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![Escola pública e pobreza no Brasil
que têm a obrigação ético-politica de distinguir as mudanças na socieclade e
na escola que mudam para manter a ordem estabelecida, injusta, mutiladora
e criminosa de nossa ordem social, daquelas mudanças que concorrem para
alterá-la radicalmente.
Rio de Janeiro, 21 de abril de 2009, Dia de Tiradentes.
Referências
FERNANDES, Florestan. Capitalismo dependente e classes sociais na América Latina. Rio
de Janeiro: Zahar Editores, 1975.
___.A revolução burguesa no Brasil: um ensaio de interpretação sociol6gica. 3. ed.
Rio de Janeiro: Zahar Editores, 198 1. Biblioteca de Ciências Sociais.
IANNI, Otávio. Estado e planejamento econômico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 197 1 .
OLIVEIRA, Francisco de. Crítica da razão dualista! O ornitorrinco. São Paulo: Boi-
tempo, 2003.
PRADO JR., Caio. A revolução brasileira. São Paulo: Brasiliense, 1966.
1
1
~
Introdução
As coisas me ampliaram para menos.
Manoel de Barros
No dia 8 de maio de 2oo 2, a divulgação de um relatório do Instituto Brasi-
leiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2002 ), sobre os indicadores sociais
do Censo Demográfico de 2000, foi matéria de destaque de diversos tele-
jornais, tendo em vista os dados que, em relação aos dez anos preceden-
tes, apontavam a persistência ou o agravamento de inúmeros problemas
relacionados à pobreza. Em meio aos debates suscitados pela divulgação
do relatório, o então presidente da República, Fernando Henrique Car-
doso, entrevistado por emissoras e questionado a respeito dos dados e das
análises não favoráveis ao governo federal, deu a seguinte resposta: "Não
vamos ser pessimistas nem otimistas. Vamos ser realistas: nós diminuímos
a pobreza no Brasil. E ponto! [...] Nós ampliamos o acesso à escola e o
acesso à comida na escola".
Essa vinculação tão direta entre redução da pobreza e acesso à escola
expunha um aspecto que penso ser central na configuração da escola pública
elementar no Brasil. A utilização dessa escola como uma espécie de posto
de realização de ações assistenciais, de caráter compensatório, englobando
programas governamentais e ações "voluntárias", tornara-se uma marca
forte da segunda gestão de Fernando Henrique, mas não era uma forma
de utilização de todo estranha. A história da educação e minha própria ex-](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-15-320.jpg)
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alimentos, a manutenção dessas relações representaria uma possibilidade
de barateamento dos alimentos que ajudaria a manter baixo o custo da
reprodução da força de trabalho urbano-industrial.
O Estado daria sustentação a esse processo de "modernização"de diferen-
tes modos. Por um lado, operando de forma a transferir "recursos e ganhos
para a empresa industrial, fazendo dela o centro do sistema" (ib., p. 19). Nos
termos de Milton Santos, a formação de um "circuito moderno" seria apoiada
"ora abertamente, ora de modo mais discreto" entre outros meios pela
, ,
proteção concedida à concentração e aos monopólios, financiamento direto
ou indireto das grandes firmas através da construção de infraestruturas caras,
aformação profissional, a promoção das indústrias de base, os subsídios àpro-
teção e àexportação e todas as formas de acordo com as firmas dominantes da
economia, tais como legislações fiscais discriminatórias, leis de investimentos
e planos de desenvolvimento (1979b, p. 125).
Tudo isso, por outro lado, numa medida que, além de não ferir de morte
as formas "arcaicas" de produção, garantia uma margem ampla para sua
sobrevivência e, mais que isso, sua vitalidade, tendo em vista a manutenção
de brechas - como as deixadas pelo baixo alcance e pelas omissões da
regulamentação do trabalho, incluída a regulação, "por baixo", do preço do
trabalho, por meio de um salário mínimo definido por patamares de sobre-
vivência - pelas quais a expansão do "moderno" tornava-se mais vantajosa
quando sustentada na utilização instrumental do "atraso". A manutenção e
o crescimento da pobreza e da desigualdade, assim, não impediam o cresci-
mento da riqueza. A base de consumo existente era suficiente para sustentar
o dinamismo da produção e o crescimento da acumulação, só que sempre
na medida e na direção dos interesses restritos das classes produtoras.
Essa composição entre atrasado e moderno, portanto, não marcaria
apenas os processos econômicos, mas também os processos políticos, que
seriam regidos em conformidade com o imperativo da conciliação de de-
terminadas forças e interesses, visível nas próprias formas de ocupação e
utilização do Estado. De maneira que a atuação do Estado brasileiro seria
60
1. A escola brasileira
caracterizada não pela adesão incondicional ao moderno ou, por outro lado,
pela guarda ferrenha do tradicional, mas pelo gerenciamento, nos planos
juddico e institucional, dessa conciliação.
As discussões de Florestan Fernandes a esse respeito são outro impor-
tante exemplo da crítica formada à época. Atento a processos de longa
duração, e refutando a ideia de que, no Brasil, a "revolução burguesa" te-
ria sido "frustrada" ou "abortada" (1974, p. 30), o autor mostraria que a
formação da burguesia não se dera por meio de diferenciações, embates e
rompimentos substanciais com as antigas oligarquias.
As crises enfrentadas pela oligarquia agrária"tradicional"ou por seus rebentos
urbano-comerciais e financeiros "modernos" no Brasil estão longe de possuí-
rem caráter estrutural. Nunca passaram de crises de conjuntura e históricas,
que se encerraram (ou se reabriram) através de processos de rearticulação
do poder da classe da burguesia, acomodando, assim, seus vários setores e as
elites correspondentes, sem atingir as bases propriamente ditas da dominação
burguesa (e, dentro desta, da influência da "oligarquia") (19]5", p. 262).
A "nova classe", na verdade, formara-se praticamente como um des-
dobramento dessas "velhas classes". Por isso, sua consolidação, por meio
da recomposição das estruturas de poder, não apareceria associada à pro-
moção de mudanças econômicas e políticas que representassem abalos nas
prerrogativas e nos privilégios instituídos e nas antigas formas de domínio
e subordinação.
Sob o capitalismo dependente - forma histórica particular assumida pelo
capitalismo em seu processo de expansão em países periféricos, como os
.da América Latina -, a acumulação de capital seria institucionalizada de
forma a promover a expansão simultânea dos núcleos hegemónicos ex-
ternos (as economias centrais) e internos (os setores sociais dominantes).
A renovação da dependência em relação às economias centrais tornava-se
condição e meio de renovação do poder interno nos termos já estabelecidos,
poi~. permitia "formas de acumulação de capital que seriam impraticáveis
de outra maneira" (ib., p. i; 2). A"vantagem estratégica do polo econômico
61](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-33-320.jpg)
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Épreciso atentar para o peso da utilização ideológica da ideia de moder-
nização, nesse processo de equilibração entre conservação e mudança. Isso
fica evidente no caso brasileiro: enquanto a desqualificação das condições de
vida das classes populares garante a reserva de excedentes para a promoção
da modernização que interessava às classes dominantes, o encobrimento
desse mecanismo e a prorrogação de sua validade são garantidos, entre
outros meios, exatamente por um discurso mistificador da modernização
que, no fim das contas, atribui a precariedade das condições de vida dessas
classes à sua própria desqualificação para a formulação e a condução de um
projeto de superação dessa precariedade.
Énesse sentido que as formulações sobre o papel da educação escolar na
superação da pobreza e do atraso teriam importantes funções a desempenhar
no contexto do nacional-desenvolvimentismo, como a análise realizada por
Gaudêncio Frigotto, no início da década de 1980, permite evidenciar. Em
um estudo situado no mesmo campo crítico referido, 10
Frigotto (2001 a)
mostra que a política educacional conduzida pelo regime militar, coeren-
temente com sua inscrição numa orientação desenvolvimentista, se valeria
fortemente da ideia de que o progresso técnico, além de ser responsável pela
geração de empregos, demandaria do trabalhador "uma qualificação cada
vez mais apurada", de forma que a ascensão a um trabalho qualificado e a
níveis de renda mais altos dependeria da "aquisição de capital humano, via
escolarização e acesso aos graus mais elevados de ensino". Nesse sentido, a
escola, especialmente a universidade, seria apontada como "o instrumento
básico de mobilidade, equalização e 'justiça' social" (ib., p. 27).
Trata-se de uma formulação sustentada na teoria do capital humano que,
a rigor, constituía uma particularidade das teorias do desenvolvimento, no
âmbito educacional e pedagógico, em que se ligaria às formulações tecnicis-
tas em desenvolvimento na década de 19 ~o (ib., p. 1 20- 1). As expectativas
difundidas por essa formulação confrontavam-se com o estado do sistema
educacional brasileiro, cuja precariedade sinalizava seus evidentes limites
1O Trata-se da tese de doutoramento defendida, em 1 98 3, na Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo (PUC-SP) e publicada em 2001 pela Cortez: A produtividade da escola
improdutiva: um reexame das relações entre educação e estrutura econômico-social capitalista.
1. A escola brasileira
na formação desse trabalhador moderno de que o Brasil necessitaria para
crescer economicamente. A própria perspectiva do capital humano, porém,
afirmando a educação como fator de produção e, portanto, reforçando a ideia
de que à escola cabia a função de produzir "capital humano" sob a forma de
profissionais qualificados para gerarem o tipo de conhecimento e trabalho
necessário ao desenvolvimento produtivo, faria parecer que a desqualificação
da escola não passava de um "desvio", enfatizando, com isso, a necessidade de
redimir o sistema educacional de sua "ineficiência". A perspectiva tecnicista
complementaria essa fórmula, oferecendo "a metodologia ou a tecnologia
adequada" para organizar "o sistema educacional como uma empresa" e "o
processo educacional como um investimento" (ib., p. 1 2 1).
Criticando a tese aí contida, a de que a escola brasileira seria improdu-
tiva (porque não formava o trabalhador necessário ao desenvolvimento) e
essa improdutividade decorreria de sua desqualificação (que impediria a
escola de realizar eficientemente suas funções formativas), Frigotto (ib.,
p. 153) mostraria que o processo educativo não tem vínculos imediatos
com o processo produtivo. Como "instituição produtora ou simplesmente
sistematizadora e divulgadora do saber", a escola, cada vez mais, tem "uma
contribuição nula ou marginal na qualificação para o trabalho produtivo
material e imediato". Especialmente se forem considerados, de um lado,
a desqualificação progressiva do trabalho em face dos métodos que têm
levado à sua simplificação e, de outro, o fato de que o capital, nesse âmbito,
tem reduzido ao mÍnimo os custos com formação, resolvendo o problema
das qualificações requeridas, na maior parte das vezes, dentro da própria
empresa.
. A participação da escola, nesse aspecto, diz respeito mais ao fornecimen-
to de "um certo nível de conhecimento objetivo e elementar para a grande
massa de trabalhadores" e, num círculo mais restrito, ao fornecimento de
"um saber mais elaborado para minorias que atuam em ocupações [...]
de gerência e planejamento, supervisão, controle, e mesmo para deter-
minadas funções técnicas das empresas capitalistas de capital privado ou
'público-privado"' (ib., p. 153). Uma participação, no entanto, que está](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-35-320.jpg)
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deveriam ser mais bem entendidos para ser considerados nos projetos for-
mulados sobre a escola. No discurso de crise que predomina, ela aparece
como"prenúncio" da mudança, não em sentido histórico amplo, de anúncio
da emergência de uma nova situação, mas em sentido restrito, no qual o
desajuste e a desordem aparecem como justificativa para a postulação da
necessidade de reformas, numa operação que, do mesmo modo, engessa
o debate sobre as mudanças em âmbito mais restrito que o necessário,
representando novas reduções problemáticas no debate.
3.3. REFORMA E CORREÇÃO
Caracterizada pela secundarização da dimensão política e pela ênfase na
questão da eficiência, a discussão da "crise da escola brasileira" tornou-se
uma das antessalas do debate sobre a urgência e as formas mais adequadas
de reforma educacional. Nesse terreno, ganharia centralidade uma análise
do problema educacional brasileiro que, mais tarde, constituiria a base das
políticas de "correção"adotadas nas gestões de Fernando Henrique Cardoso
e no âmbito de numerosos estados e municípios.
Um artigo publicado na revista EmAberto, do MEC, em r 9 87, escrito por
Philip R. Fletcher e Sérgio Costa Ribeiro, representa uma síntese perfeita
do conjunto de ideias que viria a balizar e dar consistência aos debates do
momento aqui discutido e a referenciar propostas de maior racionaliza-
ção da ação governamental no campo educacional, na década de r 990. 13
Mostrando preocupações com as "ideias baseadas no senso comum" que
estariam sendo "incorporadas à legislação" ou fundamentando "toda uma
política educacional" que, ao longo da década de r 980, persistia na questão
da ampliação do acesso à escola, o artigo se propunha "elucidar melhor os
diversos problemas do ensino de primeiro grau", revendo as formas como
os dados de escolarização básica estavam sendo avaliados (ih., p. r ). Seguia-
-se, então, uma extensa análise de dados sobre distribuição e rendimento do
13 Essas ideias apareceriam de forma mais detalhada, especialmente, em Sérgio Costa
Ribeiro (1991).
1. A escola brasileira
ensino que, em linhas gerais, reconhecia diversos aspectos das disparidades
regionais, mas centrava-se nos dados de repetência, na identificação dos
altos índices de distorção idade-série e no descompasso entre o número de
anos passados na escola e o de séries efetivamente concluídas, para argu-
mentar que a questão do acesso à escola não passava mais pela ampliação
de vagas, mas pela reconstituição das condições de absorção da população
em idade escolar, que tenderia a ser resolvida por meio da liberação do
altíssimo número de vagas retidas por alunos repetentes, principalmente
nas séries iniciais.
O artigo trazia, a partir daí, uma crítica severa àprática da repetência na
escola, indicando que sua superação poderia se dar, em parte, pelo aumento
da competência interna da escola, mas, também (e isto é destacado), pela
alteração dos critérios de promoção.
Se os critérios de promoção também fossem controlados, haveria uma queda
nesta taxa [de repetência]. (...]Nós não acreditamos que tudo isto possa
ocorrer sem uma mudança de políticas para o setor e um investimento maciço
de recursos para melhorar a qualidade de ensino. Porém, a longo prazo, uma
certa compensação financeira poderia ocorrer. Com um melhor rendimento
interno de promoções, seria possível transferir alguns dos recursos (escolas,
salas de aula e professores) para as séries mais adiantadas. Com isto, o mesmo
número geral de matrículas oferecidas hoje serviria para que os alunos fossem
mais além em seus estudos (ib., p. 10).
Essa formulação não apenas influiria na reorientação do debate sobre
expansão da oferta educacional, como ajudaria a formar a base sobre a qual
se assenta a adoção de medidas de "correção do fluxo escolar", que setor-
nariam ponto central da reforma educacional realizada na segunda metade
da década de r 990, pelo governo federal, bem como de reformas realizadas
no âmbito de diversos estados e municípios, como no caso exemplar de
Minas Gerais, analisado por Dalila Oliveira (2000).
Quanto àreorientação do debate sobre a expansão da oferta educacional,
é preciso lembrar a centralidade do tema naquele momento, tendo em vista
77](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-41-320.jpg)
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os altos índices de analfabetismo que persistiam e a insuficiente taxa de
escolarização da população de 7 a 14 anos em relação ao ensino obrigatório.
As vagas públicas não eram proporcionais à demanda, de forma que a cons-
trução e a ampliação de escolas frequentemente polarizavam as discussões
sobre o direito à educação, virando, em geral, bandeira eleitoral.
A discussão de Fletcher e Ribeiro permitia inverter os termos da equa-
ção, dando base à argumentação de que a falta de vagas, no nível do ensino
obrigatório, não se devia à sua inexistência, mas à sua ocupação por alunos
de mais idade. Com isso, a "solução" do problema era remetida para a efi-
ciência do processo de escolarização, que permitiria corrigir a capacidade
de atendimento do sistema.
É importante notar, nesse caso, que o estudo de Fletcher e Ribeiro
não ignora a questão do fracasso escolar, mas a coloca de modo diverso da
perspectiva crítica já amplamente formada na época. Na perspectiva dos
autores, a questão do fracasso escolar aparece bastante reduzida à ideia
de garantia de consecução da escolarização, envolvendo, por certo, uma
dimensão pedagógica, definida como relativa ao preparo dos professores,
mas contida numa questão gerencial, de racionalização do processo de
escolarização. O fracasso escolar aparecia como um problema da ordem
da eficiência do sistema de ensino, orientando o foco da investigação e da
análise principalmente para o plano da organização e da administração da
oferta educacional, o que resultava na ênfase da necessidade de racionali-
zação administrativa como forma de produção da eficiência escolar. Com
isso, todo um ideário de modernização se atualizava, credenciando-se para
disputar os termos do debate da questão educacional e os projetos para
sua mudança, de forma coadunada às novas orientações dos organismos
internacionais que apareciam como condicionalidades vinculadas à rene-
gociação da dívida brasileira.
A reforma empreendida ao longo dos dois mandatos de Fernando Hen-
rique Cardoso (1995-8 e 1999-2002), coordenada pelo ministro Paulo
Renato Souza, que se manteve no posto durante o mesmo período, valeu-se
amplamente desse senso comum. O discurso governamental centrou-se na
eficiência da gestão do setor educacional e do ensino, enfatizando questões
1. A escola brasileira
administrativas e pedagógicas. Não penetrou na problematização das relações
que efetivamente produziam uma "escola que não ensina" e dos limites de
uma escola assim configurada frente ao agravamento do quadro social. A
eficiência do ensino dependia da modernização da administração pública,
da escola e do professor. "E ponto!"
O fisiologismo, o clientelismo, a corrupção e o despreparo profissional
foram apontados como causas da ineficiência escolar, mas não tiveram seus
mecanismos dissecados. Vieram à tona, mas interpretados como doenças
que representariam um tempo passado, expressões do atraso, cujos resí-
duos estariam entrincheirados nas administrações locais e nas escolas. Os
vínculos orgânicos da "grande política" com a "pequena política" - nos
termos de Gramsci, entre a política relacionada às questões amplas de
domínio e direção, de "ditadura e hegemonia em alta escala", e a "política
do dia a dia", relativa a "questões parciais e cotidianas que se apresentam
no interior de uma estrutura já estabelecida" (20oob, p. 2 2 ), envolvendo
"a pequena diplomacia, a estreiteza dos programas[...], o esforço imenso
para impedir qualquer mudança radical" (ib., p. 345) - foram silenciados.
Abriu-se, assim, espaço para se forjar um consenso, em torno da necessi-
dade de uma ação profilática, na medida suficiente para formar uma base a
partir da qual a reforma educacional que convinha ao grupo dirigente seria
apresentada como expressiva dos interesses da nação e imposta às forças
que se apresentavam nitidamente em oposição.
As formulações de Gramsci sobre hegemonia ajudam a dar visibilidade
às relações de força que constituíam a estrutura e conferiam dinamismo a
esse jogo. Discutindo os vínculos complexos entre as relações de dominação
econômica e política, ele chamou a atenção para o momento em que um
·grupo percebe que o desenvolvimento dos próprios interesses corporati-
vos depende de sua expansão além do círculo econômico restrito, em que
esses interesses se formaram. Torna-se necessário, nesse caso, que outros
grupos se sintam, em alguma medida, também portadores desses interesses,
entendendo-os como válidos e, assim, atuando a seu favor ou, ao menos,
consentindo em sua realização.
79](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-42-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
Há, por fim, outra ordem de avanços que não se ampara em disposições
constitucionais, mas que são igualmente importantes. Trata-se de modifi-
cações relativas a outros aspectos do tempo de escolarização.
2. 2. O TEMPO DE ESCOLARIZAÇÃO
Quando se analisam, no longo período considerado, outros aspectos re-
ferentes à expansão do tempo de escolarização, percebe-se o mesmo ritmo
lento e oscilante, tendo em vista as imprecisões da lei e sua manipulação
conforme interesses parcelares. O que chamo de "tempo de escolarização"
pode comportar vários aspectos da duração da educação escolar, como a
duração de cada nível de formação (número mínimo de etapas e anos de
estudo), o número de dias letivos e de total (anual ou por nível de ensino)
de horas de atividade escolar, os marcos referentes à obrigatoriedade edu-
cacional, os mínimos fixados na jornada escolar diária e, ainda, o tempo
geral de escolarização possibilitado por um sistema, o que, no que diz
respeito à expansão, pode envolver a ampliação da duração de cada nível
ou etapa de ensino e a criação de níveis ou etapas de ensino na hierarquia
educacional.
No que interessa à análise dos mínimos educacionais, é importante
lembrar que a primeira regulação a respeito da duração do ano letivo,
numa lei federal de largo alcance, apareceu na Lei Orgânica do Ensino
Primário, de 1946. Nela se estabeleceu que o ano escolar teria a duração
de dez meses, divididos em dois períodos letivos separados por vinte dias
de férias, além de mais dois meses de férias de um ano para outro. Essa
duração, porém, foi interpretada de forma bastante variada quanto ao total
de dias de aula correspondente aos períodos fixados, ainda mais se levada
em conta a abertura da lei para que o calendário escolar fosse fixado segun-
do as conveniências regionais, indicadas pelo clima ou pelas necessidades
dos "períodos de fainas agrícolas", o que concorreu inevitavelmente para a
implantação de durações variadas no território nacional.
A LDB de 1961, no entanto, sequer tocou no assunto, apesar de dispor
com exatidão sobre a duração mínima do período escolar no ensino de
114
2. A expansão da '!farta educacional
grau médio: 31
180 dias de trabalho escolar efetivo, não incluído o tempo
reservado a provas e exames, e 24 horas semanais de aulas para o ensino de
disciplinas e práticas educativas. Na ausência de delimitações federais sobre
a duração do ensino primário, manteve-se sua regulação pelos estados e,
nesse sentido, sua subordinação às injunções e condições locais.
Só na leis .69 2I 197 1 a duração do ano escolar do então ensino de pri-
meiro grau teria formulação mais detalhada. Mesmo no caso da abertura
para que os estabelecimentos da zona rural pudessem organizar os períodos
letivos conforme as necessidades das atividades agrícolas, a determinação
de que o ensino de primeiro grau compreendesse, "anualmente, pelo me-
nos 7 20 horas de atividade" (art. 1 8) e de que o ano e o semestre letivos
tivessem, "independentemente do ano civil, [... ] no mínimo, 1 80 e 90 dias de
trabalho escolar efetivo, respectivamente, excluído o tempo reservado às provas
finais, caso estas sejam adotadas" (art. 1 1), sinalizava a possibilidade de maior
controle e inibição das disparidades de duração dos períodos escolares em
território nacional.
A LDB de 1996 realiza ampliações e detalhamentos importantes ares-
peito. No art. 24, define a carga horária mínima anual do ensino funda-
mental e médio (oitocentas horas) e o número mínimo de dias "de efetivo
trabalho escolar" (duzentos), excluído o tempo reservado aos exames fi-
nais. Ademais, estabelece, no art. 34, uma duração mínima para a jornada
escolar diária. Os termos dessa definição - "a jornada escolar no ensino
fundamental incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de
aula"-, além de evidenciarem a vigência de jornadas bastante reduzidas
em território nacional, indiciam o quanto a composição delas se realizava,
ao longo de todo esse tempo, segundo parâmetros que podiam significar
importantes perdas para as atividades de ensino. Isso mostra que a história
da expansão compreende uma face de reduções e encurtamentos que não
pode ser desprezada.
31 O ensino médio, na forma da lei 4.024/ 1961, englobava dois ciclos, o ginasial e o
colegial, que podem ser vistos como correspondentes, respectivamente, à etapa de quinta
a oitava série do ensino fundamental e ao ensino médio, conforme a organização definida
pela LDB de 1996.
1 15](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-60-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
em que dela não precisemos para fazer bem o que, de qualquer modo, tere-
mos sempre de fazer. Deste modo, a sua função e primeiro a de nos permitir
viver eficientemente em nosso nível de vida e, somente em seaundo lugar, a
de nos permitir atingir um novo nível, se a nossa capacidade assim o permitir.
Se toda educação escolar visa sempre à promoção social, a escola se tornará
de certo modo, repito, um instrumento de desordem social, empobrecendo,
por um lado, os níveis mais modestos de vida e, por outro lado, perturbando
excessivamente os níveis mais altos, levando-lhes elementos que, talvez, não
estejam devidamente aptos para o novo tipo de vida que a escola acabou por
lhes facilitar (Teixeira, 1979, p. 397, grifos do autor).
Façamos do nosso sistema escolar um sistema de formação do homem para
os diferentes níveis da vida social. Mas com um vigoroso espírito de justiça,
dando primeiro aos muitos aquele mínimo de educação, sem o qual a vida não
terá significação nem poderá sequer ser decentemente vivida, e depois, aos
poucos, a melhor educação possível, obrigando, porem, a esses poucos custear,
sempre que possível, pelo menos parte dessa educação ... (ib., p. 4 r 2, grifos
do autor).
As compreensões distintas dos sentidos da educação pública, no entanto,
assentavam em diagnósticos sobre a expansão da oferta escolar que apresen-
tavam pontos comuns importantes. Antes de tudo, havia o reconhecimento
de que a rede de escolas crescera bastante, representando sólido empe-
nho. Tal crescimento, todavia, além de ainda insuficiente numericamente,
mantinha-se "desordenado" e sem o suporte de condições institucionais
fundamentais à realização de uma educação de qualidade. O "mundo do
ensino primário" era
134
algo informe e desordenado, compreendendo [... ] escolas estaduais, con-
gestionadas e funcionando em dois, três e ate quatro turnos de matrículas,
escolas municipais, com instalações geralmente inadequadas e com professores
despreparados, e escolas particulares livres, todas ou de simples alfabetização
ou de caráter[... ) propedêutico e seletivo... (ib., p. 394).
2. A expansão da eferta educacional
Em contrapartida, ainda nos termos de Anísio Teixeira (ib., p. 394), 0
ensino secundário não era "apenas um novo nível, mas novo reino", tendo
em vista seu alcance restrito e seu caráter fortemente seletivo. Na expan-
são do ensino secundário e do ensino superior, a ampliação do número de
vagas aparecia implicada com mudanças planejadas na educação oferecida. A
expansão das vagas não era um mero aumento da educação que já existia,
mas resultado das diferenciações operadas na formação escolar, por meio
da criação de ramos de ensino e mecanismos de vinculação e acesso entre
o nível secundário e o superior. No primário, a "expansão quantitativa"
atropelava as mudanças na educação.
A discussão sobre a necessidade de ampliação da duração do ensino
primário, de quatro para seis séries, e a inclusão desse ponto na pauta de
estudos e ações do Estado, em nível federal, expressavam as tentativas de
redimensionamento da empreitada da expansão de forma a conjugar a
discussão sobre a universalização do acesso ao primário com a melhoria
da formação oferecida por esse nível de ensino. O Centro Brasileiro de
Estudos Pedagógicos (CBPE) chegou a realizar um estudo para subsidiar
o planejamento de um programa de organização e desenvolvimento da
escola primária de seis séries. Mas o estudo não saiu do papel. As ações do
Estado, nos diferentes níveis de governo, permaneceram impermeáveis aos
apelos contidos no debate, e as desigualdades educacionais continuaram a
ser produzidas.
4.2.1.As"soluções de emergência"
Os dados do primeiro censo escolar do Brasil, de 1964 (lnep, 1966), sob a
.responsabilidade do IBGE e do então Instituto Nacional de Estudos Peda-
gógicos (lnep, denominado Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais,
a partir de r 97 2, e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
AnísioTeixeira, a partir de 2oo 1), indiciam que a coexistência de contrastan-
tes condições escolares, por sua persistência no tempo, estava constituindo
o padrão brasileiro.](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-70-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
Trata-se, nos termos definidos por Francisco de Oliveira, da introdução
de um novo modo de acumulação por meio de mudanças que implicam "a
destruição das regras [... Jsegundo as quais a economia se inclinava para as
atividades agrário-exportadoras e [... ] [a] criação das condições institucio-
nais para a expansão das atividades ligadas ao mercado interno" ( r 988, p.
14, grifos do autor). Um redirecionamento que envolvia um novo tipo de
integração da economia brasileira no cenário internacional.
A criação do tipo de ação e de aparato estatal posto a serviço dessas
finalidades envolveu medidas variadas. No campo econômico, em sentido
estrito, seria produzida uma estrutura estatal bem mais complexa, envol-
vendo a criação de setores governamentais e instituições que cumpririam
papel estratégico na organização e no desencadeamento da ação orientada
para impulsionar especialmente as atividades econômicas centrais ao novo
modo de acumulação. Além dessa construção institucional, vale destacar
que toda a lógica de financiamento da produção foi modificada, de forma
que o investimento na industria se tornasse relativamente mais vantajoso
(ib., p. 14).
A tentativa de dinamizar a economia brasileira, especialmente por meio
de uma intensificação da industrialização, requeria ainda outras medidas que
favorecessem o direcionamento do investimento produtivo para novos setores.
O Estado passaria a atuar na ampliação de infraestrutura para a instalação de
novas industrias (como na área de energia elétrica) e para a circulação de mer-
cadorias (estradas, portos etc.), bem como na produção de matérias-primas
beneficiadas. Daí a criação de industrias que serviriam de base à produção
de bens intermediários (máquinas e equipamentos) e de consumo, como no
caso das empresas estatais no setor siderurgico e de mineração, a exemplo da
Companhia Siderurgica Nacional e da CompanhiaVale do Rio Doce.
Por outro lado, não haveria uma nova economia - dirigida para e pela
industrialização - se não houvesse uma força de trabalho de novo padrão,
urbana e industrial, capaz de sustentar não apenas o aumento da produção
industrial, mas a diversificação crescente das atividades econômicas que
tenderiam a ser dinamizadas com o crescimento da industria. O eixo da
política econômica deVargas dependia da intensificação de certas mudanças
160
3. O robustecimento da escola
societárias necessárias aos objetivos de industrialização, o que implicava,
naquele momento, uma atuação sistemática do Estado também sobre certos
aspectos da vida social vinculados a essas mudanças.
A reorientação econômica do Estado promoveria, nesse sentido, uma
primeira e importante delimitação do "social". As mudanças societárias ao
longo da gestão de Vargas não apenas "decorreram" de uma nova dinami-
zação da economia via industrialização. Foram, em certa medida, também
"produzidas" pelo próprio Estado. O crescimento da classe assalariada e a
consolidação de novos setores burgueses, na proporção em que estes se
deram, seriam impensáveis sem o suporte financeiro e institucional que
concorreu indiretamente ou foi diretamente posto a serviço da aceleração
direcionada desse crescimento.
Também nessa esfera, portanto, houve modificações fundamentais no
Estado, com a especialização de um setor governamental orientado para
regulamentar as relações e a força de trabalho e com a ramificação de algu-
mas das finalidades aí inscritas para outros "setores"governamentais que ou
existiam embrionária e fragmentariamente, como no caso da educação, ou
começaram a existir quando certa delimitação do "social"tornou-se essencial
ao econômico. Foi nesse escopo que se criaram os primeiros delineamen-
tos de uma "política social" que deveria repercutir de diferentes modos no
incremento da economia, seja por realizar o financiamento de parte da
reprodução da força de trabalho, por meio de políticas previdenciárias,
de saude e educação, que constituiriam uma espécie de salário indireto
para os trabalhadores, reduzindo o custo da força de trabalho empregada
no setor mais dinâmico da economia; seja pela utilização do "social" como
meio de dinamização direta de certos setores econômicos, caso da política
habitacional, cuja forma de organização orientou-se nitidamente para a
dinamização do setor da construção civil.
Vários aspectos das relações de trabalho vinham sendo objeto de alguma
regulação desde o final do século XIX. Eram, no entanto, regulações dispersas
e setoriais, que não constituíam uma legislação social abrangente, predomi-
nando medidas de repressão à organização e às lutas dos trabalhadores. Só
em r 93o teve início a montagem de um sistema de regulação das relações de
16 r](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-83-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
trabalho. Foram instituídos, nesse período, a carteira profissional obrigató-
ria para trabalhadores urbanos ( 19 31); a jornada de trabalho de oito horas
diárias; a regulamentação do trabalho feminino; programas previdenciários
para algumas categorias profissionais; direito de férias; e a regulamentação
de outros direitos e deveres que, mais tarde (1943), seriam reorganizados de
forma mais sistemática na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Esse nucleo de ações, caracterizado como uma espécie de rede de "com-
pensações" vinculadas ao trabalho, constituiu o primeiro desenho brasileiro
de "política social".Tratava-se, como definiu Santos ( 1987), de um sistema
de cidadania reaulada. Os serviços e benefícios instituídos não se pautavam
na oferta universalizada e na garantia de acesso igualitário. O ingresso
no mercado de trabalho funcionava como um filtro: primeiro, porque a
condição de cidadão só era conferida aos "membros da comunidade [...]
localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei"
(ib., p. 68, grifos do autor); segundo, porque os serviços e benefícios eram
diferenciados conforme o lugar ocupado por uma profissão na hierarquia
ocupacional vigente.
A ênfase na formação de uma política social restrita aos que ingressavam
no trabalho formal confirmava-se, entre outros aspectos, também pelo fato
de que mesmo políticas como as de saúde e educação, que num modelo
"clássico" tenderiam ao atendimento universalizado, estruturaram-se, no
Brasil, de forma bastante subordinada aos interesses de consolidação do
novo modo de acumulação, que não incluíam a pretensão de incorporar
0 conjunto da população. Parte importante do atendimento à saúde era
vinculada ao sistema previdenciário: só tinha acesso aos principais serviços
quem contribuísse financeiramente para a previdência. Também a política
habitacional era restrita aos trabalhadores sindicalizados, já que as "carteiras
hipotecárias", que financiariam a casa própria, passaram a ser autorizadas,
a partir de 1 9 37, apenas aos sindicatos e institutos previdenciários. .
Essas foram algumas das ações que permitiriam compatibilizar, a cada
momento, as mudanças na economia e na composição societária com a re-
composição das forças políticas, especialmente quanto aos reajustamentos
entre os "novos setores" sociais e o "setor tradicional", e entre estes e o
J, '
3. O robustecimento da escola
"setor internacional". Nada disso foi obtido sem contradições e resistên-
cias. Porém, o saldo, inegavelmente, foi um grande fluxo de mudanças no
sentido contido nas ações de Vargas.
Para quem discute políticas de educação, o estudo sobre esse período
causa perplexidade, tendo em vista o contraste entre a grandiosidade desse
projeto e as ações no campo educacional. A forte presença da "questão
educacional" como elemento vital para a formação da nação, nos embates
que antecederam a gestão de Vargas, e as indiscutíveis proximidades entre
o potencial "civilizador" da escola e as expectativas de modernização da
sociedade e de formação da nova força de trabalho fariam supor que à
educação escolar, em todos os níveis, seria atribuído papel central naquele
contexto de mudanças. No entanto, ao longo de toda a gestão de Vargas, a
ênfase recairia nos ensinos secundário, profissional e superior, acessíveis a
uma parcela muito reduzida da população. O ensino primário, que poderia
ser a base ampliada a partir da qual se promoveria uma formação geral da
população e da qual surgiriam os novos impulsos à escolarização nos outros
níveis de ensino, não foi objeto de ações incisivas por parte do governo
central. Sua organização e sua realização, a cargo dos estados, ficaram reféns,
por tempo extraordinariamente longo, de orientações políticas locais que
não contemplavam finalidades mais amplas, de alcance nacional.
Esse "descompasso" merece atenção especial. Ainda mais porque não
ocorreu sob a forma de absoluto descaso do governo central com o ensino
primário. Ao contrário, a ausência de intervenção incisiva do governo central na
reordenação desse nível de ensino foi como que "compensada" pela presença
persistente de um conjunto de ações que parecia querer cercar o planejamento
d?s sistemas de ensino e a ação escolar, no nível primário, de referências mo-
delares, indiciando a tentativa de contemporização entre interesses e projetos
distintos que, a essa altura, já atuavam na produção da e~cola.
Por parte de importantes grupos políticos e setores intelectuais, à edu-
cação primária já vinha sendo atribuída, havia um bom tempo, uma função
"pioneira". Num território onde a modernização das relações de produção
ocorria de modo incipiente e localizado, dificultando a difusão de novas
referências capazes de "modernizar a sociedade", reorientando os valores](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-84-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
diretos, especialmente na renovação de formas de dependência política, seja
devido à possibilidade de habilitação de novos contingentes de eleitores,
por meio da alfabetização, seja devido à manipulação clientelista do acesso
às vagas e aos empregos escolares. Isso não era um fato apenas nas áreas
rurais. Mesmo em cidades grandes, como Rio de Janeiro e São Paulo, a
expansão da oferta, como já discutido no capítulo anterior, conjugava as
mais modernas formas de produção da escola com a reiteração de práticas
"emergenciais" (Beisiegel, 1974; Lima, 198 3).
O xis da questão instala-se neste ponto: ainda que em várias discussões
a "expansão planejada" aparecesse como o polo antagônico à "expansão
desordenada", começava a ficar claro que a persistência dessa lógica"desor-
denada" não era assim tão fortuita. A "convivência" dessas lógicas distintas
já se tornara instrumental a importantes forças que constituíam o Estado
em diferentes níveis, sendo o expediente que possibilitava a negociação
diferenciada das "atenções" de cada esfera desse Estado com cada setor e
força social.
As práticas a que diversas análises atribuíam um sentido de desordem e
deriva eram, na verdade, a forma assumida por outras ordens que, apesar de
não reconhecidas como tal, nos discursos dos mais altos círculos da direção
político-governamental, eram, no fundo, ordens admitidas e negociadas.
Sua renovação no nível local era um preço que se pagava sem muitos con-
flitos, já que era uma das condições da manutenção das forças políticas que
ocupavam as altas esferas do poder.
A discussão de Gramsci (2ooob) sobre "grande política" e "pequena
política" permite importantes possibilidades de entendimento dessas rela-
ções. Para o autor, a"grande política", que "compreende as questões ligadas
[... ] à luta pela destruição, pela defesa, pela conservação de determinadas
estruturas orgânicas econômico-sociais" (2002, p. 21), delimita uma esfera
de atuação política centrada nas "questões de ditadura e de hegemonia em
ampla escala, isto é, em toda a área estatal" (ib., p. 22).
A hegemonia, porém, como já discutido no capítulo inicial, pressupõe
"que sejam levados em conta os interesses e as tendências dos grupos sobre
os quais a hegemonia será exercida" (id., 20oob, p. 48). A direção do outro
166
·~.
3. O robustecimento da escola
implica a incorporação de algumas de suas expectativas, de forma que ele
se reconheça, em alguma medida, nas ideias e nas ações implementadas
pelo grupo dirigente. O "consenso" acerca das diretrizes de ação do grupo
hegemônico, nesse caso, não depende de que estas sejam as únicas conside-
radas válidas. Apenas implica o entendimento de que, entre outras formas
possíveis de ação, tais diretrizes são as que permitem, em determinado
contexto, o melhor saldo de perdas e ganhos, seja em termos de interesses,
seja em termos de valores.
O exercício da"grande política"não é coisa do Olimpo. Envolve negocia-
ções em diferentes esferas e escalas e, portanto, inevitáveis inserções entre
"grande política" e "pequena política". A "pequena política", em princípio,
desenvolve-se em esfera diversa. É a "política do dia a dia, política parla-
mentar, de corredor, de intrigas" (ib., p. 21 -2). Diz respeito às "questões
parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura já
estabelecida em decorrência de lutas pela predominância entre as diversas
frações de uma mesma classe política" (ib., p. 21). Envolve, pois, as questões
"que surgem no interior de um equilíbrio já constituído e que não tentam
superar aquele equilíbrio para criar novas relações" (ib., p. 22). Trata-se,
por isso, de uma "política de equilíbrio, de conservação, mesmo em se
tratando de conservar uma situação miserável". Daí que sua marca seja "a
estreiteza dos programas" (ib., p. 34_ç).
Para o grupo hegemônico, a "grande política" fica inviabilizada sem os
arranjos, ajustes e acordos que, em alguma medida, compatibilizem os
esforços pela conservação de estruturas já constituídas com "as questões
parciais e cotidianas" das forças que dão sustentação ao grupo dirigente. Os
s~crifícios de ordem econômico-corporativa são inevitáveis,
mas também é indubitável que tais sacrifícios e tal compromisso não podem
envolver o essencial, dado que, se a hegemonia é ético-política, não pode
deixar de ser também econômica, não pode deixar de ter seu fundamento na
função decisiva que o grupo dirigente exerce no núcleo decisivo da atividade
econômica (ib., p. 48).](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-86-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
permanente de conciliar forças políticas orientadas por interesses distin-
tos acaba por consolidar, como ordens negociadas, duas ordens distintas
de utilização da escola, que persistiriam intensamente, mesmo que com
modificações, por longo tempo.
De um lado, observa-se uma ordem orientada por um ideário de pionei-
rismo, pautada em tentativas de transformar a escola numa espécie de posto
avançado do Estado, para o qual convergiriam ações civilizatórias, como as que
tomariam corpo na institucionalização da saúde escolar e na tentativa enfática
de disseminação das instituições intra e periescolares. De outro lado, mantém-se
uma ordem orientada para a atualização das formas locais e particularistas
de poder: a escola torna-se um dos meios de produção de "excedente de
poder", sendo operada segundo uma lógica do favor e da dependência, e
expandindo-se, predominantemente, sempre que essa expansão possibilita
renovar uma forma patrimonialista de relação com o aparato e a ação do
Estado. Nos dois casos, a expansão da educação escolar não resulta de sua
definição como "direito social", mas de impulsos vinculados a tentativas
distintas de controle ou dominação populacional e territorial.
Essas duas ordens de utilização da escola são mais bem compreendidas
por meio da análise de práticas concretas. As tentativas de utilização da
escola como posto avançado do Estado podem ser percebidas nos projetos
e nas práticas de saúde escolar, assim como nas ações dirigidas à difusão
das instituições intra e periescolares, que ocorrem no Brasil especialmente
nas décadas de 1 9 2o a 1 940. As apropriações da escola como excedente de
poder são visíveis nas práticas de cessão de prédios para funcionamento de
escolas. A análise dessas utilizações permite rastrear nexos entre grande
política e pequena política, e entre política social e política "escolar", os
quais me parecem centrais na produção histórica da escola brasileira.
3. I. A SAÚDE ESCOLAR
No campo médico, a "saúde escolar" constitui uma área de estudo e ação
voltada para a saúde da criança no período de frequência à escola. Na forma
institucional que veio a assumir no Brasil, a saúde escolar constituiu um pro-
170
3. O robustecimento da escola
grama permanente, vinculado predominantemente às pastas de educação e
ao qual seriam atribuídas tarefas relativas à educação higiênica, à assistência a
certos aspectos da saúde das crianças escolarizadas e à inspeção e à orienta-
ção a respeito da salubridade do espaço escolar, que concorreriam, em tese,
para a criação das condições necessárias à aprendizagem (Collares e Moysés,
1985). Trata-se de um tipo de programa que compõe ainda hoje, de forma
secundária, a estrutura organizacional do setor de educação em estados e
municípios, mas que, em seu período de institucionalização, nas décadas de
r 930-40, exerceu significativa influência sobre as formulações e ações relativas
à escola e ao escolar. A compreensão do perfil e do peso então assumidos pela
institucionalização dessa área de ação, para a escola brasileira, requer remontar
ao menos parte da história das ideias e práticas em sua origem.
As primeiras formulações sobre saúde escolar surgiram no século XVIII,
na Europa, num contexto de expansão industrial, intensificação das concen-
trações urbanas e pauperização das populações recém-urbanizadas. Nesse
ambiente, a clara degradação das condições de vida das classes pobres, a con-
sequente propagação de epidemias e as altas taxas de mortalidade passaram
a representar riscos tanto para as classes mais abastadas quanto para o cresci-
mento populacional geral de que o capitalismo necessitava para se expandir,
suscitando modificações na atuação do Estado sobre a vida social. A medicina
cumpriria, nesse processo, importante papel. Ocorria, a rigor, não uma gene-
ralização do cuidado médico, mas "uma extensão do campo da normatividade
da medicina", por meio "da definição de novos princípios referentes ao signi-
ficado da saúde e da interferência médica na organização das populações e de
suas condições gerais de vida" (Donnangelo ap. Lima, 1983, p. 89).
Uma das primeiras vertentes de atuação médica nessa perspectiva foi
a"polícia médica", cujas funções de policiamento das condições de propa-
gação das doenças abarcavam, como objeto de controle "médico", diversos
aspectos físicos e morais das práticas individuais e sociais e da vida privada
'bl' 47 N ·'
e pu 1ca. esse momento, Jª ocorriam discussões sobre a necessidade
47 Os assuntos abordados numa das mais importantes obras de polícia médica da época,
um sist~m~ ~e ação formulado pelo alemão Johann Peter Frank para servir como "guia" para
os func10nanos do Estado absolutista, dão exemplo disso: "higiene pública e individual [...],.,
171](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-88-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
Um exame das intenções formativas embutidas nas cooperativas esco-
lares, por exemplo, fornece um quadro interessante dessas aproximações
e mesmo equivalências de conteúdos e finalidades. Tomo como ponto de
' '
referência uma conferência realizada sobre o tema no "Círculo de Paes e
Professores" do Grupo Escolar Professor Visitação, em setembro de 19 32.
O conferencista, Fábio Luz Filho,53
iniciava enaltecendo a excelência dos
princípios de ação coletiva contidos no cooperativismo, que repercutiriam na
formação do espírito de corpo, na reordenação da economia sob princípios
de entendimento mútuo, equidade e racionalização, no controle do mercado
e no afastamento do "espirito de lucro e o egoísmo sem freio" ( 19 33, p.
s). Desfiava, em seguida, uma série de argumentos sobre suas dimensões
formativas da saúde e da coesão social, bem como do caráter pessoal.
A cooperativa educa ao fazer do consumidor seu próprio productor e elimina
o antagonismo que existe entre o vendedor e o comprador. Moraliza, uma
vez que não pôde enganar. Torna altruístas os seus componentes, pois que terão
interesse em augmentar o numero dos cooperadores para que gosem dos
mesmos benefícios. Emancipa, ao fomentar a economia, devolvendo os lucros,
ou o excedente, do preço cobrado, e ao exigir de cada cooperador sua parte
para a contribuição social, tornando-o dono dos productos que lhe são neces-
sários. Capacita, ao dar intervenção no manejo da sociedade aos cooperadores
e ao selecionar para a direcção os melhores. Democratiza, ao dar a todos os
associados eguaes direitos e deveres, e ao fazer compreender que o interesse
da cooperativa e o mesmo que o dos consumidores e com elle se confunde,
contrariamente ás sociedades ou entidades commerciaes, cujos interesses são
opostos aos dos consumidores. [... ]Defende a saúde, ao zelar a qualidade e a
pureza dos produtos (ib., p. 9, grifos do autor).
53 Egresso da Escola Superior de Agricultura e Medicina Veterinária, Fábio Luz Filho
coordenou uma importante seção da Diretoria do Serviço de Cooperativismo, do Minis-
tério da Agricultura (conforme a reforma de 1931), àqual coube conduzir um projeto de
intervenção no "mundo rural", por meio da cooperativização do campo. Pelo conteúdo e
pela variedade de locais onde realizava suas palestras, percebe-se o sentido "missionário"
segundo o qual se organizava parte das ações voltadas àdifusão do cooperativismo.
3. O robustecimento da escola
Seguia-se uma série de exemplos das manifestações do instinto de ajuda
mútua no reino animal, típica das formulações positivistas; uma apresenta-
ção de reflexões de autores estrangeiros que, discorrendo sobre diferentes
processos hist6ricos, demonstravam o caráter destruidor do espírito con-
quistador; exemplos do auxílio mútuo entre os vegetais; um hist6rico do
movimento cooperativista mundial; para, enfim, chegar-se a uma defesa
das proximidades entre a pedagogia moderna e "o alcance educativo dos
princípios do cooperativismo puro aplicados à escola".
Esse espirita novo torna a escola um nucleo de dynamismo e de aperfeiçoamen-
to de aptidões que se revelam no trato escolar quotidiano, aptidões physicas,
moraes e de intelligencia. [...][A sociedade cooperativa escolar,] Pela sua
estructura democratica, nivela a todos, nella actuando, em um mesmo pede
egualdade, tanto o alumno que tem progenitores pecuniosos, como o alumno
pobrezinho a quem a escola doou uma acção (ib., p. 18-9, grifo meu).
Muito mais era apresentado e discutido, como aspectos particulares da
origem do cooperativismo escolar no Brasil ou aspectos da normatização
de cooperativas escolares em diferentes países, tendentes mais à dimensão
econômica ou às potencialidades formativas mais amplas. Dessas discussões,
certos conteúdos formativos, além dos já apresentados, eram destacados,
como a formação do espírito de previdência e das práticas participativas,
de pais e alunos, em diferentes instâncias da vida escolar.
Chama a atenção um trecho, já quase ao final da conferência, em que o
autor apresentava o cooperativismo como princípio fomentador de outras
in~tituições periescolares. Fazendo referência à França, listava diferentes ati-
vidades cooperativas que poderiam ser empreendidas nos diferentes meses
do curso escolar.
Outubro: limpeza e embellezamento do local. Novembro: mobiliário escolar
e cozinha cooperativa. Dezembro: enriquecimento da biblioteca. Janeiro:
limpeza corporal e cuidado da bocca. Fevereiro: trabalhos manuaes e pequenas
reparações de que necessite a escola. Março: instalações de pequeno jardim e
1 93](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-99-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
um acúmulo histórico insubstituível na orientação da ação que hoje se
desenha. O fato de que essas tentativas fossem difusas e dispersas, afinal,
não as tornava de todo incomunicáveis (Thompson, 1999); 56
certamente,
nesse terreno difuso, germinariam experiências posteriormente agregadas
e adensadas em projetos mais amplos (Gramsci, 2001).
É nesse sentido que a consideração de uma experiência recente pode
criar condições de reconhecimento das ações do passado. Pode permitir
perceber, por exemplo, que a "educação infantil" de o a 6 anos, alçada,
hoje, ao patamar de uma etapa de ensino juridicamente definida, não é um
simples resultado histórico das formulações científicas e das experiências
pedagógicas que, desde o século XIX, vêm dispondo sobre a educação
sistemática das crianças dessa faixa etária. Nem um desdobramento "na-
tural", sob a forma de "popularização", das creches e pré-escolas privadas
de classe média, criadas como nova fatia de mercado educacional devido
às novas condições de inserção dessa classe no trabalho. Esse novo estatuto
da educação infantil deve-se, também, às creches precárias criadas pelos
sindicatos ou pelas mães trabalhadoras na base da ajuda mútua, como forma
de suporte às necessidades de um ingresso no trabalho em condições que
pouca relação tinha com a"emancipação da mulher". E, mais recentemente,
às creches comunitárias criadas em favelas e bairros pobres para fazer frente
à absoluta ausência do Estado nesse campo. Foi necessário que essas creches
se disseminassem e aparecessem como "desordem" para que deixassem
de ser tratadas como problemas vinculados a dramas individuais e fossem
reconhecidas como problemas da vida pública do país (Telles, 2oo r).
Na mesma linha, pode-se lembrar que parte importante da reflexão
crítica sobre educação foi possibilitada pela experiência em escolas de nível
56 Vale lembrar o papel queThompson ( 1 999) atribui ao compartilhamento da experiên-
cia no processo de formação da classe operária inglesa. Para o autor, o compartilhamento de
determinadas experiências não se dá apenas nas relações diretas entre pessoas e grupos, mas
tambem nas relações mediadas pela memória, pelos costumes em comum, pelas tradições
persistentes. Percebe-se isso no caso das lutas por educação aqui referidas, nitidamente
referenciadas em acúmulos de experiências coletivas que remontam a diferentes gerações
e a diferentes âmbitos - familiar, comunitário ou profissional.
206
3. O robustecimento da escola
fundamental e médio criadas por sindicatos e em projetos comunitários
de alfabetização concebidos também por associações e igrejas. Pode-se
lembrar também da prática, entre moradores de áreas populares, de con-
tratar coletivamente "explicadoras" para orientar o dever de casa, reforçar
a aprendizagem e preparar para os concursos para as escolas de melhor
qualidade, tendo-se em conta que a busca de "reforço escolar" por parte
das famílias pobres também denota "a desconfiança de que a escola pública
[... ] não trabalha a favor de seus filhos" (Valla e Holanda, r 994, p. 82). Por
fim, não se devem esquecer as diferentes formas de organização dos pais
em torno da escola para "administrar" algumas de suas falhas, por meio da
participação em festas voltadas para a arrecadação de recursos financeiros
para a escola, da criação de caixas escolares, da realização de rifas ou bingos
para compra de equipamentos e dos mutirões para limpeza e pintura das
dependências da escola (ib.).
Não se põe em dúvida, aqui, que ações como essas sejam utilizadas
como forma de barateamento dos serviços escolares ou manipuladas ideo-
logicamente ("cada um deve fazer sua parte") com a finalidade de reduzir
as cobranças a respeito do dever do Estado com a educação. Essas _utiliza-
ções e manipulações, porém, não são "atributos" dessas ações, nem estas
são simples expressão de ingenuidade e falta de visão política das classes
populares. Trata-se de ações que, independentemente de seus "efeitos",
devem ser entendidas também a partir das motivações e razões internas aos
grupos que as realizam. Sendo analisadas somente a partir de parâmetros
e propósitos externos, aparecerão apenas em suas faces de dependência e
insuficiência. Com isso, não se tornará visível que, apesar de atenuadas em
suas potencialidades (não só pelos controles externos a que são submeti-
das, mas também pelos controles internos, já que, a partir de um balanço
realista, a ação é orientada para a redução de perdas e a garantia de algum
ganho), tais ações não são meras reações e respostas a contextos específi-
cos, mas afirmações de desejos e possibilidades, bem como expressões de
"negociações" construídas com alguma autonomia.
Não se trata, aqui, de enaltecer as ações das classes populares, o que
seria inócuo. O que se pretende é entendê-las em seus sentidos, como um](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-106-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
define Silva e Silva (2002, p. 17), seria uma "focalização conservadora",
tendo em vista suas definições de pobreza, o delineamento de suas "ações",
os cortes territoriais e, ainda, o amparo em ações voluntárias, mediante um
"truque" que permitia o "alijamento do movimento social, embora [fosse]
conclamada a participação da sociedade civil na luta contra a pobreza".
A esse programa, portanto, se somaria aos poucos, ainda que sem elos
bem estabelecidos, uma série de programas tópicos cuja sequência de im-
plantação permitiria perceber o quanto as ações não destinadas à univer-
salização não eram, na verdade, marginais à política social, constituindo
um novo e importante eixo de sua organização e definição. O Comunidade
Solidária, na verdade, seria apenas um ponto de referência, especialmente
em termos de opinião pública, que daria aparência de agregação e organi-
cidade a uma nova linhagem de programas e ações, de formatos variados,
orientados para a abordagem tópica e residual de problemas sociais.
Interessa, nesse caso, ressaltar a instituição de programas de transferência
monetária, tendo em vista o papel central que assumiriam na estratégia de
abordagem do problema da pobreza adotada por esse governo e o uso que
seria feito da educação pública para viabilizar sua implantação e seu controle.
Além do BPC, seriam criados, na sequência: o Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (Peti), o Programa Bolsa Escola (que teria duas versões),
o Bolsa-Alimentação e o Auxílio-Gás.
Criado em 1996, o Peti foi destinado a famílias com renda per capita
de até meio salário mínimo, com filhos de 7 a r 5 anos submetidos a tra-
balho penoso. Envolvia o afastamento da criança do trabalho mediante seu
ingresso na escola em um sistema de "jornada ampliada", composto por
ações socioeducativas em horário complementar ao da escola (recreação,
reforço escolar, artes, música, esporte, complementação alimentar), e a
concessão de uma bolsa (Criança Cidadã) de R$ 25 (zona rural) a R$ 40
(zona urbana) por criança.
Inicialmente, as demarcações geográficas para sua realização eram bas-
tante limitadas, absolutamente vinculadas a situações específicas. Seu lança-
mento se deu no Mato Grosso do Sul, com o objetivo manifesto de enfrentar
a intensa utilização de mão de obra infantil nas atividades carvoeiras. Suas
4. O novo ciclo de expansão
extensões, nos dois anos seguintes, se dariam nos mesmos moldes: em r 997,
o programa seria implantado em Pernambuco, nas áreas de atividade cana-
vieira, e na Bahia, nas de atividade sisaleira; em r 998, seria estendido para
a região citrícola de Sergipe, o garimpo em Rondônia e os canaviais no Rio
de Janeiro. Em r 999, finalmente alcançaria os demais estados com vistas ao
atendimento de crianças submetidas a diferentes tipos de trabalhos penosos
e degradantes, não apenas na zona rural, mas também na urbana.
A primeira versão do programa que mais tarde seria chamado de Bolsa
Escola recebeu o nome de Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima
(PGRM), sendo criado por lei em r 997, mas só regulamentado em r 998 e
implantado em r 999. Era dirigido apenas aos municípios mais pobres e a
famílias com renda per capita de meio salário mínimo com crianças entre 7 e
r4 anos que estivessem na escola. Em 2 oo r, foi substituído pelo Programa
de Renda Mínima Vinculado à Educação - Bolsa Escola Federal (criado
pela lei ro. 2 r9, de r r de abril de 2oo r), dirigido a todos os municípios
e destinado a famílias com renda per capita de meio salário mínimo, com
crianças entre 6 e r 5 anos na escola, envolvendo a concessão de uma bolsa
no valor de R$ r 5 por criança, até um limite de três crianças por família.
O Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde - Bolsa-
-Alimentação-, nos mesmos moldes do Bolsa Escola e também instituído
em 2oo r , foi dirigido a todos os municípios e a famílias com renda per capita
de meio salário mínimo, com gestantes, com mães amamentando filhos de
até 6 meses e com crianças de 6 meses a 6 anos. Envolvia a concessão de uma
bolsa no valor de R$ r 5, até um limite de três bolsas por família, bem como
a associação com medidas de atendimento básico à saúde da família.
O Auxílio-Gás, criado em 2002 para compensar os efeitos da liberação
cfo comércio de derivados de petróleo e a retirada do subsídio ao gás de
cozinha, foi destinado a famílias com renda per capita de até meio salário
mínimo. Envolvia a concessão de R$ 7 ,50 mensais por família, na forma
de um único depósito no valor de R$ r 5 a cada dois meses.
A concepção e a implantação desses programas sofreriam modificações
ao longo das duas gestões de Fernando Henrique Cardoso, nitidamente
orientadas conforme as novas necessidades de gestão da pobreza e dos](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-131-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
Todos esses programas, portanto, representaram uma ampliação do
poder de intervenção do governo federal nas administrações estaduais e
municipais, induzindo a aplicação de recursos no ensino fundamental e
sua municipalização, bem como, simultaneamente, criando linhas de con-
tato e controle entre o governo federal e municípios e estados. Foi uma
ampliação realizada, sobretudo, pela forma como tais programas induziam
essas administrações a determinados tipos de ação, que envolviam, obri-
gatoriamente, uma focalização no ensino fundamental e, nesse sentido,
um movimento de "expansão" do atendimento, por mecanismos diversos
que incluíam a criação de novas vagas e a "liberação" de vagas retidas pelos
alunos repetentes. Os mecanismos usados pelas administrações munici-
pais para sustentar alguma "expansão da oferta" serão analisados adiante. É
necessário, antes, explicitar o perfil assumido por essa expansão.
3. 2. NOVOS IMPULSOS À "EXPANSÃO DA OFERTA"
Diversas peças da reforma, de fato, convergiam para a intensificação da
expansão da oferta educacional, mas conforme determinados sentidos não
evidentes de imediato. A campanha Toda Criança na Escola, engendrada a
partir de 199 7 e configurada como um "programa"na lei 9. 9 89 / 2ooo, faria
aparentar que estava em curs'o um processo de expansão generalizada da
oferta, no sentido da universalização do acesso ao ensino fundamental, enco-
brindo outros objetivos de "expansão", estes, sim, centrais, de recorifi.9uração
da eferta e do atendimento, especialmente no sentido da municipalização do
ensino e da "correção do fluxo escolar", como se observa na tabela 4.76
76 Para a análise da política implementada por Fernando Henrique Cardoso, considerei,
sempre que possível, os dados dos Censos Educacionais realizados pelo lnep, adotando
como marcos os anos iniciais de cada novo mandato - r995 e 1 999 como anos iniciais das
duas gestões de Fernando Henrique e 2oo 3 como ano inicial da gestão de Lula-, tendo
em vista que os mesmos expressam, em geral, a política da gestão anterior.
280
4. O novo ciclo de expansão
Tabela 4
Matrículas no ensino fundamental regular por dependência administrativa, segundo o ano
inicial das três últimas gestões do governo federal - Brasil/Regiões - 1995I2003
Ano/Região Total Federal Estadual Municipal Privada
1995 /Total 32.668.738 3 1.167 18.347.733 10.491.518 3.798.320
Norte 2.764.855 6.449 1.686. 190 892.758 179.458
Nordeste 10.145.208 5".746 3.972.452 4.762.773 1.404.237
Sudeste 13.021.329 12.504 8.830.115 2.653. 269 1.525.441
Sul 4.402.612 3. JI 6 2.403.822 1.585.470 410.004
Centro-Oeste 2. 334.734 3.152 1.455.154 597. 248 279.180
1999 /Total 36.059.742 28.571 16.589.455 16.164.369 3.277.347
Norte 3. 293. 266 4.810 1.555.298 1.585.154 148.004
Nordeste 12.492.156 4.112 4.119.218 7.346.418 I.02 2.408
Sudeste 13.187.969 14.898 7.103.028 4.554.777 1._p5.266
Sul 4.472.374 2.196 2.259.046 1.848.374 362.758
Centro-Oeste 2.61 3.977 2.555 1.552.865 829.646 2 28.91 1
2003 /Total 34.438.749 25.997 13.272.739 17.863.888 3.276.125
Norte 3. 316.896 4.921 1.263.839 I .901.049 147.087
Nordeste 11.890.088 3.410 2.974.016 7.940.311 972.351
Sudeste 12. 392 -537 12.816 5.714.590 5.118.363 1.546.768
Sul 4.347.313 2.]28 2.053.219 1.947.540 344.226
Centro-Oeste 2.491.915 2.522 1.267.075 956.625 265.693
F::mte: MEC/lnep/Seec. Censos Educacionais, 1995, 1999 e 2003.
Na análise do volume geral de matrícula no ensino fundamental, o cres-
cimento da oferta não se confirmou como movimento permanente, já que
a tendência ascendente da matrícula nesse nível de ensino, confirmada entre
1995 e 1999, não se manteve no período de 1999 a 2003, que apresentou
significativa queda. De 1995 a 1999, portanto, foi mantida a tendência
ascendente que predominou largamente ao longo de todo o século XX, o
mesmo não ocorrendo no período de 1999 a 2oo3, que teve redução efetiva
da matrícula. Àexceção do Norte, onde foi mantida a tendência ascendente,
ainda que com alguma queda na taxa de crescimento, essa análise se manteve
2 8 [](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-143-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
Com o objetivo de incorporar prontamente ao menos parte da nova
demanda, inúmeros municípios reintroduziram o "tresdobrainento" de
turnos, reabilitando os antigos "turnos da fome", operando a magica de
transformar o mínimo de quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula em
máximo de horas de atividade educativa escolar. Mesmo municípios que ja haviam
implantado, ao menos em parte da rede, jornada escolar superior a quatro
horas diarias recriaram o terceiro turno diurno e, com isso, reduziram a
carga horaria diaria do ensino fundamental e da educação infantil. Nos
municípios de São Gonçalo e Marica, no Rio de Janeiro, por exemplo,
em varias escolas onde foram implantados três turnos diurnos as turmas
passaram a ficar quatro horas seguidas em sala de aula, sem intervalo de
recreio. A merenda escolar passou a ser servida no horario de saída, quando
as turmas do turno subsequente ja estavam instaladas nas salas de aula. Na
falta de espaço, inclusive as professoras, que deveriam cumprir uma carga
horaria diaria de quatro horas e meia, passaram a ser também dispensadas ao
final das quatro horas de aula. Essa medida, nas palavras de uma professora
da rede municipal onde isso ocorreu, "é apresentada para a gente, pelas
secretarias da educação, como uma espécie de bônus, por causa do esforço
redobrado que é preciso fazer para manter a turma controlada por quatro
horas seguidas, trancada em sala de aula, sem intervalo".
As perdas em termos pedagógicos são evidentes e aparecem imbricadas
com outras manipulações do tempo e do espaço que passam a atravessar a
produção da escola. Nas palavras de outra professora de escola municipal
afetada pelo tresdobramento dos turnos:
A gente não tem mais tempo nem espaço para se reunir, planejar, debater.
Tudo virou sala de aula. Até no refeitório tem atividade, pois ele só funciona
no final dos turnos. Assim, no tempo que resta, alguns professores botam
parte da turma para fazer algumas atividades que precisam de mais espaço.
Acabou a aula, a gente vai embora. Trabalho de aluno tem que ser entregue
logo, porque não tem mural nem armário para tanto aluno. Fica tudo corrido,
ninguém se vê.
.. •.· ~~
4. O novo ciclo de expansão
A ampliação de turnos não é um "acontecimento" redutível a uma con-
juntura, nem uma particularidade de alguns lugares. O tresdobramento
de turnos ocorre em todo o país, e sua "restauração", como recurso ad-
ministrativo, longe de se expressar como aspecto conjuntural, se da como
apr?_fundamento de certas condições estruturais que se reforçam no interior
de uma reforma educacional cujos dispositivos principais estão implicados
com alterações estruturais mais amplas, da economia e da política, no
Brasil e no mundo.
Como expressão de implicações entre a estrutura da escola e condições
estruturais mais amplas, o tresdobramento de turnos acaba por derivar em
certas formas que adquirem relativa autonomia e se consolidam de modo
dife:-ente daquele previsto pela própria administração pública em sua uti-
lização. Exemplo disso pode ser encontrado nos sentidos assumidos pelo
"turno da fome" formado em diversas cidades.
O "turno da fome" é o que se realiza no período das 11h às 1~ ou 15h.
Recebeu esse nome não apenas porque seu funcionamento é no horario de
almoço, mas também porque, sendo rejeitado por grande parte dos pais de-
vido à impropriedade do horario, acabava sendo mais tolerado pelas famílias
mais pobres, para quem o estudo do filho nesse turno garantia uma refeição
completa diaria, "no horario do almoço". No entanto, reportagens que têm
noticiado a reimplantação desses turnos indicam que o funcionamento das
aulas nesse horário não é garantia de alimentação mais consistente, como
fica claro neste texto do Correio Brasiliense:
Em razão do excesso de alunos e de falta de escolas, crianças do Entorno -
região do estado de Goiás que circunda o Distrito Federal - estão entrando
nas instituições de ensino às 1oh30 e saindo depois das duas da tarde. A me-
dida tem o objetivo de aproveitar uma brecha das aulas· em horário normal e
suprir a escassez de vagas. Durante o período os estudantes recebem apenas
um lanche e não há recreio. Dos 2 2 municípios do Entorno, oito têm turno
da fome.[ ...]A diretora da Escola Municipal D. Bosco, em Novo Gama[ ...],
ressalta que esse turno é a Única alternativa para não deixar as crianças fora da](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-151-320.jpg)
![Escola pública e pobreza no Brasil
básica. De 1999 a 2001, as matrículas em educação infantil haviam aumen-
tado de 24. 166 para43.307 (79,2%), e no ensino fundamental de 292. 178
para 319.5 21 (9 ,5°10). Esse "esforço de expansão" teria sido realizado "com
o objetivo de concretizar a campanhaToda Criança na Escola". A capital, no
entanto, desde o início do programa de Matrícula Única, implantado como
dispositivo de agilização da expansão, estaria enfrentando grave "problema
de falta de escolas públicas, para atendimento das crianças que atenderam
à chamada escolar", sendo evidente que a situação se agravava nos bairros
periféricos.
A incorporação de anexos às escolas existentes (algumas chegavam a
ter três anexos) haveria começado a partir daí, mediante aluguel de pré-
dios disponíveis nas comunidades. Desde então, o acesso a vagas no ensino
fundamental estaria praticamente universalizado. Mas a utilização de mui-
tas edificações em precárias condições, resultando "no funcionamento de
'anexos', que sequer poderiam ser chamados de escolas", punha em xeque
o sentido dessa "universalização".
A busca de universalização do ensino fundamental, por sua vez, estaria
"dificultando a expansão da educação infantil em ritmo mais compatível com
as necessidades", enquanto as "soluções comprometedoras da qualidade da
ação educativa, como a implantação desordenada de 'anexos' sem as mínimas
condições de funcionamento", continuavam sendo geradas, com grande
parte dos anexos implantados não atendendo minimamente aos requisitos
necessários a seu credenciamento pelo Conselho Estadual.
Para fazer um levantamento das condições dos anexos, visitações foram
realizadas pela Comissão Interinstitucional (em 33 anexos, 13% do total)
e pelos pareceristas designados pelo Conselho Estadual (em seis anexos).
Os dois relatos a seguir fazem referência, respectivamente, a cada uma das
visitas. Eles oferecem um quadro mais claro do que estava sendo entendido
por "condições precárias".
302
[... )prédios com as condições de segurança, iluminação e ventilação consi-
deradas precárias; salas de aula pequenas, com superlotação, onde os alunos
se amontoam; péssimo estado de conservação de carteiras e lousas; falta de
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4. Onovo ciclo de expansão
livros didaticos; falta de biblioteca; fornecimento irregular da merenda escolar;
esgotos estourados; falta de professores e auxiliares de serviço.
[... ] uma realidade diversificada: algumas instalações satisfat6rias e outras
continuavam com grande precariedade, em que sobressaíam muito desleixo
e desorganização (carteiras quebradas e empilhadas, instalações hidrii.ulicas
e elétricas em péssimo estado de conservação, banheiros fétidos); professo-
res contratados mediante concurso e outros, estagiários, mediante convênio
com a UVA (Universidade EstadualVale doAcaraú); funcionamento de turno
intermediário com descumprimento da carga horária estabelecida em lei e
sem recreio para os alunos. Prevalece a falta de condições satisfat6rias para o
desenvolvimento do ensino e da aprendizagem.
Esses casos ajudam a traçar um quadro das condições de escolaridade
vinculadas à produção dos anexos, mas ainda não explicitam tudo. Há outra
variação do uso do recurso dos anexos cujo rastreamento aponta para outra
forma de imbricação entre as medidas "racionais" da reforma federal e os
recursos de ação localmente acionados como resposta a tais medidas. Essa
variação se refere ao fato de que a implantação de um anexo não implica,
necessariamente, a abertura de novas vagas, pois tal implantação pode se
dar como incorporação administrativa de uma escola já existente a outro
estabelecimento de ensino, de maior porte.
Essa possibilidade aparece vinculada, no processo recente, à questão
das escolas pequenas, principalmente de uma ou duas salas de aula, que
predominam não apenas em área rural, mas em muitas cidades de menor
porte. A participação desse tipo de escola na formação das redes de ensino
no país é que parece vincular-se a uma forma particular de uso do recurso
dos anexos.
3. 5. ESCOLAS INVISÍVEIS
Esses casos ajudam a assinalar traços importantes das condições de esco-
laridade, vinculados à produção dos anexos. Mas é preciso lembrar que o
recurso dos anexos parece ter servido como estratégia tanto de "pronto](https://image.slidesharecdn.com/escolapblicaepobreza-220719113736-3ef57dd8/85/livro-escola-publica-e-pobreza-pdf-155-320.jpg)
livro escola pública e pobreza.pdf
- 1. leia mais lamparina ISílN978-85 98271 -70-~ J!IJ IJlllllllll~lll,Ilillllll
- 2. Em estudos clássicosdo pensamento social brasileiro, autores como Horestan Fernandes e Francisco de Oliveira mostram que a conjugação instrumental entre o arcaico e o moderno é marca fundamental da nossa forma específica de sociedade, já que é a partir dessa conjugação c1ue a burguesia garante os excedentes econômicos e de poder com os quais mantém e amplia seus privilégios. Por isso, nos países capitalistas dependentes, como o Brasil, a desigualdade não é um dado transitório, mas um elemento estruturante da vida social, política e econômica, influindo nas formulações de direitos sociais e na produção das políticas públicas que, cm tese, deveriam garantir o exercício dos direitos sociais. Tendo por base essas formulações, facola ptíblica e pobreza no llrasil, de Evclinc Algebailc, analisa os vínculos históricos entre a expansão escolar pública e a gestão da pobreza, no contexto brasileiro, mostrando como a lenta universalização do acesso à escola elementar para os pobres foi acompanhada de formas ele expansão da esfera escolar que resultaram numa "ampliação para menos". O baixo investimento na educação pública, a reiterada precariedade das instalações escolares e das condições de trabalho docente e o uso instrumental da escola para a realização de tarefas que deveriam estar a cargo de outras políticas sociais, como as de saúde, cultura e assistência, desviaram o trabalho escolar de sua cspecilkidade e esvaziaram a escolarização como direito social ao conhecimento e à cultura. Escola pública . e pobreza no Brasil
- 3. Esta obra foicomposta em Perpetua, fonte criada em 192 5 por Eric Gil!. , Impressa cm papel offset 7sglm2 pelaVozes para a Lamparina Editora cm setembro de 2009. T Apoiado cm rigorosa pesquisa no campo da educação, o livro traça um quadro amplo das relações históricas entre política educacional e política social, analisando as múltiplas feições que essa relação adquire ao longo do tempo, cm especial no contexto das mudanças econômicas, políticas e societárias cm curso desde a década de 1970. A partir desse quadro, caracteriza a reforma educacional empreendida pelo nível federal de governo, nos anos 1990, analisando seus efeitos na reconfiguração da oferta escolar por parte de estados e municípios, hem como seus nexos com o ajuste do Estado ocorrido nesse pedodo, particularmente no caso da utilização do setor educacional para a implementação dos programas sociais focais de nova geração. Eveline Alaebaile é doutora cm Educação pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e professora de Políticas Públicas c Educação da Faculdade de Formação de Professores da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FFP/Uerj).
- 4. Escola ptíbliü1 epobreza no Brasil: a ampliação pdm menos En::linL· Algebaile ':0 Lamparina editora Preparação Daniel Seidl Rerisc.lo Angelo Lessa Projero aréifico, diagramação e capa Aman<la Meirinho O texto deste liHo foi adaptado ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, assinado em t 990, que cmneçou a 'igorar e1n 1º ele janeiro de 2009. Proibida a repmdução, total ou parcial, por gualguer meio ou processo, seja reprográfko, fotográ- fico, gráfico, microf11magem etc. Estas proibições aplicam-se também às características gráficas e/ ou editoriais. A ,·iolação dos direitos autorais é punível como crime (Código Penal, art. 184 e§~; Lei 6.895/80), com busca, apreensão e indenizações diversas (Lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais-arts. 122, 123 1 124e 126). Catalogação na fonte cio Sindicato Nacional dos Editores de Livros Algcbaile, Eveline Escola pública e pobreza no Brasil: a ampliação para menos / Eveline Algebaile - Rio de Janeiro: Lamparina, Faperj, 2009. 2.000 exemplares. Inclui bibliografia ISBN 978-85-98271-70-5 1. Educação e estado - Brasil. 2. Escolas públicas - Brasil. 3. Política e educação. 4. Pob1·eza - Brasil. 1. Título. Lamparina editora CDD: J79.81 CDU: J7.014.5(81) Rua Joaquim Silva, 98, 2° andar, sala 201, Lapa Cep 20241-11 O Rio de Janeiro RJ Brasil Tel./fax: (21) 2232-1768 lamparina@lamparina.com.br Escola pública e pobreza no Brasil A ampliação para menos Eveline Algebaile tf}JFAPERJ lamparina
- 5. Para Faid eThereza, meu chão, e para Floriano e Marina, meu luga::- no mundo. Sumário Siglas p. 7 Índice de tabelas, gré:ficos equadros p. 9 Apresentação p. r 3 VictorVincentValia Prefácio p. r 7 Gaudêncio Frigotto Introdução p. 2) J.A escola brasileira: primeiras aproximações p. 3) r . As duas filas p. 3) 2. Sobre as possibilidades de falar numa "escola brasileira" p. 38 2. r . Forma hist6rica e sistema p. 47 3. O sentido das mudanças p. ) 3 3. r . Os encantamentos da modernização p. ) ) 3. 2. A crise da escola p. 68 3. 3. Reforma e correção p. 76 4. Elos perdidos p. 88 2.A expansão da '?farta educacional p. 9 r r . Aoferta educacional p. 9 r 2. Os mínimos em educação p. 94 2. r . A educação mínima no Brasil p. 96 2. 2. O tempo de escolarização p. r r4 3. Entre a expansão e o encurtamento p. r r 6 4. Que escola para quem? p. r 2 2 4. r. Épreciso construir escolas p. r 24 4. 2. Uma capacidade inesgotável de produzir desigualdades p. r 3 r 4. 2. r. As "soluções de emergência" 1 p. r 3) ) .Épreciso construir escolas? p. r 4 r
- 6. 3. Orobustecimento daescola p. 145 r. Os"deslirnites" da expansão p. r 41" 2. Polltica social e expansão escolar p. r 50 3. As utilizações <la escola: entre o pioneirismo e a conciliação p. r 59 3. r. A saúde escolar p. 170 3. 2. As "aberturas" da escola p. r 80 3. 3. As "instituições escolares" p. r 89 4. A escola corno "excedente de poder" e os "problemas da fé" p. r 98 5. A expansão escolar como robustecimento p. 2 r r 4. Onora ciclo de e.~pansão p. 2 2 r r •A escola pública àbrasileira p. 2 2 r 2. A"pragmática <las portas": política social e pobreza na década de 1990 p. 2 26 2. r . O contexto mundial das mudanças p. 2 29 2. 2. Novas forças sociais e pobreza no Brasil cios anos l980 e l990 p. 235 2. 3. A retração dos direitos nos anos r 990 p. 246 2 + Os sentidos da focalização p. 2 58 3. As mudanças na política educacional p. 2 63 3. 1. A reforma em linhas gerais p. 268 3. r . r . A"reforma curricular" p. 272 3. 1. 2. A"reforma financeira" p. 2 76 3. 2. Novos impulsos à"expansão da oferta" p. 2 80 3. 3. "Pequenas" manipulações cio tempo p. 2 89 3.4. "Pequenas" manipulações do espaço p. 296 3. 5. Escolas invisíveis p. 3o3 4. Velhas novas utilizações <la escola p. 309 4. r. Os programas de renda mínima e a escola p. 3lo 4. 2. O Bolsa Escola Federal e a migração de tarefas p. 3 l4 4. 3. O cadastramento dos pobres p. 32o 5. Uma escola pobre para os pobres p. 324 Considerações.finais: A escola pública como "Estado dos pobres" no Brasil p. 32 7 Referências p. 337 Siglas ABE ADCT BIEN BPC CA CBPE CEF CF ClAC CIEP EC EJA FMI FNDE FUNDEF ·113GE INEP IPEA Associação Brasileira de Educação Ato das Disposições Constitucionais Transitórias Rede Europeia de Renda Básica Benefício de prestação continuada Classe de Alfabetização Centro Brasileiro de Estudos Pedagógicos Caixa Econômica Federal Constituição Federal Centros Integrados de Atendimento à Criança Centro Integrado de Educação Pública Emenda Constitucional Educação de jovens e adultos Fundo Monetário Internacional Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas IPTu Imposto Predial e Territorial Urbano LDB Lei de Diretrizes e Bases LOAS Lei Orgânica de Assistência Social 7
- 7. Escola pública epobreza no Brasil MEC MOBRAL MST OIT ONG PCNS PDDE PDT PETI PFL PGRM PMDB PMDE PNAD PNE PRODASEC PRONASEC PSDB PT RBEP RMV SAEB SEE SEES SME sus UERJ USAID 8 Ministério da Educação Movimento Brasileiro de Alfabetização Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra Organização Internacional do Trabalho Organização não governamental Parâmetros Curriculares Nacionais Programa Dinheiro Direto na Escola Partido Democrático Trabalhista Programa de Erradicação do Trabalho Infantil Partido da Frente Liberal Programa de Garantia de Renda Mínima Partido do Movimento Democrático Brasileiro Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar Plano Nacional de Educação Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para as Populações Carentes Urbanas Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para o Meio Rural Partido da Social Democracia Brasileira Partido dos Trabalhadores Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos Renda Mensal Vitalícia Sistema de Avaliação da Educação Básica Secretaria Estadual de Educação Serviço de Estatística da Educação e Saude Secretaria Municipal de Educação Sistema Único de Saude Universidade do Estado do Rio de Janeiro United States Agency for lnternational Development 1 Indice de tabelas, gráficos e quadros Tabelas Tabela l P· l 17 Pessoas de lo anos ou mais de idade, variação percentual e percentual acumulado, por grupos de anos de estudo - Brasil - 1991/2000 Tabela 2 Distribuição das pessoas com lo anos ou mais de idade com p. ! 37-8 rendimento e variação percentual por classe de rendimento nominal mensal - Brasil - 1980/2000 Tabela 3 P· 2 39 Tabela 4 p. 28 1 Tabelai; P· ~84 Tabela 6 p. 23 i; Distribuição do rendimento nominal, segundo as classes de percentual das pessoas de lO anos ou mais de idade, em ordem crescente de rendimento - 1960/ 2000 Matrículas no ensino fundamental regular por dependência administrativa, segundo o ano inicial das três ultimas gestões do governo federal- Brasil/Regiões - 199i;I 2003 Matrículas no ensino fundamental regular no Brasil e variação percentual, por série, segundo o ano inicial das três ultimas gestões do governo federal- Brasil- 199i;/2003 Número de turmas no ensino fundamental regular e variação percentual por série - Brasil - 1997I 2003 9
- 8. Escola pública epobreza no Brasil Gráficos Gráfico l p. 116 Gráfico 2 P· 236 Gráfico 3 P· 240 Gráfico 4 P· 242 Gráfico i; P· 283 Gráfico 6 p. 286 Gráfico 7 p. 286 Gráfico 8 P· 287 Gráfico 9 P· 287 Gráfico 10 p. 287 10 Pessoas de lo anos ou mais de idade, variação percentual por grupos de anos de estudo - Brasil - l991/2000 Distribuição das pessoas de lo anos ou mais de idade, com rendimento, por classe de rendimento - Brasil - Salários mínimos - l 980/ 2000 Distribuição do rendimento, segundo as classes de percentual das pessoas de 1 o anos ou mais de idade com rendimento - Brasil - 1981/2000 (%) Frequência à escola, por grupo de idade e classes de rendimento familiar per capita (salário mínimo) - Brasil- 2000 Proporção de matrículas no ensino fundamental por dependência administrativa - Brasil - 199i; I 2003 (%) Matrícula no ensino fundamental regular por série - Brasil - 199i;/2003 (%) Turmas no ensino fundamental regular por série - Brasil- 1997/2003 (%) Matrículas por série nas Regiões Nordeste e Sudeste - 199i; (%) Matrículas por série nas Regiões Nordeste e Sudeste - 1999 (%) Matrículas por série nas Regiões Nordeste e Sudeste - 2003 (%) ., ",í <: w ., •. ·:~! ~1 -~ 1.1 :(J~ n iTh ~~ ~~~ ·~1 t~~ l~t ~1 f~ ~~ t~ ~Ê Quadros Quadro l p. 122 Quadro 2 P· 306-7 Índice de tabelas, 9rij1cos e quadros Taxas de atendimento, escolarização bruta e escolarização líquida relativas ao ensino fundamental e à faixa etária de 7 a 14 anos - Brasil- 1980/2000 (%) Estabelecimentos públicos de ensino fundamental - Brasil - 2003 1 1
- 9. Apresentação 1 VictorVincent Valla Quando EvelineAlgebaile me sondou sobre a possibilidade de orientá-la em seu doutorado em Educação, na Universidade Federal Fluminense (UFF), pedi algum tempo para avaliar as consequências de uma eventual resposta positiva sobre os compromissos profissionais que eu já havia assumido e sobre o programa de estudos que eu havia traçado. Pelas nossas experiências anteriores de trabalho e de militância política, sabíamos que aquela poderia ser uma boa oportunidade de desenvolvermos um trabalho conjunto de maior fôlego, algo já tentado em outras ocasiões, mas não concretizado devido às dificuldades de conciliação de nossas ro- tinas em instituições distintas. Porém, as exigências referentes à atuação docente na pós-graduação tornavam-se cada vez mais rigorosas, indicando a necessidade de atenção às responsabilidades implicadas em cada novo compromisso. Minhas atividades de pesquisa, docência e orientação na Pós-Graduação em Saúde Pública, na Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), estavam concen- tradas na área de Educação e Saúde, com a atenção cada vez mais direcionada para as relações entre as práticas de religiosidade popular e o enfrentamento das questões de saúde por parte da população pobre, diante das omissões e da falta de resolutividade das ações do Estado. Na Pós-Graduação em Educação da UFF, eu orientava estudos na mesma área, mas minha participação, até então, limitava-se ao mestrado. Ingressar como orientador no doutorado I 3
- 10. Escola pública epobreza no Brasil da UFF podia representar a abertura de uma nova frente de trabalho, e eu receava que isso, naquele momento, provocasse minha dispersão em relação ao plano de estudo e trabalho com o qual eu estava comprometido. Nas conversas posteriores que tivemos, no entanto, foi ficando claro para mim que, de diversos modos, eu já fazia parte daquele projeto. Ao menos do ponto de vista do trabalho de pesquisa, não se tratava de uma nova frente, mas da possibilidade de retomada, continuidade e aprofundamento de questões que havia muito tempo me ocupavam e que continuavam pre- sentes em minhas pesquisas mais recentes, sobretudo as questões relativas ao caráter assumido pelos serviços públicos num país onde a pobreza não é um problema em vias de superação. Assim, o convite de orientação foi aceito, e logo tratamos de agregar o projeto de Eveline a um planejamento de trabalho mais amplo que, nos anos seguintes, uniu nossas pesquisas e as de outros colegas, especialmen- te Eduardo Stotz, Roseli Oliveira e Maria Beatriz Guimarães, agregando também novos pesquisadores em torno da questão da pobreza no Brasil e das formas históricas de resposta do Estado e da sociedade civil diante do problema. O trabalho produziu Ótimos frutos, como a formação de um grupo de estudos e a organização de cursos sobre o tema da pobreza, na UFF e na Fiocruz; a elaboração do livro Para compreender a pobreza no Brasil, em 2oo5, coorganizado por mim, por Eduardo Stotz e por Eveline; e, como não podia deixar de ser, a tese de doutorado de Eveline, por mim orientada e, agora, apresentada a um público mais amplo. Trata-se de um estudo cuidadoso sobre o caráter assumido pela escola pública elementar num país onde a superação da pobreza jamais compôs efetivamente a pauta política nacional. A partir da investigação das práticas históricas de utilização instrumental da escola pública para a realização de ações que deveriam caber a outras políticas setoriais sociais, como saúde e assistência, o estudo traz uma análise original da escola pública funda- mental, no Brasil, predominantemente "a escola dos pobres". Possibilita uma melhor avaliação das funções estratégicas assumidas pela expansão escolar no processo histórico de formação do Estado brasileiro, bem como 14 Apresentação no contexto atual, de seu reajuste estrutural. Nesse sentido, empreende, igualmente, rico exame ela história da constituição e da contenção do acesso dos pobres aos direitos sociais no País, evidenciando a desigualdade como marca estrutural de nossa organização social, econômica e política. Na defesa da tese que deu origem a este livro, a banca examinadora, composta pelos professores Gaudêncio Frigotto, Nicholas Davies,Ana Clara Torres Ribeiro e Roberto Leher, foi unânime em recomendar sua publica- ção na íntegra. Enfatizaram-se a originalidade da abordagem, a densidade teórica, o empenho na recuperação do pensamento social brasileiro como referência analítica e a relevante pesquisa empírica, entre outras qualida- des que garantiam sua contribuição para o debate da questão educacional brasileira, em particular, e das formas de participação da expansão escolar no processo de formação social e estatal brasileira. A circulação atual deste trabalho no meio acadêmico e nos espaços de debate vinculados às lutas por direitos confirma essa qualidade. Evidencia sua importância como texto de referência não apenas na pós-graduação, mas também na formação inicial e continuada de profissionais do campo da educação e dos demais setores da política social, cada vez mais confrontados com os desafios de superação da pobreza que atinge a maioria dos usuários dos serviços básicos nos quais esses profissionais atuam.
