio-termo de junho de 1996, isto é, que estão sendo conduzidas auditorias no âmbito da
Superintendência do órgão em Rondônia.
4. Existe uma impunidade entre infratores da legislação ambiental. Utilizam-se, por exemplo,
"manobras" jurídicas para conseguir o não-pagamento de multas ambientais e a liberação de
maquinarias apreendidas. Um agravante a esse estado de coisas é o precário funcionamento do
setor de contencioso do IBAMA, na cobrança de multas contestadas.
5. Persiste uma série de carências na estrutura e capacidade técnica dos órgãos ambientais que atuam
no interior do Estado (IBAMA, SEDAM, Pelotão Florestal). Em geral, existe uma falta de
conhecimentos básicos entre os técnicos desses órgãos quanto a assuntos essenciais, tais como a
legislação ambiental (estadual e federal), exigências técnicas de fiscalização, educação ambiental,
etc.
6. No que se refere ao Pelotão Florestal, um problema sério tem sido o desvio de veículos e de pessoal
responsável pela fiscalização ambiental, para a realização de atividades de rotina da Polícia Militar.
7. As ações de monitoramento ambiental têm sido prejudicadas pela indisponibilidade de mapas
atualizados de desmatamento em Rondônia.54
Em geral, essa situação é o resultado de: a) atrasos
no recebimento e processamento de imagens de sensoriamento remoto no Laboratório de
Cartografia e Sensoriamento Remoto da SEDAM e b) falta de integração entre o LSR/SEDAM e as
divisões de licenciamento e fiscalização ambiental na SEDAM e IBAMA. Uma exceção promissora
pode ser o monitoramento de desmatamento na região de Corumbiara.
8. Falta uma proposta para viabilizar financeiramente as ações de fiscalização e licenciamento dos
órgãos ambientais, de modo que não se continue na dependência excessiva de recursos externos.
9. A “triagem” dos planos de manejo florestal, realizada pelo IBAMA em novembro de 1996, apresenta
um dado extremamente preocupante no caso de Rondônia. Apenas 13,7% dos planos foi
considerado regular (o menor índice de toda a região amazônica), com 58,9% dos planos
supostamente suspensos e 27,4% cancelados. Porém, nove meses após a divulgação desses
dados, não se sabe ainda quais planos foram considerados regulares e quais não foram. Isto é,
enquanto o IBAMA divulga os dados totais, por outro lado alega não dispor das informações que
levaram a estes totais.
Comitê Interinstitucional de Fiscalização Ambiental
Em resposta a solicitações do Banco Mundial durante as negociações sobre a revisão e
prorrogação do PLANAFLORO, o Governador de Rondônia assinou o Decreto nº 7.634 de 7 de
novembro de 1996, modificando a composição do Comitê Interinstitucional de Fiscalização (que mudou
de nome para "Comitê de Articulação Interinstitucional para a Fiscalização").
52
Veja “Garimpagem Florestal” – Relatório atualizado sobre extração e comércio ilegal de madeira na Amazônia brasileira,
Amigos da Terra, São Paulo, 1997.
53
Oitava Reunião do IAG, Brasília, Julho de 1997.
54
Os mapas sobre o desmatamento em Rondônia até 1993 ficaram prontos somente em 1995, enquanto os mapas baseados em
imagens de 1995 ficaram prontos no final de 1996/início de 1997. Ainda não foram finalizados todos os mapas individuais das
unidades estaduais de conservação, demonstrando o desmatamento entre 1993 e 1995 (conforme previsto no último relatório de
implementação do Banco Mundial).
46

Na nova composição do comitê, foram incluídos nove representantes de órgãos governamentais,
mais um de cada das seguintes entidades: Federação da Agricultura do Estado de Rondônia
(FAERON), Federação das Indústrias do Estado de Rondônia (FIERO), Federação dos Trabalhadores na
Agricultura (FETAGRO) e Fórum das ONGs e Movimentos Sociais de Rondônia.
Em primeiro lugar, os membros do Fórum não concordaram com a redução do número de
ONGs e entidades populares no Comitê, colocando o Fórum no papel indevido de representante
"guarda chuva" de setores da sociedade que podem se representar diretamente. Segundo, não houve
concordância em relação à inclusão da FIERO no comitê de fiscalização, tendo em vista seus vínculos
diretos com a indústria madeireira e o provável surgimento de conflitos de interesse. Terceiro,
questionou-se a expedição do Decreto nº 7.634, recriando o comitê de fiscalização com uma nova
composição de membros, sem o conhecimento dos membros do comitê existente.
Depois de um longo processo de discussão, foi acordado com a Coordenação do PLANAFLORO
que o novo comitê de fiscalização ampliaria a sua composição para incluir a CUNPIR e a OSR,
representando os índios e os seringueiros respectivamente, e que seria retirada a participação da
FIERO.
A Lei Ambiental e a Fiscalização
Conforme já mencionado, uma das ações acordadas entre o Banco Mundial e o Governo de
Rondônia, no âmbito das negociações sobre a revisão e prorrogação do PLANAFLORO, foi a reedição
da "Lei Ambiental" do Estado, cuja versão atual é representada pela Lei nº 547 de 30/12/93. Para o
Banco, uma das metas básicas dessa nova lei é o fortalecimento da matriz jurídica, institucional e
financeira para a fiscalização ambiental em Rondônia. Evidentemente, tal proposta reforça ainda mais a
necessidade de uma discussão aberta com a sociedade civil sobre o conteúdo da nova Lei Ambiental, o
que não ocorreu até o momento.
Desmatamento em Rondônia
Conforme informações recém-divulgadas pelo Laboratório de Sensoriamento Remoto e
Cartografia da SEDAM, a área cumulativa desmatada em Rondônia aumentou de 3.981.313 hectares em
1993 para 4.873.143 hectares em 1995 (ou seja, de 16,7% para 20,4% da área total do Estado). Esses
dados demonstram um aumento alarmante no ritmo de desmatamento em Rondônia (entre três e quatro
vezes as taxas do período de 1990-91, dependendo da base de cálculo).
Sem dúvida, existem fatores externos que contribuíram para esse aumento nas taxas de
desmatamento, destacando-se a conjuntura econômica e as condições climáticas no ano de 1995.
Entretanto, os diversos problemas aqui levantados, sobre as políticas e praticas de órgãos
governamentais nas áreas de política fundiária, licenciamento ambiental, fiscalização, etc., certamente
contribuíram para esse aumento no período de 1993-95, apesar da existência do PLANAFLORO.
No que se refere à distribuição espacial do desmatamento em Rondônia, deve-se observar: 1) o
rápido aumento do desmatamento em áreas de expansão da fronteira, como a região de Buritis/Jací-
Paraná/BR-421, 2) a ocorrência de grandes derrubadas em terras públicas e áreas legalmente
protegidas, relacionadas a atos de grilagem de terras, 3) a existência de propriedades com mais de 50%
de sua área derrubada, a exemplo das grandes fazendas na região da Gleba Corumbiara, e 4) os altos
índices de desmatamento cumulativo em determinadas regiões e municípios. Por exemplo, a área
desmatada no município de Rolim de Moura atingiu 87,17% de sua superfície total no ano de 1993.
Vale ressaltar que a área total autorizada pelos órgãos ambientais para desmate, corte seletivo e
queima de capoeira no Estado de Rondônia em 1995 foi de 25,619 hectares (fonte:
47

DIFEX/DEFAU/SEDAM/1995). Esse números sugerem que, na melhor das hipóteses, mais de 90% da
área desmatada em Rondônia no ano de 1995 ocorreu de forma ilegal.55
• Revisão da composição, atribuições e estratégia de ação do Comitê Interinstitucional de
Fiscalização.
• Realização de um planejamento estratégico, de forma participativa, sobre o monitoramento e
fiscalização ambiental em Rondônia, contemplando assuntos como: 1) integração com ações
preventivas de educação ambiental, alternativas econômicas, etc. 2) proteção de unidades de
conservação e áreas indígenas, 3) monitoramento de áreas críticas no zoneamento estadual e 4)
estratégias de ação em relação a atividades específicas, tais como extração ilegal de palmito, pesca
comercial, garimpos, etc.