- 11. .~ 11 " Prefácio 1 GaudêncioFri9otto Um dos equívocos mais frequentes e recorrentes nas análises da educação no Brasil, em todos os seus níveis e modalidades, tem sido o de tratá-la em si mesma, e não como constituída e constituinte de um projeto dentro de i.:ma sociedade cindida em classes, frações de classes e grupos sociais desiguais e com marcas históricas específicas. Esse equívoco se explicita tanto nas visões iluministas quanto nas econo- micistas e reprodutivistas. No primeiro caso, a educação é concebida como o elemento libertador da ignorância e constitutivo da promoção, por si, de soci~dades mais democráticas e com maior igualdade social. No segundo, sob os auspícios do economicismo, a educação é propalada como capital humano e produtora de competências, uma espécie de galinha dos ovos de ouro, capaz de nos tirar do atraso, situando-nos entre os países desenvolvi- dos, e de facultar mobilidade social. Por fim, nas visões reprodutivistas a educação se reduz a uma força unidimensional do capital. Por certo, a educação tem mediações com todas as dimensões acima, porém a natureza dessas mediações se define pelas relações de poder exis- tentes no plano estrutural e conjuntural da sociedade.Vale dizer, a educação básk:a, a educação superior e a educação profissional definem-se no embate hegemônico e contra-hegemônico que se dá em todas as esferas da socieda- de e, por isso, não podem ser tomadas como "fatores" isolados, mas como partes de uma totalidade histórica complexa e contraditória. 17
- 12. Escola pública epobreza no Brasil Reitera-se, ao longo de nossa história, uma postura ultraconservadora em relação às lutas dos movimentos populares e sociais pelo direito social e subjetivo à educação básica que atenda a seus interesses. Os aparelhos de hegemonia da burguesia industrial, de serviços e do latifúndio, mediante seus institutos e partidos políticos de classe e a grande imprensa, que é dominantemente de sua propriedade, insistem na tese de que o Brasil está sendo dividido perigosamente e confrontado num conflito de classes. O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), por ser o mais bem organizado em suas lutas e ter clareza ideológica de seus interesses, tem sido sistematicamente acusado e perseguido. A revista Veja, mas não só ela, tem se esmerado nessa tarefa, passando a ideia de que o que ela faz é imune de ideologia e de vínculo de classe - uma postura que revela, ao mesmo tempo, miopia e ignorância. Mesmo que se trate de uma burguesia desprovida de conhecimento da literatura clássica sobre nossa formação histórica, a desigualdade de classes é vista, a olho nu, na magnitude das favelas, no contraste entre latifúndio e 20 milhões de sem-terra, na popu- lação carcerária (pobre, jovem e negra) e numa das maiores desigualdades de distribuição de renda do mundo, entre outros aspectos. Para entender a natureza de nossa dívida com a educação básica, em s.uas dimensões quantitativa e qualitativa, e nas relações entre essas dimensões, impõe-se ter disposição para perceber o tipo de estrutura social que foi se conformando a partir de um país-colônia e escravocrata durante séculos e a hegemonia, na década de 1990, sob os auspícios da doutrina neoliberal, de um projeto de capitalismo associado e dependente. Os clássicos do pensamento social, político e econômico brasileiro permitem-nos apreender as forças que disputaram os projetos societários e entender o que nos trouxe até aqui e suas determinações. Permitem-nos entender, por um lado, por que o projeto da classe burguesa brasileira não necessita da universalização da escola básica e reproduz, por diferentes me- canismos, a escola dual e uma educação profissional e tecnológica restrita (que adestra as mãos e aguça os olhos) para formar o "cidadão produtivo", submisso e adaptado às necessidades do capital e do mercado. Por outro 18 Prefácio lado, permitem também entender por que combatem aqueles que postulam uma escola unitária, universal, gratuita, laica e politécnica. Com efeito, com ênfases diferentes, vários autores contemporâneos traçam os (des)caminhos que nos conduziram até o presente. Caio Prado Jr. (1966) destaca três problemas que convivem e se reforçam em nossa formação social desigual, impedindo mudanças estruturais. O primeiro é o mimetismo que se explicita pela cópia das teorias dos países dos centros hegemônicos na análise de nossa realidade histórica, estratégia que se reitera atualmente pela subserviência às teorias e políticas dos organismos interna- cionais e de seus intelectuais e técnicos, já que os protagonistas dos projetos econômicos e das propostas de reformas educacionais surgidas a partir da década de 1990 formaram-se em universidades estrangeiras, ícones do pensamento desses organismos, e/ou trabalharam nos mesmos. O segundo é o crescente endividamento externo e interno, também vinculado a uma postura de subserviência. O terceiro constitui-se pela abismal assimetria entre o poder do capital e o do trabalho. Dois autores contemporâneos, de modo mais incisivo, permitem-nos apreender a especificidade do tipo de sociedade capitalista em que nos constituímos e quais nossas (im)possibilidades e desafios. Contrariando não só o pensamento conservador, mas também grande parte do pensamento da esquerda brasileira, Florestan Fernandes (197 ~, 1 98 1) e Francisco de Oliveira (2oo3) rechaçam a tese dual que atribui os impasses de nosso desen- volvimento à existência de um país cindido entre, de um lado, o tradicional, o atrasado, o ·subdesenvolvido, e, do outro, o moderno e desenvolvido, sendo as características primeiras impeditivas do avanço das segundas. Ao contrário, esses autores mostram a relação dialética entre o arcaico, o atrasado, o tradicional, o subdesenvolvido, e o moderno e o desenvolvido na especificidade ou particularidade de nossa formação social capitalista. O que se reitera para Fernandes, no plano estrutural, é que as crises entre as frações da classe dominante acabam sendo superadas mediante processos de rearticulação do poder da classe burguesa, numa estratégia de conciliação de interesses entre o denominado arcaico e o moderno. Trata-se, para o autor, de um processo que reitera, ao longo de nossa história, a "moderni- 19
- 13. Escola pública epobreza no Brasil zação do arcaico", e não a ruptura de estruturas de profunda desigualdade econômica, social, cultural e educacional. Na mesma direção de Fernandes e embasado numa análise que siste- matiza há mais de quarenta anos, Francisco de Oliveira (ib.) evidencia ser justamente a imbricação do atraso, do tradicional e do arcaico com o mo- derno e desenvolvido que potencializa nossa forma específica de sociedade capitalista dependente e de nossa inserção subalterna na divisão internacional do trabalho. Mais incisivamente, os setores denominados atrasados, impro- dutivos e informais constituem condição essencial para a modernização do núcleo integrado ao capitalismo orgânico mundial. Dito de outra forma, os setores modernos e integrados da economia ca- pitalista (interna e externa) alimentam-se e crescem apoiados e em simbiose com os setores atrasados. Assim, a persistência da economia de sobrevivência nas cidades, envolvendo a ampliação ou o inchaço do setor terciário ou da "altíssima informalidade", com alta exploração de mão de obra de baixo custo, foi funcional à elevada acumulação capitalista, ao patrimonialismo e à concentração de propriedade e de renda. Quase quarenta anos depois de publicar A economia brasileira: crítica àrazão dualista, Oliveira atualiza sua análise com o adendo de um novo capítulo, cujo título é: Oornitorrinco (2003). Para o autor, a imagem do ornitorrinco faz a síntese emblemática das mediações do tecido estrutural de nosso sub- desenvolvimento e a associação subordinada aos centros hegemônicos do capitalismo e dos impasses a que fomos sendo conduzidos no presente. A metáfora do ornitorrinco nos traz, então, uma particularidade es- trutural de nossa formação econômica, social, política e cultural, que nos transforma num monstrengo em que a "exceção" se constitui em regra, como forma de manter o privilégio de minorias. As relações de poder e classe construídas no Brasil, observa Oliveira, permitiram apenas parcial e precariamente a vigência do modo de regulação fordista, no plano tanto tecnológico quanto social. Da mesma forma, a atual mudança científico- -técnica de natureza digital-molecular, que imprime grande velocidade à competição e à obsolescência dos conhecimentos, torna ainda mais inútil nossa tradição de dependência e cópia. 20 Prefácio O monstrengo configura o presente de forma emblemática por uma sociedade que se mantém entre as dez de maior PIB do mundo, na qual um dos setores que mais contribuem para a meta de superávit primário de mais de 5º/o em novembro de 2005, garantia para os bancos credores, é o do agronegócio e, ao mesmo tempo, está um século atrasada na efetivação da reforma agrária e convive com 4 milhões de famílias, aproximadamente 20 milhões de pessoas, nos acampamentos dos sem-terra. A transição inconclusa da década de 1980 e a adesão subordinada ao Consenso deWashington a partir do governo Collor, mas realizada, sobre- tudo, nos oito anos do governo Fernando Henrique Cardoso, aprofundaram o fosso de uma sociedade que se ergueu pela desigualdade e se alimenta dela. Define-se, na "era Cardoso", o embate de forças que atravessaram o século XX e que se explicitam na metáfora do pêndulo, usada por Otávio Ianni ( 197 1): as forças que se alinhavam na perspectiva de uma sociedade capi- talista associada e dependente aos centros hegemônicos do capital-mundo e as que postulavam um desenvolvimento nacional autônomo. Essa breve contextualização acarreta a seguinte questão: que projeto de educação escolar básica apresenta-se como necessário para uma socie- dade que moderniza o arcaico e na qual o atraso de determinados setores, a hipertrofia do trabalho informal e a precarização do trabalho formal, o analfabetismo, entre outros elementos, não são obstáculos ao tipo de de- senvolvimento que se ergueu pela desigualdade e dela se alimenta? Escola pública epobreza no Brasil:a ampliação para menos, de EvelineAlgebai- le, resulta de utn trabalho de pesquisa rigoroso e denso que nos traz de forma inequívoca a resposta a essa questão. Analisando dados das últimas décadas do século XX no campo educacional, tendo como base a compreensão de que a educação escolar é constituída e constituinte das relações sociais, o livro evidencia os mecanismos mediante os quais se produz uma escola pú- blica que se expande, mas para menos - uma escola que amplia e universaliza o acesso ao ensino fundamental, mas que se esvazia de sua especificidade e como direito social ao conhecimento e à cultura. A escola pública dos pobres se robustece e se expande, mas principalmente por se tornar um posto avançado para a realização de numerosas ações - resolução de problemas 2 I
- 14. Escola pública epobreza no Brasil das crianças que não se alimentam em casa, posto de vacinação, antídoto da violência da sociedade... - que, a rigor, são problemas da sociedade. Fica claro na análise que esta realidade não resulta de um ato impostor, mas é uma construção social do projeto societário da burguesia brasileira, em que a expansão e o robustecimento para menos expressam-se na política educacional com particularidades em conjunturas específicas, mas de forma contínua. No projeto de capitalismo dependente de desenvolvimento desi- gual e combinado, a burguesia brasileira constrói uma sociedade que con- centra, de maneira exponencial, a riqueza, e amplia, expande a miséria. Este livro corrobora e aprofunda análises que mostram que, definitivamen- te, a educação escolar básica (fundamental e média), pública, laica, universal, unitária e tecnológica, que desenvolva as bases científicas para o domínio e a transformação racional da natureza, a consciência dos direitos políticos, sociais, culturais e a capacidade de organização para atingi-los, nunca se impôs como necessidade, e sim como algo a conter para a classe dominante brasileira. Mais que isso, para a maioria dos trabalhadores nunca houve de fato a necessidade de uma escolaridade e formação técnico-profissional que os preparasse para o trabalho complexo e os dotasse, como classe detentora do capital, de condições de concorrer com o capitalismo central. O que se tem reiterado é o que denunciou Anísio Teixeira na década de r 9.ÇO: a exis- tência de uma retórica de valores proclamados, mas não reais, de valorização da educação escolar. Ou, como aponta Dermeval Saviani na análise do atual Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) sobre a cultura protelatória de cinco para dez e de dez para vinte anos no enfrentamento daquilo que é um direito de todos: a educação básica. Eveline Algebaile expõe como falsas e cínicas as análises de empresários, imprensa, políticos e pesquisadores que culpam a escola e os trabalhadores da educação e os próprios alunos das classes populares pelo desemprego, pela violência e pelo atraso. Os reclamos atuais desses empresários e suas organi- zações de classe, pesquisadores, intelectuais e políticos do apa9ão educacional, para designar que o sistema educacional não está formando quadros suficien- tes, exemplifica a cantilena reiterada de tempos em tempos no Brasil. 22 Prefácio O que Eveline nos diz é que tais análises ocultam a opção da classe dominante brasileira por sua inserção consentida e subordinada ao grande capital e nosso papel subalterno na divisão i~ternacional do trabalh~, com a hipertrofia da formação para o trabalho simples. Ocultam, tambem, as relações de classe no plano mundial e interno. Ou seja, a sociedade que se produz na desigualdade, quando impeli~a a univers~l~zar a educa:ão ~ásica, 0 faz de forma desigual e dual. Assim e que as poht1cas educac1ona1s, sob 0 ideário neoliberal da década de r 990, o avanço quantitativo no ensino fundamental e a mudança discursiva aparentemente progressista no ensino médio e na "educação profissional e tecnológica", aprofundam a segmenta- ção, 0 dualismo, e perpetuam uma relação débil entre ambos. A universalização do ensino fundamental efetiva-se numa profunda desigualdade intra e inter-regiões e na relação entre cidade e campo. A diferenciação e a dualidade aqui se dão pelo não acesso efetivo e demo- crático ao conhecimento. A escola pública dos pobres e/ou dos filhos dos trabalhadores é esvaziada de sua função específica e, por isso, se expande, se robustece e "cresce para menos"-uma escola da qual se exigem múltiplas funções, mas que se descura de sua função precípua de garantir o direito de uma educação básica de qualidade. Expande-se e alarga-se para menos mediante políticas que retiram do magistério aquilo que o define como tal_ profissionais que organizam, produzem e socializam conhecimentos _e 0 delega a organizações não governamentais (ONGs), ou a institutos privados. Há, no Brasil, uma profusão dessas organizações que não só ven- dem pastiches; mas anulam a própria profissão docente. O livro de Eveline Algebaile é uma contribuição singular para o pensa- mento educacional no método de conhecer a realidade social e educacional ~m sua íntima relação e no conteúdo ético-político. Faz jus ao que afirma Florestan Fernandes em relação ao papel do intelectual na sociedade. O intelectual não cria 0 mundo no qual vive. Ele jájaz muito quando conse9ue ajudar a compreendê-lo e explicá-lo, como ponto de partida para sua alteração real. É, por isso, um livro de leitura imprescindível para educadores de todos os níveis de ensino, pesquisadores e estudantes de ciências sociais e humanas e líderes de movimentos sociais, sindicais e políticos do campo de esquerda, 23
- 15. Escola pública epobreza no Brasil que têm a obrigação ético-politica de distinguir as mudanças na socieclade e na escola que mudam para manter a ordem estabelecida, injusta, mutiladora e criminosa de nossa ordem social, daquelas mudanças que concorrem para alterá-la radicalmente. Rio de Janeiro, 21 de abril de 2009, Dia de Tiradentes. Referências FERNANDES, Florestan. Capitalismo dependente e classes sociais na América Latina. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1975. ___.A revolução burguesa no Brasil: um ensaio de interpretação sociol6gica. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 198 1. Biblioteca de Ciências Sociais. IANNI, Otávio. Estado e planejamento econômico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 197 1 . OLIVEIRA, Francisco de. Crítica da razão dualista! O ornitorrinco. São Paulo: Boi- tempo, 2003. PRADO JR., Caio. A revolução brasileira. São Paulo: Brasiliense, 1966. 1 1 ~ Introdução As coisas me ampliaram para menos. Manoel de Barros No dia 8 de maio de 2oo 2, a divulgação de um relatório do Instituto Brasi- leiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2002 ), sobre os indicadores sociais do Censo Demográfico de 2000, foi matéria de destaque de diversos tele- jornais, tendo em vista os dados que, em relação aos dez anos preceden- tes, apontavam a persistência ou o agravamento de inúmeros problemas relacionados à pobreza. Em meio aos debates suscitados pela divulgação do relatório, o então presidente da República, Fernando Henrique Car- doso, entrevistado por emissoras e questionado a respeito dos dados e das análises não favoráveis ao governo federal, deu a seguinte resposta: "Não vamos ser pessimistas nem otimistas. Vamos ser realistas: nós diminuímos a pobreza no Brasil. E ponto! [...] Nós ampliamos o acesso à escola e o acesso à comida na escola". Essa vinculação tão direta entre redução da pobreza e acesso à escola expunha um aspecto que penso ser central na configuração da escola pública elementar no Brasil. A utilização dessa escola como uma espécie de posto de realização de ações assistenciais, de caráter compensatório, englobando programas governamentais e ações "voluntárias", tornara-se uma marca forte da segunda gestão de Fernando Henrique, mas não era uma forma de utilização de todo estranha. A história da educação e minha própria ex-
- 16. Escola pública epobreza no Brasil periência com a escola pública, como aluna, professora e, mais tarde, por meio de outras formas de atuação, forneciam muitos exemplos de ações - a saúde escolar, as instituições periescolares, as ações socioeducativas da segunda metade do regime militar - cujas familiaridades com os "novos" programas não pareciam acidentais. Havia vários indícios de continuidades entre "velhas" e "novas" ações, praticamente confirmando a inscrição das mudanças recentes da escola num pr Jcesso de longa duração, deformação da escola pública elementar brasileira. Mais um bom tempo de pesquisas, estudos, consultas e ajustes, e essas questões ganhariam a forma deste livro, que, enfim, apresento ao debate. Nele, proponho uma interpretação da escola pública brasileira com foco nas implicações entre escola pública elementar, Estado e pobreza, advertindo que não é (ao menos não pretende ser) um trabalho sobre a escola e a pobre- za como "acontecimentos" específicos que se relacionariam pontualmente, um supostamente agindo sobre o outro. Num país como o Brasil, onde a pobreza, não sendo residual nem transitória, é tratada permanentemente como se o fosse, e onde o nível de ensino mais elementar atravessa todo um século sem jamais completar sua saga de universalização, é válido pensar que escola pública e pobreza sefazem, a ponto de suas histórias resultarem, em boa parte, de um profundo e mútuo atravessamento. Fica apresentada, então, desde já, a tese afirmada ao longo deste livro: a escola pública elementar, no Brasil, tendo em vista asjunções de mediação que passa a cumprir para o Estado, em suas relações com os contin9entes populacionais pobres, tornou-se uma espécie de posto avançado, que permite, a esse Estado, certas condições de controle populacional e territorial,Jormas variadas de ne9ociação do poder em diferentes escalas e certa "economia de presença"em outros âmbitos da vida social. Essa condição de posto avançado do Estado é compreendida, aqui, como expressão de um fenômeno de expansão escolar de complexa configuração, no qual a lenta expansão da eferta no nível mais elementar do ensino aparece implicada com o "robustecimento" da escola, ou seja, com uma expansão da eifera escolar que, no entanto, implica perdas incalculáveis em termos do direito à educação e de outros direitos sociais. Essa expansão da eifera escolar decorre da permanente migração de "tarefas" para a escola, permitindo 26 l Introdução conter a expansão do Estado em outros setores de ação, constituindo-se, assim, como uma forma de expansão à qual correspondem encurtamentos na esfera pública em pelo menos dois sentidos, relativos às reduções operadas na política social e nas dimensões e condições formativas da escola. Quanto às "tarefas" que migram para a escola, convém ainda esclarecer que não se trata necessariamente de ações concretas plenamente realizadas. Em geral, são arremedos de ação, cujos efeitos principais são o deslocamen- to do ensino de sua posição central na escola e a dissimulação da ausência e das omissões do Estado, de maneira a parecer que problemas sociais, econômicos e de saúde, entre outros, decorrem da "carência educacional e cultural do povo". Meu objeto, neste livro, é a formação dessa escola, nessa chave analítica. Entendo que, ao longo dessa formação, certas características relativas a suas formas e funções mostraram-se oportunas a projetos de sentidos diversos, sendo, portanto, mantidas, e persistiram até o ponto de se tornarem parte da estrutura de uma escola pública à brasileira. A ideia de uma escola à brasileira é inspirada na discussão de LuizWer- neckVianna ( r 997) sobre a forma particular pela qual ocorreria, no Brasil, 0 tipo de mudança categorizado por Gramsci como "revolução passiva". A formulação sobre a revolução passiva à brasileira assenta na constatação de que a revolução burguesa autocrática, no Brasil, teria se realizado num processo de longa duração, no qual orientações políticas, em princípio, distintas e vistas comumente como portadoras de ideais até contrapostos teriam realizado uma complexa fusão. Minha compreensão da formação da escola pública brasileira, além de a~entuar a referência à longa duração, também assenta na ideia de que a configuração atual dessa escola não resulta de um projeto único e intencio- nalmente dirigido a um fim claramente traçado, mas da complexa fusão, em alguns pontos essenciais, de projetos em princípio distintos e mesmo antagônicos. Daí a tomada de empréstimo da expressão "à brasileira". Há pontos importantes a destacar, aqui, a respeito das compreensões implicadas nessa formulação. De um lado, é necessário afirmar que a escola que chega aos pobres não é o resultado direto de um projeto intencional- 27
- 17. Escola pública epobreza no Brasil mente traçado com esse fim. As formas históricas assumidas pelas institui- ções sociais são irredutíveis aos projetos a elas dirigidos. Elas são sempre expressão do encontro e do choque entre múltiplos projetos e ações, que nem sempre se dirigem à sua organização, mas que ainda assim participam da sua produção. Essa não subordinação absoluta das instituições aos projetos é o que abre a possibilidade de disputa de seus sentidos. Daí a necessidade de afirmar essa perspectiva na investigação e na análise da escola. Por outro lado, a escola que chega aos pobres também não pode ser compreendida "em negativo", como mero resultado do malogro de proje- tos. Ela deriva, em boa medida, de certa funcionalidade que adquire para o Estado brasileiro em formação. O "insucesso"de projetos, a insuficiência de investimentos, o descompasso entre quantidade e qualidade, entre outros aspectos, não são causas da não realização, no Brasil, de uma escola pública próxima à que se formou nos países de capitalismo avançado, mas expressões do lugar secundário que as funções educativas ocupam na formação da es- cola pública brasileira, tendo em vista o papel que ela passa gradualmente a assumir na gestão da pobreza. Não há aqui, portanto, a defesa de que a forma da escola decorreria da pura contingência da história ou da "força do destino". Ao contrário, quer-se afirmá-la e entendê-la como expressão de relações mais amplas, que penetram e excedem os projetos formais que são apresentados como seus produtores. A especificidade da escola brasileira não pode ser dissociada de um conjunto de relações políticas, econômicas e sociais implicadas na formação societária brasileira e num processo de formação incompreensível do Esta- do, se não se leva em conta o modo de inserção do Brasil numa formação econômico-social de largo espectro, capitalista. Afinal, como Florestan Fernandes já mostrou em análises feitas na década de 1970, trata-se de um Estado fortemente orientado por projetos de inserção econômica e cultural mundial que renovam e aprofundam continuamente uma condição capitalista dependente, sustentadora de uma elite que, para atualizar seu poder, precisa garantir, de forma regular, uma integração parcial - por vezes absolutamente residual - de imensas parcelas sociais. 28 Introdução Essa "integração" está sendo realizada, em boa parte, e talvez princi- palmente, via escola pública, para uma parcela da população que jamais participará de qualquer inserção mais ampla. Daí a atenção obrigatória às relações sociais que atuam na produção da escola e, consequentemente, à sua apreensão não apenas na organização sistêmica própria do setor edu- cacional, mas também na política social e, ainda, numa esfera mais ampla de relações a partir das quais são engendrados usos e utilizações da escola que acabam se tornando elementos ativos (Gramsci, 20oob) em sua for- mação histórica. A apreensão da formação da escola sob essa perspectiva implicou ên- fase em suas inserções tanto em âmbitos bem mais vastos que a "política educacional" quanto em processos de mais longa duração, exigindo es- colhas, bastante difíceis, de processos, eventos e fenômenos a partir dos quais fosse possível rastrear essas inserções e seus "efeitos" para a forma- ção da escola. O foco na questão da pobreza orientou essas escolhas, e o resultado é uma interpretação da escola pública elementar brasileira com base nas tentativas de sua utilização em sentidos que excedem o âmbito "educativo escolar". A tentativa de apreender a inscrição de processos recentes em processos de longa duração impediu a adoção de periodizações precisas. No entan- to, ao longo do acompanhamento de processos variados, caracterizados por andamentos e marcos temporais convergentes sob certos aspectos e dissonantes sob outros, destacaram-se momentos de referência que, sem engessar a análise em fronteiras temporais rígidas, permitiram contextua- lizar os processos e situá-los uns em relação aos outros. Os períodos que ~orrespondem, respectivamente, à permanência prolongada de Getúlio Vargas na Presidência da República (1930-45), ao regime militar (1964-85) e às duas gestões de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) tornaram- -se os pontos de referência, especialmente porque a maior duração dessas gestões permitiu a consolidação de linhas de ação e projetos cujo sentido de conjunto ajuda a rastrear nexos entre as mudanças econômicas no Estado e na escola.
- 18. Escola pública epobreza no Brasil A esse respeito, é importante reconhecer que tenho certa consciência dos riscos (fico com a ilusão de que se a consciência fosse completa eu não os correria... ) compreendidos numa interpretação debruçada sobre tal extensão de tempo e, em seu interior, sobre três momentos de tão com- plexa definição. Como ré confessa, porém, limito-me a argumentar, em minha defesa, que não busquei, por esse meio, apresentar uma erudição que certamente não tenho. Percorrer processos tão amplos e complexos, que en~olvem domínios tão variados, foi um duro exercício de aprendizagem. Dai que numerosas passagens deste livro decorrem, exatamente, de minha tentativa de entendimento, e não de minha capacidade de explicação. De toda forma, admito que não sou portadora de nenhuma santidade; é também importante assinalar que, apesar de meus limites nesses percur- sos, não me furtei a certo sentimento de insurgência, ao entrar, ainda que com limites, em áreas "não autorizadas". São imprudências que me causam medo, mas que assumo com alegria, especialmente porque foram 0 meio de que eu dispunha para entender melhor um problema de tão complexa definição e tão central, de meu ponto de vista, no debate político e social brasileiro. Quanto à referência a uma escala nacional, busquei resolvê-la por dois principais meios. De um lado, a análise está centrada nas políticas de alcance nacional e na legislação federal, assim como em dados estatísticos referentes à mesma escala. De outro, o rastreamento de significados mais profundos dos fenômenos e fatos selecionados nessas fontes amplas foi tentado por meio de outras fontes, como relatos orais, matérias jornalísticas e documentos d~ instituições locais, a partir das quais tive acesso a casos que, a rigor, nao podem ser generalizados, mas representam a variedade de formas de manifestação de um mesmo fenômeno ou de fenômenos próximos. Concorreram para o acesso a essas fontes duas práticas irredutíveis ao trabalho de pesquisa: minha atuação como professora e como mem- bro representante da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) no Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Programa Bolsa Escola Federal, no município de São Gonçalo. Diversos aspectos tratados neste livro, como os casos dos "anexos escolares" e dos "turnos da fome", 1 r: Introdução só se tornaram visíveis por meio dos relatos de alunos e alunas - muitos dos quais já são professores e, ainda, trazem a rica e dolorida vivência de pais de alunos de escolas públicas - durante as aulas de estrutura efuncio- namento do ensino, políticas públicas e educação e prática pedagógica, disciplinas lecionadas por mim na Faculdade de Formação de Professores da Uerj, em São Gonçalo (RJ), no período de elaboração da tese que deu origem a este livro. A atuação no conselho, por sua vez, não só me propiciou a vivência direta de situações impressionantes que brotam das novas tarefas da escola na gestão da pobreza, como me forneceu pistas a partir das quais foi possível rastrear informações institucionais relativas a outros municípios. A essas duas experiências e às pessoas nelas envolvidas devo, talvez, a parte mais importante das informações que vieram a dar vida e sentido aos dados "sem dor"- como disse uma vez Mário Quintana a respeito da matemática e das informações quantitativas - extraídos de documentos governamentais e estatísticos. Algumas informações, inclusive, me permitiram importantes reorientações na pesquisa desses documentos. Essas informações e sua discussão ganharam, no texto, a disposição que passo a expor. No capítulo inicial, "A escola brasileira: primeiras aproximações", em- preendo uma discussão geral do problema, apresentando as referências teóricas que me permitem delinear marcos conceituais e metodológicos, bem como o percurso investigativo e analítico. Não se trata, porém, de um "capítulo teórico". Primeiro, porque se desdobra, desde o primeiro momento, do quadro geral mais recente das mudanças no campo escolar relacionadas à"reforma educacional" no governo Fernando Henrique Car- doso, ponto de partida e chegada de toda a investigação. Segundo, porque não esgota nem antecipa por completo as referências e construções· con- ceituais e analíticas que, a rigor, continuam a se desenvolver ao longo dos demais capítulos. Nesse capítulo, debatendo as tensões e irredutibilidades entre escola e educação escolar, levanto aspectos indicativos de que a reforma educacional realizada ao longo do governo Fernando Henrique Cardoso filia-se a antigos ideários de modernização que, por meio de discursos e ações aparentemente centrados na eficiência e na produtividade da escola, 3 1
- 19. Escola pública epobreza no Brasil dissimulam sua utilização instrumental para outros fins, aprofundando sua desqualificação para as funções educativas. No segundo capítulo, "A expansão da oferta educacional", apresento alguns dos principais traços do sistema educacional brasileiro, com foco no nível de ensino mais elementar (hoje, ofundamental, com duração mínima de nove anos obrigatória a partir de 20 r o), na expansão dos marcos que definem a "educação mínima" e sua oferta pública e na expansão de seu alcance populacional. A discussão é inicialmente referida aos marcos esta- belecidos na legislação federal, em termos de direitos e responsabilidades relativos à escolarização, e aos dados gerais de expansão da oferta, no que diz respeito à cobertura populacional. São dados, porém, complementados por análises sobre o tipo de escola que chega à maioria da população brasileira, particularmente os grandes contingentes populacionais pobres. No terceiro capítulo,"O robustecimento da escola", o tema da expansão é retomado, sob a Ótica da configuração da esfera escolar além dos aspectos referentes ao processo educativo, em sentido restrito, expresso principal- mente, mas não exclusivamente, nas atividades de ensino. São discutidas, numa perspectiva histórica, utilizações da escola exemplares do esgarça- mento progressivo da esfera escolar além do ensino e em seu detrirnento. Abordo, portanto, a política social brasileira, sua significativa subordinação à política econômica e sua participação na configuração da escola como uma espécie de posto avançado, que permite às forças políticas dominantes um canal privilegiado de negociação e recomposição do poder. No quarto e último capítulo, "O novo ciclo de expansão", examino o quadro amplo de mudanças mundiais, a partir da década de 1970, e suas implicações nas mudanças na educação, na década de r 990. Retomo adis- cussão da reforma educacional empreendida no governo Fernando Henrique Cardoso, apresentando algumas de suas principais medidas, bem como alguns de seus desdobramentos e derivas, com o objetivo de analisar os sentidos da expansão escolar então realizada, tendo em vista sua subordinação e suas instrumentalidades ao ajuste estrutural do Estado e à reorientação da política social. 32 Introdução Nas considerações finais, agrego os aspectos que permitem perceber o funcionamento da escola pública fundamental como uma espécie de "Estado dos pobres". Discuto, nesse sentido, o quanto a"ampliação" da esfera escolar acaba sendo um meio de operar, conforme uma dinâmica de "revolução passiva", um encurtamento da esfera pública no campo educacional e no da política social. Todo o meu esforço foi para desvendar o que chamo de "segundo eixo" de p::-odução da escola, formado a partir da migração de tarefas que têm por fim realizar alguma gestão da pobreza. O objetivo, nesse caso, não foi tratar esse eixo como parte legítima da escola, mas reconhecê-lo como sua parte orgânica e deixá-lo mais exposto a outros olhares que, atentos aos efeitos que ele opera, devido a essa condição orgânica, proponham, com mais clareza, os caminhos para sua superação. Se, em diversos aspectos, não foi possível avançar, a não ser levantando indícios que dessem algum suporte à argumentação, penso, no entanto, que os passos dados já con- tribuem para o debate e as lutas, que haverão de se tornar mais densas, alargando os espaços de disputa pela democratização da escola e abrindo novos caminhos para que o Brasil possa ser pensado e vivido plenamente pelos mais profundos estratos da sociedade. 33
- 20. r. A escolabrasileira: primeiras aproximações r. As duas filas De longe era possível perceber a escola onde seriam entregues os cartões. Mesmo que não se pudesse ainda ver o prédio, era tão grande a fila que serpenteava a partir de certo ponto da rua, e tão grande o burburinho de homens, mulheres e crianças, e mais os carros passando devagar diante daquela movimentação, que seria impossível não deduzir que se tratava da fila para o recebimento dos cartões do Programa Bolsa Escola Federal. Era final de 2001. Após a primeira etapa do cadastramento de famílias, mais uma prefeitura "inaugurava" o programa com um grande evento, a exemplo do que ocorria em outros municípios brasileiros. Daí aquele mun- daréu de gente, que não só inundava a rua como apinhava cada pedacinho da escola. Do portão da frente, controlado por policiais, passando pelo primeiro pátio, entrando pelo saguão, atravessando o pátio dos fundos, tudo era fila. Até que se chegava à quadra de esportes, onde pais e crianças, filtrados por U:ma fresta de portão, encontravam mais dez filas paralelas que se dirigiam para dez mesinhas escolares, espécies de balcões de atendimento em que um funcionário checava o cadastro familiar e entregava o cartão. Ali, as pessoas enfileiradas esperavam pacientemente, formando uma plateia involuntária para políticos que discursavam, sob as luzes de fotógrafos e operadores de vídeo, no pedaço de quadra que sobrava por trás das mesinhas. Isso durava até que cada família, de posse do cartão, alforriada do suplício, seguisse para
- 21. Escola pública epobreza no Brasil o fundinho da quadra, retirasse o dinheiro num dos caixas eletrônicos da Caixa Econômica Federal (CEF), instalados especialmente para a ocasião, e alcançasse a dignidade de uma saída discreta pelo portão dos fundos. Aquela sequência de filas agitadas, arabescos que se movimentavam em todas as direções, fez-me lembrar imagens cuja semelhança de forma induzia a pensar numa também semelhança de significação: imagens da movimen- tação de formigas na busca e na guarda de alimento, das fileiras de homens enlameados nas minas de serra Pelada e de outras filas no entorno e no interior de escolas, em tempos distantes e recentes, com pais acampados às vezes ao longo de noites, na tentativa de vaga para os filhos. Essa última imagem, porém, parecia não pertencer ao mesmo conjunto, sinalizando que a forma similar podia apenas iludir quanto à semelhança de conteúdos. O que diferenciava esses dois tipos de fila e o que essa dife- renciação enunciava a respeito da escola? Quando esse fato ocorreu, há tempos a "questão da escola brasileira" já tomava toda a minha atenção. A cena das filas não era um ponto de partida, de instigação do tema, mas uma espécie de síntese viva, em movimento, de uma problemática que eu vinha perseguindo e que se mostrava rebelde a certas simplificações. Eu juntava peças, desembaraçava fios e, de repente, era como se as coisas se encaixassem e tomassem a forma de um drama humano que, encenado no cotidiano daquele lugar, contava uma realidade representativa do que acontecia Brasil afora. Eram mesmo filas de sentidos diversos. As filas por vaga,filas por escola, por mais que retratassem a situação precária que ainda marca o acesso à educação escolar no Brasil, faziam pensar num estado de coisas no qual a empreitada da vida dirige-se, em alguma medida, para algo além da sobre- vivência -previsão. As outras filas, as do Bolsa Escola, pareciam ser apenas filas na escola, falando de vidas definidas pelas urgências do presente. Seu sentido forte era, inconfundivelmente, a provisão. 1 1 A respeito da relação entre previsão e provisão na organização da vida das classes populares, remeto aValia (2000). I. A escola brasileira Seria possível pensar esse segundo sentido, de provisão, como um sentido estrangeiro à escola, algo transitório e, portanto, não influente em sua forma- ção. Eu estaria, assim, compatível com boa parte do debate sobre os problemas contemporâneos da escola, que centra a atenção no processo educativo e nas funções formativas, analisando os mecanismos das políticas educacionais, as formas de organização dos sistemas de ensino, o funcionamento dos esta- belecimentos escolares ou o preparo docente, entre outros assuntos, com o objetivo de discutir as formas e condições de realização desse processo e dessas funções. Estudar a escola estudando a educação que ali se faz ou não. Mas já não era possível, para mim, pensar a escola brasileira fora da tensão entre os dois movimentos que se enunciavam naqueles dois tipos de fila: a projeção - a vida adiante pensada desde já - e a imersão no presente, não pela incapacidade de pensar a vida adiante, mas porque as urgências, quando se repetem sempre, ensinam a não esperar novidades do futuro. Seria preciso, para estudar a escola, estudar o que se faz nela, por meio dela, na relação com ela, seja isso educação ou não. Uma pequena descoberta impulsionou-me ainda mais nesse caminho. Em seu livro As metamoifoses da questão social, Castel ( r 9 99, p. 6 9) mostra que o termo "matrícula", que data do século VI, designava, originalmente, a lista nominal dos pobres que seriam mantidos pela igreja local. Pensei no tanto de coisa que aconteceu até que "matrícula" viesse a designar, ge- nericamente, a inscrição formalizada em tipos diversos de instituição. E até que viesse a representar, para quem atua no campo educacional, mais que o estabelecimento de um vínculo formal entre a instituição escolar e o usuário de seus serviços, o ingresso num conjunto de relações e processos _que apontam para diversos desdobramentos da vida: relações de classe e de amizade, relações com novas organizações do tempo e do espaço, com o conhecimento e o trabalho, com o Estado e outras instituições. O processo de inscrição no Bolsa Escola parecia, então, ressuscitar aquele significado original, a matrícula como inscrição formal num programa de assistência, como marca de uma dependência e uma sujeição. O fato de que a instituição responsável por isso seja, então, a escola informa mais sobre a formação de seus sentidos e funções do que poderia parecer à primeira vista. 37
- 22. Escola pública epobreza no Brasil Defender que esse sentido de imersão no presente não é estrangeiro nem transitório na escola brasileira -que ele a constitui, dando-lhe estru- tura, forma e funções particulares, esgarçando a escola para funções outras que não a educação e a formação em seus significados "clássicos", de um modo que até seus sentidos educativos e formativos veerri.-se modificados - confirmava-se como caminho possível e necessário de abordagem da "questão escolar". Isso exigia, no entanto, rastrear nexos entre os elemen- tos que são comumente tratados como "próprios da escola" e aqueles que tendem a ser apresentados como "não escolares". 2. Sobre as possibilidades de falar numa "escola brasileira" Preliminarmente, seria necessário explorar ao máximo os sentidos do ter- mo "escola". Este, em seu significado mais comum, no âmbito educacional, designa instituições ou estabelecimentos caracterizados pela centralidade das funções educacionais. Pode, no entanto, também fazer referência a um modelo pedagógico (Escola Nova, EscolaAtiva), um modelo institucional ou um sis- tema de ensino definido conforme um gênero de organização (escola pública ou privada, escola mista ou especial). Pode, ainda, a partir de um máximo de especificidade histórica, designar a forma histórica particular assumida pelas instituições escolares em determinado território (escola francesa, escola americana), o que abrange desde a forma jurídica do sistema escolar até os delineamentos pedagógicos produzidos no contexto de sua formação. Trata-se, como é possível perceber, de objetos diferentes. E de tal modo que, no plano da investigação, a cada delineamento do objeto "escola", tendem a corresponder certas possibilidades de reconhecimento dos su- jeitos, ações e processos atuantes na produção do que se considera "esfera escolar", bem como certas variações de ênfase na abordagem de cada um desses elementos, o que representa, em alguma medida, também variações no reconhecimento dos movimentos que modulam essa produção. Apesar dessa diferença, há sempre urna tendência a aproximar ao má- ximo esses objetos, tratando-os corno variações de escala de algo que, na 1. A escola brasileira verdade, pertenceria a urna "mesma família", tendo em vista a centralidade das funções educacionais, em sentido estrito, na sua definição. Isso se torna um problema quando se suspeita que o sentido de conjunto que permite falar em "escola brasileira" é definido por aspectos mais amplos que os circunscritos nessas funções educacionais. Para avançar nessa definição, no entanto, é necessário reconhecer, ini- cialmente, que a escola, em perspectiva ampla, é urna "instituição social especializada" à qual cabe realizar uma forma determinada de educação. Uma instituição especializada pode ser definida, genericamente, como aquela à qual cabem certas funções específicas, cuja realização sistemática exige um conjunto de condições permanentes, relativas à sua organização e aos recursos e meios utilizados. Essa definição pode ser atribuída àescola, tendo em vista tratar-se de urna instituição social cuja constituição histórica está inevitavelmente implicada na especialização da função de "educar as novas gerações". No entanto, se a educação pode ser entendida como processo e corno prática social que assume diferentes formas e se realiza conforme diferen- tes condições em diferentes tempos e lugares (e a educação escolar pode ser entendida como urna dessas formas, caracterizada por forte organização e sistematicidade, além de intensa difusão, especialmente no mundo moder- no), a definição da escola como instituição social requer o reconhecimento de que ela é também constituída por elementos não necessariamente orien- tados para a função de educar e para o processo educativo nela realizado. Ressalto, com isso, que o entendimento da escola corno instituição social, em seus sentidos mais profundos, requer explorar o caráter histórico de ~uas "especializações", o que implica evidenciar a multiplicidade de relações que concorrem para sua produção. Trata-se, em princípio, de relações inscritas em processos de longa dura- ção, bastante difusos no tempo e no espaço, corno os referidos por Barroso ( 1995) e Canário (1999), implicados no surgimento da relação entre mestre e aluno corno forma inédita de relação social; na sua gradativa autonomização em relação a outras relações sociais; na passagem de uma relação dual, entre mestre e aluno, para uma relação entre o mestre e a classe; e, ainda, nas ne- 39
- 23. Escola pública epobreza no Brasil cessidades de adaptar os modos de gerir o espaço, o tempo, os agrupamentos dos alunos e os saberes disciplinares, em decorrência dessa passagem do ensino individual para o ensino coletivo simultâneo. Mas se trata também de relações inscritas em outras formas de uso e utilização2 da instituição escolar, que par- ticipam de diversos modos de sua consolidação, expansão e mudança. Tenho em vista discutir, aqui, que os processos implicados na organi- zação sistemática das tarefas atribuídas à escola, na produção de um corpo de normas jurídicas reguladoras de suas formas de execução, na designação de demarcações espaciais e temporais próprias para sua realização e de um corpo funcional autorizado e preparado para tal não são processos que simplesmente viabilizam uma função dada desde a origem das instituições possíveis de ser chamadas de "escolares". São processos nos quais as "fun- ções escolares" podem ser criadas, modificadas e moduladas conforme novas finalidades, ou ainda coadunadas com outras funções não necessariamente 2 Os termos "utilização"e "uso", ao longo deste livro, referenciam, especialmente, as dife- renciações estabelecidas por Lefebvre a respeito de dois sentidos orientadores das relações sociais: propriedade e apropriação. O sentido de propriedade expressa-se pelo predomínio de uma perspectiva racional, mais precisamente, uma razão instrumental. Está, segundo Seabra ( 1996, p. 72-3), relacionado à "dominação pela técnica, pelos instrumentos, pela lógica", e a"procedimentos práticos e teóricos de medir, quantificar, comparar, igualar", por meio dos quais são prescritas as atividades humanas. Nas relações de propriedade, busca-se sobrepor às coisas, a suas relações, a seu funcionamento e a seus usos, prescrições calculadas conforme interesses específicos; por isso, é a esse tipo de relação que vinculo a noção de "utilização", que, de meu ponto de vista, permite ressaltar as tentativas de manejo e domínio instrumental das práticas, das relações, das instituições. Já as relações de apropriação, que incluem "o afetivo, o imaginário, o sonho, o corpo, o prazer", relacionam-se aos usos que, implicando modos de ser e inserindo-se nos costumes, carregam "resíduos irredutíveis ao domínio da lógica, da razão" (ib., p. 71), acarretando, pois, a possibilidade de resistências e insurreições. Énesse sentido que emprego o termo "uso", buscando ressaltar as relações em que não predominam as tentativas de propriedade, mas as de apropriações não dirigidas ao estabelecimento de normas e prescrições, não dirigidas, portanto, ao cerceamento de outras formas de uso. Penso que é essa ideia de "uso", desenvolvida por Lefebvre, a que mais se aproxima da noção de "utilização" empregada por Hoggart em sua bela discussão sobre As utilizações da cultura, na qual também encontrei importantes referências para pensar o que, aqui, chamo de "uso", ainda que não me reporte mais sistematicamente a esse autor neste livro. O fato de um mesmo termo designar conceitos diferentes, nesses dois autores, exigiu esse esclarecimento. 40 1. A escola brasileira inscritas na esfera educativa escolar. Trata-se, portanto, de finalidades e funções que não resultam pura e simplesmente das determinações contidas em projetos orientados para ordenar a escola, mas que, muitas vezes, deri- vam do choque 3 entre essas tentativas de ordenação e os usos, utilizações e expectativas que, em alguma medida, constituem o "caos" que se busca ordenar por meio de medidas reguladoras (Lefebvre, r 98o). Com isso, enfatizo que a acentuação de uma função específica, abstrata- mente definida, ou mesmo a acentuação do grau de sistematicidade que a função educativa adquire na escola, em contraste com a educação realizada pela família e outras instâncias da vida social, bem como sua imposição sobre essas "formas básicas de educação" (Petitat, 1994, p. 194-200), pode não ajudar na definição da escola quando se constata que, às ações propriamente educativas da instituição escolar, agregam-se outras, relacionadas ao seu modo de presença na vida social, particularmente às suas funções em relação ao sistema produtivo (Frigotto, 200 r a) e à sua posição na estrutura estatal. Ações que, mesmo apresentando implicações educativas, são irredutíveis ao processo educativo escolar, em sentido estrito, e mesmo à função de educar, em sentido amplo. A materialidade da escola como equipamento de uso coletivo ecomo lugar de encontro, a cotidianidade de seu uso, sua vinculação implícita ou explícita a outras instituições, entre outros aspectos, fazem da escola uma instituição social saturada de significações e dimensões que extrapolam certos limites de sua "especialização" convencional. A análise da formação histórica da escola deve considerar isso, sob pena de não apreender a mo- dulação de seus sentidos mesmo no plano educacional. 3 A referência de fundo, aqui, é a formulação a respeito do processo histórico, de suas contingências e irredutibilidades às intencionalidades dos indivíduos e dos projetos, tal como contida na passagem dos Grundrisse, de Marx, lembrada por Gruppi (2000, p. 1 H): "Portanto, embora a totalidade desse movimento apareça como processo social, e embora os momentos singulares do mesmo tenham sua origem na vontade consciente e nos ob- jetivos particulares dos indivíduos, a totalidade do processo aparece como um contexto objetivo que surge espontaneamente. Tal movimento se produz certamente a partir do choque recíproco dos indivíduos conscientes, mas nem se encontra na consciência deles, nem eles o subsumem a si enquanto totalidade".
- 24. Escola pública epobreza no Brasil A tendência a tratar como equivalentes o"escolar"e o"educativo"dificulta a apreensão e a análise nessa perspectiva. Pode, de um lado, representar sérias reduções conceituais e analíticas, na medida em que implique reconhecer como constitutivo da escola apenas o que puder ser reconhecido claramente como educativo ou, em sentido mais restrito, pedagógico, deixando de fora o que não se encaixar nessas categorias. Mas pode também, inversamente, representar um alargamento indiscriminado do significado de "educativo" e de "pedagógico", na medida em que a todo e qualquer elemento observado na investigação da escola seja atribuído um sentido educativo que, apesar de ser apenas secundário ou, muitas vezes, fortuito e remoto, é deslocado para o centro da análise, contribuindo pouco para sua explicação. Daí a importância de esclarecer o que se entende, aqui, por esses termos. Penso que, na análise da escola, esses dois termos apresentam abran- gências e características razoavelmente distintas, equivalendo a diferentes planos de investigação e análise. O plano educativo comporta, por certo, as ações mais direta e sistematicamente dirigidas para o processo de ensino e aprendizagem, em sentido estrito, previsto programaticamente e, por- tanto, referido ao planejamento e ao controle das ações constituídas como meios específicos para sua consecução. Envolve, porém, outros conjuntos de ações e práticas orientadas para fins diversos, não necessariamente para o processo sistemático de ensino e, no entanto, portadoras de intenções e potencialidades para produzir certos"efeitos" educacionais. Exemplo disso são as medidas disciplinares de caráter geral que, em princípio, podem ter apenas o objetivo de ordenação e controle das práticas e das relações escolares com vistas ao funcionamento rotineiro da instituição, mas que, subsidiariamente, repercutem na formação de hábitos e formas de conduta, na incorporação de códigos morais e hierarquias relativas à cultura ou à autoridade institucional. Já o plano escolar4 parece-me ainda mais amplo, contendo o educativo como elemento forte de sua estrutura, mas abrangendo outros elementos 4 Ahierarquia aqui proposta não é válida, certamente, para a analise de qualquer objeto. Na analise de práticas sociais diversas, por exemplo, parece-me claro que o plano mais amplo é o educacional, já que se refere a processos, práticas e ações que se põem além ~ ! 1. A escola brasileira irredutíveis a esse plano, ainda que repercutam forte ou remotamente em termos educativos. Estão implicadas, nesse caso, variações históricas importantes a respeito de diferentes usos e utilizações do aparato insti- tucional escolar para finalidades não inscritas nos conjuntos de meios e fins pertinentes ao plano educativo. A instalação de postos de atendimen- to médico dentro do estabelecimento escolar, ou a utilização do aparato institucional escolar para a implantação de um programa assistencial, por exemplo, ilustra bem esse caso, especialmente quando tal utilização se es- tende a ponto de atingir a estrutura da escola, inserindo-se nela de forma orgânica e, portanto, influindo no conjunto de seus sentidos e em todo o seu modo de operar. Apreender essa multiplicidade de sentidos - impalpável numa definição genérica de escola - implica considerar especificidades só reveladas por meio de aproximações de uma gama de processos atuantes em sua formação. Daí a necessidade de situá-la histórica e geograficamente. Mas as definições construídas sobre recortes de tempo e espaço excessivamente amplos podem também representar limites que devem ser observados. Éo que ocorre com a categorização "escola ocidental moderna", usada na historiografia educacional para fazer referência às formas históricas de escola que tiveram curso, no mundo ocidental, com a formação do Estado moderno, a Revolução Industrial e a urbanização, fenômenos em relação aos quais se encontra fortemente vinculado o surgimento dos sistemas de ensino dos Estados nacionais. Trata-se de uma categorização que só ajuda na definição da escola se não resvalar para a atribuição de uma suposta homo- geneidade de forma, estrutura e função a conjuntos de instituições escolares extremamente variados, porque formados em circunstâncias econômicas, ·culturais e societárias particulares. Na verdade, a validade de uma categoria de tal grau de generalidade só é assegurada, a meu ver, se atuar como uma referência de fundo que, ao ajudar, de um lado, a assinalar traços comuns ~e englobam a ação educativa escolar. Na análise da escola, no entanto, especialmente da brasileira, a proposição do plano escolar como plano analítico mais amplo permite abarcar aspectos fundamentais que ficariam de fora se todo o percurso analítico fosse referido ao plano educacional. 43
- 25. Escola pública epobreza no Brasil devidos a processos históricos amplos e fortemente disseminados, possibilite, de outro, acentuar, por contraste, particularidades devidas a processos mais específicos. Por "específicos", aqui, não faço referência a processos suposta- mente determinados apenas por acontecimentos próprios de um lugar, mas ao modo particular como, numa escala mais precisa - de uma cidade, uma região, um país-, são conjugados ou entram em tensão ações, forças sociais e acontecimentos locais e de outras escalas. Dito de outra forma, a referência a uma "escola ocidental moderna" deve, no mínimo, suscitar um movimento analítico de mão dupla, por meio do qual seja possível, por um lado, reconhecer nas instituições escolares de diferentes países ocidentais, particularmente sob o modo de produção ca- pitalista, elementos mais disseminados que permitem perceber, em meio às variações devidas à história de cada lugar, traços comuns que lhes dão algum sentido de conjunto, quando comparadas a instituições escolares inscritas em outros modos de produção e outras formações societárias. Por outro lado, o ponto de chegada desse movimento não pode ser o desenho de um "modelo" que, projetado sobre escalas de tempo e espaço menos amplas, impeça a apreensão de importantes particularidades na configuração de formas históricas que a escola adquire em face de percursos econômicos, culturais e societários peculiares, como no caso de um país ou uma região. No contexto ocidental moderno, mesmo aquelas características mais disse- minadas das instituições escolares delineiam-se conforme esses percursos, constituindo particularidades que não são simples variações superficiais de um mesmo modelo, nem simples elementos acessórios a uma estrutura sem variações. São particularidades que designam produções de sentido diverso, e é isso que deve interessar à análise. A importância analítica tanto desses traços mais difundidos quanto dessas particularidades, que aproximam e distanciam conjuntos diversos de instituições escolares, de modo algum se restringe à compreensão da"escola em si". Ao contrário, desdobra-se na própria realidade social em que ela é produzida, de tal modo que a análise da escola pode constituir uma forma de entrada na compreensão dessa realidade, possibilitando rastrear as forças mais atuantes, os processos mais disseminados, os valores mais enraizados 44 1. A escola brasileira em cada escala de tempo e espaço. O estudo dos aspectos particulares, inclusive, pode auxiliar na apreensão de movimentos na estrutura mais ampla, na medida em que estes sejam expressão de formas de resistência às forças, aos processos e aos valores mais disseminados. Tais resistências podem manifestar-se como oposição a um modo instituído - ao menos sempre que assumirem a forma de um enfrentamento direto, um confronto - ou como afirmação de outro modo de agir ou operar (Heckert, 2004), por meio, por exemplo, da instauração de um uso transformador ou da atribuição de um sentido novo (Ribeiro, 2000) a um mecanismo produzido para cumprir uma função instrumental em uma lógica dominante.5 A acentuação das particularidades, de todo modo, remeterá para o reconhecimento de formas históricas de escola cujo sentido de conjunto não é dado simplesmente por uma coerência formal interna do grupo de instituições sob estudo, por sua aparente unicidade de forma ou pela com- plementação funcional entre seus diversos elementos. Decerto, concorrem, para esse sentido de conjunto, reiterações, regularidades e complementa- ridades, mas não apenas no sentido das coesões. A apreensão da persistên- cia e da reiteração (inclusive por meio de atualizações) de contradições, res:stências e tensões pode falar mais a respeito do sentido de conjunto de um grupo de instituições do que o detalhamento de suas conformidades. A atenção nas tensões e contradições ajuda a lembrar que um conjunto não é necessariamente um agrupamento estável numa estrutura estável. Inclusive, a condição de persistência de alguns de seus traços pode ser exatamente a instabilidade, de maneira que seu aparente desaparecimento ou atenuação, seu esquecimento temporário, é o que permite seu "reaparecimento", for- talecido, em outra conjuntura (Gramsci, 2002). Por isso, a apreensão de um sentido de conjunto requer obrigatoriamente que seus possíveis traços constitutivos sejam rastreados na história, não apenas porque se modificam 5 A menção às resistências, aqui, comporta duas acepções igualmente importantes: con- trapcsição ou afirmação de uma perspectiva de ação diferente das perspectivas instituídas. A respeito da resistência como afirmação de um modo diverso de agir ou de valores diversos dos instituídos, ver Ana ClaraTorres Ribeiro (2000, p. 13-24) e Ana Heckert (2004). 45
- 26. Escola pública epobreza no Brasil ao longo do tempo, mas porque alguns só se revelam como tais quando vistos em movimento. Além disso, por fim, será necessário considerar que tal sentido não se constitui apenas a partir de elementos "internos" à própria escola ou a um campo escolar. Contam aqui também, fortemente, os elementos que só se desenham nas relações entre a escola e outras instituições, campos ou mesmo práticas sociais. Isso significa dizer (e retorno ao início desta dis- cussão) que não se reconhece uma instituição especializada apenas por sua estrutura organizacional "interna", mas obrigatoriamente por sua situação numa estrutura mais ampla, na qual mesmo as instituições "especializadas" acabam por se definir por um conjunto de funções nem sempre percep- tíveis de imediato e que, por vezes, se conflitam, só sendo apreensíveis se for considerada a forma histórica que tal instituição adquire em face das relações implicadas em seus usos e utilizações, nas disputas de projetos que aí se enunciam, nos "ajustes" de funções mediante sua posição num sistema mais abrangente de instituições, entre outras. Sendo formada nas relações implicadas nos projetos que para ela se dirigem, em seus usos e utilizações e, ainda, nas relações com outras instituições, só pelo desvendamento dessas relações pode-se compreender uma instituição especializada, inclusive no caráter de sua "especialização". É nesse contexto de problematizações que se pode reconhecer uma "escola brasileira" sem, com isso, postular uma unicidade de forma. Seu sentido de conjunto, nesse caso, não é definido simplesmente por sua con- dição jurídico-institucional - relativa ao fato de situar-se em território brasileiro e de constituir-se conforme as normas legais do país-, mas, principalmente, pela especificidade de traços comuns, complementaridades e contradições que demarcam tanto sua estrutura organizacional interna quanto sua situação e sua forma de presença no contexto da vida social do país e, portanto, num conjunto de relações mais amplas. São traços que permitem agregar, sem homogeneizar, instituições escolares diversas e aspectos diversos que participam de sua constituição, reconhecendo entre eles conexões dotadas de especificidade histórica. 1. A escola brasileira 2. I. FORMA HISTÓRICA E SISTEMA É importante, neste ponto, assinalar diferenças entre a formulação aqui apresentada e conceitos bastante usados no campo educacional, para evi- tar que eles sejam tomados como similares. Um desses conceitos é o de "forma escolar"; ao contrário da noção de "forma histórica da escola", aqui explorada com o intuito de acentuar as diferenciações que derivam do caráter histórico de sua formação como instituição social especializada, comumente designa uma forma de realização da educação, indissociável da emergência do ensino coletivo simultâneo e de sua gradual imposição (sem substituir por completo) sobre outras formas educativas, como as que ocorrem por meio das relações familiares ou em outras instâncias da vida social (Petitat, 1994). Seus traços mais facilmente identificáveis na forma organizacional peculiar que o processo educativo adquire - envolvendo o ordenamento da relação entre professor e alunos, dos procedimentos de ensino e aprendizagem, do tempo e do espaço, bem como a organização seletiva do conhecimento acumulado, entre outros aspectos - remetem a mudanças societárias importantes, como a constituição de um universo separado para a infância (Vincent, Lahire eThin, 2oo r), a intensificação da organização racional do tempo mediante sua extensão para processos forma- tivos socialmente abrangentes, a emergência de uma instância de socialização sobreposta a outras instâncias formativas menos abrangentes. No entanto, mesmo essas mudanças tendem a ser consideradas em seus aspectos mais generalizáveis, confirmando a tendência de utilização da expressão "forma escolar" para designar uma categoria genérica, um9ênero de relação educativa cujas características centrais podem ser observadas numa variedade muito grande de formas históricas de realização de tais relações. Note-se, ainda, certa autonomia do termo em relaç.ão ao conceito de "instituição escolar". Certamente, a emergência de uma "forma escolar" é indissociável do surgimento de instituições educativas especializadas, às quais cabe realizar um tipo particular de formação. No entanto, tão logo essa forma de relação educativa constitui-se como um gênero próprio, torna-se "utilizável" na consecução de processos educativos não neces- 47
- 27. Escola pública epobreza no Brasil sariamente realizados por tais instituições. Em contrapartida, é possível, também, postular que a definição de instituição escolar, se não chega a independer da definição de forma escolar, ao menos não é redutivel a ela. Todos esses aspectos diferenciam essa formulação, em pontos essenciais, da que se busca elaborar aqui por meio da discussão da formação histórica da escola brasileira. Outro conceito em relação ao qual é necessário estabelecer diferencia- ções é o de "sistema de ensino" (ou, ainda, sistema escolar ou educacional), que tentei evitar sempre que o objetivo era fazer referência ao sentido de conjunto de um grupo de instituições escolares, histórica e geograficamen- te situadas. Os motivos disso, no entanto, foram diferentes do primeiro caso. No campo educacional, o termo "sistema" está fortemente vinculado à forma jurídico-institucional que define, a partir do âmbito estatal, as regras pertinentes à realização da educação escolar. Falar em "sistema de ensino" ou"sistema escolar", no campo educacional, remete diretamente às normas que regem o ensino regular - dispondo a respeito das condições de sua realização em termos de ordenamento interno (sequenciamento, hierarquizações e variações dos níveis e modalidades de ensino)-, à or- ganização e ao funcionamento dos estabelecimentos escolares, às regras de acesso, aos requisitos relativos à função docente e demais funções especiali- zadas, entre outros aspectos. Como a referência à escola, neste livro, busca exatamente considerar aspectos que estão além do processo educativo e de sua normatização oficial, o uso do termo "sistema", na designação da escola, mostrou-se desde o início problemático, já que poderia induzir a um entendimento diverso do pretendido. Seria temerário, contudo, desprezar as possibilidades conceituais e ana- líticas contidas tanto na noção de sistema de ensino quanto na noção socio- lógica, mais ampla, de sistema. No caso do "sistema de ensino", é preciso ter em conta que a ordem jurídica, certamente, tem importância elevada na determinação e na compreensão de aspectos relevantes da formação da escola. Mas essa relevância não se deve apenas ao fato de essa ordem atuar sobre a formação da escola, no sentido de sua conformidade a certos parâ- metros.Deve-se, também, ao fato de que uma ordem jurídica é expressão 1. A escola brasileira de práticas sociais e relações de forças que antecedem e atravessam seu estabelecimento formal. Há sempre o risco, todavia, de que o estudo da escola, como estudo do sistema de ensino, valorize apenas os aspectos das práticas sociais que, em algum momento, assumiram uma forma jurídica, deixando em segundo plano os demais aspectos. No entanto, o fato de que certos elementos conti- dos nas práticas não tenham tomado a forma de uma disposição jurídica não representa que eles sejam irrelevantes na formação da escola. Ao contrário, há numerosos traços relevantes do ponto de vista da formação histórica de uma instituição que podem ser irrelevantes do ponto de vista de sua definição jurídica,6 o que remete à necessidade de o estudo da organização sistémica da escola não se restringir ao plano jurídico-institucional. Numa perspectiva sociológica ampla, um sistema será sempre mais que os elementos contidos em sua normatização oficial. Um sistema social, tenha ele caráter geral ou específico, referente a uma unidade da vida social (uma instituição, por exemplo), é constituído por elementos que atuam no ordenamento de ações, processos e relações sem que, para isso, tenham sido objeto de alguma regulação formal. É nesse sentido, inclusive, que Gramsci propõe a ampliação do conceito de "direito", de modo a incluir aquelas atividades que hoje são compreendidas na fórmula"indiferente jurídico" e que são de domínio da sociedade civil, que atua sem"sanções"ou"obrigações" taxativas, mas que nem por isso deixa de exercer uma pressão coletiva e de obter resultados objetivos de elaboração nos costumes, nos modos de pensar e de atuar, na moralidade etc. (2ooob, p. 23-4). 6 Sigo, a respeito, um princípio enunciado por Weber ( 200 r, p. 2 )O). Ele alerta para o fato de que, ainda que a ordem juddica tenha importância elevada na determinação e na compreensão de fatos relevantes sob outro ponto de vista (econômico, por exemplo), e ainda que ela represente, de alguma maneira, um ponto de chegada das práticas sociais, de modo algum deve ser tratada corno se fosse idêntica a outra ordem ou ao âmbito mais amplo da vida social em que essa ordem se inscreve. 49
- 28. Escola público epobreza no Brasil Tendo-se isso como referência, mesmo numa análise circunscrita ao âmbi- to estatal será possível reconhecer que parte da organização sistêmica de uma instituição social não resulta de suas regulações oficiais, mas de atividades, práticas e utilizações que, apesar de não previstas nas normas legais, têm a força de uma lei. A menção à organização sistêmica de qualquer âmbito da vida social não deve ater-se aos elementos que compõem sua organização oficial, mas envolver os demais elementos e conexões que concorrem para sua forma predominante de realização, orientada para determinados fins. Épreciso, ainda, atentar para o fato de que a totalidade sob investigação será sempre algo mais amplo que sua organização sistêmica. Ganha sentido, aqui, o alerta de Lefebvre ( 1980) a respeito da utilização indiscriminada do conceito de sistema e dos riscos de sua redução a uma forma modelar, indutora da busca de regularidades e coerências estáticas que, enfatizadas, tendem a destacar cristalizações em que se trata de flagrar movimentos. Na perspectiva que reduz tudo àorganização sistêmica, a ênfase pode recair com tal intensidade sobre as coesões que é apagado o movimento contraditório no qual numerosas diferenças são produzidas, de modo que, da diferença, só aparece o que foi capturado e incorporado à organização sistêmica como elemento subordinado e instrumental. o mesmo se pode dizer das comple- mentaridades, que em geral aparecem como dadas, apagando-se as tensões que precedem os planejamentos, os ajustes, as regulações e os regulamentos. As tensões, assim, só aparecem corno disfunções a serem superadas. Há o risco, portanto, de apagamento ou atenuação do movimento his- tórico que forma e modifica a própria organização sistêmica. Esta, em sua versão modelar, tendo em vista o grau de coerência que lhe é atribuído, torna-se fortemente irnpositiva. Projetada sobre o processo histórico, pode fazer pensar o sistema como ''bem constituído desde a sua formação, com todos os seus órgãos" (ib., p. 235), quando, na verdade, sob a Ótica da vida social, "nunca existe um sistema acabado, mas esforço no sentido da siste- matização - no sentido da coerência e da coesão - a partir das relações de produção e das suas contradições" (ih., p. 2 35, grifos do autor). São esfor- ços dirigidos à tentativa de "extrair urna coesão do caos das contradições, apoiando-se nos mecanismos reguladores" (ih., p. 2 3_s--6), remetendo, pois, i;o 1. A escola brasileira ao estabelecimento de ordenações que implicam a seleção e a normatização de sequenciamentos, segmentações, conexões, hierarquias. Por meio deles, busca-se regular ações, induzir processos, reconhecer ou invalidar direitos e deveres, e, com isso, controlar e reduzir conflitos, atenuar suas consequên- cias, como forma de garantir a "governabilidade" dos processos. Tudo isso serve de alerta a respeito dos caminhos a serem tomados na investigação e análise da forma assumida pela escola em determinado país, região, cidade. Em primeiro lugar, para não reduzi-la à sua organização sistêmica. Em segundo, para ser possível considerar sua própria organi- zação sistêmica como inscrita numa problemática societária, econômica e política, o que pressupõe entendê-la como inacabada e aberta, sujeita a contradições, muitas vezes resultantes dos próprios mecanismos origi- nalmente criados com a finalidade de ajustar e regular o sistema, mas que apresentam desdobramentos não previstos, capazes, inclusive, de levar o sistema a urna situação de crise e explosão. Senão, como explicar a escola em seu movimento histórico (e portanto sempre inacabado) de formação e mudanças, se a busca das coesões vier a abafar os choques, as contradições, as tensões que provocam parte fundamental de seus movimentos? Corno apreender os "pontos comuns" que se formam não apenas no sentido da conformidade a um Único fim, mas também no da agregação de resistências e da produção de novas finalidades que concorrem com outras já instituídas? Como, por fim, entender as complementaridades, além de seus sentidos instrumentais, como resultado de aproximações históricas atravessadas por múltiplos proces~os e saturadas de múltiplas significações? A tentativa de pensar as formas históricas assumidas pela escola, a partir dessas questões, parece exigir urna recusa de sua identificação direta com ·os "sistemas de ensino", mas, ao mesmo tempo, o reconhecimento de que, para a produção histórica dessas formas, concorrem, entre outros impulsos, aqueles implicados nos esforços dirigidos à sua sistematização. Diferente- mente da ênfase no "sistema" como modelo acabado, a consideração dos "esforços de sistematização" pode melhor permitir, quando necessário, deslocar o foco da análise para o que está além do regulamento e é irredu- tível a ele, o que só é explicável se for levado em conta o que resulta não
- 29. Escola pública epobreza no Brasil apenas da vontade e dos objetivos dos indivíduos e grupos, mas, como já dito, do choque entre eles. Mesmo que o estudo da escola se debruce sobre os esforços de sistemati- zação, e não, por exemplo, sobre seus usos, ainda assim os usos, em alguma medida, serão visíveis, pois os esforços de sistematização, como tentativas de domínio que são, sempre indiciam algo sobre a realidade que se quer ver domada. Um estudo da escola, nessa perspectiva, não será nunca um estudo pura e simplesmente das ações "do Estado", mas das forças que mais intensamente participam na conformação dessas ações e de outras forças que, deliberadamente ou não, afirmam ou indiciam ações em outras dire- ções, pondo-se em franca contraposição ou apenas em posição de tensão e, em alguns casos, apontando tentativas de sistematização de sentido diverso daquele proposto nas ações estatais. A delimitação de diferenças entre as formas históricas da escola, sua or- ganização sistêmica ampla e os sistemas formais de ensino, que, no mínimo, são diferenças de abrangência, é feita, aqui, com o intuito de explicitar que a investigação do nível mais amplo implica considerar os outros dois níveis em sua composição. A opção pelo termo "forma histórica de escola" parte do entendimento de que ele comporta a organização sistêmica assumida pela escola, que é dinâmica, mas se abre a aspectos não necessariamente contidos nessa organização, que podem apontar, inclusive, para os movimentos que se formam no sentido de modificações não instrumentais ao sistema vigente. Não quero, com estas observações, invalidar orientações analíticas que permitem outras formas de "entrada" na problemática contemporânea da escola. Nem pretendo desqualificar recortes feitos com o intuito de permitir a investigação mais detalhada de um aspecto ou processo atuante num fenômeno mais amplo. Apenas busco explicitar o rumo tomado neste trabalho e o fato de que ele resulta de uma tentativa de construção (feita de inúmeras apropriações) de caminhos que me pareceram garantir me- lhor a aproximação analítica de uma forma histórica de escola dotada de especificidades e contradições. São caminhos oportunos frente ao interesse de entendimento não só dos impasses e desafios da escola "em si", mas da própria formação societária e política brasileira que com essa escola está 1. A escola brasileira implicada, tendo em vista, como já apontado, que o estudo da escola no Brasil pode representar a interpretação de processos e fenômenos que têm papel nuclear na própria organização social e política brasileira. 3. O sentido das mudanças Feitas essas observações, é preciso reconhecer que a investigação da escola brasileira conforme o movimento apontado, por diversas vezes, a mim mesma pareceu perigosa. Havia o risco de estar procurando chifres em cabeça de cavalo. A política educacional da década de r990, especialmente a partir da primeira gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), iniciada em r 99 5, entranhara for- temente o debate sobre a escola brasileira nos problemas da eficiência do ensino e de sua baixa produtividade. A situação do ensino não era mesmo de se negligenciar. Transcorridos mais de vinte anos do início da última grande reforma educacional de abrangência nacional, conduzida pela lei 5 .69 2 / r97 r, o que se destacava no panorama da escolarização nacional era a persistência de antigos problemas relativos ao ingresso, àpermanência e à formação escolar. Ficando apenas nas informações relativas ao rendimento escolar, pelos dados do Censo Escolar de r994, realizado pelo Ministé- rio da Educação (MEC), dos 31.910.974 alunos matriculados no ensino fundamental, apenas 67, 2% haviam sido aprovados, r 6, r 2% haviam sido reprovados e os demais r 6,67% formavam um conjunto provavelmente composto por matrículas duplicadas ou transferências, mas também, e principalmente, por alunos evadidos, muitas vezes por terem como certa a reprovação. Na primeira série desse nível de ensino; o índice era ainda pior: apenas 57,49°/o tinham obtido aprovação. Somando-se a isso a maior visibilidade de problemas como a violência, a indisciplina e a depredação do espaço escolar - fenômenos comumente associados, entre outros aspectos, ao recrudescimento da pobreza, ao qua- dro de degradação da vida urbana e à deterioração dos serviços públicos 53
- 30. Escola pública epobreza no Brasil essenciais-, tudo levava a crer que a escola passava por uma profunda crise, expressa principalmente em sua incapacidade de realizar as funções formativas entendidas como suas, que envolvem desde a transmissão da cultura e a formação de capacidades e habilidades até a formação moral, responsável pela inscrição das novas gerações num código de civilidade essencial à organização da vida social contemporânea. Daí o impasse: tanto a se discutir sobre a educação escolar e eu querendo buscar o não educacional para falar da escola... Esse foco na eficiência do ensino e na produtividade da escola, porém, tinha significados mais profundos. Não era a expressão simples do privi- legiamento de campos de ação. Ao contrário, era a expressão complexa da dissimulação de escolhas relativas tanto aos campos verdadeiramente privilegiados para a ação quanto a campos de esquecimento. Aênfase na eficiência e na produtividade reabilitava um ideário moderni- zador que já tivera largo espaço nos debates social e educacional brasileiros sob a vigência da ideologia do desenvolvimento. Um ideário cuja sustentação na identificação fechada entre modernização e racionalização técnica era o que permitira deixar na sombra as relações que efetivamente produziam o quadro de "atraso" econômico, político, social e educacional que se dizia urgente superar. Não era, portanto, uma opção ingênua nem um acidente. Tratava-se de uma reabilitação construída, uma "restauração" de sentidos e posições por meio da atualização de ideias e práticas no sentido de sua instrumentalidade a novas finalidades. Cabia, pois, perguntar quais eram as novas finalidades que se tornavam alcançáveis por meio dessa atualização; o que ela permitia realizar; o que ela permitia esquecer. As lacunas desse ideário já haviam sido objeto de discussões profundas por parte do pensamento social e educacional brasileiro desde, pelo menos, a década de 1960, de maneira que a recuperação de alguns aspectos do pen- samento crítico então formulado pode ajudar a dar visibilidade às utilidades que a retomada do discurso modernizador teria na década de 1990. 54 l. A escola brasileira 3. I . OS ENCANTAMENTOS DA MODERNIZAÇÃO A centralidade do tema da modernização econômica, cultural e política no debate social brasileiro não é recente; constitui, de certo modo, como já apontou Ortiz (1988), uma "tradição". Porém, sob a ideologia do desen- volvimento, que tomava a cena nas décadas de x950-70, o tema assumiria posição inédita, especialmente em face da difusão que uma concepção positivada de modernização teria mesmo em formulações de um campo progressista. No contexto do nacional-desenvolvimentismo, a situação econômica, social e política do Brasil era com frequência associada à persistência de relações arcaicas que teriam sido herdadas do período colonial. Discutia-se que tais relações impediriam a modernização e, assim, a ascensão do país a um estágio mais adiantado de desenvolvimento. Conforme Milton Santos, cujas formulações são expressivas do pensamento crítico formado naquele momento, a sociedade e a economia eram vistas como "divididas em dois setores: um moderno, aberto às transformações baseadas na modernização, e outro, tradicional, incapaz de assimilação e de participação" ( x979a, p. x8). Acreditava-se que esse setor tradicional, o qual desempenharia"o papel de freio por suas estruturas mentais e econômicas", seria o "responsável por atos e atitudes que corroem e minam o progresso do país", impondo "um crescimento falho, lento e retardado da economia" (ib., p. x8). Esse tratamento positivado da modernização impedia a visibilidade do sentido instrumental que o "atraso" adquirira no processo de modernização brasi- leira, dificultando a apreensão dos problemas que efetivamente deveriam ser enfrentados e, consequentemente, dificultando a formulação de projetos éapazes de apontar alternativas viáveis para sua superação. A contribuição central da perspectiva crítica7 que então se formou foi, exatamente, a elucidação do mecanismo de reprodução do "atraso"brasi- 7 Trata-se, a meu ver, não de uma tendência específica de pensamento, mas de uma pers- pectiva plural, não convergente em todos os pontos, mas em pontos essenciais, expressos, de meu ponto de vista, em formulações como as de Francisco de Oliveira (1988), Florestan Fer- nandes (1974, 1975) e Milton Santos (1979a, 1979b). Em seu ensaio A economia brasileira:•
- 31. Escola pública epobreza no Brasil leiro, mostrando o quanto esse"atraso" não só não impedia a modernização, como era o que possibilitava seu impulsionamento em conformidade com os interesses das classes dominantes econômica e politicamente. O meio dessa elucidação, portanto, foi a problematização da perspectiva dualista, segundo a qual atraso e moderno apareciam como aspectos opostos e dissociados. O ensaio de Francisco de Oliveira (1988) A economia brasileira: crítica à razão dualista, publicado originalmente em r 9 7 2, foi exemplar dessa problematização, especialmente no que diz respeito às relações e práticas econômicas. Na perspectiva dualista, o subdesenvolvimento econômico brasileiro era reputado especialmente à incompletude da modernização. Avaliava-se que a expansão urbano-industrial não teria se dado em medida e intensidade suficientes para varrer do país, ou ao menos tornar residuais, as formas arcaicas de relações e práticas econômicas e políticas próprias de contextos bem anteriores, que seriam as responsáveis por uma baixa produtividade do sistema. Essa baixa produtividade, por sua vez, era dedu- zida do fato de que o sistema econômico-social não atingia os patamares de produção e de reordenação social que se achavam essenciais na definição do capitalismo moderno. O sistema produtivo mostrava-se capaz de produzir um excedente suficiente para impulsionar progressivamente a economia, mas isso parecia não ocorrer porque, em face da persistência das formas atrasadas, uma parte do excedente era apropriada pelo exterior e a outra parte não era suficientemente absorvida, internamente, de modo produ- ~crítica à razão dualista, de r 97 2, Francisco de Oliveira enfatizou o sentido de ruptura de trabalhos como o seu e como Empresário industrial e desenvolvimento econômico, de Fernando Henrique Cardoso (1 964), em relação à perspectiva "dualista" presente nas formulações da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepa!). Em breves mas escla- recedoras passagens de artigos mais recentes, Oliveira ( 1998, 2003) abriu um importante caminho para a compreensão do caráter amplo e complexo da formação da via analítica que possibilitaria a apreensão das vinculações orgânicas entre atraso e moderno na formação do capitalismo periférico, reconhecendo que ela se deve a uma construção gradual que envolve inclusive formulações antes apresentadas por ele próprio como situadas num polo oposto, como as da Cepa!, de Celso Furtado e de Raul Prebisch, ou não mencionadas, como no caso de Florestan Fernandes. 1. A escola brasileira tivo, ou seja, não era suficientemente reinvestida na expansão da produção moderna. Analisando as mudanças relativas à passagem, no Brasil, de uma econo- mia agrário-exportadora para uma de base urbano-industrial, Francisco de Oliveira questionaria alguns dos principais pressupostos dessas formulações: a oposição entre o setor "atrasado" e o setor "moderno" da economia; a "improdutividade"do sistema; a persistência do atraso corno elemento res- ponsável pela retenção da expansão produtiva. Ele mostraria que as formas de condução da industrialização brasileira por parte das elites nacionais - desde a "Revolução de 193o" até os primeiros anos do regime militar - não haviam levado a um baixo desenvolvimento, mas, essencialmente, a um desenvolvimento marcado por uma forma específica de inserção do Brasil na divisão internacional do trabalho capitalista, na qual, por meio de uma superexploração da força de trabalho, os esforços se dirigiam para uma maximização da produção do excedente econômico (ou seja, para a obtenção do mais alto lucro possível) e para a máxima apropriação e con- trole desse excedente por parte de uma parcela limitada da sociedade. A tese de Oliveira, aí inscrita, de que havia urna composição orgânica entre "atrasado" e "moderno" na modernização dos países periféricos em relação ao capitalismo avançado, assenta, principalmente, na comprovação de que os esquemas de acumulação arcaicos haviam se tornado parte fundamental da razão de crescimento do sistema:"O processo real mostra uma simbiose e uma organicidade, uma unidade de contrários, em que o chamado 'mo- derno' cresce e se alimenta da existência do 'atrasado"' (ib., p. r 2). Não havia, a rigor, estagnação ou retenção do crescimento econômico. Apenas o crescimento ocorria na medida e na direção dos interesses restri- tos das classes dominantes. A distribuição desigual de renda não constituía um obstáculo ao crescimento por diversos motivos. -Um dos principais era o fato de que a realização da produção dos novos ramos industriais (de produtos duráveis, como automóveis e eletrodomésticos), ou seja, a venda de seus produtos, era garantida exatamente pela existência de um nicho de consumidores capazes de pagar os altos preços dos produtos nacionais que substituíam os produtos importados (ib., p. 66). Esse nicho de mercado 57
- 32. Escola pública epobreza no Brasil "moderno" sustentado pela concentração de renda - "estreito em termos de população nele contida, mas grande em termos da renda disponível" (ib., p. 8 2 ) 8 - garantia o incremento dos ramos modernos da indústria e a manutenção de seu padrão de crescimento, ancorado numa alta lucratividade que não dependia da expansão efetiva de seu mercado consumidor, mas da existência de um número significativo de consumidores dispostos a pagar caro pelos produtos e a renová-los com grande frequência. De outro lado, apesar de essa concentração implicar a não expansão da renda dos estratos mais pobres, isso não levava necessariamente à queda na capacidade de realização da produção de setores econômicos "tradicionais", de bens não duráveis, que dependiam "mais estreitamente da demanda das classes trabalhadores em geral ou dos estratos de renda baixa" (ib., p. 8 2). No caso da produção de alimentos, o crescimento populacional, por si, assegurava um aumento da massa total de renda, mesmo no caso desses estratos mais pobres, sustentando, assim, a demanda. Já a produção de calçados, tecidos e vestuário - cujo crescimento torna-se efetivamente mais lento devido à não expansão da renda dos estratos mais baixos - te- ria certa expansão garantida por meio da intervenção governamental que, diante da baixa elasticidade do mercado interno, subsidiaria a exp~são do mercado externo. Outro aspecto discutido por Oliveira diz respeito ao suposto "incha- ço" do terciário (comércio e serviços). Discutia-se que seu crescimento desmedido denotava desequilíbrios na organização da economia, que re- percutiam em seu baixo crescimento. A ideia de "inchaço" pressupunha que parte excessiva do excedente gerado no secundário (indústria) estaria migrando indevidamente para custear a expansão de um setor "impro- dutivo" (porque não geraria valor), o que representava riscos concretos para a manutenção de certo padrão de reinversão de recursos essencial ao crescimento econômico. 8 Essa estreiteza a que Oliveira se refere diz respeito ao percentual de população capaz de consumir produtos de altos preços. Em números absolutos, esse grupo não é nada estreito, tendo em vista que )% da população brasileira podem representar um mercado consumidor maior que a totalidade de outros mercados nacionais, por exemplo, na Europa. 1. A escola brasileira Oliveira, em primeiro lugar, refutaria a ideia de improdutividade dos serviços, mostrando que a ideia de produtividade não deveria se restringir às atividades capazes de agregar diretamente valor ao produto social, mas englobar o"trabalho socialmente necessário para a reprodução das condições do sistema capitalista" (ib., p. 3 1). Em segundo lugar, mostraria que o cres- cimento da proporção da força de trabalho no setor (de 2 4% para 38% , de 19 39 a 1969), não acompanhado do crescimento da participação do terciário no produto interno líquido (entre .Hº/o e 53°/o, no período), representava que a expansão do terciário estava se dando de forma compensatória - e não contraditória - às necessidades da expansão industrial. A expansão industrial requeria a formação de uma infraestrutura urbana que garantisse a circulação e o consumo das mercadorias produzidas. O crescimento anterior a 19 30, porém, não assentara as bases necessárias a essa expansão. Em contrapartida, o excedente econômico era primordial- mente aplicado na própria expansão industrial, não se deslocando para a expansão do comércio e de serviços modernos que dessem conta da cir- culação e do consumo da produção. Na"ausência de acumulação capitalista prévia, que financiasse a implantação dos serviços" (ib., p. 32) na medida necessária à realização da produção, o terciário se expandiria utilizando-se da abundância de uma mão de obra desqualificada, portanto barata, por meio da expansão horizontal de atividades de baixíssima capitalização, ou seja, cuja forma de implantação praticamente não implicava investimento, de modo que parte importante da circulação e do consumo de mercadorias seria viabilizada, exatamente, por atividades cuja forma simples e artesanal parecia, em princípio, incompatível com os requerimentos de uma mo- dernização industrial. Nesse contexto, também a expansão agrícola assumiria novos papéis na dinâmica econômica: entre outros aspectos, a expansão da fronteira agrícola interna (habilitação de novas terras para a produção agrícola) constituiria uma forma de "acumulação primitiva"que contribuiria para o custeamento da expansão industrial; a manutenção de relações arcaicas na produção agrícola garantiria, do lado da monocultura, um sobrelucro que também contribuiria para o financiamento da indústria; do lado da produção de 5"9
- 33. Escola pública epobreza no Brasil alimentos, a manutenção dessas relações representaria uma possibilidade de barateamento dos alimentos que ajudaria a manter baixo o custo da reprodução da força de trabalho urbano-industrial. O Estado daria sustentação a esse processo de "modernização"de diferen- tes modos. Por um lado, operando de forma a transferir "recursos e ganhos para a empresa industrial, fazendo dela o centro do sistema" (ib., p. 19). Nos termos de Milton Santos, a formação de um "circuito moderno" seria apoiada "ora abertamente, ora de modo mais discreto" entre outros meios pela , , proteção concedida à concentração e aos monopólios, financiamento direto ou indireto das grandes firmas através da construção de infraestruturas caras, aformação profissional, a promoção das indústrias de base, os subsídios àpro- teção e àexportação e todas as formas de acordo com as firmas dominantes da economia, tais como legislações fiscais discriminatórias, leis de investimentos e planos de desenvolvimento (1979b, p. 125). Tudo isso, por outro lado, numa medida que, além de não ferir de morte as formas "arcaicas" de produção, garantia uma margem ampla para sua sobrevivência e, mais que isso, sua vitalidade, tendo em vista a manutenção de brechas - como as deixadas pelo baixo alcance e pelas omissões da regulamentação do trabalho, incluída a regulação, "por baixo", do preço do trabalho, por meio de um salário mínimo definido por patamares de sobre- vivência - pelas quais a expansão do "moderno" tornava-se mais vantajosa quando sustentada na utilização instrumental do "atraso". A manutenção e o crescimento da pobreza e da desigualdade, assim, não impediam o cresci- mento da riqueza. A base de consumo existente era suficiente para sustentar o dinamismo da produção e o crescimento da acumulação, só que sempre na medida e na direção dos interesses restritos das classes produtoras. Essa composição entre atrasado e moderno, portanto, não marcaria apenas os processos econômicos, mas também os processos políticos, que seriam regidos em conformidade com o imperativo da conciliação de de- terminadas forças e interesses, visível nas próprias formas de ocupação e utilização do Estado. De maneira que a atuação do Estado brasileiro seria 60 1. A escola brasileira caracterizada não pela adesão incondicional ao moderno ou, por outro lado, pela guarda ferrenha do tradicional, mas pelo gerenciamento, nos planos juddico e institucional, dessa conciliação. As discussões de Florestan Fernandes a esse respeito são outro impor- tante exemplo da crítica formada à época. Atento a processos de longa duração, e refutando a ideia de que, no Brasil, a "revolução burguesa" te- ria sido "frustrada" ou "abortada" (1974, p. 30), o autor mostraria que a formação da burguesia não se dera por meio de diferenciações, embates e rompimentos substanciais com as antigas oligarquias. As crises enfrentadas pela oligarquia agrária"tradicional"ou por seus rebentos urbano-comerciais e financeiros "modernos" no Brasil estão longe de possuí- rem caráter estrutural. Nunca passaram de crises de conjuntura e históricas, que se encerraram (ou se reabriram) através de processos de rearticulação do poder da classe da burguesia, acomodando, assim, seus vários setores e as elites correspondentes, sem atingir as bases propriamente ditas da dominação burguesa (e, dentro desta, da influência da "oligarquia") (19]5", p. 262). A "nova classe", na verdade, formara-se praticamente como um des- dobramento dessas "velhas classes". Por isso, sua consolidação, por meio da recomposição das estruturas de poder, não apareceria associada à pro- moção de mudanças econômicas e políticas que representassem abalos nas prerrogativas e nos privilégios instituídos e nas antigas formas de domínio e subordinação. Sob o capitalismo dependente - forma histórica particular assumida pelo capitalismo em seu processo de expansão em países periféricos, como os .da América Latina -, a acumulação de capital seria institucionalizada de forma a promover a expansão simultânea dos núcleos hegemónicos ex- ternos (as economias centrais) e internos (os setores sociais dominantes). A renovação da dependência em relação às economias centrais tornava-se condição e meio de renovação do poder interno nos termos já estabelecidos, poi~. permitia "formas de acumulação de capital que seriam impraticáveis de outra maneira" (ib., p. i; 2). A"vantagem estratégica do polo econômico 61
- 34. Escola pública epobreza no Brasil hegemônico" aí implicada seria"aceita como compensadorc;i, Útil e criadora" (ib., p. 54, grifo do autor) pelo polo interno, especialmente porque a parte do excedente econômico que migraria para a economia externa seria proces- sada"à custa dos setores assalariados e destituídos da população, submetidos a mecanismos permanentes de sobreapropriação e sobre-expropriação capitalistas" (ib., p. 45). A modernização econômica e cultural, nesse contexto, ocorreria, mas sob o controle das classes dominantes, de forma que sua utilização dirigida rendesse o máximo possível em termos do fortalecimento dessas classes. A articulação dependente se tornaria"uma muleta imprescindível para assegurar a repetição das transformações do capitalismo, ocorridas no exterior, e para garantir as expectativas econômicas ou as probabilidades de crescimento econômico decorrentes" (ib., p. 56). A modernização seria convertida "em 'negócio' ou em 'meio para outros negócios"', de forma que as "decisões modernizadoras"não levariam em conta os prováveis interesses das classes não envolvidas com as atividades mais avançadas dos processos de modernização e os "'interesses médios' da Nação como um todo" (ib., p. 87). Esse controle da modernização, porém, dependeria da monopolização dos centros de decisão. Énessa perspectiva que a apropriação do Estado se tornava essencial não apenas para fomentar a expansão dirigida do capital, por meio de financiamentos, concessões e regulações favoráveis, mas para garantir, por meio do controle de seus recursos jurídico-institucionais e de gestão política, um "excedente de poder" capaz de, externamente, melho- rar as condições de barganha com as economias centrais e, internamente, garantir o controle "das pressões internas dos setores marginalizados e das classes assalariadas" (1974, p. 28). O aparelho de Estado seria ocupado com vistas à máxima redução de sua permeabilidade a deslocamentos políticos de seu controle societário (ib., p. 28). Seus diferentes recursos seriam mobilizados para atenuar e dirimir qualquer possibilidade de mudanças espontâneas provocadas pela conscientização, organização e movimentação das classes marginalizadas ou subordinadas na ordem social competitiva, para frear a formação de novas forças sociais capazes de disputar os sentidos das mudanças em curso. Re- 62 1. A escola brasileira lações como essas, por sua vez, fariam resultar, da modernização brasileira, em seu conjunto, um "complexo padrão de mercantilização do trabalho", que conjugaria agentes e formas econômicas presas a diferentes modos de produção e anularia "as implicações que o trabalho poderia ter como meio de classificação social, de participação socioeconômica e cultural, ou de integração política" ( 1975, p. 8 1). Se isso for recolocado na perspectiva de Gramsci, será possível dizer que, na forma de uma "revolução passiva", as mudanças políticas, econô- micas e sociais ocorriam sob o controle dos objetivos de conservação,9 ao longo de processos nos quais as exigências formuladas pelas novas forças sociais em formação seriam "satisfeitas em pequenas doses, legalmente, de modo reformista" (1999, p. 298-9), de forma a evitar a formação de uma vontade coletiva que pusesse em risco a hegemonia das forças conservado- ras e o "equilíbrio passivo" instituído por meio de seus controles (20oob, p. 1 8). Ações nesse sentido e no sentido de atenuação, desarticulação ou esfacelamento das forças e composições que se mostravam mais ameaça- doras garantiriam uma "revolução sem revolução", realizada por meio de uma "modernização" social, política e econômica sem alteração das classes no poder e, portanto, sem a superação das desigualdades e hierarquias fundamentais. 9 As discussões de Francisco de Oliveira, Milton Santos e Florestan Fernandes, apesar de referenciadas no pensamento de Marx e de autores marxistas, não faziam, naquele momento, nos estudos aqui tratados, referências textuais a Gramsci e, particularmente, ao conceito de "revolução passiva". Tratava-se, porém, de discussões apoiadas num quadro teórico bastante próximo ao que referenciou Gramsci, especialmente devido à valoriza- ção analítica do binômio conservação-mudança, presente não apenas nas formulações do próprio Marx, mas também de autores como Trotski e Lenin, cujas discussões sobre o desenvolvimento econômico (na perspectiva da compreensão do "desenvolvimento desigual e combinado") e sobre os processos de mudança econômica e social (no caso da mudança econômica, especialmente o conceito de "via prussiana" de Lenin, que, segundo Gruppi, 2000, é uma formulação similar à de Gramsci sobre revolução passiva, sendo que mais circunscrita ao plano econômico) também constituíram a base sobre a qual Gramsci desenvolveu suas formulações a respeito desse modo de andamento dos processos sociais chamado por ele de "revolução passiva".
- 35. Escola pública epobreza no Brasil Épreciso atentar para o peso da utilização ideológica da ideia de moder- nização, nesse processo de equilibração entre conservação e mudança. Isso fica evidente no caso brasileiro: enquanto a desqualificação das condições de vida das classes populares garante a reserva de excedentes para a promoção da modernização que interessava às classes dominantes, o encobrimento desse mecanismo e a prorrogação de sua validade são garantidos, entre outros meios, exatamente por um discurso mistificador da modernização que, no fim das contas, atribui a precariedade das condições de vida dessas classes à sua própria desqualificação para a formulação e a condução de um projeto de superação dessa precariedade. Énesse sentido que as formulações sobre o papel da educação escolar na superação da pobreza e do atraso teriam importantes funções a desempenhar no contexto do nacional-desenvolvimentismo, como a análise realizada por Gaudêncio Frigotto, no início da década de 1980, permite evidenciar. Em um estudo situado no mesmo campo crítico referido, 10 Frigotto (2001 a) mostra que a política educacional conduzida pelo regime militar, coeren- temente com sua inscrição numa orientação desenvolvimentista, se valeria fortemente da ideia de que o progresso técnico, além de ser responsável pela geração de empregos, demandaria do trabalhador "uma qualificação cada vez mais apurada", de forma que a ascensão a um trabalho qualificado e a níveis de renda mais altos dependeria da "aquisição de capital humano, via escolarização e acesso aos graus mais elevados de ensino". Nesse sentido, a escola, especialmente a universidade, seria apontada como "o instrumento básico de mobilidade, equalização e 'justiça' social" (ib., p. 27). Trata-se de uma formulação sustentada na teoria do capital humano que, a rigor, constituía uma particularidade das teorias do desenvolvimento, no âmbito educacional e pedagógico, em que se ligaria às formulações tecnicis- tas em desenvolvimento na década de 19 ~o (ib., p. 1 20- 1). As expectativas difundidas por essa formulação confrontavam-se com o estado do sistema educacional brasileiro, cuja precariedade sinalizava seus evidentes limites 1O Trata-se da tese de doutoramento defendida, em 1 98 3, na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e publicada em 2001 pela Cortez: A produtividade da escola improdutiva: um reexame das relações entre educação e estrutura econômico-social capitalista. 1. A escola brasileira na formação desse trabalhador moderno de que o Brasil necessitaria para crescer economicamente. A própria perspectiva do capital humano, porém, afirmando a educação como fator de produção e, portanto, reforçando a ideia de que à escola cabia a função de produzir "capital humano" sob a forma de profissionais qualificados para gerarem o tipo de conhecimento e trabalho necessário ao desenvolvimento produtivo, faria parecer que a desqualificação da escola não passava de um "desvio", enfatizando, com isso, a necessidade de redimir o sistema educacional de sua "ineficiência". A perspectiva tecnicista complementaria essa fórmula, oferecendo "a metodologia ou a tecnologia adequada" para organizar "o sistema educacional como uma empresa" e "o processo educacional como um investimento" (ib., p. 1 2 1). Criticando a tese aí contida, a de que a escola brasileira seria improdu- tiva (porque não formava o trabalhador necessário ao desenvolvimento) e essa improdutividade decorreria de sua desqualificação (que impediria a escola de realizar eficientemente suas funções formativas), Frigotto (ib., p. 153) mostraria que o processo educativo não tem vínculos imediatos com o processo produtivo. Como "instituição produtora ou simplesmente sistematizadora e divulgadora do saber", a escola, cada vez mais, tem "uma contribuição nula ou marginal na qualificação para o trabalho produtivo material e imediato". Especialmente se forem considerados, de um lado, a desqualificação progressiva do trabalho em face dos métodos que têm levado à sua simplificação e, de outro, o fato de que o capital, nesse âmbito, tem reduzido ao mÍnimo os custos com formação, resolvendo o problema das qualificações requeridas, na maior parte das vezes, dentro da própria empresa. . A participação da escola, nesse aspecto, diz respeito mais ao fornecimen- to de "um certo nível de conhecimento objetivo e elementar para a grande massa de trabalhadores" e, num círculo mais restrito, ao fornecimento de "um saber mais elaborado para minorias que atuam em ocupações [...] de gerência e planejamento, supervisão, controle, e mesmo para deter- minadas funções técnicas das empresas capitalistas de capital privado ou 'público-privado"' (ib., p. 153). Uma participação, no entanto, que está
- 36. Escola pública epobreza no Brasil longe de sintetizar a posição complexa assumida pela escola no contexto das relações capitalistas. Frigotto faz outro alerta nesse sentido. A constatação da ausência de vínculos diretos entre o processo educativo e o sistema produtivo não deve levar a uma formulação de sentido oposto, ou seja, de que há, nesse caso, uma desvinculação absoluta: Assim como o capital, no seu processo de acumulação, concentração e centrali- zação pelo trabalho produtivo, vai exigindo cada vez mais, contraditoriamente, trabalho improdutivo, como se fossem verso e anverso de uma mesma medalha, a "improdutividade da escola" parece constituir, dentro desse processo, uma mediação necessária e produtiva para a manutenção das relações capitalistas de produção (ib., p. 134). Assim, entre as funções gerais cumpridas pela escola, seria possível destacar, por exemplo, a abertura e a ampliação de circuitos de circulação e realização que incrementam e sustentam em boas bases diversos ramos da produção, como a construção civil, a produção e o fornecimento de ali- mentos (merenda escolar) e a produção de materiais e recursos vinculados à prática educativa, como papel, mobiliário, produção gráfica e editorial, além de recursos de tecnologia educacional, permitindo a criação de um circuito privado de apropriação dos gastos com educação (ib., p. 15"8-9). Destaca-se, também, a participação da escola na formação de um exército de reserva funcional ao mercado de trabalho e, ainda, a conversão da es- colarização numa espécie de "válvula de escape das tensões sociais", tendo em vista a possibilidade de que para ela possam convergir expectativas e insatisfações mais amplas, em princípio, dirigidas a outros âmbitos e aspectos da vida social (ib., p. 224). Nesses dois últimos casos, é inegável a função de contenção das pressões e da organização das classes trabalhadoras que uma educação desqualificada pode cumprir. A"ineficiência" da escola, e não sua eficiência, é duplamente funcional para a reprodução das relações capitalistas de produção, por per- mitir justificar a situação de exploração dessas classes (sua não qualificação 66 l .A escola brasileira para as formas mais rentáveis de trabalho aparece como o motivo de seu insucesso econômico) e por limitar, pela negação do acesso ao saber ela- borado, sua luta contra o capital. É em face dessas complexas relações, nas quais a verdadeira forma de produtividade da escola é desenhada, que sua desqualificação "não pode ser vista apenas como resultante das 'falhas' dos recursos financeiros e humanos, ou da incompetência", e, por outro lado, também não pode ser reputada a um plano ou conspiração. Essa desqualificação é, na verdade, "uma de- corrência do tipo de mediação que ela efetiva no interior do capitalismo monopolista" (ib., p. 1 34). Ao longo da década de 1980, a desqualificação da escola e o fracasso escolar, sua consequência, teriam inúmeras formulações críticas, como as de Collares e Moysés (198.s-), Patto (1987) e Valia ( 1 987) que, a partir de diferentes ângulos, abordariam os nexos entre a desqualificação da escola e a agudização das desigualdades sociais, apreendendo, inclusive, a dimensão ética, moral e afetiva dessa desqualificação. Estudos como esses, que reper- cutiriam fortemente no meio acadêmico e, em boa medida, também seriam expressão das novas aproximações entre a universidade, as entidades de classe e os movimentos sociais, se somariam às diversas frentes de luta por escola pública de qualidade, tornando-se elementos ativos das políticas educacionais propostas por administrações municipais de um campo progressista, eleitas na esteira da abertura política instaurada com a agonia e o fim do regime militar. Especialmente no caso das capitais dos estados, que tiveram eleições diretas para prefeitos em 198), haveria um significativo número de municípios onde seria possível ensaiar novas formas de enfrentamento do sucateamento ~a escola (Heckert, 2004) e da precarização das relações educativas. As experiências aí possibilitadas, por sua vez, potencializariam também os embates em torno da educação que confluiriam para o processo de ela- boração da nova Constituição Federal (1988) e da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), lei 9. 394, de 20 de dezembro de 1 996. Ao longo desses processos, as discussões sobre essa desqualifica- ção e o fracasso escolar assumiriam a forma de uma crítica pública mais profunda da escola, dirigida à problematização das relações que a produziam,
- 37. Escola pública epobreza no Brasil e não simplesmente aos aspectos "defeituosos" de seu funcionamento. No entanto, não repercutiram significativamente sobre a política educacional de nível federal, que ficaria subordinada aos objetivos de recomposição das forças políticas dominantes, a favor de setores mais "modernos" a quem, no entanto, interessava atualizar, sob nova direção, antigas prerrogativas e posições. A restauração dos encantamentos da modernização teria função importante a cumprir nesse processo. 3. 2. A CRISE DA ESCOLA Simultaneamente às formulações críticas sobre a desqualificação da escola e o fracasso escolar, a questão da ineficiência seria retomada e atualizada por formulações que persistiriam na discussão da produtividade direta da escola para o sistema (qualificação adequada às necessidades da produção) ou se encaminhariam para uma discussão mais "conformista", limitada à necessidade de organização do setor educacional, da escola e do ensino que garantisse a efetivação da escolarização nos aspectos mais elementares: a aprendizagem de conhecimentos e habilidades básicos (ler, escrever, contar) e a expansão da certificação escolar. Nessas formulações, que obteriam espaço nos âmbitos acadêmico, go- vernamental e na mídia, a desqualificação da escola seria correntemente definida como expressão de uma "crise" circunscrita aos problemas de eficiência e produtividade do sistema. A ideia de "crise da escola" serviria, nesse caso, para designar fenômenos de alcances, durações e sentidos que, apesar de bastante diversos, seriam sistematicamente interpretados como sintomas das fortes limitações da instituição escolar na realização de "suas" funções, perdendo-se de vista, nesses casos, toda a perspectiva crÍtica que possibilitava ir além da discussão dos aspectos mais aparentes da ineficiência da escola, alcançando as relações que efetivamente a produziam. Da ênfase nos problemas de funcionamento dos estabelecimentos, mo- delos institucionais ou sistemas escolares, decorreriam, inevitavelmente, propostas de intervenções "técnicas" e "operacionais" destinadas a restituir ou instaurar o modo "normal" de operação da escola. Mesmo estudos que 68 1. A escola brasileira enfatizam os conflitos intraescolares resvalariam para uma abordagem que definiria fenômenos como a indisciplina, a depredação do espaço escolar e a violência como expressões de uma crise de outro tipo, de autoridade, também circunscrita ao esquema interpretativo do baixo desempenho ins- titucional, relacionada à incapacidade da instituição escolar de controlar as condutas e relações interpessoais de forma a mantê-las dentro de pa- drões adequados à realização plena de "suas funções". O sentido de disputa dos rumos da escola, que fenômenos como esses poderiam expressar, se manteriam, para muitos, invisíveis como tais e, assim, não relevantes na caracterização da postulada crise. A ideia de "crise da escola", hoje tão presente no Brasil, não é nova. Aparece, com grande variedade de sentidos, em momentos diversos do debate educacional, em outros contextos e sociedades, sinalizando inúmeras ordens de questões que abrem importantes perspectivas de discussão sobre a problemática contemporânea da escola. Trata-se, nesse caso, de análises que podem tanto aderir à ideia de crise, postulando sua validade explicativa para o entendimento dos impasses contemporâneos dessa instituição,11 como apenas dialogar com essa ideia, assinalando seus limites e omissões. 12 São análises importantes sob diversos aspectos, mas, sem dúvida, não podem ser "aplicadas" sem mediações no exame da escola brasileira, tendo em vista, especialmente, o fato de serem formuladas num contexto de capitalismo 11 Éo caso, por exemplo, das análises que têm por base a tipologia das crises de Haber- mas, com ênfase nas crises de legitimidade e motivação, conforme indicado por Afonso (2000). 12 Encontram-se, nesse caso, interessantes formulações sobre o fenômeno contempo- râneo da indisciplina e do desinteresse escolar, em países europeus, que têm procurado ·considerar suas implicações com a quebra no sistema de motivações que antes impeliam mais fortemente à aceitação das regras escolares. A perda de autoridade da escola sobre a conduta dos alunos é interpretada como o resultado mais visível de um processo mais abrangente, que envolve a perda de sentido da escola na orientação da vida. Uma referência importante, nessa perspectiva, são os estudos de Dubet (1994, 1998), que levantam a hipó- tese, na França, de processos de "desinstitucionalização" da escola, vinculados às profundas mudanças societárias, econômicas e políticas que demarcam a contemporaneidade, uma espécie de desmonte dos sentidos institucionais antes formadores da instituição escolar, de sua legitimidade, eficácia e, portanto, autoridade.
- 38. Escola pública epobreza no Brasil avançado, no qual se dá destaque aos limites contemporâneos da escola na realização de funções que antes eram bastante consolidadas e agora se mostram abaladas, sobretudo em face da fragilização de outras instituições (como o sistema de classificações no trabalho, a inserção nas proteções sociais), que jamais se implantaram plenamente no Brasil. Também Gramsci, cujas reflexões sobre o sistema educacional italiano no início do século XX são forte referência para o debate da escola brasileira, trabalhou em diversas passagens com a ideia de crise da escola. Ele utilizou o termo para fazer referência, especialmente, a aspectos que denotavam tendências limitadoras da implantação de uma escola unitária de formação humanista, que abarcasse "todas as gerações, sem divisões de grupos ou castas" (2oooa, p. 36): a inadequação e a insuficiência do aparato escolar para a implantação dessa escola formativa pública; a "fratura" entre os níveis de ensino e o consequente "limbo" no qual era situada a escola primária (ib., p. 42); o descompasso entre a cultura tradicional veiculada pela escola e as novas expectativas e dinâmicas da vida social; a "degenerescência" do siste- ma escolar (ib., p. 49), cujo "processo de diferenciação e particularização ocorre de modo caótico, sem princípios claros e precisos, sem um plano bem estudado e conscientemente estabelecido" (ib., p. 33). O autor advertiu, no entanto, que "a crise do programa e da organi- zação escolar [... J é em grande parte um aspecto e uma complexificação da crise orgânica mais ampla e geral" (ib., p. 33), sinalizando um impasse bem mais grave que os circunscritos aos problemas de funcionamento e produtividade da escola: a destituição do caráter público da educação escolar que essa desorganização promove e enuncia, mormente pela instituição de escolas diferenciadas para segmentos diferenciados da população. Com isso, vinculou a ideia de"crise da escola" a uma formulação mais densa, que enfatizaria a crise como um fenômeno político. Numa perspectiva política ampla, um estado de crise é inevitavelmente implicado com contradições estruturais. Envolve a atuação das forças políti- cas dominantes na conservação e na defesa da própria estrutura, com o fim de sanar as contradições que as põem em risco, ainda que dentro de certos limites. Porém, nesse mesmo terreno, formam-se forças antagonistas cuja 70 1. A escola brasileira organização "se explicita numa série de polêmicas ideológicas, religiosas, filosóficas, políticas, jurídicas etc., cujo caráter concreto pode ser avaliado pela medida em que se tornam convincentes e deslocam o alinhamento preexistente das forças sociais" (id., 20oob, p. 36-7). As crises orgânicas, como mostra Gramsci, não são fenômenos limitados às relações entre personalidades e grupos mais imediatamente responsá- veis pelo poder. Ao contrário, envolvem amplos estratos da sociedade, e a disseminação do dissenso sob a forma de uma crítica histórico-social é a expressão dessa abrangência. Manifestam-se como fenômeno político am- plo, em que o modo dominante de organização da vida social é posto em xeque em pontos essenciais, podendo envolver desequilíbrios nas relações hegemônicas em diferentes níveis. As crises de hegemonia dos grupos dirigentes ou das classes nas quais esses grupos se situam expressam-se como "situações de contraste entre re- presentantes e representados" que podem dever-se ao "não reconhecimento dos grupos dirigentes como expressão da classe ou fração de classe que se entendia por eles representada" (ib., p. 60), mas também, num plano mais amplo, às falhas da classe dirigente na condução dos empreendimentos polí- ticos que, de algum modo, foram objeto de apoios, negociações e consensos, e, portanto, também falhas em algum empreendimento para o qual a classe dirigente "pediu ou impôs pela força o consenso das grandes massas". Podem, ainda, dever-se às novas reivindicações que surgem em função da atividade política de setores sociais antes "passivos", "reivindicações que, em seu con- junto desorganizado, constituem uma revolução" (ib., p. 60). Para Gramsci, o que se convencionou chamar de crise de autoridade "é precisamente a . crise de hegemonia, ou crise do Estado em seu conjunto" (ib., p. 60), ou um aspecto secundário e derivado da crise hegemônica (ib., p. 96). São muitos os pontos de aproximação entre as formulações de Gramsci e as de Koselleck ( 1999), que, ao definir as crises como fenômenos pertinentes ao âmbito das relações políticas, o faz exatamente buscando evidenciar a implicação entre crise e dissenso. Lembrando que, em sua origem grega, as palavras "crise" e "crítica" não apresentam, propriamente, uma distinção, Koselleck elabora um conceito de crise referido à existência de situações 71
- 39. Escola pública epobreza no Brasil nas quais diferentes visões sobre algo instituído emergem e se estruturam como crítica, desdobrando-se em conflitos e, mesmo, em julgamento ou decisão. Énesse sentido que "as crises decidem se uma coisa perdura ou não" (Brunkhorst, 1996, p. 1s-6, grifo meu). A ênfase no dissenso, presente em Gramsci e em Koselleck, nãc tem por fim simplesmente assinalar a iminência de conflito ou a instauração do caos, mas enunciar um dos principais movimentos implicados nas cises: a interrupção de um fluxo instituído ou a impossibilidade de algo fluir como antes. Assinala, portanto, também, incerteza quanto ao novo modo de fluir e a coexistência de movimentos diversos em tensão e disputa. Os limites impostos a um modo de fluir instituído não indicam paralisia, mas modificações nas relações de força devidas a fragilizações do movimento dominante e a fortalecimentos de movimentos de sentido diverso. Daí a ideia de que o estado de crise envolve situações de decisão a respeito da continuidade das coisas e de seus sentidos. Definida principalmente como um estado de crítica, de questionamento de algo instituído, de instauração da polêmica e, portanto, de uma disputa de sentidos que é disputa de poder, a ideia de crise, certamente, assinala uma situação na qual o que está instituído perde a capacidade de realizar-se em conformidade com certos propósitos, ritmos e orientações, mas não simplesmente porque parte de seu "mecanismo" deixa de funcionar, e sim porque as forças sociais que participam de sua produção mudam de peso e posição, porque as relações se modificam. Se numa perspectiva funcior:alista o desajuste de funcionamento é o elemento que, por si, detona e contlgura a crise, na perspectiva assinalada por Gramsci e Koselleck as mudanças no funcionamento são apenas um ponto intermediário de um processo mais longo, expressão de mudanças nas relações e forças sociais que podem anteceder, provocar e atravessar o "desajuste funcional". Como estado de crítica, uma crise envolve mudanças objetivas e sub- jetivas em amplos setores e dimensões, fugindo a controles e previsões. Para Koselleck, "toda crise escapa ao planejamento, ao controle racional sustentado pela fé no progresso" (1999, p. 139). Também nesse sentido, para Gramsci (20oob, p. 1 84) a crise de hegemonia instaura-se num vazio de 72 !'.".~· .· '~§ 1. A escola brasileira orientação, no qual "o velho morre e o novo não pode nascer". Essa condição de incerteza que caracteriza a crise não dificulta apenas a previsão de suas formas de solução, mas também das formas e do peso que assumirão as forças nela atuantes e suas relações. Algo que poderia ser definido pela pergunta que Rousseau formulou a respeito da solução imprevisível do impasse que envolvia Estado e sociedade nos 1 700: "Quem saberá dizer-vos em que vos transformareis então?" ( 18 23, ap. Koselleck, 1999, p. r 39). Esses aspectos, acentuados na definição da crise como fenômeno político, põem sob dúvida a pertinência da ideia de "crise da escola" na explicitação dos impasses da escola brasileira. Se a postulação de uma "crise da escola" só se justifica se estiverem em curso processos de crítica que impliquem a disputa em torno de seus sentidos, de tal forma que o modo instituído de produção da escola não consiga mais fluir, cabe perguntar: a escola brasileira está em crise? Seria necessário lembrar, em primeiro lugar, que a existência do dissenso, sendo necessária para caracterizar a crise, é insuficiente para designar sua ocorrência. Existem, afinal, formas diversas de dissenso a respeito da escola brasileira que ocorrem sem que se desenvolva uma disputa mais acirrada de seus sentidos, discordâncias que não convergem para organizações e projetos. Expressam-se ora como recusa difusa do instituído, ora como afirmação de possibilidades de ação de sentido diverso do dominante que, no entanto, na falta de uma força de coesão, podem se dispersar e anular "numa poeira impotente", como dizia Gramsci (2ooob, p. 3 16). Trata-se, às vezes, de forças em formação cujas formas de resistência, de não adesão ao projeto ou lógica dominante, porém, não chegam a interferir mais inci- sivamente no fluxo predominante de produção da escola. A ideia de crise seria adequada também aí? Ela seria capaz de explicar o que de fato ocorre, quais movimentações são fundamentais na formação ·desse fenômeno, nas direções que ele assume, em suas derivações e combinações com outras movimentações? O dissenso na produção da escola brasileira tem assumido formas múl- tiplas e intensidades variadas. Algumas se destacam, evidentemente, mas o reconhecimento do vigor de um dissenso teoricamente fundamentado e 73
- 40. Escola pública epobreza no Brasil orientado por projeto, como no caso da crítica acadêmica e sindical, não deve levar ao menosprezo de outras formas de dissenso, como as contidas na depredação do espaço escolar, na recusa da autoridade e das regras esco- lares, no "desinteresse" pela escola, que podem ser uma forma "prática" de crítica, na medida em que denunciam a falta de sentido de uma instituição, seus limites na orientação da vida daqueles que dela participam. Mas na medida, também, em que enunciam certa insuficiência do alcance e da capacidade de incorporação social dos projetos que, hoje, se põem como antagonistas ao projeto dominante. De outro lado, a existência de críticas organizadas, contraposição de projetos e resistências sistemáticas às regras escolares não quer dizer ne- cessariamente que o fluxo predominante de produção da escola tenha sido suficientemente abalado. Essas diversas formas de crítica e recusa, orga- nizada e difusa, têm causado impasses, mas talvez não com a intensidade que nos permitiria falar em crise. Aliás, um dos aspectos mais intrigantes, no caso da escola brasileira, é a relativa impermeabilidade de governos e instituições às críticas, o que pode denotar, certamente, que a crítica não tem adquirido a força necessária para penetrá-los. Mas é preciso reconhecer também a contraparte disso, tão bem evidenciada nas formulações críticas da década de 1 970: com muita frequência, as "crises"em formação têm seus sentidos capturados e seus desfechos reorientados, de forma que possam contar a favor dos interesses dos setores sociais que conduzem o Estado; é assim que não se consolidam como processos críticos profundos, capazes de agregar forças dispersas e ampliar as possibilidades efetivas de inflexão nos rumos da escola. Por esses motivos, quando observados os elementos mais atuantes nas mudanças da escola, tal como elas ocorrem no Brasil, é pouco provável que se reconheça nas crises seu principal impulso. Os processos que po- deriam desdobrar-se em crises são comumente atenuados, capturados e ressignificados como problema de disfunção escolar antes que se tornem mais densos, adquirindo um sentido político mais forte e generalizado. Há inadequação dessa escola em relação a propósitos e expectativas? Há. Porém, a insatisfação que ela suscita não apresenta o vigor que seria necessário para 74 1. A escola brasileira uma contraposição mais acirrada de projetos e para a interrupção do fluxo de produção da escola que ainda vigora. A crítica praticamente coexiste com uma produção inercial de uma escola que sequer se aproxima de alguns dos propósitos mais proclamados. Esse processo quase inercial, quase im- permeável à crítica existente, mostra uma "vitalidade" surpreendente. A "inadequação" persiste, mas as reações que suscita parecem jamais penetrar suficientemente nos processos que a produzem. Tudo ocorre como se houvesse um divórcio entre produção e crítica da escola, como se esses fossem processos descolados um do outro. A própria crítica acadêmica e sindical, muitas vezes, parece realizar-se em esfera própria, não contaminando suficientemente os usuários da escola e não se deixando contaminar por eles. Persiste uma forte assimetria entre as forças sociais que produzem a escola. Academia, técnicos da administração, pro- fissionais da educação e segmentos distintos de usuários apresentam, entre si, por vezes, um distanciamento e mesmo um alheamento que não condiz com a história das lutas sociais por educação e que, sem dúvida, são, em parte, expressão de ações do Estado que acabaram por aprofundar, segundo Gramsci, "a distância entre intelectuais e povo". Esse distanciamento reduz a potência da penetração da crítica, influindo só secundariamente em sua produção. A ideia de crise da escola, no caso brasileiro, parece levar a um deslocamento da questão central, que não diz respeito à inadequação da escola para a realização das tarefas formativas que seriam essenciais a uma sociedade moderna, mas a como e por que a escola que está aí se tornou (e se mantém) adequada e suficiente, a ponto de a crítica não se generalizar e enraizar socialmente de forma a desestruturá-la, instaurando um quadro mais aberto de disputa de seus sentidos. Não é sem motivos, todavia, que as formulações mais superficiais de crise da escola, que param a crítica nos problemas de seu funcionamento, difundem-se com maior facilidade. Sabemos, no fundo, que a crise política não se instaurou. Há, porém, outro problema: a persistência da postulação do sentido de crise como explicativo da situação da escola brasileira, com base numa concepção de crise que é uma farsa ou uma ilusão, desloca nossa atenção de processos denotativos de outras formas de mudança que 75
- 41. Escola pública epobreza no Brasil deveriam ser mais bem entendidos para ser considerados nos projetos for- mulados sobre a escola. No discurso de crise que predomina, ela aparece como"prenúncio" da mudança, não em sentido histórico amplo, de anúncio da emergência de uma nova situação, mas em sentido restrito, no qual o desajuste e a desordem aparecem como justificativa para a postulação da necessidade de reformas, numa operação que, do mesmo modo, engessa o debate sobre as mudanças em âmbito mais restrito que o necessário, representando novas reduções problemáticas no debate. 3.3. REFORMA E CORREÇÃO Caracterizada pela secundarização da dimensão política e pela ênfase na questão da eficiência, a discussão da "crise da escola brasileira" tornou-se uma das antessalas do debate sobre a urgência e as formas mais adequadas de reforma educacional. Nesse terreno, ganharia centralidade uma análise do problema educacional brasileiro que, mais tarde, constituiria a base das políticas de "correção"adotadas nas gestões de Fernando Henrique Cardoso e no âmbito de numerosos estados e municípios. Um artigo publicado na revista EmAberto, do MEC, em r 9 87, escrito por Philip R. Fletcher e Sérgio Costa Ribeiro, representa uma síntese perfeita do conjunto de ideias que viria a balizar e dar consistência aos debates do momento aqui discutido e a referenciar propostas de maior racionaliza- ção da ação governamental no campo educacional, na década de r 990. 13 Mostrando preocupações com as "ideias baseadas no senso comum" que estariam sendo "incorporadas à legislação" ou fundamentando "toda uma política educacional" que, ao longo da década de r 980, persistia na questão da ampliação do acesso à escola, o artigo se propunha "elucidar melhor os diversos problemas do ensino de primeiro grau", revendo as formas como os dados de escolarização básica estavam sendo avaliados (ih., p. r ). Seguia- -se, então, uma extensa análise de dados sobre distribuição e rendimento do 13 Essas ideias apareceriam de forma mais detalhada, especialmente, em Sérgio Costa Ribeiro (1991). 1. A escola brasileira ensino que, em linhas gerais, reconhecia diversos aspectos das disparidades regionais, mas centrava-se nos dados de repetência, na identificação dos altos índices de distorção idade-série e no descompasso entre o número de anos passados na escola e o de séries efetivamente concluídas, para argu- mentar que a questão do acesso à escola não passava mais pela ampliação de vagas, mas pela reconstituição das condições de absorção da população em idade escolar, que tenderia a ser resolvida por meio da liberação do altíssimo número de vagas retidas por alunos repetentes, principalmente nas séries iniciais. O artigo trazia, a partir daí, uma crítica severa àprática da repetência na escola, indicando que sua superação poderia se dar, em parte, pelo aumento da competência interna da escola, mas, também (e isto é destacado), pela alteração dos critérios de promoção. Se os critérios de promoção também fossem controlados, haveria uma queda nesta taxa [de repetência]. (...]Nós não acreditamos que tudo isto possa ocorrer sem uma mudança de políticas para o setor e um investimento maciço de recursos para melhorar a qualidade de ensino. Porém, a longo prazo, uma certa compensação financeira poderia ocorrer. Com um melhor rendimento interno de promoções, seria possível transferir alguns dos recursos (escolas, salas de aula e professores) para as séries mais adiantadas. Com isto, o mesmo número geral de matrículas oferecidas hoje serviria para que os alunos fossem mais além em seus estudos (ib., p. 10). Essa formulação não apenas influiria na reorientação do debate sobre expansão da oferta educacional, como ajudaria a formar a base sobre a qual se assenta a adoção de medidas de "correção do fluxo escolar", que setor- nariam ponto central da reforma educacional realizada na segunda metade da década de r 990, pelo governo federal, bem como de reformas realizadas no âmbito de diversos estados e municípios, como no caso exemplar de Minas Gerais, analisado por Dalila Oliveira (2000). Quanto àreorientação do debate sobre a expansão da oferta educacional, é preciso lembrar a centralidade do tema naquele momento, tendo em vista 77
- 42. Escola pública epobreza no Brasil os altos índices de analfabetismo que persistiam e a insuficiente taxa de escolarização da população de 7 a 14 anos em relação ao ensino obrigatório. As vagas públicas não eram proporcionais à demanda, de forma que a cons- trução e a ampliação de escolas frequentemente polarizavam as discussões sobre o direito à educação, virando, em geral, bandeira eleitoral. A discussão de Fletcher e Ribeiro permitia inverter os termos da equa- ção, dando base à argumentação de que a falta de vagas, no nível do ensino obrigatório, não se devia à sua inexistência, mas à sua ocupação por alunos de mais idade. Com isso, a "solução" do problema era remetida para a efi- ciência do processo de escolarização, que permitiria corrigir a capacidade de atendimento do sistema. É importante notar, nesse caso, que o estudo de Fletcher e Ribeiro não ignora a questão do fracasso escolar, mas a coloca de modo diverso da perspectiva crítica já amplamente formada na época. Na perspectiva dos autores, a questão do fracasso escolar aparece bastante reduzida à ideia de garantia de consecução da escolarização, envolvendo, por certo, uma dimensão pedagógica, definida como relativa ao preparo dos professores, mas contida numa questão gerencial, de racionalização do processo de escolarização. O fracasso escolar aparecia como um problema da ordem da eficiência do sistema de ensino, orientando o foco da investigação e da análise principalmente para o plano da organização e da administração da oferta educacional, o que resultava na ênfase da necessidade de racionali- zação administrativa como forma de produção da eficiência escolar. Com isso, todo um ideário de modernização se atualizava, credenciando-se para disputar os termos do debate da questão educacional e os projetos para sua mudança, de forma coadunada às novas orientações dos organismos internacionais que apareciam como condicionalidades vinculadas à rene- gociação da dívida brasileira. A reforma empreendida ao longo dos dois mandatos de Fernando Hen- rique Cardoso (1995-8 e 1999-2002), coordenada pelo ministro Paulo Renato Souza, que se manteve no posto durante o mesmo período, valeu-se amplamente desse senso comum. O discurso governamental centrou-se na eficiência da gestão do setor educacional e do ensino, enfatizando questões 1. A escola brasileira administrativas e pedagógicas. Não penetrou na problematização das relações que efetivamente produziam uma "escola que não ensina" e dos limites de uma escola assim configurada frente ao agravamento do quadro social. A eficiência do ensino dependia da modernização da administração pública, da escola e do professor. "E ponto!" O fisiologismo, o clientelismo, a corrupção e o despreparo profissional foram apontados como causas da ineficiência escolar, mas não tiveram seus mecanismos dissecados. Vieram à tona, mas interpretados como doenças que representariam um tempo passado, expressões do atraso, cujos resí- duos estariam entrincheirados nas administrações locais e nas escolas. Os vínculos orgânicos da "grande política" com a "pequena política" - nos termos de Gramsci, entre a política relacionada às questões amplas de domínio e direção, de "ditadura e hegemonia em alta escala", e a "política do dia a dia", relativa a "questões parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura já estabelecida" (20oob, p. 2 2 ), envolvendo "a pequena diplomacia, a estreiteza dos programas[...], o esforço imenso para impedir qualquer mudança radical" (ib., p. 345) - foram silenciados. Abriu-se, assim, espaço para se forjar um consenso, em torno da necessi- dade de uma ação profilática, na medida suficiente para formar uma base a partir da qual a reforma educacional que convinha ao grupo dirigente seria apresentada como expressiva dos interesses da nação e imposta às forças que se apresentavam nitidamente em oposição. As formulações de Gramsci sobre hegemonia ajudam a dar visibilidade às relações de força que constituíam a estrutura e conferiam dinamismo a esse jogo. Discutindo os vínculos complexos entre as relações de dominação econômica e política, ele chamou a atenção para o momento em que um ·grupo percebe que o desenvolvimento dos próprios interesses corporati- vos depende de sua expansão além do círculo econômico restrito, em que esses interesses se formaram. Torna-se necessário, nesse caso, que outros grupos se sintam, em alguma medida, também portadores desses interesses, entendendo-os como válidos e, assim, atuando a seu favor ou, ao menos, consentindo em sua realização. 79
- 43. Escola pública epobreza no Brasil Esta é a fase mais estritamente política, que assinala a passagem nítida da estrutura para a esfera das superestruturas complexas; é a fase em que as ideo- logias geradas anteriormente (nas relações mais propriamente corporativas) se transformam em "partido", entram em confrontação e lutam até que uma delas, ou pelo menos uma única combinação delas, tenda a prevalecer, a se impor, a se irradiar por toda a área social, determinando, além da unicidade de fins econômicos e políticos, também a unidade intelectual e moral, pondo todas as questões em torno das quais ferve a luta não no plano corporativo, mas num plano "universal", criando assim a hegemonia de um grupo social fundamental sobre uma série de grupos subordinados (ib., p. 41). A irradiação social das ideias de um grupo é condição de sua supre- macia. Mas essa irradiação não é pura expansão da ideia de um grupo em particular sobre os demais. O fato da hegemonia pressupõe indubitavelmente que sejam levados em conta os interesses e as tendências dos grupos sobre os quais a hegemonia será exer- cida, que se forme um certo equilíbrio de compromisso, isto é, que o grupo dirigente faça sacrifícios de ordem econômico-corporativa (ib., p. 48). Esses sacrifícios e compromissos "não podem envolver o essencial" (ib., p. 48), sob pena do desmonte do projeto que se pretende hegemônico. Mas a direção intelectual e moral por parte de um grupo implicará, sempre, em alguma medida, sua disposição em "harmonizar seus interesses e aspirações com os interesses e aspirações de outros grupos" (id., 2002, p. 329). É nesse sentido que essa supremacia não representa uma homogeneização da sociedade. 80 A hegemonia é isto: capacidade de unificar através da ideologia e de conservar unido um bloco social que não é homogêneo, mas sim marcado por profundas contradições de classe. Uma classe é hegemônica, dirigente e dominante, até o momento em que - através de sua ação política, ideológica e cultu- ral - consegue impedir que o contraste existente entre tais forças exploda, 1. A escola brasileira provocando assim uma crise na ideologia dominante, que leve à recusa de tal ideologia, fato que irá coincidir com a crise política das forças no poder (Gruppi, 2000, p. 70). Trata-se de uma formulação na qual a direção política mostra-se impli- cada com a moral, a ideologia e a cultura (ib., p. r r ), envolvendo inclusive as disputas em torno dos modos de conhecer e dos modos legítimos de ação. Uma formulação que requer uma concepção de Estado capaz de dar visibilidade àvariedade de instrumentos e canais possíveis de ser utilizados estrategicamente nas disputas pelas posições de domínio e direção. Como no caso da concepção ampliada do Estado, de Gramsci, em que este aparece como constituído pela sociedade política - à qual corresponde o monopólio legítimo da repressão e da violência, o uso da força e a função de domínio - e pela sociedade civil - relativa aos organismos "privados" por meio dos quais se elaboram e se difundem as ideologias: "o sistema escolar, as Igrejas, os partidos políticos, os sindicatos, as organizações profissionais, a organização material da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de comunicação de massa)" (Coutinho, 1999, p. 128). A supremacia de um grupo implica o "domínio" dos grupos adversá- rios, de forma que sejam impostos limites a seus propósitos e ações que representem riscos ao projeto dominante, e "direção intelectual e moral" (Gramsci, 2002, p. 62) dos demais grupos ou frações que compõem a classe dominante, bem como dos grupos subordinados afins ou aliados. A função própria da hegemonia é a "direção", mas seu exercício não elimina a neces- sidade de "domínio". Domínio e direção se complementam, especialmente nas democracias modernas, em que o consenso de parcelas significativas da sociedade torna-se parte fundamental da base de legitimidade a partir da qual o grupo dominante, no comando do Estado, fortalece sua autoridade no uso dos mecanismos de coerção - a lei, a polícia, as forças militares, o planejamento institucional - para conter a ação e limitar a difusão dos propósitos dos antagonistas. Força e consenso "se equilibram de modo va- riado", mas sempre de modo "que a força pareça apoiada no consenso da maioria, expresso pelos chamados órgãos de opinião pública - jornais e 8 [
- 44. Escola pública epobreza no Brasil associações - os quais, por isso, em certas situações, são artificialmente multiplicados" (id., 20oob, p. 95). As fronteiras entre força e consenso, porém, são por vezes inexistentes, de maneira que, entre eles, situa-se a corrupção-fraude (que é característica de certas situações de difícil exercício da função hegemónica, apresentando o emprego da força exces- sivos perigos), isto é, o enfraquecimento e a paralisação do antagonista ou dos antagonistas através da absorção de seus dirigentes, seja veladamente, seja abertamente (em caso de perigo iminente), com o objetivo de lançar a confusão e a desordem nas fileiras adversárias (ib., p. 95). A discussão de Gramsci lança luz sobre os sentidos ocultos da "reforma educacional" realizada ao longo das duas gestões de Fernando Henrique. A observação das utilizações feitas da"reforma"permite afirmar que a"melhoria da educação" não constitula propriamente um fim, mas um meio a serviço de objetivos inscritos num projeto mais amplo de domínio e hegemonia. A intervenção no setor educacional abria ao governo canais de atuação que permitiam operar com objetivos administrativos e políticos de mais largo alcance. Do ponto de vista "administrativo'', a reforma constituía um meio de ajuste do aparato estatal na medida "necessária" ao novo programa político-econômico, possibilitando reordenar gastos e ações e redistribuir funções e encargos, desonerando a União e ampliando a carga de responsa- bilidade de estados e, principalmente, municípios. Constituía um álibi por meio do qual seria possível realizar certa intervenção nas administrações estaduais e municipais, ajustando-as, em pontos essenciais. A reforma permitia, também, realizar ajustes em setores mais amplos que o educativo escolar. A centralidade do debate na eficiência do ensino e da gestão escolar encobriu a atualização da "segunda fila" - ou seja, do outro eixo de produção da escola, interligado ao eixo do ensino, mas irredutível a ele - por meio da migração de novas tarefas assistenciais para o setor educacional e da posição estratégica atribuída à escolarização fundamental no novo contexto econômico-social.Trata-se de um eixo que, 82 ......·- 1. A escola brasileira posto à margem da compreensão da escola, permitia ao governo operar, com razoável liberdade, mediante a "política educacional", um leque de aspectos e ações que, a rigor, se inscreviam num programa, bem mais amplo, de reforma da política social. No plano político, em sentido amplo, a "reforma" viabilizava a am- pliação da esfera de ação do grupo dirigente na reorganização das relações políticas em diversas escalas, fornecendo novos lastros para sua atuação nas negociações externas e internas. Na política externa, a mudança rápida nos indicadores educacionais, por exemplo, era um item importante na nego- ciação do ingresso do Brasil no novo cenário de relações internacionais, que implicava políticas sociais e econômicas condizentes com os interesses do capital. Na política interna, a reforma permitiria uma via de atuação "molecular" que, a médio prazo, deveria repercutir numa melhor posição relativa do grupo dirigente na relação com a "pequena política" e as "for- ças tradicionais", com as quais não interessava, de imediato, romper, mas enquadrar e submeter nos pontos essenciais ao novo projeto. No que diz respeito às relações políticas internas mais amplas, a "ques- tão educacional" constituía uma via de entrada importante na esfera da sociedade civil: a legitimidade do tema permitia ao governo atuar mais confortavelmente na disputa e na orientação da "opinião pública", aumen- tando seu peso na definição dos pontos de pauta do debate social, na difusão de parâmetros do debate e em sua delimitação, facilitando o desmonte de consensos instituídos em torno de noções de direitos e a desorganização de ações e forças que se punham em sentido contrário. Do mesmo modo, por meio da aparência de que a escola brasileira era finalmente submetida a uma ação severa, capaz de restituir sua função central, formativa, que a recolocava nos trilhos de sua "missão" de modernização econômica e so- cial, difundia-se a impressão de que as mudanças em curso representavam uma inequívoca ruptura com as formas "tradicionais" de operar a política, fortalecendo a posição da fração de classe que se apresentava como novo "condutor" das mudanças nacionais. A eficiência do ensino era uma das peças da estratégia de fortalecimento da posição de domínio e direção do
- 45. Escola pública epobreza no Brasil novo grupo dirigente, servindo a propósitos amplos de consolidação do projeto de hegemonia em curso. O documento A nação convocada: compromisso nacional pela educação básica (Brasil, 1996),14 escrito pelo então ministro da Educação, Paulo Renato Souza, e pelo então governador do Distrito Federal, Cristovam Buarque (do Partido dosTrabalhadores - PT), sintetizaria parte importante das dispo- sições da nova gestão a respeito da educação. Trata-se de um documento, apresentado em março de 1996, no ato de lançamento do Ano da Educação, que, partindo da constatação de que a situação da educação era intolerável, tornando inadiável uma"ação decisiva", condamava uma participação ampla em torno da construção de "uma política suprapartidária da educação na- cional" e da "recuperação da escola pública" (ap. Minto, Monteiro e Catani, 1996). Nos termos do documento, "a gravidade do problema nacional de educação atingiu proporções que requerem ampla e organizada mobilização de forças e energias de todo o país - do governo e da sociedade civil" (ap. Setúbal, 1997). O "projeto de modernidade brasileira" exigia "que toda a sociedade" assumisse"a posição de que ser moderno éser educado" (ib., grifo do autor).Tal projeto, em que a modernização era referida àeliminação de desigualdades sociais, à ampliação dos "espaços de participação democrática" e à "inser- ção competitiva do País nos novos processos econômicos internacionais" (ap. Minto, Monteiro e Catani, 1996), esbarrava na baixa escolarização da população brasileira, mas a educação de qualidade, necessária àmoderniza- ção, tornava-se inviabilizada devido à"baixíssima produtividade do sistema educacional" e a suas profundas iniquidades, exemplificadas pelos índices de repetência e evasão elevados que "consomem quase um rI 3 do que é gasto em educação", pelo "elevado número de jovens e adultos analfabe- tos - r9, 2 milhões de brasileiros com r5 anos ou mais não sabem ler e escrever", bem como pelas seguintes situações: 14 Reporto-me aos trechos transcritos em Minto, Monteiro e Catani (1996, p. 558-62) e Setúbal (1997, p. 121-33). J_A escola brasileira [- _ -l distribuição dos recursos com um custo aluno-ano que pode variar de R$ 50,00 nas regiões mais pobres até mais de R$ 800,00 nas mais ricas; percentual de matrículas no ensino médio dos mais baixos da América - apenas 1 5% da população de 1 5 a 1 8 anos; remuneração aviltante do magistério, sendo ainda frequentes salários abaixo do mínimo estabelecido pela lei (ib.). Conforme Setúbal ( r 997), com base nesse quadro, o documento propu- nha, como metas, a eliminação do analfabetismo, da repetência e da evasão; a qualificação progressiva do magistério; a garantia de condições mínimas de aprendizagem, por meio de ações que envolvessem a aquisição de li- vros, a produção de materiais didáticos, a difusão, nas escolas, de recursos televisivos e a garantia de alimentação escolar; a criação de mecanismos que permitissem um patamar mínimo de referência para um investimento aluno/ano mínimo (R$ 300,00), bem como sua progressiva ampliação, e a garantia de referências similares que balizassem a remuneração digna dos professores. A maior parte dessas ações, contudo, era referida ao ensino fundamental, e a "meta-síntese", como mostram Minto, Monteiro e Catani ( r 996), era, de fato, a garantia de escolarização mínima obrigatória a toda a população na faixa etária correspondente, de 7 a r 4 anos, e o aumento progressivo dos recursos públicos para o ensino obrigatório. A realização dessas metas requeria uma política compartilhada da educação, coordenada pelo poder público, mas executada em parceria com toda a comunidade brasileira: escolas, universi- dades, poder legislativo, empresários, poder judiciário e tribunal de contas, professores e especialistas em educação, pais, mães e responsáveis pelas crian- ças, igrejas, sindicatos, imprensa, meios de comunicação, organizações não governamentais, intelectuais, artistas e cientistas (Setúbal,- 1997, p. r2 2). Nesse contexto, a tramitação propositalmente arrastada da LDB- que se começou a discutir em r9 89, mas que só veio à luz da vigência legal em dezembro de r996 - deu suporte à expedição de um conjunto de medidas voltadas para o ensino cuja sequência, muitas vezes em ritmo de 8_>
- 46. Escola pública epobreza no Brasil filme americano, ocupou a ação e o debate escolar o suficiente para que medidas orientadas para outros fins merecessem menor atenção, podendo fluir como se fossem "não escolares". Centrando a atenção no ensino fundamental, 15 é possível observar que a escola foi atingida por um emaranhado de medidas, cujo caráter indutor e interventor, em relação à prática pedagógica, mobilizou parte importante das energias e atenções, deixando pouco tempo para pensar nas modificações operadas em outras dimensões e aspectos da estrutura e da ação escolar. Medidas dirigidas à reforma curricular, à avaliação sistemática da aprendiza- gem, à aceleração da escolarização de alunos repetentes, à "capacitação" de professores, ao ingresso de segmentos ainda excluídos da escola e a seu acom- panhamento complementar16 representaram água para o moinho do ensino, fazendo parecer que ali estava o centro efetivo das mudanças propostas. 15 Adoto a subdivisão e a nomenclatura de níveis de ensino conforme o estabelecido pela lei 9. 394/ 1 996. A educação escolar passa a ser composta pelos níveis "educação básica" e "educação superior", sendo o primeiro subdividido em "educação infantil" (caracterizada especialmente em relação à faixa etária a que se destina, de o a 6 anos), "ensino funda- mental" (correspondente ao antigo primeii:o grau, até então referente às oito primeiras séries de ensino, subdivididas em dois segmentos de quatro séries cada) e "ensino médio" (correspondente ao antigo segundo grau). A instituição da possibilidade de adoção de for- mas diferenciadas de organização da escolarização (por ciclos, períodos semestrais, grupos não seriados etc.), a critério do estabelecimento ou sistema de ensino, em substituição à forma seriada anual, não inviabilizou certa correlação entre as etapas de ensino vigentes em distintas conjunturas normativas do sistema nacional. O foco no ensino fundamental se deve ao fato de ser essa a etapa de escolarização que melhor caracteriza a presença da escola no território e na vida da população brasileira. 16 As medidas aí implicadas são apresentadas e analisadas mais detidamente no capítulo 4, especialmente em seus nexos. Convém explicitar desde já, porém, que se trata, princi- palmente, mais ou menos na sequência temática apresentada, dos seguintes programas: Parâmetros Curriculares Nacionais, Parâmetros em Ação; Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica e Exame Nacional de Cursos, Programa de Aceleração da Aprendiza- gem; expedientes especiais, como no caso do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização dos Professores (Fundef), que induzem à imple- mentação de programas de formação permanente de docentes; instituição de programas socioeducativos, na forma de tempo escolar complementar, associado a programas de renda mínima como o Bolsa Escola e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti); entre outros. 86 1. 1! escola brasileira Não que essas medidas fossem eficazes em seus objetivos manifestos, ou que se mostrassem legítimas e oportunas, conseguindo, de uma só tacada, convencer o professor de que era urgente mudar currículos e práticas. Se essas medidas movimentaram as escolas, é porque caíram sobre elas como uma avalanche e porque sua forma de intervenção foi incisiva. Seu"mérito" principal talvez tenha sido exatamente este: ocupar a escola, as entidades de classe e a academia com o tema da eficiência escolar, transformado no principal ponto de pauta da década de 1990, não porque sua pertinência fosse consensual nesses meios, mas pelo razoável desconforto e dissenso que, instalando-se em torno do assunto, permitiu que os outros propósitos corressem por fora, fluindo com menor atrito. Sobre o que"corria por fora", que não era tão por fora assim, há pelo menos dois pontos importantes a considerar, sob pena de não apreender os múltiplos sentidos das mudanças então em curso. Primeiro: todas as medidas dirigidas ao ensino hospedavam finalidades não educacionais, trazendo em seu interior determinações que repercutiam fortemente em certos aspectos da administração do setor educacional, em sentido amplo, bem como da escola e do processo de escolarização. Segundo: simultaneamente a essas medidas, eram criados programas, instituições e normas cuja relativa (e aparente) exterioridade em relação ao âmbito escolar era o que permitia suainfiltração orgânica na escola, 17 com repercussões importantes em sua constituição. Como bonecas russas umas dentro das outras (para não usar a já sa- crificada alegoria do cavalo de troia que, no fim das contas, acentua o sentido de traição do conteúdo da ação quanto à sua aparência, o que realmente ocorre no caso aqui discutido, mas que não encerra os sentidos que quero acentuar), cada medida, ou cada conjunto de medidas possível de montar pelo desvendamento de suas conexões às vezes "clandestinas", continha mecanismos que remetiam a formas diversas de racionalização 17 Pode-se listar, nesse caso, a criação do Peti e do Bolsa Escola Federal, que ainda que repercutam no plano pedagógico, e ainda que apresentem implicações educativas, têm outras finalidades, apresentando desdobramentos em termos da produção da escola que extrapolam nitidamente os planos mais diretamente vinculados a suas funções educativas e formativas.
- 47. Escola pública epobreza no Brasil instrumental do setor educacional: a reorientação da ação administrativa, da distribuição financeira e do uso do aparato institucional disponível no setor (dependências físicas, recursos materiais e corpo funcional); a indução da expansão da oferta de vagas e, ao mesmo tempo, a focalização da ação; a reorientação dos sentidos do direito à educação; a modificação dos canais destinados à discussão e à disputa dos sentidos dos direitos bem como ao encaminhamento de demandas relativas ao seu exercício; a reorientação da participação social no sentido do controle formal dos serviços educacio- nais, entre outros expedientes. Vários desses mecanismos, por sua vez, não operavam apenas no setor educacional. Ao contrário, serviam a objetivos de ajuste da política social, ajudando a redefinir limites entre "proteção" e "assistência" e a reordenar, especialmente por meio da focalização da ação do setor social, os compromissos do Estado em torno de direitos sociais, assunto já referido brevemente e que será retomado detidamente nos pró- ximos capítulos. 4. Elos perdidos Tudo o que foi exposto sugere que, na ação do governo federal, a con- tinuidade da redução da "questão escolar" ao tema da produtividade foi garantida mediante o engendramento de uma reforma que apresentava o despreparo dos professores e dos gestores do setor educacional como causa da desqualificação "da escola" e centrava o debate nas medidas de correção da organização escolar e da ação educacional, desviando a atenção da ver- dadeira reconfiguração da escola, no sentido de seu uso instrumental num programa de mais largo alcance. A sustentação do significado aparente da reforma educacional coor- denada pelo ministro Paulo Renato Souza requeria o "esquecimento" da perspectiva crítica que se formara três décadas antes e da qual o presidente Fernando Henrique tinha participado. Para que a modernização da esco- la, pautada pela racionalização administrativa, financeira e pedagógica, aparecesse como a via por excelência da melhoria educacional, era pre- 88 1. A escola brasileira ciso encurtar o caminho de análise sobre o que produzia, efetivamente, a "não escola" brasileira, ou seja, uma escola que não ensinava. A restauração de uma perspectiva dualista e etapista caía como uma luva nesse caso. Apresentando-se os aspectos problemáticos da escola como expressão do "atraso", que se perpetuava por meio de forte resistência à modernização, tornava-se possível simplificar a discussão sobre "o que fazer" para"corrigir os rumos da escola". O quadro do debate, assim, ficou fortemente marcado pela ênfase no funcionamento da escola, e não raramente tal formulação, reduzida a es- quemas simplificados e subordinada à matriz interpretativa da eficiência, deu um ar moderno a discussões que silenciavam sistematicamente sobre o debate bem mais denso havia muito formulado, mantendo na sombra as relações que efetivamente produzem a escola brasileira, especialmente no nível de ensino mais elementar. A tentativa do então presidente de se diferenciar do "passado" e do "atraso" representou a quebra de seus elos com o que havia de mais denso na formulação sobre a questão social brasileira - o campo crítico do qual participara - e a restauração de uma ideologia modernizadora que, pela dissimulação das novas instrumentalidades que o "atraso" adquire para o "moderno", permite o aprofundamento das relações de dependência e das profundas desigualdades econômicas, políticas e sociais. Uma ideologia à qual correspondem práticas históricas que persistiriam e se atualizariam, na década de 1990, viabilizando a realização àbrasileira das novas exigências impostas no processo de renovação de uma condição capitalista dependente, em conformidade com o receituário dos organismos internacionais. Énessa c~ave que foi estendida a "validade" de formas de produção da escola havia muito já percebidas como determinantes de sua desqualificação: formas que adensam, entre outros problemas, a "segunda fila", oeixo de expansão da escola que se realiza em detrimento do ensino. O aprofundamento de uma forma histórica de escola em que o "escolar" ultrapassa em muito o "educativo", subordinando-o a outros fins, indica a necessidade de retomar a discussão das relações que a produzem, por meio da reconstituição de alguns dos elos que efetivamente vingaram no novo
- 48. Escola pública epobreza no Brasil contexto - especialmente aqueles entre as inúmeras formas de utilização da escola-, tornando-se a base de implantação das medidas de "ajustes"que aprofundariam alguns traços e problemas constitutivos da escola brasileira. Os indícios preliminares desses elos, no entanto, devem ser rastreados, primeiramente, a partir da própria educação escolar, de suas delimitações e das fronteiras traçadas para seu alcance social. Por isso, no capítulo seguinte, dou i,1ício à reconstituição desses elos exata- mente a partir de uma discussão da expansão da oferta educacional referida às bases legais e institucionais dos mínimos educacionais. Reporto-me, também, a práticas que considero centrais na instituição de um perfil de "educação mínima", que vigora até hoje, ainda que com modificações, especialmente na utilização da escola como instrumento de gestão da pobreza. ·~· 2. A expansão da oferta educacional r . A oferta educacional A pesquisa da expansão da oferta educacional é uma importante via de com- preensão da formação de uma escola e dos sentidos que ela adquire num contexto social amplo. Trata-se, afinal, de algo que pode envolver mudanças tanto no acesso aos serviços educacionais existentes, mediante maior oferta de vagas e melhor distribuição territorial da rede escolar, quanto no escopo desses serviços, mediante o aumento do tempo de escolarização, da diversi- dade de conhecimentos considerados próprios da escola e da diferenciação dos níveis e das modalidades de ensino oferecidos em cada sistema. Apesar de parecerem simplesmente decorrentes das regulamentações dos sistemas de ensino, são aspectos fortemente implicados com outros movimentos da vida social e, assim, irredutíveis ao plano das normas e das ações estatais. Quero lembrar, com isso, que a expansão da oferta educacional é ex- pressão de práticas sociais e relações de forças que antecedem e atraves- sam as medidas oficiais a seu respeito. Ésempre movida por impulsos que decorrem dessas práticas e relações, estando relacionada, portanto, com modificações nas expectativas dirigidas à educação escolar, com as ações que se apresentam como respostas às novas demandas, com os novos usos e utilizações da escola que daí decorrem e, ainda, com os esforços no sentido da sistematização da oferta e de sua expansão. No Brasil, a expansão da oferta educacional tem especificidades de grande importância para compreender a formação do sistema nacional de ensino e as formas como a escola se inscreve em âmbitos mais amplos de organização da 91
- 49. Escola pública epobreza no Brasil vida social. Primeiro, porque a ampliação do acesso ao nível mais elementar do ensino não é parte de uma origem remota da escola brasileira; ao con- trário, atravessa por inteiro a história de sua formação, mostrando-se todo o tempo como um de seus focos dinâmicos. Segundo, porque, no Brasil, a expansão da oferta persiste intensamente, em inúmeras conjunturas, como um carro que anda na frente dos bois. Isso não se deve à"incapacidade" do Estado de controlar uma "realidade rebelde", subordinando-a a programas de ação de largo alcance. Deve-se, na verdade, ao fato de que a parcela de "desgoverno", observada na produção da realidade educacional, é parte de umaforma de aovernabilidade definida pela conciliação entre os interesses da fração de classe que conduz a"grande política" e os programas estreitos que conduzem a ação de frações de classe hegemonizadas ou grupos locais de poder. Sob esse ponto de vista, o alto grau de diversidade da oferta educacional e as imensas disparidades entre a escola que efetivamente chega à maioria da população e as modalidades escolares mais refinadas - que, lembrando um termo de Gramsci, atendem apenas à "espuma" da sociedade - são praticamente uma escolha, já que implicariam uma progressiva desistência, das classes dominantes, "de integrar a população, seja à produção, seja à cidadania" (Oliveira, 1998, p. 215). Os rumos se formam e se consolidam, muitas vezes, de modo difuso; nem por isso deixam de ser a expressão de sucessivas opções que se combinam em pontos essenciais. Essas diversidades e disparidades não são, certamente, um "privilégio" dos serviços educacionais. Expressam a persistência e a atualização de de- sigualdades profundas na organização da sociedade e da vida econômica e política em território nacional. Em boa parte, é nesse sentido que a expansão da oferta educacional se "antecipa" à ação planejadora do Estado. Ela ocorre sob a forma de uma resposta mais ou menos direta às urgências da demanda ou aos desígnios de interesses parcelares, que muitas vezes ocupam o próprio Estado, especialmente nos níveis mais restritos ou in- termediários de governo, ou seja, cargos secundários no governo federal ou pequenos cargos de direção e coordenação de setores e programas em municípios e estados da Federação. Ela parece "fugir sistematicamente" ao 2. A expansão da eferta educacional controle, constituindo realidades diferenciadas, aparentemente movidas por um dinamismo próprio que, só posteriormente, serão enquadradas num sistema formal e, muitas vezes, sob a forma de uma adaptação formal forçada (ainda que precária e superficial) das realidades particulares a uma organização sistêmica"de cima" e delineada conforme uma lógica"externa" à realidade em questão. Disso também deriva uma forma particular de presença do tema da oferta educacional na historiografia da educação brasileira. Uma presença forte, que se deve em boa parte ao fato de se tratar de uma expansão que conjuga, permanentemente, como elementos ativos no presente, processos de formação e mudança de aspectos da oferta que remontam a momentos muito distintos, dos mais antigos aos mais recentes, e que ocorrem conforme ritmos diferenciados. A expansão do nível mais elementar - expressão clara de uma história lenta, que nunca "se completa", porque, na verdade, esse é seu modo particular de realização histórica (Fernandes, 1975)-está sempre na ordem do dia, compondo-se, às vezes de forma "bizarra"- para lembrar outro termo caro a Gramsci -, com os novos crescimentos e modificações dos mais avançados níveis de ensino, das novas modalidades, dos novos campos de formação, dos novos contornos curriculares, das novas organizações e abrangências do tempo destinado à educação escolar. Os modos de composição entre os mais antigos e os mais novos aspectos formadores da oferta, por sua vez, geram uma situação problemática para um estudo de sua expansão que dê conta de seu sentido de conjunto. Se nada passa a fazer parte do passado - tudo se atualiza, saturando o presente de distintas temporalidades e sentidos, que parecem poder combinar-se de ma- neiras variadas, como nos arranjos irrepetíveis de um caleidoscópio -, ou t~dos os aspectos passam a ser tratados brevemente ou se enfatiza aquilo que parece ter um papel nuclear, mas sem desprezar as relações com os demais aspectos, tendo em vista que essas relações também explicitam tal papel. Éo que procuro fazer neste capítulo. Entendendo que a expansão lenta, permanente e "incompleta" do nível de ensino mais elementar (até 197 1, o ensino primário de até quatro anos; a partir de então, o de primeiro grau, até 1996, e, em seguida, o fundamental, de no mínimo oito anos letivos) 93
- 50. Escola pública epobreza no Brasil tem o papel nuclear referido, discuto a expansão da oferta educacional, nesse nível de ensino, a partir de três eixos: a definição dos limites mínimos da educação regular como direito social e dever do Estado, a expansão do alcance populacional dessa educação mínima e o tipo de escola que se forma para sua realização. 2. Os mínimos em educação A discussão da educação como direito deve ter por referência o debate sobre o reconhecimento jurídico de necessidades humanas e sociais. Esse reconhecimento se dá, em regra, por meio da declaração de direitos rela- tivos à satisfação dessas necessidades e da regulação de critérios e formas para seu asseguramento. Isso implica a discussão das noções de "mínimo" e "básico", às quais podem corresponder noções diferenciadas de direitos, especialmente quanto ao alcance social das ações que visam garantir seu exercício e quanto aos aspectos da vida social cobertos por essas ações. A noção de "mínimos sociais", segundo Pereira (2ooo), está vinculada aos mínimos de subsistência, que sempre fizeram parte da pauta de regulações econômicas e sociais de diferentes modos de produção, mas que adquiriram particular evidência no contexto das relações capitalistas. Nesse contexto de relações, o funcionamento pleno dos esquemas de exploração econômica passava a depender da existência de grandes contingentes populacionais que, coagidos pela necessidade, se submetessem às mais adversas condições de trabalho e às mais baixas remunerações. Àpobreza extrema que se formaria sob essas relações, no entanto, corresponderiam problemas diversos, que viriam a suscitar ações variadas (caritativas, assistenciais e policiais) que, de diferentes modos, acabariam concorrendo para manter viva e sob relativo controle aquela força de trabalho barata. A demarcação dos mínimos de subsistência aparece, em geral, inscrita nessas ações que se apresentavam como respostas aos problemas associados à pobreza extrema. Por isso, a ideia de mínimo, no campo social, tende a suscitar os limites mais ínfimos da sobrevivência física e do convívio social, 94 2. A expansão da '!farta educacional aos quais correspondem patamares de satisfação de necessidades sociais praticamente equivalentes à "desproteção" (ib.). A noção de "básico", conforme Pereira, tem sentido diverso. Faz re- ferência àquilo "que serve de base de sustentação indispensável efecunda ao que a ela se acrescenta" (ib., p. 26, grifo meu). A ideia de fecundidade, nesse caso, permite definir o básico como algo que não diz respeito sim- plesmente à provisão de condições sem as quais não se vive, mas à garantia de um conjunto de condições prévias sem as quais não se produz, com relativa autonomia, determinado modo de vida. O básico, portanto, não se define por limites biológicos, mas por parâmetros mais amplos, sociais, historicamente definidos, relativos ao horizonte de possibilidades que serve de referência aos projetos de vida. Essas duas noções interessam ao estudo da expansão da oferta por ofe- recerem parâmetros para que o fenômeno da expansão seja apreendido em suas implicações com a instituição da educação escolar como direito social. Afinal, parte importante dos movimentos de expansão da oferta vincula-se às disputas em torno do estabelecimento dos limites mínimos de educação escolar numa sociedade, tendo em vista os patamares básicos de escolarização reconhecidos como essenciais à produção da vida nessa mesma sociedade, fronteiras fundamentais na definição desse sentido de direito. Formalmente, os limites mínimos de educação escolar vêm "embuti- dos" no próprio reconhecimento jurídico da educação como direito. Tal reconhecimento, comumente, se dá em dois principais patamares: o da declaração textual do direito e o da demarcação de critérios e meios que assegurem seu exercício. A fixação de marcos legais relativos à educação escolar obrigatória e à gratuidade e a discriminação das responsabilidades e~ sua realização são, talvez, as mais elementares disposições desse segundo patamar e, muitas vezes, o que dá forma mais nítida ao reconhecimento jurídico efetivo da educação escolar como direito social. Em outros termos, como ocorre fartamente na legislação brasileira, a lei pode declarar textu- almente um direito, mas se não estabelece meios e regras para assegurar seu exercício, é como se não houvera o reconhecimento. 95
- 51. Escola pública epobreza no Brasil Esse"reconhecimento" jurídico, certamente, jamais é uma simples con- cessão. Na verdade, é apenas um momento de oficialização de um direito em formação, cuja instituição inscreve-se em processos de longa duração, relativos às mudanças econômicas, políticas e societárias, às disputas so- ciais que aí se instauram, em torno de valores e interesses distintos, e aos processos de negociação dos conflitos por meio dos quais novas regras de organização da vida social vão sendo firmadas, dando origem a modificações nas formulações e nos mecanismos de realização de direitos e deveres. No decorrer desses processos, portanto, formam-se os sentidos de público e privado que, em boa medida, fundamentam a atuação do Estado no campo social, o que implica a definição de um conjunto amplo de regulamentos, ações, meios e canais jurídicos, políticos e institucionais frequentemente transformados em objeto de novas disputas. É nesse sentido que interessa considerar o termo "reconhecimento". Ele deve indiciar que a história de um direito social antecede e atravessa o momento de sua consagração jurídica, aparecendo inscrita nos processos em que esse direito começa a ser socialmente elaborado, nas apropriações instrumentais de suas prerrogativas para fins diversos, nos movimentos e lutas para que ele passe a fazer parte do estatuto de determinada sociedade e chegue a se realizar efetivamente no plano da vida social. 2. I. A EDUCAÇÃO MÍNIMA NO BRASIL Um razoável panorama, ainda que parcial, do percurso da instituição jurídica da educação como direito, no Brasil, pode ser extraído das principais peças legislativas que regulam a educação em nível nacional: as Constituições e as leis complementares que dispõem sobre as diretrizes, as bases e a orga- nização dos sistemas de ensino. 18 Por meio do exame dessas leis, é possível 18 Considero as Constituições de l 824, 189 I, 1934, I 937, I 946, I 967 e 1988, a emenda constitucional 1, de l 7 de outubro de I 969, a Lei Orgânica do Ensino Primário, de 1946, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de I 96 I, a lei i;. 69 2I 1971, que reformou a LDB de 1 96 l na matéria referente aos níveis de ensino primário, secundário e médio, e a LDB de 1996. Inúmeros parâmetros estabelecidos nessas leis foram objeto de outras .. 2.A expansão da eferta educacional notar que se trata de um percurso lento e oscilante, em que as mudanças, muitas vezes, não constituem"avanços", mas perdas importantes em relação a conquistas já aparentemente encaminhadas. No Brasil, a declaração textual da educação escolar como direito an- tecede em muito o estabelecimento de marcos minimamente precisos sobre uma oferta educacional capaz de garantir seu exercício pela maioria dos brasileiros. A multiplicidade de significados e alcances atribuídos à obrigatoriedade e à gratuidade do ensino primário dá uma boa visibilida- de do modo como, no plano das leis, tem sido possível manter distantes, por tempo extraordinariamente longo, a declaração do direito e o seu asseguramento. A menção à instrução primária e gratuita para todos os cidadãos e à oferta de colégios e universidades aparece já na primeira Constituição, a do Império, de 25 de março de r 8 24, como parte dos meios que deveriam garantir a inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros (art. 179, incisos XXXII-XXXIII). Essa determinação teve como desdo- bramento uma lei imperial, de r s de outubro de r 8 2 7, que estabelecia a implantação de "escolas de primeiras letras que forem necessárias [... Jem todas as cidades, vilas e lugares populosos". Porém, o Ato Adicional ( r 834) à Constituição do Império, ao dispor sobre a competência das Assembleias provinciais para legislarem sobre instrução pública, praticamente desen- carregou a União da responsabilidade de planejar e controlar a oferta da .. medidas legislativas. Como o objetivo deste tópico é traçar um quadro geral da instituição desses parâmetros, optei por limitar a discussão a determinados dispositivos dessas leis mais sólidas, ou seja, aquelas de caráter mais geral, maior alcance e menor tendência a rápidas e frequentes modificações. Cabe ainda esclarecer que, mesmo na discussão dessas leis, não me detive na apresentação e na análise dos contextos nos quais foram elaboradas e mesmo de seu caráter geral. Limitei-me a dispositivos que demarcavam juridicamente o que se poderia chamar de "mínimos" em educação. Entre as obras que abordam esse conjunto de leis, analisando mais detidamente cada uma delas e seus contextos e proces- sos de elaboração, bem como seus desdobramentos, é pertinente destacar ao menos três bastante conhecidas no campo educacional: A educação nas constituintes brasileiras (Fávero, I 996), A nova Lei da educação-LDB: trajetória, limites e perspectivas (Saviani, I 999) e História da educação no Brasil (Romanelli, I 978). 97
- 52. Escola pública epobreza no Brasil instrução primária, deixando esse nível de ensino dependente das disposi- ções de um nível de governo ainda precariamente organizado em termos institucionais e financeiros. Essa tendência seria consolidada com o silêncio da primeira Constitui- ção republicana, de 24 de fevereiro de 1891, sobre o ensino primário, sua gratuidade e as responsabilidades em relação à sua oferta. Nessa Consti- tuição, as disposições sobre educação, além de não aparecerem associadas a qualquer declaração de direito, faziam referência apenas à incumbência não privativa do Congresso Nacional de criar instituições de ensino superior e secundário nos estados e de prover a instrução secundária no Distrito Federal (ver especialmente art. 35). Não há menção sobre a oferta ou o controle do ensino primário por parte da União ou do Congresso. Fica apenas presumido que caberia aos estados qualquer iniciativa de regulação e implementação da oferta desse nível de ensino, tendo em vista as disposições anteriores a respeito e o fato de que os estados, naquele momento, eram os únicos entes da Federação com capacidade para tarefas desse tipo. A falta de disposições claras sobre as responsabilidades dos estados no campo educacional e de qualquer pa- râmetro ou controle por parte da União, no entanto, expressava certas escolhas de uma forma de governabilidade que pressupunha acordos que garantissem a autonomia dos estados, uma espécie de "carta branca" para que estes atuassem conforme os limites, os ventos e as vontades dominan- tes locais. O quadro de atuação do poder público aí delineado - de baixíssima responsabilização jurídica pela realização da oferta do nível de ensino mais elementar a parcelas mais significativas da população - seria confirmado, na prática, nas décadas seguintes, mostrando que, no Brasil, o silêncio da lei funciona melhor que qualquer determinação expressa. Isso ocorre de tal modo que as reformas educacionais promovidas pela União, nas quatro décadas posteriores, ou se mantiveram comodamente circunscritas ao Distrito Federal ou, nos raríssimos casos em que se ousou mexer com esse alcance, jamais se tornaram objeto de efetiva implementação. ~ .-..;. 2. A expansão da eferta educacional Apenas cerca de quarenta anos depois, na Constituição de 1 6 de julho de 1934, seria delineado algum sentido de dever na caracterização da atuação do Estado na oferta educacional. Literalmente, pela primeira vez a educação foi definida como um "direito de todos", que devia ser proporcionado "pela família e pelos poderes públicos" (art. 149). Houve maior detalhamento da competência e de obrigações da União quanto a diretrizes, planeja- mento, controle e fiscalização da educação nacional, o que se repetiria nas Constituições seguintes. As responsabilidades diretas da União com a organização e a manutenção do ensino foram também ampliadas, estendidas à manutenção dos sistemas de ensino dos territórios e à "ação supletiva, onde se faça necessária, por deficiência de iniciativa ou de recursos" (art. 1 50, alínea "d"). Também se definiram competências e responsabilidades dos estados e do Distrito Federal na organização e na manutenção dos sistemas educativos nos territórios respectivos, no sentido da difusão da instrução pública em todos os seus graus (art. 10, VI), o que concorria para "amarrar", se não as ações, ao menos a ideia de que a obrigatoriedade do ensino implicava certas responsabilidades do poder público quanto à oferta educacional. A tendência à regulação e à expansão da oferta pública transparecia de imediato no maior volume de disposições a esse respeito. A educação re- gular constava em capítulo próprio, no qual se dispunha sobre afrequência obrigatória ao ensino primário integral gratuito e a "tendência" à gratuidade da "educação ulterior ao primário".Tais disposições, no entanto, não apareciam como normas instituídas, e sim como referências que deviam balizar uma normatização que ainda estava por acontecer; ou seja, eram referências que a Constituição determinava que fossem observadas na elaboração do plano nacional de educação pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), de forma a tornar o ensino mais acessível. Nenhum item dispunha claramente sobre a extensão concreta desse ensino obrigatório e gratuito a todos. Em algumas passagens, inclusive, a ideia de obrigatoriedade nitidamente "transbordava" para a participação de setores civis na realização de uma tarefa que, à época, já era defendida por 99
- 53. Escola pública epobreza no Brasil muitos como própria do Estado. 19 Mas os variados dispositivos que demar- cavam a consolidação de um aparato estatal voltado à administração e ao planejamento da educação escolar - o que e claro no caso da consolidação do CNE,20 por meio da determinação de atribuições constitucionais, da referência à instituição dos Conselhos Estaduais e da regulação de aspectos da carreira docente - sinalizavam a tendência à sua expansão. Um dos principais avanços refletiu-se nas disposições sobre o financia- mento da educação. Aliás, os itens relativos ao financiamento eram os que melhor indicavam, ainda que precária e contraditoriamente, a tendência a um maior alcance da oferta pública. Determinava-se a cada nível de governo a aplicação de percentuais da arrecadação de impostos em "manutenção e desenvolvimento dos sistemas educativos": um mínimo de 1o% para a União e os municípios, e de 20% para os estados e o Distrito Federal. Compro- metia-se a União com a realização do ensino nas zonas rurais, mediante dispositivo que obrigava a aplicação, para esse fim, de no mínimo 20% das cotas destinadas à educação no orçamento anual. Determinava-se, ainda, a criação de fundos especiais, na União, nos estados, no Distrito Federal e nos municípios, para o financiamento do ensino. Conhece-se bem, hoje, 19 Esse é, precisamente, o caso da determinação de que as empresas industriais e agrí- colas situadas "fora dos centros escolares, e onde trabalharem mais de cinquenta pessoas, perfazendo estas e os seus.filhos, pelo menos, dez analfabetos" proporcionassem a estes ensino primário gratuito (art. 139, grifos meus). 20 A criação do CNE se deu três anos antes da Constituição de 1 9 34, pelo decreto 19 .8_s-o, de 11 de janeiro de 193 1, uma das primeiras peças legislativas da chamada Re- forma Francisco Campos. O Ministério da Educação e Saúde Pública fora instituído em 193o como parte da nova estrutura institucional criada pelo Governo Provisorio. Francisco Campos foi o primeiro titular desse ministério. Já nos primeiros meses de 1 93 1 , expediu um conjunto de decretos, que constituiriam a reforma, dispondo sobre a criação do Con- selho, 0 ensino superior, o ensino secundário e o ensino comercial. O decreto que criou 0 CNE previa a formulação de diretrizes gerais para o ensino primário, o secundário, o técnico e o superior como uma de suas principais atribuições. Ainda que isso não tenha se desdobrado efetivamente na formulação de medidas de alcance nacional a respeito do ensino primário, a atribuição constitucional de elaboração do plano nacional de educação reforça e dá mais precisão às atribuições do CNE nesse campo, concorrendo para consolidar o papel dessa instituição na organização do setor educacional. 100 2. A expansão da eferta educacional um razoável rol de truques usados no âmbito da administração pública para maquiar a não aplicação desses percentuais na educação regular. Mas não se pode deixar de assinalar que a demarcação, em lei, dessas obrigações orçamentárias e uma referência importante no lento processo de instituição do direto à educação. A Constituição do Estado Novo, de 10 de novembro de 1937, viria a diluir o sentido de dever do poder público que aí se formava, atribuindo ao Estado função apenas coadjuvante na escolarização "obrigatória". Nessa Constituição, a declaração do direito à educação aparecia, primeiramente, no capítulo sobre a família. A"educação integral da prole" era definida como dever e direito natural dos pais, cabendo ao Estado colaborar, "de maneira prin- cipal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular" (art. 125). Mesmo as formulações sobre a infância e a juventude (art. 127), "objeto de cuidados e garantias especiais por parte do Estado'', serviam de reforço ao papel apenas secundário do Estado, já que a "proteção do Estado" quanto à subsistência e educação da prole configurava-se como dispositivo assistencial relacionado às situações de abandono e miserabilidade. O capítulo sobre educação e cultura reforçava essa ideia. Afirmavam-se a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino primário (art. 13o), mas os termos da obrigatoriedade não eram definidos e a oferta educacional do Estado era sempre apresentada numa perspectiva suplementar à ação da família, espe- cialmente nos casos em que esta se mostrasse sem condições de fazê-lo. Nada se falava sobre financiamento da educação, e ate a gratuidade era relativizada, pois a Constituição previa a possibilidade de cobrança de "quantia módica" _para a caixa escolar. Por fim, mesmo no caso daqueles a quem "faltassem recursos", a ênfase quanto à ação do Estado recaía não sobre a educação regular, mas sobre "uma educação adequada às suas faculdades, aptidões e tendências voca- cionais". Era o "ensino pre-vocacional profissional destinado às classes menos favorecidas", que constituía "em materia de educação o primeiro dever de Estado", a quem cumpria "dar execução a esse dever, fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos estados, dos mu- !OI
- 54. Escola pública epobreza no Brasil nicípios e dos indivíduos ou associações particulares e profissionais" (art. 1 2 9). A forma jurídica do direito à educação, portanto, longe de se dirigir a parâmetros igualitarios, tornava-se, exatamente, o lugar da formulação da desigualdade, na medida em que concorria para oficializar a tendência ja existente de instituir ensino profissional "como ensino destinado aos pobres" (Romanelli, 1978). Antes da Constituição de r 8 de setembro de r 946, surgiu a primeira regulação ampla do ensino primario em nível nacional, cujo peso, à época, em face da inexistência de dispositivos abrangentes de regulação federal nesse nível de ensino, podia ser equiparado, ainda que só parcialmente, ao de uma lei de diretrizes e bases.Trata-se da Lei Orgânica do Ensino Primario (decreto- -lei 8.529, de 2 de janeiro de 1946),21 que normatizou a estrutura do ensino primário,22 estabelecendo parcialmente a forma de sua gratuidade. O ensino primário elementar, de quatro anos de duração, foi definido como obrigatório para crianças de 7 a 12 anos, quanto à matrícula e à frequência, e fixou-se a duração do ano escolar (assunto que sera discutido adiante). Entretanto, ainda que delegado à administração dos estados, dos territó- rios e do Distrito Federal o controle do cumprimento da obrigatoriedade, 21 Ainda que entrando em vigência em 1946, essa lei comumente é entendida como parte da Reforma Capanema, por ter sido prevista como um dos itens a serem regulados ainda no Estado Novo. De 1942 a 1946, expediram-se diversos decretos-lei parcelares, as Leis Orgânicas do Ensino, que regulamentariam diferentes ramos e níveis de ensino. Esses decretos, em conjunto, constituíram uma espécie de reforma que abrangeu o ensino primário, o secundário, o profissional e o normal (formação de professores). A primeira parte da reforma, realizada por Gustavo Capanema, ministro da Educação do Estado Novo, não chegou a abarcar o ensino primaria, regulamentando apenas o ensino industrial, o co- mercial e o secundário, e criando o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai). A segunda parte, empreendida após a queda de Vargas e durante o Governo Provisório de José Linhares, cujo ministro da Educação era Raul Leitão da Cunha, abordou o ensino primaria, o normal e o agrícola, e criou o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac). Ver Romanelli (1978). 22 Na forma do art. 2°, o ensino primaria compreendia duas categorias: o primário fun- damental, destinado às crianças de 7 a 1 2 anos e ministrado em dois cursos sucessivos -o elementar, com quatro anos de estudos, e o complementar, com um ano de estudo-, e o primário supletivo, destinado aos adolescentes e adultos, com dois anos de estudos. 102 2. A expansão da eferta educacional ela era fundamentalmente definida como responsabilidade civil. Isso pode ser depreendido do art. 43, que demarcava a responsabilização penal dos pais "que infringirem os preceitos da obrigatoriedade escolar", 23 e do art. 44, que indicava a necessidade de cooperação dos proprietarios agrícolas e das empresas "em cuja propriedade se localizar estabelecimento de ensino primario", no sentido de "facilitar e auxiliar as providências que visem a plena execução da obrigatoriedade escolar", fazendo parecer que o baixo ingresso na educação escolar decorria não da insuficiência da oferta educacional mas ' apenas dos impedimentos criados pela sociedade para sua realização plena. Diversas disposições sinalizavam a ampliação da atuação do Estado na oferta educacional. Era o caso das formulações sobre a organização e o planejamento dos sistemas de ensino primário nos estados, nos territórios e no Distrito Federal (art. 25). Afirmando que o planejamento dos serviços de ensino devia ser feito anualmente de modo "que a rede escolar primaria satisfaça as necessidades de todos os núcleos da população", a lei determi- nava que, na organização desses sistemas, se atendesse à necessidade de "cumprimento progressivo de um plano de construções e aparelhamento escolar", de organização da carreira docente, de preparo de professores e profissionais administrativos conforme o número de unidades escolares e sua distribuição geografica, da organização de órgãos técnicos para direção, orientação e fiscalização das atividades do ensino, entre outros assuntos. Outro caso era o da retomada do tema do financiamento. A lei dispu- nha sobre a previsão de recursos para implantar o "sistema de educação primária", por meio da contribuição dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para a formação de um Fundo Nacional do Ensino Primário. Também estabelecia normas a respeito da redistribuição de recursos por parte da União. Nos dois casos, porém, não se traçaram parâmetros nítidos que permitissem falar em demarcação de mínimos. Ademarcação de percen- tuais das receitas de impostos para aplicação obrigatória em educação, que 23 Conforme o art. 43, "os pais ou responsáveis pelos menores de 7 a 1 2 anos que in- fringirem os preceitos da obrigatoriedade escolar estarão sujeitos às penas constantes do art. 246 do decreto-lei 2. 848, de 7 de dezembro de 1940" (Código Penal). 103