• Implementação de um plano de capacitação de pessoal nos órgãos ambientais que atuam no interior
do Estado, contemplando necessidades de treinamento sobre a legislação ambiental (estadual e
federal), utilização de mapas para fiscalização, etc.
• Revisão das atuais normas e práticas de licenciamento ambiental que têm contribuído para atos de
degradação ambiental.
• Punição dos infratores da legislação ambiental, definindo estratégias para fechar as brechas jurídicas
(não-pagamento de multas, liberação de equipamentos apreendidos, etc.) que têm incentivado a
impunidade. Incluir a definição urgente de meios para executar a cobrança de ressarcimento para
danos ambientais em áreas indígenas e outras unidades de conservação.
• No que se refere ao monitoramento ambiental, definição de uma estratégia concreta para possibilitar
a utilização de imagens atualizadas de sensoriamento remoto, contemplando as necessidades de
elaboração de mapas em SIG (sistema de informações geográficas) e geo-referenciando os dados
sobre desmatamento a outras informações básicas (situação fundiária, limites das unidades de
conservação e áreas indígenas, zoneamento sócio-econômico-ecológico, etc.).
• Conforme mencionado anteriormente, execução das atividades acordadas com o Ministério Público
Estadual referentes à rodovia BR-42, incluindo a construção de barreiras em pontos críticos,
operações de vigilância e educação ambiental e elaboração de EIA-RIMA sobre a abertura da
estrada.
• Tomadas de medidas para garantir a sustentabilidade das ações de monitoramento, licenciamento e
fiscalização ambiental, diminuindo a dependência excessiva em relação a recursos externos e
contemplando as necessidades de arrecadação sobre atividades econômicas juntamente com a
criação de contas vinculadas, etc.
• Medidas efetivas contra a corrupção no âmbito do IBAMA.
55
A existência de um mercado informal de terras em Rondônia, inclusive nos projetos de colonização do INCRA, tem dificultado
as ações de licenciamento ambiental. Ademais, existem reclamações que os procedimentos burocráticos dos órgãos ambientais
têm dificultado o licenciamento de derrubadas para pequenos agricultores. Por fim, vale lembrar que grandes áreas atingidas pela
exploração seletiva da indústria madeireira não estão incluídas nos dados sobre desmatamento, que se referem apenas às áreas de
corte raso.
48

VIII. Programas de Investimentos e Programa de Mídia
Conforme já mencionado, previu-se, no âmbito do PLANAFLORO, a implementação de um
"programa de reformas institucionais", objetivando, inter alia: 1) a eliminação de incentivos econômicos e
fiscais que estimulem a utilização ineficiente de recursos naturais, investimentos privados não-
sustentáveis e a degradação ambiental e 2) a revisão de programas de investimentos dos órgãos
estaduais e federais, a fim de levar em consideração a capacidade de uso da terra e outras
considerações ambientais.
Uma outra medida a ser tomada no "programa de reformas institucionais" seria a realização de
um programa de mídia visando "a redução no nível de migração espontânea para Rondônia, através da
disseminação de informações em outras regiões do país, especialmente nos Estados onde a maioria dos
migrantes tem suas origens, explicando o zoneamento e as novas políticas de ocupação do território
estadual".56
Posteriormente, falou-se num programa informativo mais amplo nos meios de comunicação,
direcionado ao público rondoniense. Tal programa teria como objetivo principal esclarecer a opinião
pública sobre assuntos fundamentais, como os conceitos de desenvolvimento sustentável, propostas e
metas do PLANAFLORO, zoneamento sócio-econômico-ecológico, etc.
No pedido de investigação, foram descritos diversos casos em que os programas de
investimentos de órgãos estaduais e federais demonstravam sinais de incompatibilidade com essas
propostas estratégicas do PLANAFLORO. Seguem alguns exemplos recentes de programas
governamentais que demonstram indícios de incompatibidade com as diretrizes sócio-econômicas e
ambientais do desenvolvimento sustentável, conforme proposto no PLANAFLORO:
• Plano de Ação-Programação de Investimentos 1997-1998: proposta estratégica do Governo de
Rondônia que prevê investimentos em obras de infra-estrutura na ordem de R$ 445,8 milhões
(aproximadamente duas vezes o valor total do PLANAFLORO) incluindo o asfaltamento de mais de
500 km de estradas.57
• Projeto Terra Tombada: uma iniciativa do Governo de Rondônia lançada em 1996; o projeto visa a
mecanização agrícola com a recuperação de capoeiras, para a produção de soja e outros grãos,
especialmente para exportação (contemplando no Plano de Ação do Governo de Rondônia com R$
2,5 milhões).