- 55. Escola pública epobreza no Brasil representaria limites mais precisos, só voltaria a aparecer na Constituição que passou a ter vigência no final do mesmo ano, r 946. A Constituição de 1946 manteve a obrigatoriedade restrita ao ensino primário, mas, por meio de pequenas alterações na redação legislativa, es- tabeleceu nova definição da gratuidade. Até então, a legislação era bastante imprecisa sobre a gratuidade do ensino obrigatório. A afirmação de que "o ensino primário é gratuito" permitia várias interpretações: isoladamente, podia fazer pensar que se tratava de uma determinação geral; considerando-se o contexto de cada lei, porém, era possível perceber que essa generalidade era impossível, já que as próprias leis acabavam fazendo referências, mesmo que às vezes só implícitas, à existência de estabelecimentos particulares que ofereciam ensino primário pago. Na Constituição de 1946, essa imprecisão não se repetiu. O art. 168, nos incisos 1 e II, determinava que a legislação do ensino adotasse, como princípio, que "o ensino primário é obrigatório" e que "o ensino primário efl.cial é gratuito para todos". Mesmo a disposição sobre a gratuidade do "ensino ulterior ao primário" foi definida nesses novos termos: "O ensino eficial ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insufici- ência de recursos". A definição praticamente isentava o Estado de consoli- dar o nível mais elementar do ensino como um direito social em sua mais ampla acepção, ou seja, garantido a todos sob a forma plena de um serviço público gratuito, especialmente porque as disposições sobre o ensino eficial não eram minimamente precisas sobre seu alcance. Reafirmaram-se responsabilidades da União quanto ao caráter supletivo de seu sistema de ensino e quanto à sua cooperação financeira para o desenvol- vimento dos demais sistemas.Também foram retomadas as disposições sobre os percentuais mínimos das receitas de impostos em educação, mantendo-se r o% para a União e 20% para estados e Distrito Federal, e ampliando-se a marca dos municípios para 20%. Mas nada que permitisse definir um asseguramento mais claro do acesso ao nível de ensino obrigatório. Em sentido diverso, ampliou-se e tornou-se mais preciso certo aspecto da responsabilização civil na realização da obrigatoriedade, por meio da regulação de formas específicas de oferta educacional vinculadas à orga- 104 2. A expansão da eferta educacional nização do trabalho. O inciso III do art. 168, que dispunha sobre a obri- gatoriedade, determinava que em empresas industriais, comerciais e aarícolas em que trabalhassem mais de cem pessoas fosse mantido o ensino primário gratuito para seus servidores e seus filhos. 24 Isso intensificou a tentativa de transferir parte da expansão da escolarização gratuita para a esfera do trabalho formal urbano que então se ampliava, tentativa que não fortuita- mente parecia coadunar-se à ideia de "cidadania regulada", formulada por Wanderley Guilherme dos Santos ( 198 7). De acordo com o autor, o sistema de serviços e benefícios "sociais" que se começava a implantar nas décadas de 1930-40 não se pautava na oferta universalizada e na garantia de acesso igualitário. O ingresso no mercado de trabalho funcionava como um filtro, regulando o acesso aos "direitos"então instituídos. E isso de tal forma que a condição de cidadão só era conferida aos "membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e defi.nidas em lei" (ib., p. 68, grifos do au- tor), e mesmo assim de forma desigual, tendo em vista que os serviços e benefícios diferiam conforme o lugar ocupado por uma profissão dentro da hierarquia ocupacional vigente. A tentativa de "anexação" das empresas com mais de cem empregados ao processo de expansão da escolarização obrigatória gratuita pode ser in- terpretada, em boa parte,25 nessa perspectiva. Antes de representar maior ação estatal na regulação de direitos, tal anexação denota, na verdade, uma forma de contenção efetiva do ritmo de expansão dos direitos sociais. Isso ocorre na medida em que o Estado, além de reduzir concretamente seus encargos diretos na empreitada da obrigatoriedade escolar, atenua a per- 24 Isso representou razoável expansão de responsabilidades, uma vez que a Constituição de r 9 34, conforme já observado, apesar de estabelecer a responsabilidade de oferta do ensino primário gratuito para as empresas com mais de cinquenta pessoas, "perfazendo estas eos seus.filhos, pelo menos, dez analfabetos", determinava tal responsabilidade apenas para as empresas industriais e agrícolas situadas fora dos centros escolares. 25 Digo "em boa parte" porque, na verdade, não podem ser desconsideradas as ambigui- dades de urna disposição corno essa que, entre outros sentidos, também representa uma tentativa concreta de transferir para o capital parte do ônus com a reprodução da força de trabalho de que este necessita e que é parte fundamental de sua acumulação. ro_ç
- 56. Escola pública epobreza no Brasil cepção pública do sentido ele dever que deveria presidir sua atuação nesse campo. Não se podem desprezar, afinal, os desdobramentos ideológicos de uma determinação como essa, tendo em vista o sentido restrito de "direito à educação" que tende a resultar da vinculação, ainda que parcial, entre o acesso à educação regular e o ingresso no trabalho regulado. Na LDB de 196 1, a responsabilidade do Estado com a educação obri- gatória voltou a ser definida com especificidade apenas "quando provada a insuficiência de meios" da família e "dos demais membros da sociedade" para arcar com os "encargos educacionais" (art. 3º,II). Manteve-se a obrigatorie- dade circunscrita ao ensino primário de quatro anos, "a partir dos 7 anos". As normatizações sobre duração de ano letivo (que já haviam sido objeto da Lei Orgânica do Ensino Primário, de 1946) e carga horária foram feitas apenas para o ensino médio, ficando presumido que as regulamentações desse tipo quanto ao ensino primário cabiam aos estados. Persistia, assim, a tendência de situar a obrigatoriedade escolar como responsabilidade principal da família. A lei certamente avançou na regulação da oferta e na indução de sua expansão, por meio da instituição ou da ampliação de mecanismos como os de financiamento. Reiterou-se o percentual mínimo de 20% das receitas de impostos para aplicação na educação, por parte dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e aumentou-se o da União para 1 2%. Avançou- -se, também, na normatização dessa aplicação por meio da conceituação de "manutenção e desenvolvimento do ensino" e da definição do que podia ou não ser considerado "despesas com o ensino". Todavia, a responsabilização efetiva do Estado quanto àrealização da obri- gatoriedade não ocorreu. Não havia nenhuma referência textual à obrigação de oferta de vagas escolares a todos, ficando subentendido que a medida de suficiência de vagas era dada pelo atendimento das famílias à chamada pública, efetuada pelo Estado, para a matrícula. Inúmeros mecanismos da regulação da oferta mantiveram-se imprecisos ou abriram brechas para a não efetivação da ampliação do número de vagas públicas como prioridade. Pode-se depreender isso da própria normatização das"despesas com ensino", que acabou funcionando como álibi para a instituição de mecanismos de auto- 106 2. A expansão da eferta educacional rização para o "suprimento" de parte da insuficiência de vagas públicas por meio de bolsas de estudo que, como se sabe, atendiam menos aos objetivos de garantia do direito à educação e mais ao repasse de verbas públicas para as escolas privadas. De toda forma, mesmo a responsabilização da família foi atenuada. Ela parecia apenas servir como uma espécie de disfarce de rigor e empenho da lei na realização da obrigatoriedade. Diferentemente do tom imperativo da responsabilização penal presente na Lei Orgânica de 1946, falava-se apenas na restrição ao exercício de função pública para o pai de família ou responsável por criança em idade escolar que comprovasse a matrícula desta em estabelecimento de ensino ou a realização da educação no lar. Tudo isso caía no vazio, já que essa disposição era praticamente anulada no parágrafo único do mesmo artigo, que dispunha sobre a isenção de exigência da prova do cumprimento da obrigatoriedade de matrícula nos casos em que se comprovasse estado de pobreza do pai ou responsável, insefi.ciência de escolas, matrícula encerrada ou doença ou anomalia 9rave da criança. Ou seja, praticamente na maioria dos casos. Em termos dos mínimos educacionais, a principal"novidade"da Consti- tuição promulgada sob o regime militar (1964-85), em 24 de janeiro de 1967 (que, entre outros problemas, não mencionava a vinculação de percentuais da receita de impostos à educação), foi a ampliação da obrigatoriedade do ensino da faixa etária de 7 a 1 2 anos para a de 7 a 14. Diversamente das leis anteriores - em que a obrigatoriedade era principalmente relacionada ao nível de ensino (no caso, o primário) e as informações sobre número de anos obrigatórios de ensino e sobre faixa etária podiam, inclusive, não ~parecer-, a Constituição de 1967 inovou por vincular a obrigatoriedade diretamente à faixa etária e a gratuidade ao ensino, para a mesma faixa, em "estabelecimentos primários oficiais". Pouco tempo depois, a emenda constitucional 1/i969 apresentaria, em seu art. 176, § 3º, II, a seguinte redação: "O ensino primário é obrigatório, para todos dos 7 aos 14 anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais". Essa redação - que reconduziu a definição de obrigatoriedade ao ensino primário, reiterou-a para a faixa etária de 7 a 14 anos e ratificou a vinculação 107
- 57. Escola pública epobreza no Brasil estrita da gratuidade aos estabelecimentos oficiais - seria a base da posterior extensão da obrigatoriedade e da gratuidade para oito anos de ensino, por meio da lei 5.692/1971. Essa lei, que reformou a LDB de 1961 quanto aos níveis de ensino correspondentes ao primaria, ao secundaria e ao nível médio, agregou o ensino secundaria (que antes aparecia como um nível próprio) ao primaria, criando um nível "elementar" de ensino, o primeiro grau, composto de oito séries, subdividas em dois segmentos de quatro séries. Esse processo de agregação permitiu a expansão formal imediata da obrigatoriedade de quatro para oito anos. Sob o argumento de que o primeiro grau, de oito séries, tornava-se o novo equivalente do primaria - nível de ensino definido pela emenda de 1969 como obrigatório para a faixa de 7 a 14 anos-, estendeu-se, compulsoriamente, a obrigatoriedade de quatro para oito anos letivos. Não foram poucas, no entanto, as imprecisões ou restrições àdefinição do asseguramento do acesso a esse novo patamar educacional mínimo, de oito anos letivos. Do lado das responsabilidades civis, houve maior detalhamento quanto àobrigatoriedade de participação de empresas na oferta educacional. Nada menos que cinco artigos (4 7-51) foram reservados ao estabelecimento de obrigatoriedades das empresas na oferta educacional, seja em termos de oferta direta de ensino de primeiro grau para empregados e seus filhos de 7 a 14 anos, seja sob a forma de contribuição financeira nos termos da lei 4.440, de 27 de outubro de 1964, que instituíra o salario-educação, seja quanto à obrigatoriedade de facilitar o acesso de empregados e filhos à escola, quanto ao asseguramento de qualificação profissional ou, ainda, quanto àinstalação e àmanutenção de receptores de radio e televisão educativos para empregados residentes nas dependências de empresas de qualquer tipo. No que diz respeito à oferta por parte do Estado, observam-se os se- guintes pontos. Em primeiro lugar, num contexto educacional em que a baixa qualidade e a oferta insuficiente de educação escolar, bem como os problemas estruturais do país, estavam fortemente implicadas com o atraso da escolarização dos que conseguiam ingressar no sistema público, a disposição sobre a gratuidade culpabilizava, mais uma vez, as vítimas, ja que a garantia de gratuidade do ensino de primeiro grau em estabelecimentos !08 2. A expansão da oferta educacional oficiais limitava-se à faixa de 7 a 14 anos. Essa disposição não resultou na instituição de cobrança aos alunos que excediam 14 anos, mas certamente deu sustentação à tendência, observada ainda hoje, de produção de meca- nismos variados de exclusão dos "atrasados" do ensino regular. Em segundo lugar, parcialmente em conformidade com a desvinculação entre os gastos com educação e a receita de impostos (feita desde a Constituição de 1967), e de acordo com as disposições de transferência progressiva de responsabi- lidades educacionais para os municípios, a lei 5. 69 2/ 197 1, além de manter aberta a possibilidade de repasse de verbas públicas para escolas privadas e de dar sustentação à política de bolsas de estudo, dispôs apenas sobre a obrigatoriedade de os municípios aplicarem, no primeiro grau, um mínimo de 20% de sua receita tributaria e das transferências financeiras feitas pela União. Nenhum percentual foi estipulado para os estados e a União. Édesnecessario lembrar que as imprecisões das medidas legais sobre as responsabilidades do Estado na oferta educacional não eram meros equívocos de redação legislativa, mas o equivalente jurídico da baixa disposição das classes dirigentes de assumir compromissos no campo social claramente delineados, sobretudo quanto à universalização efetiva dos direitos sociais. Daí que tais referências jamais se traduziam em realização concreta das condições mínimas do acesso à escola, mesmo no nível mais elementar, considerado obrigatório. Quanto àinstituição de mecanismos que permitissem ao cidadão algum controle mais direto do direito declarado em lei só bem mais tarde na ' ' Constituição Federal de 5 de outubro de 1988 e na LDB de 1996, lei 9. 394, seriam estabelecidos avanços concretos, com a criação de dispositivos le- g~is que permitissem a cobrança jurídica do direito social à educação.26 Tal 26 Na Constituição de r988, trata-se dos§§ 1º e 2º do art. 208: "O acesso ao ensino obriga- tório e gratuito é direito público subjetivo"; "O não oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente". Na LDB de r 996, trata-se do art. 5º: "O acesso ao ensino fundamental é direito público sub- jetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o poder público para exigi-lo". Esse mesmo artigo, em seus cinco parágrafos, dispõe sobre meios e forma de responsabilização do poder público e reclamação judicial. 109
- 58. Escola pública epobreza no Brasil avanço, no entanto, mesmo que represente a abertura de um novo canal de ação para as lutas sociais por melhorias no acesso à educação, ainda não se consolidou plenamente, considerando-se os efeitos que pode propiciar se usado de forma mais intensa e sistemática. A CF de 1988 e a LDB de 1996 avançariam em diversos outros aspec- tos do "reconhecimento" do direito à educação, quanto à sua declaração e aos novos termos de seu asseguramento. Em relação à obrigatoriedade e à gratuidade, a CF de 198 8 amplia, em pontos importantes, os termos até então definidos pela lei 5.692/ 1971. A declaração do dever do Estado com a educação e a garantia de ensino gratuito em estabelecimentos oficiais ganham precisão. A declaração da gratuidade do ensino obrigatório não é mais vinculada a uma faixa etária específica. A progressiva extensão da obri- gatoriedade e da gratuidade do ensino médio, o atendimento educacional especializado para os portadores de deficiência, o atendimento em creche e pré-escola às crianças de o a 6 anos e a oferta de ensino regular noturno aparecem também como dever do Estado com a educação - disposição que não garante efetivamente a oferta desses níveis e modalidades de ensino para todos, mas que, sem duvida, representa um avanço, especialmente no que tange às ambiguidades das leis anteriores sobre as responsabilidades relativas à oferta de ensino. Outros avanços podem ser identificados na retomada e na ampliação dos percentuais mínimos das receitas de impostos e transferências para aplicação obrigatória na manutenção e no desenvolvimento do ensino (art. 2 12) - 18%, União; 25%, estados, municípios e Distrito Federal - e na especificação de certas delimitações a respeito do tipo de despesas que podem ser consideradas dentro desse percentual.27 Mas a Emenda 27 A LDB de 1 996 detalharia esse ponto. De toda forma, isso já aparece no texto cons- titucional no indicativo de que a distribuição dos recursos deve se dar de modo a assegurar a prioridade ao atendimento do ensino obrigatório e na disposição sobre a não inclusão dos programas suplementares de alimentação e assistência asaúde nesse percentual (eles deveriam ser financiados por contribuições sociais ou outros recursos orçamentários). Restrições como a desse segundo caso já vinham sendo objeto de leis anteriores, mas só em 1988 tornaram-se matéria constitucional, ganhando, portanto, maior força. I 10 2. A expansão da eferta educacional Constitucional 14, de 12 de setembro de 1996,28 reduziria esses avanços em diversos aspectos. A emenda estabelece mecanismos e parâmetros mais rigorosos para a aplicação financeira, especialmente, no nível de ensino obrigatório: o funda- mental. No entanto, é marcada por forte ambiguidade. Como mostra Davies ( 2001 ), além de suprimir ampliações instituídas no texto original da Consti- tuição, a emenda acena com novas ampliações cuja efetivação, porém, tende a ser contida pelas regras de aplicação financeira instituídas por ela mesma. Quanto à supressão de ampliações instituídas, a redação original do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da CF de 198 8 determinava, nos dez primeiros anos da promulgação da Constituição, a aplicação, por parte "do poder público" (portanto, União, estados, municí- pios e Distrito Federal), de pelo menos 50% dos recursos previstos no art. 2 1 2 para"eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental". A EC 14/ 1996, ao dar nova redação a esse artigo, em primeiro lugar simples- mente suprime a expressão "poder público", substituindo-a por "estados, municípios e Distrito Federal", deixando de fora a União. Em segundo lugar, amplia para 60% o percentual a ser destinado por estados, municípios e Distrito Federal"à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamen- tal, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério", não mencionando a eliminação do analfabetismo. Esses dois pontos suprimidos - a participação financeira da União nos termos estabelecidos na Constituição de 1988 e a elimina- ção do analfabetismo - reaparecem num parágrafo à parte (§ 6°), o qual estabelece que a União deverá aplicar, "na erradicação do analfabetismo e na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental", no mínimo, o 28 A emenda modificou os arts. 34, 208, 211 e 2 12 da CF de 1988 e deu nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Criou um fundo de natu- reza contábil, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Funde!), implicado com uma subvinculação (a favor do ensino fundamental) de parte dos recursos orçamentários de aplicação obrigatória em manutenção e desenvolvimento do ensino e com uma nova dinâmica de distribuição desses recursos. Sua regulamentação se deu logo após, por meio da lei 9 .424, de 24 de dezembro de 1996, sobre a organização, implantação e funcionamento do Fundef. III
- 59. Escola pública epobreza no Brasil equivalente a 30% dos 1 8% da receita de impostos que obrigatoriamente devem ser aplicados em manutenção e desenvolvimento do ensino (ib.). Quanto àambiguidade da nova ampliação, a EC 14/ 1996 estende a atua- ção prioritária dos municípios para a"educação infantil" (o termo usado antes era "pré-escolar"), coadunando o texto constitucional à LDB, que só seria promulgada em dezembro - três meses depois. No entanto, tal extensão se dá na mesma medida legislativa que subvincula ao ensino fundamental a maior parte do percentual de aplicação obrigatória dos municípios (60% dos 2 5%) em manutenção e desenvolvimento do ensino, o que, entre outros aspectos, concorre para limitar o investimento municipal em outros níveis de ensino. Não faltaram argumentos, à época, de que essa subvinculação não impedia que os municípios aplicassem recursos em educação infantil, tendo em vista poderem dispor, para esse fim, da parte não subvinculada dos 2 5% e, mesmo, de recursos orçamentários além desse percentual. Mas num país com baixa disposição para investimento em educação como o Brasil, e com forte tradição de desvio de verbas nesse campo, é realmente estranho esperar, sinceramente, a disseminação de atitudes nesse sentido. A LDB de r 996, porém, abre a possibilidade de outras ampliações. De modo geral, reafirma os principais pontos já previstos na CF de 1988, aprofundando-os em alguns casos. Reitera a"gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais"como um princípio geral; dispõe sobre o "de- ver do Estado com educação escolar pública", praticamente reafirmando as garantias constitucionais;29 reforça, em diversos itens, as responsabilidades do poder público com o atendimento prioritário da escolaridade obriga- tória; e, conforme já visto, dispõe sobre a efetivação do acesso ao ensino fundamental como direito público subjetivo. 29 A LDB de 1996 acrescenta dois incisos aos sete já constantes na redação original da Constituição de 1988. Referem-se aoferta de educação escolar regular para jovens e adultos, com características e modalidades adequadas a suas necessidades e disponibilida- des, e ao estabelecimento de padrões mínimos de qualidade de ensino. Outra modificação diz respeito ao atendimento dos educandos por meio de programas suplementares que, conforme a CF de 1988, se destina ao ensino fundamental e, conforme a LDB, destina-se ao ensino fundamental público. 1 1 2 2.A expansão da eferta educacional No entanto, além das reiterações e dos desdobramentos circunscritos aos termos da CF de 1988 e da EC 14/1996, essa lei acaba permitindo ou consolidando avanços em aspectos bastante interessantes. Em primeiro lugar, o ensino fundamental tem sua duração fixada em no mínimo oito anos, representando uma abertura para a extensão do número de anos do ensino obrigatório. 30 Além disso, o texto dá maior especificação àforma de aplicação dos percentuais mínimos das receitas de impostos em educação, detalhando o que pode e o que não pode ser considerado despesa com "manutenção e desenvolvimento de ensino" (arts. 70-7 r). Outro ponto a destacar é que, no art. 89 das "Disposições transitórias", a lei estabelece prazo de três anos, a partir de sua publicação, para que as creches e pré-escolas sejam integradas aos respectivos sistemas de ensino, concretizando a implantação de uma nova etapa de ensino que, por seu delineamento (atendimento de o a 6 anos), amplia o sistema de ensino "para baixo", incorporando à esfera da educação uma faixa da infância (o a 3 anos) cujos direitos, até então, só haviam sido formulados em termos da assistência à saúde e social. 30 O detalhe é importante, especialmente porque se tornou uma das bases para a progressiva anexação das classes de alfabetização (CAs) ao ensino fundamental, que, gradualmente, passa a se realizar em nove anos. A CA formou-se como uma espécie de classe preparatória para o ingresso no nível de ensino elementar, sendo concebida como uma classe integrada ao pré-escolar ou intermediária entre este e o ensino elementar. De acordo com Vieira ( 1996), sua anexação ao ensino fundamental chegou a ser debatida, durante o processo de elaboração da LDB, como uma forma de ampliação da escolarização obrigatória para nove anos. Não foi, porém, incorporada como norma geral, restando apenas, desse debate, a inclusão da expressão "no mínimo oito anos" como indicativo do reconhecimento dessa ampliação, no caso dos sistemas de ensino que assim deliberassem. A regulamentação do Fundef, todavia, estabeleceu restrições a essa incorporação para fins da aplicação dos recursos do fundo, reacendendo o debate. Lançando mão de outro dispositivo da LDB, que permite a organização do ensino fundamental em ciclos, a anexa- ção das CAs foi se dando ao longo do mesmo processo de luta pelo reconhecimento legal dessa incorporação na regulamentação do Fundef, resultando numa interessante forma de ampliação do ensino fundamental "para baixo", já que tal incorporação representa, além do acréscimo de um ano letivo ao ensino obrigatório, uma antecipação efetiva do ingresso no nível de ensino elementar. 1 1 3
- 60. Escola pública epobreza no Brasil Há, por fim, outra ordem de avanços que não se ampara em disposições constitucionais, mas que são igualmente importantes. Trata-se de modifi- cações relativas a outros aspectos do tempo de escolarização. 2. 2. O TEMPO DE ESCOLARIZAÇÃO Quando se analisam, no longo período considerado, outros aspectos re- ferentes à expansão do tempo de escolarização, percebe-se o mesmo ritmo lento e oscilante, tendo em vista as imprecisões da lei e sua manipulação conforme interesses parcelares. O que chamo de "tempo de escolarização" pode comportar vários aspectos da duração da educação escolar, como a duração de cada nível de formação (número mínimo de etapas e anos de estudo), o número de dias letivos e de total (anual ou por nível de ensino) de horas de atividade escolar, os marcos referentes à obrigatoriedade edu- cacional, os mínimos fixados na jornada escolar diária e, ainda, o tempo geral de escolarização possibilitado por um sistema, o que, no que diz respeito à expansão, pode envolver a ampliação da duração de cada nível ou etapa de ensino e a criação de níveis ou etapas de ensino na hierarquia educacional. No que interessa à análise dos mínimos educacionais, é importante lembrar que a primeira regulação a respeito da duração do ano letivo, numa lei federal de largo alcance, apareceu na Lei Orgânica do Ensino Primário, de 1946. Nela se estabeleceu que o ano escolar teria a duração de dez meses, divididos em dois períodos letivos separados por vinte dias de férias, além de mais dois meses de férias de um ano para outro. Essa duração, porém, foi interpretada de forma bastante variada quanto ao total de dias de aula correspondente aos períodos fixados, ainda mais se levada em conta a abertura da lei para que o calendário escolar fosse fixado segun- do as conveniências regionais, indicadas pelo clima ou pelas necessidades dos "períodos de fainas agrícolas", o que concorreu inevitavelmente para a implantação de durações variadas no território nacional. A LDB de 1961, no entanto, sequer tocou no assunto, apesar de dispor com exatidão sobre a duração mínima do período escolar no ensino de 114 2. A expansão da '!farta educacional grau médio: 31 180 dias de trabalho escolar efetivo, não incluído o tempo reservado a provas e exames, e 24 horas semanais de aulas para o ensino de disciplinas e práticas educativas. Na ausência de delimitações federais sobre a duração do ensino primário, manteve-se sua regulação pelos estados e, nesse sentido, sua subordinação às injunções e condições locais. Só na leis .69 2I 197 1 a duração do ano escolar do então ensino de pri- meiro grau teria formulação mais detalhada. Mesmo no caso da abertura para que os estabelecimentos da zona rural pudessem organizar os períodos letivos conforme as necessidades das atividades agrícolas, a determinação de que o ensino de primeiro grau compreendesse, "anualmente, pelo me- nos 7 20 horas de atividade" (art. 1 8) e de que o ano e o semestre letivos tivessem, "independentemente do ano civil, [... ] no mínimo, 1 80 e 90 dias de trabalho escolar efetivo, respectivamente, excluído o tempo reservado às provas finais, caso estas sejam adotadas" (art. 1 1), sinalizava a possibilidade de maior controle e inibição das disparidades de duração dos períodos escolares em território nacional. A LDB de 1996 realiza ampliações e detalhamentos importantes ares- peito. No art. 24, define a carga horária mínima anual do ensino funda- mental e médio (oitocentas horas) e o número mínimo de dias "de efetivo trabalho escolar" (duzentos), excluído o tempo reservado aos exames fi- nais. Ademais, estabelece, no art. 34, uma duração mínima para a jornada escolar diária. Os termos dessa definição - "a jornada escolar no ensino fundamental incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula"-, além de evidenciarem a vigência de jornadas bastante reduzidas em território nacional, indiciam o quanto a composição delas se realizava, ao longo de todo esse tempo, segundo parâmetros que podiam significar importantes perdas para as atividades de ensino. Isso mostra que a história da expansão compreende uma face de reduções e encurtamentos que não pode ser desprezada. 31 O ensino médio, na forma da lei 4.024/ 1961, englobava dois ciclos, o ginasial e o colegial, que podem ser vistos como correspondentes, respectivamente, à etapa de quinta a oitava série do ensino fundamental e ao ensino médio, conforme a organização definida pela LDB de 1996. 1 15
- 61. Escola pública epobreza no Brasil 3. Entre a expansão e o encurtamento A reconstituição da instituição dos marcos mínimos da escolaridade obri- gatória e gratuita ajuda a rastrear importantes aspectos da definição da educação mínima no Brasil. Trata-se de um mínimo educacional que, por tempo extraordinariamente longo, se manteve associado ao antigo ensino primário, composto, em geral, de no máximo quatro séries, oferecidas de forma irregular quanto à continuidade, ao alcance populacional e às condições físicas, materiais e funcionais para sua realização, entre outros problemas. Os "avanços legais", que em si representam uma lenta expansão do mínimo educacional formal, retratam, pois, um quadro até animador, se consideradas as condições efetivas de sua oferta e exercício. Os dados de escolaridade da população do Censo Demográfico de 1991 (portanto, de vinte anos após a extensão da obrigatoriedade do ensino para oito anos letivos) permitem perceber que, na prática, para grandes parcelas da po- pulação, continuou a existir, como referência de mínimo educacional, um "nível de ensino" clandestino, equivalente às quatro séries iniciais do então primeiro grau, ou seja, ao antigo ensino primário. Gráfico 1 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, variação percentual por grupos de anos de estudo - Brasil- 1991 /2000 35 30 25 20 IS 10 Menos de 1 ano 1 a 3 4a7 8 a 10 11a14 15 ou mais não determ. • 1991 • 2000 [ 16 2. li expansão da eferta educacional Tabela 1 Pessoas de 1 o anos ou mais de idade, variação percentual e percentual acumulado, por grupos de anos de estudo - Brasil - 1991 I 2000 199 I 2000 Total de habitantes 112.860.234 136.910.Jl"S 100°/o 100º/o Sem instrução ou menos de um ano 21.930.053 14.994.412 Variação percentual 19,430/o 10,950/0 Pencentual acumulado Um a três anos 24.790.516 25.853.415 Variação percentual 21,97°/o 18,88% Pencentual acumulado 41,40/0 29,83o/o Quatro a sete anos 38.082.401 46.955.747 Variação percentual JJ,74°/o 34d0o/o Pencentual acumulado 75,14º/o 64,130/0 Oito a dez anos 12.410.761 21 .034.423 Variação percentual l 1o/o 15 ,J6°/o Pencentual acumulado 86, 14°/o 79,49% Onze a catorze anos 11.547.768 20.957.396 Variação percentual 10,23% 15,Jlo/o Pencentual acumulado 96,37°/o 94,8% Quinze anos ou mais 4.022.267 5.91 1. I 19 Variação percentual 3,56% 4,J 2o/o Pencentual acumulado 99,93o/o 99,12% Não determinado Variação percentual 0,07°/o o,88% Pencentual acumulado 100% 100% Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Censo Demográfico de 1991 e 2000. 1 [ 7
- 62. Escola pública epobreza no Brasil Ainda que se considere que o contingente de crianças na faixa de 1 o a 14 anos de idade (cerca de 15% da população de 1o anos ou mais) se situa, "naturalmente", na faixa de quatro a sete anos de estudo, chama a atenção que 7 5, 14°/o, ou seja, três quartos da população de 1o anos ou mais, ou, ainda, 60% da população de 15 anos ou mais não tivessem concluído o nível de ensino"obrigatório". O percentual seria bem menor em 2000, mas ainda assim bastante alto (64, 13%). De todo modo, como se nota no gráfico 1, a faixa de quatro a sete anos de estudo parece constituir uma barreira que contém parte da população abaixo da conclusão do nível mais elementar de ensino. Isso permite reafirmar o que já foi dito: na prática, para grandes parcelas da população, a formação de primeira a quarta séries continuou a existir como referência de mínimo educacional. A querela impulsionada pelo então senador Darcy Ribeiro, durante a elaboração da LOB que entraria em vigor em 1996, dá amarga visibilida- de disso. O debate da LDB vinha se dando, desde 1988, em torno de um projeto resultante da ampla participação de entidades da sociedade civil, quando, a partir de 1992, atropelando esse processo, Darcy Ribeiro apre- sentou um projeto próprio de LDB, que reduzia a duração da escolaridade obrigatória de oito (vigente desde 1971) para cinco anos. Em seus argu- mentos, o senador apoiava-se na constatação de que esse seria o período de escolarização efetivamente cursado pela maioria da população brasileira (Oliveira, 1996) e que a estipulação de um período maior representava a impossibilidade de acesso a um diploma de escolaridade para a maioria. Fortemente combatida, a proposta foi amenizada nas versões posteriores do projeto, nada restando a respeito dessa terminalidade no segundo projeto apresentado pelo senador, que se tornaria, mais tarde, a nova LDB. 32 Mas 32 O primeiro projeto de LDB (1.258/i988), oriundo da Câmara Federal, tramitou na Câmara de 1988 a 199 3 e no Senado de 1994 a 1995. Ali, na Comissão de Educação e Cultura, recebeu modificações configuradas num projeto substitutivo, organizado pelo senador Cid Sabóia (PMDB-CE), com o apoio da maioria das entidades que participavam do debate desde o início. O substitutivo, apesar de aprovado em todas as comissões do Senado, não chegou a ser votado em plenário, devido à manobra regimental em torno do projeto do senador Darcy Ribeiro (PDT-RJ, PLS 67 / 92). Apresentado em conjunto com os senadores Marco Maciel (PFL-PE) e Maurício Corrêa (PDT-DF), em 1992, o projeto• 118 2. A expansão da eferta educacional a polêmica gerada em torno dela deu visibilidade ao caráter dramático que ainda marcava o acesso à escolarização no Brasil. Essa tentativa de "ajustar a lei à realidade'', a recusa de seu sentido de antecipação e impulsionamento de novas realidades, expunha absoluto descrédito em relação à possibilidade de que a administração pública brasi- leira, nos diferentes níveis de governo, atuasse conforme as determinações legais mais avançadas. Parecia haver o reconhecimento de que as forças conservadoras que ocupavam o Estado eram praticamente incontroláveis, exigindo maior realismo na formulação das políticas. Esse excessivo "realismo", que chega a beirar perigosamente o confor- mismo, acabou ampliando a visibilidade sobre a força e a vitalidade de certo modo de produção da escola brasileira. A discussão gerada em torno disso expôs aspectos importantes dos limites da expansão dos mínimos educa- cionais no Brasil. A expansão do mínimo formal de escolarização para oito séries, de fato, não havia se dado. A força da lei, estendendo a obrigatorie- dade, fora insuficiente frente às forças inscritas nas práticas e nas relações que efetivamente produziam a escola. As quatro séries iniciais do novo nível de ensino (o primeiro grau) continuavam compondo um conjunto próprio, equivalente ao antigo ensino primário. O sentido de conjunto persistia, mesmo que a ele não mais correspondesse uma terminalidade formal. A conclusão das quatro séries não mais conferia uma titulação, um diploma, mas, após vinte anos da implantação dessa mudança, simbolicamente, era esse o mínimo que, quando muito, seria o máximo para parcela significativa da população brasileira: na prática, o primeiro segmento (primeira a quarta série) continuou operando como um "equivalente" simbólico do primeiro grau para os muitos brasileiros que não dariam continuidade aos estudos. Mesmo depois da LDB de 1996, como é possível deduzir dos dados de •foi derrotado no Senado, na mesma legislatura (1991-4). Na seguinte (1995-8), o se- nador apresentou novo projeto que, colocado àfrente do Substitutivo Cid Sabóia, acabou aprovado pelo Senado e encaminhado àCâmara. Após a aprovação final, com modificações nitidamente em conformidade com a perspectiva do governo federal, tornou-se a nova LDB, lei 9.394/ 1996, sendo chamada, por encaminhamento do próprio presidente Fer- nando Henrique Cardoso, de Lei Darcy Ribeiro. 119
- 63. Escola pública epobreza no Brasil 2 ooo, esse "nível" extraoficial de ensino permanecia, para vastos segmentos, como referência de mínimo educacional. A atual LDB, aliás, ilustra a tendência brasileira de utilizar a noção de básico como referência do direito à educação no plano do discurso e de sua declaração textual, enquanto a noção de mínimo é a que prevalece quando se trata de explicitar as formas de asseguramento jurídico do direito. Nessa LDB, atribui-se às três primeiras etapas do ensino regular - educação infantil (de o a 6 anos), ensino fundamental (de duração mínima de oito anos) e ensino médio - o status de um nível de ensino próprio, a "edu- cação básica", enquanto a obrigatoriedade e a possibilidade de cobrança jurídica do direito são estabelecidas apenas para o ensino fundamental, de forma que a estipulação de um "nível básico" não acarreta maiores efeitos concretos em termos de oferta. Isso se dá por dois motivos principais. Primeiro, porque a própria lei 9. 394/ 1996, além de manter a obrigatoriedade restrita ao ensino funda- mental, dispõe de forma insuficiente sobre as responsabilidades na reali- zação das outras duas etapas (educação infantil e ensino médio). Segundo, porque a legislação complementar, anterior, simultânea ou imediatamente posterior à LDB, induz a uma forma de concentração de esforços no ensino fundamental que, na prática, implica duplo desestímulo ao investimento na expansão e na manutenção das outras duas etapas de ensino, tendo em vista, por um lado, as vantagens em financiamento e abertura de frentes de ação exclusivamente associadas ao incremento do ensino fundamental e, por outro, a redução real nas condições financeiras e institucionais para manutenção e incremento da educação infantil e do ensino médio, como decorrência da fatia de recursos direcionada para o ensino fundamental. De tudo isso resulta uma forma de expansão do alcance da educação mínima que comporta movimentos internos fortemente contraditórios. Não raramente, a ampliação do alcance populacional da educação mínima - definida no nível de ensino obrigatório, no número de anos de estudo de frequência obrigatória e na faixa etária correspondente - foi viabilizada por meio da manipulação de outras regulamentações que, a rigor, também delimitam patamares mínimos para a realização do nível de ensino obriga- !20 2. A expansão da eferta educacional tório, ou seja, as regulamentações sobre o número de dias letivos anuais, a carga horária mínima anual e o número de horas da jornada escolar diária. A maior oferta de vagas no nível de ensino obrigatório teve como contrapartida "pequenos ajustes" locais que, em geral, representaram "encurtamentos" no tempo e no espaço educativo escolar. Isso será discutido de forma mais detida um pouco adiante. Essa breve apresentação da questão, porém, ajuda a assinalar que a marca forte da ex- pansão dos mínimos educacionais no Brasil parece ser a combinação de certas ampliações com novos "encurtamentos"e com formas diversas de revalidação formal ou informal de marcos anteriores mais restritos. De maneira que mesmo os mínimos definem-se conforme normas superpostas, originárias de diferentes contextos e pertencentes a diferentes âmbitos sistêmicos. Ou seja, normas que podem pertencer a diferentes instâncias reguladoras do sistema educacional, em sentido estrito, e, ainda, à organização sistêmica mais ampla da educação escolar, que decorre da inserção da educação es- colar em outras esferas de organização tanto das políticas governamentais quanto das relações e das práticas políticas e econômicas. Muitas dessas normas não são sequer disposições oficiais dos sistemas locais de ensino, mas regras "clandestinas" que funcionam como normas de fato. Por isso, o sentido de conjunto dessa escola é inexplicável se tivermos como base apenas o sistema jurídico-institucional vigente. Ele só se explicita d - d '1 " dC"" quan o sao rastrea os os vmcu os entre as normas e iato e as normas legais", suas formas de combinação e os sentidos instrumentais desses dois tipos na organização sistêmica da atuação do Estado no campo social e nas recomposições das relações de poder entre sociedade política e sociedade civil, entre os diferentes níveis de governo e entre a "grande política" e a "pequena política". Esses vínculos e implicações, contudo, só se explicitam nos movimentos da história. Daí a necessidade de entender a expansão dessa escola mínima no que diz respeito aos caminhos complexos da ampliação de seu alcance populacional. 121
- 64. Escola pública epobreza no Brasil 4. Que escola para quem? No longo período aqui considerado, a expansão do alcance populacional da escola elementar foi um movimento contínuo e de significativa intensidade. Porém, mesmo que os índices de crescimento de matrícula, a partir da década de 1930, fossem, em geral, superiores aos de crescimento popu- lacional, representando maior alcance populacional da escola, em termos dos segmentos sociais a ela incorporados, como já mostravam Abreu e Cunha (1966), acerca do período de 193 2 a r964, os acúmulos históricos de exclusão escolar eram tão grandes, e a precariedade de parte impor- tante da escolarização era tão intensa, que esse crescimento era sempre insuficiente frente ao universo a ser coberto. Não por acaso, os índices de analfabetismo33 teriam queda (passando, por exemplo, de 54,5%, em 1940, para 33,6%, em 1970, e r 2,9%, em 2000), mas uma queda lenta e que, ainda assim, nem sempre representava uma redução significativa nos números absolutos de população não alfabetizada. Outros dados dessa insuficiência da expansão seriam as taxas de atendi- mento e as taxas brutas e líquidas de escolarização, que, conforme disposição no quadro 1, teriam a seguinte evolução de 1980 a 2000: Quadro 1 Taxas de atendimento, escolarização bruta e escolarização líquida relativas ao ensino fun- damental e à faixa etária de 7 a 14 anos - Brasil- 1980/2000 (%) 1980 1991 2000 Taxa de atendimento da população de 7 a 14 anos«> 80,9 89,0 96,4 Taxa de escolarização líquida do ensino fundamental<i> 80,1 83,8 94,3 Taxa de escolarização bruta do ensino fundamental< 11 98,J 1os,s [ 26,7 Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do MEC/lnep e do !BGE disponíveis no site do lnep: <http:// www.inep.gov.br>. 33 Conforme dados dos censos demográficos do IBGE relativos àpopulação de 1 5 anos de idade ou mais. [ 2 2 2. A expansão da oferta educacional ( 1) A taxa de atendimento C relativa ao percentual da população cm idade escolar que freqm~nta a escola, independentemente do nível ou da modalidade de ensino. (i) :taxa de escolarização líquida expressa a proporção de alunos de determinada faixa etária matriculada no ni,·el de ensino adequado a essa faixa etária. (J) A taxa de escolarização bruta expressa a relação proporcional entre o número total de matrículas em determinado nh·el <le ensino l:' a população na faixa etária adequada a esse nível. Os dados permitem observar, primeiramente, a persistência da exclusão escolar para frações significativas da população de 7 a 14 anos: só na déca- da de 1990 a escolarização da população nessa faixa etária ultrapassaria a marca de 90%. A taxa de escolarização líquida, porém, permite perceber que a "boa" marca de 96,4°/o, de atendimento das crianças de 7 a 14 anos, vale-se um pouco da contabilização de frações dessa população matriculadas em outros níveis de ensino. Por fim, a taxa de escolarização bruta permite perceber por que a ilusão de universalização do ensino fundamental ganha tanto espaço a partir da década de 1980: desde então, quando o número de matrículas no primeiro grau era quase equivalente a 100% da população de 7 a 14 anos, essa taxa se manteve em crescimento, apresentando, em 2000, a marca nada desprezível der 26,illo, ainda que esse crescimento não representasse a superação da exclusão de frações importantes da popula- ção de 7 a 14 anos do nível de ensino obrigatório, especialmente os mais evidentemente excluídos que compõem o índice de quase 4% de crianças dessa faixa etária não matriculadas em nenhum nível de ensino. Ainda que expressivos, porém, os dados de matrícula divulgados pelos órgãos oficiais fornecem apenas um quadro quantitativo da condição formal de escolarização, informando pouco sobre as modificações nas condições de acesso à escola e o tipo de escola que efetivamente "alcança" os diversos segmentos populacionais. Se tivermos em conta que a ampliação do acesso à escola não se resume ao aumento da oferta de vagas, énvolvendo as mu- danças na organização dessa oferta, o que inclui, entre outros aspectos, as formas de distribuição territorial das vagas, os dados de matrícula serão insuficientes. Quando muito, fornecerão indícios que, bem aproveitados, podem vir a auxiliar na reorientação da investigação no sentido da utilização de outras categorias de dados (sobre os prédios escolares, por exemplo) 1 2 3
- 65. Escola pública epobreza no Brasil e outras fontes que amparem a reconstituição de processos capazes de informar os múltiplos sentidos desse alcance. A historia da produção da escola como um equipamento público, de fato, acrescenta informações sobre a educação mínima e seu alcance populacional que nem de longe são apenas complementares. Elas abrem importantes caminhos para a reconstituição de processos diversos envolvidos com a persistência dos baixos marcos mínimos da educação escolar, dando visi- bilidade à sua duração, difusão e regularidade, permitindo problematizar a ideia ainda corrente de que a escola precária, pouco estruturada em termos físicos, materiais e funcionais, seria produto e resquício do passado. Pos- sibilitam, assim, melhor qualificar o alcance populacional dessa educação mínima, invertendo a análise para tirar o foco dos resultados educacionais (evasão, repetência) e reorientá-lo às relações na base de sua produção e reiteração. 4. I. É PRECISO CONSTRUIR ESCOLAS A persistência da ideia de que a produção de uma escola materialmente precária e pedagogicamente ineficiente seja resquício de um tempo pas- sado, expressão de um "atraso" que impede a plena "implantação" de uma escola eficiente, não é de todo injustificada. Ela tem por base uma forma de abordagem do problema da expansão escolar no Brasil que não considera e não explora analiticamente a organicidade entre as duas principais vias de produção da escola. A produção de uma escola pobre para os pobres parece despregada da produção de escolas modernas, "de Primeiro Mundo", que desde os tempos da Colônia se prova ser possível produzir aqui. Até o início do século XX, o crescimento da oferta educacional era quase vegetativo, em geral acompanhando o crescimento de um rol res- trito de segmentos sociais. Foi apenas nas primeiras décadas desse século que a ideia de uma escola que chegasse "a todos" começou a ter presença significativa no debate nacional e a orientar parte representativa é.as ações governamentais de alguns estados. A expansão que efetivamente passou a ocorrer a partir de então, todavia, não foi, certamente, resultado direto 124 2. A expansão da eferta educacional dos projetos modernizadores que defendiam sua importância estratégica na formação da nação e do desenvolvimento nacional. Foi uma combinação entre esses projetos, os limites efetivos de sua realização e outros impulsos de sentidos diversos, de maneira que a expansão que efetivamente sedes- dobra configura-se como um fenômeno de complexa definição, tendo em vista a lenta mas decisiva consolidação de uma via específica de produção da escola para os novos segmentos que começam a ser incorporados. A expansão escolar no Brasil constitui-se com essa marca. A produção de uma escola precária para o atendimento dos segmentos sociais mais pobres, comumente vista como uma "expansão desordenada'', é orgânica ao baixo alcance dos projetos inovadores, do fato de que estes, ainda que fossem concebidos para chegar a todos, jamais chegariam, pois seu alcance não dependia da vontade de quem produzia os projetos, mas das relações que formavam a base real de sua implementação. A função assumida por esses projetos implica que eles se realizem como uma chance para poucos e uma promessa para muitos. Sua eficácia depende da omissão desse horizonte restrito, da ilusão de que as limitações da escola "de Primeiro Mundo" vêm de fora, da força inexorável do "atraso" da escola de baixa categoria que se reproduz "sem controle". Definida como um "câncer"a ser extirpado, a escola precária passa a ser tratada como algo pertencente a um tempo passado, que cresceu desorde- nadamente, sem planejamento, e cuja superação depende da progressiva implantação de uma escola moderna, propagandeada em novos e mirabo- lantes projetos. Com isso, omite-se que as práticas de planejamento não eram orientadas para uma oferta igualitária da educação escolar.Tais práticas também se formavam segundo uma 16gica de alcance diferenciado da escola, u·ma espécie de modernização à brasileira, que não se constituiu como um fluxo tendente à extensão do padrão mais moderno a todo o sistema, mas como expansão diferenciada das oportunidades educacionais. Até o início do século XX, a expansão do acesso à escola não chegou a ser objeto de formulações mais aprofundadas. Ainda que a necessidade dessa expansão fosse apresentada em debates como problema nacional, o desafio político-administrativo que ela representava era apenas generica- 12~
- 66. Escola pública epobreza no Brasil mente abordado, não se tornando objeto efetivo de formulações e ações abrangentes do Estado em formação. A oferta escolar acontecia conforme parâmetros e impulsões locais. Não havia, como já visto, regulamentação de abrangência nacional sobre a oferta e a organização do ensino nos dife- rentes níveis. Também não havia, da parte do governo central, a produção de informações e orientações que servissem de base a práticas sistemáticas de diagnóstico e planejamento dessa oferta. O ensino primário oficial, com duração irregular, predominantemente sob jurisdição estadual, existia sob condições institucionais e financeiras desiguais, na maioria dos casos, bastante incipientes. As referências da expansão eram igualmente diver- sificadas. No estado de São Paulo - que, para o padrão da época, apresentava um dos melhores "desempenhos"em termos de expansão escolar-, a crescen- te oferta de vagas, durante os trinta primeiros anos de república, parecia apontar para relações claras com os avanços da urbanização. A chegada da escola aos lugares"mantinha correlação com a densidade demográfica e com a idade das regiões geográficas que atingiu" (Lima, r 98 3, p. 80). Mas isso não significava que o mesmo tipo de escola chegava a todos os lugares. O caso do município do Rio de Janeiro - então Distrito Federal, e que por sua condição política privilegiada faria supor um quadro educacional mais estruturado - mostra que a relação entre expansão urbana e expansão da escola não podia ser considerada coerente e proporcional, mesmo em lugares econômica e politicamente favorecidos. Estudos como os de Nunes ( r 996) mostram que a escola, como equipamento público estruturado, era realidade apenas em poucos prédios no Centro da cidade. Predominava a política precária de aluguel de casas (os últimos prédios construídos datavam do Império) para o funcionamento das escolas, mesmo em bairros próximos ao Centro. Como a localização das escolas era fortemente orientada pelos interesses dos proprietários de imóveis, via-se de tudo: escolas funcionando em locais com condições insalubres graves (sobre açougues, por exemplo), salas de aula funcionando em cômodos de casas ocupadas para moradia e despejos inesperados da escola por motivos de venda dos prédios. 126 '·;;-.,'. 2. A expansão da eferca educacional Outro aspecto importante é que a expansão das escolas primárias gra- tuitas, naquele momento, não necessariamente expressavam a expansão da ação do Estado. Em algumas freguesias, a ausência do Estado era tão marcante que a construção de equipamentos e a oferta de serviços, entre eles, os escolares, ficavam a cargo de outros agentes, como igrejas, indústrias ou outras instituições (Floriano Oliveira, 1993). A oferta de ensino, assim, era precária não apenas quanto ao alcance populacional, mas também quanto ao tipo de escola que chegava para boa parte da população. Por isso, nos estados mais estruturados, a ideia de "reforma educacional", ainda que fortemente referida num movimento de renovação pedagógica, vinculava-se inevitavelmente à necessidade de construção de prédios escolares. Na virada do século, começaram a ser mais frequentes os estudos a esse respeito, o que não chegou, no entanto, a representar mudanças consistentes nas ações governamentais. Uma política de ampliação sistemática da rede oficial de escolas, por meio da construção de prédios escolares, tendia a ferir interesses particularistas, como aqueles implicados na política de aluguéis e na prática de empréstimo de prédios para o funcionamento de escolas. Na década de r 9 2 o, esse procedimento passou a ter tratamento mais porme- norizado nos estados onde era possível agir mais decisivamente com vistas ao estabelecimento de um novo perfil de atuação da administração pública. As experiências aí realizadas geraram alguns dos exemplos mais relevantes, até aquele momento, de ações estatais no campo educacional orientadas pela produção de dados e pelo planejamento sistemático. 34 Ainda que com reconhecidos limites, tais reformas produziram expe- riências e interlocuções que formaram a base para um debate disseminado sobre a urgência de uma ação planejadora em nível nacional. A ampliação dos espaços e da frequência da interlocução35 realizada por esses reforma- 34 Trata-se, principalmente, das reformas estaduais empreendidas por educadores envol- vidos com as ideias escola-novistas, sobretudo Lourenço Filho, Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e AnísioTeixeira, entre outros. 35 A ampliação dessa interlocução evidenciava-se, especialmente, pela criação de asso- ciações e eventos públicos dirigidos ao debate do problema educacional. Entre outros ~ 127
- 67. Escola pública epobreza no Brasil dores favoreceria a formação de uma pauta de dispositivos, voltados para a organização do setor educacional, que s6 muito lentamente passariam a compor efetivamente a estrutura organizacional do Estado. São exemplos desses dispositivos a produção e a disseminação sistemática de dados unificados, a regulamentação de carreiras docentes e administra- tivas e as normatizações da arquitetura escolar. Outro exemplo importante é a incorporação da distribuição espacial das escolas como elemento estra- tégico para o planejamento da expansão da oferta de vagas. Destacam-se, a respeito, os estudos realizados quando da formulação da reforma educacional do Distrito Federal, realizada por Fernando de Azevedo, em 19 2 7. Esse novo modo de pensar a expansão escolar, no entanto, não chegava a abalar"o outro modo", já largamente instituído. Ao contrário, observava-se, já àquela época, a consolidação dessas duas vias de produção da escola. Uma se dava conforme emergências, interesses e acordos locais, e resultou na reprodução de uma escola mínima, precária ou insuficiente física, material, funcional e pedagogicamente. Outra tinha por base uma detalhada elabo- ração institucional da escola, inserindo a construção do estabelecimento escolar num programa de ação que punha em revista o arcabouço legal, institucional, administrativo e pedag6gico que definia organicamente opa- pel da escola em relação às necessidades de expansão planejada do Estado, no sentido de mudança substancial de sua escala. Nesse segundo caso, as disposições sobre a nova estrutura organizacional escolar deixavam antever finalidades equivalentes a respeito de uma nova estrutura organizacional do Estado, e as discussões sobre a modernização da escola tornaram-se uma importante ocasião de debate sobre variadas possibilidades de modernização do Estado. São duas vias cuja realização, segundo logicas distintas, reforça a ilusão de não organicidade a um mesmo conjunto de relações. Na esfera federal, a implantação de dispositivos como os utilizados nas reformas da década de 19 20 dependeria de novas condições institucionais, que s6 começariam a ser produzidas no início da década de 1 9 3o, na gestão .. exemplos, é importante listar acriação da Associação Brasileira de Educação (ABE), em 1924, a realização das Conferências Nacionais de Educação e a produção do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova ( 1 9 32). 128 2. A expansão da eferw educacional de Getúlio Vargas, ainda sob a vigência do Governo Provisorio. A r:riação do Ministério da Educação e Saúde Pública, naquele ano, e do CNE, em 193 1 , a regulamentação nacional da carreira de inspetor de ensino e a estruturação de um sistema de inspeção escolar explicitam importantes aspectos da ampliação e da complexificação da organização estatal que passaria a existir como base para o planejamento e a ação governamental, em nível nacional, na educação. Os termos de criação do Convênio lnteradministrativo, firmado entre a União e as unidades políticas da Federação, em 193 1, para a produção sistemática de dados estatísticos sobre educação, também esclarecem pontos relevantes da nova estrutura organizacional do Estado que se formava. O convênio estabelecia uma unificação de métodos e indicadores, bem como um trabalho sistemático e regular de coleta de dados a partir das reparti- ções regionais. A produção de dados padronizados era apresentada como importante condição para o esclarecimento dos problemas fundamentais cuja consideração já se vai im- pondo às argúcias dos nossos estadistas empenhados em remover, pelo menos no que concerne aos aspectos administrativos, as causas da contradição ocor- rente entre a constante expansão da rede escolar brasileira e a debilidade de sua ação construtiva (Teixeira de Freitas, 1943, p. XI, grifos meus). Com isso, em 193 2 teve início o registro sistemático de aspectos por- menorizados da educação escolar em território nacional.Tal registro, realizado a partir do Serviço de Estatística da Educação e Saúde (SEES) - o IBGE se~ia criado apenas em 193 6 -, passou a ser objeto de um tipo específico de publicação regular ao longo de dezoito anos: uma série intitulada "O ensino no Brasil", cujos volumes eram sempre iniciados com uma análise geral dos dados realizada pelo diretor do SEES, Teixeira de Freitas. Essa publicação apresenta interesse não apenas pelo quadro quantitativo da educação nacional que permitia traçar, a partir dos dados estatísticos que expunha (e que, apesar das imprecisões, fornecia as informações na- cionais mais detalhadas até então), mas também pelo que ensejava inferir
- 68. Escola ptÍblica epobreza no Brasil de expectativas relacionadas à presença da escola no território e na vida nacional, com base em informações menos evidentes, como as categoriza- cões utilizadas no levantamento e na apresentação dos dados. As escalas do território privilegiadas na agregação dos dados, os aspectos que detalhavam as condições físicas e materiais das escolas e os componentes da ação escolar destacados são informações que, apesar de apenas implícitas nos indicadores escolhidos, permitem avançar na apreensão das preocupa- ções que rondavam a discussão da expansão escolar. Ainda mais se for dada atenção ao fato de que tais indicadores não se restringiam aos itens exigidos em nível internacional, incluindo informações que, por serem peculiares ao Brasil, deveriam favorecer a compreensão dos problemas nacionais e a consequente formulação de soluções (id., 1950). A informação que imediatamente sobressai é a da rápida expansão das redes de ensino. De 1933 a 1941, registrou-se um aumento de 48,7°/o no número total de unidades de ensino de todos os níveis e tipos. A quantidade de unidades escolares que ofereciam, exclusivamente ou não, o primário superava em muito o número daquelas que ofereciam os demais níveis de ensino. Em 1933, eram 29.553 unidades (91,1% do total); em 1941, 4 3. 1 34 (89, 5%). A evolução dos dados de matrícula geral nesse nível de ensino, no mesmo período (de 2. 22 1.904 para 3. 347 .642, representando um aumento de 50,67º/o), confirmava um forte equilíbrio entre a expansão de unidades escolares e a de vagas. Em outros termos, a expansão da oferta ocorria como um fenômeno de duplo sentido: maior ingresso na escola e maior presença da escola no território. Na ausência de parâmetros e mecanismos reguladores, porém, expan- diam-se, igualmente, os problemas. As disparidades de toda ordem eram imensas, especialmente em termos regionais. Entre regiões e, dentro destas, entre capital e interior, área urbana e área rural, expressavam-se nos índices de população em idade escolar alcançada pela oferta de vagas, na estrutura escolar oferecida, em termos físicos e funcionais e, consequentemente, nas condições e nos resultados educacionais. 130 _.,,. 2. A expansão da '!farta educacional 4. ~. UMA CAPACIDADE INESGOTÁVEL DE PRODUZIR DESIGUALDADES Na década de r 9 50, é possível observar alterações significativas na elabora- ção crítica a respeito dos problemas educacionais, e os embates em torno da primeira LDB fornecem importante material para isso. Não cabe, aqui, retomar em detalhes o processo de elaboração, discussão e aprovação dessa LDB,36 mas é importante lembrar ao menos dois aspectos. Primeiro, sua duração: tendo sua formulação prevista na Constituição de r946, o primeiro projeto - elaborado a partir de 1947 por uma comissão nomeada pelo ministro da Educação Clemente Mariani e encaminhado à Câmara Federal em r948 - tramitou na Câmara Federal e no Senado por longos treze anos. Recebeu numerosas emendas, dois substitutivos e reformulações realizadas por comissões legislativas, tendo sido aprovado apenas em 1961 e com uma feição "conciliadora" dos dois principais projetos em disputa. Segundo, as próprias implicações dessa duração. A discussão do projeto atravessou um período marcado por importantes mudanças, expressas na reordenação de forças políticas e sociais, que começaram com o fim do Estado Novo e desaguaram no golpe militar de 1964. Portanto, o segundo aspecto, interligado ao primeiro, é que, pela situação atípica de sua tramitação, a LDB se tornou o elemento em torno do qual se reestruturaram o debate e a luta pela educação nacional que, na vigência do Estado Novo, tinham sido sufocados de diferentes modos. Não que a LDB, em si, tivesse importância menor. Sem dúvida, porém, era o ponto de convergência de questões e ações além dos alcances de uma lei, e é nesse sentido que interessa o debate em torno dela: pela visibilidade que deu ao aprofundamento das formulações sobre debilidades da formação do sistema educacional nacional, que remontavam a momentos bem anteriores. Esse aprofundamento, por sua vez, não resultou simplesmente de uma suposta "evolução" na discussão do problema, mas de modificações funda- mentais no próprio quadro societário, institucional e intelectual em que tal discussão passou a ocorrer. As manifestações produzidas ao longo da 36 Ver, particularmente, Roque Spencer Maciel de Barros ( 1960). 131
- 69. Escola pública epobreza no Brasil discussão da LDB, como a organização da Campanha em Defesa da Escola Pública, 37 na década de r 950, e o lançamento do Manifesto dos educadores mais uma vez convocados, em r 959, são acontecimentos de significado bastante amplo. Expressam tanto os vínculos entre lutas e debates daquele momento e os ocorridos nas décadas de r 9 2 o- 3o quanto as novas condições de debate num quadro de ação marcado por uma conjuntura econômica e política bem diferente daquela de r 932, mas com a persistência e o agravamento de vários aspectos relativos à organização social brasileira e à estruturação das políticas educacionais. O manifesto de r 959, tal como o de 1932, foi redigido por Fernando de Azevedo e publicado em diversos jornais,38 com muitos signatários do primeiro manifesto e nomes que representavam duas novas gerações de inte- lectuais, como Florestan Fernandes,Antônio Cândido e Fernando Henrique Cardoso. A diferença fundamental entre os dois é que o de 193 2, apesar do tom de exortação política a favor de uma ação forte na estruturação da educação nacional, pode ser principalmente caracterizado por sua intenção propositiva e programática. Dele se extraía uma "política educacional" que chegou a referenciar debates e ações posteriores, inclusive o próprio texto de duas Constituições (1934 e 1946).39 Já o de 1959 é principalmente marcado pelo tom político, mantendo como válidas as proposições apre- sentadas no anterior. Apesar de a parte mais visível do debate reforçar a ideia de um consenso em torno da análise e das proposições a respeito da educação nacional, exis- 37 A Campanha em Defesa da Escola Pública, criada em 1 9 ~9, consistiu num movimento organizado para difundir o debate sobre as manipulações que estavam sendo realizadas no conteúdo da LDB, comportando estudos que ajudassem a aclarar as implicações de tais manipulações, a redação de artigos em linguagem acessível para circulação na imprensa, a realização de debates em organizações da sociedade civil, como sindicatos, associações estudantis e outras, e a realização de manifestações públicas. 38 Em 1º de julho de 19)9, publicado pela primeira vez e simultaneamente por O Estado de S. Paulo e Diário do Con9resso Nacional, depois reproduzido por Diário de Notícias eJornal do Commercio, no Rio de Janeiro. 39 Conforme o próprio texto do Manifesto dos educadores mais uma l'ez convocados ( 1 960, P· 63). 132 2. A expansão da oferta educacional tiam formulações bem diferenciadas cuja reconstituição permite apreender importantes aspectos do quadro educacional da época. Um veio importante de recuperação dessas diferenças é a forte interlo- cução entre atores do manifesto de 193 2 e novos personagens que expres- savam o alcance social das reivindicações então apresentadas. A participação de Florestan Fernandes nesse processo traz importantes indicativos sobre a emergência de novas forças sociais e formas de ação política resultantes dos esforços de interlocução entre ambas. Se AnísioTeixeira e Fernando de Azevedo, por exemplo, no plano da atuação política, buscavam uma ação direta dentro das instituições governamentais (a investigação a serviço da elaboração de projetos concretos de reformas), Florestan Fernandes compreendia a atuação do intelectual como orientada para dar suporte analítico à ação dos educadores (Fernandes, 196oa), à organização das lutas e à construção de condições de participação social ampla no acom- panhamento constante da questão educacional (id., 196ob). Por isso, sua atuação na campanha foi marcada por uma obstinada peregrinação, no estado de São Paulo e em diversos outros, em universidades, sindicatos e outras organizações da sociedade civil, onde proferiu conferências sobre os problemas em torno da aprovação do projeto de LDB (Barros, 1960) e participou de manifestações. Entre os signatários do manifesto, havia a mesma indignação com o descompasso entre a formulação intelectual possível naquele momento, a respeito da educação nacional, e a ação governamental, que parecia imper- meável às questões postas por uma esfera social civil mais ampla. Quanto aos sentidos da educação escolar implicados nessa luta, no entanto, diferenças foram silenciadas estrategicamente, com vistas a garantir a unidade da luta e seu maior alcance possível. A ampla defesa de acesso irrestrito à educação pública, empreendida por Florestan Fernandes, por e'xemplo, contrastava com a visão mais restritiva que bem se pode apreender destas duas passagens de uma conferência realizada por Anísio Teixeira em 1957. Poderá parecer isto algo reacionário. Na realidade não o é. A educação escolar é uma necessidade, em nosso tipo de civilização, porque não há nível de vida 133
- 70. Escola pública epobreza no Brasil em que dela não precisemos para fazer bem o que, de qualquer modo, tere- mos sempre de fazer. Deste modo, a sua função e primeiro a de nos permitir viver eficientemente em nosso nível de vida e, somente em seaundo lugar, a de nos permitir atingir um novo nível, se a nossa capacidade assim o permitir. Se toda educação escolar visa sempre à promoção social, a escola se tornará de certo modo, repito, um instrumento de desordem social, empobrecendo, por um lado, os níveis mais modestos de vida e, por outro lado, perturbando excessivamente os níveis mais altos, levando-lhes elementos que, talvez, não estejam devidamente aptos para o novo tipo de vida que a escola acabou por lhes facilitar (Teixeira, 1979, p. 397, grifos do autor). Façamos do nosso sistema escolar um sistema de formação do homem para os diferentes níveis da vida social. Mas com um vigoroso espírito de justiça, dando primeiro aos muitos aquele mínimo de educação, sem o qual a vida não terá significação nem poderá sequer ser decentemente vivida, e depois, aos poucos, a melhor educação possível, obrigando, porem, a esses poucos custear, sempre que possível, pelo menos parte dessa educação ... (ib., p. 4 r 2, grifos do autor). As compreensões distintas dos sentidos da educação pública, no entanto, assentavam em diagnósticos sobre a expansão da oferta escolar que apresen- tavam pontos comuns importantes. Antes de tudo, havia o reconhecimento de que a rede de escolas crescera bastante, representando sólido empe- nho. Tal crescimento, todavia, além de ainda insuficiente numericamente, mantinha-se "desordenado" e sem o suporte de condições institucionais fundamentais à realização de uma educação de qualidade. O "mundo do ensino primário" era 134 algo informe e desordenado, compreendendo [... ] escolas estaduais, con- gestionadas e funcionando em dois, três e ate quatro turnos de matrículas, escolas municipais, com instalações geralmente inadequadas e com professores despreparados, e escolas particulares livres, todas ou de simples alfabetização ou de caráter[... ) propedêutico e seletivo... (ib., p. 394). 2. A expansão da eferta educacional Em contrapartida, ainda nos termos de Anísio Teixeira (ib., p. 394), 0 ensino secundário não era "apenas um novo nível, mas novo reino", tendo em vista seu alcance restrito e seu caráter fortemente seletivo. Na expan- são do ensino secundário e do ensino superior, a ampliação do número de vagas aparecia implicada com mudanças planejadas na educação oferecida. A expansão das vagas não era um mero aumento da educação que já existia, mas resultado das diferenciações operadas na formação escolar, por meio da criação de ramos de ensino e mecanismos de vinculação e acesso entre o nível secundário e o superior. No primário, a "expansão quantitativa" atropelava as mudanças na educação. A discussão sobre a necessidade de ampliação da duração do ensino primário, de quatro para seis séries, e a inclusão desse ponto na pauta de estudos e ações do Estado, em nível federal, expressavam as tentativas de redimensionamento da empreitada da expansão de forma a conjugar a discussão sobre a universalização do acesso ao primário com a melhoria da formação oferecida por esse nível de ensino. O Centro Brasileiro de Estudos Pedagógicos (CBPE) chegou a realizar um estudo para subsidiar o planejamento de um programa de organização e desenvolvimento da escola primária de seis séries. Mas o estudo não saiu do papel. As ações do Estado, nos diferentes níveis de governo, permaneceram impermeáveis aos apelos contidos no debate, e as desigualdades educacionais continuaram a ser produzidas. 4.2.1.As"soluções de emergência" Os dados do primeiro censo escolar do Brasil, de 1964 (lnep, 1966), sob a .responsabilidade do IBGE e do então Instituto Nacional de Estudos Peda- gógicos (lnep, denominado Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais, a partir de r 97 2, e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais AnísioTeixeira, a partir de 2oo 1), indiciam que a coexistência de contrastan- tes condições escolares, por sua persistência no tempo, estava constituindo o padrão brasileiro.
- 71. Escola pública epobreza no Brasil Em 1964, dos 107.41 1 prédios escolares que ofereciam ensino primário, apenas 49.024 haviam sido especialmente construídos com essa finalidade e 6).414 não eram prédios próprios (8.974 eram alugados e )6.440 eram cedidos). A transformação de um prédio comum em escola, na maior parte das vezes, não implicava trabalho nem despesas extras: entre os prédios não construídos originalmente como escolas, apenas 18.39 2 haviam passado por adaptações. Isso talvez explique por que, em 42 .808 prédios, as atividades eram mistas, ou seja, a educação escolar ainda dividia espaço com atividades regulares de outra natureza. Talvez também esclareça a grande diversidade de condições físicas das escolas. Contrariando o aspecto glamoroso que marca boa parte das represen- tações da escola da década de 1960, especialmente na mídia, cujas expres- sões mais conhecidas são o Colégio Militar e o Instituto de Educação, no Rio de Janeiro, as escolas brasileiras formavam um quadro bem diverso. Metade dos prédios escolares era ainda de adobe, madeira, taipa ou ma- terial similar; 13.946 tinham piso de terra; 79. 604 não tinham qualquer tipo de abastecimento de água (nem mesmo poço ou nascente, indicativo de que prédios com postos ou nascentes nas cercanias eram considerados com abastecimento); 6 1. 3 24 não tinham instalações sanitárias; e )2. 136 não tinham área para recreio. Esse quadro não era expressão apenas de formas "antigas" de produção da escola, pelo simples aproveitamento de estruturas físicas já existentes. Tais formas, ao que parece, eram permanentemente reabilitadas. Prova disso é que, dos 23.402 prédios construídos especialmente para funcionarem como escolas e utilizados exclusivamente para o ensino primário, 13.394 tinham apenas uma sala, 12. 6 7 2 não tinham abastecimento de água e 6. 248 não tinham sanitários. Também não eram características tão somente das áreas rurais: dos 2 8. 6 79 prédios que ofereciam ensino primário em áreas urbanas, só a metade fora construída com essa finalidade; 9. 222 abrigavam atividades estranhas à educação escolar; 12.198 tinham apenas uma sala; mais de 7.ooo eram de outros materiais que não alvenaria; 1 3. 2 1 9 não tinham abastecimento de água; e 9 2 8 tinham piso de terra. .•.• .,~?'-·'- .~ 2. A expansão da oferta educacional A persistência de práticas como essas parecia sinalizar que nossa capa- cidade de produzir desigualdades era inesgotável. Os casos contados no simpósio "Educação nos territórios", promovido pelo CNE em 1966, e discutidos por Jaime Abreu, em texto de 1968, ilustram bem isso. Enquanto "escolas primárias modernamente concebidas e instaladas para ministrar educação integral", mantidas pelo lnep, atestavam a capacidade brasileira de produzir altos padrões escolares, em Roraima a inexistência de condições higiênicas e pedagógicas mínimas precisava ser ignorada para que as escolas rurais continuassem existindo. NoAmapá, várias escolas não tinham sequer papel e lápis, e os professores, que moravam na escola e "pescavam seu sus- tento" após as aulas, precisavam transferir-se de local ao final de cada ano, por não terem como pagar seus débitos nas vendas locais. Em Rondônia, muitas crianças tinham de navegar por até quarenta minutos para chegar às escolas, que eram do tipo tapiris (quatro esteios de madeira cobertos de palha), sem cadeiras nem mesas (Abreu, 1968, p. 16-7). Num contexto marcado pelas ideias desenvolvimentistas, a persistência dessas disparidades era difícil de explicar por qualquer outro esquema que não o dualista, no qual os elos entre o "arcaico"e o "moderno" mantinham-se invisíveis. O fato de que a crítica densa e insistente de então sequer arranhasse aquela forma de produção da escola confirmava a existência de duas nações dentro de um mesmo país. O fato de que a ação planejadora racional do Estado central não impusesse limites significativos às práticas mais espúrias, que ocorriam lá na ponta, nas instâncias locais de governo, suscitava interpre- tações que, com frequência, categorizavam essas instâncias locais como uma espécie de "não Estado" que, exatamente por essa condição, se apresentava impermeável aos apelos da "razão". A relação capilar entre a grande política e a produção de uma escola na medida das necessidades particulares de rear- ranjos no poder local e de revitalização desse poder, mediante ocupação dos postos periféricos do Estado, mantinha-se difícil de decifrar. Ao longo de todo esse tempo, a escola fora objeto de lutas sociais que, longe de se restringirem à reivindicação da ação do Estado, eram também constituídas por ações de produção direta de formas alternativas de aten- dimento escolar. Porém, na contramão desses acontecimentos, em que a 137
- 72. Escola pública epohreza no Brasil produção da escola por parte da sociedade civil induzia o alargamento das noções de direito e ela esfera pública no campo da educação, o Estado parecia apropriar-se da face precária da escola assim produzida para se isentar de produzi-la de modo diverso. Enquanto a escola simples, comunitariamente produzida, tinha na simplicidade a afirmação de uma transitoriedade, o Estado brasileiro se encarregava de produzir uma escola precária que per- maneceria como prática de contenção da expansão do direito à educação e da própria esfera pública. Não eram forças estranhas ao Estado que faziam isso - eram forças que o compunham. Essa contenção não se deu simplesmente pelo não atendimento da de- manda. Ao contrário, a expansão da escola foi seu melhor álibi. A manu- tenção de certo ritmo de atendimento crescente da demanda foi garantida mediante a captura e a reformulação, em outra ótica, dos sentidos de expan- são que orientavam a busca, a reivindicação e a produção "extraescolar" da escola. Em inúmeros contextos, lançando mão de diferentes tipos de ação, a administração pública de diversos níveis passou a atuar, sistematicamente, por meio de "soluções de emergência" (Beisiegel, 1974, p. 9) que, em vez de representarem formas transitórias a que se recorria para responder temporariamente ao aumento da demanda por escola, se tornavam um recurso de ação fartamente utilizado nos mais diferentes cantos do território nacional e em âmbitos variados. As "soluções de emergência" eram constituídas de mecanismos de ade- quação rápida da rede existente ao aumento gradual da demanda. Consistiam em manipulações do tempo e do espaço escolar de forma a garantir ágil ampliação da capacidade da administração pública de absorver, quase ime- diatamente, parte do aumento de procura de escola. Recursos já utilizados em 190~ no governo Washington Luís, no estado de São Paulo - como a redução da jornada escolar diária, que abria espaço à ampliação do número de turnos, ou a redução da própria duração do curso primário, permitindo a abertura de novas turmas pela simples "expulsão" de certo contingente de alunos que "concluiria" mais rapidamente os estudos-, longe de serem ações isoladas, fragmentárias, mostravam-se amplamente difundidos na 138 2. A expansão da oferta educacional administração pública brasileira, nos diversos níveis de governo. Não eram desvios, mas um padrão de ação. Tudo, em princípio, tornava-se passível de alteração. As normas de composição das turmas cediam lugar à flexibilização dos limites máximos de número de alunos, que se tornavam bastante elevados. Esses limites máximos, por sua vez, assim alterados, gradualmente passavam a ser vistos como plausíveis, vindo a se consolidar mesmo em face da emergência de concepções pedagógicas cujas compreensões do processo de conhecimento seriam incompatíveis com salas superlotadas. Quando as classes comuns das escolas não comportavam os pedidos de matrículas, podiam-se criar"classes d A • ,, t ' d « d b "d d e emergenc1a a raves o tres o ramento os turnos, a improvisação de salas ele aula em locais inadequados (ib.) ou da criação de rodízios na ocupação das salas. A criatividade na "refuncionalização" do espaço escolar, com vistas a reabilitá-lo para a incorporação de novas turmas, tornava-se ilimitada. Antigas conquistas, relativas à ampliação dos prédios escolares para a rea- lização de novas funções administrativas ou pedagógicas, podiam ruir de um governo para outro, ou até no mesmo governo, a fim de garantir a absorção da demanda. Com muita facilidade bibliotecas cantinas almo- , , , xarifados, despensas, salas de orientação ou supervisão pedagógica, salas de reprografia, salas de professores, gabinetes dentários, salas de artes ou laboratórios e mesmo banheiros e vestuários podiam ser transformados em salas convencionais. Quadras de esportes, garagens ou jardins podiam servir à construção de "puxadinhos" que abrigariam novas turmas. O horário da merenda podia ser encurtado para que os refeitórios fossem incorporados nos rodízios das turmas. Isso não quer dizer que os mecanismos de pronta reação à procura es- colar substituíssem indefinidamente a construção de escolas. Ao contrário, essas duas formas de expansão da oferta coexistiam, e essa permanente coexistência parece constituir um padrão de produção da escola no Brasil. É disso que resulta a capacidade inesgotável de produzir desigualdades, marca da atuação do Estado brasileiro no campo educacional. Essas desigualdades não são expressão, apenas, da coexistência de padrões escolares díspares. São 1 39
- 73. Escola pública epobreza no Brasil também do fato de que, a uma permanente construção do moderno e do bem equipado, em termos educacionais, correspondem práticas simultâneas de desconstrução e desmontagem de conquistas já efetuadas. Em muitos casos, a desmontagem ou a produção direta de escolas pre- cárias é o que garante, a determinada gestão governamental, a "reser- va" financeira que torna possível a produção de um número reduzido de escolas-modelo. Estas, simbolicamente, cumprem dupla função. De um lado, servem como propaganda, dando visibilidade à ação gover:i.amental no campo educacional e "atestando" sua qualidade. De outro, atenuam o desconforto em relação às escolas degradadas, porque as tornam menos vi- síveis (as escolas-modelo, definitivamente, sempre se destacam na paisagem, impondo-se como principal representação "da escola'', em seu conjunto) e porque, funcionando na mesma lógica da "ilusão do desenvolvimento",40 fazem parecer que a realidade precária é apenas transitória e que sua su- peração é uma questão de tempo. Esse quadro mostra a insuficiência da polarização quantidade x qualidade como esquema explicativo da expansão escolar no Brasil e corr:o figura- -síntese da escola pública brasileira. Os recursos de ação usados para garantir a expansão da oferta de vagas mostram que tal expansão não reproduziu simplesmente um modelo inadequado de escola, mas esteve implicada na produção de uma escola à qual passavam a caber funções diversas das que nos acostumamos a tratar como "próprias da escola". 40 A referência de fundo, aqui, é principalmente o estudo de Giovanni Arrighi A ilusão do desenvolvimento ( r 997). De modo geral, a discussão crítica sobre a ideologia do desen- volvimento fornece elementos suficientes para compreender o papel estratégico que as ações modelares cumprem na formação de um consenso em torno do projeto que se apresenta como via de transformação abrangente de um determinado estado de coisas. Os estudos de Arrighi ajudam a refinar a compreensão das formas como essas ações modelares se impõem. Não se trata, de fato, apenas de uma promessa solta no ar. Há a produção de uma experiência concreta que, apesar de restrita, impregna a percepção da realidade mais ampla, em termos espaciais ou temporais, esfacelando acúmulos e nexos, er:tre lugares e gerações, que permitiriam perceber o sentido parcial e temporário da melhora que se apresenta como "tendência". A melhora parcial existe, é concreta: realiza parte da demanda e atende seletivamente a uma parte da sociedade. Daí sua eficiência como isca, atraindo o consenso necessário para que os padrões não igualitários possam renovar-se. 2. A expansão da eferta educacional Resulta disso a necessidade de reconstrução conceituai da ideia de expansão que não pode ser desprezada. No Brasil, mais que significar a ampliação da presença da escola na vida nacional, pela ampliação de vagas e pela diversificação dos níveis e modalidades de ensino, a expansão é um fenômeno central na formação de uma escola estruturalmente distinta dos modelos formativos habitualmente tratados como "a escola" por excelên- cia, e que polarizam as leituras em negativo da escola pública brasileira. Trata-se de um fenômeno, pois ocorre como expressão de ações não neces- sariamente orientadas pelos mesmos motivos e para os mesmos fins, que podem inclusive entrar em choque ou combinar-se bizarramente, como diria Gramsci, mas que acabam por convergir para algo ao qual é possível atribuir um sentido de conjunto que, no entanto, é irredutível a qualquer plano de ação que tenha participado de sua produção. 5. É preciso construir escolas? No início dos anos 1980, a rede escolar pública era bastante ampliada. O número de estabelecimentos escolares que ofereciam o primeiro grau aproximava-se de 200 mil, alcançando um patamar que se manteria até metade da década de 1990. As matrículas, no mesmo nível de ensino, ultrapassavam 20 milhões. A distribuição desses dois dados, conforme as regiões ou áreas (urbana e rural), indica que, apesar da visível persistência das desigualdades na oferta educacional, o território nacional estava pul- verizado de escolas. Dizia-se que "o ingresso na primeira série do primeiro grau" era "quase universal no Brasil" (Fletcher e Ribeiro, 198 7, p. 1). Essa suposição - a princípio reforçada pelos dados de matrícula e pelo impressionante número de estabelecimentos escolares - não ''batia" com a mobilização de discursos e ações governamentais em torno da abertura de novas escolas e com a recepção positiva dessas expectativas por boa parte da sociedade, suscitando um debate inédito em termos de expansão escolar no Brasil.
- 74. Escola pública epobreza no Brasil A crítica central à repetência escolar e a indicação de que sua superação se daria pelo aumento da competência da escola e pela alteração dos critérios de promoção tornaram-se argumentos que, simultaneamente, formaram a base para a adoção de medidas de "correção do fluxo escolar" e para a crítica às propostas e ações que, sob quaisquer argumentos, representassem alguma defesa da necessidade de construir escolas. Era possível notar, nesse momento, a desqualificação e o desprestígio do tema da "expansão escolar" no meio acadêmico. Foi então, inclusive, que o tema da qualidade e do sucesso escolar seria praticamente desvin- culado do tema da expansão, reduzido a um tratamento quantitativo, em geral restrito aos dados de matrícula. O "problema educacional brasileiro" não estaria referido à ampliação de vagas, pois, resolvidos os problemas da repetência e da evasão, estas sobrariam. O problema estava na qualidade da educação oferecida, e esta se definia como um problema pedagógico e administrativo, implicado com a eficiência e a organização escolar. É importante lembrar as questões que, nessa discussão, ficaram de fora. Não se perguntava que escola era essa que se formara por meio dessa história particular de expansão. Identificava-se que a educação escolar tinha baixa qualidade, mas as soluções para a baixa qualidade apareciam, em boa medida, "despregadas" da escola real, como se ela fosse um continente cujo conteúdo apenas flutuasse em seu interior, podendo, portanto, ser trocado por outro mais adequado, sem que para isso fosse necessário mexer naquilo que se pensava ser o simples suporte material e institucional de uma prática e uma ação. As "políticas" propostas a partir dessa perspectiva praticamente não assentavam numa discussão sobre as relações que produziam uma es- cola"que não ensina". Por isso, a"mudança" vislumbrada era apenas aquela decorrente de uma intervenção voltada à correção de rumos, à colocação do ensino "nos trilhos", como se ele não fosse um elemento orgânico do que a escola se tornara nesse processo arrastado de expansão. Apesar dessa desqualificação e do esvaziamento do tema, a escola con- tinuou se expandindo. Ora por meio da atualização da expansão precária, ora por meio da "recriação", em nova escala, de modelos "modernos" de escola, que serviriam para suprir a demanda da "espuma" da sociedade por !Í!' ·'' 2. A expansão da oferta educacional escola de boa qualidade ou para atender, residualmente, parcelas ínfimas das classes populares, instaurando a ilusão de que aquele tipo de escola chegaria a todos, no futuro. Vista como transitória, a escola precária se tornaria mais suportável. Algumas propostas de escola de tempo integral, nos anos r 980, seriam, talvez, um exemplo extremo dessa recriação. Entretanto, na própria "con- cepção ampliada" do espaço e das "funções" escolares que esses projetos traziam (a escola"com banho tomado"),41 notava-se uma mutação na forma da escola, de maneira que a ideia de uma escola de qualidade para os po- bres não se resumiria mais à extensão do modelo escolar das elites para o conjunto dos despossuídos. A "boa escola" para os pobres seria a que desse conta de outras funções: as mudanças no tempo e no espaço escolar não deveriam resultar, necessariamente, em mais educação escolar, mas apenas em mais coisas através da escola, sinalizando que a expansão escolar era um fenômeno bem mais complexo que a expansão da eferta educacional. Esse outro eixo, obscuro, da expansão escolar, formado especialmente por meio da migração concreta ou simbólica de novas "tarefas" para a escola, de novas utilizações da escola a partir de certas "invasões" de outras políticas setoriais e de apropriações da escola como "excedentes de poder", é objeto do próximo capítulo. 41 A referência óbvia, aqui, são escolas do tipo dos Centros Integrados de Educação Pú- blica (Cieps), implantados no estado do Rio de Janeiro, na década de 1980, especialmente na primeira gestão do governador Leonel Brizola, conforme projeto coordenado pelo professor Darcy Ribeiro. A experiência não será discutida aqui, especialmente por se tratar de uma política estadual específica, quando o objetivo deste livro é percorrer as utilizações mais disseminadas da escola comum, que representa a maioria das escolas em território nacional. Éimportante registrar, porém, que escolas como os Cieps parecem ser uma das mais bem-acabadas formas de "escola dos pobres", tendo em vista constituir-se, integral- mente (tempo, espaço, currículo) em função da"clientela" especial a que se destina. 143
- 75. 3. O robustecimentoda escola r. Os "deslimites" da expansão Um rastreamento das abordagens da expansão escolar no pensamento educa- ciond brasileiro mostra que o tema já teve lugar destacado em estudos que hoje podem ser considerados clássicos. É o caso tanto das discussões dos reformadores do ensino na década de 19 20, comoAnísioTeixeira e Fernando de Azevedo, quanto dos aprofundamentos anaÜticos realizados por autores de outr?.s gerações, como Florestan Fernandes ( 196oa, 196ob), nas décadas de 1950-60, e Celso de Rui Beisiegel ( 1974) e Otaíza Romanelli ( 1978), na de 1970. Simultaneamente aos estudos críticos, o tema também teria lugar ca- tivo nas áreas de administração escolar e planejamento educacional, em que, com frequência, ficaria circunscrito a uma abordagem "técnica" orientada para subsidiar as ações governamentais e seus álibis, não ensejando maiores formulações teóricas. Em qualquer dessas perspectivas, até a década de 1980 a expansão escolar, como expansão da eferta educacional, apareceria, em regra, com::> um ponto central no debate sobre democratização do ensino. Nos anos 1980, porém, ocorreriam importantes modificações na abor- dagem do tema. Sua intensa presença no debate político do início da dé- cada42 entraria em contraste com sua desqualificação a partir de novos estudos, fortemente referenciados em dados estatísticos, que poriam em 42 Essa presença se dá tanto como ponto de pauta das reivindicações dos novos mo- vimentos sociais urbanos que apareciam na cena política após o longo silenciamento da participação civil promovido pelo regime militar quanto como bandeira acenada na nova arena eleitoral, particularmente"inaugurada" pelas eleições diretas para governadores dos estados, em 198 2.
- 76. Escola pâblica epobreza no Brasil xeque a necessidade real de mais escolas. Nessa perspectiva, principalmente representada pelas análises de Fletcher e Ribeiro ( 198 7), o problema do ensino público no Brasil não seria mais de quantidade da oferta, mas de racionalidade da gestão e qualidade do ensino. O acesso à escola elementar estava quase universalizado, e, mediante ajustes administrativos e reorien- tação pedagógica que dessem solução a problemas "endêmicos" como os de evasão e repetência, as vagas existentes seriam suficientes para acolher toda a população na faixa etária de escolaridade obrigatória (7 a 14 anos). Por caminhos não previstos, essa interpretação se somaria a discussões, em outras perspectivas, sobre ofracasso escolar, que passaria ao centro do debate sobre a democratização do ensino, enquanto o tema da expansão entraria em desprestígio acadêmico, passando a ser identificado com as visões tec- nicistas e burocráticas ou com o oportunismo político-eleitoral. Nesse meio-tempo, porém, a oferta educacional no Brasil continuaria a se expandir; na esteira desse movimento de expansão, seria possível perceber modificações na escola que só superficialmente poderiam ser explicadas por medidas administrativas e pedagógicas vinculadas ao ensino. A ampliação da oferta da educação escolar mínima mostrava-se vinculada a outras ampliações da escola, sugerindo a necessidade de pôr em revista o próprio conceito de expansão escolar, de forma a pensá-la não como processo de extensão de uma instituição já constituída, mas como fenômeno implicado com a formação histórica dessa instituição, envolvendo suas características materiais e orga- nizacionais, bem como os múltiplos sentidos que a instituição adquire em face de sua forma particular de presença na vida social. Ao longo de toda a história da expansão da oferta educacional elemen- tar no Brasil, um de seus mais importantes aspectos diz respeito ao fato de que a ampliação do acesso levou gradualmente para a escola segmentos populacionais cuja integração aos núcleos mais modernos da vida social e econômica do país não apenas não havia se dado, como, em alguma medida, não estava efetivamente"prevista". A expansão da oferta não se transformou, a partir de certo momento, no acompanhamento do crescimento popu- lacional. Persistiu e atualizou-se como uma saga de inserção social lenta e precária de segmentos populacionais "pouco integráveis", cujo perfil tem 3. O robustecimento da escola sido parcialmente redefinido a cada nova conjuntura econômica e política, mas cuja presença na formação societária brasileira é estrutural e está longe de ter peso apenas residual. É nesse sentido que a expansão da oferta vem "atingindo" a escola sob pelo menos dois aspectos. Em primeiro lugar, as referências socioculturais e as expectativas que esses segmentos levam para a escola são bastante distantes dos valores que fundamentam as ações e funções convencionadas como "próprias" da educação escolar. Isso resulta em estranhamentos e dificuldades de interlocução que, muitas vezes, têm sido simplesmente interpretados como resultado do despreparo dos professores para a nova "clientela" ou da incapacidade dos novos segmentos para a empreitada da formação escolar. Em diferentes contextos, o "fracasso escolar" foi inter- pretado, por muitos, desse modo, ou seja, abordado na superfície, sem que as relações que produzem a distância entre instituição escolar e vida social fossem de fato analisadas. Mas essa integração marginal promovida pela escola - e este é o se- gundo ponto da questão - bem cedo se mostrou útil ao Estado em for- mação. Ensejou a formulação de propósitos e tarefas dirigidos à escola que, de um ponto de vista educacional, reorientaram os sentidos forma- tivos e, de um ponto de vista mais amplo, agregaram a essa instituição possibilidades de ação não inscritas no plano propriamente educacional, mas bastante Úteis ao trabalho de domínio populacional e territorial que se fazia necessário nesse processo de formação do Estado. Essa tendência permanece até hoje. A reforma educacional engendrada durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso é reple- ta de mecanismos que impulsionam modificações desse tipo na escola, e são essas as modificações que tentei assinalar quando, na abertura do primeiro capítulo, chamei a atenção para os sentidos da "segunda fila". São modifi- cações que, quando vistas em conjunto, e como peças inscritas no longo e complexo percurso da expansão escolar no Brasil, apresentam importantes possibilidades de compreender a problemática da escola pública brasileira. Este capítulo aborda a expansão escolar por esse ângulo, que, predomi- nantemente, ou tem passado despercebido ou tem sido tratado como "des- 147
- 77. Escola pública epobreza no Brasil vio" da escola. Trata-se de um eixo de expansão que decorre das múltiplas e persistentes tentativas de utilização, concreta ou simbólica, da escola; utilizações que repercutem em sua constituição, tornando-a, sob certos aspectos, mais robusta, ainda que isso represente sua fragilização em aspectos que deveriam ser essenciais. A ideia de "deslimites", tomada de empréstimo de Manoel de Barros, é uma das que me orientam nessa formulação da expansão. Em O livro das ignorãças ( r 9 9 3), o poeta conta a história de um canoeiro que, durante uma enchente, após ficar "três dias e três noites por cima das águas, sem comer sem dormir", tem um "delírio frásico'', fazendo, numa caderneta de armazém, anotações que denotariam "uma ruptura com a normalidade". Nas palavras do autor, "o canoeiro voou fora da asa". Mas os "deslimites da palavra" que resultam de seu delírio acabam dando visibilidade a certos sentidos sutis das coisas por ele observadas, os quais seriam impalpáveis e indizíveis num código "frásico" pautado na "normalidade". Minha compreensão da expansão escolar no Brasil é orientada por essa ideia de "deslimites": o esforço se dá no sentido de entender como parte orgânica da expansão o que, sob outro código de observação, não seria reconhecido como "escolar". A escola, no Brasil, realizou-se de modo im- previsto, "voou fora da asa". E ainda que esse "voo" não tenha a dimensão poética do voo do canoeiro, ainda que remeta a um panorama melan-:::ólico, ainda assim é criador de uma realidade original, definindo o "deslimite" da expansão como um eixo de produção dessa escola. A abordagem desse "deslimite" requer cuidados. Em primeiro lugar, implica considerar a escola a partir das relações entre a política educacio- nal e outras políticas setoriais, bem como outras esferas de organização da ação estatal, particularmente, no caso deste livro, a política social como um todo. Tendo em vista, porém, o campo vasto formado em decorrência dessa opção, o desafio principal consiste em identificar as relações mais orgânicas, aquelas que, no mínimo, delimitam e hierarquizam campos de ação, impulsionam ênfases e induzem esquecimentos, estabelecendo con- tornos a partir dos quais a política educacional é desenhada. 3. O robustecimento da escola Em segundo lugar, não se pode esquecer que nem essas políticas funcio- nam como um campo de decisão "a salvo" dos movimentos da vida social, nem a escola é um simples ponto de chegada de suas determinações. Mal- grado os limites e direções postos pelas políticas governamentais, a escola, definitivamente, não é um mero resultado direto das intenções ali traçadas. Ao contrário, especialmente por sua forma de presença no espaço social e na vida cotidiana, é um lugar e um tempo permeáveis a questões, expectativas e interesses que não participam de sua formação apenas topicamente, mas disparando novas relações ou reorientando relações já instituídas. Isso leva a um panorama bastante amplo de aspectos e relações, impon- do escolhas que, sem apagar a riqueza dessa movimentação produtora da escola, permitam a visibilidade de aspectos relevantes na definição desse fenômeno difuso que é a expansão escolar. Tive isso em conta na escolha dos aspectos explorados neste capítulo. Primeiro, apreendo movimentos de robustecimento da escola a partir da posição ocupada pela política educacional no contexto da política social. A hipótese que me orienta é a de que o "segundo eixo" de expansão da escola pública elementar delineia-se, especialmente, a partir dessa esfera mais ampla, em que se define parte importante da gestão dos direitos e conflitos sociais. Depois, concentro a análise em "utilizações" da escola que, de meu ponto de vista, assinalam, de forma mais clara, um vínculo orgânico entre os "dois eixos" de expansão: o sentido às vezes dramático que a presença da escola adquire num território tão vasto, diverso e desigual, como o brasileiro, parece-me ser um dos principais pontos de aproximação entre ações, acontecirr;ientos e ocorrências que, sob outros ângulos, poderiam afigurar-se como fragmentos incomunicáveis. · A ênfase, portanto, recai sobre "utilizações" da escola fortemente sus- citadas por sua difusão no território. Tendo como "ponto de apoio", neste capítulo, o período r 9 30-4), correspondente à gestão de Getúlio Vargas - momento de organização da ação e do aparato do Estado-, discuto a migração de tarefas para a escola pública elementar e os sentidos que essa migração adquire para o Estado brasileiro em formação. Trata-se, de meu ponto de vista, da instauração de uma tendência que viria a atravessar toda 149
- 78. Escola pública epobreza no Brasil a história da educação escolar brasileira dirigida aos "pobres", tomando a forma de um fluxo contínuo de propostas de utilização da escola que, ainda que não se concretizem, realizam a função principal de transmutar as ausências do Estado em problemas de educação do povo. Diversos aspectos implicados com a presença da escola no território foram enunciados no capítulo anterior, a partir dos dados referentes aos prédios e estabelecimentos escolares. Neste capítulo, eles serão desdo- brados com vistas à análise dos sentidos da presença de um equipamento como a escola num território afeito, por sua vastidão e pela história de sua ocupação, a formas capilares de organização e revitalização do poder. Há, aqui, a tentativa de apontar nexos entre movimentos que, àprimeira vista, parecem orientar-se em sentidos contrários: o movimento de expansão "desordenada"da oferta, que implica a produção sempre reiterada de escolas precárias em termos físicos e funcionais, e o remetimento permanente de novas "tarefas" para o processo educativo e a ação escolar. O período 19 30-45 apresenta-se como sólida referência diante da neces- sidade de rastrear implicações históricas entre ocorrências que, definitiva- mente, seriam inexplicáveis em seus sentidos mais profundos se não fossem apreendidas em suas inscrições em processos de mais longa duração.Trata-se, porém, de implicações que, apesar de ganharem importante definição nesse período, o excedem. É dentro desses limites que se justifica este capítulo. Ele tem por objetivo fornecer, ainda que com lacunas, um chão histórico e teórico a partir do qual são elaboradas questões retomadas no último capítulo, sobre o novo ciclo de expansão escolar da década de 1990, em que tento demarcar não apenas os novos sentidos do "robustecimento" da escola, mas sua filiação a possibilidades tecidas em contextos bem anteriores. 2. Política social e expansão escolar Entendida não como expressão direta de uma política de Estado, mas como fenômeno formado pela convergência, pela fusão ou pelo choque de uma multiplicidade de processos, a"expansão escolar"mostra-se irredutível aos 3. O robustecimento da escola elementos comumente listados em sua caracterização. A política educacio- nal, especialmente no que diz respeito à ampliação da oferta de vagas, à diferenciação de níveis, ramos e modalidades de ensino e às ampliações do tempo e do currículo escolar, é uma fonte insuficiente para o esclarecimento dos novos alcances da escola - o tipo de alcance que resulta da expansão das funções realizadas por meio da escola, o que só começa a se revelar mais claramente quando se leva em conta a atuação do Estado nos campos econômico e social. Política econômica e política social, portanto, são âmbitos nos quais se forma parte dos sentidos da escola. Daí a necessidade de considerá-las na análise de sua formação. A política social, tal como definida por Marshall (1967, p. 7), pode ser entendida, preliminarmente, como a"política dos governos relacionada àação que exerça um impacto direto sobre o bem-estar dos cidadãos, ao propor- cionar-lhes serviços ou renda". A assistência social, as "proteções" trabalhistas (como a previdência) e as políticas setoriais de educação, saúde e saneamento constituiriam seu núcleo, sob a forma de ações e serviços que garantiriam ao conjunto da sociedade um patamar básico de vida que funcionaria como uma espécie de "ponto de largada", a partir do qual os diferentes grupos e classes sociais, independentemente da posição ocupada nas relações econômicas, atuariam, em condições menos desiguais, na vida política e social. Note-se, nessa formulação, que a política social, apesar de não se dirigir exclusivamente aos segmentos populacionais mais pobres, cumpre im- portante papel em relação a tais segmentos. Não necessariamente por ser uma esfera de ação que, em tese, supre o que não é garantido pela inserção econômica. Mas porque, ao reforçar a ideia de que o Estado garante uma espécie de contrapeso a favor dos "menos favorecidos", cria a impressão d~ alguma igualdade, favorecendo a formação de um consenso acerca da validade das regras que regem a vida social, política e econômica. É por causa disso que autores de perspectivas críticas, como Castel ( 1999), Anderson ( 1995) e Oliveira ( 1998, 1999), alertam para as lacunas que algumas definições comportam, especialmente quanto à aparência de autonomia, ou até antagonismo, entre política social e política econômica. Um primeiro cuidado no entendimento dos sentidos assumidos pela política
- 79. Escola pública epobreza no Brasil social em dado sistema, portanto, é o de não reduzi-la aos "serviços e pro- teções" realizados pelo Estado. O que se chama de política social - dando a impressão de um setor portador de um programa específico, no qual apareceriam delineadas as formas de atuação do Estado no provimento de condições para a realização da vida social - diz respeito, na verdade, a um conjunto amplo de regulamentos, ações, meios e canais jurídicos, políticos e institucionais, relacionado, de fato, com a formulação e a garantia dos direitos de cidadania, mas implicado com questões que vão muito além do asseguramento dos direitos formulados. Além dos serviços "básicos" citados, devem-se considerar, na carac- terização da política social de determinado país ou período, medidas tão diferentes quanto a regulação das relações de trabalho e das atividades eco- nômicas, a participação da sociedade na decisão e no controle de políticas e programas sociais e o suporte do Estado a atividades da sociedade civil. Trata-se de um campo de ação irredutível às fronteiras de uma política setorial e, mesmo, às fronteiras da política já formulada, expressa em leis e projetos. A apreensão dos sentidos e do alcance efetivo da política social requer considerar certos movimentos envolvidos em sua produção; relações, ações coletivas e processos de negociação dos conflitos por meio dos quais novas delimitações do "social"e do "público", bem como novas formulações e mecanismos de realização de direitos, são definidas. Énessa perspectiva que os vínculos entre a política social e o fenôme- no da pobreza constituem um importante campo de problematização. A noção contemporânea de pobreza, em sentido comum, tende a indicar um estado de privação material, caracterizado pela impossibilidade de manter um padrão de vida considerado básico em determinada sociedade, devido à insuficiência de renda, na forma monetária, ou de outros meios para a produção dos bens capazes de suprir as necessidades individuais e familia- res. As formas mais agudas dessa privação põem em risco permanente a subsistência, configurando as situações de miserabilidade. Há casos, entre- tanto, em que a garantia de subsistência é associada a profundas relações de dependência, de forma que a condição de pobreza não é diretamente definida pela privação material, mas pela falta de autonomia no suprimento .J 3. O robmtecimento da escola de necessidades, tendo em vista a ameaça constante de privação caso cesse o suprimento realizado por outro. Como se observa, a definição comum não dá conta dos múltiplos sentidos do fenômeno da pobreza, implicados com os diferentes modos como são produzidas, numa sociedade, as situações de privação material e sua relação com outras privações, limites e desigualdades relativos à par- ticipação econômica, política e social. Contam, ainda, as desigualdades no acesso aos direitos civis, políticos e sociais que, em diversos casos, apesar de declarados juridicamente, não são necessariamente garantidos para toda a sociedade, ou o são, mas conforme padrões diferenciados. Devido a implicações como essas, o fenômeno da pobreza é indissociável das relações econômico-sociais gerais. Resulta da forma como a produção da existência se organiza numa sociedade, sendo parte orgânica das condições de vida ali produzidas, em face das relações travadas internamente e com outras sociedades.43 Não é algo, portanto, que exista "fora" da sociedade. No entanto, a tendência de abordar a pobreza como uma situação externa a um núcleo da vida social, tratado como a sociedade por excelência, aparece em diferentes contextos, sendo uma expressiva marca das sociedades ca- 43 Numerosos autores chamam a atenção para aspectos mais difusos da configuração da pobreza, como o sentimento de pobreza e suas implicações culturais. Tais referências são fundamentais, especialmente no entendimento das formas distintas de abordagem das situações de privação em diferentes sociedades. Elas não são, no entanto, dissociadas das relações econômico-sociais internas e externas - apenas não são simplesmente ex- plicadas por elas. Situações de pauperismo decorrentes de conjunturas específicas, como a crise de r 929, nos EUA, e a crise na Argentina, no início dos anos 2000, determinadas pelas relações internas e externas, podem apresentar aspectos inusitados, como o em- pobrecimento brusco de classes médias que, por sua posição nas relações econômicas internas, estariam, em situações "normais", sempre fora da linha a partir da qual o pro- blema da privação material apresenta-se como ameaça constante.Tais situações, contudo, são fortemente determinadas pelo processo econômico. Apenas o·pauperismo derivado de ocorrências desvinculadas do processo econômico, como no caso de intempéries que assolam regiões, destruindo os meios de produção da vida ja instalados, poderia ser abor- dado de forma mais desligada da estrutura econômico-social. Ainda assim, mesmo em situações fortuitas e conjunturais, fica claro que têm maiores possibilidades de reverter a situação adversa aqueles que, por sua posição na estrutura econômico-social, dispõem de certa capacidade de mobilizar outros meios e recursos para a reconstrução da vida.
- 80. Escola pública epobreza no Brasil pitalistas. A recuperação de traços gerais das vertentes de ação que viriam a estruturar o que se entende hoje como política social ajuda a dar melhor visibilidade a essa tendência e ao peso que ela continua tendo nas disputas mais atuais em torno dos direitos sociais.44 Algumas das principais ações contemporâneas do Estado no campo social têm raízes na Idade Média, quando certas formas de organização da vida e do trabalho começaram a apcntar o surgimento do modo de pro- dução capitalista. No contexto de crescimento das cidades e do comércio, de surgimento da classe burguesa e de tendência à unificação do poder político em territórios amplos (Estados nacionais), a intensificação da po- breza sinalizava conflitos que ameaçavam a ordem política e econômica em expansão, levando a sociedade e as instâncias de poder político a realizar ações de motivações diversas, como os sentimentos de caridade, abusca de prestígio social, as noções de justiça ou os interesses de controle das tensões sociais que pudessem gerar obstáculos ao poder instituído. Robert Castel (1999) destaca duas vertentes de ação nesse sentido: a assistência social e a regulação das relações de trabalho. A assistência social é um campo de ações dirigidas a indivíduos e grupos impossibilitados de assegurar sua sobrevivência e a de sua família com o próprio trabalho. Ao longo da história, tais ações realizaram-se conforme formatos e critérios bastante diversos. Muitas vezes, a assistência foi praticada como uma con- cessão: não representava qualquer obrigação para quem a realizava e não constituía um direito para quem a recebia. Diversas vezes, também, ficou restrita aos que se encontrassem incapacitados para o trabalho, devido à idade (crianças ou idosos) ou às condições de saúde (problemas físicos ou mentais). Mas esses critérios também foram alargados em outros contex- tos, permitindo que a assistência viesse a ser reconhecida como direito social e legitimando a incorporação de categorias de pessoas que obtinham rendimentos insuficientes por meio do trabalho ou que, apesar de capa- citadas física e mentalmente, estavam impossibilitadas de trabalhar, seja 44 A discussão sobre política social que se segue foi originalmente desenvolvida em Algebaile (2oo5). 1 54 3. O robustecimento da escola porque a situação familiar impedia (caso das mulheres sozinhas com filhos pequenos), seja porque as oportunidades de trabalho eram insuficientes ou inadequadas. A regulação das relações de trabalho envolve ações também variadas. Para que as relações econômicas capitalistas se expandissem, era preciso que um número crescente de pessoas aceitasse trabalhar, mesmo sob condições de forte exploração, e parte importante dessa "aceitação" se deu por meio de leis e ações que, na verdade, coagiam as pessoas nesse sentido. Com a incorporação de segmentos sociais cada vez maiores a essa lógica, outras questões foram surgindo, levando ao estabelecimento de sistemas complexos de regras que passaram a regular aspectos diversos das relações de trabalho, abrangendo desde as obrigações e os direitos de patrões e empregados até o controle dos salários.Vários serviços hoje compreendidos como direitos sociais (saúde, habitação, educação etc.) surgiram de forma associada à assistência ou às "proteções" trabalhistas, representando uma espécie de complemento às condições de vida que as pessoas tinham em função de sua situação no mundo do trabalho. Penso ser pertinente acrescentar a essas duas vertentes propostas por Castel uma terceira, a educação sistemática, tendo em vista o papel estraté- gico que ela assume, constituindo-se como uma forma complementar de integração de segmentos sociais diferenciados, econômica e culturalmente, num mesmo código social. Não se trata, nesse caso, apenas da educação escolar, mas de um conjunto de práticas educativas que atravessam áreas como as de saúde, formação profissional, assistência etc., possibilitando a difusão sistemática de certas formas de compreensão e aceitação das regras de convívio social essenciais à manutenção e à expansão da ordem e~onômica e social dominante.45 45 A educação não tem, certamente, o papel de mera reprodução das relações sociais do- minantes. Conforme Gramsci ( 1 999, 2oooa), trata-se de um campo marcado por intensas contradições e, nesse sentido, sempre aberto, em alguma medida, a práticas, ideias e lutas capazes de impor limites aos projetos dominantes e mesmo de instituir novas direções. É importante, no entanto, que o reconhecimento dessa abertura não impeça a percepção dos modos variados como a educação sistematica acaba por permitir formas diversas de controle e integração social.
- 81. Escola pública epobreza no Brasil Essas três vertentes estruturam, ainda hoje, a atuação do Estado no campo social, congregando ações diversas conforme a época e o país. Mas seu processo de institucionalização foi longo e complexo. Durante muito tempo, elas foram realizadas de forma fragmentada e pontual, e só no final do século XIX, com a industrialização e a organização da classe operária em movimentos por melhores condições de trabalho e vida, começaram a ocorrer modificações significativas nesse campo. Primeiro, porque os próprios trabalhadores passaram a propor e realizar ações voltadas à redução das inseguranças típicas das condições precárias de trabalho e vida associadas à expansão capitalista. A previdência social, por exemplo, uma das mais consolidadas instituições do campo das regulações do trabalho, teve origem nas ações de ajuda mútua e nas caixas de pensões criadas pelos trabalhadores para garantir certas condições de renda àqueles que, devido à idade ou a problemas de saúde, ficavam impossibilitados de trabalhar. Do mesmo modo, ações antes utilizadas, predominantemente, para o controle social, por parte das classes dominantes, começaram a ser reinterpretadas sob a Ótica dos direitos dos trabalhadores e reivindicadas como serviços acessíveis a todos e realizados com regularidade. De outro lado, a expansão e regularização da oferta estatal de alguns serviços também interessava ao capitalismo industrial, já que a oferta pública sistemática de educação, saúde e saneamento, por exemplo, forma uma espécie de "salário indireto" (Oliveira, r 998, p. 2 2) que, além de isentar o capital de boa parte do investimento em diversos aspectos da formação e reprodução da força de trabalho de que necessita, permite "liberar" parte do salário direto para o consumo de massa e, mesmo, atenuar a pressão por elevação de salários, o que concorre para a ampliação tanto da produção quanto da margem de lucro do capital. É nesse sentido que os serviços públicos se situam numa faixa delicada de interesses conflitantes, sendo reivindicados como direito social, pelos trabalhadores, e utilizados como meio indireto de financiamento da acumulação de capital (ib.). Devido a essa dupla pressão, os serviços sociais surgidos ou estruturados nesse pe- ríodo (seguros sociais, saúde e educação) começaram a ser cada vez mais '~ ~· ~:, ' ,--~ 3. O robustecimento da escola assumidos pelo Estado e a se propagar por diferentes países, cobrindo parcelas cada vez maiores de suas populações. Só no século XX surgiria uma forma política de Estado caracterizada pela tendência à oferta universalizada e sistemática desses serviços, o Estado de bem-estar social, como expressão, especialmente, das novas necessidades da acumulação capitalista (ib.),46 mas também das lutas por direitos das classes trabalhadoras. Porém, mesmo antes que tais ações viessem a adquirir a or- ganicidade e a sistematicidade que devem caracterizar uma "política", fica claro que a atuação de instituições diversas, e particularmente do Estado, no campo social, não decorre de uma definição do "social" despregada do jogo de interesses e forças econômicas e políticas. Quanto mais os Estados nacionais são estruturados, mais a política econômica se torna um dos principais lugares de elaboração da política social. É por meio da política econômica que são delineados alguns dos principais e preliminares limites e orientações das regulações da produção, da propriedade e do trabalho que constituirão uma fronteira e uma especificação do "social", sendo este também o momento de definição do espaço reservado à abordagem da pobreza, no sentido de seu reconhecimento ou não - e dos limites desse reconhecimento - como um problema relativo à organização das relações sociais e econômicas em seu conjunto. No interior da política econômica, portanto, define-se efetivamente a relação entre Estado e pobreza, no sentido de sua consideração como questão afeta ao conjunto da sociedade ou da escamoteação disso. A política social, em seus sentidos amplos, deriva, em boa parte, das opções expressas na política econômica, resultando, pois, não necessariamente numa esfera de 46 Para Oliveira, o we!fare State acabou por constituir o "padrão de financiamento pu- blico da economia capitalista", que "pode ser sintetizado na sistem_atização de uma esfera publica onde, a partir de regras universais e pactuadas, o fundo publico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulação de capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo toda a população por meio dos gastos sociais" ( r 998, p. r 9-20). As disputas do capital pelo fundo publico, nessa perspectiva, orientam-se tanto para a garantia de maiores fatias destinadas ao financiamento direto da acumulação quanto para o controle dos gastos sociais no limite dos interesses da acumulação.
- 82. Escola pública epobreza no Brasil definição do "social"- quanto aos aspectos da organização da vida conside- rados na agenda pública, para efeitos de disputa, discussão e implementação de direitos e deveres -, mas, muito frequentemente, numa política de gestão dos aspectos da vida social circunscritos a uma fronteira estabelecida a partir de âmbitos e relações mais amplos. Em outros termos, ainda que a "política social" seja um lugar de disputa de direitos e garantias, não é, na dinâmica estatal, o lugar de definição efetiva desses direitos. Éapenas o lugar de sua realização em conformidade com certos limites concernentes ao alcance populacional (a que segmentos se dirigem as ações) e ao escopo e à qualidade das ações (o que chega a que segmentos) que, muitas vezes, não são "visíveis" nas demarcações jurídicas dos direitos. Aexpansão escolar no Brasil é marcadamente implicada com os diversos delineamentos do "social", a partir das relações econômicas, e com as for- mas (estratégicas ou fortuitas, às vezes resultantes de "escolhas" indiretas) de gestão desse social, formuladas na política social. Trata-se, porém, de uma implicação tão forte que suas ampliações, como já afirmado, não se restringem ao maior alcance populacional e territorial de uma escola defi- nida por um perfil "clássico" - uma escola formativa, ainda que de baixa qualidade. Envolvem a própria modificação desse perfil. Essa face da expansão - que se dá pelo próprio esgarçamento da es- fera escolar - vincula-se à "primeira face": o maior alcance populacional e territorial. Só que não se "esperou" que a escola elementar chegasse a parte significativa da população para, por meio de um programa de ação, agregar-se a ela outra ordem de ações e sentidos. As duas faces "forma- ram-se" mútua e quase simultaneamente, e, ao que tudo indica, o ritmo lento da expansão da oferta concorreu fortemente para isso. A análise de aspectos da expansão escolar na primeira metade do século XX, especial- mente nas décadas de r 9 30-40 - quando ela passou a ocorrer com inten- sidade, regularidade e difusão territorial características de um fenômeno de alcance nacional-, permite boa visibilidade disso. 3. O robustecimento da escola 3. As utilizações da escola: entre o pioneirismo e a conciliação Até a década de 1920 a economia brasileira definia-se pelo predomínio da atividade agrário-exportadora, cuja hegemonia impunha claros obstáculos à plena formação de uma economia urbana mais dinâmica. A oligarquia rural, em especial a vinculada à produção cafeeira do Sudeste, mantinha domínio do poder político, subordinando a atuação do Estado à sustentação de uma economia agrária que limitava a expansão do setor industrial, contendo, com isso, a diversificação das atividades econômicas. A essa composição do poder político, correspondia um aparato de Estado incapaz de atuar sobre diversos âmbitos da vida social e econômica, em relação aos quais se reclamavam regulações e ações. Eram poucos e pouco definidos os setores de atuação estatal, bem como as instituições e os quadros de funcionários necessários à realização de ações planejadas. Mesmo dentro desses limites, porém, a urbanização se intensificava e as atividades econômicas alcançavam alguma diversificação, implicando mudanças na composição societária. A população urbana crescia e muda- va de perfil. A diversificação dos setores burgueses e as modificações na composição das classes trabalhadoras, especialmente devido à expansão das relações assalariadas, acabavam por desencadear a formação de novas forças sociais que, no entanto, não logravam espaço político equivalente para disputar o sentido da organização econômica, política e social. A chegada de Vargas ao poder, em 19 30, associou-se à crise política decorrente desse quadro. A Revolução de 1930 foi um momento de cul- minância de diversos movimentos contrários à política até então vigente e ao predomínio da oligarquia cafeeira na condução do Estado. No entanto, âlonga gestão de Vargas - de r 9 3o a 1945, a partir de 19 37 sob a forma de ditadura, o Estado Novo - não se orientaria para o rompimento com essa oligarquia, mas para um modo de conciliação que garantisse, por meio da recomposição das forças políticas dominantes em torno de uma nova classe dirigente - a burguesia industrial-, o redirecionamento da eco- nomia a favor da industrialização e a "construção" do Estado no limite das necessidades dessa nova orientação econômica. 159
- 83. Escola pública epobreza no Brasil Trata-se, nos termos definidos por Francisco de Oliveira, da introdução de um novo modo de acumulação por meio de mudanças que implicam "a destruição das regras [... Jsegundo as quais a economia se inclinava para as atividades agrário-exportadoras e [... ] [a] criação das condições institucio- nais para a expansão das atividades ligadas ao mercado interno" ( r 988, p. 14, grifos do autor). Um redirecionamento que envolvia um novo tipo de integração da economia brasileira no cenário internacional. A criação do tipo de ação e de aparato estatal posto a serviço dessas finalidades envolveu medidas variadas. No campo econômico, em sentido estrito, seria produzida uma estrutura estatal bem mais complexa, envol- vendo a criação de setores governamentais e instituições que cumpririam papel estratégico na organização e no desencadeamento da ação orientada para impulsionar especialmente as atividades econômicas centrais ao novo modo de acumulação. Além dessa construção institucional, vale destacar que toda a lógica de financiamento da produção foi modificada, de forma que o investimento na industria se tornasse relativamente mais vantajoso (ib., p. 14). A tentativa de dinamizar a economia brasileira, especialmente por meio de uma intensificação da industrialização, requeria ainda outras medidas que favorecessem o direcionamento do investimento produtivo para novos setores. O Estado passaria a atuar na ampliação de infraestrutura para a instalação de novas industrias (como na área de energia elétrica) e para a circulação de mer- cadorias (estradas, portos etc.), bem como na produção de matérias-primas beneficiadas. Daí a criação de industrias que serviriam de base à produção de bens intermediários (máquinas e equipamentos) e de consumo, como no caso das empresas estatais no setor siderurgico e de mineração, a exemplo da Companhia Siderurgica Nacional e da CompanhiaVale do Rio Doce. Por outro lado, não haveria uma nova economia - dirigida para e pela industrialização - se não houvesse uma força de trabalho de novo padrão, urbana e industrial, capaz de sustentar não apenas o aumento da produção industrial, mas a diversificação crescente das atividades econômicas que tenderiam a ser dinamizadas com o crescimento da industria. O eixo da política econômica deVargas dependia da intensificação de certas mudanças 160 3. O robustecimento da escola societárias necessárias aos objetivos de industrialização, o que implicava, naquele momento, uma atuação sistemática do Estado também sobre certos aspectos da vida social vinculados a essas mudanças. A reorientação econômica do Estado promoveria, nesse sentido, uma primeira e importante delimitação do "social". As mudanças societárias ao longo da gestão de Vargas não apenas "decorreram" de uma nova dinami- zação da economia via industrialização. Foram, em certa medida, também "produzidas" pelo próprio Estado. O crescimento da classe assalariada e a consolidação de novos setores burgueses, na proporção em que estes se deram, seriam impensáveis sem o suporte financeiro e institucional que concorreu indiretamente ou foi diretamente posto a serviço da aceleração direcionada desse crescimento. Também nessa esfera, portanto, houve modificações fundamentais no Estado, com a especialização de um setor governamental orientado para regulamentar as relações e a força de trabalho e com a ramificação de algu- mas das finalidades aí inscritas para outros "setores"governamentais que ou existiam embrionária e fragmentariamente, como no caso da educação, ou começaram a existir quando certa delimitação do "social"tornou-se essencial ao econômico. Foi nesse escopo que se criaram os primeiros delineamen- tos de uma "política social" que deveria repercutir de diferentes modos no incremento da economia, seja por realizar o financiamento de parte da reprodução da força de trabalho, por meio de políticas previdenciárias, de saude e educação, que constituiriam uma espécie de salário indireto para os trabalhadores, reduzindo o custo da força de trabalho empregada no setor mais dinâmico da economia; seja pela utilização do "social" como meio de dinamização direta de certos setores econômicos, caso da política habitacional, cuja forma de organização orientou-se nitidamente para a dinamização do setor da construção civil. Vários aspectos das relações de trabalho vinham sendo objeto de alguma regulação desde o final do século XIX. Eram, no entanto, regulações dispersas e setoriais, que não constituíam uma legislação social abrangente, predomi- nando medidas de repressão à organização e às lutas dos trabalhadores. Só em r 93o teve início a montagem de um sistema de regulação das relações de 16 r
- 84. Escola pública epobreza no Brasil trabalho. Foram instituídos, nesse período, a carteira profissional obrigató- ria para trabalhadores urbanos ( 19 31); a jornada de trabalho de oito horas diárias; a regulamentação do trabalho feminino; programas previdenciários para algumas categorias profissionais; direito de férias; e a regulamentação de outros direitos e deveres que, mais tarde (1943), seriam reorganizados de forma mais sistemática na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Esse nucleo de ações, caracterizado como uma espécie de rede de "com- pensações" vinculadas ao trabalho, constituiu o primeiro desenho brasileiro de "política social".Tratava-se, como definiu Santos ( 1987), de um sistema de cidadania reaulada. Os serviços e benefícios instituídos não se pautavam na oferta universalizada e na garantia de acesso igualitário. O ingresso no mercado de trabalho funcionava como um filtro: primeiro, porque a condição de cidadão só era conferida aos "membros da comunidade [...] localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei" (ib., p. 68, grifos do autor); segundo, porque os serviços e benefícios eram diferenciados conforme o lugar ocupado por uma profissão na hierarquia ocupacional vigente. A ênfase na formação de uma política social restrita aos que ingressavam no trabalho formal confirmava-se, entre outros aspectos, também pelo fato de que mesmo políticas como as de saúde e educação, que num modelo "clássico" tenderiam ao atendimento universalizado, estruturaram-se, no Brasil, de forma bastante subordinada aos interesses de consolidação do novo modo de acumulação, que não incluíam a pretensão de incorporar 0 conjunto da população. Parte importante do atendimento à saúde era vinculada ao sistema previdenciário: só tinha acesso aos principais serviços quem contribuísse financeiramente para a previdência. Também a política habitacional era restrita aos trabalhadores sindicalizados, já que as "carteiras hipotecárias", que financiariam a casa própria, passaram a ser autorizadas, a partir de 1 9 37, apenas aos sindicatos e institutos previdenciários. . Essas foram algumas das ações que permitiriam compatibilizar, a cada momento, as mudanças na economia e na composição societária com a re- composição das forças políticas, especialmente quanto aos reajustamentos entre os "novos setores" sociais e o "setor tradicional", e entre estes e o J, ' 3. O robustecimento da escola "setor internacional". Nada disso foi obtido sem contradições e resistên- cias. Porém, o saldo, inegavelmente, foi um grande fluxo de mudanças no sentido contido nas ações de Vargas. Para quem discute políticas de educação, o estudo sobre esse período causa perplexidade, tendo em vista o contraste entre a grandiosidade desse projeto e as ações no campo educacional. A forte presença da "questão educacional" como elemento vital para a formação da nação, nos embates que antecederam a gestão de Vargas, e as indiscutíveis proximidades entre o potencial "civilizador" da escola e as expectativas de modernização da sociedade e de formação da nova força de trabalho fariam supor que à educação escolar, em todos os níveis, seria atribuído papel central naquele contexto de mudanças. No entanto, ao longo de toda a gestão de Vargas, a ênfase recairia nos ensinos secundário, profissional e superior, acessíveis a uma parcela muito reduzida da população. O ensino primário, que poderia ser a base ampliada a partir da qual se promoveria uma formação geral da população e da qual surgiriam os novos impulsos à escolarização nos outros níveis de ensino, não foi objeto de ações incisivas por parte do governo central. Sua organização e sua realização, a cargo dos estados, ficaram reféns, por tempo extraordinariamente longo, de orientações políticas locais que não contemplavam finalidades mais amplas, de alcance nacional. Esse "descompasso" merece atenção especial. Ainda mais porque não ocorreu sob a forma de absoluto descaso do governo central com o ensino primário. Ao contrário, a ausência de intervenção incisiva do governo central na reordenação desse nível de ensino foi como que "compensada" pela presença persistente de um conjunto de ações que parecia querer cercar o planejamento d?s sistemas de ensino e a ação escolar, no nível primário, de referências mo- delares, indiciando a tentativa de contemporização entre interesses e projetos distintos que, a essa altura, já atuavam na produção da e~cola. Por parte de importantes grupos políticos e setores intelectuais, à edu- cação primária já vinha sendo atribuída, havia um bom tempo, uma função "pioneira". Num território onde a modernização das relações de produção ocorria de modo incipiente e localizado, dificultando a difusão de novas referências capazes de "modernizar a sociedade", reorientando os valores
- 85. Escola pública epobreza no Brasil e os modos de pensar e agir, a escola passava a ser percebida como instru- mento antecipatório da construção de uma nova mentalidade. A expansão territorial dos sistemas escolares cumpriria uma espécie de função com- pensatória: as instituições e as ações escolares, impregnadas de conteúdos normatizadores da conduta social, imprimiriam certas possibilidades de racionalização do modo de vida e das relações nos lugares onde o trabalho "ainda" não cumpria essa função. A ideia de pioneirismo já estava fortemente vinculada, na época, à figura do pioneiro americano, visto como desbravador de terras ainda não alcançadas pela vida "civilizada". Foi nesse sentido que os reformadores da década de 1920 se autodenominaram Pioneiros da Educação Nova. O sentido pioneiro da escola definia-se nesta chave: implicava a afirmação de que à escola cabia realizar o avanço da racionalidade sobre um território selvagem. Para cumprir esses desígnios mais amplos, porém, a expansão escolar não podia se dar de qualquer modo. Daí os projetos que, desde o início do século, dispunham não apenas sobre o conteúdo do ensino, mas sobre o sentido educativo das práticas, dos objetos escolares, das organizações do tempo e do espaço escolar. A forma arquitetônica da escola foi objeto de numerosos projetos que intentavam, por meio da ordenação do espaço, determinar as condutas escolares. A distribuição territorial das escolas tornou-se objeto de estudos e discussões: pretendia-se que a localização das escolas favorecesse a ocupação de áreas relegadas à doença e à desordem, constituindo um marco a partir do qual seriam difundidas e exercitadas regras de viver que, multiplicadas no âmbito familiar, concorreriam para a formação física e moral do povo, e, nesse sentido, para a formação do sentido de nação e para sua modernização. A escola se tornou, assim, um campo de formulações para onde convergiam as mais diversas vertentes modernizadoras e nacionalistas, entre as quais destaco, tendo em vista os desdobramentos deste livro, o higienismo e o cooperativismo. Todavia, ainda que o debate e as formulações em torno dessa forma de utilização da escola fossem intensos, o Estado brasileiro em formação de modo algum era o paraíso dessa racionalidade.Apresentava-se, ao contrário, constituído por relações e formas de poder patrimonialistas que limitavam a 3. O robustecimento da escola expansão das formas mais "racionais", inclusive subordinando-as, tornando- -as instrumentais a interesses de outro tipo (Fernandes, 1974, 197 ~). Do centro do poder nacional às mais ínfimas ramificações, o "poder público" e seu aparato burocrático eram formados por forças cuja agregação em torno das finalidades dos grupos hegemônicos implicava a persistência de formas de ação nas quais essas referências modernizadoras ou não teriam qualquer influência ou seriam consideradas apenas de forma superficial ou instrumental a outros fins. Por isso, o próprio debate sobre a urgência de uma ampla reforma edu- cacional não se dirigia exclusivamente para as necessidades de modernização da "sociedade" ou, mais precisamente, da parcela da população que, por seu distanciamento em relação à forma de vida mais característica dos núcleos mais modernos no país, ainda não era propriamente vista como "sociedade". Para muitos, a reforma educacional era também um "meio" de reforma de parte do que constituía a sociedade política à época. A difusão da escola no território só realizaria o avanço da racionalidade sobre as populações alijadas do processo "civilizatório" se ela se desse sob o controle de um programa de ação capaz de subordinar, a novas e amplas finalidades, certas instâncias de poder político que, incrustadas no domínio territorial, funcionavam como um Midas às avessas, transformando em metal vulgar os meios institucio- nais (como a escola) que, pautados pela racionalidade técnica e científica, por uma visão moderna e por ideais menos restritos, valeriam como ouro, propiciando a realização dos amplos ideais de construção da nação. Essa dupla finalidade - modernizar o povo e as práticas políticas - ancorava-se numa leitura bastante realista, sob certos aspectos, da realidade ed_ucacional brasileira. A expansão da oferta educacional, à época, já ocorria com razoável intensidade, mas atendendo a objetivos muito distintos. Os projetos orientados para a "formação do povo e da nação" conviviam com práticas disseminadas de instalação de escolas precárias com fins apenas de renovação e ampliação das formas locais de poder. A abertura de uma escola, além de funcionar como uma espécie de comprovação da força e da influência de um político local sobre esferas mais altas de poder, revertendo- -se quase de imediato em maior prestígio pessoal, garantia certos ganhos
- 86. Escola pública epobreza no Brasil diretos, especialmente na renovação de formas de dependência política, seja devido à possibilidade de habilitação de novos contingentes de eleitores, por meio da alfabetização, seja devido à manipulação clientelista do acesso às vagas e aos empregos escolares. Isso não era um fato apenas nas áreas rurais. Mesmo em cidades grandes, como Rio de Janeiro e São Paulo, a expansão da oferta, como já discutido no capítulo anterior, conjugava as mais modernas formas de produção da escola com a reiteração de práticas "emergenciais" (Beisiegel, 1974; Lima, 198 3). O xis da questão instala-se neste ponto: ainda que em várias discussões a "expansão planejada" aparecesse como o polo antagônico à "expansão desordenada", começava a ficar claro que a persistência dessa lógica"desor- denada" não era assim tão fortuita. A "convivência" dessas lógicas distintas já se tornara instrumental a importantes forças que constituíam o Estado em diferentes níveis, sendo o expediente que possibilitava a negociação diferenciada das "atenções" de cada esfera desse Estado com cada setor e força social. As práticas a que diversas análises atribuíam um sentido de desordem e deriva eram, na verdade, a forma assumida por outras ordens que, apesar de não reconhecidas como tal, nos discursos dos mais altos círculos da direção político-governamental, eram, no fundo, ordens admitidas e negociadas. Sua renovação no nível local era um preço que se pagava sem muitos con- flitos, já que era uma das condições da manutenção das forças políticas que ocupavam as altas esferas do poder. A discussão de Gramsci (2ooob) sobre "grande política" e "pequena política" permite importantes possibilidades de entendimento dessas rela- ções. Para o autor, a"grande política", que "compreende as questões ligadas [... ] à luta pela destruição, pela defesa, pela conservação de determinadas estruturas orgânicas econômico-sociais" (2002, p. 21), delimita uma esfera de atuação política centrada nas "questões de ditadura e de hegemonia em ampla escala, isto é, em toda a área estatal" (ib., p. 22). A hegemonia, porém, como já discutido no capítulo inicial, pressupõe "que sejam levados em conta os interesses e as tendências dos grupos sobre os quais a hegemonia será exercida" (id., 20oob, p. 48). A direção do outro 166 ·~. 3. O robustecimento da escola implica a incorporação de algumas de suas expectativas, de forma que ele se reconheça, em alguma medida, nas ideias e nas ações implementadas pelo grupo dirigente. O "consenso" acerca das diretrizes de ação do grupo hegemônico, nesse caso, não depende de que estas sejam as únicas conside- radas válidas. Apenas implica o entendimento de que, entre outras formas possíveis de ação, tais diretrizes são as que permitem, em determinado contexto, o melhor saldo de perdas e ganhos, seja em termos de interesses, seja em termos de valores. O exercício da"grande política"não é coisa do Olimpo. Envolve negocia- ções em diferentes esferas e escalas e, portanto, inevitáveis inserções entre "grande política" e "pequena política". A "pequena política", em princípio, desenvolve-se em esfera diversa. É a "política do dia a dia, política parla- mentar, de corredor, de intrigas" (ib., p. 21 -2). Diz respeito às "questões parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura já estabelecida em decorrência de lutas pela predominância entre as diversas frações de uma mesma classe política" (ib., p. 21). Envolve, pois, as questões "que surgem no interior de um equilíbrio já constituído e que não tentam superar aquele equilíbrio para criar novas relações" (ib., p. 22). Trata-se, por isso, de uma "política de equilíbrio, de conservação, mesmo em se tratando de conservar uma situação miserável". Daí que sua marca seja "a estreiteza dos programas" (ib., p. 34_ç). Para o grupo hegemônico, a "grande política" fica inviabilizada sem os arranjos, ajustes e acordos que, em alguma medida, compatibilizem os esforços pela conservação de estruturas já constituídas com "as questões parciais e cotidianas" das forças que dão sustentação ao grupo dirigente. Os s~crifícios de ordem econômico-corporativa são inevitáveis, mas também é indubitável que tais sacrifícios e tal compromisso não podem envolver o essencial, dado que, se a hegemonia é ético-política, não pode deixar de ser também econômica, não pode deixar de ter seu fundamento na função decisiva que o grupo dirigente exerce no núcleo decisivo da atividade econômica (ib., p. 48).
- 87. Escola pública epobreza no Brasil Uma negociação "que não envolva o essencial" requer, por outr::i lado, certa preservação da alta política, de forma que se mantenha sua c.ura de autoridade. Parte da força do grupo hegemônico reside na capacidade de pautar a "grande política", definir suas áreas, seus temas, seus alcances, reduzindo ao mínimo não a comunicação com a "pequena política", mas a visibilidade desse contato, dessa comunicação. É pela delimitação da alta política que o grupo hegemônico dispõe sobre o que entra e o que nã:::> entra no jogo das negociações. Éessa aparência de distanciamento, portanto, que permite ao grupo hegemônico atribuir a suas ações o caráter de alta política, relegando à outra escala o que não interessa pôr em questão. Por isso, de um lado, "é grande política tentar excluir a grande política do âmbito interno da vida estatal e reduzir tudo a pequena políti:::a"; de outro, "é coisa de diletantes pôr as questões de modo tal que cada elemen- to da pequena política deva necessariamente tornar-se questão de grande política, de reorganização radical do Estado" (ib., p. 2 1-2). O processo de formação do Estado brasileiro, como é possível depreender de estudos como os de Florestan Fernandes (1974, 1975, 1981), é intensa- mente marcado pelo peso da"pequena política"na negociação da manutenção da estrutura econômico-social, permitindo suspeitar que a baixa intervenção efetiva do Estado brasileiro nas ordens locais de produção da escola não era (não é) pura expressão de uma incipiência ou incapacidade. A equação, para ficar correta, tem de ter os termos invertidos. Parte importante da "inci- piência" do Estado central derivava de sua composição por forças p::ilíticas a quem não interessavam formas de "modernização" que não servissem à manutenção e à atualização das formas de poder já instituídas. Numa sociedade como a brasileira, caracterizada pela imprecisa. sepa- ração entre as esferas econômica e política, e na qual "a busca do poder político não pode ser interpretada como decorrente de interesses autônomos e articulados", obedecendo, ao contrário, "à lógica do controle direto de uma fonte substancial de riqueza em si: o próprio aparelho estatal" (Souza, 1999, p. 39), as questões "parciais e cotidianas", os programas estreitos, adquirem forte peso nas definições políticas gerais. "Grande poEtica" e "pequena política" não se diferenciam suficientemente no processo de or- 168 3. O robustecimento da escola ganização do poder político nacional. Realizam-se como praticamente uma mesma coisa, permutando-se nas mais diversas situações. Ainda que a busca do poder político, nas décadas de 1930-40, não pu- desse ser toda definida nessa chave, é possível reconhecer que ela define boa parte não apenas dos "políticos", mas da ação política, constituindo uma espécie de "área", formada por certos atores e por parte das ações de outros conjuntos de atores não totalmente inscritos na mesma lógica, em que a ação política aparece fortemente subordinada a interesses particularistas. A ocupação do Estado, nesse caso, como já mostrou Fernandes ( 1974, p. 2 8), não tem por fim apenas sua utilização para fins econômicos diretos. Ela se destina também à produção de uma espécie de "excedente de poder" político posto a serviço da renovação intermitente dos privilégios de classe. Esse "excedente de poder" permite a neutralização das pressões realizadas pelos setores marginalizados e pelas classes assalariadas; a defesa dos inte- resses econômicos das classes dominantes nas negociações com os setores hegemônicos internacionais; a própria"defesa" contra as pressões formadas dentro do Estado, tendo em vista sua expansão e, nesse processo, a possi- bilidade de "deslocamentos políticos no controle societário da maquinaria estatal". Enfim, a renovação das condições que asseguram o monopólio do poder tanto econômico como político. Essa forma de relação com o Estado define a política brasileira, ainda que não seja a única forma e ainda que contra ela se interponham formas diversas e até opostas- bem representadas, na década der 930, pelas ideias e ações de Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira. Nela, a manutenção do peso da "pequena política" se dá não apenas porque, para certos setores, pequena e grande política são coisas indiferenciadas, mas porque, mesmo para setores a quem interessa certa racionalização do Estado, a "pequena política", por seu alto grau de infiltração, torna-se uma· espécie de "preço a pagar" para que outros projetos possam fluir. No embate entre a"mudança"e a"conservação", a"mudança"é sempre parcial, porque não se dá sem algum nível de conciliação com as forças que, em tese, deveria suprimir. O movimento central da ação política, nesse caso, não é a conservação nem a mudança, mas sua conciliação. E de tal forma que a necessidade
- 88. Escola pública epobreza no Brasil permanente de conciliar forças políticas orientadas por interesses distin- tos acaba por consolidar, como ordens negociadas, duas ordens distintas de utilização da escola, que persistiriam intensamente, mesmo que com modificações, por longo tempo. De um lado, observa-se uma ordem orientada por um ideário de pionei- rismo, pautada em tentativas de transformar a escola numa espécie de posto avançado do Estado, para o qual convergiriam ações civilizatórias, como as que tomariam corpo na institucionalização da saúde escolar e na tentativa enfática de disseminação das instituições intra e periescolares. De outro lado, mantém-se uma ordem orientada para a atualização das formas locais e particularistas de poder: a escola torna-se um dos meios de produção de "excedente de poder", sendo operada segundo uma lógica do favor e da dependência, e expandindo-se, predominantemente, sempre que essa expansão possibilita renovar uma forma patrimonialista de relação com o aparato e a ação do Estado. Nos dois casos, a expansão da educação escolar não resulta de sua definição como "direito social", mas de impulsos vinculados a tentativas distintas de controle ou dominação populacional e territorial. Essas duas ordens de utilização da escola são mais bem compreendidas por meio da análise de práticas concretas. As tentativas de utilização da escola como posto avançado do Estado podem ser percebidas nos projetos e nas práticas de saúde escolar, assim como nas ações dirigidas à difusão das instituições intra e periescolares, que ocorrem no Brasil especialmente nas décadas de 1 9 2o a 1 940. As apropriações da escola como excedente de poder são visíveis nas práticas de cessão de prédios para funcionamento de escolas. A análise dessas utilizações permite rastrear nexos entre grande política e pequena política, e entre política social e política "escolar", os quais me parecem centrais na produção histórica da escola brasileira. 3. I. A SAÚDE ESCOLAR No campo médico, a "saúde escolar" constitui uma área de estudo e ação voltada para a saúde da criança no período de frequência à escola. Na forma institucional que veio a assumir no Brasil, a saúde escolar constituiu um pro- 170 3. O robustecimento da escola grama permanente, vinculado predominantemente às pastas de educação e ao qual seriam atribuídas tarefas relativas à educação higiênica, à assistência a certos aspectos da saúde das crianças escolarizadas e à inspeção e à orienta- ção a respeito da salubridade do espaço escolar, que concorreriam, em tese, para a criação das condições necessárias à aprendizagem (Collares e Moysés, 1985). Trata-se de um tipo de programa que compõe ainda hoje, de forma secundária, a estrutura organizacional do setor de educação em estados e municípios, mas que, em seu período de institucionalização, nas décadas de r 930-40, exerceu significativa influência sobre as formulações e ações relativas à escola e ao escolar. A compreensão do perfil e do peso então assumidos pela institucionalização dessa área de ação, para a escola brasileira, requer remontar ao menos parte da história das ideias e práticas em sua origem. As primeiras formulações sobre saúde escolar surgiram no século XVIII, na Europa, num contexto de expansão industrial, intensificação das concen- trações urbanas e pauperização das populações recém-urbanizadas. Nesse ambiente, a clara degradação das condições de vida das classes pobres, a con- sequente propagação de epidemias e as altas taxas de mortalidade passaram a representar riscos tanto para as classes mais abastadas quanto para o cresci- mento populacional geral de que o capitalismo necessitava para se expandir, suscitando modificações na atuação do Estado sobre a vida social. A medicina cumpriria, nesse processo, importante papel. Ocorria, a rigor, não uma gene- ralização do cuidado médico, mas "uma extensão do campo da normatividade da medicina", por meio "da definição de novos princípios referentes ao signi- ficado da saúde e da interferência médica na organização das populações e de suas condições gerais de vida" (Donnangelo ap. Lima, 1983, p. 89). Uma das primeiras vertentes de atuação médica nessa perspectiva foi a"polícia médica", cujas funções de policiamento das condições de propa- gação das doenças abarcavam, como objeto de controle "médico", diversos aspectos físicos e morais das práticas individuais e sociais e da vida privada 'bl' 47 N ·' e pu 1ca. esse momento, Jª ocorriam discussões sobre a necessidade 47 Os assuntos abordados numa das mais importantes obras de polícia médica da época, um sist~m~ ~e ação formulado pelo alemão Johann Peter Frank para servir como "guia" para os func10nanos do Estado absolutista, dão exemplo disso: "higiene pública e individual [...],., 171
- 89. Escola ptíblica epobreza no Brasil de preceitos e ações médicas que garantissem a salubridade das crianças escolarizadas e do espaço escolar, bem como permitissem, a partir da escola, alcançar instâncias mais amplas da vida social, como a família, submetendo- -as à orientação higiênica. Foi nesse sentido que as formulações da "polícia médica" constituiriam uma das primeiras bases da área posteriormente identificada como "saúde escolar". Os conceitos formulados na perspectiva da "polícia médica" seriam difundidos na Europa, mas mesclando-se a conceitos formulados em ou- tras áreas, já que os processos históricos de cada país trariam à cena outras orientações. As discussões sobre a atenção médica e, nessa chave, sobre a saúde escolar estariam presentes num campo de debate bem mais amplo sobre os problemas sociais, tensionado tanto por ideias de igualdade quanto por propósitos de uma integração social apenas orientada para a atenuação dos problemas e conflitos que a degradação da vida de trabalhadores e não trabalhadores começava a disparar. Formaram-se, nesse contexto, outros ramos de formulação e ação orien- tados por uma perspectiva higienista do controle social. O higienismo era um movimento ao qual correspondia um pensamento sustentado no saber médico e num conjunto de práticas interventoras sobre os mais diversos âmbitos da vida social, com vistas a seu controle e sua organização conforme padrões higiênicos ancorados em preceitos morais (Scheinvar, 2004). Seu ideário orientou formulações e ações em diversos campos profissionais - educação, urbanismo, arquitetura, assistência social etc. - e influen- ciou a institucionalização dessas áreas no âmbito do Estado. No campo médico, apesar de sua consolidação num ramo próprio (a higiene social), o higienismo estava presente na formação e na consolidação de outros ramos especializados, como o sanitarismo (conjunto de técnicas dirigidas ao controle da salubridade e da saúde pública) e a puericultura (conjunto de saberes e práticas orientadas para assegurar o desenvolvimento físico, .. demografia, casamento, procriação, puerpério, saúde infantil, vestuário, problemas sani- tários de habitação, esgotos e suprimento de água, prevenção de acidentes, medicina militar, doenças epidêmicas, transmissíveis e venéreas e medicina escolar" (Lima, 198 3, p. 93). 172 3. O robustecimento da escola mental e moral das crianças, da gestação à puberdade), que influenciariam ;::!aramente a saúde escolar. O higienismo representava não apenas a politização do campo médico, mas também uma influência maior da medicina na política. A medicalização da sociedade apresentava-se como um dos meios de formulação e realização de uma interferência mais significativa do Estado na vida social. Os dispositivos de normatização higiênica possibilitariam uma nova forma de controle social, diversa da coerção direta realizada por ações policiais. A higiene converteu- -se numa espécie de álibi por meio do qual se organizaram novas formas de disciplinarização dos mais diversos aspectos da vida social, especialmente das massas pauperizadas. A habitação, as relações familiares, os cuidados com as crianças, a educação escolar, a alimentação, o trabalho infantil e da gestante tornaram-se meios pelos quais o Estado passou a dispor, de forma mais sistemática, sobre as novas forças sociais que então emergiam e sobre os conflitos que sua consolidação anunciava (Costa, 1 9 87). A abordagem "social"da saúde que aí se formou não pressupunha qualquer reconhecimento de que os novos riscos à saúde da população decorriam do modo de organização da vida social, em seu conjunto. Ao contrário, a "so- ciedade", em geral, era vista como apenas um ponto de che9ada das doenças disseminadas, cujo surgimento e cuja propagação eram, na verdade, atribuídos às práticas individuais e à conduta familiar de grupos que não eram, pro- priamente, considerados parte dessa "sociedade". "As altas taxas de morbi- mortalidade, sempre mais altas no meio operário, passaram a ser encaradas como de responsabilidade das famílias operárias" (Lima, 198 3, p. 99), daí as prescrições educativas: tratava-se de educar os "propagadores" das doenças, ensinar-lhes a cuidar da higiene pessoal e da prole, ensinar-lhes a cuidar do ambiente de vida e a viver conforme regras que garantissem a saúde. Ao longo do século XIX, a oferta escolar, em plena expansão na Europa e nos EUA, impulsionaria a consolidação da"higiene escolar", uma importante vertente do que mais tarde seria denominado "saúde escolar". Tendo em vista o contexto de sua formação, a higiene escolar, longe de simplesmente constituir uma área especializada de ação médica, acabou sendo pensada de forma orgânica ao conjunto de medidas voltadas ao controle da vida 1 73
- 90. Escola pública epobreza no Brasil social, formuladas àmesma época. Por isso, quando finalmente se acelerou sua institucionalização, na virada do século XIX para o XX, e ela passou a acontecer "em todos os países da Europa, nos Estados Unidos, no Japão, nos países da América Latina, naAustralia" (ib., p. 1o1), ja era possível notar que a higiene escolar não reservara à escola o papel de mera hospedeira de uma educação higiênica de seus usuarios. Seus objetivos eram mais amplos, e os preceitos higiênicos influiriam na própria concepção do espaço, das funções, dos conteúdos e das ações escolares. As primeiras tentativas de interferência do Estado brasileiro em relação à saúde nas escolas ocorreram a partir de meados do século XIX, sob a forma de medidas esparsas, relacionadas à construção de prédios públi- cos ou à fiscalização da higiene das escolas, mais motivadas por interesses sanitaristas, e não de reforma social por meio da higiene. Eram, de todo modo, proposições incompatíveis com as reais condições institucionais para sua realização e restritas ao objetivo de controle de epidemias: além de ser um local de reunião de pessoas, o que a tornava objeto óbvio das medidas sanitárias, a escola permitia a redução do tempo usado na detecção de casos de doenças, apresentando, por essa via, certa instrumentalidade para o saneamento (ib.). Entretanto, as primeiras discussões e propostas orientadas pelo ideario da hi9iene escolar só ocorreriam na virada do século, em meio à "euforia higiênica" que demarcava a hegemonia do pensamento higienista no Brasil. Só que, inscrita no projeto burguês de civilidade e modernidade que tomou a cena das grandes cidades brasileiras naquele momento (Costa, 1987), a higiene escolar não seria abordada como instrumento de ampla interven- ção na vida nacional. Tendo por referência os países mais modernos, onde a urbanização era um fenômeno representativo da organização da vida no território nacional e onde a maioria das crianças "em idade escolar" estava na escola, a defesa da implantação da higiene escolar dirigiu-se, inicialmen- te, apenas para os núcleos mais modernos da vida nacional, como se ali se concentrasse a essência da nação. A realidade rural foi sistematicamente silenciada, e, apesar da diversidade de doenças que atingiam a população, tanto das capitais quanto do interior, o problema "sanitário" do país foi 3. O robustecimenco da escola resumido aos problemas que mais diretamente tocavam as áreas urbanas onde vivia e circulava a burguesia. O discurso da higiene escolar, portanto, de modo algum era orientado para a"civilização" de toda a população nacional. Ao concentrar a discussão da higiene escolar no urbano, e em determinado urbano, ele deixava de fora uma parcela gigantesca do território e da população nacional, representada pelo predomÍnio rural e por um número grande de pequenas cidades. Na mesma linha, ao concentrar a assistência à saúde das crianças em idade escolar nas crianças escolarizadas, deixava de fora do atendimento à saúde a grande maioria das crianças, que não estava na escola. Éinteressante observar as diferentes delimitações do "social"decorrentes da aplicação de um mesmo conceito técnico ou científico a realidades sociais distintas. Segundo Lima (1983), na pediatria a infância e a puberdade são subdivididas em grupos de idade definidos por características fisiológicas e anatômicas associadas aos aspectos que mais requerem atenção médica em cada fase: caso da idade neonatal (o a 28 dias), da primeira infância, corres- pondente ao período de lactação (29 dias a 2 anos), da idade pré-puberal ( 1o a 12-14 anos) e daí em diante. Destoando dessa lógica, os problemas de saúde mais comuns nas crianças de 2 a 1o anos não decorrem diretamente dos aspectos fisiológicos e anatômicos próprios dessas idades. Eles aparecem, em geral, associados ao ingresso na escola, já que esse ingresso dá maior visibili- dade, por exemplo, a deficiências visuais, auditivas e cognitivas e ao contágio de certas doenças de propagação comum na infância. Por isso, a pediatria adota, para essa faixa etaria, subdividida em duas "idades" - pré-escolar (2 a 7 anos) e escolar (7 a 10 anos)-, uma categorização referenciada em algo externo ao corpo das crianças: uma instituição social, a escola. A adoção da "idade escolar" como categoria norteadora de uma ação específica no campo da saúde, em países onde a maioria das crianças estava na escola, pode ser considerada uma forma justificável de direcionar a ação em saúde para onde ela se fazia mais abrangente. Num país como o Brasil do início do século XX, porém, onde a maioria das crianças estava fora da escola, a adoção da higiene escolar como via principal de assistência àsaúde
- 91. Escola pública epobreza no Brasil das crianças nafaixa etária defrequência à escola tornava-se uma espécie de "truque" que permitiria uma razoável "economia de ação" para o Estado. Foi em meio a contradições como essas que se disseminaram as ideias de saúde escolar no Brasil. Figuras expressivas como o médico Moncorvo Filho propagaram o ideário da higiene escolar em publicações e congressos nos quais se conclamava a necessidade de introduzir sistemas de instrução higiênica nas escolas, como a que se daria por meio dos "pelotões de saúde" (Costa, r987). Também se buscava essa difusão pela criação de instituições filantrópicas pri- vadas, que passaram a realizar diretamente alguns dos "serviços" prescritos e cuja atuação servia como referência e bandeira de luta pela institucionalização da higiene escolar também no âmbito do Estado (Lima, 198 3). As ideias então difundidas associavam-se a visões "modernizadoras" de diferentes filiações, que tinham em comum o fato de atribuírem àescola uma missão "civilizadora", orientada para "a transformação da sociedade através da ação educativa em prol da saúde, a constituição da raça, o fortalecimento moral do povo, o aumento da produção e o engrandecimento da pátria" (ib., p. r4 2 - 3). Por aproximações como essas, o campo de debates sobre a escola, então formado, tornou-se fértil terreno para a presença do setor médico, que, por diferentes meios, se revestiu de autoridade para discutir e dispor sobre o escolar, a escola e a reforma da sociedade por meio da escola. Em alguns segmentos e vertentes, o horizonte das ideias moderniza- doras tornava-se mais amplo. Algumas propostas de reforma educacional surgidas nesse contexto ilustravam bem tanto a influência do higienismo quanto o alargamento da esfera de ação na qual a escola aparecia como instituição estratégica. Tratava-se de propostas de reforma que atribuíam papel central à construção de prédios escolares e à sua distribuição terri- torial. O projeto de construção de edifícios escolares encomendado pelo prefeito Bento Ribeiro Carneiro Monteiro ( 19 ro-4), no Distrito Federal, exemplifica isso. Além de conceber os prédios escolares, quanto à arqui- tetura e ao aparelhamento, como uma espécie de organismo orientado para a formação de hábitos de higiene e ordem, o projeto trazia uma pormenorizada discussão sobre a localização das escolas e suas vantagens e limites, considerando, inclusive, as possíveis contradições entre os cri- 3. O robustecimento da escola térios de localização pautados por referenciais administrativos e aqueles mais adequados à realização plena das finalidades formativas atribuídas a tal tipo de escola (Nunes, l 996). A distribuição territorial das escolas em projetos como esse e, mais tarde, como o de reforma educacional do Distrito Federal, formulado pelo então inspetor de Instrução Pública, Fernando de Azevedo, em fins da década de l 9 20, já apresentava dupla funcionalidade, nem sempre possível de combinar: devia favorecer a racionalização do aparato institucional e das ações da administração pública, mas, de outro lado, devia igualmente servir ao controle daquilo que fugia a um Estado ainda embrionário em termos institucionais - boa parte da população e do território. Nota-se, nesse caso, que a organização sistêmica da oferta de escolarização já figurava como um elemento orgânico da expansão do alcance do Estado. A escola não era importante apenas "por si", ou seja, pela função especializada de ensino que desempenhava; ela se tornava tanto mais importante quanto mais era vista como orgânica a um horizonte mais amplo de propósitos e a um sistema mais amplo de instituições e ações. Também nesse sentido, portanto, a elaboração de projetos de reforma educacional tornou-se um canal por meio do qual as ideias higienistas tentavam novas formas de ins- titucionalização, para além das associações filantrópicas privadas. A institucionalização efetiva da higiene escolar, todavia, só começaria a se consolidar a partir da década de l 9 20, em face do escola-novismo. Esse movimento - ao qual se associavam os educadores responsáveis pelas principais mudanças no campo educacional nessa década, relativas à cria- ção de espaços regulares de debate público da educação e à formulação e à implementação de reformas educacionais nos estados, orientadas por ideais modernizadores da escola, das cidades e da nação - não foi simplesmente influenciado por ideias higienistas, mas composto por importantes higienis- tas, como Almeida Júnior.48 Ainda que certa institucionalização da higiene escolar já ocorresse desde os anos 1910 (Collares e Moysés, 1985), foi 48 Almeida Júnior foi assistente do Instituto de Higiene de São Paulo, professor de Hi- giene da Escola Normal do Brás e um dos signatarios do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, de r 9 32 . 177
- 92. Escola pública epobreza no Brasil na década seguinte que tal institucionalização começou a se dar de forma mais efetiva, influenciando a legislação escolar, bem como a organização do ensino e da escola nos estados. Naquele momento, além da criação de órgãos específicos encarregados da inspeção sanitária escolar e de outras tarefas concernentes à assistência à saúde das crianças escolarizadas - como a assistência oftalmológica, nutricional, odontológica e clínica, para as quais, em certos casos, eram montados gabinetes próprios nas escolas-, observava-se a formação de profissionais especializados para a realização de atividades educativas de caráter sanitário e a inclusão da formação higiênica no currículo dos cursos destinados à formação docente. NoTerceiro Congresso Brasileiro de Higiene, em São Paulo, em 1926, Almeida Júnior fixou três pontos essenciais para a "catequese" dos educa- dores no sentido da implantação da higiene escolar. Esses três pontos não apenas deram visibilidade às finalidades então formuladas a respeito da higiene escolar, como evidenciaram a clareza desses atores, os higienistas, a respeito do papel estratégico que a escola poderia desempenhar, expan- dindo-se para incorporar, como suas, certas tarefas que, a rigor, deveriam ser de responsabilidade de outras áreas de ação. rº. A educação higiênica é essencialmente a aquisição de um sistema de ha- bitos, integrados na vida cotidiana do indivíduo, e tendentes a favorecer-lhe a saúde, bem como a preservar os que o cercam. 2º. A melhor época, se não a exclusiva, para a realização da educação higiênica, é a infância, graças à maleabilidade psicológica do indivíduo. 3º. Isso posto, facilmente se deduz que o Único aparelho em condições de difundir econômica e eficazmente a educação higiênica é a escola primaria, por meio do respectivo professor. São possíveis e Úteis as organizações auxiliares, ao lado e depois dela, mas a escola primaria constitui o agente fundamental de tão consideravel tarefa (Almeida Júnior, 1929, p. 819-27, ap. Lima, 1983). Nas duas décadas posteriores, a saúde escolar seria fortemente institu- cionalizada. Essa institucionalização, porém, não representaria propriamente uma grande ampliação de seu alcance populacional direto. A rigor, as classes ,, .... 3. O robustecimento da escola médias é que acabaram se tornando seu alvo, já que formavam a clientela das escolas normais e dos colégios de aplicação, onde a atuação da saúde escolar foi mais intensa. Aliás, a difusão das concepções da saúde escolar parece ter cumprido uma função específica nessas classes, já que concorreu para sua maior adesão aos valores e práticas da classe dominante (Lima, 198 3, p. 196). De todo modo, ainda que essa institucionalização se desse, principalmente, no âmbito dos estados, a gestão de Vargas representaria uma razoável abertura de espaço para esse campo, na formulação da política educacional, bem como um impulso à sua institucionalização. A criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, em 1 9 3o, e a gradual complexificação de sua estrutura organizacional e de seu aparato expressaram a intensificação da liderança do governo central no campo social e a emergência e a consolidação de temas que, ainda que não se tra- duzissem em direitos assegurados em lei, começavam a receber, por outros meios, algum suporte. A criação da Diretoria de Proteção à Maternidade e à Infância, em 1934, e a do Instituto Nacional de Puericultura, em 1937, foram dois momentos importantes desse processo. Representaram a cria- ção de espaços institucionais especializados que viriam a dispor sobre esse público específico, induzindo, por meio de normas setoriais e da instituição de um fluxo regular de interlocuções com os setores de educação e saúde dos governos estaduais, ações de "proteção à criança e à maternidade" que tomariam forma, entre outros, nos serviços de saúde escolar. Épreciso lembrar que a partir de 1 9 37, com a instauração do Estado Novo, o governo dos estados passou a ser ocupado por interventores. Dessa forma, nos aspectos que interessavam ao governo central, os governos estaduais se tornavam um braço de realização de políticas, nacionais ou de localização seletiva, sem que fosse necessário, para isso, expedir leis gerais.49 As orientações e induções a respeito da implantação de serviços 49 A determinação de normas gerais de funcionamento de escolas maternais e jardins de infância no estado do Rio de Janeiro permite observar esse processo por um ângulo interessante. Conforme Hees (2000), normatizações anteriores já previam a instalação de "institutos de educação preliminar", preferencialmente nas proximidades de indústrias, a fim de que fossem atendidas as crianças pobres, filhas de operários ou domésticos. Na ~ 179
- 93. Escola pública epobreza no Brasil de saúde escolar nos estados, por exemplo, escoariam por meios diversos, sob a forma de itens de regulamentações relativas a matérias mais amplas, de difusão de modelos de instituições periescolares de saúde e promoção de novos espaços de interlocução e difusão das ideias e experiências nesse campo, como a realização, coordenada pelo governo federal, do l Congresso Nacional de Saúde Escolar, em São Paulo, em 1941. Essa institucionalização no âmbito dos estados se desdobraria nas dé- cadas seguintes. Só a partir dos anos 1960, com a expansão da assistência médica e dos serviços de saúde pública, seriam esvaziadas a importância e a autoridade da saúde escolar. Sua forma de presença no campo escolar até então, porém, já marcara a escola profundamente. A saúde escolar cons- truíra "aberturas" para que a autoridade médica transbordasse do âmbito da educação higiênica e passasse a se realizar sobre o campo pedagógico, dispondo sobre a aprendizagem, e para que as ausências do Estado, na promoção de condições de vida capazes de assegurar a saúde das classes populares, fossem transmutadas em falta de educação do povo, modificando organicamente a escola. 3.2. AS "ABERTURAS" DA ESCOLA Esse percurso de consolidação da saúde escolar mostra que a entrada poten- cial ou efetiva de novos segmentos populacionais na escola, bem como sua ~década de 19 30, a nova normatização estadual dessa matéria, realizada pelo interventorAri Parreiras (193 1 - 5), funcionaria como um canal pelo qual escoariam orientações não necessa- riamente novas a respeito do tipo de atuação de tais instituições e de seu alcance populacional, porem mais precisas e adaptadas aos termos representativos das ideias mais"modernas", como as defendidas no manifesto de 1932, e mais adequadas aos objetivos de disseminação branda de referências para as modificações do ensino nos níveis não regulamentados pelo governo central. O decreto 2.9 30/ 1933 determinava que"as instituições pré-escolares" fossem instaladas "nos bairros operários, próximos às próprias fábricas", que a formação e os concursos para professores dessas instituições exigissem saberes na área de Higiene e Puericultura, e que tais instituições tivessem "a mais Íntima relação com as famílias das crianças, de modo a estender sua ação educativa até as mesmas e nelas buscar os elementos de melhor compreensão dos caracteres das crianças que as frequentam" (ib., p. 92-3). 180 3. O robustecimento da escola chegada a domínios territoriais não alcançados pelo Estado, passava a suscitar utilizações que transbordavam o domínio do ensino. Modificavam-se, nesse contexto, tanto os sentidos da educação escolar quanto os da escola. Subordinada às necessidades da conciliação política, a expansão escolar teria um desdobramento peculiar, inclusive quanto aos papéis que assumiria na "política social" em formação. As delimitações do "social", produzidas principalmente a partir dos anos r 930, subdividiam a população em grupos aos quais caberiam formas diferenciadas de integração. A parte principal da política social era orientada para a estruturação de um núcleo e para a gestão das relações dentro desse núcleo. A outra parte era orientada para a gestão dos problemas mais urgentes dos segmentos populacionais cujo ingresso no núcleo não estava previsto. Essa outra parte da política social, formada por medidas dispersas e residuais, seria realizada, a partir de diversas po- líticas setoriais, por meio da abordagem tópica dos problemas sociais mais evidentes e mais ameaçadores da ordem social. Cumpririam importante papel, nesse caso, as ações coercitivas, assistenciais e "educativas". As "ações educativas", a rigor, não formavam um conjunto bem defini- do. Uma grande quantidade de ações dos mais variados setores podia ser incluída nessa "categoria" por se dirigirem nitidamente a finalidades de reorientação da conduta social, especialmente, dos pobres. Inúmeros pro- blemas que hoje seriam reconhecidos como "próprios" do setor da saúde, do saneamento, da cultura, do trabalho ou da assistência eram formulados como sendo de educação do povo, suscitando ações que, apesar de assu- mirem a forma de uma intervenção concreta nas condições de vida, eram, como intervenção efetiva, restritas, predominando seu sentido modelar e indutor de condutas. À escola, porém, especialmente à primária, caberia realizar a parte mais abrangente dessas ações, não necessariamente sob a forma de modificações no ensino. A expansão da oferta educacional dava visibilidade a problemas sociais que, sem a escola como palco, não passariam de acontecimentos dispersos. Essa nova condição de visibilidade, porém, não modificaria, da noite para o dia, os modos de formulação desses problemas. Eles se- riam interpretados principalmente como problemas individuais, e, nessa
- 94. Escola pública epobreza no Brasil perspectiva, sua solução dependeria de esforços generalizados de sentido educativo, para os quais se conclamava a ação tanto cio Estado quanto da "parte civilizada" da sociedade. Pois bem, se a escola primária era o palco onde se manifestavam os problemas da população, nada mais óbvio que se dirigisse para ela a maior parte das ações necessárias à sua correção. Para isso no entanto a escola precisava se modernizar, sair de seu isolamento, , , abrindo-se para incorporar e potencializar ações e energias que já existiam fora dela, mas de forma dispersa. Quando, no início da década de 1930, a primeira reforma federal do ensino do governo Vargas, encaminhada pelo então ministro da Educação e da Saúde Pública Francisco Campos, reiterou o silêncio sobre o ensino primário e o ensino normal, ficou evidente, para os que conclamavam a modernização da escola, que uma importante batalha havia sido perdida. A não intervenção federal nos rumos da escola primária representava a manutenção do domínio das ordens locais em sua produção, o que decretava seu fechamento aos movimentos modernizadores da sociedade. O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, so de 1932, apresenta essa ques- tão de forma absolutamente clara. Opondo-se à"velha estrutura do serviço educacional, artificial e verbalista", o manifesto questiona o isolamento da escola, atribuindo a isso uma menor capacidade de influir sobre o meio social. Lembrando a modernização da escola nos países mais avançados e mesmo em países latino-americanos, pergunta: Por que a escola havia de permanecer, entre nós, isolada do ambiente, como uma instituição enkystada no meio social, sem meios de influir sobre elle, quando, por toda a parte, rompendo abarreira das tradições, aacção educativa já desbordava a escola, articulando-se com as outras instituições sociaes, para estender o seu raio de irifluencia e de acção? (1984, p. 409, grifos meus). 50 O texto do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova foi objeto de diversas publicações. Utilizamo-nos, aqui, da publicação encontrada na Revista Brasileira de Estudos Peda9ó9icos (Brasília,v. 65,n. 150,p.407-25,maio/ago. 1984). 18 2 3. O robustecimento da escola A expansão cio"raio ele influencia e acção"da escola dependia da articula- ção ela "acção educativa" com as "outras instituições sociaes". A ação educativa devia"desbordar"da escola, ou seja, transcender suas bordas, infiltrando-se nas outras instituições sociais de forma a incorporar como seus os alcances e enraizamentos já realizados por essas instituições. Mas como realizar essa "articulação" para que os alcances sociais dessas instituições se tornassem orgânicos à própria escola? Reorganizando a escola "como um organismo malleavel e vivo, apparelhaclo de um systema de instituições susceptiveis de lhe alargar os limites e o raio de acção" (ib., p. 4 2 3). Define-se, aí, um tipo específico de "instituição". Não se trata apenas da articulação com instituições já existentes, mas da recriação da escola de forma que ela passe a conter, como parte orgânica sua e, portanto, como algo suscetível de operar conforme sua direção, diversas ações da sociedade realizadas de forma relativamente autônoma e dispersa. As instituições periescolares e postescolares, de caracter educativo ou de as- sistencia social, devem ser incorporadas em todos os systemas de organização escolar para corri9irem essa ins'!fficiencia social, cada vez maior, das instituições educacionaes. Essas instituições de educação e cultura, dos jardins de infancia ás escolas superiores, não exercem a acção intensa, larga e fecunda que são chamadas a desenvolver e não podem exercer senão por esse conjuncto o/ste- matico de medidas de projecção social da obra educativa além dos muros escolares (ib., p. 423, grifos meus). A fim de que as instituições educacionais realizassem plenamente "a acção intensa, larga e fecunda que são chamadas a desenvolver", era preciso q~e a "obra educacional" se fizesse por meios mais amplos que o ensino. Para tanto, era necessário que a escola se tornasse permeável a diversas formas de ação, "pois, é impossível realizar-se em intensidade e extensão, uma solida obra educacional, sem se ras9arem áescola aberturas no maior numero passivei de direcções" (ib., p. 42 3, grifo meu). Essas "aberturas", porém, não deviam existir apenas para que as ações e movimentações da vida social
- 95. Escola pública epobreza no Brasi/ atravessassem a escola. Elas permitiriam multiplicar os "pontos de apoio" de que a escola necessitava "para se desenvolver" (grifo meu). Note-se que a incorporação de ações e obras da sociedade civil aparece como elemento estratégico para uma expansão escolar composta de múltiplas dimensões. Deve-se recorrer a communidade como á fonte que lhes ha de proporcionar todos os elementos necessarios para elevar as condições materiaes eespirituaes das escolas. Aconsciencia do verdadeiro papel da escola na sociedade impõe o dever de concentrar a offensiva educacional sobre os nucleos sociaes, como afamilia, os agrupamentos profissionaes e a imprensa, para que o esforço da escola se possa realizar em convergencia, numa obra solidaria, com as outras instituições da communidade. Mas, além de attrahir para a obra commum as instituições que são destinadas, no systema social geral, a fortificar-se mutuamente, a escola deve utilizar, em seu proveito, com a maior amplitude possivel, todos os recursos formidaveis, como a imprensa, o disco, o cinema e o radio, com que a sciencia, multiplicando-lhe a efficacia, acudiu á obra de educação e cultura e que assumem, em face das condições geographicas e da extensão territorial do paiz, uma importancia capital (ib., p. 42 3, grifos meus). É o aparelhamento da escola, nesse sentido amplo, ou seja, com todos esses recursos de ação, que constituirá sua modernização. Á escola antiga, presumida da importancia do seu papel e fechada no seu ex- clusivismo acanhado e esteril, sem o indispensavel complemento e concurso de todas as outras instituições sociaes, se succederá a escola moderna apparelhada de todos os recursos para estender e fecundar a sua acção na solidariedade com o meio social, em que então, e só então, se tornará capaz de influir, traniformando-se num centro poderoso de creação, attracção e irradiação de todas as forças e actividades educativas (ib., p. 424, grifos meus). Certas "aberturas", na verdade, vinham ocorrendo fazia muito tempo. Já se realizavam, por exemplo, a partir das demandas e ações que para a escola 3. O robustecimento da escola se dirigiam por meio das associações privadas de filantropia, a partir de novas utilizações engendradas informalmente ao longo do processo de expansão da oferta e, mesmo, a partir das políticas estaduais que, em diversos casos, se tornavam os veículos de institucionalização das práticas "informais" que ganhavam espaço. Não tinham, porém, o mesmo sentido impresso no mani- festo. Em certa medida, ainda que tornassem a escola mais robusta, porque composta de novos elementos, não a tornavam maisforte. A rigor, em grande parte dessas utilizações, não era o poder da escola que se ampliava sobre o âmbito social. O que acabava se fortalecendo era o poder dos grupos sociais que dirigiam tais utilizações: a ampliação de seu poder sobre a escola e, por meio dela, sobre certas instâncias da vida social garantia a produção de um "excedente de poder" de bastante serventia na negociação das recomposições das forças políticas. O poder político instituído valia-se dessa via de ação também com outras finalidades. As utilizações da escola, como já discutido no caso da saúde escolar, permitiam certa"economia de ações" no campo social, tornando-se uma das formas de regulação da expansão da atuação e do aparato do Estado nesse campo. A expansão da escola nesses seus dois sentidos constitutivos - expansão da oferta e incorporação "atenuada" de tarefas - tornava-se uma importante via de contenção e adiamento da expansão do Estado no campo social. É nesse sentido que a década de 1930 é importante para o estudo da educação atual. Não apenas porque então se desenhou uma política orientada para a formação do sistema educacional com características que persistiriam ainda hoje, em importantes aspectos, mas porque se constituiu um Estado no interior do qual a política educacional assumiria um lugar e funções que fambém persistem, um lugar no qual a expansão escolar assume a forma de uma política de contenção social, de contenção de demandas diversas (não só por educação) e, nesse sentido, de contenção da expansão do próprio Estado. É o lugar da política educacional como política "escolar", então constituído, e as tarefas que essa política pode passar a cumprir na política social que determinam a forma peculiar da escola brasileira. O que a define não é sua realização concreta como posto avançado do Estado, mas essa
- 96. Escola pública epobreza no Brasil virtualidade permanente, que a põe permeável às mais diversas utilizações e que desloca seu centro, do ensino, para outras finalidades. Na década de 19 30, além de ações no campo da saúde, a escola já incor- porava certa responsabilidade sobre a realização, ainda que "frouxa", de uma série de ações possíveis de serem categorizadas como de "assistência". Essas ações não constituíam um corpo claro e bem definido. Também não havia suficiente precisão sobre seus objetiv.:>s, os direitos implicados, seu alcance e sua regularidade, as responsabilidades (quem realiza) e as condições (por meio de que formas e que aparato) de sua realização. Ficava sempre claro, no entanto, a quem se destinavam, como se percebe na Constituição de 1934, inicialmente, no art. 138, que, em linhas gerais, definia imprecisamente um campo de ação possível de ser categorizado como de assistência social. Art 138. Incumbe à União, aos estados e aos municípios, nos termos das leis respectivas: a) assegurar amparo aos desvalidos, criando serviços especializados e animando os serviços sociais, cuja orientação procurarão coordenar; b) estimular a educação eugênica; c) amparar a maternidade e a infância; d) socorrer as famílias de prole numerosa; e) proteger a juventude contra toda exploração, bem como contra o abandono físico, moral e intelectual; f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a morta- lidade e a morbidade infantis; e de higiene social, que impeçam a propagação das doenças transmissíveis; g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais. Por esse artigo, depreende-se, em primeiro lugar, que a assistência, como "amparo aos desvalidos", era pensada como um campo que congre- gava ações do Estado e da sociedade: União, estados e municípios deveriam realizar "serviços especializados" e animar "serviços sociais". Observa-se, também, a tentativa de agregar as ações da sociedade às do Estado, não 186 3. O robustecimento da escola no sentido de sua encampação como ação estatal, mas no de sua inserção numa mesma orientação. O público dessas ações, os "desvalidos", era constituído por pessoas im- possibilitadas de trabalhar - gestantes, mães de filhos pequenos (amparo à maternidade) e crianças - e por quem, em princípio, podia trabalhar - jovens e adultos -, mas cuja situação tornava a inserção no trabalho insuficiente para garantir certas condições de vida: o jovem abandonado física, mental e intelectualmente poderia se tornar presa de exploração; o trabalho do adulto poderia não render o necessário para suprir as necessi- dades de uma prole numerosa. Não havia qualquer menção textual aos idosos e aos inválidos por motivos de doenças físicas ou mentais, dois segmentos sociais cuja óbvia vulnerabili- dade suscitava historicamente ações caritativas, filantrópicas e assistenciais. Esse silêncio parece ganhar sentido quando se nota que o artigo não definia d · d lE d " "" " as formas que evenam ser usa as pe o sta o para amparar , proteger e "socorrer" os desvalidos. As Únicas ações especificadas eram as de educa- ção e saúde, não por acaso, numa perspectiva higienista e, mais que isso, eugênica,51 como se observa nas alíneas "b", "f"e "g". O público principal era 51 Segundo Costa (1987, p. 19), o eugenismo, como ideologia, surgiu nos países ca- pitalistas no final do século XIX e no início do XX. Organizando-se conforme um ramo da ciência voltado para o estudo das condições de reprodução e"melhoramento" da raça humana, a ideologia eugenista valeu-se dessa "mascara de cientificidade" para justificar geneticamente a superioridade das classes altas e médias sobre as classes "baixas" e, nesse sentido, a necessidade de seu controle. A ameaça que a"agitação igualitaria socialista" pas- sou a representar para as classes dominantes foi respondida, nesse caso, por uma doutrina que tentou situar a sexualidade como negócio de Estado, pleiteando a autoridade deste sobre a família a fim de impedir"a reprodução dos que considerava indesejáveis, prevenir a"'degenerescência', impedir a multiplicação dos inaptos e favorecer a reprodução dos mais aptos". Na Europa, tal pensamento tornou-se abase de prátiq1s discriminatórias que tiveram por alvo os homossexuais, os delinquentes, os doentes mentais e os alcoólatras. Orientou, igualmente, o antissemitismo e o combate ao crescimento de populações con- sideradas "inferiores". No Brasil, a ideologia se difundiu fortemente entre os higienistas e se consolidou, entre outros expedientes, por meio da participação ativa destes em insti- tuições do campo médico e da criação de organizações, como a Liga Brasileira de Higiene Mental (192 3), a partir das quais se defenderia a atuação coercitiva do Estado com vistas ao controle higiênico das classes pobres, especialmente nos aspectos relacionados à "' 187
- 97. Escola pública epobreza no Brasil aquele que continuaria constituindo a nação e que dela poderia participar produtivamente, em algum momento, e que, portanto, deveria ser objeto de ações profiláticas e educativas de caráter físico, intelectual e moral. Mais adiante, no art. 1 57, que dispunha sobre a formação de fundos financeiros para a aplicação em educação, definia-se, no§ 2º, que parte dos fundos seria aplicada "em auxílios a alunos necessitados, mediante forneci- mento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica". Com essa formulação, não apenas se definia uma forma de asseguramento da escolarização, via fornecimento de material escolar e bolsa de estudo aos "alunos necessitados". Também se construía, pela "abertura" da escola para realização de outros serviços, uma forma de rea- lização parcial do atendimento à saúde, por meio da "assistência alimentar, dentária e médica" como assistência social, já que eram serviços textualmente vinculados "aos alunos necessitados". A escola se apresentava, nesse caso, como uma via de acesso ao su- primento de uma necessidade (alimentar) e a serviços (odontológico e médico) que, fora da escola, não eram oferecidos amplamente pelo Estado. Mesmo depois, quando os serviços de saúde começariam a ser oferecidos mais sistematicamente, apareceriam vinculados aos direitos previdenciá- rios e, portanto, como uma política contributiva, ou seja, condicionada à contribuição financeira regular vinculada, naquele momento, à inserção no trabalho formal. A realização (ou apenas sua promessa) de serviços como esses por in- termédio da escola representava concretamente a possibilidade de uma contenção e de um adiamento da expansão da atuação do Estado no campo da saúde e da assistência. Sua alocação na escola permitia pré-delimitar seu alcance populacional, conforme a faixa etária e, no interior desta, os contingentes que formariam sua demanda regulada. A escola funcionava, assim, como um filtro, tal como o ingresso no trabalho formal funcionava em termos do acesso às proteções previdenciárias. ~ reprodução e àeducação, e se buscaria intervir na política imigratória, de modo a favore- cer a"formação de um 'tipo nacional'" conforme o padrão racial entendido como superior. Tais temas lograram espaço, inclusive, na Constituição de 1 934. 188 3. O robustecimento da escola 3. 3. AS "INSTITUIÇÕES ESCOLARES" As instituições periescolares e pós-escolares reivindicadas pelo manifesto, por:anto, seriam implantadas, mas não como expressão límpida de um projeto modernizador, e sim como produção histórica, ou seja, resultante de t3.is projetos, mas também de seu choque e encontro com outros pro- jetos, finalidades e práticas. No âmbito dos estados, elas seriam previstas em algumas reformas. No âmbito federal, constituiriam principalmente um ::::onjunto de "sugestões" pouco normatizadas, mas bastante difundidas e incentivadas, tornando-se parte das medidas usadas para"cercar" o ensino primário de referências modelares para a ação. As publicações do Serviço de Estatística da Educação e Saúde (SEES) permitem uma interessante visibilidade nesse sentido. Em geral, trazem importantes detalhamentos a respeito da matrícula, dos estabelecimentos de ensino, dos prédios e equipamentos escolares, do alunado, das funções e da formação docentes. Esses dados, habitualmente vistos e usados nos estudos sobre oferta educacional, dizem respeito às condições estruturais e funcionais da escola, falando pouco ou só genericamente sobre a "ação escolar" em suas formas concretas, os sentidos ideológicos dessas ações, os valores que as orientam, as tramas de poder nelas implicadas. Falam pouco, portanto, sobre certas modulações das mudanças da escola que não são explicáveis por seus aspectos físicos mais quantificáveis, já que envol- vem redimensionamentos por vezes sutis de seus sentidos. Os dados sobre "instituições escolares", presentes desde a primeira publicação do SEES, em r 9 32, destoam dos demais porque sugerem fluxos de valores e ideias <l:trm:essando e adensando as ações, relações e sentidos da escola. É preciso antes explicar que, nas estatísticas educacionais daquele mo- mento, o termo "instituições escolares" não designava ~stabelecimentos ou prédios, mas atividades ou organizações permanentes, de caráter comple- men:ar à educação escolar e não obrigatório, ou seja, instituições nos moldes enunciados no manifesto de 193 2. A julgar pela variedade de categorias lis- tada, nas estatísticas da época sob essa rubrica, tais "instituições" podiam ser organizações, associações, atividades permanentes, serviços e até instalações
- 98. Escola pública epobreza no Brasil físicas das escolas. Quanto às atividades realizadas, tinham, em geral, caráter complementar à educação escolar, em sentido estrito, ou compensatório, em relação às condições de vida dos alunos e de suas famílias. As diferentes "instituições" foram agrupadas em duas categorias, as intraescolares e as periescolares, conforme fossem organizadas principal- mente por membros internos à escola, no primeiro caso, ou por membros internos e externos, no segundo. Entre as intraescolares, arrolavam-se clubes de leitura, auditórios, pelotões de saúde, organizações de escotismo, clubes desportivos, ligas da bondade e, a partir dos anos 1940, orfeões, jornais escolares, clubes agrícolas e serviço de assistência alimentar. Sob a rubrica "diversos", apareciam, ainda, grêmios culturais, centros cívicos, centros estudantis, clubes pan-americanos, ligas pró-língua nacional, cor- reios escolares, clubes de saúde, cooperativas, jogos desportivos, formigas, 52 jardins cultivados por alunos, hortas cultivadas por alunos, jardins e hortas, criação de animais. Entre as instituições periescolares, citavam-se associações de pais e professores, conselhos escolares, caixas escolares, fundos escolares e, a partir dos anos 1940, assistência dentária, assistência médica, serviços de assistência alimentar e cooperativas. Também sob a rubrica "diversos", agregava-se grande diversidade de "instituições": jornais escolares, correio escolar, parques infantis, colônias de férias, gabinetes dentários e caixas econômicas. Por fim, sob a rubrica "outros", apareciam, ainda, mais 2 37 instituições intraescolares e t; 2 periescolares que, ao que tudo indica, deviam ser, predominantemente, variações das categorias já elencadas. O caráter e as funções atribuídos a essas instituições tinham sentidos diversos. Chamam a atenção, porém, a reiteração de alguns gêneros e o aumento progressivo do número de instituições, de diferentes tipos, nas unidades da Federação. Quanto aos gêneros, considerando o que é possível 52 As informações colhidas a respeito não permitem precisar a atividade desempenhada p~r essa "instituição'', porém indiciam tratar-se de organização similar aos pelotões da saude, mas voltados ao controle da economia escolar e doméstica, estando mais claramente inscritos, nesse caso, no quadro de ações orientadas pelo ideário do cooperativismo, que será tratado adiante. 3. O robustecimento da escola inferir, de imediato, dos nomes atribuídos a essas "instituições", seria pos- sível agrupá-las, para efeito de análise, por "setor de atividade", em quatro categorias: instituições de saúde e higiene; de cultura e civismo; de fins participativos; e de caridade e cooperativismo. Como instituições de saúde e higiene, era possível listar os pelotões e clubes de saúde, os serviços de assistência alimentar, a assistência médica e dentária. Havia, ainda, "instituições", como o cultivo de hortas, a criação de animais e as atividades de caráter recreativo e desportivo, que podiam ser consideradas no mesmo grupo, tendo em vista se inscreverem, à época, num quadro de atividades que, além do suprimento concreto de necessi- dades da criança, da escola ou da família, tinham por função a formação de hábitos "higiênicos" de sentido físico e moral. No caso da cultura e civismo, agrupavam-se"instituições" orientadas para a"difusão da cultura" como via de difusão de valores morais e cívicos forma- dores da nação. Era o caso dos centros cívicos, dos clubes pan-americanos, dos grêmios culturais, dos orfeões e das ligas pró-língua nacional (que, em 194i;, existiam em r .009 escolas!). As instituições de caráter participativo seriam aquelas mais diretamente relacionadas a processos participativos permanentes, formalmente instituídos como parte do organismo escolar. Era o caso das associações de pais e mestres, dos conselhos escolares e dos centros estudantis. Por fim, as de caráter caritativo ou cooperativista seriam as marcadas, principalmente, por ações orientadas por princípios assisten- ciais ou de ajuda mútua, incluindo-se, nesse caso, as ligas de bondade, as cooperativas, as caixas escolares, as caixas econômicas e suas variações. Um exame mais detido do caráter atribuído a cada "instituição", nos programas que as oficializavam ou nos discursos que as difundiam, bem como um cotejo disso com certas finalidades e ações enfatizadas nas pro- postas oficiais de organização da política social e dos serviços educacionais, à época, mostra que o agrupamento por tipos de atividades explica pouco sobre seus sentidos. Todas eram tão saturadas de intenções formativas que categorias a princípio percebidas como distantes acabavam se mostrando extremamente próximas, sinalizando um sentido de conjunto que não pode ser desprezado.