• Porto Graneleiro: parceria entre o Governo de Rondônia e o Grupo Maggi, como parte de um
sistema interligado de transporte rodoviário e fluvial, visando principalmente a exportação de soja
produzida nas regiões de cerrado de Mato Grosso, Goiás e sul de Rondônia.58
• Outro fato relevante é a recém-criação de cooperativas de crédito, por iniciativa do Governo de
Rondônia e diversos agentes econômicos. Uma questão a ser melhor discutida e esclarecida é a
56
Fonte: Staff Appraisal Report, Brazil: Rondônia Natural Resources Management Project, Report No. 8073-BR, February 27,
1992, The World Bank, Agriculture Operations Division, Country Department I, Latin America and Caribbean Region,
Washington, D.C., p.50.
57
O componente de transporte rodoviário do Plano de Ação do Governo de Rondônia prevê investimentos de R$ 38 milhões do
PLANAFLORO. Recentemente, a Comissão Setorial de Licitação da Casa Civil da Governadoria-CELPA abriu licitações para
a pavimentação de aproximadamente 600 km de estradas, prevendo investimentos de R$ 95,5 milhões. Faltam informações sobre
a elaboração prévia de EIA-RIMA para as referidas obras. Pelo menos uma estrada em processo de licitação (pavimentação de 50
km entre Nova Brasilândia e São Miguel do Guaporé) teria problemas em relação à atual versão do zoneamento sócio-
econômico-ecológico.
58
Aparentemente, não foi elaborado um EIA/RIMA sobre o Porto Graneleiro, apesar de seus impactos potenciais sobre o setor
agrícola em Rondônia.
49

possível utilização de recursos do FUNDAGRO (criado no âmbito do PLANAFLORO) por essas
cooperativas, o que representaria, pelo menos do ponto de vista formal, um desvio de seus objetivos
originais.
No pedido de investigação sobre o PLANAFLORO, ressaltou-se que o "programa de mídia",
previsto nos acordos contratuais do projeto, nunca havia sido implementado pelo Governo de Rondônia.
Infelizmente, a realização do programa de mídia do PLANAFLORO não foi incluída no Plano de Ação do
Banco no final de 1995. Até o momento, não se tem notícia da realização de nenhuma medida efetiva
pelo Governo de Rondônia nesse sentido.
Enquanto isso, o Governo de Rondônia tem investido maciçamente em campanhas publicitárias
sobre as iniciativas de asfaltamento de estradas e outras obras no Plano de Ação, Projeto Terra
Tombada e Porto Graneleiro. Vale ressaltar que, a partir de 1996, o Secretário de Agricultura tem
circulado declarações na imprensa estadual conclamando os agricultores a chamarem seus parentes de
outros Estados para Rondônia, em função da disponibilidade de terras férteis.
• Viabilizar um processo de planejamento participativo de médio e longo prazos, visando a criação de
consensos entre os órgãos governamentais e diversos setores da sociedade sobre as diretrizes
estratégicas de desenvolvimento sustentável, contemplando as necessidades de compatibilização de
políticas públicas;
• Utilização de recursos do FUNDAGRO para as cooperativas de crédito só depois que o
funcionamento das mesmas seja discutido amplamente com as várias entidades representativas de
pequenos agricultores.
• Elaboração de EIA-RIMA para obras de infra-estrutura em andamento e previstas
• Elaboração do programa de mídia de forma participativa, definindo claramente conceitos, estratégia
geral e conteúdo, com aprovação pelo Conselho Deliberativo do PLANAFLORO.