- 99. Escola pública epobreza no Brasil Um exame das intenções formativas embutidas nas cooperativas esco- lares, por exemplo, fornece um quadro interessante dessas aproximações e mesmo equivalências de conteúdos e finalidades. Tomo como ponto de ' ' referência uma conferência realizada sobre o tema no "Círculo de Paes e Professores" do Grupo Escolar Professor Visitação, em setembro de 19 32. O conferencista, Fábio Luz Filho,53 iniciava enaltecendo a excelência dos princípios de ação coletiva contidos no cooperativismo, que repercutiriam na formação do espírito de corpo, na reordenação da economia sob princípios de entendimento mútuo, equidade e racionalização, no controle do mercado e no afastamento do "espirito de lucro e o egoísmo sem freio" ( 19 33, p. s). Desfiava, em seguida, uma série de argumentos sobre suas dimensões formativas da saúde e da coesão social, bem como do caráter pessoal. A cooperativa educa ao fazer do consumidor seu próprio productor e elimina o antagonismo que existe entre o vendedor e o comprador. Moraliza, uma vez que não pôde enganar. Torna altruístas os seus componentes, pois que terão interesse em augmentar o numero dos cooperadores para que gosem dos mesmos benefícios. Emancipa, ao fomentar a economia, devolvendo os lucros, ou o excedente, do preço cobrado, e ao exigir de cada cooperador sua parte para a contribuição social, tornando-o dono dos productos que lhe são neces- sários. Capacita, ao dar intervenção no manejo da sociedade aos cooperadores e ao selecionar para a direcção os melhores. Democratiza, ao dar a todos os associados eguaes direitos e deveres, e ao fazer compreender que o interesse da cooperativa e o mesmo que o dos consumidores e com elle se confunde, contrariamente ás sociedades ou entidades commerciaes, cujos interesses são opostos aos dos consumidores. [... ]Defende a saúde, ao zelar a qualidade e a pureza dos produtos (ib., p. 9, grifos do autor). 53 Egresso da Escola Superior de Agricultura e Medicina Veterinária, Fábio Luz Filho coordenou uma importante seção da Diretoria do Serviço de Cooperativismo, do Minis- tério da Agricultura (conforme a reforma de 1931), àqual coube conduzir um projeto de intervenção no "mundo rural", por meio da cooperativização do campo. Pelo conteúdo e pela variedade de locais onde realizava suas palestras, percebe-se o sentido "missionário" segundo o qual se organizava parte das ações voltadas àdifusão do cooperativismo. 3. O robustecimento da escola Seguia-se uma série de exemplos das manifestações do instinto de ajuda mútua no reino animal, típica das formulações positivistas; uma apresenta- ção de reflexões de autores estrangeiros que, discorrendo sobre diferentes processos hist6ricos, demonstravam o caráter destruidor do espírito con- quistador; exemplos do auxílio mútuo entre os vegetais; um hist6rico do movimento cooperativista mundial; para, enfim, chegar-se a uma defesa das proximidades entre a pedagogia moderna e "o alcance educativo dos princípios do cooperativismo puro aplicados à escola". Esse espirita novo torna a escola um nucleo de dynamismo e de aperfeiçoamen- to de aptidões que se revelam no trato escolar quotidiano, aptidões physicas, moraes e de intelligencia. [...][A sociedade cooperativa escolar,] Pela sua estructura democratica, nivela a todos, nella actuando, em um mesmo pede egualdade, tanto o alumno que tem progenitores pecuniosos, como o alumno pobrezinho a quem a escola doou uma acção (ib., p. 18-9, grifo meu). Muito mais era apresentado e discutido, como aspectos particulares da origem do cooperativismo escolar no Brasil ou aspectos da normatização de cooperativas escolares em diferentes países, tendentes mais à dimensão econômica ou às potencialidades formativas mais amplas. Dessas discussões, certos conteúdos formativos, além dos já apresentados, eram destacados, como a formação do espírito de previdência e das práticas participativas, de pais e alunos, em diferentes instâncias da vida escolar. Chama a atenção um trecho, já quase ao final da conferência, em que o autor apresentava o cooperativismo como princípio fomentador de outras in~tituições periescolares. Fazendo referência à França, listava diferentes ati- vidades cooperativas que poderiam ser empreendidas nos diferentes meses do curso escolar. Outubro: limpeza e embellezamento do local. Novembro: mobiliário escolar e cozinha cooperativa. Dezembro: enriquecimento da biblioteca. Janeiro: limpeza corporal e cuidado da bocca. Fevereiro: trabalhos manuaes e pequenas reparações de que necessite a escola. Março: instalações de pequeno jardim e 1 93
- 100. Escola ptíblica epobreza no Brasil plantação de árvores.Abril: proteção aos ninhos. Maio: destruição dos insectos damninhos. Junho: organização de uma liga da bondade e uma secção da Cruz Vermelha da juventude (ib.). Estava aí, em linhas gerais, o leque de instituições listadas nas estatísticas dessa mesma década, sinalizando que as diferenças de atividades poderiam ser, em parte, variações internas a um ideário de formação de hábitos, atitudes e mentalidades, de caráter "civilizatório", fortemente inscrito no quadro higienista, que procurava influenciar o pensamento e a ação gover- namental da época. Ao longo das décadas de 1930-40, os intuitos de generalização dessas instituições no interior das escolas, em âmbito nacional, transpareciam a partir de diferentes ações governamentais e mesmo da sociedade civil. De um lado, seus impulsos pareciam ter origem nas próprias instituições filantrópicas privadas, que se formavam com o objetivo de instaurar campos de ação que, inicialmente, permitiriam o desenvolvimento e a difusão de ideias e experiências e, gradualmente, constituiriam modelos utilizados na luta pela institucionalização desses campos no âmbito do Estado. Do lado do Estado, por sua vez, os impulsos à implantação de institui- ções periescolares apareciam em medidas diversas. A determinação clara sobre essa implantação nas escolas primárias, em legislação federal geral do ensino, só apareceria na Lei Orgânica do Ensino Primário, em 1946, sendo, a partir de então, repetida na LDB de 196 1 e na reforma de ensino configurada pela lei 5.692/1971. Nesse meio-tempo, porém, surgiriam menções a esse respeito em medidas legislativas relacionadas a campos diversos, como agricultura, trabalho, assistência,54 e em materiais não nor- mativos no campo educacional. 54 A implantação de instituições periescolares apareceu marginalmente em medidas legislativas de diversas áreas, como agricultura, trabalho e assistência. As cooperativas escolares chegaram a ser instituídas legalmente pelo decreto 2 2. 239, de 19 de dezembro de 1 932, baixado pelo Governo Provisório em substituição ao decreto legislativo 1 . 6 37, de 5 de janeiro de r 907, que regulava a organização de sindicatos profissionais e sociedades cooperativas. O decreto 2 2. 2 39/ 1932 regulamentava detalhadamente a constituição de • 194 3. O robmtecimento da escola As estatísticas educacionais, por exemplo, apresentadas como instrumen- to técnico fundamental àelaboração de projetos voltados ao enfrentamento da situação precária da educação escolar, não se limitavam à apresentação de dados para subsidiar o planejamento. Ao contrário, eram claramente utilizadas para a difusão de modelos a serem seguidos. Como se depreende das análises deTeixeira de Freitas ( 1946, p. XXII), que sempre precediam os dados estatísticos nas publicações do SEES, uma das finalidades da difusão desses dados era mostrar os estados que "lideravam o progresso educacional do país". Estes, "com mais algum esforço em prol do aperfeiçoamento dos respectivos sistemas escolares", ofereceriam aos outros estados"os melhores paradigmas de eficiência para uma organização do ensino capaz de resolver, pelo menos, os problemas que já foram objeto, no próprio meio nacional, de experiências felizes". A expansão quantitativa dessas instituições era estimulada nessa perspec- tiva, e, a julgar pelos dados divulgados, obteve-se algum sucesso. Entre 1937 e 1945, seu número total praticamente duplicou, passando de 12.470 para 24. 585. A difusão foi mais forte nos estados que hoje compõem as regiões Sul e Sudeste, mas as instituições apareceram, ainda que residualmente, em praticamente todos os estados e territórios. A análise dos dados sobre os tipos de "instituições" que mais se expan- diram permite também perceber interessantes aspectos da formação da estrutura organizacional das escolas e da definição das ações escolares. Entre aquelas "instituições"que viriam a se tornar praticamente parte da estrutura funcional da escola por longo tempo, é interessante notar o contraste entre a tímida presença dos conselhos escolares (de 3 2, em 1937, para 355, em 1~45) e a intensa disseminação das caixas escolares (que, em 19 37, já eram •sociedades cooperativas, especificando seus tipos (consumo, produção, crédito e seguro) e discriminando os objetivos de cada espécie. Os estudos que deram origem ao decreto foram realizados pelo Ministério da Agricultura, o que aponta implicações da adoção do ideário cooperativista com polêmicas em torno do desenvolvimento rural que, naquele momento e em períodos posteriores, apareceria como uma das chagas do desenvolvimento da nação. 195
- 101. Escola pública epobreza no Brasil 2.347 e, em 1945, chegaram a 7.058, o que é muito significativo num universo de 41.202 estabelecimentos que ministravam ensino primário). As "instituições" vinculadas à saúde também tiveram grande expansão. Os pelotões de saúde, que em 1937 existiam em 477 unidades escolares, chegaram a l . 70 1, em l 94 l, e a 2.495, em 1945. Comparando aos dados sobre os clubes desportivos (de 286 para 57 1) e as ligas da bondade (de 4 37 para 8 33), cuja expansão dependia mais diretamente dos interesses de participação dos usuários da escola e de certos setores da sociedade, o aumento dos pelotões da saúde, muito mais expressivo, indica o empenho do Estado na indução da multiplicação de instituições de determinado tipo. Não se deve esquecer, no entanto, que esse maior "empenho" expressava o fortalecimento do setor da saúde que, por outro lado, se devia em boa parte à força e à infiltração do higienismo, como foi possível observar na discussão sobre a consolidação do campo da saúde escolar. O aumento e a diversificação das instituições intra e periescolares sinali- zavam o progressivo adensamento do conjunto de assuntos que iam ficando a cargo da escola. E de tal forma que é possível dizer que, a essa alt·Jra, a ação escolar já se organizava conforme duas faces complementares. A primeira, a mais visível, podia ser situada num conjunto de ações que comtituíam o processo de ensino, aparecendo, em geral, vinculadas às disciplinas escolares, mesmo que sob a forma de atividades extraescolares. A segunda, por vezes, podia ser vinculada ao processo de ensino e às disciplinas escolares, mas geralmente se realizava, além dessa vinculação, com significativa autonomia, atravessando o processo educativo escolar sem dele fazer parte como um "componente curricular" explicitamente situado. As instituições aqui discutidas compunham esse segundo grupo de ações. Elas existiam e se realizavam na e por meio da escola, mas não podiam ser postas na conta da formação educativa, em sentido estrito, pois se reali- zavam como algo que a excedia e complementava. Seu caráter formativo era evidente. Mas ele se realizava, sobretudo naquele momento, de modo bastante distinto da formação realizada por meio do ensino. A presença de tais atividades na escola parecia falar de uma série de "ausências" na vida extraescolar e de certos intuitos de que a escola viria a propiciar mudanças 3. O robustecimento da escola de hábitos, atitudes e mentalidades que a vida, em geral, não propiciava para inúmeros segmentos. A incorporação dessas atividades na vida escolar, porém, ainda que não alterasse profundamente a formação escolar, em sentido estrito, alterava-a fortemente em sentido amplo, ou seja, no sentido do alcance da escola sobre a vida social e de sua permeabilidade a intenções não situadas no núcleo do ensino_ Parte importante do que a escola realizava concreta ou simbo- licamente por intermédio dessas instituições dizia respeito a algo situado além do ensino ou em detrimento dele, na produção de uma espécie de "formação" que, longe de simplesmente "expandir" o alcance da formação escolar em seu sentido clássico, modificava-a estruturalmente, dotando-a de um caráter "civilizatório" específico, que, diversas vezes, não parecia requerer necessariamente uma"educação de qualidade", já que outra espécie de educação parecia antecedê-la em importância e, mesmo, apresentar-se como pré-requisito para que ela se justificasse. É possível encontrar esse tipo de ação em instituições escolares de diferentes sociedades e momentos históricos. O que chama a atenção, no caso do Brasil, é a frequência e a intensidade com que ações desse tipo, dirigidas a essa espécie de educação prévia, disputavam e se sobrepunham à ação educativa em seu sentido menos instrumental. Podiam ser observadas no destaque dado à saúde escolar, nas "instituições escolares" e, ainda, nas "missões culturais", nas décadas de 1930 a 1950; nas ações socioeducativas embutidas em programas dirigidos aos "carentes", durante o regime militar; nas "funções ampliadas" da escola de tempo integral, na década de l 980, e na nova leva de ações socioeducativas embutidas em programas de renda ~Ínima vinculados à educação, na década de l 990, assuntos que serão tratados ainda neste e também no próximo capítulo. Importa reter, aqui, que isso tudo permite perceber que a "expansão escolar" já incorporava, naquele momento, além da ampliação da oferta de vagas, certo robustecimento da ação escolar, expresso nas utilizações concretas da escola e nas tentativas de ampliação de seu alcance na orientação da vida social, ainda que a isso correspondessem outros esvaziamentos, da escola e da esfera pública no campo social. 197
- 102. Escola piíblica epobreza no Brasil 4. A escola como "excedente de poder" e os "problemas da fé" Foi dito que as "aberturas" previstas no manifesto de 193 2 acabaram ocor- rendo, mas não necessariamente no sentido previsto naquele documento. Isso não se deveu apenas à ausência de determinações precisas, por parte do governo central, sobre o caráter de tais aberturas. Ao contrário, essa "ausência de determinações" é que parece ter decorrido da necessidade de manter como parte da política de Estado uma razoável margem de liberdade para a atuação dos estados. O tratamento da educação como direito, ou mesmo sua utilização numa "missão modernizadora" de alcance mais amplo, implicava impor limites a um Estado patrimonialista. Porém, a liberdade relativa do governo central para implementar os pontos centrais de seu projeto dependia de que a autonomia das relações políticas locais fosse, em alguma medida, preser- vada. É nesse sentido que se pode dizer que as "derivas" da escola primária foram "consentidas": a estipulação de padrões escolares que norteassem a expansão da oferta do nível de ensino mais elementar representava uma exigência forte demais para a maioria dos estados, devido não só ao suporte financeiro e institucional que pressupunha (o que significava mexer em prioridades), mas também aos enfrentamentos e renegociações políticas que exigia, pondo em risco equilíbrios já constituídos. Por outro lado, mais escolas e escolas que ensinassem melhor podiam representar uma ampliação não desejada da demanda, já que haveria maiores contingentes populacionais com formação suficiente para pleitear novos níveis de ensino e, quiçá, outros direitos. A"omissão"sobre o tema, portanto, era a política mais adequada. Boa parte das escolas, assim, continuaria sendo produzida na medida e nos padrões ditados pelas impulsões e pelos interesses locais, o que não significa que tais escolas se mantivessem "fechadas" a toda e qualquer "influência do meio". Nelas também se "rasgariam aberturas", só que de sentido diverso do preconizado no manifesto. É importante notar, portanto, em primeiro lugar, que "conservado- rismo" e "modernização" podiam apresentar, nesses processos, fronteiras absolutamente imprecisas, sendo, inclusive, em vários casos, dimensões 3. O robustecimento da escola constitutivas de um mesmo movimento. Propostas a que se atribui um caráter modernizador, porque pautadas pela utilização de uma racionali- dade técnica e científica como referência modeladora de novos modos de agir e pensar, podiam ter uma dimensão conservadora que se manifestava, inclusive, na própria tentativa de conformação de grupos sociais desiguais a uma mesma moralidade. Princípios "científicos", moldados a interesses de determinados grupos ou classes, foram com frequência postos a serviço de práticas discriminatórias, segregadoras e tutelares saturadas de conser- vadorismo moral e político. Por meio do enquadramento dos modos de pensar e agir, realizavam-se, também, atualizações das hierarquias sociais constituídas e das posições de comando correspondentes. Propostas como a de implantação de instituições intra e periescolares, que buscavam agregar ações e formas organizacionais já existentes, eram apropriadas de diferentes modos e por diferentes forças e setores, de maneira que sua realização jamais era a aplicação exata de um projeto e a expressão de uma intenção "pura". Do mesmo modo, a realização de projetos como os das missões culturais no Rio de Janeiro, nas décadas de 1940-~o, podia implicar outras formas de indiferenciação entre propósitos de conservação e de mudança. De fato, as caravanas das missões, compostas por professores, médicos e outros profissionais imbuídos de propósitos modernizadores, eram, como mostra Hees (2 ooo), recepcionadas localmente com eventos cívicos promovidos pelas prefeituras, de cuja organização participavam "autoridades" relacionadas a outras formas de poder local, como ligas da bondade, igrejas ou grandes proprietários. Assim, os principais represen- tantes das relações locais que produziam a escola precária eram os mesmos q~e abriam as portas da municipalidade e dessas escolas para as preleções civilizatórias, apresentando-se como agentes irmanados pelos ideais de modernização. Em segundo lugar, é necessário lembrar que também se produziam formas de utilização da escola orientadas pelo conservadorismo puro e simples, de maneira que as "aberturas rasgadas" ocorriam inclusive como aberturas seletivas, orientadas para formas bem mais restritas de utilização. As implicações entre a expansão escolar e os propósitos de controle po- 1 99
- 103. Escola pública epobreza no Brasil pulacional e territorial, tão cristalinas nas propostas modernizadoras, não eram, porém, seu monopólio. Esses propósitos também moviam as formas mais conservadoras de expansão escolar, e a instalação de uma escola, longe de simplesmente representar o avanço de novos valores, atitudes e men- talidades, podia apenas representar uma oportunidade de revigoramento de posições políticas não mais sustentadas suficientemente pelas práticas e instituições tradicionais. A seleção rígida das instituições e dos setores que teriam entrada na escola, para difundir ideias, propor ações e coordenar atividades, tornava-se também um meio de compartilhar o poder que au- mentava a eficácia da utilização da escola como instrumento de atualização do prestígio político e de renovação dos laços de dependência. As práticas de cessão de prédios para funcionamento das escolas também dão importante visibilidade a isso. Especialmente porque tais práticas não ficaram circunscritas aos momentos iniciais de expansão escolar, como se percebe nos dados sobre prédios cedidos no I Censo Educacional do Brasil, de 1 964, sob a responsabilidade do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatís- tica (IBGE) e do no então Insitituto Nacional de Estudos Pedagógicos (Inep). O alto número de prédios cedidos para funcionamento do ensino primário, _çG.440, cerca de _ç2% do total de 107.411 prédios que ofereciam ensino nesse nível, permite levantar questões importantes. A cessão de um prédio era um "gesto" que facilitava a utilização privada do Estado e, como tal, era uma prática dotada de sentido político forte para a classe dominante, constituindo-se num patrimônio de saber que passava a orientar a ação dessas classes. A "expansão desordenada" não deve, de fato, ser posta na conta de "práticas locais fragmentárias". Sua forma disseminada no território nacional e sua persistência no tempo devem nos impedir de cair na tentação dessa interpretação simplificadora, pois sinalizam uma espécie de "programa de ação" inscrito nas práticas de dominação territorial. A cessão de prédios para funcionamento de escolas era praticamente uma política. Constituía um instrumento de reinserção das "velhas forças" nos novos espaços políticos representados pelos novos ramos e canais que espraiavam o aparato e a ação do Estado. Não se tratava de um recurso utilizado apenas para a reestruturação local dessas "velhas forças", já que 200 3. O robustecimento da escola ações como essa repunham e revigoravam a participação das relações locais na trama mais ampla do poder. Por esse meio, as "forças locais", longe de serem feridas de morte pela expansão da esfera estatal, "expandiam-se" quase na mesma medida. Inclusive, a"expansão do Estado", em muitos ca- sos, não era mais que a própria expansão dessas forças. Revestidas de nova formalidade, elas se "modernizavam", habilitando-se para jogar o jogo do poder num novo patamar. Tais práticas de concessões e negociações de poder, por vezes, permitem remontar a história de uma expansão do Estado desvinculada da expansão do público. Para donos de terras, industriais, empresários, igrejas e mesmo certos setores da administração pública, ceder um prédio ou uma sala para a instalação de uma escola podia representar a ampliação concreta do con- trole sobre uma área e sua população. Podia, também, fortalecer a posição de uma pessoa, instituição ou grupo não apenas no setor educacional, mas numa esfera governamental mais ampla, garantindo maior participação até nos canais de negociação mais amplos que forneceriam a chave para outros tipos de concessões do poder público. Era um gesto, portanto, que funcionava em dois sentidos: permitindo maior enraizamento no nível local e religando o local a outros âmbitos e escalas de relações, por meio de canais mais eficientes. A disseminação de escolas no território, assim, realizava um modo sin- gular de enraizamento do Estado no território nacional e, por esse meio, um modo igualmente singular de alcance populacional do Estado. Tratava- -se, porém, de um Estado produzido, passo a passo, por forças e projetos distintos, que ora se batiam, ora se compunham ou fundiam, mas que, no s~ldo das relações, se mantinha predominantemente controlado por classes pouco dispostas a estender o aparato e as ações estatais a todos na mesma medida. A expansão da escola tornou-se, nesse contexto de relações, uma oportunidade de negociação das presenças e das ausências do Estado - o que não se daria, certamente, sem fortes contradições. Apesar desses limites, é importante reconhecer que a expansão da oferta educacional realizava-se, efetivamente, como maior distribuição da escola no território e, nesse sentido, maior incorporação de novos segmentos 201
- 104. Escola pública epobreza no Brasil populacionais, que levavam para a escola referências pouco familiares a seu conjunto ele saberes, práticas e normas. Os estranhamentos disso decor- rentes, por sua vez, passavam a ganhar mais espaço nos debates à medida que a escola se disseminava e seus problemas se tornavam mais intensos e visíveis. Nas décadas de 1950-60, a questão que já atravessara a primeira metade do século XX - a possibilidade de a escola atuar como instrumento de promoção de mudanças sociais que concorressem para a modernização da nação - seria reeditada tendo por base a ideologia desenvolvimentista que gradualmente se consolidava. A ideia de que a escola deveria assumir o papel de "agente propulsionador" do desenvolvimento esbarrava na per- sistência de uma expansão "desordenada" e na consequente ineficiência do ensino, ensejando as mais diversas discussões sobre os motivos da persis- tência de tal "atraso" num contexto de tanta aclamação da necessidade de modernização. Um dos principais equívocos dessa discussão já foi abordado no primeiro capítulo. Consiste, como mostra Frigotto (2001 a), na atribuição à escola de um papel no sistema produtivo que ela não tem. Por isso sua falta de qualidade é reputada ao atraso, e não compreendida como parte orgânica da forma de modernização que veio a se produzir nos países periféricos. Isso, no entanto, não era suficientemente percebido naquele momento, e os atrasos da escola eram, assim, atribuídos à"falta de fé" na educação, um termo que não chega a ser estranho, num debate de cunho modernizador, se for lembrado que o encantamento com a modernização, naquele momento, era similar a uma devoção. A ideia de "falta de fé'', que correspondia a uma baixa consciência da importância da educação, de seus "poderes construtivos" (em termos pes- soais, sociais, nacionais), não raramente penalizava as classes populares sob diversos aspectos. As "baixas exigências educacionais" dessas classes apare- ciam como um dos motivos centrais da baixa qualidade do ensino. Mesmo entre autores que questionavam essa posição - bem representados, por exemplo, por Jaime Abreu, para quem a "falta de fé", se existia, era um problema de conduta da classe dirigente, que não apresentava "crença real 202 ·.~ . ;~ 3. O robustecimento da escola na conveniência da educação como agente propulsionador de um desen- volvimento integrado da sociedade nacional" (1968, p. 26) -, persistia, como pano de fundo, certa reiteração ela ideia de que as classes populares não dispunham de condições para conduzir com propriedade reivindicações por uma escola de qualidade. Assim, ficavam na sombra as razões que orientavam as atitudes dessas classes em relação à escola, deslegitimando-as a priori. Um primeiro pro- blema nesse caso residia na própria consideração das "classes populares" como um conjunto internamente indiferenciado. A não consideração da diversidade de referências socioculturais, de condições de vida e de situa- ção ocupacional dos diferentes grupos e segmentos sociais que· podem ser entendidos como componentes dessas classes levava, comumente, a uma leitura simplificadora também de suas ações. As recusas das normas escolares e as tentativas de afirmação de outros caminhos para a relação com a escola e o conhecimento eram submetidas a um código que reduzia tudo a problemas de indisciplina, incivilidade ou alheamento. De acordo com Valla ( 1986), as próprias descrições dos "problemas da escola", muitas vezes, detinham-se numa leitura em negativo das condutas das classes populares no contexto escolar. As crianças eram desinteressadas, dormiam durante a aula, não respeitavam as normas es- colares, eram desleixadas com o próprio material, eram sujas, não faziam o dever de casa, trocavam os estudos por qualquer atividade. Os pais não mandavam as crianças à escola; quando mandavam, não exigiam delas bom desempenho, não reservavam tempo para seus estudos após as aulas nem orientavam seus deveres de casa, não participavam da vida escolar dos filhos, não exi9iam melhorias educacionais. Essa forma de interpretação era representativa do ponto de vista de grande parte de instituições e órgãos que lidavam com serviços básicos, assistência social e ações de desenvolvimento comunitário, difundidos espe- cialmente a partir da década de r 940. Nessa perspectiva, as classes populares eram portadoras de comportamentos denotativos de uma incompreensão sobre a importância da educação na transformação de suas vidas e da vida do país. E de tal forma que, para alguns, sem submeter essas classes a 203
- 105. Escola pública epobreza no Brasil uma "reeducação"55 a respeito da importância da educação esc::ilar e das formas adequadas de usar a escola, não adiantava ampliar vagas e melhorar o ensino. De certo modo, tais leituras abstraíam ou secundarizavam o desafio que a empreitada educacional podia representar para a maioria das famílias pobres. Persistir na escola podia exigir o enfrentamento de uma via crucis de desestímulos e perdas que pareciam indicar o portão de saída como o melhor caminho. As sucessivas reprovações e repreensões, a precariedade da escola, as sinalizações de que o aluno "não tinha futuro" e de que o acom- panhamento dos pais deixava a desejar, eram aspectos levados em conta por pais e alunos na realização de seus balanços sobre a pertinência ou não de se empenharem no processo de escolarização. Mas a recusa ou o desinteresse difuso por uma educação desligada da vida, culpabilizadora e punitiva, eram interpretados, genericamente, como desinteresse pela educação, criando-se uma zona de sombra que impedia a percepção de um razoável realismo dessas classes a respeito do baixo impacto daquela educação em suas vidas. De outro lado, havia um conjunto de ações representativas do inte- resse pela escola que não eram tratadas como tal. Diversas lutas, que não se restringiam a ações de reivindicação, configurando-se, inúmeras vezes, como ações de produção direta da escola (Valia e Holanda, r 994) - espe- cialmente no caso da produção de alternativas educacionais que acabavam proporcionando a provisão temporária de um serviço que ainda não era 55 A ideia de que a "reeducação" das classes populares seria uma precondição para seu adequado atendimento institucional é identificada por Valia em variados aspEctos das re- lações entre o Estado e as classes populares no Brasil. Em diversos estudos, especialmente em Valia ( 1986) e Valia e Holanda (1994), o autor adverte para a frequência com que a escola das classes populares desloca sua atenção das finalidades educativas amplas, relati- vas à apropriação crítica de conhecimentos, para funções educativas restritaE, de caráter compensatório, voltadas para o desenvolvimento de valores e formas de comportamento que, em tese, constituiriam pré-requisitos necessários para que a educação escolar, em sentido amplo, possa se realizar. ParaValia, a ideia de reeducação pode ser observada tanto em programas sistemáticos, dirigidos a esse fim, quanto em ações mais difusas, inscritas em diferentes programas e práticas escolares. 3. O robustecimento da escola oferecido pelo Estado, sinalizando, desse modo, a necessidade de sua oferta -, eram silenciadas. Éverdade que as análises feitas naquele momento se debruçavam sobre um contexto em que as ações das classes populares eram bastante difusas, tornando-se praticamente invisíveis diante da concretude das ações do Es- tado. Mas numerosas ações atuais permitem-nos retomar as ações daquele momento sob outra 6tica, para nelas perceber aspectos das relações das classes populares com a escola que indiciavam expectativas amplas e legíti- mas, merecedoras de atenção se o que se pretende é entender os múltiplos propositos contidos nas diversas tentativas de sua utilização. A escola hoje produzida pelo Movimento dosTrabalhadores Rurais Sem Terra (MST) é um exemplo importante de uma forma de luta por escola não restrita àreivindicação. Éuma luta que se realiza por meio da produção direta da escola sem que, com isso, o Estado seja eximido de seu dever nesse campo. A escola do MST, em primeiro lugar, assinala a ausência do Estado e, ao fazê-lo, instaura um tipo novo de pressão pelo alargamento da oferta estatal. Em segundo lugar, ao propiciar a experimentação de um tipo de escola diverso daquele que seria produzido pelo Estado para os assentados, põe em questão a capacidade desse Estado de decidir, como se fosse uma instância "acima da sociedade", sobre o que é melhor para eles. Efetiva, assim, um alargamento da esfera pública por meio da criação de um espaço inédito de dissenso sobre a educação escolar dada aos "pobres". Essa não é uma experiência representativa apenas dos tempos mais re- centes. Ela explicita uma forma de presença da sociedade civil, na luta por escola, que serve de lastro para suspeitar das ausências de ação atribuídas ao passado. Ajuda na formulação de critérios para reconhecer ações diferentes das mais convencionais, permitindo perceber melhor o que existia, mas que parecia não existir, porque estava sob a avalanche de outro tipo de ação, de presença mais impositiva, ou porque se situava fora do núcleo de vida social que se considerava a sociedade por excelência. E serve como referência porque não é uma experiência despregada de outras lutas por educação.Tem como fundamento não apenas as formulações críticas a respeito da escola, mas um rastro de tentativas que, apesar de difusas e dispersas, constituem 205"
- 106. Escola pública epobreza no Brasil um acúmulo histórico insubstituível na orientação da ação que hoje se desenha. O fato de que essas tentativas fossem difusas e dispersas, afinal, não as tornava de todo incomunicáveis (Thompson, 1999); 56 certamente, nesse terreno difuso, germinariam experiências posteriormente agregadas e adensadas em projetos mais amplos (Gramsci, 2001). É nesse sentido que a consideração de uma experiência recente pode criar condições de reconhecimento das ações do passado. Pode permitir perceber, por exemplo, que a "educação infantil" de o a 6 anos, alçada, hoje, ao patamar de uma etapa de ensino juridicamente definida, não é um simples resultado histórico das formulações científicas e das experiências pedagógicas que, desde o século XIX, vêm dispondo sobre a educação sistemática das crianças dessa faixa etária. Nem um desdobramento "na- tural", sob a forma de "popularização", das creches e pré-escolas privadas de classe média, criadas como nova fatia de mercado educacional devido às novas condições de inserção dessa classe no trabalho. Esse novo estatuto da educação infantil deve-se, também, às creches precárias criadas pelos sindicatos ou pelas mães trabalhadoras na base da ajuda mútua, como forma de suporte às necessidades de um ingresso no trabalho em condições que pouca relação tinha com a"emancipação da mulher". E, mais recentemente, às creches comunitárias criadas em favelas e bairros pobres para fazer frente à absoluta ausência do Estado nesse campo. Foi necessário que essas creches se disseminassem e aparecessem como "desordem" para que deixassem de ser tratadas como problemas vinculados a dramas individuais e fossem reconhecidas como problemas da vida pública do país (Telles, 2oo r). Na mesma linha, pode-se lembrar que parte importante da reflexão crítica sobre educação foi possibilitada pela experiência em escolas de nível 56 Vale lembrar o papel queThompson ( 1 999) atribui ao compartilhamento da experiên- cia no processo de formação da classe operária inglesa. Para o autor, o compartilhamento de determinadas experiências não se dá apenas nas relações diretas entre pessoas e grupos, mas tambem nas relações mediadas pela memória, pelos costumes em comum, pelas tradições persistentes. Percebe-se isso no caso das lutas por educação aqui referidas, nitidamente referenciadas em acúmulos de experiências coletivas que remontam a diferentes gerações e a diferentes âmbitos - familiar, comunitário ou profissional. 206 3. O robustecimento da escola fundamental e médio criadas por sindicatos e em projetos comunitários de alfabetização concebidos também por associações e igrejas. Pode-se lembrar também da prática, entre moradores de áreas populares, de con- tratar coletivamente "explicadoras" para orientar o dever de casa, reforçar a aprendizagem e preparar para os concursos para as escolas de melhor qualidade, tendo-se em conta que a busca de "reforço escolar" por parte das famílias pobres também denota "a desconfiança de que a escola pública [... ] não trabalha a favor de seus filhos" (Valla e Holanda, r 994, p. 82). Por fim, não se devem esquecer as diferentes formas de organização dos pais em torno da escola para "administrar" algumas de suas falhas, por meio da participação em festas voltadas para a arrecadação de recursos financeiros para a escola, da criação de caixas escolares, da realização de rifas ou bingos para compra de equipamentos e dos mutirões para limpeza e pintura das dependências da escola (ib.). Não se põe em dúvida, aqui, que ações como essas sejam utilizadas como forma de barateamento dos serviços escolares ou manipuladas ideo- logicamente ("cada um deve fazer sua parte") com a finalidade de reduzir as cobranças a respeito do dever do Estado com a educação. Essas _utiliza- ções e manipulações, porém, não são "atributos" dessas ações, nem estas são simples expressão de ingenuidade e falta de visão política das classes populares. Trata-se de ações que, independentemente de seus "efeitos", devem ser entendidas também a partir das motivações e razões internas aos grupos que as realizam. Sendo analisadas somente a partir de parâmetros e propósitos externos, aparecerão apenas em suas faces de dependência e insuficiência. Com isso, não se tornará visível que, apesar de atenuadas em suas potencialidades (não só pelos controles externos a que são submeti- das, mas também pelos controles internos, já que, a partir de um balanço realista, a ação é orientada para a redução de perdas e a garantia de algum ganho), tais ações não são meras reações e respostas a contextos específi- cos, mas afirmações de desejos e possibilidades, bem como expressões de "negociações" construídas com alguma autonomia. Não se trata, aqui, de enaltecer as ações das classes populares, o que seria inócuo. O que se pretende é entendê-las em seus sentidos, como um
- 107. Escola pública epobreza no Brasil dos modos de também melhor desvendar suas formas de controle e domi- nação. Segundo Gramsci (2002), será necessário, pois, atentar para que nao se encubram seus traços de autonomia, sob pena de ficarem também menos claras as formas efetivas de dominação que logram êxito em sua atenuação e no rompimento de suas possibilidades de unificação e adensamento.A domi- nação, nesse caso, definitivamente, não persiste devido à falta de resistência, mas às formas usadas para neutralizar sua força e desfazer reiteradamente suas possibilidades de agregação em projetos mais amplos. Pois bem: todas essas ações, apesar de bastante diversas daquelas a que se atribui maior eficácia política, constituem um patrimônio de experi- ências que afirma a busca por escolarização de qualidade e a atribuição de uma "importância" à educação, certamente numa perspectiva diversa da lógica própria das classes integradas ao núcleo mais "avançado" da vida civil e econômica. Não são ações realizadas por todos, nem mesmo pela maioria. Mas constituem um rol de experiências, em relação à escola, que não podem ser simplesmente definidas pela passividade e pelo alheamento. Mesmo porque as tensões que surgem em seu interior ou em seu entorno permitem ampliar a questão das "baixas expectativas" para além da questão da "importância da educação'', abrindo espaço para explorar os múltiplos sentidos e a possível legitimidade das recusas ou das buscas por escola motivadas por outras "importâncias". Este talvez seja o aspecto mais interessante de toda essa história: o fato de que, apesar de tudo o que pesa contra, a escola continua, para muitos, um objeto de luta de múltiplas dimensões. Em primeiro lugar, a luta por escola pode implicar a percepção de que sua chegada aos lugares viabiliza outras aquisições que, por outros meios, tenderiam a tardar mais: ilumi- nação pública, saneamento, segurança, não necessariamente sob a forma de um serviço permanente e para toda a área, mas na medida "suficiente" para que, do embrião formado, daquele nicho de urbanidade, seja possível desdobrar novas conquistas. As lutas que deixam transparecer esses propósitos são, muitas vezes, interpretadas como movidas por um interesse espúrio, porque não focalizado no que seria o centro e a"virtude"da escola: a formação educacional. Com- 208 3. O robustecimento da escola p::-ovariam o baixo interesse das classes populares por educação e, portanto, sua de>q·..ialificação para atuarem como sujeitos políticos "autorizados" a d:.spor acerca de suas necessidades educacionais. Tais interpretações cons- tituem talvez o principal fundamento, ainda que parcialmente oculto, dos projetos que, por meio dessa desautorização política dos pobres, ganham iopulso para propor utilizações redutoras da escola, ações de "reeducação" que permitem ao Estado razoável "economia" na expansão de outros servi- ços. Essas lutas, porém, apenas afirmam legitimamente a insuficiência do acesso à educação diante do quadro de carências diversas e evidenciam a percepção das classes populares a respeito da utilização reiterada da escola para além da educação. Não são lutas em detrimento do ensino. Apenas são a favor de que o "extraeducacional", que vem como um contrapeso agregado à escola, tenha sentido e vincule-se às necessidades e expectativas daqueles que a usam. De todo modo, as expectativas relacionadas à escola jamais se restrin- gem a isso. A chegada da escola também representa a conquista de um lugar de encontro para o desenvolvimento cotidiano de relações que an- tes só podiam existir de forma difusa, a possibilidade de convergência de atividades dispersas, a reposição, em espaço público, de atividades antes vividas de modo privado, favorecendo sua troca e sua recriação coletiva e, nesse sentido, a explicitação de outras faltas e ausências. Longe de terem sentido meramente utilitário, as motivações aí presentes permitem perceber o quanto a escola pode agregar questões implicadas com a elaboração da vida de modo mais abrangente. Énesse sentido que apreendo a discussão de Sposito (1993) a respeito d;:.s lutas por escola. Tais lutas, que às vezes começam movidas por neces- sidades mais elementares (um lugar seguro para que os filhos se ocupem e não caiam na bandidagem) ou por expectativas mais convencionais (como as orientadas pelo mito da mobilidade social), acabam por ativar relações, expandindo os próprios horizontes da luta para objetivos mais amplos, que se desdobram em novas frentes e formas de ação. Há, aqui, um processo de formação civil, irredutível a uma "formação de consciência" promovida pela escola ou por qualquer outro meio, cuja principal riqueza talvez resida,
- 108. Escola pública epobreza no Brasil exatamente, em que a escolarização seja percebida como insuficiente para a reorientação da vida. Esse sentido de alargamento do horizonte de atuação civil não surgiu, da noite para o dia, nos movimentos mais consolidados que se formariam em fins da década de 1970. Ele veio se formando "molecularmente", por meio de diversas experiências, e chegou a ser parte importante do "fermento" de projetos cuja viabilidade se daria por meio da disputa e ocupação de postos no Estado ou em outras instituições. As experiências coordenadas por Paulo Freire e por Moacyr de Góes,57 nas décadas de 1950-60, são exemplos disso. Assumiu-se, nesses projetos, o risco da produção de uma "escola precária" como forma de aceleração da expansão da eifera pública no campo educacional. Tal expansão, nesse caso, não se resumia a "mais escolas". Tratava-se da produção de escolas abertas ao dissenso, ao debate sobre a educação desejada e sobre a organização da vida. Uma expansão desse tipo não se desdobra apenas em "aumento de demanda". Modifica-a substancialmente. A forma precária da escola torna-se um meio duplamente válido: de um lado, ela é o que viabiliza a expansão ampla e rápida da nova oferta educacional; de outro, por meio dela se expande sistematicamente o debate sobre os direitos sociais e os deveres do Estado nesse campo. Éfundamental, nesse caso, a ênfase no caráter tran- sitório da forma precária de escola, pois é por esse meio que se explicita o papel estratégico daquela "primeira conquista" dentro de um projeto mais amplo, que só surge efetivamente como expressão da agregação de lutas no sentido da formação de novas forças sociais. Esse "a mais" da escola não foi ignorado pelas forças políticas conserva- doras. Por isso, em sentido diverso ao afirmado por esses acontecimentos, as forças que predominantemente ocupavam o Estado disputaram ponto a ponto o sentido de cada nova "abertura" ou "concessão" viabilizada por meio da escola e se utilizaram largamente da produção de escolas precárias, valendo-se delas e da ilusão de sua transitoriedade para se isentarem de produzi-la de modo diverso. Enquanto a simplicidade da escola produzida 57 Ver, especialmente, Góes (1991). 210 3. O robustecimento da escola co_munitariamente afirmava o alargamento do acesso à educação, a preca- riedade da escola produzida pelo Estado brasileiro sinalizava um movimento de sentido oposto, de retenção da expansão do direito à educação e de contenção da esfera pública. 5. A expansão escolar como robustecimento A coexistência entre a produção de uma escola precária e sua utilização como uma espécie de "posto avançado" seria realizada de diversos modos nas décadas seguintes. Algumas tentativas de utilização da escola chegariam a assumir a forma de"políticas", nos diversos âmbitos de governo. Ao menos uma dessas experiências deve ser mencionada, ainda que brevemente, por ter instaurado formas de expansão da esfera escolar, por meio da "fusão" entre política educacional e política social, que ajudam a entender relevantes aspectos das mudanças mais recentes da escola.Trata-se de um programa de educação para a"redução da pobreza" adotado em fins da década de 1 97o, já no contexto da crise que resultaria no fim do regime militar (1964-85). Vale lembrar que o golpe militar de 1964 foi expressão de uma reação de setores civis e militares burgueses a mudanças sociais, políticas e eco- nômicas que ameaçavam a manutenção do padrão de dominação instituído. Durante os anos 1950, o Brasil tinha aberto a economia às empresas mul- tinacionais de bens de consumo duráveis (como automóveis e eletrodo- mésticos), intensificando a concentração urbano-industrial no Sudeste. A isso corresponderia uma sociedade civil mais complexa. As novas formas de organização dos trabalhadores rurais e urbanos, o fluxo intenso de mo- bilização a favor de reformas econômicas, sociais e políticas, o novo quadro de participação política instaurado e a possibilidade de expansão de uma política social que respondesse aos anseios aí formulados poriam em risco o modelo de industrialização e desenvolvimento implantado na década de 1950. O golpe militar foi uma reação a isso, tomando a forma de um movi- mento de reestruturação do poder político que sustentasse a recomposição da hegemonia burguesa e a retomada da expansão capitalista coadunada à 211
- 109. Escola pública epobreza no Brasil nova forma de organização do capitalismo no plano internacional. A isso, portanto, também corresponderiam mudanças na forma política do Estado, que, entre outros aspectos, se definiria por um regime de exceção, ditato- rial, de forte repressão e de suspensão das liberdades políticas, sustentado numa organização tecnocrática e centralizada. O projeto de expansão industrial que teria curso a partir de então reforçaria, de um lado, o setor da produção de bens de consumo durá- veis, dominado pelas empresas multinacionais, negligenciando a indús- tria de bens de produção (produção de máquinas e equipamentos), o que concorreria para manter a dependência tecnológica e industrial do Bra- sil em relação aos países centrais da economia internacional. De outro lado, em face dos interesses de maior controle territorial, seriam feitos investimentos nos setores de comunicação, energia e indústria militar que assegurariam um desenvolvimento tecnológico direcionado aos objetivos da política de segurança nacional. Inscrevem-se, nesse caso, por exemplo, os investimentos na indústria aeronáutica (com a criação da Embraer), na ampliação da capacidade de pesquisa e operação da Petrobras e na infraes- trutura de comunicação (Embratel). Esse padrão de industrialização - problemático por manter um modelo de desenvolvimento ancorado na associação com o capital internacional e na permanente dependência de tecnologia e equipamentos produzidos no exterior - era desejado, por importantes setores da burguesia, por per- mitir uma rápida ampliação do capital industrial brasileiro e o consequente fortalecimento desse setor na política nacional, o que garantia maior poder de orientação da "modernização" brasileira conforme seus interesses. Tal projeto seria viabilizado por uma política apoiada na criação de mecanismos voltados para a sustentação da alta taxa de lucro que interessava aos setores industriais, envolvendo, entre outros expedientes, um fluxo de subsídios às exportações, a superexploração da força de trabalho, por meio de grande contenção salarial (Oliveira, r 9 88), e uma ampliação da poupança interna que permitisse financiar esse desenvolvimento, ainda que ampliando o endividamento. Medidas como essas, em pouco tempo, concorreriam para 2 l 2 3. O robustecimento da escola uma brutal concentração de renda e, consequentemente, uma intensificação das desigualdades sociais. De outro lado, as mudanças ocorridas na política social não chegariam a modificar substancialmente o estatuto já consolidado de uma cidadania re9ulada. A reorganização institucional nessa esfera - caracterizada espe- cialmente por certa agregação, unificação e centralização de programas e ações até então dispersos, pela instituição de novas áreas de atuação, ainda que de alcance reduzido, e pela inclusão de um maior número de segmen- tos nas proteções trabalhistas - não quebraria a tendência a uma política social concebida como instrumento de reforço à acumulação58 e orientada para um alcance social delimitado (e não para a universalização do acesso aos bens e serviços) e para a recriação de mecanismos de diferenciação de serviços e "proteções" conforme os destinatários. Esse desenho de política social, que mantinha fora das "atenções" do Estado grandes contingentes populacionais, seria complementado com a proposição de ações tópicas destinadas a "atender" residualmente os gru- pos cuja situação precária de vida ganharia maior visibilidade ao longo do processo em que se intensificava a concentração de renda. As ações tópicas e residuais para os "mais pobres" apareceriam mais claramente a partir de meados da década de r 970, constituindo um eixo próprio de ação que, no entanto, não foi criado com o objetivo de deslocar a centralidade da polí- tica social do eixo principal já instituído; ao contrário, chegaria a cumprir certa tarefa em sua legitimação: era preciso certa atenção aos "pobres" para que a política instituída pudesse fluir. A implantação dessa política, por sua 58 O favorecimento da acumulação não se daria pela utilização da "política social" cgmo suporte a expansão generalizada da capacidade de consumo. Ao contrário, um dos meios desse favorecimento seria a concentração de "esforços" exatamente em ações que impulsionariam setores específicos da produção. Isso fica visível, por exemplo, na adoção de uma política habitacional principalmente orientada para o financiamento de projetos destinados as classes médias e altas, que daria impulso e suporte ao setor mais lucrativo da construção civil; de uma política de saúde calcada na transferência de recursos ao setor privado; e de uma política educacional também indutora da privatização, por meio da contenção da expansão da oferta escolar pública nos níveis médio e superior e do repasse de verbas para as instituições privadas.
- 110. Escola pública epobreza no Brasil vez, se deu num contexto de desmonte das diferentes formas de lutas dos trabalhadores, por meio da repressão direta, abafando-se, assim, as pressões por direitos que poderiam ter minimizado o agravamento das desigualdades sociais que, produzidas no plano econômico, se intensificavam diante da insuficiência da política social. A reforma de ensino empreendida nesse contexto se coadunaria, sob diferentes aspectos, aos principais objetivos políticos e econômicos aí firma- dos. Segundo Cunha ( 1980), tal reforma seria principalmente caracterizada pela adoção de "políticas de contenção", nos níveis médio (o segundo grau, nos termos da lei 5 .692 / 197 1) e superior, e de uma"política de liberação", no nível de ensino mais elementar (primeiro grau). Em relação ao ensino médio e ao superior, o autor (ib., p. 247) assinala que ao longo das décadas de 1930-40 firmara-se um sistema educacional "nitidamente diferenciado conforme as classes sociais". Com o fim do Estado Novo, a expansão do sistema conjugou-se a uma progressiva desmontagem de algumas de suas barreiras internas, concorrendo para a "ineficácia do sistema de ensino como instrumento de discriminação social" (ib., p. 247). O resultado mais imediato seria o crescimento da demanda pelo ensino superior que, não atendida, provocaria tensões e reivindicações educacionais intensas. O controle dessas tensões durante o regime militar seria realizado por meio de medidas repressivas e de uma política educacional dirigida à contenção e à reorientação da demanda, inclusive mediante a criação de percursos de escolarização que "abrandassem" as expectativas de formação escolar das novas parcelas que a reivindicavam, canalizando-as para objetivos mais restritos. A reforma universitária realizaria parte dessa tarefa. De um lado, a reorganização institucional nela prevista garantiria uma expansão dirigida da graduação, por meio da criação de cursos mais simplificados que absorveriam parte dos segmentos sociais que compunham o novo fluxo de demanda. De outro, a institucionalização da pós-graduação, que conferiria a poucos um grau de ensino denotador de prestígio e conformador de um novo critério de seleção para as profissões de maior remuneração, permitiria a restituição do valor econômico e simbólico do ensino superior. 3. O robustecimento da escola Num movimento complementar a esse, a profissionalização do ensi- no médio propiciaria a canalização de outra parte da demanda, contendo nesse nível de ensino parte daqueles que pleiteavam o ingresso no ensino superior em busca de uma formação profissional capaz de viabilizar um ingresso mais qualificado no mercado de trabalho. A produção de centros de excelência, como os centros federais de educação tecnológica (Cefets), de profissionalização em nível médio e superior, reforçaria essa crença ge- nérica na profissionalização. Conjugadas, medidas como essas permitiriam a redução das tensões associadas ao crescimento da demanda, a recompo- sição do sistema de ensino como instrumento de discriminação social e a dissimulação desses objetivos. De outro lado, a"política de liberação" consistia num conjunto de medi- das que, em princípio, abririam a porta do nível mais elementar do ensino para contingentes populacionais até então excluídos da escolarização ou submetidos a uma permanência reduzida. É nesse sentido que se daria uma política de expansão da oferta que incluía a extensão da escolaridade obrigatória de quatro para oito anos e a montagem de um sistema de es- colarização paralelo para os segmentos populacionais excluídos do sistema formal, composto por uma grande campanha de alfabetização - o Movi- mento Brasileiro de Alfabetização (Mobral) - e por um sistema de cursos supletivos por rádio e televisão (Projeto Minerva). À primeira vista, essas medidas pareciam estar em contradição com as políticas de contenção realizadas especialmente para o ensino superior. A extensão da escolaridade e a ampliação do ingresso no nível mais ele- mentar de ensino tenderiam a ampliar a demanda pelos níveis seguintes, contrariando os propósitos de contenção. Só que essa"política de liberação" acabou ocorrendo, predominantemente, em uma medida e de uma forma que não chegavam a pôr em risco, efetivamente, os limites reservados para o ingresso em outros níveis de ensino. Realizava, desse modo, na fronteira da exclusão social, uma forma de integração marginal que não incluía o bilhete de ingresso para o patamar seguinte. Essa política, por si só, formava uma nova dualidade.A ênfase do ensino na profissionalização teria efeitos diversos para as diferentes classes sociais. 215
- 111. Escola pública epobreza no Brasil De um lado, não chegaria a afetar substancialmente as expectativas de formação escolar das classes médias e altas, que continuariam a se dirigir para a formação superior. De outro, afetaria as classes populares de um modo mais ideológico, reforçando o mito da ascensão social por meio de uma educação orientada para a empregabilidade. Para essas classes, a ideia de profissionalização promoveria uma forma de "integração" que se daria não por uma preparação efetiva para o trabalho, muito menos por uma alteração significativa nas condições de ingresso no mercado, mas pela ati- vação "regulada" da expectativa desse ingresso. Em outras palavras, não era a inserção efetiva nas formas mais protegidas e qualificadas de trabalho que garantiria a"coesão social"necessária à continuidade do projeto dominante, mas apenas a expectativa dessa inserção. É possível identificar, nesse caso, uma forma de utilização da escola, para fins não circunscritos a objetivos educacionais, que, no entanto, di- fere das formas abordadas anteriormente - a saúde escolar e as "insti- tuições". O novo desenho do nível obrigatório de ensino, de fato, incluía uma razoável "migração de tarefas" para a escola, especialmente quanto aos objetivos de "orientação para o trabalho", que tomariam sobretudo a forma de oficinas de "artes industriais" e de "técnicas comerciais", de cunho mais artesanal que industrial. Esse formato de utilização, porém, não trazia propriamente uma novidade. A rigor, já vinha compondo outros projetos de ensino, em estados ou municípios, desde o início do século, tendo sido inclusive uma marca importante das escolas e instituições des- tinadas a órfãos e "menores" e das propostas escola-novistas. O compo- nente efetivamente novo seria sua adoção como elemento de uma política de alcance nacional, dirigida genericamente à escola pública elementar (ainda que isso não resultasse em sua implantação em todas as escolas), denotando o caráter cada vez mais "popular" dessa escola, ou seja, o cres- cente predomínio de um alunado pobre. Em fins da década de r 970, porém, as utilizações da escola para a gestão da pobreza assumiriam nova forma. Retomando aspectos de experiências como as da saúde escolar e das "instituições escolares", seria criado um tipo de programa, de cunho assistencial, cuja realização dependia da estrutura 216 3. O robustecimento da escola do setor educacional e cujas ações, ancoradas na associação entre educação e redução da pobreza, operavam uma grave mutilação no sentido educativo da escola para o pobre, similar à ideia de "reeducação" que já estava pre- sente em práticas como as da saúde escolar, das "instituições" e das missões culturais, bem como nas ações de instituições e órgãos que lidavam com serviços básicos, assistência social e desenvolvimento comunitário a partir da década de r 940. Esse formato reabilitado e aprofundado de "educação do pobre" toma- ria forma, em r 980, no Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para as Populações Carentes Urbanas (Prodasec/Urbano) e no Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para o Meio Rural (Pronasec/Rural). 59 Elaborados num contexto de forte recessão econômica e grande tensão social, esses programas representariam a entrada do setor educacional no "esforço" de abrandamento da crise, um esforço que já vinha se realizando na esfera mais ampla da política social desde meados da década de r 970. A incorporação da educação nessa empreitada teria papel fundamental. Mais que a efetivação de uma presença maior do Estado no enfrentamento da pobreza, a realização de projetos de cunho assistencial via escola per- mitia, na verdade, uma dissimulação mais eficiente da insuficiência da ação do Estado nesse campo. A entrada da escola nesse circuito possibilitava, mais uma vez, transmutar as desigualdades sociais, produzidas pela própria atuação do Estado nas esferas econômica e social, em"carência educacional e cultural do povo". A tentativa dessa transmutação, por certo, ocorria também por meio do viés educativo de diversos programas tópicos que se realizavam a partir de outras políticas setoriais. Mas sua realização sob a.forma de um "robustecimento" da escola, especialmente nos momentos de crise, mostrava-se indispensável. O aproveitamento do aparato escolar, sempre "disponível", garantia uma fabulosa economia de recursos financeiros e institucionais. O alcance 59 Instituídos, respectivamente, pelas portarias 1 e 2, ambas de 2 de janeiro de 1980, do Ministério da Educação e da Cultura. 2 [ 7
- 112. Escola pública epobreza no Brasil territorial e populacional da escola garantia, de imediato, maior alcance das novas "ações" nela acopladas. E o peso que a educação escolar já havia adquirido na justificação das desigualdades sociais garantia uma realização mais completa dos verdadeiros objetivos, ideológicos, dessas "ações". A transmutação das ausências do Estado em problema educacional fazia-se por variadas vias, mas seu ponto de maior eficiência ocorria quando essas ausências, revestidas pela forma escCJlar, passavam a ser vistas como "falta de educação" do povo. O Prodasec e o Pronasec foram concebidos como "programas educa- cionais" que, na verdade, se tornaram veículo de integração de programas sociais tópicos, de alcance restrito. Previam a atuação integrada de órgãos dos setores de educação e cultura em nível federal, estadual e municipal, bem como do "setor privado", com diversos programas no campo social, como programas de desenvolvimento de comunidade, de desenvolvimento urbano, de geração de emprego, de habitação, de formação profissional, saúde e assistência social, destinados a"atender às necessidades básicas" dos grupos pobres urbanos e rurais. Estruturados sobre três principais linhas de ação - educacional, socio- cultural e econômica-, esses programas previam a criação de projetos orientados para o apoio ao ensino de primeiro grau e da pré-escola (de caráter mais compensatório em termos alimentares, socioeconômicos e culturais), para a implementação de ações socioeducativas e culturais (es- pecialmente na perspectiva do "desenvolvimento de comunidades") e para a implementação de ações que vinculassem educação e geração de emprego e renda, a partir da unidade educacional ou de uma unidade produtiva. A organização dessas ações seria coordenada pelo setor educacional nos diversos níveis governamentais (órgãos federais, estaduais e municipais de educação e cultura, que, a essa época, muito frequentemente compunham uma mesma estrutura). A escola regular seria um dos principais postos de realização dos projetos que, no entanto, deveriam se valer, igualmente, da cessão de espaços, instalações e funcionários de outras instituições, além de trabalho voluntário. 2 1 8 3. O robustecimento da escola Parte importante das atividades propostas partia do pressuposto de que a pobreza resultaria da não qualificação da população para uma inser- ção adequada no trabalho, tanto formal quanto informal, de maneira que diversos projetos seriam estruturados no sentido da formação para essa inserção. É possível perceber, porém, pelo conteúdo dos projetos, que o horizonte de inserção profissional que lhe servia de referência era bastante limitado e principalmente circunscrito ao trabalho informal. Nessa pers- pectiva, o Prodasec proporia, por exemplo, "a criação de pequenos núcleos de produção instalados em salões paroquiais e em sociedades de bairros destinadas à população com mais de r 4 anos", com vistas à realização de atividades de caráter mais artesanal, como marcenaria, preparação de doces e massas, ou de cerâmicas e materiais de construção, que permitiriam tanto a formação e o treinamento técnico específico nessas atividades como a comercialização dos produtos que, a rigor, eram adquiridos pelas próprias comunidades ou pelas secretarias de educação, que tentariam reempregar o material nas próprias escolas ou nos "núcleos de produção" (Germano, 2000, p. 258). O Pronasec/Rural tentaria realizar, por exemplo, na linha socioeducativa, projetos de ação comunitária e, na linha econômica, escolas hortigranjeiras juvenis, escolas de pesca e hortas escolares. Tudo se daria, porém, com grandes dificuldades, pois, segundo relatório do próprio Mi- nistério da Educação (MEC), as escolas teriam pouca experiência nesse tipo de atividade. É impossível não notar o quanto esses projetos reeditam e fundem ações, velhas conhecidas da escola, que já haviam aparecido em diferentes contextos e projetos, na forma de "instituições periescolares" e de oficinas rresentes tanto nas escolas de órfãos ou nas instituições de "menores"' que existiam desde o início do século, quanto na rede regular de ensino sob a política de "orientação para o trabalho", que seria realizada a partir da reforma de cunho "profissionalizante" de r 971. Segundo Germano (ib., p. 258), entre 1980 e 1982 esses programas seriam implantados em 2 5 estados e no Distrito Federal, e algumas ações desenvolvidas chegariam a envolver cerca de r ,5 milhão de pessoas.Vários projetos persistiriam por algum tempo após o fim do regime militar, mas 219
- 113. Escola pública epobreza no BrasiI as limitações orçamentárias e as dificuldades institucionais decretariam seu gradual esvaziamento mesmo antes disso. Éimportante registrar o quanto esse programa parece "antecipa::-" uma forma de organização de programas sociais que se tornaria central na dé- cada de 1990. O formato de "educação para os carentes", instituído pelo Prodasec e pelo Pronasec, faz lembrar fortemente os programas de renda mínima que então surgiriam, especialmente o Bolsa Escola, principalmen- te devido a duas características: a focalização da ação por meio de uma definição mais precisa dos pobres que deveriam ser assistidos (nesse caso, uma definição principalmente geográfica, já que esses programas eram claramente dirigidos aos ''bolsões de pobreza" do meio rural e das periferias urbanas) e a definição de uma categoria de ação educativa específica, as ações socioeducativas que, na linha do desenvolvimento comunitário, tentavam conjugar dinamização cultural e treinamento de ofícios com prindrios de organização comunitária. Tudo faz pensar que as "aberturas" da escola e seus "deslimites" l:aviam chegado a uma forma modelar, em que o "robustecimento" da escola im- plicava seu empobrecimento como instituição destinada à formação, à relação com o conhecimento. Seus "deslimites" moldariam sua prisão. A restauração dessa linha de ação molecularmente construída e os seus senti- dos e alcances, no contexto econômico e político mundial que demarcaria o ajuste estrutural do Estado na década de r 990 no Brasil, são o objeto do próximo capítulo. 220 4. O novo ciclo de expansão r. A escola pública à brasileira Todo o percurso até aqui discutido de formação da escola pública brasileira, no nível de ensino mais elementar, reforça a ideia de que sua configuração atual não se resume a um resultado direto nem de um processo linear de evoluções, continuidades e expansões, nem das mudanças de orientações vinculadas ao novo contexto mundial. O que se verifica é uma multiplici- dade de processos que demarcam tanto continuidades quanto contradições e choques entre intencionalidades e expectativas diversas que, por sua vez, não ocorreram apenas entre projetos formulados e conduzidos a partir do Estado e de outras instituições consolidadas (como a Igreja e as associações filantrópicas), mas entre esses projetos e outras utilizações e usos da escola, de sentidos variados, que nem sempre se apresentavam como projetos ou programas de ação nitidamente delineados. Não se trata, portanto, de uma história cristalinamente estruturada sobre embates entre forças antagônicas que disputam os destinos da escola entre ~bem e o mal, o moderno e o atrasado, o eficiente e o desqualificado. Às modificações da escola, na verdade, corresponderam modificações, ainda que lentas e sutis, também nas forças sociais que se credenciavam a disputar sua forma e seus sentidos, forças que se formaram e se modificaram ao longo dessa disputa e que, além de terem suas próprias contradições, inúmeras vezes se compuseram, fundiram e combinaram de maneiras inusitadas, dando origem a imprevistas inovações ou atualizações. Essas fusões e com- 221
- 114. Escola pública epobreza no Brasil binações, inevitavelmente, propiciaram migrações de ideias e propostas, contaminações entre projetos orientados, a princípio, por valores e para fins diferentes, fortalecendo certas tendências de produção da escola que não podem ser deduzidas de um projeto em particular. Por certo, nem todas as integridades foram corrompidas, de maneira que não se pode reduzir tudo a essa área nebulosa na qual os projetos distintos se aproximam, por vezes, a ponto de se tornarem uma mesma coisa. Mas não se pode perder essa área de vista na análise da escola. Devido ao papel central que a tensão e a ambiguidade entre conservação e mudança têm na formação da escola pública brasileira, e, especialmente, devido à vitalidade da conservação, é possível dizer que essa formação se realiza, em boa medida, conforme um modo de andamento da história similar ao que Gramsci chamou de "revolução passiva". O desenvolvimento do conceito de revolução passiva, para Gramsci, é indissociável da análise de processos de mudança política, econômica e social atuantes na formação de Estados nacionais ou do sentido de nação em Estados já unificados territorialmente (Gramsci, 1987, 2002). Foi esse o conceito que permitiu ao autor apreender mudanças políticas que, apesar de apresentarem largo alcance, se mantinham pouco perceptíveis devido ao caráter mais difuso de seu desdobramento no tempo e da configuração das forças e ações envolvidas em sua produção. No que diz respeito à dimensão temporal dessas mudanças, o enten- dimento das revoluções passivas requer atenção às modificações moleculares, ou seja, àquelas modificações por vezes sutis que, no entanto, se tornam matrizes de novas e sucessivas modificações. É especialmente aqui que o andamento da história em ritmo de revolução passiva mostra-se essencial- mente diverso das mudanças políticas realizadas por revoluções "explosivas", como a francesa e a soviética. Nas democracias modernas, como Gramsci observa, a sociedade civil, bem mais robusta, constitui espécies de trincheiras que dificultam os levantes e as tomadas súbitas de poder. Os limites às mudanças súbitas, porém, não representam uma paralisia do processo histórico. A mudança ocorre, mas em outro andamento, lento, difuso, molecular, propício à manutenção do poder 222 4. O novo ciclo de expansão instituído que, utilizando-se de inúmeras trincheiras, atenua o impacto das pressões e reivindicações das demais forças sociais, absorvendo-as aos pou- cos, atendendo-as "em pequenas doses". Éneste sentido que esse andamento é passivo: sua dimensão passiva não está na ausência de antagonismo, mas no fato de que as forças que porventura poderiam se pôr como antítese ao programa vigente encontram-se em condições de formação e organização que favorecem sua captura ou atenuação por parte das forças dominantes. Épor isso que as modificações se dão, mas, predominantemente, de forma que o polo dominante confirme sempre seu domínio, atenuando o Ímpeto das pressões e contraposições, subordinado-as, ainda que em parte, aos interesses dominantes, fazendo-as contar a favor do projeto que representa esses interesses. Note-se, portanto, que, na perspectiva da revolução passiva, a formação das forças e ações que participam do processo de mudança também se dá molecularmente e conforme relações bastante complexas, já que faz parte da ação hegemônica intelectual, moral e política do grupo dirigente tentar interferir na formação dessas forças por meios diversos: absorvendo gradual, mas continuamente, e segundo"métodos de variada eficácia", os "elementos ativos surgidos dos grupos aliados e mesmo dos adversários e que pareciam irreconciliavelmente inimigos" (Gramsci, 2002, p. 63); concorrendo para a formação de fissuras ou fusões que levem à modificação progressiva de sua composição (ib., p. 3 r 7). A conciliação entre mudança e restauração, nesse caso, torna-se mais eficaz quanto mais o traniformismo das forças em disputa se dá no sentido de seu enfraquecimento e de sua conciliação com o projeto do grupo dirigente, permitindo a este afirmar seu domínio. A utilização do conceito, porém, como defende Gramsci, não deve l~var a uma leitura derrotista, em que tudo pareça irremediavelmente sob o controle do poder instituído, numa infinita afirmação da conservação sobre a mudança. "Na formulação geral do problema", diz, "a concepção permanece dialética, isto é, pressupõe e até postula como necessária uma antítese vigorosa e que ponha intransigentemente em campo todas as suas possibilidades de explicitação" (ib., p. 33 r-2). "Na história real, a antítese tende a destruir a tese, a síntese será uma superação, mas sem que se possa 223
- 115. Escola pública epobreza no Brasil estabelecer a priori o que será 'conservado' da tese na síntese, sem que se possa 'medir' a priori os golpes como em um ringue convencionalmente regulado" (id., 1999, p. 292). Como bem apreende Werneck Vianna da obra de Gramsci, isso significa que, se a revolução passiva constitui uma espécie de programa de ação das classes dominantes, deve, por outro lado, servir como critério de interpretação da história ao ator que se invista da tarefa da mudança, capacitando-o, a partir de uma adequada avaliação das circunstâncias que bloqueiam seu sucesso imediato e fulminante, a disputar a hegemonia numa longa "guerra de posições", e a dirigir o seu empenho no sentido de um transformismo "de registro positivo", assim desorganizando molecularmente a hegemonia dominante, ao tempo em que procura dar vida àquela que deve sucedê-la (Vianna, 1997, p. 9). Esse é um dos aspectos que me motivaram a usar esse conceito como re- ferência na análise da escola brasileira. O entendimento de seu"mecanismo" de produção à brasileira não tem o intuito de afirmar a impossibilidade de ação, mas o de rastrear brechas, tentar apreender onde se situam desafios e possibilidades de mudanças. Na linha ensinada por Gramsci, uma espécie de "pessimismo da inteligência" que, de algum modo, forneça novos alimentos para o "otimismo da vontade". É certo, porém, que o conceito de revolução passiva não é "talhado" para a análise de uma instituição social "especializada". A ideia de seu uso na análise da escola brasileira requer cuidados, especialmente no sentido de que o uso do conceito possa contribuir para a análise sem que, com isso, se resvale para uma abordagem da escola como uma esfera própria de relações equivalente ao plano mais amplo e complexo da vida social. O conceito de revolução passiva na análise da escola, ao contrário, parece-me tanto mais fecundo quanto mais se destina a apreendê-la na sua inserção profunda em relações que extrapolam, em muito, uma esfera "própria". Em outros termos, a tentativa de usar as ideias contidas no conceito de revolução passiva, como critério de interpretação de uma instituição 224 4. O novo ciclo de expansão social como a escola, de nada serve se o intuito é tratar essa instituição isoladamente, atribuindo-lhe um andamento próprio. Sua potência está na possibilidade de reportá-la, ao máximo, ao contexto de relações em que ela se forma, a ponto de ser possível pleitear a ideia de que sequer sua "função especializada" teria ficado a salvo diante de suas utilizações e usos. A ideia de que a escola brasileira tenha se realizado de modo imprevis- t:::>, de maneira que seja possível falar numa "escola à brasileira", fica, assim, mantida, reiterando-se, contudo, que essa imprevisibilidade nada tem a ver com um contingenciamento absoluto da história, com coisas fortuitas e com a força do "destino". Tem a ver com o modo particular como vêm sendo confrontados e combinados, no plano concreto da história, os diferentes propósitos dirigidos à escola, com os transformismos, fusões, restaurações, contaminações e capturas disso decorrentes, com o consequente adensamen- to de aspectos ou possibilidades que se tornam interessantes para projetos distintos.A utilização da escola como posto avançado do Estado, por exem- plo, mostrou-se interessante tanto para projetos que buscavam a instituição de formas sistemáticas de controle social que levassem à aceleração de processos"civilizatórios" (caso das "instituições periescolares") quanto para projetos dirigidos a objetivos menos "nobres", de mera legitimação política e atenuação dos conflitos que poderiam derivar da intensificação da pobreza - caso do Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para as Populações Carentes Urbanas (Prodasec) e do Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas e Culturais para o Meio Rural (Pronasec). As mudanças ocorridas no contexto da reforma educacional federal, realizada a partir da primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso, refor- ç~m essa ideia. Tais mudanças apontam para um novo ciclo de modificações da escola que conjuga, de maneira tensa, movimentos de conservação e ir:ovação. Trata-se, sem dúvida, de um processo de forte modernização - mais evidente no âmbito da gestão administrativa, mas que também alcança a~ relações políticas - que procura compatibilizar o setor educacional aos novos parâmetros apresentados como condicionalidades por organismos internacionais (ou seja, como parte de uma negociação ampla que excede as questões educacionais) e que realiza essa compatibilização, em boa me-
- 116. Escola pública epobreza no Brasil <lida, por meio da atualização ele antigas formas de utilização da escola que, sob uma série de aspectos, intensificam as perdas no plano dos direitos, o retraimento da esfera publica ou a conservação de sentidos restritivos ja fortemente combatidos por inumeras lutas por escola. São processos que, reiterando tendências ha muito observadas por Florestan Fernandes ( 1974, 1975) e por Francisco de Oliveira ( 198 8), se apresentam como dirigidos à modernização do arcaico e, no entanto, para realizar esse intento, valem-se de diferentes formas de arcaização do moderno. Trata-se, porém, de movimentos que só se explicitam em seus mais significativos sentidos quando observados, no mínimo, em suas implicações com os movimentos da reorientação da política social que ocorre no mesmo período. E é especialmente por sua nova forma de inscrição na política social que o novo ciclo de mudanças da escola representa um aprofundamento de relações já construídas em contextos anteriores e sua atualização frente ao novo quadro econômico-político mundial. Énesse sentido que se organiza este capítulo. Nele, apresento e analiso mais detidamente a política educacional federal da década de 1990, abor- dada apenas em seus contornos mais gerais no capítulo inicial, com vistas à sua compreensão à luz de seus prováveis vínculos e implicações com utilizações da escola tecidas em diferentes contextos históricos, esferas de ação governamental e escalas de relações políticas. 2. A "pragmática das portas": política social e pobreza na década de 1990 A história da reorientação da política social no Brasil, nas duas ultimas décadas, bem poderia ter como ponto de partida a cena do rei que no li- vro O conto da ilha desconhecida, de José Saramago, tinha uma casa cheia de portas, cada uma para o atendimento de um tipo particular de coisas. O rei da história, é claro, ficava todo o tempo sentado na porta destinada ao recebimento de "obséquios", de forma que, quando alguém batia à porta das petições, o rei fingia não ouvir e só diante de muito estardalhaço dava 226 4. O norn ciclo de expansão ordem ao primeiro-secretário para "saber o que queria o impetrante". O primeiro-secretário reencaminhava a ordem para o segundo-secretário e assim, sucessivamente, descendo a hierarquia dos cargos e funções, a tarefa acabava sobrando para a "mulher da limpeza, a qual, não tendo ninguém em quem mandar, entreabria a porta das petições e perguntava pela frin- cha, Que é que tu queres". Expresso o pedido, a informação percorria o mesmo caminho, em sentido contrário, até chegar ao rei que, ocupado em receber os obséquios, demorava a responder, chegando às vezes a pedir um parecer por escrito ao primeiro-secretário, que então refazia o caminho da hierarquia das funções, "até chegar outra vez à mulher da limpeza que despachava sim ou não conforme estivesse de maré". Essa "pragmática das portas", segundo a qual "só se podia atender um suplicante de cada vez", tornava tão demorado o atendimento e tão improvável o deferimento do pedido, que, por sua própria dinâmica, reduzia o numero e atenuava as expectativas dos demandantes. O uso dessa "pragmática das portas" como metáfora da organização da política social no Brasil ajuda a dar visibilidade a características importantes dos padrões de formulação e acesso aos direitos sociais que se formaram em distintos momentos.Trata-se de uma política social que, durante longo tempo, se estruturou a partir de um numero restrito de portas às quais cabia o atendimento de questões específicas, delimitadas pela própria forma e pelo alcance dos serviços que se apresentavam como os meios de assegurar os direitos e as prerrogativas reconhecidos em leis ou em matérias norma- tivas de menor efetividade. Porém, como essa estrutura restrita deixava de fora dos serviços e proteções regulares contingentes populacionais muito amplos, ela passou a ser sistematicamente corrompida por utilizações e usos que, por meio das portas existentes, tentariam realizar residualmente o atendimento de alguns segmentos e aspectos da vida social situados à margem das atenções do Estado. Essas tentativas, como discutido no caso das utilizações e usos da escola, se dariam no sentido tanto do alargamento da esfera publica - por meio da pressão pela criação de maior numero de portas e pela maior abertu- ra do ingresso social possibilitado pelas portas existentes - quanto da 227
- 117. Escola pública epobreza no Brasil manutenção ou da atualização de uma abordagem residual de problemas que, havia muito, já deveriam ter sido alçados ao plano de direitos sociais plenamente assegurados. Configurou-se, assim, um andamento de "revo- lução passiva", tendo em vista que, em grande parte das vezes, os novos alargamentos seriam capturados ou contidos, recompondo-se a partir de uma matriz conservadora. A Constituição Federal de r 988 representou uma importante possibili- dade de inflexão nessa tendência. Mas a perspectiva assumida pelos governos federais que vieram após sua promulgação, a quem caberia a regulamentação ampla dos mecanismos ali definidos, realizou uma atualização dramática da antiga "pragmática das portas". Antigas portas que haviam sido alargadas mediante a redefinição dos direitos e das formas de asseguramento que a eles correspondiam, bem como novas portas que haviam sido abertas, alçando, ao plano do direito social, aspectos até então só abordados resi- dualmente, tiveram seus alcances delimitados, entre outras formas, por meio de mecanismos privatizantes, que mutilaram ações, ou por meio da reversão de direitos em "atenções" focalizadas. Os novos critérios e a nova dinâmica de atendimento, por sua vez, lançariam imprecisões acerca do que procurar em cada porta, ou em que porta bater para encaminhar um problema. Isso concorreria não apenas para diluir ou dificultar as formas coletivas de reivindicação de direitos, mas também para desmontar certezas duramente construídas sobre os direitos sociais e os deveres do Estado com seu asseguramento. Essas mudanças, por certo, não são dissociadas de um quadro amplo de modificações econômicas, políticas e sociais, de alcance mundial, que convém recuperar, ainda que brevemente, antes que se passe à discussão da forma particular como se daria, no Brasil, esse processo de ascensão e queda da definição e do asseguramento dos direitos sociais e como se delinearia, em seu interior, o novo papel atribuído à educação escolar e, particularmente, à escolarização dos pobres. 228 4. O novo ciclo de expansão 2. I. O CONTEXTO MUNDIAL DAS MUDANÇAS O quadro mundial de mudanças econômicas, políticas e institucionais atuais formou-se especialmente a partir da crise econômica irrompida na década de 1970, que, por sua vez, seria interpretada como um sinal de esgotamento do modelo econômico delineado em resposta à crise da década de r 9 3o. A crise econômica dos anos r 93o foi uma crise de superprodução que mostrou os limites do crescimento capitalista sem mudanças econô- mico-sociais que sustentassem a ampliação da produção, garantindo, no mínimo, novas condições e escalas de consumo. Como resposta à crise, surgiram formulações em diversos campos, entre as quais se destacariam as de Keynes e de Beveridge, que vincularam o equilíbrio da economia à necessidade de o Estado assumir um papel claro na regulação das relações econômicas e no asseguramento de um patamar de acesso a bens, prote- ções e serviços garantidores de certas condições de participação na vida econômica e social. Passou-se a afirmar, nesse contexto, que o Estado deveria atuar na eco- nomia por meio de investimentos produtivos e sociais capazes de sustentar a recuperação do crescimento econômico. De um lado, os investimentos produtivos do Estado permitiriam formar bases favoráveis para o controle estratégico de condições e reservas para a atuação e a dinamização das economias nacionais. De outro, os investimentos em infraestrutura e em políticas sociais desonerariam o capital, permitindo novas condições para a recuperação de sua "saúde financeira" que, a rigor, se traduzia como recu- peração de certo patamar de lucro que, parcialmente reinvestido, garantiria a manutenção de um ritmo forte de crescimento produtivo. O perfil de atuação estatal decorrente desses princípios seria difundido largamente após a Segunda Guerra Mundial, especialmente nos países de capitalismo avançado, configurando, com variações, uma forma de Estado (o de bem-estar social) pautada na realização de um conjunto de medidas voltadas à organização de novas bases sociais e de infraestrutura que dessem suporte ao crescimento econômico. Mas essa forma de Estado também esbarraria em novas e fortes contradições.
- 118. Escola pública epobreza no Brasil O tipo de atuação nela previsto implica que o Estado assuma o controle_ de importantes segmentos produtivos - como comunicação e energia-, alem ele algum controle sobre as relações de produção e reprodução da força de trabalho, duas vias de "intervenção"que, em boa medida, limitavam a liberdade do capital na exploração exacerbada de todo e qualquer meio e recurso que maximizasse seus lucros. Por isso, quando, na virada para a decada de 1970, começou a se configurar uma nova crise de acumulação - evidenciada por um novo quadro de recessão econômica, definido por baixas taxas de crescimento e altas taxas de inflação - e o Estado passou a enfrentar dificuldades para manter o mesmo padrão de financiamento econômico e social, a estrategia de superação da crise, elaborada pelo pró- prio capital, seria ancorada no desmonte do Estado de bem-estar e na sua substituição por um novo formato de Estado adequado às novas demandas da acumulação. Esse quadro e essa interpretação impulsionariam mudanças políticas e econômicas que, sob diversos aspectos, representariam a possibi- lidade de realizar um programa de ação neoliberal delineado teoricamente desde a decada de 1940.60 No que diz respeito à participação dessas mudanças no problema da pobreza e na reorientação da política social, que interessa discutir aqui, e necessário destacar, pelo menos, dois conjuntos de modificações. Em primeiro lugar, e relevante o fato de que, no plano do trabalho, o aumento das taxas de lucro desejadas pelo capital se daria, entre outros aspectos, pela incorporação de novas tecnologias que tornariam a produção mais ágil 60 Perry Anderson situa nessa década as origens "do que se pode definir do neoliberalis- mo como fenômeno distinto do simples liberalismo classico" ( 1 99_ç, p. 9), identificando tais origens com o texto O caminho da servidão, de Friedrich Hayek, escrito em 1 944. Segundo Anderson, o neoliberalismo seria uma reação teórica e política ao Estado intervencionista e de bem-estar, contraria a qualquer regulação do mercado por parte do Estado e a regulações sociais que conferissem poder aos trabalhadores e padrões de igualdade que impusessem limites à acumulação capitalista. A organização em torno das ideias neoliberais persistiria mesmo ao longo das décadas de 1950-60, "idade de ouro" do capitalismo, quando, sob as políticas de bem-estar, a economia apresentaria taxas de crescimento espetaculares. Tais ideias, porém, só começariam a ser realmente realizadas a partir da crise dos anos 1970. Ver Anderson (ib., p. 9-23). 4. O no1'0 ciclo de expansão e diversificada e permitiriam um menor emprego de mão de obra. Aliás, parte da redução dos custos da produção aí propiciada resultava, exatamente, da diminuição efetiva do número de trabalhadores necessários à realização das atividades produtivas, acarretando a eliminação de postos de trabalho. À situação de desemprego estrutural disso decorrente, seriam somados os efeitos de outras modificações na organização da produção que tambem concorreriam para intensificar o quadro de instabilidade e vulnerabilidade social. A terceirização de atividades das empresas e a intensificação da utilização de formas de trabalho temporárias, por exemplo, implicariam a destituição das proteções trabalhistas já convencionais em parte importante dos vínculos de trabalho. Em segundo lugar, outras instabilidades se dariam devido à nova or- ganização dos capitais, em que ocorreria uma inversão de poder entre o capital industrial e o financeiro. Este último ganharia liberdade assustadora, passando a dirigir a associação entre capitais, na formação dos grandes conglomerados e empresas em escala mundial, e adquirindo, com isso, imenso poder de regulação das relações econômicas internacionais e de influência sobre relações políticas internas e externas que haviam se con- solidado como prerrogativas dos Estados nacionais. Tudo se passaria como se as nações não pudessem mais exercer, com autonomia, a gestão sobre sua economia e seu território, de forma que as mudanças na produção e as novas orientações econômicas, mesmo não atingindo do mesmo modo todos os países, passariam a figurar como uma especie de horizonte inevitável a ser alcançado pelas sociedades que quisessem se manter minimamente integradas na ordem internacional. Nesse contexto, seriam prescritas ao Estado medidas de ajuste capazes de favorecer a nova ordem econômica que se implantava, envolvendo, entre outros aspectos, nos termos da perspectiva neoliberaljá comentada, a redução do aparato estatal e dos gastos sociais, por meio de privatizações e do redi- mensionamento de políticas já consolidadas, a retirada do Estado da regulação de parte substancial das relações econômicas, sua atuação na garantia da es- tabilização monetária, na realização de uma reforma fiscal que favorecesse os agentes econômicos e no desmonte do poder adquirido pelos sindicatos.
- 119. Escola pública epobreza no Brasil A essa altura, o alcance da política social nos países europeus era bastante alto e mantinha a tendência à expansão, sob diferentes ângulos: além da universalização da previdência social e de serviços básicos, como educação e saúde, novos aspectos da vida social passavam a ser cobertos por algu- ma política, e o público usuário das proteções e dos serviços tornava-se "naturalmente" maior, especialmente devido ao aumento da média de vida da população. A isso se somaria um maior número de pessoas em situação de vulnerabilidade social, tendo em vista o aumento do desemprego, das formas precárias de trabalho e dos contingentes de imigrantes, saídos de países periféricos, que passaram a disputar posições no mercado de trabalho e a demandar algum tipo de "atenção" do Estado. Nesse contexto, de ampla cobertura bem consolidada das políticas sociais e de ampliação efetiva da demanda, é que se fortaleceria a defesa da redução da presença do Estado no campo social. As novas formas de organização da produção e de circulação financeira já apontavam para a redução da capacidade dos Estados de arrecadar impostos - a base do investimento em políticas sociais - e já se convertiam em pressões pela redução dos gastos sociais e pela"flexibilização"da regulamen- tação das relações econômicas. De acordo com os preceitos neoliberais, esses seriam alguns dos principais fatores que destroem os níveis necessários de lucros das empresas e desencadeiam os processos inflacionários, resultando na crise das economias de mercado (Anderson, r 99 5). Nessa perspectiva, o enfrentamento da crise deveria se dar pela recriação de condições capazes de estimular os investimentos produtivos, o que significava, entre outros aspectos: a realização de reformas, na esfera fiscal e na regulamentação das relações de trabalho, que beneficiassem os agentes econômicos; uma redução dos gastos sociais que restituísse a capacidade de investimento dos Estados no crescimento econômico; e, como consequência disso, a restituição de certa desigualdade social vista como essencial para recuperar a "vitalidade da concorrência".61 61 Conforme Anderson (1995), a política de pleno emprego, já bastante consolidada na Europa, era vista pelo capital como um dos fatores mais cerceadores do crescimento econômico. A ausência de um exército industrial de reserva e o fortalecimento dos sindi- • 4. O novo ciclo de expansão No plano da política social, essas "orientações" pressionariam no sentido da não manutenção dos compromissos sociais até então assumidos pelo Estado. Nos países de capitalismo avançado, porém, o padrão de cobertura da política social, atingido nos "anos de ouro" do Estado de bem-estar, não ruiria da noite para o dia. Em geral, haveria uma reorientação para a con- tenção gradual de certas garantias já instituídas62 e da criação de programas que cobrissem, topicamente, as novas situações de vulnerabilidade criadas pela reorganização global do capitalismo. Os programas de garantia de renda mínima são os que melhor exem- plificam essa nova tendência de "atendimento" social. Como mostra Spo- sati (1997), eles começariam a ser propostos, nos países centrais, como uma forma nova de garantir certo padrão de vida àqueles que, apesar das oportunidades econômicas e da cobertura do sistema de proteção social até então alcançadas, se mantinham em uma faixa de rendimento e em condições de vida consideradas crÍticas para o próprio "equilíbrio" social e político local. No caso dos países periféricos, a situação se daria de modo diverso. Esses países viveriam mais intensamente a crise, tendo em vista que as novas vulnerabilidades decorrentes das mudanças na economia e as novas restrições da política social ocorreriam sobre um antigo, amplo e conso- lidado quadro de pobreza e de baixo e precário alcance mesmo das mais clássicas proteções trabalhistas e serviços sociais considerados básicos. O modo de inserção desses países na nova ordem econômica mundial recria- va numerosas desvantagens. Os avanços das tecnologias de produção, dos •catos haviam reduzido a liberdade do capital na negociação, a seu favor, do preço da força de trabalho - elemento essencial no cálculo das taxas de lucro. A restituição de certa de- sigualdade, entre outros meios, pela recriação de um exército industrial de reserva e pela fragilização dos sindicatos ajudaria a minar a resistência da força de trabalho organizada, favorecendo a contenção dos salários e, com isso, garantindo a recomposição de uma das importantes bases da ampliação das taxas de lucro. 62 Um dos principais exemplos, nesse caso, são as mudanças nas regras previdenciárias, que, em diversos países, vêm envolvendo progressivas alterações nos limites de idade ou tempo de contribuição para efeitos de aposentadoria, bem como mudanças relativas as responsabilidades contributivas de empregadores e empregados. 233
- 120. Escola páblica epobreza no Brasil sistemas ele comunicação e ele transportes vinham permitindo às empresas maior liberdade de localização, possibilitando uma organização mundial da produção que ampliaria o domínio dos mercados por parte das empresas multinacionais e reforçaria adependência tecnológica, econômica e política dos países periféricos em relação aos países centrais. Isso fica evidente, por exemplo, na nova organização internacional do trabalho em que as etapas de planejamento, pesquisa e gerenciamento das atividades industriais são mantidas nos países centrais ou em grandes núcleos metropolitanos, enquanto as atividades de produção"em si", ou seja, fabrica- ção de peças e, especialmente, montagem final dos produtos, são deslocadas para os países periféricos, onde a regulação e remuneração da força de trabalho é menor e os incentivos e isenções fiscais são maiores. Por esse exemplo é possível perceber que o ingresso dos países periféricos nas novas relações econômicas implicava a aceitação prévia de várias desvantagens. A tentativa de atrair uma empresa que possibilitasse certa dinamização da economia e maior oferta de emprego requeria um volume de investimentos por parte do Estado que envolvia desde a produção de infraestrutura que tornasse a loca- lização atrativa até isenções fiscais. Tudo isso representava, portanto, maior destinação de recursos públicos para a economia, o que por si representava menor disponibilidade para os gastos sociais. De outro lado, a maior dependência desses países em relação aos or- ganismos internacionais de financiamento fazia com que as "orientações" acerca dos novos formatos de atuação do Estado assumissem a forma de sentenças. Elas apareciam como "condicionalidades" antepostas às rene- gociações da dívida externa, resultando na imposição de um programa de ajustes que, além de envolver reformas fiscais e controles orçamentários dentro dos parâmetros que interessavam ao grande capital, incluíam pa- râmetros sobre a reorientação da política social que levariam a mudanças em dois principais sentidos: a redução do escopo de serviços e proteções que, apesar de não universalizados concretamente, já haviam sido objeto de definições jurídicas nesse sentido; e a mudança na dinâmica da atuação do Estado, que deslocaria seu foco das políticas tendentes à universalização para um conjunto de medidas em torno de diferentes formas de privatização, 234 4. O novo ciclo de expansão de focalização da ação em setores específicos dentro das políticas setoriais básicas já instituídas e da criação progressiva de uma rede de programas tópicos dirigidos aos aspectos mais agudos do novo quadro de pobreza que então se formava. Vale lembrar, nesse caso, que as mudanças sociais mínimas, no sentido do alívio da pobreza, são, para o capital internacional, garantias de manutenção de um mínimo de coesão social capaz de comportar em certos limites a barbárie que, disseminada, poria em risco os investimentos e a acumulação ampliada do capital. Éesse o desenho geral das novas exigências que se apresentariam como condição para renovar a participação subordinada dos países periféricos na nova ordem político-econômica mundial. O caso do Brasil constitui um Ótimo exemplo do sentido dramático que o agravamento das condições sociais e o desmonte do quadro de direitos e asseguramentos já enunciados teriam nesse processo. 2. 2. NOVAS FORÇAS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL DOS ANOS I 980 E I 990 Num país como o Brasil, onde o crescimento da economia e da participa- ção política formal63 jamais foi acompanhado de um aumento similar na participação no crescimento econômico e em outros aspectos da vida po- lítica e social, a retração das oportunidades econômicas e da atuação social do Estado representaria a persistência e o agravamento de um quadro de pobreza e desigualdades há muito instalado. A manutenção, por décadas a fio, de um padrão de forte concentração de renda, bastante nítido no gráfico 2, e seu reforço por meio de um pa- d:ão de atuação do Estado reiterador, nos planos político e social, dessas desigualdades econômicas, repercutiria na consolidação e na intensificação das fortes assimetrias entre a grande maioria da população, de baixa renda, e a "espuma" da sociedade. 63 Conforme Santos, "a participação eleitoral cresce a taxas sem precedente na história contemporânea. Passamos de 7 milhões e meio de eleitores, em 1945-, aos 8 2 milhões registrados no segundo turno da eleição de Fernando Collor, em 1989, e destes aos 106 milhões inscritos nas últimas eleições federais, as de 1998" ( 2001, p. 1).
- 121. Escola pública epobreza no Brasil Gráfico 2 Distribuição das pessoas de 1o anos ou mais de idade, com rendimento, por classe de rendimento - Brasil- Salários mínimos - 1980/ 2000 50 40 30 20 10 até 1 1 a 2 2 a 3 3 a 5 5 a 10 10a20 maisde20 semrend.(1) semdecl. • em 1980 D em 1991 • em 2000 Fonte: !BGE - Censo Demográfico, 1980, 1991 e 2000. (1) Incluindo as pessoas que receberam somente em benefícios. O gráfico 2 representa a distribuição do rendimento, em salários mínimos, das pessoas com 1 o anos ou mais de idade, com rendimento, mostrando, ao longo das duas últimas décadas, a predominância de um baixíssimo padrão de renda. Essa predominância é evidenciada, em primeiro lugar, pela per- sistência do alto índice de pessoas com rendimento de até 1 salário mínimo (sm): o índice de 20,33%, em 1980, teve apenas uma pequena redução para 17,9 2%, em 2ooo, não representando alteração significativa na distribuição de renda, especialmente se levada em conta a perda de poder de compra do salário mínimo ao longo dessas décadas, amplamente debatida. Em segundo lugar, quando se observa a distribuição da população nas faixas de renda até 5 sm, mais detalhada na tabela 2, constata-se que a pequena redistribuição de montantes populacionais entre essas faixas não implicou alteração no padrão de concentração de renda no país. Somando-se a população nas faixas de renda até esse limite, verifica-se que os 46,83% 4. O novo ciclo de expansão de pessoas com esse rendimento, em 1980, foram praticamente reiterados nos montantes de 47,35%, em 1991, e 46,54°/o, em 2000, para a mesma faixa de renda. É importante notar que esse índice, somado ao índice relativo à po- pulação "sem rendimento", que, pelos critérios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), envolve não trabalhadores, trabalhadores sem remuneração ou com remuneração sob a forma de "benefícios", como alimentos, direito à exploração da terra, roupas e remédios, chega-se ao índice de 93,79°/o, em 1980, e 88,76%, em 2000, índices impressionantes, mesmo levando em conta que esses "sem rendimento", em parte, são não trabalhadores dependentes de trabalhadores ou pensionistas de faixas de ren- da mais alta, cerca de 1 1 , 2 o%, se consideradas as faixas a partir de 5 sm. Tabela 2 Distribuição das pessoas com 1o anos ou mais de idade com rendimento e variação percen- tual por classe de rendimento nominal mensal - Brasil- 1980/ 2000 1980 1991 2000 Total 87.811.196 li 2.860. 234 136.910.3)9 até 1 s.m. 17.859.465 23.,-86.108 24.538.558 Variação percentual 20,J4% 20,90% 17,92% de 1 a 2 13.039.,-99 1,-.745.715 19.221.765 Variação percentual 14,85% 13,9)% 14,04% de 2 a 3 5-4)7.844 7.)83.800 9.810.720 Variação percentual 6,22º/o 6,72% 7,17% de 3 a) 4.787.046 6.551 -599 l0.184.618 Variação percentual ),4)% >,81% 7,44% de 5 a 10 3.119.227 ,-.294.342 9.179. 256 Variação percentual 3,55% 4,69% 6,70% de1oa20 !. 3)9.066 2.242.723 3.931.140 Variação percentual l,55% l,99% 2,87°/o mais de 20 646.203 I.08!.201 2. 23,-.278 Variação percentual 0,74% 0,96% 1,63% T 237
- 122. Escola pública epobreza no Brasil sem rend.( 1) 41 .244.409 49.709.113 57.809.024 -- Variação percentual 46,97% 44,04o/o 42,22°/o sem decl. 298.3 37 1.065.633 Variação percentual 0,34% 1 0,94º/o o0 /o Fonte: IBGE. Censo Demográfico, 1980, 1991 e 2000. (1) Inclusi,·e as pessoas que receberam somente em benefícios. Os dados baseados em salários mínimos não são uma referência segura, devido às variações constantes de seu poder de compra. De modo geral, porém, o quadro traçado por meio dessa referência é confirmado, como se vê na tabela 3, onde são usadas informações acerca da distribuição de renda por decis da população, num período mais amplo. Observa-se, nesse caso, que a tendência assinalada por Francisco de Oliveira, na década de 1970, manteve-se inalterada em diversos aspectos e até agravada em outros. Em 1960, os 40% mais pobres da população de 1o anos ou mais, com rendi- mento, ficavam com o equivalente a apenas 1 1, 2%, fração que chegava a ser menor que a fatia de renda que cabia ao 1% mais rico: 1 1, 7°10. Os 1 o% mais ricos ficavam com 38,9°/o. Essa disparidade aumentou intensamente em 1970, auge do "milagre econômico" no contexto da ditadura militar: os 40% mais pobres tiveram sua fatia de renda reduzida (para 9, 1%), en- quanto os IO% mais ricos retiveram fatias ainda maiores (48,4% para os 1o% superiores e 17,8% para o 1o/o mais rico). A partir de então, os índices de 1960 jamais seriam recuperados. A pe- quena redução do índice de concentração em 198 1, já num contexto de crise econômica, não representa a instituição de uma tendência decrescente da concentração de renda. Ao contrário, os dados de 1991 e 2000 confirmam o que Florestan Fernandes ( 1 974, 197s) afirmara com intensidade na déca- da de 1970: a "escolha" sem volta, por parte da burguesia brasileira, de um caminho reiterador da concentração de renda, de poder e de privilégios. A recuperação econômica não abalou o padrão concentrador, como fica claro nos dados de 2000: os 40% mais pobres ficaram, agora, com 8,9%, os 10% mais ricos ficaram com 50,6%da renda nacional e o 1% mais rico voltou a ter 4. O no1•0 ciclo de expansão a mesma fatia dos anos 1970, ou seja, 17,1 %, percentual próximo ao obtido pelos 60% mais pobres, que dividiram entre si (também, como se sabe, de forma não igualitária) 18,5% dos rendimentos nacionais. A equação-síntese é simples: os ricos ficaram mais ricos e os pobres ficaram mais pobres. Tabela 3 Distribuição do rendimento nominal, segundo as classes de percentual das pessoas de ro anos ou mais de idade, em ordem crescente de rendimento - Brasil - r 960/ 2000 Ano 1960(1) 1970(1) 1981 (2) 1991(3) 2000(3) % % % % % % % % % % % população renda acum. renda acum. renda acum. renda acum. renda acum. até 10 0,9 0,9 1,06 1,06 1,0 1,0 11 a 20 1,9 l,8 1,68 l,74 "1 3,1 2 1 a 30 6,4 l,9 5,7 2,13 4,87 l,5 5,6 31 a40 4,8 11,2 9, 1 3,7 9,4 3,02 7,89 3.J 8,9 41 a 50 6,5 17,7 4,7 I 317 4,7 14,t 3,92 1 1,81 4,4 13,3 51 a 60 7,5 25. 2 6,j 20,0 5,9 20,0 5,07 16,88 5" 18,5 61 a 70 9,0 34,l 7,l 27,2 7,7 27,7 6,98 23,86 6,8 25,3 71 a 80 11,J 45,5 9,6 36,8 10,)' 38,l 9,76 33,62 9,3 34,6 81 a 90 15,6 61,6 14,8 51,7 16,0 54,l 15,67 49,29 14,8 49,4 91 a 100 38,9 100,0 48,4 100,0 45,8 100,0 50,71 100,00 50,6 100,0 5% 27,4 36,j J2,7 37,43 37,5 superiores 1 %1 superior 11,7 17,8 I 2 1 6 16,74 17, 1 Fonte: IBGE. Censos Demográficos. ( 1.) Dados extraídos de tabelas apresentadas por Francisco de Oliveira em A economia brasileira: critica à razão d~alista (1988, p. 66-7); (2) Os dados referentes a 1981 foram extraídos de tabela publicada originalmente no Anuário Estatístico do Brasil, 1994; (3) Censo Demográfico, 1991 e 2000. O gráfico 3, limitado aos anos 198 l, 1 991 e 2000, dá boa visibilidade ao movimento acima analisado, relativo aos blocos extremos da população, evidenciando, ainda, a queda progressiva no montante de rendimentos das faixas intermediárias. 239
- 123. Escola pública epobreza no Brasil Gráfico 3 Distribuição do rendimento, segundo as classes de percentual das pessoas de r o anos ou mais de idade com rendimento - Brasil - r 9 8 r I 2 ooo 60 50 40 30 20 10 até 1O 11 a 20 21 a 30 31 a 40 41 a 50 51 a 60 61 a 70 71 a 80 81 a 90 91 a 100 5% sup. 1o/o sup. • em 1981 O em 1991 • em 2000 Fonte: IBGE. Anuário Estatístico do Brasil, 1994 e Censo Demográfico, 1991 e 2000. O sentido "positivo" da evolução de outros indicadores, referentes ao mesmo período, relativos à expansão dos serviços básicos ou a seus efeitos - como saneamento básico, acesso à energia elétrica, taxas de escolarização e ampliação da expectativa de vida ao nascer - não raramente foi apontado como indicativo de certa melhoria nas condições de vida. Os melhores Ín- dices observados naquele momento, de fato, tendem a expressar alterações significativas que, no entanto, não podem ser suficientemente avaliadas se não se tem em conta uma série de outras referências em relação às quais esses dados ganham novos significados. Épreciso lembrar, por exemplo, que esse mesmo período seria marcado pela queda na taxa anual de crescimento populacional,64 o que certamente 64 Soares (200 r) assinala que a taxa anual de crescimento populacional da década de r 970, de 2,5%, caiu para r ,9% na década de r 980, e os dados do Censo Demográfico de 2000 mostram um decréscimo dessa taxa para 1, 64% na década de r 990. 4. Onovo ciclo de expansão concorreu para que a expansão dos serviços públicos mostrasse razoável vitalidade, ainda que o crescimento fosse vegetativo. Afinal, em situação de crescimento demográfico menos intenso, a simples manutenção do ritmo anterior de expansão dos serviços (que não ocorreu) já garantiria um impacto proporcionalmente maior. De outro lado, é preciso lembrar que o crescimento da população urbana, de 67 ,_ç9°/o para 8 1, 2 _ç% do total, entre r 980 e 2000 (IBGE, 2002), indica que parte da expansão dos serviços básicos se deu a partir da extensão de redes já constituídas e, portanto, num andamento não equivalente ao da expansão realizada até a década de 1970, cuja realização, em grande proporção sobre áreas sem infraestrutura previamente constituída, evidentemente requereu maior investimento de esforços e recursos. Não se questiona, nesse caso, que a expansão dos serviços básicos tenha permitido mudanças na qualidade de vida, o que é evidente quando se tem em conta, por exemplo, a queda nas taxas de mortalidade infantil. O que se questiona é que a atribuição de um sentido de melhoria a essas mudanças, inúmeras vezes, apenas se sustenta na elevação das taxas de cobertura dos serviços analisados, sem que sejam feitas suficientes ponderações sobre seu caráter cumulativo. Ainda que a maior expansão dos serviços básicos tenha concorrido para atenuar a gravidade das condições de vida de significativas parcelas da população, é importante observar que os dados supostamente "positivos" das décadas de r 980-90 refletem, em boa parte, um acúmulo sobre a expansão ocorrida com maior intensidade na década de r 970. Da mesma forma, a ideia de melhoria também se torna problemática se não se levam em conta as assimetrias entre o novo padrão de vida possibi- litado para a parcela dos pobres e os novos padrões universalizados para outros se9mentos sociais, como as classes altas e médias, e que, desse modo, acabam por definir novas exigências para a inserção nos núcleos mais avançados da vida econômica, política e civil do país. O caso da escolarização é para- digmático. A ampliação da escolarização dos mais pobres pode representar muito pouco se no mesmo período modificam-se, substancialmente, as exigências educacionais capazes de facultar uma participação menos mar- ginal na vida do país. Uma informação relevante poderia ser a superação
- 124. faco/a pública epobreza no Brasil do padrão de acesso desigual, o que não é confirmado pelos dados. O gráfico 4, elaborado a partir dos percentuais de frequência à escola, por grupos de idade e segundo as faixas de renda, permite perceber o guanto as diferenças econômicas repercutem no padrão de acesso a serviços basicos como a educação. Gráfico 4 Frequência à escola, por grupo de idade e classes de rendimento familiar per capita (salário mínimo) - Brasil - 2000 100 D D D D ~ D --·-···· ·•···· .. -- -------- .-----· 80 -· -······ ·--·· 60 40 20 • ···•· • • • • • • o até 1/2 Mais de 1/2 a 1 Maisde!a2 Mais de 2 a 3 Maisde3a5 mais de 5 • D ------·---·· • • • Oa6anos 7 a 14 15 a 17 18 a 19 20 a 24 25 ou mais Fonte: lBGE. Gráfico extraído da publicação "Censo Demográfico 2000. Educação: resultados da amostra" (2003,p.H)· Segundo Soares (2001), mesmo estudos que apontam a melhoria das condições de vida sinalizam suas limitações. A identificação da persistência de grandes disparidades regionais, entre área urbana e rural e entre grupos sociais, por exemplo, mostra que a expansão de serviços não se deu de forma a abalar o padrão desigual, já instituído, de atuação do Estado. E as regressões em aspectos fundamentais para a consolidação de um padrão de cobertura menos restrito, somadas à precariedade de muitos dos ser- 4. O novo ciclo de expansão viços "expandidos" e aos efeitos da recessão econômica e da concentração de renda, desenhariam o novo quadro de vulnerabilidades que, sob dife- rentes aspectos, expressaria as múltiplas formas de combinação entre a desigualdade acumulada e as novas perdas implicadas com as mudanças do capitalismo em nível mundial. Esse debate deixa à mostra que a questão da pobreza ganhava maior visibilidade. O novo peso que a questão passaria a ter no debate econômico, político e social, já insinuado nas "preocupações sociais" que emergiram na segunda metade do regime militar, ficaria claro na postura assumida nos primeiros anos da gestão de José Sarney (1985-9). Vale lembrar que Sarney foi o primeiro presidente civil após vinte anos de ditadura militar, e a chapa original, oposicionista, na qual Tancredo Neves era o candidato a presidente e Sarney a vice, ainda que eleita indiretamente, conforme as regras impostas pelo regime, era depositária das expectativas construídas durante a campanha pelas eleições diretas. A posse de Sarney na presidência, tendo em vista a enfermidade e o falecimento de Tancredo, seria marcada por um desencanto que, no entanto, Sarney tentaria reverter mediante a apresentação de um discurso e de um programa de ação fortemente cen- trado na questão da "dívida social''. Para Soares (ib.), ainda que as principais mudanças da gestão de Sarney nesse campo ficassem mais restritas ao plano do discurso, não se devem subestimar seus sentidos e impactos. A centralidade do social no discur- so do Estado, a incorporação, nesse discurso e nos novos delineamentos propostos para a política social, de princípios havia muito reclamados pela sociedade, como a descentralização e a integração regional e local dos ser- viços e equipamentos sociais, e a universalização das políticas de seguridade social representariam"uma inversão da equação, até então vigente, de que o desenvolvimento social decorre naturalmente do creseimento econômico, retirando a política social de sua posição tradicionalmente subordinada à política econômica" (ib., p. 2 r 2). De acordo com Soares, é importante assinalar esse sentido de inflexão porque ele também dá uma medida mais adequada para a análise da década de 1 990, evidenciando o sentido regressivo do novo padrão que se estabeleceria, com a introdução de um "elemento
- 125. Escola pública epobreza no Brasil novo" na equação de subordinação do social ao econômico: o ajuste eco- nômico e a estabilização apareceriam como condição a partir da qual seria possível o crescimento e, só então, o desenvolvimento social. Por outro lado, essa nova visibilidade do social e o novo campo de de- bate e formulação sobre os direitos e a política social, que bem ou mal se instauraram nos primeiros anos da gestão de Sarney, são acontecimentos incompreensíveis se não se consideram as importantes mudanças que tam- bém vinham ocorrendo na sociedade civil. Simultaneamente ao recesso de participação política imposto pelo regime militar às organizações existentes, outros campos de participação social - não mais definidos por categorias ocupacionais, mas por interesses compartilhados, relativos a aspectos di- versos da vida social - foram se formando. Exemplo disso são as lutas que emergiram nos anos 1970-80, tendo por foco os problemas gerados por um processo de crescimento da população urbana não acompanhado suficien- temente pela produção de equipamentos, bens e serviços. Movimentos por habitação, abastecimento de água e luz, saneamento básico, regularização de lotes, saúde e educação, entre outros, concorreriam incisivamente para uma pauta de ações que gradualmente seria absorvida, ainda que de forma parcial, pelo Estado. Essas novas formas de organização, portanto, além de concorrerem para a construção de novas pautas de reivindicação, impulsionariam novas formas de relação entre sociedade e Estado e de conhecimento social. As irregularidades no fornecimento de água, por exemplo, levariam grupos de moradores organizados a estudar as leis e os programas governamentais a respeito; a levantar, por conta própria, informações locais sobre a insu- ficiência da oferta; a estabelecer, com técnicos e cientistas da área e com instituições sindicais e religiosas, inéditos diálogos e alianças. Tratava-se, pois, de uma forma de luta por direitos, bens e serviços que não se reali- zava por meio de reivindicações, pura e simplesmente, mas da disputa de projetos, configurando uma experiência coletiva original que se desdobra- ria, a partir do final da década de 1970, em novas formas de participação política e de ação social. 4. O novo ciclo de expansão Ao fim do regime militar, essa movimentação se ampliaria. Uma iné- dita possibilidade de debate sobre o pais seria propiciada pela organização dos novos movimentos em redes ou associações de abrangência nacional, resultando na formação de movimentos amplos que concorreriam para dar lugar de maior destaque à questão das desigualdades e dos direitos sociais, como nos primeiros anos da gestão de Sarney, e para instaurar um campo de participação, debate e ação que repercutiria fortemente na elaboração da nova Constituição Federal, promulgada em 19 88. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana, com participação de técnicos, setores e instituições acadêmicas, associações de classe e de moradores, além de igrejas, que se desdobrou na produção de uma emenda popular apresentada à Assembleia Constituinte, é um exemplo importante das novas formas de interlocução e ação que aproximou diferentes setores sociais e produziu novos canais participativos. Novas práticas também se consolidaram com a formação de organizações não governamentais (ONGs), cuja atuação, quando vinculada às lutas sociais, favoreceu a constituição de espaços originais de experimen- tação de propostas alternativas aos modos predominantes de tratamento dos problemas sociais (Vasconcelos, 2000). A nova Constituição apresenta avanços que só podem ser entendidos se é considerada a potência de toda essa efervescência social. No mesmo período, setores conservadores também se reorganizaram, vencendo inú- meras disputas relativas aos princípios e regras que constariam do texto constitucional. Mas são inegáveis as ampliações na formulação dos direitos, os avanços na elaboração dos mecanismos jurídicos e institucionais para seu asseguramento e o alargamento dos canais democráticos para seu debate, disputa e controle. Vale lembrar, como José Paulo Netto, que pela primeira vez haveria menção textual aos direitos sociais numa Constituição·, bem como, nessa linha, o delineamento de um arcabouço jurídico-político capaz de possi- bilitar a implantação de "uma política social compatível com as exigências de justiça social, equidade e universalidade" (2000, p. 77, grifo do autor). A situação da assistência social talvez seja o principal exemplo disso: antes caracterizada como um campo de práticas fragmentárias e dispersas, a
- 126. Escola pública epobreza no Brasil assistência é definida como direito social devido a todo cidadão que dele necessite, independentemente de sua situação ocupacional e de qualquer prática contributiva que, até então, era o Único mecanismo capaz de garantir o acesso re9ular a certo rol de "proteções" (Pereira, 2002 ). Outro exemplo importante se deu com a ampliação dos canais de participação social no campo das políticas públicas. A obrigatoriedade de criação de conselhos consultivos de políticas diversas representou a ins- titucionalização de espaços havia muito reivindicados pelos movimentos sociais, que viam na formação de conselhos uma forma de reduzir o poder indiscriminado de grupos que, por outros meios, exerciam influência sobre a administração pública, determinando políticas que favoreciam interesses particularistas. No entanto, essas novas condições, que tendiam a propiciar a reestruturação democrática da política social, bem como as expectativas, aí implicadas, de enfrentamento das desigualdades, seriam frustradas já no final da gestão de Sarney - marcado pelo abandono das reformas que haviam sido propostas ou iniciadas e pela redução dos gastos em diversas áreas sociais (Soares, 200 1) - e entrariam num processo de progressivo desmonte na década de r990. 2. 3. A RETRAÇÃO DOS DIREITOS NOS ANOS I 990 Foi nesse contexto que se instaurou um processo de incisiva retração do novo quadro de direitos expresso na Constituição de r9 8 8. Ainda que o final da gestão de Sarney já sinalizasse uma tendência à não implementa- ção dos novos direitos sociais definidos na Carta Magna, essa tendência se confirmou, mais incisivamente, nas gestões seguintes, de Fernando Collor de Mello ( 1990-2), Itamar Franco ( l 992-4) e Fernando Henrique Cardoso ( l 99)-8 e l 999-2002). Esse desmonte se deu por meio da adoção de pre- ceitos neoliberais que tomaram forma, especialmente, num programa de reformas que levou à redução do aparato institucional e dos gastos sociais do Estado e, nesse sentido, ao redimensionamento e à reorientação restritiva da política social. Ao longo dessas gestões, nos discursos, o destaque do "social" foi mantido de diferentes modos, mas sem a abrangência alcançada 4. O novo ciclo de expansão no fim da década de l 980. Já no plano das ações, o campo social assumiu nitidamente um lugar secundário e contornos definidos em conformidade com a nova forma política que se tentava imprimir ao Estado. De acordo com Oliveira, a gestão de Collor foi a depositária possível, e não ideal, de expectativas de uma rearticulação da hegemonia burguesa, não se caracterizando por um programa claro e "organizado"de remontagem do Estado num formato "mínimo", mas por uma fúria depredadora do aparato público, por meio de demissões, privatizações e desmonte institucional, que tinham também por meta a destruição "das organizações sociais que eram as vanguardas das mudanças sociais progressistas" ( l 99 8, p. l 7 3). Durante a gestão de Itamar Franco, a questão da pobreza foi retomada especialmente por meio do Plano de Combate à Fome e à Miséria, ancorado numa ampla campanha de mesmo nome, que envolvia a mobilização e a ação articulada com a sociedade. Em torno dessa campanha foram construídos e intensamente debatidos novos diagnósticos sobre as características e a intensidade da pobreza, bem como se deu uma mobilização e organização inédita da sociedade civil, especialmente pela diversidade de segmentos sociais agregados e por sua impressionante difusão em todo o território nacional.Tal movimentação, porém, ocorreu simultaneamente à montagem da política de estabilização monetária coordenada pelo então ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso, apresentada como o Único meio de reverter a crise econômica brasileira. Essa política constituiu o ponto de referência da reorganização do Estado e em relação à qual o alerta e a mobilização em torno da miséria se converteram em movimentos de curto alcance, aprisionados nas fronteiras das ações tópicas e emergenciais. A eleição de Fernando Henrique Cardoso para a presidência permitiu ~ão apenas a continuidade do plano de "estabilização monetária", mas a organização sistemática do ajuste estrutural do Estadó às novas regras da economia internacional. Esse "ajuste" realizou-se por meio de uma refor- ma do Estado que, conforme mostra Oliveira (1999), de modo algum se circunscreveu à reforma "administrativa" coordenada pelo então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira. Além da reforma monetária, que representava a abdicação de uma moeda nacional,
- 127. Escola piíblica epobreza no Brasil exigência da globalização, a reforma do Estado, em seu mais amplo senti- do, envolveu um proarama de privatizações - que, por meio da entrega do patrimônio público àiniciativa privada, desmontou qualquer possibilidade de autonomia por parte do Estado na orientação da economia conforme interesses nacionais - e uma reneaociação da dívida. Esta implicou o confisco pré-programado de parte vultosa dos recursos orçamentários e a intervenção aberta na própria forma de organização do orçamento nacional, de maneira que os organismos internacionais passaram a dizer o que gastar, quanto gastar e onde gastar. Essa reforma transformou o governo brasileiro num executor de metas estabelecidas de fora, e foi em relação a ela que a reforma coor- denada por Bresser Pereira se definiu como apenas a ponta mais exposta, o ajuste pragmático e doméstico do aparato funcional e institucional a uma nova estrutura política redefinida em outra instância.65 Convém explicitar os termos da reforma administrativa de Bresser, tendo em vista que constituíram importantes princípios e meios utilizados no redimensionamento e na reorientação da política social. As medidas de privatização e focalização da ação e do investimento governamentais tiveram função fundamental. 65 O alerta de Ribeiro (1998) acerca da tendência de ocultar a dimensão política que preside toda ação administrativa indica a necessidade de diferenciar reforma da administração pública (que envolve os aspectos operacionais da maquina estatal, relativos à burocracia, ao corpo técnico, ao uso de recursos financeiros) de reforma do Estado (que é mais ampla, envolvendo o plano administrativo, mas também e principalmente a estrutura do poder na qual ele assenta, implicando redefinições do sentido de público e, nessa linha, mudanças acerca dos métodos de decisão e formulação da política, dos princípios orientadores da ação, dos setores de atuação considerados "pr6prios" do Estado, dos quadros de direitos e deveres, entre outros aspectos). Esses dois tipos de reforma não são constituídos por processos estanques, encerrados em esferas pr6prias, mas suas ações específicas têm graus diferenciados de abrangência, sendo necessario atentar para o caráter parcial e subordinado de uma reforma administrativa, em sentido estrito, em relação a uma reforma de Estado. Particularmente, no caso em discussão, a diferenciação interessa sobretudo devido àutiliza- ção instrumental da aparência mais "técnica"e "neutra" da reforma administrativa como uma espécie de escudo que garantiria boa margem de liberdade para realizar uma reforma bem mais ampla, que envolvia nítida redefinição e encurtamento da esfera pública e das noções de direitos aí implicadas. ,tr· '·'~ 4. O no1'0 ciclo de expansão O programa de privatização envolveu ações variadas. Ocorreu, em primeiro lugar, pela venda direta de empresas estatais,66 sendo essa a forma mais visível da privatização e que veio a cumprir funções econômicas diretas, realizando uma mutilação do Estado que, apontada como forma essencial de redução dos gastos que geravam o déficit público, permitiu a desmontagem de um aparato que, até então, servia de garantia a alguma autonomia para a economia nacional. Mas houve outras maneiras de repasse de atividades estatais para o setor privado que foram igualmente importantes. A gradual implantação do mercado de planos de saúde, por exemplo, foi nitidamente induzida pela intensificação dos problemas de qualidade e acesso ao atendi- mento médico e hospitalar público. A média anual de leitos hospitalares do Sistema Único de Saúde (SUS), que era de 3, 3 por mil habitantes em r 99 3, caiu para 2,9 em 2001 . 67 A absoluta insegurança associada ao atendimento em rede pública, decorrente de fatos corno esse, empurrou amplas parcelas da população para os planos privados que, por sua vez, já constituem um 66 O programa de privatizações, iniciado no governo Collor, mas principalmente rea- lizado pelo governo Fernando Henrique Cardoso, atingiu setores variados: telefonia, energia elétrica, mineração e siderurgia, setor petroquímica e diferentes areas do setor de transportes, como rodovias, portos e ferrovias, além de instituições financeiras (espe- cialmente bancos estaduais). De acordo com o jornalistaAloísio Biondi (1999), até 1998 pelo menos 48 empresas de grande porte haviam sido vendidas pelos governos estaduais e federal, com perdas econômicas e resultados sociais dramaticos, como o altíssimo número de demissões, a redução dos canais de financiamento de projetos de interesse público e a reordenação de serviços basicos numa 16gica empresarial privada (caso da energia elétrica). Considerando que os governos envolvidos no processo investiram, antes das privatizações, somas elevadas de recursos públicos, a fim de garantir a alta e imediata lucratividade das empresas privatizadas; emprestaram recursos públicos de forma absolutamente vantajosa para os compradores das empresas; e venderam as empresas, por vezes, a preços mais baixos que o valor patrimonial e que os investimentos realizados, Biondi estima que, aos R$ 85, 2 bilhões apresentados pelo governo como saldo das vendas"(dinheiro arrecadado + dívidas transferidas), corresponde, na verdade, um prejuízo de no mínimo R$ 87,6 bilhões, considerando-se apenas o dinheiro que saiu dos cofres do governo para "viabilizar" as pri- vatizações e o dinheiro que deixou de entrar (já que muitas das empresas eram altamente lucrativas), tendo em vista que os prejuízos sociais diretos e indiretos são incalculaveis. 67 Conforme dados do Ministério da Saúde/SE/Datasus e IBGE/AMS, apresentados em Ipea (2003). 249
- 128. Escola pública epobreza no Brasil mercado bastante diversificado, com formatos variados de planos para os segmentos de consumidores de diferentes faixas de renda. Outra forma de ampliação da atuação privada em atividades sob respon- sabilidade do Estado foi a terceirização. No setor privado, a terceirização é uma estratégia adotada com vistas à redução dos custos de produção. O repasse de algumas etapas do processo produtivo para terceiros permite, especialmente, que a empresa se dest:ncarregue de parte da força de traba- lho necessária, direta ou indiretamente, à execução daquelas etapas e que teria, obrigatoriamente, o padrão de remuneração e de direitos trabalhistas adotado pela empresa como um todo.Trata-se, nesse caso, de uma força de trabalho que, mantida pela empresa, "encarece" a produção, de forma que parte importante de seu barateamento é conseguida pela transferência de algumas etapas da produção para empresas que, por não manterem o mes- mo padrão de remuneração e "proteção" do trabalho, realizam as mesmas tarefas por um custo geral bem mais baixo. No setor público, a contratação de empresas, cooperativas ou orga- nizações não governamentais (ONGs) para realizar parte das atividades inerentes a um serviço, sob o argumento de que isso levaria a uma "maior eficiência", tem sido feita, na verdade, com o mesmo objetivo de redução de custos e, de algum modo, também das responsabilidades implicadas com a prestação dos serviços. Por exemplo, a terceirização de uma atividade pode possibilitar a redução dos gastos estatais com funcionalismo, permitindo ao Estado "enxugar" o corpo de funcionários em certos setores e, com isso, reduzir gastos com direitos trabalhistas e com o investimento direto na qualificação e no aperfeiçoamento profissional. O efeito dessa política sobre a qualidade e o alcance dos serviços sociais é inevitavelmente grave. Problemas como a coexistência de grupos profis- sionais realizando serviço similar, mas sob condições salariais e de trabalho diferenciadas, ou como o rodízio indiscriminado de trabalhadores, impedem a integração do corpo de funcionários e a construção de acúmulos coleti- vamente construídos, condições essenciais para a humanização das relações que devem reger a prestação de serviços no campo social. A contratação de empresas variadas também faz com que a prestação dos serviços se dê 250 4. O novo ciclo de expansão de forma fragmentada e desigual, dificultando seu controle por parte da sociedade civil e reduzindo o contato entre o Estado e a população usuária, já que as empresas prestadoras tornam-se "mediadores" que, na verdade, atuam como um filtro que seleciona e dirige as informações conforme critérios adequados a seus interesses privados. A essas medidas, que repercutem mais diretamente na redução do apa- rato institucional do Estado, somam-se outras que tornam mais intenso o processo de redução da esfera pública estatal. Destacam-se, nesses casos, medidas regidas pelo mecanismo da focalização. Sob o argumento de que o Estado, no campo social, além de gastar muito, gasta mal, produzindo serviços que beneficiariam principalmente segmentos populacionais "não necessitados", uma série de medidas voltadas para a focalização da ação esta- tal, em especial nos serviços considerados"mais essenciais" e nos segmentos sociais considerados "mais necessitados", atingiu fortemente a concepção universalista (de um amplo conjunto de serviços acessível a toda população) que vinha sendo afirmada como um horizonte possível na lenta montagem da política social brasileira. Orientações nesse sentido tomariam forma em diversas medidas, con- trariando a perspectiva de direitos sociais assinalada na Constituição de 198 8 e parcialmente confirmadas na Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), que regulamentaria as disposições sobre assistência social em 1993. O processo de regulamentação e implantação do "benefício de prestação continuada" (BPC), previsto como direito social na Carta de 1988, dá inte- ressante visibilidade àforma sorrateira como um novo direito juridicamente instituído vai sofrendo "ajustes" que acabam por reduzir seu alcance e seu sentido ou por permitir a redução da atuação do Estado no campo social por meio da supressão dissimulada de outras medidas as quais o "novo direito" passa a encobrir. Em nível federal, pode-se dizer que o reconhecimento da renda mínima como direito social, desvinculado da exigência de contribuição, tem como antecedente um antigo benefício instituído, no âmbito da previdência social, pela lei 6. 179, de 11 de dezembro de 1974, sob a forma de uma renda men- sal no valor de meio salário mínimo, a ser concedida a maiores de 70 anos 251
- 129. Escola pública epobreza no Brasil e a inválidos necessitados. Esse benefício, porém, não foi objeto de ampla implantação e só na Constituição de 1988 viria a ter uma formulação jurídica que o equiparava a um direito social passível de cobrança por parte daqueles inscritos no perfil previsto na lei: o incisoVdo art. 203 determinou a"garantia de um salário de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou tê-la provida por sua família". Também nesse momento o valor do benefício foi ampliado, tendo em vista que a mesma Constituição, no art. i;º, determinou a "equiparação do valor de todo benefício previdenciário ao valor do salário mínimo" (Pereira, 2000, p. 166). Em geral, os mínimos anteriormente estipulados (como o salário mí- nimo e o salário-família, por exemplo) configuravam-se como proteções condicionadas ao exercício do trabalho regulado e, nessa linha, à contribui- ção previdenciária. Mesmo o seguro-desemprego deve ser compreendido nos marcos de uma política contributiva, já que se destina à concessão temporária de um seguro financeiro a indivíduos "aptos" para o trabalho, que tinham vínculo regular de trabalho (e portanto eram contribuintes) e o perderam, ficando desempregados por determinado tempo. O aspecto distintivo do novo direito consolidado na Constituição é que a provisão de uma renda mínima passava a estender-se, de forma regular (e não eventual), e sem exigência de qualquer contribuição prévia, a algumas categorias de pessoas incapacitadas para o trabalho, rompendo-se, com isso, como lembra Gomes, o "tradicional e teimoso traço de descontinuidade e incerteza que sempre caracterizou a assistência social" (2oo 2, p. 8 2). No entanto, a regulamentação desse dispositivo constitucional pela Loas (lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993) restringiria seu alcance. A renda mensal, denominada"benefício de prestação continuada", foi definida como "garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 anos ou mais" (art. 20, caput), seguindo o texto da Cons- tituição e indo além, já que sua extensão para a faixa de 67 anos ou mais foi prevista nas Disposições Transitórias. Mas definiu a pessoa portadora de deficiência como "aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho" (art. 20, § 2º) e "incapaz de prover a manutenção da pessoa 4. O novo ciclo de expansão portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja !eferior a um quarto do salário mínimo" (art. 20, § 3º). Por fim, foi vetada a acumulação do benefício "com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro, salvo o da assistência médica" (art. 20, § 4º). Conforme Gomes (2002) e Pereira (2002 ), a inclusão desses critérios de elegibilidade restritivos, circunscrevendo o benefício aos limites ínfimos da sobrevivência, e a posterior normatização limitariam ainda mais a procura e o acesso ao benefício. Isso se daria, entre outros motivos, devido a definições cada vez mais estreitas de família, para fins do cálculo da renda per capita, e de deficiência física e mental, ao estabelecimento de formas de avaliação da deficiência limitadíssimas e à instauração de processos de avaliação e revisão dos benefícios concedidos que permitiam aplicar retroativamente os novos critérios de elegibilidade. Éimportante também registrar que, após tentar "reduzir o valor mone- tário desse benefício, desvinculando-o do salário mínimo" (Pereira, 2002, p. 72), o que não ocorreria devido às fortes pressões em contrário, o governo Fernando Henrique Cardoso adiaria até 1996 a implantação do BPC, tal como definido na Loas, mantendo-se, até então, a antiga "renda mer:sal vitalícia" (RMV), cujos critérios e processo de concessão eram ainda mais restritos e irregulares. Com todas as suas limitações, porém, a regulamentação e a implantação do BPC assumiriam a cena, encobrindo a não regulamentação de "benefícios eventuais" previstos pela Loas e a pos- terg;:;.ção indefinida de sua implantação, enquanto benefícios similares já instituídos no âmbito da previdência social, sob a forma de auxílios, desde 1954 (caso do auxílio-natalidade), eram cortados (no mesmo ano de 1996), ignorando-se que, conforme disposições da própria Loas, a transferência de tús benefícios para o âmbito da assistência social não deveria sofrer descontinuidades (Pereira, Nasser e Campos, 2002, p.· 114). Exemplos como esse ajudam a perceber a multiplicidade de movimentos que atuaram na recomposição da política social e a forma como, em con- junto, tais movimentos permitiram dissimular parte das reduções e perdas que eram operadas. Essa movimentação complexa, na qual uma ampliação pode ser a forma de realização de inúmeros encurtamentos, parece-me
- 130. Escola pública epobreza no Brasil constituir uma das principais matrizes de realização, às vezes molecular, da reordenação da política social. Esse é o andamento que marcaria a reconfiguração mais ampla da política social nas duas gestões de Fernando Henrique Cardoso. O redimensiona- mento de políticas já instituídas seria conjugado à instituição de uma nova linha de ação tópica e difusa, aparentemente marginal ao núcleo "clássico" da política social. No caso da nova dimensão dada a políticas setoriais já instituídas, são exemplos a reforma da previdência, que mudaria as regras de aposentadoria, e a reforma educacional, que realizaria uma intervenção dissimulada nos níveis estadual e municipal de governo, orientada para a focalização no nível de ensino mais elementar, para a correção pragmática de seu desempenho e para uma municipalização fortemente induzida. No caso da instituição de uma nova linha de ação"marginal" e tópica, o exemplo claro, de primeira hora, é o "Programa" Comunidade Solidária. Criado pela medida provisória 8 13, de 1º de janeiro de 1995, que dis- punha sobre a organização da Presidência da República e dos ministérios, o Comunidade Solidária foi definido, no art. 1 2, como um programa vin- culado à Presidência da República e cujos objetivos seriam "coordenar as ações governamentais visando o atendimento da parcela da população que não dispõe de meios para prover suas necessidades básicas, em especial o combate à fome e à pobreza". No art. 2°, o "Conselho do Programa Co- munidade Solidária" foi previsto como parte dos "órgãos" que compunham a estrutura básica da Casa Civil da Presidência da República. O decreto 1.366, de 12 de janeiro de 1995, que regulamentou o pro- grama, estipulou que sua implementação deveria dar"atenção preferencial" às "ações governamentais nas áreas de alimentação e nutrição, serviços urbanos, desenvolvimento rural, geração de emprego e renda, defesa de direitos e promoção social" (art. 1º, parágrafo único), áreas, como se nota, bastante similares àquelas que vinham sendo objeto de ações assistenciais, inclusive via escola, desde pelo menos o início do século XX e, particular- mente, no final do regime militar, no Prodasec e no Pronasec. O mesmo decreto definiu que o conselho do programa teria caráter consultivo e seria formado por onze membros do governo federal (dez ministros mais 4. O noi·o ciclo de expansão o secretário-executivo do programa) e "por 2 1 membros da sociedade, vinculados ou não a entidades representativas da sociedade civil, designa- dos pelo Presidente da República" (art. 2º, I e II). Definiu, ainda, que ao conselho competia, na forma do art. 3º: 1. propor e opinar sobre ações prioritárias na área social; II. incentivar na sociedade o desenvolvimento de organizações que realizem, em parceria com o governo, o combate à pobreza e à fome; III. incentivar a parceria e a integração entre os órgãos públicos federais, esta- duais e municipais, visando à complementariedade das ações desenvolvidas; IV promover campanhas de conscientização da opinião pública para o com- bate à pobreza e à fome, visando à integração de esforços do governo e da sociedade; V estimular e apoiar acriação de conselhos estaduais e municipais de combate à fome e à pobreza; VI. elaborar seu regimento interno. Tratava-se de "ações" de sentido "mobilizador", às quais se somaria a ação da secretaria-executiva. Caberia a esta articular a ação dos ministérios responsáveis pela gestão dos programas setoriais de combate à fome e à pobreza e coordenar ações de governo da alçada do próprio programa. Os casos mais conhecidos são os programas Alfabetização Solidária e Capaci- tação Solidária, que teriam a forma institucional de ONGs, envolvendo parcerias com empresas e trabalho voluntário. Vale assinalar que as ações "próprias" do programa, bem como diversas "ações" inscritas nos ministé- rios, seriam dirigidas principalmente para municípios considerados mais pobres, segundo critérios de focalização territorial precisa, orientada por dados relativos à pobreza produzidos pelo IBGE. Essa descrição parece-me suficiente para evidenciar que o "combate à pobreza" seria referenciado na criação de ações tópicas e fragmentárias, de caráter mais caritativo e filantrópico. Elas seriam realizadas, em boa parte, por instâncias marginais ao aparato social já constituído, compondo um rol variado e de alcance populacional difuso e baixo, cuja marca, como bem
- 131. Escola pública epobreza no Brasil define Silva e Silva (2002, p. 17), seria uma "focalização conservadora", tendo em vista suas definições de pobreza, o delineamento de suas "ações", os cortes territoriais e, ainda, o amparo em ações voluntárias, mediante um "truque" que permitia o "alijamento do movimento social, embora [fosse] conclamada a participação da sociedade civil na luta contra a pobreza". A esse programa, portanto, se somaria aos poucos, ainda que sem elos bem estabelecidos, uma série de programas tópicos cuja sequência de im- plantação permitiria perceber o quanto as ações não destinadas à univer- salização não eram, na verdade, marginais à política social, constituindo um novo e importante eixo de sua organização e definição. O Comunidade Solidária, na verdade, seria apenas um ponto de referência, especialmente em termos de opinião pública, que daria aparência de agregação e organi- cidade a uma nova linhagem de programas e ações, de formatos variados, orientados para a abordagem tópica e residual de problemas sociais. Interessa, nesse caso, ressaltar a instituição de programas de transferência monetária, tendo em vista o papel central que assumiriam na estratégia de abordagem do problema da pobreza adotada por esse governo e o uso que seria feito da educação pública para viabilizar sua implantação e seu controle. Além do BPC, seriam criados, na sequência: o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), o Programa Bolsa Escola (que teria duas versões), o Bolsa-Alimentação e o Auxílio-Gás. Criado em 1996, o Peti foi destinado a famílias com renda per capita de até meio salário mínimo, com filhos de 7 a r 5 anos submetidos a tra- balho penoso. Envolvia o afastamento da criança do trabalho mediante seu ingresso na escola em um sistema de "jornada ampliada", composto por ações socioeducativas em horário complementar ao da escola (recreação, reforço escolar, artes, música, esporte, complementação alimentar), e a concessão de uma bolsa (Criança Cidadã) de R$ 25 (zona rural) a R$ 40 (zona urbana) por criança. Inicialmente, as demarcações geográficas para sua realização eram bas- tante limitadas, absolutamente vinculadas a situações específicas. Seu lança- mento se deu no Mato Grosso do Sul, com o objetivo manifesto de enfrentar a intensa utilização de mão de obra infantil nas atividades carvoeiras. Suas 4. O novo ciclo de expansão extensões, nos dois anos seguintes, se dariam nos mesmos moldes: em r 997, o programa seria implantado em Pernambuco, nas áreas de atividade cana- vieira, e na Bahia, nas de atividade sisaleira; em r 998, seria estendido para a região citrícola de Sergipe, o garimpo em Rondônia e os canaviais no Rio de Janeiro. Em r 999, finalmente alcançaria os demais estados com vistas ao atendimento de crianças submetidas a diferentes tipos de trabalhos penosos e degradantes, não apenas na zona rural, mas também na urbana. A primeira versão do programa que mais tarde seria chamado de Bolsa Escola recebeu o nome de Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima (PGRM), sendo criado por lei em r 997, mas só regulamentado em r 998 e implantado em r 999. Era dirigido apenas aos municípios mais pobres e a famílias com renda per capita de meio salário mínimo com crianças entre 7 e r4 anos que estivessem na escola. Em 2 oo r, foi substituído pelo Programa de Renda Mínima Vinculado à Educação - Bolsa Escola Federal (criado pela lei ro. 2 r9, de r r de abril de 2oo r), dirigido a todos os municípios e destinado a famílias com renda per capita de meio salário mínimo, com crianças entre 6 e r 5 anos na escola, envolvendo a concessão de uma bolsa no valor de R$ r 5 por criança, até um limite de três crianças por família. O Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde - Bolsa- -Alimentação-, nos mesmos moldes do Bolsa Escola e também instituído em 2oo r , foi dirigido a todos os municípios e a famílias com renda per capita de meio salário mínimo, com gestantes, com mães amamentando filhos de até 6 meses e com crianças de 6 meses a 6 anos. Envolvia a concessão de uma bolsa no valor de R$ r 5, até um limite de três bolsas por família, bem como a associação com medidas de atendimento básico à saúde da família. O Auxílio-Gás, criado em 2002 para compensar os efeitos da liberação cfo comércio de derivados de petróleo e a retirada do subsídio ao gás de cozinha, foi destinado a famílias com renda per capita de até meio salário mínimo. Envolvia a concessão de R$ 7 ,50 mensais por família, na forma de um único depósito no valor de R$ r 5 a cada dois meses. A concepção e a implantação desses programas sofreriam modificações ao longo das duas gestões de Fernando Henrique Cardoso, nitidamente orientadas conforme as novas necessidades de gestão da pobreza e dos
- 132. Escola pública epobreza no Brasil embates sociais que ganhavam força e se projetavam na cena pública, e também conforme as novas necessidades da agenda mais ampla de nego- ciações políticas. A perspectiva inicial, mais fragmentária, geograficamente pré-delimitada e de baixíssimo alcance populacional, no padrão do Comu- nidade Solidária, seria nitidamente alterada na segunda gestão de Fernando Henrique Cardoso, particularmente nos dois últimos anos, quando, em face do novo debate público do problema da pobreza e da necessidade de manter a legitimidade, diante da aproximação de nova eleição presidencial, os programas seriam ampliados e reorganizados num sistema específico. O segundo momento, a partir de 2001, caracterizou-se pela extensão dos programas a todos os municípios e por sua agregação numa espécie de "rede" que, conforme Silva e Silva (2002), seria apresentada pelo governo federal como uma "grande rede nacional de proteção social". Foi nesse mo- mento que esses programas se mostraram como o eixo da ação do governo federal no campo social, o que se confirmava, entre outros aspectos, pela utilização do setor educacional para sua viabilização e projeção. 2 .4. OS SENTIDOS DA FOCALIZAÇÃO Esse esboço das medidas do governo Fernando Henrique Cardoso no cam- po social permite tecer considerações sobre os sentidos que o recurso da focalização assumiria no interior de seu programa de ação. As medidas de focalização, ao possibilitarem ao Estado a redução da infraestrutura institucional (estabelecimentos, equipamentos, materiais e funcionários) utilizada na prestação de serviços, complementando o processo realizado pelas medidas de privatização, possibilitaram, ainda, a dissolução gradual de compromissos sociais anteriormente assumidos, já que a ideia de direito social que regia a prestação universalizada de um serviço foi substituída por "critérios de elegibilidade", por meio dos quais o Estado arbitrava, conforme referências instrumentais ao programa em curso, o público a ser atendido e o tipo de serviço oferecido. 4. O novo ciclo de expansão O princípio de focalização tem regido tanto a reforma de serviços já consolidados68 quanto a implementação de novos serviços ou programas que, desde o início da década de 1 990, dirigem-se exclusivamente para segmentos sociais em situação de pobreza extrema. O exemplo principal, nesse último caso, são os programas de "nova geração" acima apresentados, de concessão de uma renda mínima a parcelas específicas dos segmentos populacionais mais pobres, destinados a cobrir residual, seletiva e focaliza- damente algumas das mais graves situações de marginalização econômica e social para as quais não estão previstos encaminhamentos mais amplos e muito menos sua efetiva superação. É importante lembrar que programas desse tipo começaram a ser pro- postos, nos países de capitalismo avançado, como uma forma nova de garan- tir condições mínimas de vida para aqueles que, apesar das oportunidades econômicas e da cobertura do sistema de proteção social, se mantinham em uma faixa de renda e em condições de vida consideradas críticas para o "equilíbrio" social e político nacional. Desde a década de 1 960, diversos países de capitalismo avançado vêm discutindo e, gradualmente, implantando (sobretudo a partir dos anos 1980) programas desse tipo. Tais programas, que têm contornos e nomes diferentes e dirigem-se a distintas faixas da população pobre, podendo inclusive ser cumulativos, constituem o que se tem considerado uma"nova geração" de programas sociais, cuja característica central seria ajocalização da ação (alcance populacional restrito, por segmentos específicos), contrariando a tendência à universalização (alcance populacional amplo) que marcou a política social do Estado de bem-estar. Como se sabe, esses países - especialmente os da Europa Ocidental e da América do Norte - apresentam quadros de condições de vida muito ~uperiores aos dos países economicamente periféricos: neles, uma política de bem-estar social de largo alcance populacional está consolidada desde 68 A implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), na gestão de Fernando Henrique Cardoso, em 1 996, é um exemplo importante de focalização no campo educacional, pois induziu os estados e municípios a canalizar maior parcela de recursos para o ensino fundamental, desestimulando o investimento na educação infantil e no ensino médio.
- 133. Escola pública epobreza no Brasil meados do século XX; a grande maioria dos postos de trabalho tem vínculo formal, garantindo altíssimo índice de inserção nos sistemas de proteções trabalhistas; a economia estruturada oferece, com frequência, um padrão mais alto de remuneração. Portanto, ainda que se deva ter em conta que a noção de pobreza não deve ficar restrita às referências instituídas pelos restritos índices de renda, que no fim das contas são o que baliza a maioria dos programas governamentais do tipo renda mínima, é evidente que os contingentes de pobres dos países centrais são bem menores que nos países periféricos, onde a pobreza é um dado estrutural de grandes proporções. Em países onde os reconhecidos como pobres representam grandes parcelas da população, o enfrentamento à pobreza tende a requerer maior volume de recursos e ações e maior ímpeto nas mudanças. Isso significa que as maiores tarefas, nesse campo da ação, cabem àqueles países que menos dispõem de condições para enfrentá-la, especialmente porque, na orde,m política global, os países mais pobres são os que menos dispõem de autonomia para propor seus rumos. Não é estranho, portanto, que, apesar das melhores condições de vida, os países de capitalismo avançado tenham sido os pioneiros na formulação de programas de complementação de renda para os pobres. Neles, as ideias a esse respeito fortaleceram-se, inicialmente, no contexto de expansão do Estado de bem-estar e consolidaram-se, posteriormente (décadas de r 970-80), como resposta aos transtornos vinculados às mudanças que vi- nham ocorrendo na economia, no trabalho e no Estado. Num contexto de crise econômica e de retração da ação do Estado, foram percebidos como uma proposta viável, que permitia alguma ação do Estado na redução das situações de marginalização social que começavam a se intensificar com a crise econômica, sem onerá-lo além dos novos limites para o gasto social impostos no contexto de ajuste. A mobilização em torno da ideia de garantia de uma renda mínima, no entanto, não pode ser credenciada exclusivamente à iniciativa estatal. Ao contrário, o debate sobre o tema, na sociedade civil, é bastante antigo, tendo ensejado a criação de uma série de ações organizadas, inclusive de alcance internacional. Uma expressão importante da organização crescente dessas 260 4. O noi'o ciclo de expansão ações foi a criação, em 1986, da Rede Europeia de Renda Básica (Bien), com o objetivo de estimular as nações daquele continente a instituir uma renda básica universal, ou seja, para todo e qualquer cidadão. O objetivo perseguido pela Bien seria estabelecer, em cada país, um patamar mínimo de vida que, mais do que reduzir topicamente a pobreza, possibilitasse re- duzir as desigualdades e a situação de incerteza nas quais vivem milhões de pessoas. Diferindo, sem anular, a perspectiva contida na ideia de bem-estar social (na qual o patamar mínimo de igualdade é principalmente definido pelo acesso universalizado a um conjunto básico de serviços e proteções realizados pelo Estado), a ideia da renda mínima é orientada para a garantia de certas condições de autonomia que seriam propiciadas pela transferência direta de renda que, em tese, garantiria a qualquer cidadão a possibilidade de gestão da vida segundo referenciais e critérios próprios. Na forma estatal que esses programas vieram a assumir efetivamente, porém, prevaleceu o objetivo de cobrir as lacunas que passaram a aparecer em decorrência da reestruturação econômica em curso. No Brasil, programas como o Peti, o Bolsa Escola e o Bolsa-Alimentação, que nos discursos teriam papel similar, tornaram-se ainda mais restritos. Como o Brasil jamais teve uma rede de serviços básicos de qualidade e acessíveis a toda a população, e como a reorientação da política social está se dando no sentido da redução da expansão e do alcance desses serviços, é possível deduzir que esses novos programas estão assumindo o papel de substitutos dos direitos sociais que jamais foram assegurados, e mesmo assim com um alcance populacional insuficiente, já que, na maioria dos programas desse tipo implantados no Brasil, as linhas de pobreza implícitas são muito baixas (geralmente de meio ou um quarto de salário mínimo per capita familiar) e os recursos disponibi- li°zados pelos governos são limitados. Confirma-se, assim, o que foi apontado por Ribeiro: "As novas funções atribuídas às políticas sociais alteram os seus clássicos vínculos com a conquista da legitimidade política e com mecanismos culturalmente coerentes de integração social" ( r 99 8, p. r 20). Ao longo desse processo, portanto, à redução da estrutura material e funcional existente para a realização da política social, corresponde um esvaziamento das noções de direitos tão duramente ampliadas e, ainda, um
- 134. Escola publica epobreza no Brasil desmantelamento dos canais por meio dos quais tais direitos, e o próprio sentido da política social, podiam ser discutidos e reivindicados. O processo de implantação dos conselhos de acompanhamento dessas políticas mostra isso. Como adverte Leher (2004), numa perspectiva democrática os con- selhos participativos seriam espaços importantes de descentralização das decisões a respeito das políticas. Mas os formatos dos conselhos instituídos no contexto assinalado implicam a redução sistemática da ideia de descen- tralização (política) a uma desconcentração administrativa e operacional, um "repasse de tarefas". E sua aparência democrática é posta a serviço da fabricação de "consensos". Como evidenciado por Davies (2004), Maria Emília Algebaile (2002) e EvelineAlgebaile (2004), as dificuldades de montagem e funcionamento efetivo desses conselhos, bem como as tentativas de subordinação po- lítica de seus membros por parte do Poder Executivo, têm levado inú- meras administrações a "facilitar" sua constituição por meios que acabam representando, direta ou indiretamente, uma intervenção no sistema de representatividade que justifica sua existência, de forma a tornar menos rígidas as regras de escolha dos membros, nos aspectos que interessam ao governo, e a aumentar a proporção de seus representantes. Exemplo disso são as "permissões" dadas para que funcionários ou professores assumam, duplamente, como representantes da categoria funcional e como repre- sentantes de pais de alunos. Os conselhos ganham atribuições burocráticas, tornando-se instâncias subordinadas à administração pública, a quem é delegada a tarefa de controlar a implantação de políticas decididas a partir de cima (Davies, 2004). Todas essas modificações compõem um quadro de reorientação restritiva da política social que abrange não apenas o escopo e a forma de presta- ção dos serviços sociais públicos, mas também as definições jurídicas dos direitos, bem como o delineamento dos canais públicos para sua disputa, reivindicação e encaminhamento (Telles, 2oo r).Trata-se, pois, de uma reo- rientação à qual corresponde uma nova"pragmática das portas", definida por incertezas e imprecisões que concorreriam decisivamente para desmontar expectativas e horizontes de possibilidades construídos a duras penas. Os 262 4. O novo ciclo de expansão programas em foco realizados via educação, como o Peti e o Bolsa Escola, assumiriam importante papel nesse processo. 3. As mudanças na política educacional As modificações ocorridas nas políticas educacionais, especialmente no que diz respeito à "educação mínima", estão, de_ diversos modos, implicadas com esse quadro amplo de mudanças e com os retrocessos democráticos a ele vinculados (Frigotto, 2oorb). As mudanças na economia alteraram as condições de vida dos usuários da escola pública e mexeram no horizonte de expectativas vinculadas à escolarização, impulsionando modificações nas disposições e condutas relativas à escola e suscitando novos debates acerca dos projetos educativos adequados frente às mutações da vida econômica e social e da realidade escolar. Simultaneamente, as mudanças subsidiárias no Estado, definidas especialmente pelo deslocamento de seus focos de ação e por importantes reduções em sua atuação no campo social, delineariam parâmetros que conformariam esses projetos a objetivos mais pragmáticos. Nesse segundo caso, porém, as implicações seriam bem menos difusas e, não raramente, assumiriam a forma de prescrições bastante precisas, en- caminhadas por instituições específicas, sobretudo no caso dos organismos internacionais que já atuavam na"orientação"das políticas sociais dos países periféricos desde longa data. Como é possível depreender das tentativas de utilização da escola, pro- movidas desde o início do século XX, as políticas educacionais no Brasil havia muito já sofriam influências externas de diversos tipos. Isso se tornaria mais intenso com o adensamento e a consolidação de relações internacionais orientadas para aprofundar a dependência econômica e política. Especial- mente a partir da década de r%º'no contexto demarcado pela ideologia do desenvolvimento, as influências externas se tornariam progressivamente mais frequentes e sistemáticas e, assim, mais visíveis. Conforme Leher, "o desenvolvimento" não deve ser tomado como "um fato econômico inexorável, regido exclusivamente por leis econômicas",
- 135. Escola pública epobreza no Brasil cuja realização se daria em fases sucessivas de um processo evolutivo rumo a determinada maturidade. Ele constitui, antes, uma ideologia produzida no pós-Segunda Guerra Mundial, implicada com a "afirmação da hegemonia econômica e política dos EUA" ( 1998, p. 5 1). A pujança econômica dos EUA assume a forma de uma ideologia política à qual correspondem rela- ções que ultrapassam as fronteiras nacionais, particularmente as referidas ao domínio desse país sobre as frações aliadas, nos países industrializados avançados, e sobre os países periféricos. Porém, como também discute Leher (ib.), as ideologias não são conjun- tos de ideias despregados das relações sociais concretas e, portanto, das forças sociais em sua atuação por meio de projetos, práticas, ações e instituições. Ao contrário, só por intermédio dessas relações as ideologias se engendram e se difundem; daí, inclusive, sua potência: a profunda interpenetração entre ideias, relações e práticas não raro pode dificultar o discernimento entre os movimentos fundamentais de organização da vida, em seus diversos âmbitos, e as interpretações hegemônicas desses movimentos, erigidas à condição de "fato". Vale lembrar que a difusão da ideologia do desenvolvimento deu- -se não apenas por meio da propaganda direta, mas principalmente pela montagem de um aparato complexo que envolveu instituições e projetos, de diferentes tipos, capazes de produzir e operar relações, dentro de uma lógica específica, entre os EUA e os demais países. São exemplos disso os acordos bilaterais que se formariam em torno da "cooperação" técnica para 0 desenvolvimento econômico-social, como a Aliança para o Progresso 69 e os Acordos MEC-Usaid, que, a rigor, representariam a intervenção efe- tiva dos EUA na elaboração e realização de projetos e ações no campo das políticas sociais (assistência, saúde, educação). 69 Conforme Leher (r 99 s, p. n-6), a Aliança para o Progresso foi um programa de ajuda para a América Latina, desenvolvido pelo governo Kennedy, amparado num tratado firmado entre os EUA e dezenove países latino-americanos. Foi formalmente inaugurado no Uruguai, em agosto de 1961, com a"Carta de Punta dei Este", e extinto em 1974, tendo em vista 0 fim do suporte financeiro.Apesar de apresentar objetivos e projetos específicos para 0 setor educacional, não chegou a implementá-los, dirigindo-se mais para projetos de curto prazo, mais assentados na propaganda ideológica destinada a públicos selecionados. 4. O novo ciclo de expansão Outro exemplo fundamental são os organismos internacionais, como Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e Unesco, deriva- dos do sistema das Nações Unidas, que atuariam, de forma coadunada, no estabelecimento e na gestão de relações econômico-financeiras e na indução de ações nos mais diferentes campos. No caso das relações econô- mico-financeiras, cumpre destacar o papel do FMI, a quem cabe a gestão do endividamento externo no sentido do aprofundamento da situação de dominação e dependência, e, secundariamente, o Banco Mundial, cuja for- ma institucional de atuação, de instância financiadora de projetos, garante uma forma estratégica de intervenção nas políticas dos Estados nacionais, no sentido do controle orçamentário e da indução das ações contidas nos acordos do FMI. A Unesco, nesse caso, cumpre função também relevante ao atuar numa produção padronizada de informação, conhecimento e relações permanentes de assessoria e orientação capazes de balizar a atuação gover- namental dos países quanto às "necessidades" definidas como próprias da escala mundial de organização social. Foi dessa maneira, ou seja, encarnadas em relações, projetos e práticas, que as ideias relativas ao desenvolvimento se infiltraram mais eficientemente nos "modos de operar" a economia, o próprio Estado e as variadas formas de controle social. Na crise da década de 1970, os organismos financeiros internacionais assumiriam papel incisivo na formulação das condições de realização do ajuste estrutural dos Estados à nova ordem econômica e política internacio- nal, bem como em sua condução, alcançando um grau impressionante de detalhamento no que diz respeito ao controle não apenas do pagamento da dívida externa, mas também das ações a serem realizadas nos mais diversos se.tores estatais, entre os quais o educacional. A interferência desses orga- nismos assumiria a forma de prescrições e condicionalidades, definidas não apenas como pontos de um contrato, mas como orientações que migrariam também sobre a forma de assessoria técnica para implantação de reformas nos moldes prescritos. As prescrições acerca das reformas no setor educacional se mostrariam coadunadas às prescrições econômicas e aos parâmetros de ação estabeleci- dos para a política social. No contexto desenvolvimentista, tais parâmetros
- 136. Escola pública epobreza no Brasil já vinham conferindo razoável ênfase ao problema da pobreza, que, porém, aparecia como uma situação capaz de ser superada mediante a inclusão social viabilizada pelo desenvolvimento econômico. Note-se, nesse caso, que a expectativa da inclusão, por si, tendia a reduzir as tensões sociais que poderiam ser suscitadas pela pobreza, já que, segundo Leher, "a promessa de desenvolvimento a todos aqueles que compartilhassem do 'mundo livre' funcionou como um meio de garantir a ordem social" (ib., p. 5 1). No âmbito orientado pela ideologia da globalização, a ênfase na pobreza persistiria, mas sob uma abordagem bem mais restritiva, expressa na ideia de "aliviamento da pobreza" que, a rigor, naturaliza a exclusão de parcelas imensas da população mundial para as quais não estão previstas, formas de participação efetiva no novo sistema. Como mostra Leher, diferentemente da situação anterior, "os chamados pobres não constituem um 'exército in- dustrial de reserva"' (ib., p. 52). Sua situação não é mais compreendida como temporária e sua superação não constitui um ponto de pauta. Os objetivos limitam-se ao "aliviamento"de condições de privações e marginalidade que, a partir de certo limite, oferecem riscos aos rumos traçados pelos centros do poder mundial ou, no mínimo, riscos à sua realização serena. Essa definição teria nítidos desdobramentos nas proposições relativas à educação escolar, à qual caberia relevante papel na dissimulação das contra- dições aí implicadas, especialmente na dissimulação desse novo estatuto dos pobres. A educação continuaria a ser apresentada como pré-requisito para o ingresso no mundo globalizado. Porém, diferindo das "orientações" que haviam predominado, por exemplo, na década de 1 970, as universidades e os institutos de pesquisa básica passariam a não constar nas diretrizes prioritárias da educação, mesmo no caso da formação profissional (ib., p. 2 2 6). A educação escolar figuraria como estratégica para a redução da pobreza e a promoção de melhores níveis de vida e de maior sustentabilidade eco- nômica para os países periféricos. Isso deveria ser viabilizado por meio de reformas educacionais, orgânicas ao ajuste estrutural, que adequassem os sistemas de ensino aos novos limites impostos à atuação social do Estado e às novas demandas formativas requeridas pelo mundo em transformação. 266 4. O novo ciclo de expansão Em outros termos, as reformas educacionais preconizadas para os paí- ses periféricos, como os da América Latina, orientavam-se conforme a redução de gastos, especialmente por meio de uma reestruturação dos sistemas de ensino que definisse novas priorizações e métodos organizacio- nais, tornando-os mais eficientes. Grosso modo, as novas priorizações seriam principalmente definidas em termos da focalização dos esforços no nível de ensino mais elementar, e a eficiência seria reputada à adoção de métodos gerenciais capazes de se sobrepor a"obstáculos"como os representados pelas resistências dos professores. Princípios como os de qualidade e autonomia, postos como centrais, ficariam circunscritos a essa visão gerencial, pautada na atuação da escola como instância administradora de verbas currículo métodos, formas organizacionais e recursos definidos a partir ~e cima; n~ atuação dos professores como executores das tarefas aí implicadas; e dos pais e da"comunidade"como colaboradores, especialmente quanto à fiscalização e à cobrança da atuação prefixada da escola e dos professores. A ênfase no nível de ensino mais elementar cumpriria, nesse caso, função realmente estratégica na abordagem da pobreza. De um lado, por permitir ampliar, ainda que precariamente, a presença do Estado naquelas parcelas da população para as quais não estão previstas outras formas de integração capazes de atenuar tensões e conflitos iminentes. De outro, e complemen- tarmente, por difundir a ideia de que a pobreza e os problemas sociais de- correm da falta de educação do pobre e que a educação escolar é o meio por excelência de garantir-lhe novas condições de empregabilidade, aumentar sua produtividade e modificar seu comportamento, de forma que ele se torne capaz de atuar positivamente na melhoria geral de suas condições de vida. .Conforme Leher (ib., p. 1 87), o Banco Mundial seria a principal organi- zação atuante nos diversos países para sua conversão a uma agenda de ações orientadas a essa reconfiguração educacional, sobrepondo~se à Unesco, cuja atuação no campo educacional, ainda que com limites, constituíra impor- tantes acúmulos a respeito da democratização da educação pública. E" d-"d d ssas recomen açoes , e mo o geral, balizariam as reformas educa- cionais em curso na América Latina, na década de 1990, certamente com particularidades ou adaptações. Trata-se, porém, de particularidades que,
- 137. Escola pública epobreza no Brasil se não chegam necessariamente a contrariar os principais pontos da pers- pectiva posta pelos organismos internacionais, implicam a produção de uma realidade irredutível a esses pontos. A"reforma", de fato, em sentido amplo, excede o formalismo das medidas definidoras de rumos e ações. Envolve os processos disparados pelos diferentes conjuntos formados entre as "me- didas educacionais" e as medidas formuladas no âmbito de outras políticas setoriais, ou, ainda, nos âmbitos mais amplos dos sistemas formados pela política social e pela política econômica. Envolve, igualmente, as renego- ciações internas permanentes entre seus termos originais e as demandas dos demais níveis governamentais responsáveis por sua realização. Énesse sentido que os "resultados" da reforma comportam aspectos, se não imprevistos, ao menos não abordados nos programas orientadores com destaque minimamente similar ao que teriam "na prática". Especialmente porque a parcial realização desses programas se daria por meio da combi- nação de vários de seus pontos com velhas formas de utilização da escola que, em suas atualizações, representariam restrições aos direitos sociais ainda mais graves que os contidos nas receitas do Banco Mundial. As ações do governo federal sob a gestão de Fernando Collor de Mello ( l 990-2) e Itamar Franco ( l 99 2-4) não contariam tanto para isso quanto as ações sob a gestão de Fernando Henrique Cardoso, em seu dois mandatos. Não que esta última tivesse produzido, sozinha, todas as novas medidas que reorientavam o setor educacional. Mas foi nela que um conjunto variado de medidas, algumas novas, outras criadas bem antes, ganhou a organici- dade de uma "política educacional", sendo potencializadas ao adquirirem estrutura mais complexa, maior alcance e conexões mais bem construídas no sentido de sua organização sistêmica. 3. l . A REFORMA EM LINHAS GERAIS Retomando brevemente aspectos já assinalados no capítulo inicial, em pri- meiro lugar é importante ter em conta que a reforma desenhada a partir do início do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso foi ancorada num discurso modernizador, que buscou desvencilhar a nova gestão da pro- 268 4. O novo ciclo de expansão dução anterior da escola, atribuindo-a à persistência do atraso. A "questão educacional" foi definida como questão de eficiência do sistema de ensino, e esta foi fortemente referida à questão gerencial do setor educacional e da escola. Daí o componente normatizador da ação e da vida escolar que veio embutido nas medidas "pedagógicas". Em segundo lugar, vale lembrar que essa desvinculação com "o tempo d "70 ' . . d " passa o e com os outros 111ve1s governamentais, representativos o atraso" e, portanto, portadores da "culpa" pelo estado da educação, teve por fim legitimar o grupo do novo presidente para assumir o papel de condutor de uma "modernização" que consistiria na tentativa de enquadrar as políticas estaduais e municipais às prioridades estabelecidas em nível federal e per- mitiria a dissimulação da redução dos encargos do próprio governo federal no setor educacional, repassados concreta e simbolicamente sobretudo para os municípios, mas também para a "sociedade civil". Configurou-se, assim, urna reforma que, longe de se resumir a uma redução do Estado, foi definida pela tentativa (e pelo êxito parcial) de centralização da elaboração e decisão política que, por sua vez, viabilizaria o repasse de responsabili- dades para os demais níveis de governo e para a "sociedade", por meio da descentralização apenas das responsabilidades financeiras, da execução e do controle administrativo dessa política definida a partir de cima. No que concerne às mudanças pretendidas ou provocadas na escola, a reforma envolveu muitos aspectos, entre os quais destacarei os que mais me parecem ajudar a entender o fenômeno da expansão escolar, como já formulado no terceiro capítulo, e suas implicações com a reorientação mais recente da política social, particularmente quanto à abordagem da ~obreza. Corno já foram apresentados no segundo capítulo os aspectos 70 Essa tentativa de desvinculação com o passado tem suas funções mais evidenciadas quando se considera a perspectiva adotada por Leher (1998) na.análise da passagem da ideologia do desenvolvimento para a da globalização. A desvinculação com o passado apa- rece sob a forma de preconização de uma nova era cuja função ideológica é estabelecer um marco de descontinuidade com ações e processos "passados", obscurecendo a atualização e o aprofundamento das formas de dominação até então vigentes, bem como facilitando a imposição de novas diretrizes orientadoras da ação na perspectiva que interessa aos grupos dominantes.