50

IX. Apoio às Comunidades Indígenas
Depois da apresentação do pedido de investigação sobre o PLANAFLORO em junho de 1995,
houve alguns avanços na execução do sub-componente "Apoio a Comunidades Indígenas" do
PLANAFLORO, destacando-se a reaviventação dos limites de várias áreas indígenas em Rondônia. Isso
em muito se deve ao aumento da supervisão do projeto pelo Banco Mundial. Vale ressaltar ainda a
atuação do Banco no ano de 1996, no sentido de questionar as tentativas do Governo de Rondônia de
reduzir cinco áreas indígenas, com base no Decreto nº 1.775.
No entanto, muitos problemas ainda persistem, demandando soluções urgentes:
• Na reformulação do PLANAFLORO, a extinção da CNP Indígena não foi acompanhada por nenhum
espaço de planejamento estratégico e participativo das ações do projeto, no que se refere
especificamente às questões indígenas. Além disso, a atual Coordenação Executiva do
PLANAFLORO encontra-se extremamente fragilizada em relação às questões indígenas,
especialmente após a reestruturação do projeto.
• Recentemente, observa-se o aumento das invasões de diversas áreas indígenas em Rondônia por
parte de madeireiros, posseiros e grileiros, especialmente nas A.I.s Uru-eu-wau-wau, Mequens e
Karipuna. Tais invasões são facilitadas pela ineficácia do sistema atual de fiscalização ambiental e a
falta de planejamento governamental para orientar a ocupação da região da BR-421. Persiste a
ausência de uma estratégia de fiscalização eficiente para as áreas indígenas, inclusive com a
construção e operacionalização de postos de vigilância permanente em áreas críticas.
• No caso da A.I. Karipuna, não foram construídos e operacionalizados dois postos de fiscalização,
conforme acordado nas discussões acerca da redução da área interditada na região da Linha
"D"/BR-421.
• Continua pendente a resolução de problemas fundiários na Gleba Burareiro, nas propriedades que
incidem sobre a A.I. Uru-eu-wau-wau. A persistência desses problemas tem impedido seu registro
cartorial no município de Ariquemes, e portanto no Serviço de Patrimônio da União/SPU, conforme
previsto nos acordos contratuais do PLANAFLORO;
• Continuam pendentes as atividades de criação e demarcação nas AI Massaco, Omerê e Muqui;
• Na região de São Pedro (Gleba Corumbiara), houve um agravamento das pressões de madeireiros e
fazendeiros sobre os índios Kwaza e Aikanã, sem a tomada de medidas necessárias pelo poder
público;
• Continua extremamente precário o apoio para a equipe da FUNAI que cuida de índios isolados,
inclusive em termos de recursos financeiros;
• Persistem entraves na implementação de um programa diferenciado de saúde para os povos
indígenas do Estado, contemplando suas especificidades culturais e as necessidades de cooperação
entre órgãos governamentais, ONGs e comunidades indígenas;
• De forma semelhante, persistem entraves na efetivação de um programa diferenciado de
desenvolvimento comunitário e alternativas econômicas para as populações indígenas (veja capítulo
III);
51

Diante do exposto, recomenda-se que as ações prioritárias do PLANAFLORO no futuro próximo
incluam:
• resolução das pendências de criação e demarcação das A.I.s Massaco, Omerê e Muqui, conforme
acordo firmado em fevereiro de 1997 entre Governo de Rondônia, BIRD, FUNAI, Fórum das ONGs,
Kanindê, CUNPIR e lideranças indígenas;
• tomada das medidas necessárias para garantir a desintrusão da AI Uru-eu-wau-wau, incluindo a
resolução dos problemas fundiários na Gleba Burareiro; resolução das invasões da AI Mequens,
conforme o referido acordo de fevereiro de 1997.
• implantação de um sistema eficaz de fiscalização de áreas indígenas, contemplando as
necessidades de vigilância permanente (vide capítulo VII);
• garantia de apoio necessário para o pleno funcionamento das atividades da equipe de índios
isolados da FUNAI;
• definição e implantação de um Plano de Saúde Indígena de médio e longo prazo, levando em conta
a participação efetiva das populações indígenas, bem como das ONGs que lhes prestam
assessoramento técnico.
• criação de um programa específico de apoio a projetos comunitários entre as populações indígenas,
com a participação de entidades indígenas na coordenação e o apoio de uma equipe de técnicos
especializados, com larga experiência de campo com populações tradicionais (conforme citado no
capítulo III).
52

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