- 138. Escola pública epobreza no Brasil gerais relativos à organização do e~sino, vou me limitar, neste capítulo, à discussão de peças da reforma que, em conjunto, permitiram certa indução da ação dos estados e municípios no sentido de uma reconfiguração de seus sistemas de ensino. Isso envolveu, entre outros aspectos, certa expansão da oferta do nível de ensino mais elementar, bem como um novo tipo de "robustecimento", especialmente no caso das novas utilizações da escola para a realização de tarefas relativas ao problema da pobreza que permiti- riam implementar e, ao mesmo tempo, dissimular a contenção da ação do Estado no campo social. Cabe ressaltar que as medidas da reforma educacional jamais tiveram a forma de uma sentença que realizasse, no campo da educação pública, uma aplicação direta e sem mediações das orientações que presidiram o ajuste estrutural do Estado. Jamais foram, nesse sentido, produto oure- sultado direto, constituindo, antes, meios para a realização dissimulada de objetivos diversos de uma reforma da administração pública que comple- mentava a reforma do Estado, de mais ampla escala. A educação foi mais uma vez utilizada como um poderoso álibi para a realização de ações (ou para a ausência delas) que excediam o campo educacional, de tal forma que, num andamento de revolução passiva, suas expansões foram, muitas vezes, a forma de realização de encurtamentos e cortes no próprio campo educacional e em outros campos. A começar, diversas peças da reforma educacional, além de seus objetivos específicos, compunham, organicamente, um programa de "correção" da administração pública no sentido apontado na reforma de Bresser e nas con- dicionalidades dos organismos internacionais: uma racionalização do setor escolar que possibilitasse adequar a estrutura disponível a um atendimento mais eficaz, cuja expressão seria o alcance de um maior atendimento, com queda da retenção e ampliação geral da escolarização da população. Dois conjuntos de peças - relativos ao currículo e ao financiamento-, que serão abordados adiante, dão boa visibilidade a isso. Um último aspecto a destacar é a dificuldade de listar com precisão os programas e ações compositivos daquilo que se considera, aqui, a"reforma educacional" empreendida ao longo das duas gestões de Fernando Henrique 270 4. O novo ciclo de expansão Cardoso. A dificuldade resulta, em primeiro lugar, da profusão de "ações" de diferentes portes sucessivamente "lançadas"sem suficientes explicitações a respeito de seu efetivo alcance e importância no interior da reforma. Eram "ações" às quais, muitas vezes, não correspondia nenhuma atividade concreta (como no caso de alguns "programas" do "Avança Brasil") e que eram intensamente alardeadas, forjando uma feição concreta a medidas absolutamente virtuais. Em segundo lugar, devido à absoluta (e intencional) confusão que caracterizou o processo de lançamento e implantação dessas ações, devido à expedição de muitas e contraditórias peças normativas, às mudanças de nomes dos programas e à inclusão de uma mesma ação em diversos programas, tornando difícil identificar sua origem, definir seus contornos e rastrear seus desdobramentos. Em estudos sobre o Fundef e sobre as estatísticas educacionais, Davies ( 2000, 2001) reconstitui múltiplos aspectos dessas "confusões'', encontra- das também em programas como o de Aceleração de Aprendizagem e o Dinheiro Direto na Escola. A impressionante reiteração da falta de clareza na apresentação dos referidos programas em numerosos documentos - leis e demais peças normativas, matérias e informações veiculadas nos sites do Ministério da Educação (MEC) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (lnep), manuais de orientação para a implantação dos programas e mesmo relatórios de gestão - reforça a ideia de intencionalidade, porque o saldo efetivo dessa confusão é a im- possibilidade efetiva de mapear parte importante do que foi e do que não foi feito. Também por isso restrinjo este estudo ao levantamento de algumas peças que me parecem de grande importância para abordar traços funda- ~entais da referida reforma, em termos de seus efeitos mais palpáveis na reconfiguração dos sistemas de ensino, do atendimento escolar e da escola como instituição. 271
- 139. Escola pública epobreza no Brasil 3.1.1. A"reforma curricular" Parte dos objetivos mais amplos e ocultos da reforma foram viabilizados por meio do que se pode chamar ilustrativamente de "reforma curricular". Os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs) tiveram, nesse sentido, grande importância, não necessariamente pela reforma efetiva do currículo que supostamente tentava realizar, mas principalmente pelo seu sentido de agregação em relação a outras medidas, tornadas veículos de modificação de aspectos diversos da organização da escola e da ação escolar, que excediam o âmbito propriamente curricular e mesmo o educacional. Lançados em 1997, os PCNs foram apresentados como um conjunto de referências para a reorientação curricular dos sistemas de ensino. Não havia uma disposição geral que obrigasse sua adoção pelas escolas e sistemas, mas sua forma de implantação envolveu mecanismos que gradualmente o impuseram como referência formal: por exemplo, a adoção de sua pers- pectiva curricular tornou-se condição para a concessão de financiamento de alguns tipos de projeto, e a implantação de um programa complementar, os Parâmetros em Ação, em 1999, destinado a capacitar os professores para sua utilização, também concorreu, de modos diversos, para sua adoção, ainda que formal. A utilização dos PCNs como veículo de modificação de aspectos da organização da escola e da ação escolar fica bastante visível no tipo de processo instaurado pelo Programa Parâmetros em Ação, que se organizou conforme uma concepção de formação docente bastante ampla, valendo-se de dois mecanismos formativos, distintos no modo de realização, em seus alcances e finalidades: cursos convencionais de aperfeiçoamento e ações mais prolongadas de coordenação do trabalho pedagógico, sob a responsa- bilidade de professores das próprias redes de ensino selecionados para essa função. O sentido formativo dessas coordenações, como ensinou a antiga experiência da instituição das funções de especialistas da educação, consistia não apenas na capacitação dos professores por meio do acompanhamento pedagógico, mas em"aprendizagens" mais sutis pela nova divisão do trabalho pedagógico (Heckert eAlgebaile, 2002) que o programa impôs. O programa 272 4. Onovo ciclo de expansão atribuiu a um número reduzido de professores funções remuneradas às quais correspondiam novas posições na hierarquia funcional da escola e das secretarias de educação. A transformação súbita, e conforme critérios não discutidos, de colegas de profissão em coordenadores da implantação, em suas próprias escolas e redes de ensino, de uma política de currículo traçada de fora, realizou uma espécie de "transformismo" que, inevitavelmente, levou a divisões e quebras de solidariedades e, nesse sentido, à fragilização de forças em formação. Essa imposição também é visível quando se observa a conjugação dos PCNs com o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb, instituído desde 1990, mas bastante ampliado a partir de 199 _ç), o Exame Nacional de Cursos, o impopular "Provão" (1996), bem como as regulamentações curriculares para os diversos níveis de ensino, inclusive para as licenciaturas, e programas de premiações, como o Professor Nota 1 o.Trata-se, afinal, de mecanismos que, além de seus objetivos específicos de avaliação padronizada do desempenho dos sistemas de ensino, ou de normatização do conteúdo formativo de diferentes cursos, ajudaram a conferir força normativa aos PCNs ao introduzirem processos avaliativos, de alunos da educação básica e de futuros professores, que pressupunham a adoção da perspectiva pe- dagógica e dos conteúdos de ensino neles enunciados.71 71 A regulamentação do Saeb desvinculou-o dos Parâmetros, informando que os conteú- dos e habilidades avaliados resultavam de consultas amplas realizadas regularmente a profis- sionais e instituições de ensino. A análise dos exames, no entanto, muito facilmente permite observar a coincidência entre as orientações dos Parâmetros e os conteúdos levantados por tal consulta. O Exame Nacional de Cursos veio a adensar esse movimento por meio de uma dupla condição: a utilização dos Parâmetros como conteúdo dessa avaliação induzia seu estudo nos cursos de formação de professores, e os efeitos disso se intensificavam tendo em vista o aumento do ingresso, nos cursos de nível superior, de professores já em exercício, em face dos dispositivos da política que anunciavam a tendência futura de exigência de titulação superior, mesmo para o exercício do magistério nas séries iniciais do ensino fundamental. Assim, a linha pedagógica dos Parâmetros, os conteúdos e capacidades ali referidos, as con- cepções de conhecimento e de conhecimento escolar ali implícitas, e os autores de referência, penetraram inevitavelmente no universo de referência dos professores em exercício, ainda que de forma superficial, não apenas pela via dos novos controles da política dirigidos dire- tamente à escola básica, mas pela via de sua formação universitária induzida. 273
- 140. Escola pública epobreza no Brasil Vale lembrar, a respeito do Professor Nota 1o, .a potência sistematizadora da ação escolar que premiações desse tipo podem ter, e que pode ser próxima à das normas legais, tendo em vista, como lembra Gramsci (20oob, p. 28), os estímulos a ações meritórias e à produção de referências modelares que os sistemas de premiação, quando bem constituídos, tendem a mobilizar. Não se que dizer, com isso, que o referido prêmio tenha alcançado tal objetivo, mas não há dúvida de que ele se inscrevia nessa perspectiva. Outra peça possível de ser inscrita nesses objetivos amplos é o Programa de Aceleração de Aprendizagem. Ele apareceu na pauta de ação do governo federal, inicialmente, como um dos itens72 prioritários para assistência financeira, via Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que, nos termos da resolução 5 de 26 de maio de 1997, se estendia aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e às ONGs. Tratava-se, nesse caso, do financiamento de capacitação de professores e de impressão de material didático-pedagógico vinculados à implantação de programas de aceleração de aprendizagem de até r o% dos alunos de primeira a quarta séries que se encontrassem em quadro de distorção série/idade (ou seja, que apresentassem idade superior - dois anos ou mais - à considerada adequada para cada série) acima da média nacional, que era de 68,7º/o. Gradualmente, seria implantado um programa específico, mais amplo, com o mesmo nome - Aceleração de Aprendizagem - composto por ações de assistência técnica para a implantação de classes de aceleração. Até que, conforme definido na lei 9.989, de 2r de julho de 2000 (Lei do Plano Plurianual 2000-3), esse programa assumiria a forma oficial de uma ação 72 O financiamento, nesse caso, derivava dos recursos do salário-educação e destinava- -se a ações bastante variadas, incluindo alguns tipos de ampliação e construção escolar, aquisição de equipamentos e material didático-pedagógico, capacitação de professores, transporte escolar, programas de saúde escolar, entre outros. Os itens prioritários, além dos programas de aceleração de aprendizagem, eram, na ordem apresentada na referida resolução, ações associadas ao Programa Alfabetização Solidária, o Programa de Apoio Tecnológico (dirigido à aquisição de um kit composto de televisor, videocassete, antena parabólica e caixa de fitas VHS), o censo escolar e programas de avaliação educacional. Entre as ações financiáveis, previa-se, também a priorização dos municípios do Comuni- dade Solidária. 274 4. O nol'O ciclo de expansão denominada Correção do Fluxo Escolar -.Aceleração de Aprendizagem, integrante dos programas Avança BrasilToda Criança na Escola e Escola de Qualidade para Todos. Segundo o governo federal, estes eram orientados para garantir vagas escolares a todas as crianças de 7 a r 4 anos nas redes públicas de ensino fundamental, mediante ações de assessoria e mobilização de estados, municípios e sociedade civil em torno do assunto. Os programas de aceleração de aprendizagem destinavam-se à realização, em menor tempo, da escolarização de alunos repetentes ou com ingresso tardio no ensino fundamental, por meio da formação de turmas especiais, com jornada escolar diária ampliada, período letivo reduzido, reordenação (com evidente redução) dos conteúdos escolares, utilização de material didático específico e professores capacitados para as finalidades traçadas. Essa escolarização acelerada deveria viabilizar a formação desses alunos num mínimo de "competências" esperadas para a série correspondente à sua idade, de forma que, ao final do processo, o aluno pudesse retomar os t d ºt " l" ' · " d d " D · es u os, em n mo norma , na sene a equa a . estmava-se, portanto, fundamentalmente, à "correção do fluxo escolar" ou, mais propriamente, à racionalização do atendimento educacional. Outras medidas, simultâneas ou posterior:es, não necessariamente pro- movidas pelo governo federal, acabariam reforçando esses objetivos. Foi o caso das medidas previstas na LDB que autorizaram a implantação de ciclos no lugar de séries e a possibilidade de progressão continuada (lei 9.394/ r 996, art. 23).A argumentação governamental73 a favor dessas me- 73 Isso se deu mais frequentemente no âmbito dos estados e dos municípios que ado- taram esses mecanismos, não havendo, propriamente, da parte do MEC qualquer ação específica no sentido de sua implantação. Está claro, porém, que esses mecanismos se coadunam às orientações contidas em programas como o de Aceleração de Aprendizagem, concorrendo para o objetivo de "correção"do fluxo escolar que tanto mobilizou a atuação do MEC. Cabe lembrar, ainda, que não raramente tais mecanismos constituem pontos im- portantes de propostas educacionais formuladas numa perspectiva crítica, que argumentam a favor de medidas que possibilitem uma educação mais comprometida com o processo de aprendizagem e menos amparada na compartimentação do tempo e das promoções escolares, nos julgamentos e sanções, bem como nas formas de poder aí implicadas. Tais argumentações, porém, não raramente têm sido usadas, com visíveis simplificações, em .. 275
- 141. Escola pública epobreza no Brasil didas, invariavelmente, ancorou-se em pressupostos pedagógicos que, no entanto, tendiam a não prevalecer no contexto precário da educação escolar. Restavam apenas seus efeitos práticos numa "correção do fluxo escolar" que permitia acelerar a saída dos repetentes, modificando c.s estatísticas nacionais e a capacidade das redes de realizar uma taxa de escolarização mais alta, sem que isso revertesse em concretização da aprendizagem para os "velhos" que saíam e os "novos" que entravam. Em conjunto, essas medidas ajudaram a"disparar" processos fundamen- tais àrealização de finalidades de racionalização da administraçfo pública no setor educacional. Em geral, representaram pouco em term;)s da adoção efetiva da perspectiva curricular fomentada pelo MEC. Ma.s representaram muito em termos do estabelecimento de uma pauta foroal de discussões sobre a escola, de um roteiro de atividades que permitiram certo coman- do do governo federal sobre as práticas governamentais de municípios e estados e sobre a rotina do professor, bem como da modificação do quadro de atendimento escolar no Brasil, em aspectos amplos de organ.ização da oferta (por exemplo, a municipalização) e em aspectos quant:tativos de escolarização (por exemplo, a redução de índices de repetência e um maior equilíbrio na distribuição de matrículas por séries). 3.1.2. A "reformafinanceira" A reorganização da dinâmica de financiamento da educação também pode ser vista como um objetivo capaz de articular outro conjunto de programas. O carro-chefe foi o Fundef, um fundo de natureza contábil, cuja criação foi definida na emenda constitucional 14/ 1996 e regulamentada pela lei 9.424/ 1996. Os objetivos manifestos do Fundef eram agilizar o repasse e promover a redistribuição de parte dos recursos financeiros provenientes da receita de impostos vinculados à educação, bem como ::::oncentrar a aplicação desses recursos no ensino fundamental. De acorde· com Davies .. reformas nas quais a implantação formal desses mecanismos apern;s cump~e :Unção de reduzir a retenção de alunos por meio da repetência. 4. O nol'o ciclo de expansão (2004), porém, sua criação, além de não representar efetivamente mais dinheiro para a educação,74 dissimulou, como já assinalado no segundo capítulo, outra "redistribuição", de encargos financeiros entre União, es- tados e municípios, já que a EC 14/ 1996 "liberou" a União de parte das responsabilidades financeiras com o ensino fundamental, estabelecidas na Constituição de 198 8, e forçou estados e, principalmente, municípios a assumir maiores responsabilidades na manutenção desse nível de ensino. Fora isso, no que diz respeito ainda aos estados e municípios, o Fundef representou a possibilidade de implantação de diversos mecanismos coerciti- vos da ação governamental no sentido de reforma administrativa, bem como de indução da focalização no ensino fundamental e da expansão da oferta no sentido de sua municipalização. A estipulação de prazos mais rígidos para o repasse das verbas, a exigência de contabilização dos rendimentos prove- nientes de aplicação financeira dos recursos do Fundo, a obrigatoriedade de criação de conselhos de controle social da arrecadação e da aplicação dos recursos, bem como a vinculação, ainda que absolutamente confusa (id., 2000), de um percentual dos recursos do Fundo à "valorização do magistério" foram mecanismos que, por certo, estabeleceram novos limites e novas vias de controle (não necessariamente "social") da administração dos recursos que deveriam ser aplicados em educação. Mecanismo similar pode ser identificado no Programa Dinheiro Direto na Escola (PODE). Implantado em 199_ç, com o nome de Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (PMDE), e parcialmente mo- dificado em 1998, quando passou a ser chamado de PODE, o programa era destinado à realização de repasses regulares de recursos financeiros para as escolas, conforme o número de alunos. Esses repasses ficavam condicionados à existência de algum tipo de associação (de pais e mestres, 74 Conforme Oavies (2004), "o Fundefnão traz recursos novos para o sistema educacio- nal como um todo, pois é apenas a redistribuição, no âmbito de cada Unidade Federativa, entre o governo estadual e os municipais, de uma parte ( 1 5%) dos impostos já vinculados constitucionalmente àmanutenção e desenvolvimento do ensino (MOE) antes mesmo da criação do Fundef, com base no critério de número de matrículas no ensino fundamental regular (EFR) de cada rede". 277
- 142. Escola pública epobreza no Brasil conselho escolar, cooperativa escolar etc.) constituída como pessoa jurídica de direito privado, de maneira a funcionar como uma unidade executara, a quem cabia controlar a aplicação dos recursos. A vinculação dos recursos ao número de matrículas e a criação obrigatória de uma espécie de conselho gestor dos recursos funcionavam, no plano das escolas, de forma similar aos novos controles e induções que chegaram às secretarias de educação por meio do Fundef. Algumas mudanças na dinâmica de financiamento da educação ocorre- ram, ainda, por meio de programas, em princípio, mais circunscritos ao âmbito pedagógico, como o de Aceleração de Aprendizagem. Quanto a seu papel no contexto de uma nova estratégia de financiamento, é suficiente assinalar que esse programa exemplifica bem as diferentes formas adotadas pelo governo federal para "incentivar" maior concentração de esforços nas ações que interessavam à sua política, orientada para a reestruturação dos gastos e da oferta da "educação mínima" e para a modificação rápida, ainda que superficial, de traços gerais da escolarização do país. O Aceleração de Aprendizagem foi um dos programas privilegiados para financiamento por parte do FNDE, que previu a designação de recursos especiais para os municípios que apresentassem alto índice de distorção idade-série. Estes, mediante a instituição de programas de aceleração, po- diam firmar um convênio com o FNDE, traduzido como uma verba"extra", além dos recursos próprios do município de aplicação obrigatória em ma- nutenção e desenvolvimento do ensino (2 5% da arrecadação de impostos). Em outras palavras, um "grande negócio" em tempos de ampliação da ca- pacidade de atendimento das redes municipais (já que a saída mais rápida dos repetentes permitia maior volume de novos ingressos sem necessária ampliação da rede) e de entrada de recursos novos. É importante assinalar, ainda, a existência de um programa de difí- cil definição que agregava diversas dessas ações e outras, similares, numa atenção focalizada em municípios de baixa renda: o Fundo de Fortaleci- mento da Escola (Fundescola). Criado como um programa do Ministério 4. O novo ciclo de expansão da Educação,75 a ser desenvolvido em parceria com as secretarias estaduais e municipais de educação e financiado com recursos do governo federal e empréstimos do Banco Mundial, o programa apresentava como objetivo 0 desenvolvimento de ações para a melhoria da qualidade das escolas do ensino fundamental, nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em zo- nas de atendimento prioritário formadas por microrregiões definidas pelo IBGE, a fim de ampliar a permanência das crianças nas escolas públicas e sua escolaridade. A partir desses objetivos, o programa listava ações que envolviam"ações" diversas de desenvolvimento institucional das secretarias de educação, expedição de referências sobre padrões mínimos de funcionamento das escolas, levantamento censitário das escolas públicas de ensino fundamen- tal regular existentes nos municípios atendidos, assessoria à expansão do atendimento, atendimento rural, financiamento de mobiliário, aplicação de estratégias de ensino para combater a repetência e a evasão (por meio de um programa chamado Escola Ativa), capacitação de professores, entre outros aspectos vinculados a mudanças administrativas e curriculares, que seriam viabilizadas por formas diversas de "assistência técnica" e "coopera- ção financeira". Só que, em meio a essa listagem, apareciam "ações" que, a rigor, já existiam por outras vias, como a construção de unidades escolares, já prevista, no caso de uma categoria similar de municípios, na dinâmica de financiamento do FNDE, ou como o PDDE, que se destinava a um universo bem mais amplo. Tornava-se difícil discernir o que era ação efe- tivamente nova e estruturada como parte do Fundescola do que era "ação" já existente, incorporada a uma linha de ação concentrada nos municípios "prioritários". De todo modo, por esse formato tão amplo quanto impre- ciso, além de fantasioso, fica claro que tal programa, no mínimo, serviu como um dos meios de difusão das medidas de reforma administrativa, de correção do fluxo escolar e de expansão da oferta no sentido da municipa- lização, que eram o centro das preocupações governamentais. 75 Conforme informações do site do programa: <www.fundescola.org.br>.
- 143. Escola pública epobreza no Brasil Todos esses programas, portanto, representaram uma ampliação do poder de intervenção do governo federal nas administrações estaduais e municipais, induzindo a aplicação de recursos no ensino fundamental e sua municipalização, bem como, simultaneamente, criando linhas de con- tato e controle entre o governo federal e municípios e estados. Foi uma ampliação realizada, sobretudo, pela forma como tais programas induziam essas administrações a determinados tipos de ação, que envolviam, obri- gatoriamente, uma focalização no ensino fundamental e, nesse sentido, um movimento de "expansão" do atendimento, por mecanismos diversos que incluíam a criação de novas vagas e a "liberação" de vagas retidas pelos alunos repetentes. Os mecanismos usados pelas administrações munici- pais para sustentar alguma "expansão da oferta" serão analisados adiante. É necessário, antes, explicitar o perfil assumido por essa expansão. 3. 2. NOVOS IMPULSOS À "EXPANSÃO DA OFERTA" Diversas peças da reforma, de fato, convergiam para a intensificação da expansão da oferta educacional, mas conforme determinados sentidos não evidentes de imediato. A campanha Toda Criança na Escola, engendrada a partir de 199 7 e configurada como um "programa"na lei 9. 9 89 / 2ooo, faria aparentar que estava em curs'o um processo de expansão generalizada da oferta, no sentido da universalização do acesso ao ensino fundamental, enco- brindo outros objetivos de "expansão", estes, sim, centrais, de recorifi.9uração da eferta e do atendimento, especialmente no sentido da municipalização do ensino e da "correção do fluxo escolar", como se observa na tabela 4.76 76 Para a análise da política implementada por Fernando Henrique Cardoso, considerei, sempre que possível, os dados dos Censos Educacionais realizados pelo lnep, adotando como marcos os anos iniciais de cada novo mandato - r995 e 1 999 como anos iniciais das duas gestões de Fernando Henrique e 2oo 3 como ano inicial da gestão de Lula-, tendo em vista que os mesmos expressam, em geral, a política da gestão anterior. 280 4. O novo ciclo de expansão Tabela 4 Matrículas no ensino fundamental regular por dependência administrativa, segundo o ano inicial das três últimas gestões do governo federal - Brasil/Regiões - 1995I2003 Ano/Região Total Federal Estadual Municipal Privada 1995 /Total 32.668.738 3 1.167 18.347.733 10.491.518 3.798.320 Norte 2.764.855 6.449 1.686. 190 892.758 179.458 Nordeste 10.145.208 5".746 3.972.452 4.762.773 1.404.237 Sudeste 13.021.329 12.504 8.830.115 2.653. 269 1.525.441 Sul 4.402.612 3. JI 6 2.403.822 1.585.470 410.004 Centro-Oeste 2. 334.734 3.152 1.455.154 597. 248 279.180 1999 /Total 36.059.742 28.571 16.589.455 16.164.369 3.277.347 Norte 3. 293. 266 4.810 1.555.298 1.585.154 148.004 Nordeste 12.492.156 4.112 4.119.218 7.346.418 I.02 2.408 Sudeste 13.187.969 14.898 7.103.028 4.554.777 1._p5.266 Sul 4.472.374 2.196 2.259.046 1.848.374 362.758 Centro-Oeste 2.61 3.977 2.555 1.552.865 829.646 2 28.91 1 2003 /Total 34.438.749 25.997 13.272.739 17.863.888 3.276.125 Norte 3. 316.896 4.921 1.263.839 I .901.049 147.087 Nordeste 11.890.088 3.410 2.974.016 7.940.311 972.351 Sudeste 12. 392 -537 12.816 5.714.590 5.118.363 1.546.768 Sul 4.347.313 2.]28 2.053.219 1.947.540 344.226 Centro-Oeste 2.491.915 2.522 1.267.075 956.625 265.693 F::mte: MEC/lnep/Seec. Censos Educacionais, 1995, 1999 e 2003. Na análise do volume geral de matrícula no ensino fundamental, o cres- cimento da oferta não se confirmou como movimento permanente, já que a tendência ascendente da matrícula nesse nível de ensino, confirmada entre 1995 e 1999, não se manteve no período de 1999 a 2003, que apresentou significativa queda. De 1995 a 1999, portanto, foi mantida a tendência ascendente que predominou largamente ao longo de todo o século XX, o mesmo não ocorrendo no período de 1999 a 2oo3, que teve redução efetiva da matrícula. Àexceção do Norte, onde foi mantida a tendência ascendente, ainda que com alguma queda na taxa de crescimento, essa análise se manteve 2 8 [
- 144. Escola pública epobreza no Brasi1 válida para as demais regiões, sendo mais significativa para o Nordeste e o .. Sudeste, equiparáveis em termos da matrícula total nesse nível de ensino. A queda da participação das redes estaduais na composição da matrícula e o crescimento da participação das redes municipais, porém, foram movi- mentos mantidos nos dois períodos, para os dados do Brasil e das regiões, mesmo no caso do Centro-Oeste, onde o relativo aumento da matrícula estadual de 1995 para 1999 não foi 3uficiente para manter a mesma taxa anterior de participação dos estados na composição da matrícula. Éimportante observar, porém, que ao longo do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso esses movimentos não se deram em intensidade suficiente para inverter a posição de estados e municípios na composição da matrícula. Ainda que, para o Brasil, em termos absolutos, o número de matrículas estaduais e municipais tenha se aproximado muito, e ainda que o crescimento do número de matrículas municipais no Sudeste tenha sido bastante intenso, tanto para o Brasil quanto para as regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste foi mantida a maior participação da matrícula estadual. A inversão, no sentido do predomínio da matrícula municipal, só ocorreu para o Norte, que, então, se somou ao Nordeste, onde o predomínio da matrícula municipal já estava estabelecido em 1 995. Já em relação ao segundo mandato, ainda que a maior participação da matrícula estadual tenha se mantido nas mesmas regiões, isso não se deu de forma a impedir que o quadro, para o Brasil, apresentasse mudança de grandes proporções, como é visível no gráfico 5. Essa movimentação permite perceber que o crescimento do número de matrículas, especialmente no caso da matrícula municipal, onde esse crescimento foi permanente, não representou simplesmente maior oferta. Analisando o período de 1997 a 2002, Davies (2003) já mostrara que o número de matrículas no ensino fundamental regular apresentadas como "novas" pelo governo federal decorria, em boa parte, da incorporação, no cômputo das matrículas nesse nível e modalidade de ensino, de matrículas das classes de alfabetização (CAs) e mesmo da educação de jovens e adultos (EJA). No caso do crescimento da participação das redes municipais na composição da matrícula, era também clara a absorção, pelos municípios, 282 4. O novo ciclo de expansão de parte importante das matrículas estaduais e de parte das matrículas em escolas privadas, que, conforme se percebe na tabela 4, tiveram queda entre r 995 e 1999, confirmando que a "expansão" da oferta foi mais um movimento de reconfiguração cio atendimento e das estatísticas educacio- nais do que propriamente um movimento de crescimento geral da oferta educacional. O principal movimento possível de afirmar por meio desses dados de matrícula, portanto, é o de municipalização da eferta. Já os dados referentes à matrícula por série e ao número de turmas por série, constantes, respectivamente, das tabelas 5 e 6, permitem perceber que a"correção do fluxo escolar" também foi um movimento significativo, ainda que de menores dimensões. O esforço de correção de fluxo, espe- cialmente por meio de medidas que aceleravam o percurso escolar, surtiu algum efeito, reduzindo os fortes desníveis entre séries iniciais, em geral, como a maior porcentagem de matrículas e turmas, e séries finais, com posição inversa. Gráfico 5 Proporção de matrículas no ensino fundamental por dependência administrativa(%) 60 D 50 -- --·-· 40 Q D 30 ... 20 10 • • • o em 1995 em 1999 em 2003 ----- •·· D • Privada Municipal Estadual Federal Fonte: MEC/lnep/Seec. Censo Educacional, 1995-, 1999 e 2003.
- 145. Escola pública epobreza no Brasil Tabela 5 Matrículas no ensino fundamental regular no Brasil e variação percentual, por série, se- gundo o ano inicial das três últimas gestões do governo federal - Brasil - 199) I 200 3 199' 1999 2003 Total 32.668.738 36.059.742 34.438.749 Variação percentual 100°/o 100% 100% 1ª série 6.617.859 6.596.785 5.575.157 Variação percentual 20,26°/o 18,29°/o 16, 19°/o 2ª série 5. 1 80. 708 5· 317. 321 4.709.176 Variação percentual 15,86% r4,75º/o I 3,67º/o 3ª série 4.407 .917 4.712.986 4.434.820 Variação percentual I 3,49º/o 13,07°/o 12,88% 4ª série 3.847.634 4.3 11.984 4.199.969 Variação percentual 1r,78%1 11,96°/o I 2 1 20º/o sª série 4· 293.896 4.808. 240 4.691.702 Variação percentual 13,14°/o IJ,JJ°lo 13,62°/o 6" série 3.423.900 3.93 1.455 3.993.340 Variação percentual 10,48°/o 1o,9o/o 11,6°/o 7ª série 2.727.685 3.455.729 3 .560. 209 Variação percentual 8,35% 9,58º/o IO,J4o/o 8'"' série 2. 169.1 39 2.925.242 3.274.376 Variação percentual 6,64°/o 8, 1 1o/o 9..P ºlo Fonte: MEC/Inep. Censo Educacional, 1995, 1999 e 2003. Observa-se que houve redução na participação da matrícula total nas três primeiras séries, e aumento nas demais. A maior taxa de redução ocorreu na primeira série, em contraposição aos resultados da oitava, que apresentou a maior taxa de crescimento. O mesmo movimento é observado nos dados relativos ao número de turmas. 1 ! 1 4. O novo ciclo de expansão Tabela 6 Número de turmas no ensino fundamental regular e variação percentual por série - Brasil - 1 99712003 77 ! 1997 2003 Total I.171.498 1. 242.441 Variação percentual 100% 1ooo/o 1 3 série 20J.JJJ 193.007 Variação percentual IJ,J6o/o 1 5,530/o 2" série 155.952 i 58.47 J Variação percentual 13,31% 12,75°/o 3" série 134.819 143.272 Variação percentual 1 I ,5 ro/o 11,530/0 4" shie 1 28.616 138.857 Variação percentual 10,98% r1, J So/o r1 série 127.2 57 14i.271 Variação percentual 10,86% 11,370/0 6" série I05.674 1 23.91.) Variação percentual 9,02o/o 9,97º/o 7"' série 88.808 109.452 Variação percentual 7,_ç8% 8,81°/o 8" série 76.445 102.722 Variação percentual 6,)3º/o B,2iYo Turmas multiseriadas 150.594 II 1.6_ç3 Variação percentual 12,8)% 8,99% Turmas de aceleração 19.819 Variação percentual I ,60º/o Fonte: MEC/Inep. Censo Educacional, 1997 e 2003. Os gráficos a seguir dão melhor visibilidade a esse movimento que, em g~ral, se caracterizou pela redução da proporção de matrículas e turmas das séries iniciais e pelo crescimento da proporção de matrículas e turmas das séries finais do ensino fundamental. 77 Tendo em vista os dados referentes a turmas por séries não constarem das tabelas veiculadas pelo site do Inep, na Sinopse do Censo Escolar dos anos 1991 a 1 99), optou-se pela utilização dos dados de 1997, quando as referidas informações passaram a constar do conjunto de tabelas divulgadas.
- 146. Escola pública epobreza no Brasil Gráfico 6 Matrículas no ensino fundamental regular por série - Brasil - 199) I 200 3 (%) 25 ::~ ~-----·--·~ 1ª série 2ª série 3" série 4ª série S" série 6ª série 8ª série • D em 1995 em 2003 Fonte: MEC/lnep. Censo Educacional, 199> e 2003. Gráfico 7 Turmas no ensino fundamental regular por série - Brasil - 1997 /2003 20 IS 10 • cm 1997 O em2003 Fonte: MEC/lnep. Censo Educacional, 1997 e 2003. Outro movimento importante diz respeito à redução dos contrastes na composição da matrícula entre regiões. A sequência de gráficos com a comparação da evolução da matrícula entre as regiões Nordeste e Sudeste, nos anos de referência, ilustra bem esse movimento. Mostra que os objetivos do governo federal - de alteração do quadro educacional, quanto à sua face mais superficial, expressa nos dados estatísticos - foram, ao menos em parte, alcançados. 286 4. O novo ciclo de expansão Gráfico 8 Matrículas por série nas Regiões Nordeste e Sudeste-·- 1 99) (% 30 ~ 25 20 1s D 10 s o 1ª série 2ª série 3" série 4ª série D 1995 Sudeste Fonte: MEC/lnep. Censo Educacional, 199>. Gráfico 9 S"' série • 1995 Nordeste Mátrículas por série nas Regiões Nardeste e Sudeste - 1999 (%) ~- ..• c4ii1·-·---~---···... ·····D· ~ ===---- 1"' série 2" série 3'1 série u 1999 Sudeste Fonte: MEC/lnep. Censo Educacional, 1999 . Gráfico 10 5ª série 6ª série • 1999 Nordeste Mátrículas por série nas Regiões Nordeste e Sudeste - 2003 (%) lo... Iª série 2;>. série 3'1' série Sª série 6ª série ---[}- • 2003 Sudeste 2003 Nordeste Fonte: MEC/lnep. Censo Educacional, 2003. 7ª série 7ª série ··o -- 8"' série 8"' série
- 147. Escola pública epobreza no Brasil O fato de que o aumento de matrículas tenha se dado principalmente nas redes públicas municipais não reduz, em hipótese alguma, o protago- nismo do governo federal nesse processo. Ainda que se reconheça a atuação de alguns municípios na promoção da expansão da oferta no sentido da democratização efetiva da escola pública, é evidente o papel central que a política educacional federal cumpriu no impulsionamento e na indução de ações em nível municipal que, direta ou indiretamente, remetiam a re- configurações do atendimento escolar que, sob diversos ângulos, incluíam "expansões", ainda que também à custa de outras reduções. Tal impulsionamento é evidente no caso do Fundef. O município era "motivado" a centrar suas ações no ensino fundamental porque um maior número de matrículas nesse nível poderia representar algum aumento na receita financeira. Mas outros mecanismos também concorreram direta ou indiretamente para isso. Ainda que de forma mais difusa, a Aceleração de Aprendizagem parece ter também colaborado nesse sentido, já que a redução do número de anos de estudo usados pelos alunos repetentes, em sua trajetória de escolari- zação, gerou, para as redes municipais e estaduais, uma "sobra" de vagas que passou a possibilitar a ampliação do ingresso de novos alunos, sem que fossem necessárias alterações estruturais físicas ou funcionais nessas redes de escolas. Os dados sobre o número de turmas nas séries inicial e final dão melhor visibilidade nesse caso. O papel impulsionador dessa outra medida federal, no entanto, teve sentido semelhante ao do Fundef: o mu- nicípio era mobilizado em direção a uma modificação no quadro de oferta de vagas, pela obtenção de certas vantagens financeiras, nos dois casos, e pela obtenção de "vantagens" administrativas indiretas, no segundo caso, em decorrência da falsa solução (pelo ângulo do direito dos alunos) dada ao crônico problema da repetência. Outros programas, como o Bolsa Escola e o Peti, também parecem ter contribuído direta ou indiretamente nesse sentido, não apenas pelas novas matrículas levadas pelo Peti, que, em termos numéricos, representavam pouco, mas principalmente pelo foco dirigido para as redes municipais, que deve ter reforçado o movimento de municipalização. Por um lado, 288 4. O no1'0 ciclo de expansão especialmente no caso do Bolsa Escola, houve a possibilidade de criação de um "clima" favorável a uma maior demanda, tendo em vista que o ingresso nessas redes representava maior possibilidade de acesso ao programa. Por outro, era também possível que programas desse tipo induzissem a uma maior adesão dos municípios ao movimento de ampliação de vagas - tendo em vista as vantagens financeiras e políticas que poderiam ser operadas a partr de sua implantação - ou pelo menos a uma menor resistência, da parte das administrações locais, no arranjo de condições para incorporar essa demanda, em face das perdas políticas que poderiam decorrer da não implantação dos programas. Esses movimentos, de maneira geral, foram significativos em termos de expansão da oferta, que, como já discutido, não se resumiu a uma ampliação de vagas, mas a uma reconfiguração do atendimento. De todo modo, eles não chegaram a falar suficientemente das mudanças ocorridas na escola ao longo da década aqui discutida. Se a expansão escolar for compreendida como um fenômeno que, além da ampliação da oferta de vagas, está referido às diferentes formas como a escola amplia sua presença na vida de uma cida- de, um estado, um país, será necessário considerar outro tipo de dados e informações, que favoreçam uma aproximação maior de aspectos capazes de explicitar a "expansão escolar" nas implicações relativas aos arranjos do tempo e do espaço escolar, bem como à espacialização da escola e à definição de suas funções. Esses aspectos tratam mais de perto do "alcance" concreto e simbólico da escola como instituição social. 3. 3. º'PEQUENAS" MANIPULAÇÕES DO TEMPO I~duzida pelo governo federal como um dos meios de realização da muni- cipalização do ensino, e "restaurada"pelas administrações municipais como um instrumento capaz de render algum dividendo financeiro e político, a expansão da oferta se deu na mais perfeita forma de uma "revolução passi- va". Em muitos lugares, as ampliações foram viabilizadas à custa de novos encurtamentos, e não raro os aparentes avanços serviram à revalidação de antigas formas de utilização da escola em proveito de projetos estreitos.
- 148. Escola pública epobreza no Brasil É bem verdade que, entre as medidas destinadas a impulsionar a ex- pansão, ja existiam mecanismos que sinalizavam limites e compensações dessa ordem, a ordem dos encurtamentos, como fica claro no caso dos nexos entre a expansão da oferta e as políticas de "correção do fluxo" que, a rigor, se destinavam a uma "depuração"do alunado. Mas o processo amplo de formação da escola brasileira ja produzira outros recursos de ação que seriam mobilizados no mesmo sentido: as manipulações, de todo tipo, do tempo e do espaço escolar. Foram diversas as formas de manipulações do tempo e do espaço rea- bilitadas em função da ampliação da oferta de vagas. Antigos recursos, produzidos ao longo do processo de expansão da oferta, e tão bem perce- bidos e analisados por Beisiegel ( 1974), na década de 1970, atualizaram- -se de forma impressionante e foram agregados a novos recursos de ação que, muito rapidamente, se tornaram compartilhados por administrações públicas de diferentes municípios e estados. Trata-se de "truques" bastante eficientes na adaptação das imposições da reforma aos interesses das ad- ministrações locais. O mecanismo do "truque" vem sendo discutido porVictorValia a partir da observação do modo como recursos de ação são mobilizados pelas classes populares com vistas a sanar, ainda que precariamente, certas debilidades no enfrentamento de problemas. São recursos chamados de "truques" porque se trata de ações que apenas dissimulam ou driblam parcialmente a impos- sibilidade de enfrentamento pleno do problema. Têm, contudo, o mérito de tirar as pessoas de certo imobilismo, possibilitando que a situação seja vivida por outra perspectiva, o que, por sua vez, produz possibilidades de ação originais, não antevistas. Ha bastante proximidade com a ideia de "ilusão fecunda" desenvolvida por Sposito (1993), na qual uma ilusão inicial (e não uma tentativa de drible, de dissimulação) pode engendrar outras conquistas: novas formas de elaboração da ação; o alargamento do horizonte inicial de uma luta; o adensamento e a agregação de forças dispersas. Trata-se, portanto, de dois tipos de ação que bem podem ser referidos às "modificações moleculares" discutidas por Gramsci: modificações que se tornam matrizes de novas mo- 4. O not'O ciclo de expansão dificações, ocasionando alterações significativas nas formas de organização da vida sem que se identifique obrigatoriamente um "evento" inaugural preciso ou uma ação orientada a fins específicos como elemento constante em sua produção. Como os truques não são recursos exclusivos dos despossuídos, é possível observar um mecanismo similar na sustentação de um conjunto grande eva- riado de ações mobilizadas, especialmente pelas administrações municipais, diante das pressões representadas pelas medidas da reforma empreendida pelo governo federal a partir de 199i;. Ainscrição dessas ações em processos de mais longa duração, além de não permitir"conjunturalizar"78 importantes aspectos da própria reforma ou implicados com seus desdobramentos e suas derivas, da maior visibilidade a esses mecanismos, permitindo novas possibilidades de apreensão de ações que tenderiam a ser negligenciadas ou apenas vistas como desvios se fossem limitadas ao presente. Vistos desse modo, tanto os aspectos da reforma quanto as ações com ela implicadas podem revelar-se como expressão de dialogos entre truques pertencentes a tradições persistentes e orientações "modernizadoras". É importante não esquecer que esses truques podem ser engendrados em diferentes escalas do poder e da ação, envolvendo dispositivos das ma- cropolíticas educacionais; medidas utilizadas pela administração pública local para a adequação, a seus fins, das medidas impostas de cima; e, ainda, os recursos mobilizados pela população no intuito de tornar mais proveitoso o 78 A sugestão, aqui, vem de caminhos analíticos traçados por Ana ClaraTorres Ribeiro e por LuizWerneckVianna que, a meu ver, apresentam importantes similaridades e contri- buições aos desafios de análise das mudanças no Brasil contemporâneo. Ana Clara Ribeiro, em artigo com Amélia Sá Barretto (2oo 1), reportando-se às discussões de MaxWeber sobre a"relação Sociedade-Estado", aponta os limites das discussões que "conjunturalizam"certos aspectos dessa relação, lembrando a importância de considerar os mecanismos continuístas que, longe de representarem uma imutabilidade, se mantêm, exatamente, por seu diálogo com os elementos realmente novos num dado processo, mediante certas "atualizações". Werneck Vianna ( 1 997), reportando-se às ideias de "modificações moleculares" e "revo- lução passiva", de Gramsci, também mostra preocupações com a apreensão dos aspectos mais sutis das mudanças, chamando a atenção para o fato de que estes podem resultar de complexas fusões de projetos diferentes e distantes no tempo.
- 150. Escola pública epobreza no Brasil uso de um "bem" ou serviço cuja forma de realização não é compatível com suas necessidades e expectativas. É preciso atenção, inclusive, à condição "molecular" que caracteriza a formação dos dia!ogos entre truques mobi- lizados em diferentes momentos e por diferentes esferas de organização do poder e da vida social. A aceleração de aprendizagem pode ser vista como um desses tru- ques, nesse caso, desenhado como dispositivo da macropolítica educacional que configura a reforma federal aqui analisada. Em conformidade com a proposta delineada na década de r 980, bem expressa nas discussões de Fletcher e Ribeiro ( r 987), apresentadas no capítulo inicial, o programa de aceleração soma-se à implantação de mecanismos inibidores da reprovação em uma verdadeira obra de "reengenharia" do fluxo escolar, deixando às claras o quanto tal programa se ancora numa visão empresarial da escola, orientada para sua organização a partir de parâmetros de custo/benefício referidos a metas administrativas que abstraem os direitos envolvidos na escolarização. Se os mecanismos inibidores da reprovação começam a equilibrar gra- dualmente a relação entre "o número médio de anos passados na escola (instrução recebida) e o número médio de séries formais completadas (instrução realizada)" (ib., p. i:;), o programa de aceleração permite a ante- cipação de efeitos similares mediante o aligeiramento da escolarização de grandes contingentes retidos em sua trajetória escolar. São, nesse sentido, medidas complementares, em parte orientadas para diferentes gerações de alunos. O truque operado pela implantação desses mecanismos é evidente. Há a redução do tempo de permanência na escola para crianças que tenderiam a cursar muitos anos de estudo sem concluir um número equivalente de séries. Como a aceleração não representa qualquer garantia de apropriação de conhecimentos por parte dessas crianças, percebe-se que a manipulação do tempo operada nesse dispositivo tem finalidades meramente adminis- trativas, garantindo a abertura de novas vagas a novas gerações que estarão menos sujeitas à reprovação. Há a manipulação do tempo de escolarização, nesse caso, quanto à oficialização de trajetórias de escolaridade distintas 4. O novo ciclo de expansão para crianças de uma mesma rede de ensino. Seus nexos com truques já tradicionais ficam evidentes quando são lembradas as discussões de Beisiegel ( r 974) sobre as reduções na duração da escolarização que eram realizadas, desde o início do século XX, para a garantia de "pronto atendimento da demanda". A aceleração da aprendizagem é um truque um pouco mais refinado. Coisa da modernidade. . . Mas é da mesma família dos antigos encurtamentos. Outro truque, bem mais visível, é o que se dá com a intensificação da ampliação do número de turnos diurnos. Trata-se, sim, apenas de intensi- ficação, pois esse recurso jamais deixou de ser usado como estratégia de pronto atendimento à demanda escolar. É importante notar, no entanto, o quanto essa medida se ancora num dado do presente - dispositivos da LDB que, em princípio, se dirigem à ampliação da jornada escolar e, por- tanto, para a expansão dos limites mínimos de um direito - para produzir seus efeitos. A lei i:;. 69 2 / r 97 r previa que o ensino de primeiro e segundo graus seria organizado com uma carga horária mlnima anual de 7 20 horas distribuidas em r 80 dias letivos. Porém, a média de quatro horas diárias de aula, dai deduzidas, jamais se tornou generalizada, de forma que mesmo na década de 1990 era possível encontrar escolas funcionando em três e até quatro turnos diurnos, oferecendo apenas três ou até menos horas de ensino por dia. As mágicas para o desrespeito da lei eram bastante corriqueiras e podiam incluir desde a criação de dias de atividade letiva extra para a complemen- tação dissimulada da carga horária até diferentes tipos de rodízio entre as turmas, na ocupação das salas ao longo do dia ou da semana. A lei 9. 394/ r 996 consolidou a elevação do número de dias letivos anuais para 200 e o mínimo de horas para Soo (art. 24, I), para o ensino fundamental e o médio. Foi mantida, assim, a média de quatro horas, s6 que uma disposição expressa define essa média como referência mínima diária para a organiza- ção do ensino fundamental: a lei prevê que a jornada escolar "incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula, sendo progressivamente ampliado o período de permanência na escola" (art. 34). 293
- 151. Escola pública epobreza no Brasil Com o objetivo de incorporar prontamente ao menos parte da nova demanda, inúmeros municípios reintroduziram o "tresdobrainento" de turnos, reabilitando os antigos "turnos da fome", operando a magica de transformar o mínimo de quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula em máximo de horas de atividade educativa escolar. Mesmo municípios que ja haviam implantado, ao menos em parte da rede, jornada escolar superior a quatro horas diarias recriaram o terceiro turno diurno e, com isso, reduziram a carga horaria diaria do ensino fundamental e da educação infantil. Nos municípios de São Gonçalo e Marica, no Rio de Janeiro, por exemplo, em varias escolas onde foram implantados três turnos diurnos as turmas passaram a ficar quatro horas seguidas em sala de aula, sem intervalo de recreio. A merenda escolar passou a ser servida no horario de saída, quando as turmas do turno subsequente ja estavam instaladas nas salas de aula. Na falta de espaço, inclusive as professoras, que deveriam cumprir uma carga horaria diaria de quatro horas e meia, passaram a ser também dispensadas ao final das quatro horas de aula. Essa medida, nas palavras de uma professora da rede municipal onde isso ocorreu, "é apresentada para a gente, pelas secretarias da educação, como uma espécie de bônus, por causa do esforço redobrado que é preciso fazer para manter a turma controlada por quatro horas seguidas, trancada em sala de aula, sem intervalo". As perdas em termos pedagógicos são evidentes e aparecem imbricadas com outras manipulações do tempo e do espaço que passam a atravessar a produção da escola. Nas palavras de outra professora de escola municipal afetada pelo tresdobramento dos turnos: A gente não tem mais tempo nem espaço para se reunir, planejar, debater. Tudo virou sala de aula. Até no refeitório tem atividade, pois ele só funciona no final dos turnos. Assim, no tempo que resta, alguns professores botam parte da turma para fazer algumas atividades que precisam de mais espaço. Acabou a aula, a gente vai embora. Trabalho de aluno tem que ser entregue logo, porque não tem mural nem armário para tanto aluno. Fica tudo corrido, ninguém se vê. .. •.· ~~ 4. O novo ciclo de expansão A ampliação de turnos não é um "acontecimento" redutível a uma con- juntura, nem uma particularidade de alguns lugares. O tresdobramento de turnos ocorre em todo o país, e sua "restauração", como recurso ad- ministrativo, longe de se expressar como aspecto conjuntural, se da como apr?_fundamento de certas condições estruturais que se reforçam no interior de uma reforma educacional cujos dispositivos principais estão implicados com alterações estruturais mais amplas, da economia e da política, no Brasil e no mundo. Como expressão de implicações entre a estrutura da escola e condições estruturais mais amplas, o tresdobramento de turnos acaba por derivar em certas formas que adquirem relativa autonomia e se consolidam de modo dife:-ente daquele previsto pela própria administração pública em sua uti- lização. Exemplo disso pode ser encontrado nos sentidos assumidos pelo "turno da fome" formado em diversas cidades. O "turno da fome" é o que se realiza no período das 11h às 1~ ou 15h. Recebeu esse nome não apenas porque seu funcionamento é no horario de almoço, mas também porque, sendo rejeitado por grande parte dos pais de- vido à impropriedade do horario, acabava sendo mais tolerado pelas famílias mais pobres, para quem o estudo do filho nesse turno garantia uma refeição completa diaria, "no horario do almoço". No entanto, reportagens que têm noticiado a reimplantação desses turnos indicam que o funcionamento das aulas nesse horário não é garantia de alimentação mais consistente, como fica claro neste texto do Correio Brasiliense: Em razão do excesso de alunos e de falta de escolas, crianças do Entorno - região do estado de Goiás que circunda o Distrito Federal - estão entrando nas instituições de ensino às 1oh30 e saindo depois das duas da tarde. A me- dida tem o objetivo de aproveitar uma brecha das aulas· em horário normal e suprir a escassez de vagas. Durante o período os estudantes recebem apenas um lanche e não há recreio. Dos 2 2 municípios do Entorno, oito têm turno da fome.[ ...]A diretora da Escola Municipal D. Bosco, em Novo Gama[ ...], ressalta que esse turno é a Única alternativa para não deixar as crianças fora da
- 152. Escola pública epobreza no Brasil escola: "Todo mundo sabe que o horário não é apropriado. Mas não há escolas suficientes" (Educação, p. 1 7, r 9 nov. 2oo2). 3.4. "PEQUENAS" MANIPULAÇÕES DO ESPAÇO As manipulações do tempo escolar não foram um recurso suficiente para dar conta da expansão, o que confirma menos a intensidade dessa expan- são e mais a magnitude da insuficiência da estrutura escolar disponível. Por isso, de diferentes modos, as manipulações do tempo apareceriam comprometidas ou imbricadas com manipulações do espaço. A superlo- tação de escolas, especialmente em municípios e bairros periféricos, não apenas reacendeu a febre de refuncionalização dos espaços intraescolares disponíveis, como revigorou uma política de produção de "novos" espaços escolares, extremamente complexa e diversificada, no que diz respeito a suas formas, seus agentes, às escalas em que foi produzida e, certamente, seus efeitos. Falo em "política", entre aspas, para demarcar o quanto esse conjunto de ações atuais, de rápida resposta à demanda, congrega dispositivos típicos do planejamento técnico, racional, de sentido modernizador, com "recur- sos de ação" produzidos e difundidos de modo não sistemático e tornados parte de uma tradição (Ribeiro, 2000). Tais recursos, que parecem compor uma espécie de "patrimônio de saber" da administração pública brasileira, inscrito em processos de longa duração, tiveram sua vitalidade garantida por se mostrarem extremamente Úteis no novo contexto. Seu pertencimento a uma "tradição" nada tem a ver, nesse caso, com qualquer imutabilidade. Sua utilidade decorre exatamente de sua maleabilidade, fundamental para a rea- lização de seu"diálogo"com os novos recursos e propósitos, e, nesse sentido, sua atualização de forma a compor organicamente o rol de medidas, peças e ações que realizariam uma modernização à brasileira da escola. A utilização desses recursos e sua atualização, sem dúvida, dependeram de"negociações"a respeito dos sentidos das mudanças e do seu controle. Mas a ideia de negociação e controle não deve induzir à compreensão de que se trata o tempo todo de ações orientadas conforme um programa claramente 4. O novo ciclo de expansão formulado e que no fim se dirigia à construção intencional de uma escola de baixa qualidade para manter o povo cativo. O termo "política" está entre aspas também por isto: por fazer referência a um processo cujas ações são quase totalmente conjugadas, de maneira que acabam produzindo quase"um mesmo produto", mas cujos "produtos" não resultam de um planejamento intencional a ele dirigido, e sim da conjugação entre planejamentos e de- rivas. Quero demarcar aqui que tais recursos são produzidos e difundidos não em função dos resultados amplos decorrentes de sua utilização, mas por motivos e orientações outros, inclusive por sua instrumentalidade em relação a fins menos amplos. O que parece manter sua vitalidade, inclusi- ve, é a falta de finalidades amplas, fortes e socialmente compartilhadas, o suficiente para se sobreporem a esses fins restritos. Diante da falta de vagas para responder à ampliação da demanda, as manipulações do tempo escolar somaram-se à refuncionalização apressada de compartimentos escolares e à ampliação efetiva do espaço escolar, por meio de reformas de ampliação de prédios escolares e da construção ou de outras formas de incorporação (aluguel, ocupação mediante cessão etc.) de novos prédios à rede existente. São práticas que continuam a coexistir, sendo possível observar em diferentes municípios o uso de todos esses meios ao mesmo tempo. Não se espera que um desses meios se esgote para se lançar mão de outro. Vai-se lançando mão do que é possível em cada lugar, dentro de uma mesma rede, de forma a mostrar o "esforço" da administração e, ao mesmo tempo, fortalecer a ilusão de que os meios mais precários têm caráter apenas provisório. A construção de novas e modernas escolas mantém viva a ilusão de que esse é o horizonte real em relação ao qual se organiza a política ed~cacional, tornando suportáveis a superlotação, o rodízio de turmas e os espaços precários, porque indiciadores de uma reforma iminente. Édevido a essas características que a realização da expansão escolar, na atualidade, torna-se fonte de recuperação de outro fio que atravessa toda a trama da formação da escola pública brasileira e se mostra com extremo vigor e impressionante capacidade de atualização. Principalmente pela forma como essa ação se realiza, em inúmeros municípios, reeditando a produção precária de novas escolas. 297
- 153. Escola pública epobreza no Brasil Em diferentes estados, diversos municípios criaram "novas" escolas, da noite para o dia, retomando a política de aluguéis, a cessão temporária ou permanente de prédios, o aproveitamento de espaços disponibilizados por instituições distintas. Salas comerciais ou casas em condições precárias ou em locais distantes das áreas de maior demanda foram alugadàs ou compradas com base em critérios que favoreciam os interesses dos donos dos prédios. O fenômeno se repetiu mesmo em redes estaduais, como fica claro nesta matéria da Folha de S.Paulo: O ano letivo começou de maneira improvisada para cerca de r 50 mil alunos de escolas estaduais do ensino médio e fundamental do país. Salas de aula fun- cionam em igrejas, centros espíritas, casas abandonadas e até em construções de madeirite. Pelo menos treze estados tiveram que adotar uma estratégia de emergência para atender à demanda de pessoas que procuraram o ensino público (17 mar. 2002, p. 4-2). Esse recurso de ação comportou muitas variações. Em Maricá (RJ), por exemplo, uma das novas escolas foi instalada numa vila adquirida e desocupada às vésperas do início do ano letivo. A "adaptação" do prédio consistiu na de- molição das paredes internas de cada casa e na remoção das louças (sanitário e pia). A partir de então, instalaram-se mesas, cadeiras e um quadro de giz, medidas tidas como suficientes para transformar as casas exíguas em salas de aula. Nas palavras da professora que me relatou o caso: Não tiraram nem cobriram os ladrilhos e o piso do banheiro e da cozinha. Não passaram nem uma mão de tinta nas paredes. A gente dá aula naquele lugar mínimo e sujo, vendo o contorno dos antigos móveis decalcado nas paredes, a marca da divisão dos antigos cômodos, amarca do lavatório, do vaso sanitário, a marca do box, do chuveiro, tudo aparente. Ninguém se sente à vontade e parece que a aula não vai. Esses novos prédios incorporados às redes não são necessariamente "transformados", oficialmente, em escolas. Isso é possível pela criação dos 1 .1 4. O novo ciclo de expansão "anexos", outro recurso que tem sido usado para fins diversos. Na criação de um anexo, um conjunto de atividades escolares regulares, de uma ou várias etapas de ensino, realiza-se em um prédio específico, ou em parte de um prédio, sem que tenha sido criado um novo estabelecimento de ensino. Sendo uma espécie de extensão de um estabelecimento de ensino, o anexo, mesmo que apresente todos os requisitos físicos e funcionais que configuram uma escola, não tem autonomia administrativa, mantendo-se subordinado, do ponto de vista pedagógico, financeiro, funcional e orga- nizacional, à direção do estabelecimento de ensino cuja sede funciona em prédio próprio. Esse é, certamente, um recurso muito antigo, aparecendo, inclusive, vinculado ao processo de formação e posterior autonomia de novas áreas de ensino superior. Seus usos mais recentes na educação básica, no entanto, particularmente nos ensinos fundamental e infantil, denotam formas desres- peitosamente "criativas"de adaptação a novas finalidades. A formação de um anexo pode resultar, muitas vezes, da criação de uma nova unidade escolar, na forma definida anteriormente, sem que a mesma seja reconhecida como tal, já que não tem nem autonomia administrativa nem existência jurídica própria. A criação de uma unidade escolar nessas condições pode repre- sentar, para a administração pública, a agilização do processo de expansão, já que sua criação, oficialmente, resulta apenas em ampliação da estrutura física e funcional subordinada a uma escola já existente. Essa possibilidade tem sido largamente aproveitada pelos municípios, e mesmo pelos estados, para expandirem a oferta de vagas no ensino fun- damental sem que isso represente uma expansão oficial da rede de escolas. {ssim, o novo prédio e as novas vagas não resultam em nova estrutura política e administrativa. "Economiza-se", com isso, especialmente na estrutura de gestão, já que os cargos de direção e orientação pedagógica, bem como seus aparatos funcional e material, praticamente não sofrem alterações significa- tivas. A economia, nesse caso, também engloba as instâncias participativas e de controle social, ou seja, os conselhos escola-comunidade que, hoje, são peças oficiais obrigatórias na gestão de cada escola, inclusive para que 299
- 154. Escola pública epobreza no Brasil a mesma possa operar como uma unidade orçamentária, possibilitando, inclusive, o recebimento de verbas como a do PODE. Outro fator implicado no interesse pela criação de anexos envolve a educação infantil e diz respeito aos truques usados para que os recursos financeiros recebidos por conta do Fundef e, portanto, de aplicação obri- gatória no ensino fundamental possam ser mais sutilmente aplicados na sustentação das escolas de educação infantil, sem que se despertem maiores suspeitas. A implantação do Fundefe a obrigatoriedade de incorporação das creches e pré-escolas aos sistemas educacionais são medidas concomitantes, datando, igualmente, de 1996. Por essas medidas, a mesma reforma que estabelecia a responsabilidade dos municípios com a educação infantil criava um mecanismo de redistribuição financeira que favorecia os municípios com grande número de matrículas em ensino fundamental, desestimulando e mesmo impedindo, em alguns casos, a aplicação de recursos naquele nível de ensino. Por pressão da grande ampliação da demanda, vários municípios têm criado escolas de educação infantil como anexos de escolas de ensino fundamental, facilitando a transferência interna de recursos materiais e funcionais declarados na conta do Fundef. A criação de um anexo, todavia, não envolve sempre a produção de uma nova unidade escolar. Ela pode se dar mediante o aluguel de espaços diversos, inclusive de salas num prédio com outras atividades. Em São Gon- çalo (RJ), alguns anexos foram criados dessa forma. São particularmente interessantes os contornos que o processo adquiriu numa escola onde o movimento de professores era mais atuante. A proposta inicial da Secre- taria Municipal de Educação (SME) era a de "tresdobramento" de turnos. Diante da resistência dos professores, a SME reelaborou a proposta: se não era possível aumentar o número de turnos, então a escola teria de aceitar a formação de um anexo, por um ano, tempo no qual seriam realizadas obras de ampliação do prédio escolar. Os professores aceitaram. Foram, então, alugadas quatro salas num prédio comercial bastante precário, a cerca de dois quarteirões da escola. Ao longo do ano letivo, sucederam-se os con- flitos e as dificuldades. O anexo não tinha vida nem estrutura escolar, não havendo sequer banheiro. A merendeira precisava deslocar-se duas vezes ao 4. O nol'o ciclo de expansão dia transportando merenda num carrinho de supermercado - merenda que, por isso, só podia ser fria, ou seja, composta de biscoitos, pães e re- frescos. Os alunos e pais, profundamente insatisfeitos, faziam enxurradas de reclamações à direção e aos professores. Entre esses, os designados para o anexo sentiam-se prejudicados e isolados. O que ocorreu depois fica bem claro na fala de uma professora dessa escola: Você conhece aquela história do bode? Todo mundo reclama da casa, que é pequena e coisa e tal. Aí, alguém põe um bode, durante um mês, dentro da casa. Todo mundo vai à loucura e, quando tira o bode, a casa parece um paraíso... Então, nós aqui caímos no conto do bode. Ficamos um ano nesse suplício com o anexo e nada da reforma. No fim do ano, a SME falou que a reforma estava difícil de sair. Tínhamos que escolher entre ficar com o anexo ou criar o terceiro turno diurno. Ninguém pensou duas vezes e cá estamos nós, sem o anexo, mas com a escola nessa loucura. Recursos como esses fizeram proliferar, em certos casos, "redes de anexos" que se tornaram importantes vias de expansão da oferta de vagas, em diversos sentidos, precarizadas. O caso de Fortaleza é bem ilustrativo, como se depreende do parecer 46/ 2002 da Câmara de Educação Básica do Conselho Estadual de Educação do Ceará (Ceará, 2002), em resposta a uma solicitação de investigação da situação dos anexos, pela Comissão Interinstitucional em Defesa do Direito à Educação de Qualidade Social. A rede municipal de ensino de Fortaleza comportava em 2001 cerca de 2 ~o anexos, a maior parte composta de "prédios improvisados em sala d~ aula". Conforme o parecer, desde a explicitação das novas exigências constitucionais a respeito da educação, relatórios e matérias divulgadas na imprensa já estariam permitindo traçar um quadro da gravidade da questão educacional na cidade. No início de 2002, no período de matrículas, voltaram à cena "a questão da falta de vagas na escola pública, bem como as formas apressadas utilizadas para solucionar os problemas de qualquer jeito". A partir dos dados do Censo Escolar, já se constatava, a essa altura, em relação ao estado do Ceará, um grande crescimento da matrícula na educação
- 155. Escola pública epobreza no Brasil básica. De 1999 a 2001, as matrículas em educação infantil haviam aumen- tado de 24. 166 para43.307 (79,2%), e no ensino fundamental de 292. 178 para 319.5 21 (9 ,5°10). Esse "esforço de expansão" teria sido realizado "com o objetivo de concretizar a campanhaToda Criança na Escola". A capital, no entanto, desde o início do programa de Matrícula Única, implantado como dispositivo de agilização da expansão, estaria enfrentando grave "problema de falta de escolas públicas, para atendimento das crianças que atenderam à chamada escolar", sendo evidente que a situação se agravava nos bairros periféricos. A incorporação de anexos às escolas existentes (algumas chegavam a ter três anexos) haveria começado a partir daí, mediante aluguel de pré- dios disponíveis nas comunidades. Desde então, o acesso a vagas no ensino fundamental estaria praticamente universalizado. Mas a utilização de mui- tas edificações em precárias condições, resultando "no funcionamento de 'anexos', que sequer poderiam ser chamados de escolas", punha em xeque o sentido dessa "universalização". A busca de universalização do ensino fundamental, por sua vez, estaria "dificultando a expansão da educação infantil em ritmo mais compatível com as necessidades", enquanto as "soluções comprometedoras da qualidade da ação educativa, como a implantação desordenada de 'anexos' sem as mínimas condições de funcionamento", continuavam sendo geradas, com grande parte dos anexos implantados não atendendo minimamente aos requisitos necessários a seu credenciamento pelo Conselho Estadual. Para fazer um levantamento das condições dos anexos, visitações foram realizadas pela Comissão Interinstitucional (em 33 anexos, 13% do total) e pelos pareceristas designados pelo Conselho Estadual (em seis anexos). Os dois relatos a seguir fazem referência, respectivamente, a cada uma das visitas. Eles oferecem um quadro mais claro do que estava sendo entendido por "condições precárias". 302 [... )prédios com as condições de segurança, iluminação e ventilação consi- deradas precárias; salas de aula pequenas, com superlotação, onde os alunos se amontoam; péssimo estado de conservação de carteiras e lousas; falta de l ! 'l 1 1 1 l 1 1 ! 4. Onovo ciclo de expansão livros didaticos; falta de biblioteca; fornecimento irregular da merenda escolar; esgotos estourados; falta de professores e auxiliares de serviço. [... ] uma realidade diversificada: algumas instalações satisfat6rias e outras continuavam com grande precariedade, em que sobressaíam muito desleixo e desorganização (carteiras quebradas e empilhadas, instalações hidrii.ulicas e elétricas em péssimo estado de conservação, banheiros fétidos); professo- res contratados mediante concurso e outros, estagiários, mediante convênio com a UVA (Universidade EstadualVale doAcaraú); funcionamento de turno intermediário com descumprimento da carga horária estabelecida em lei e sem recreio para os alunos. Prevalece a falta de condições satisfat6rias para o desenvolvimento do ensino e da aprendizagem. Esses casos ajudam a traçar um quadro das condições de escolaridade vinculadas à produção dos anexos, mas ainda não explicitam tudo. Há outra variação do uso do recurso dos anexos cujo rastreamento aponta para outra forma de imbricação entre as medidas "racionais" da reforma federal e os recursos de ação localmente acionados como resposta a tais medidas. Essa variação se refere ao fato de que a implantação de um anexo não implica, necessariamente, a abertura de novas vagas, pois tal implantação pode se dar como incorporação administrativa de uma escola já existente a outro estabelecimento de ensino, de maior porte. Essa possibilidade aparece vinculada, no processo recente, à questão das escolas pequenas, principalmente de uma ou duas salas de aula, que predominam não apenas em área rural, mas em muitas cidades de menor porte. A participação desse tipo de escola na formação das redes de ensino no país é que parece vincular-se a uma forma particular de uso do recurso dos anexos. 3. 5. ESCOLAS INVISÍVEIS Esses casos ajudam a assinalar traços importantes das condições de esco- laridade, vinculados à produção dos anexos. Mas é preciso lembrar que o recurso dos anexos parece ter servido como estratégia tanto de "pronto
- 156. Escola pública epobreza no Brasil atendimento", especialmente para os municípios, quanto de "melhoria" das estatísticas educacionais, por parte do governo federal. A"criação" de ane- xos, afinal, não implicava necessariamente a abertura de novas vagas: esse mesmo recurso podia ser utilizado para a incorporação administrativa de uma escola já existente a um estabelecimento de ensino de maior porte. Isso pode ser uma das explicações para a intensa queda no número de estabelecimentos de ensino fundamental no período de 199_s- a 2003: de 198.o32, em 199 _s- , para 18 3.448 , em 1999 , e para 169 .o7_s-, em 2oo3. Ou seja, no geral, menos 28. 9 _s- 7 estabelecimentos em oito anos. A queda maior ocorreu nos estabelecimentos com até trinta alunos (de 87 .08 2, em 199 _s-, para 49.021, em 2003, ou seja, menos 38.061) e nos estabelecimentos que só ofereciam de primeira a quarta séries (de 1_s-4.633, em 1997, para 113.6 _s-6, em 2003, ou seja, menos 40.977), indicando que parte importante desses estabelecimentos não foi "extinta", mas incorporada por outros de maior porte. Não foi à toa que o número de estabelecimentos com mais de 1 r;o alunos e que ofereciam de primeira a oitava séries apresentou, num movimento complementar, crescimento expressivo. Em 2002, foi divulgada urna matéria do governo federal79 comemorando a queda no número de estabelecimentos que ofereciam apenas de primeira a quarta séries (menos 12%), no período de 1998 a 2oo 1. Pela interpre- tação apresentada no documento, essa queda seria expressão da política de correção do fluxo escolar, confirmando que as mudanças não estariam ocorrendo simplesmente na "oferta", mas principalmente nas "condições de escolarização". Em outros termos, a escola brasileira estaria mudando para melhor, e em função das políticas adotadas pelo governo federal. O que se infere do conjunto de informações referentes à criação de anexos, e a seu cruzamento com os dados sobre estabelecimentos escolares, é outra coisa.Tudo indica que, quando o governo federal festejava a redução desse tipo de estabelecimento, estava provavelmente omitindo que parte dessa redução se devia, em primeiro lugar, às mudanças na metodologia e 79 Trata-se da matéria de divulgação "Censo educacional indica melhoria do fluxo es- colar", veiculada no site do MEC. Disponível em: <www.mec.gov.br/acs/asp/noticias/ noticiasld.asp?Id=2 299>. Acesso em: 28 maio 2002. 4. O novo ciclo de expansão nos critérios de registro de informações educacionais, bem como nos de distribuição de recursos financeiros, que devem ter coibido o registro de estabelecimentos que não estavam em funcionamento. Em segundo lugar, a redução também decorreu de alterações rnenos"nobres"nas redes públicas: alterações apenas de caráter administrativo mediante a transformação de escolas pequenas (de uma e duas salas, por exemplo) em anexos de estabe- lecimentos maiores e que ofereciam ensino de primeira a oitava. É importante registrar que o Plano Nacional de Educação (PNE), que esteve em discussão ao longo de toda a segunda metade da década de 1990, já fazia menção ao problema das escolas de pequeno porte, como se lê nos "objetivos e metas" traçados nos itens 1_s- e 16: Transformar progressivamente as escolas unidocentes em escolas de mais de um professor, levando em consideração as realidades e as necessidades peda- gógicas e de aprendizagem dos alunos. Associar as classes isoladas unidocentes remanescentes a escolas de, pelo menos, quatro séries completas. As escolas unidocentes constituem, de fato, um problema antigo e sério, tendo em vista as condições restritas de aprendizagem e convívio escolar que elas representam para alunos, pais e professores. Funcionam, em geral, em prédios de uma ou duas salinhas de aula; sob diversos aspectos, a fusão administrativa dessas pequenas escolas a escolas maiores pode apresentar possibilidades positivas de dinamização da vida e das relações escolares, bem como de melhorias materiais e funcionais que podem decorrer das vinculações de uma escola pequena com outra que já dispõe de melhores condições de funcionamento. A superação dos limites que essas escolas isoladas carregam, no entanto, requer que elas não sejam tratadas como um dado residual nem subdimensionadas na sua presença no território e na produção da experiência escolar de milhões de brasileiros. A invisibilidade dessas escolas, ao que tudo indica construída por recursos administrativos, pelos dados estatísticos e pelo discurso governamental, é a invisibilidade de parte fundamental do que é o país. Ela mantém o de-
- 157. Escola pública epobreza no Brasil bate educacional numa virtualidade angustiante e, com facilidade, reduz a capacidade de crítica e estranhamento frente aos projetos modernizadores que continuam a se apresentar como portadores da mudança. Ao reduzir as condições de compreensão da escola brasileira, em seu conjunto, por tratar como resíduos ou fragmentos aspectos que são estruturais, essa in- visibilidade nos torna também um pouco invisíveis, porque menos capazes de formular respostas. O que se chama de "escola brasileira", hoje, compõe-se de um razoável número de escolas de grande (acima de dez salas de aula) e médio porte (en- tre cinco e nove salas)-muitas delas superlotadas, já que são correntes, por exemplo, nos municípios da região metropolitana do Rio de Janeiro, escolas com cinco salas de aula e mais de seiscentos alunos, e outras subutilizadas -, distribuídas especialmente pelos grandes centros e por suas periferias. Mas compõe-se também de um numero impressionante de pequenas escolas pulverizadas no território nacional, em cidades menores e nas áreas rurais. Éessa distribuição geral que enseja suas utilizações, e é preciso ter atenção a isso quando se fala nos "desafios ela escola brasileira". De todo modo, é ainda importante assinalar que todas essas estratégias não chegaram a mascarar por completo o quadro geral da escola funda- mental, como equipamento público, conforme evidenciado pelos dados do Censo Escolar de 2003, apresentados no quadro 2, composto por uma síntese dos dados que considerei mais expressivos. Quadro 2 Estabelecimentos públicos de ensino fundamental - Brasil - 2003 Estabelecimentos de ensino fundamental Total 169.07j" % Públicos 149.968 88,70 Privados r9. 107 II ,JO Estabelecimentos Públicos Total Municipais .. 306 i ·1··'·· l 1 ! 1 .. 1 1 Com apenas 1 sala Com até 5 salas r------ Com mais de 1o salas ----- Com até s-o alunos Com até 1 oo alunos Com até 1 50 alunos Com mais de 300 alunos Instalações físicas dos estabelecimentos públicos Sem abastecimento de água Sem sanitário Sem esgoto Sem energia elétrica D endências administrativas e equipamentos ep Sem microcomputadores Sem biblioteca Sem quadra de esportes Sem conjunto de TV/vídeo/ parabólica Sem sala paraTV e vídeo Sem laboratório de informática Sem laboratório de ciências Fonte: MEC/lnep. Censo Escolar, 2003. *69,88 do total de estabelecimentos. **Valores acumulados. 4. O novo ciclo de expansão 48 .88 3 28,88 1oi-. 367 62,34** 29.099 17, 2 1 72.426 42,8, 91" .820 i-6,69** 108.482 64, 19** JS.72 3 22191 3.73 2 2,48 16.7p II 1 17 17.734 11,83 34.641 23, 10 109.06, 72.71" 11i-.661 77, 1i- 118.184 78,84 129.671 86,i-o 130.094 86,78 137.030 91,41 141.908 94,66 Uma primeira observação é a claríssima predominância da rede pública e, particularmente, das redes municipais na oferta do nível mais elementar do ensino, além da forte presença de escolas de pequeno porte na composição geral da rede de escolas que se enraíza pelo território nacional. Outro aspecto importante é que a persistência de· problemas elemen- tares nas instalações físicas parece estar associada à forte presença dessas escolas de menor porte, tendo em vista o que se sabe a respeito de suas instalações, especialmente, nas áreas rurais, ainda que casos como o de Fortaleza indiciem que a produção de "novos" prédios escolares não re- presenta a garantia de padrões dignos. Deve-se considerar, por outro lado,
- 158. Escola pública epobreza no Brasil que a invisibilidade, no plano dos dados estatísticos, de um grande número de anexos provavelmente mascarou o quadro real de condições físicas das escolas, tendo em vista a possibilidade de que as informações relativas a cada "estabelecimento escolar" tenham resultado de uma síntese das con- dições do prédio principal e de seus anexos, ou, ainda, um retrato apenas das condições do prédio principal. Chama a atenção, também, o baixíssimo índice de dependências e equi- pamentos que, há muito, são correntemente tratados como constitutivos, se não da maioria, ao menos de parte muito expressiva das escolas. Éassustador, nesse caso, o baixíssimo índice de escolas com biblioteca (2 2, 85%) e com quadra de esportes (2 1, r 6%); ainda mais quando se observa o fato insólito de que o número de escolas com laboratório de informática (8,59%), depen- dência inequivocamente associada a políticas recentes, apesar de irrisório, é maior que o de escolas com laboratório de ciências (5, 34%), um tipo de dependência há muito definido como importante na composição do espaço escolar, comprovando a persistência do que Florestan Fernandes aponta- va, na década de 1970, como marca da constituição econômica, política e social do Brasil: o sentido central da simultaneidade de tempos, em que a instauração do "novo" não só coexiste, como se compõe organicamente com a reiteração e a reabilitação do "velho". Mesmo que se considere a probabilidade de que parte dos laboratórios de informática tenha apenas existência formal, tendo em vista que sua "criação" oficial era condição para que a escola adquirisse equipamentos desse tipo, o dado assusta, até porque essa virtualidade deve abranger, ainda que em graus diferentes, as demais categorias. Tudo isso se torna mais problemático quando se nota que essas manipu- lações dos dados, do tempo e do espaço escolar estão implicadas com outras manipulações da escola e da eifera escolar que representam modificações de diversas ordens no tempo e no espaço reservados ao ensino, consequen- temente em suas condições de realização e em sua centralidade, impondo outras formas de encurtamento do direito àeducação. Éo que será abordado a seguir, por meio da discussão de outras peças da "política educacional'', 4. O no•'O ciclo de expansão que desencadeariam outra série de novas utilizações da escola, vinculadas às reorientações da política social. 4. Velhas novas utilizações da escola Se a reforma educacional do governo Fernando Henrique Cardoso for olhada em suas conexões com a política social, será possível perceber que, em sua inscrição nessa esfera mais ampla, o que chamamos de "política educacional" assumiu, na verdade, a forma de uma"política escolar". Quando suas peças são vistas em conjunto, torna-se evidente o propósito de adaptar instrumentalmente a escola a novas funções que se tornavam estratégicas no novo contexto econômico e político. Écomo se a escola fizesse as vezes do Estado onde ele não estava suficientemente presente por outros meios. Trata-se, por certo, de uma forma pobre de presença do Estado, mas isso não é contraditório se for considerado que essa versão pobre do Estado destinava-se, exatamente, aos pobres. Nesse contexto, programas corno o Peti e o Bolsa Escola, que come- çaram tímidos, lembrando os ensaios de focalização via escola realizados no final do regime militar, ganhariam força tão logo se mostrassem Úteis a propósitos mais amplos e capazes de atuar sobre aspectos que não vinham sendo efetivamente controlados por meios de outras ações, como as do Comunidade Solidária. Esses programas (apresentados como novidades, tendo em vista sua face moderna, de programas de"nova geração"), na forma que assumiriam em sua expansão no Brasil, realizariam urna inusitada combinação entre "tradição" e."inovação", resultando não tanto na adoção de um novo formato de ação, mas talvez na atualização expandida de antigas tentativas de utilização da l 'f d II b " e · "d esco a. E un arnenta em rar, nesse caso, que o trans10rm1smo esses programas se expressava, essencialmente, no sentido que os mesmos vieram a adquirir no contexto de reorientação da política social brasileira, tendo em vista que, no Brasil, longe de se constituírem como política focalizada para cobrir lacunas, reconstituindo patamares favoráveis a alguma integra-
- 159. Escola pública epobreza no Brasil ção socioeconômica, se tornaram uma espécie de meio de dissimulação do abandono de qualquer perspectiva de enfrentamento das desigualdades, constituindo o aprofundamento e a consolidação de uma via especial de "ação" do Estado para os pobres. 4. l. OS PROGRAMAS DE RENDA MÍNIMA EA ESCOLA Entender o papel central que a vinculação entre os programas de renda mínima e a educação escolar assumiria no Brasil requer remontar aspec- tos do desenvolvimento do debate e das práticas relativas à implantação de programas desse tipo pelos municípios, estados e governo federal. O debate sobre os programas de renda mínima foi trazido para o Brasil, na década de 1970, pelo economista Antonio Maria Silveira, mas só se difun- diu plenamente na década de l 990, a partir, especialmente, da atuação do senador Eduardo Suplicy, do Partido dos Trabalhadores (PT), responsável pelo primeiro projeto de lei sobre um programa de renda mínima de alcance nacional, associado, no caso, a situações de desemprego e subemprego. O projeto, que não chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional, serviu para deflagrar o debate sobre a necessidade e a viabilidade de programas de renda mínima no país, impulsionando outras iniciativas (Silveira, 2002; Suplicy, 2002a, 2002b). A proposta de vinculação desse tipo de programa à escolarização é pos- terior. Segundo Suplicy (1002a), ela teria sido feita pelo economista José Márcio Camargo, que alertou para o fato de que no Brasil os problemas relacionados ao desemprego e ao subemprego atingem mais duramente as crianças em idade escolar, obrigando-as a ingressar precocemente no trabalho para ajudar na renda familiar. A vinculação da renda mínima à escolarização favoreceria o ingresso e a permanência de crianças pobres na escola, já que o principal motivo da evasão escolar seria resolvido com o auxílio financeiro. Há outras motivações que não podem ser desprezadas. Enquanto nos países de capitalismo avançado a parte talvez mais significativa dos progra- mas de complementação de renda de diversos formatos não apresentava 310 4. O novo ciclo de expansão vinculação direta com a escolarização, num país como o Brasil, com baixa inserção da população em relações oficializadas de trabalho, a associação de um auxílio financeiro à escolarização, na forma de uma "bolsa familiar'', acenava com vantagens operacionais claras. O uso da estrutura educacional como suporte para a realização de um programa mais assistencial que educacional implicava, pelo menos, duas vantagens. Uma era a possibilidade de triagem e controle mais rigorosos dos beneficiários do programa, já que inexistiam outras bases de dados adequadas a essa finalidade. A outra era a disponibilização rápida de uma infraestrutura operacional imprescindível para a implementação, em grande escala, de um programa desprovido de base institucional própria. Isso re- sultou, certamente, numa utilização instrumental da estrutura educacional pública, principalmente dos municípios, com repercussões problemáticas na própria execução dos serviços de educação, questão àqual voltarei adiante. Importa agora pontuar que essa conjunção de motivos está na base da criação de um formato de programa de renda mínima, de certa forma, típico do Brasil, que logo ficou conhecido como "Bolsa Escola"; e que as vantagens operacionais antevistas, sem dúvida, influíram na rápida adoção do novo formato de programa como uma espécie de carro-chefe na reorientação da política social brasileira. Io Brasil, as primeiras experiências concretas de programas de renda mínima começaram a ser realizadas, consecutivamente, em l 994, no mu- nicípio de Campinas, e em 1995-, no Distrito Federal. Logo em seguida, inúmeros outros programas municipais e estaduais foram criados, com formatos variados. Os programas de Campinas e do Distrito Federal, no entanto, constituem dois tipos bastante ilustrativos da diversidade poste- riormente produzida. Em Campinas, o Programa de Garantia de Renda Mínima, coorde- nado pela Secretaria de Assistência Social, oferecia, a famílias com renda per capita inferior a R$ 35 e com filhos entre o e l 4 anos ou portadores de deficiência física, uma ajuda financeira temporária (correspondente à complementação da renda familiar até o limite de R$ 35 por pessoa) e uma rede de programas sociais voltados à reintegração ao trabalho e à re- 3 [ [
- 160. Escola pública epobreza no Brasil cuperação da capacidade familiar de gestão da própria vida. A duração do benefício era de um ano, só em casos extraordinários estendida a até dois anos. As famílias selecionadas (em 1998, já haviam passado pelo programa 6.047 famílias) assinavam um documento comprometendo-se a manter os filhos na escola, assegurar a atenção à saúde e participar dos grupos socio- educativos - reuniões mensais, sob a coordenação de um psicólogo ou assistente social, nas quais eram discutidas formas possíveis de enfrentar os problemas vividos por cada família e das quais saíam encaminhamentos para outros órgãos ou entidades não governamentais. Em Brasília, o Bolsa Escola, coordenado pela Secretaria de Educação, consistia na concessão permanente de um salário mínimo a famílias com renda per capita de até meio salário mínimo que mantivessem matricula- dos no ensino fundamental público todos os seus filhos com idade entre 7 e 14 anos. A permanência na escola era o foco do programa e condição obrigatória para receber o benefício. A ideia de permanência estendia-se à ampliação do número de séries cursadas pelos alunos. Daí a existência da Poupança-escola, voltada a estimular a promoção anual e a conclusão dos diferentes níveis de ensino: ao final de cada ano letivo, cada criança aprovada recebia R$ 1oo numa caderneta de poupança, podendo retirar metade do dinheiro quando da conclusão da quarta e da oitava séries (e ingresso na série seguinte). Só ao final do ensino médio o estudante poderia retirar todo o dinheiro. Assim, o Bolsa Escola garantiria a presença e a Poupança- -escola induziria a aprovação, fazendo com que a criança não abandonasse a escola quando passasse dos 14 para os ri; anos. Quando o governador do Distrito Federal, Cristovam Buarque (PT), deixou o governo (1997), havia mais de 22,i; mil famílias atendidas. Esse alcance populacional, somado à sua originalidade na vinculação central à educação, bem como às vantagens aí implicadas, deu bom suporte à difusão do novo formato de programa, que rapidamente se destacou no debate na- cional e, junto com a experiência de Campinas, tornou-se referência para os outros programas que, aos poucos, passaram a ser realizados. Em nível federal, como visto, a ideia de renda mínima já estava presente, de algum modo, no RMV e no seu sucessor, o BPC. Tais programas, no 3 I 2 ll l 4. O novo ciclo de expansão entanto, ainda se orientavam em torno dos referenciais clássicos da prote- ção social, relacionados à incapacidade permanente para o trabalho. Mas, na linha dos programas de "nova geração", que passaram a atribuir papel seletivo e discricionário do Estado na cobertura, por meio de concessão de auxílio financeiro, por tempo indeterminado, nas situações de vulnerabilida- de social mais agudas, o primeiro programa de renda mínima implantado pelo governo federal seria o Peti que, a rigor, apresentava características similares ao formato "Bolsa Escola": destinava-se ao público infanto-juvenil e pressupunha a inserção escolar. O Bolsa Escola Federal seria criado logo depois, em 1997, numa ver- são inicial de baixo alcance, tendo em vista o corte de idade (7 a 14), os baixos recursos financeiros e o baixo alcance territorial. Além disso, as exigências feitas para a realização do convênio dificultavam a participação dos municípios mais pobres, que, além de não disporem de recursos para a complementação exigida (o convênio para realização do programa nos municípios obrigava-os a arcar com i;oo/o do valor da bolsa), apresentavam, em geral, precárias condições de organização administrativa e, consequen- temente, dificuldades no cumprimento das exigências burocráticas e das contrapartidas. Note-se, porém, que o modelo adotado diferia claramente do modelo de Campinas e se aproximava do programa instituído no Distrito Federal: um benefício familiar condicionado à escolarização dos filhos e não vinculado a qualquer obrigação de inserção no trabalho. Só em 2001, no entanto, quando o governo federal criou um programa com regras menos rígidas e maior volume de verbas, pôde-se falar, efetiva- mente, num programa de alcance nacional. Só então, também, passou-se a perceber o papel-chave que os programas de complementação de renda vi;iam a assumir na configuração da ação governamental, no campo social, nesse nível de governo. No Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Educação - Bolsa Escola Federal, a vinculação com a escolarização foi confirmada como aspecto central e a faixa de idade atendida foi estendida para 6 a 1 i; anos. Foi também facilitada a adesão dos municípios, sendo es- timulada, mas não mais obrigatória, a complementação local do benefício financeiro. Com isso, em fevereiro de 2002 as fontes oficiais festejavam a 313
- 161. Escola pública epobreza no Brasil adesão de 98% dos municípios brasileiros ao programa e o consequente alcance de mais de 8 milhões de crianças (o primeiro programa só alcan- çara, em 2000, 1 ,7 milhão, conforme o relatório de atividades de 2001 do programa). Seu papel de carro-chefe na reorientação da política social ficaria mais evidente, logo em seguida, em 2002, quando o cadastramento para o Bolsa Escola tornou-se o canal de implantação do Cadastramento Único (insti- tuído pelo decreto 3. 877, de 24 de julho de 200 1), destinado a unificar o cadastramento dos outros programas de complementação de renda que vinham sendo criados. Esse cadastramento, coordenado pelos órgãos ges- tores do Bolsa Escola em nível municipal, geralmente vinculados às secre- tarias municipais de educação, e que se deu por meio do preenchimento de fichas cadastrais familiares extremamente detalhadas, formaria uma base centralizada de dados que serviria para a integrar os demais benefícios concedidos até então de forma dispersa, formando uma"rede de programas" que desenharia o novo eixo da política social brasileira.80 As características do Bolsa Escola Federal e esse papel de carro-chefe de uma rede de benefícios pontuais fazem com que seu impacto no setor educacional seja saturado de sentidos não imediatamente apreensíveis, es- pecialmente quanto a seu papel na definição de uma "política escolar" e do significado desta para a reorientação da política social. O rastreamento desses sentidos, porém, exige maior detalhamento do programa em seu formato institucional e suas características operacionais, bem como uma análise de importantes aspectos de seu processo de implantação nos municípios. 4. 2. O BOLSA ESCOLA FEDERAL EA MIGRAÇÃO DETAREFAS O Bolsa Escola foi organizado no âmbito do Ministério da Educação (MEC), ganhando uma secretaria própria, que ficou responsável pelos procedimen- 80 Esse Cadastramento Único, por sua vez, tornou-se a base a partir da qual o governo Luiz Inácio Lula da Silva implantaria, na gestão seguinte, o Programa Bolsa-Família, cujo cadastramento, inicialmente, continuou se realizando em grande parte no caminho já aberto pelos programas antecessores, via secretarias de educação. 3 14 4. O novo ciclo de expansão tos e de:::isões de competência da União a respeito do programa, incluindo desde o estabelecimento de prerrogativas, critérios e ações nele implicados até a elaboração das normas de operacionalização do mesmo no âmbito dos municípios, cujas responsabilidades eram firmadas por meio da assinatura de um termo de adesão. Parte importante das tarefas operacionais referentes ao cadastramen- to e à entrega do benefício financeiro coube à Caixa Econômica Federal (CEF), à qual, na forma do§ 4º do art. 1° da lei 1o.2 19/2001, se atribuiu 1 d " d " d ' 1 1. "I o pape e agente opera or remunera o, responsave por rea izar . o fornecimento da infraestrutura necessária à organização e manutenção do cadastro nacional de beneficiários; II. o desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados; III. a organização e operação da logística de pagamento dos benefícios; e IV. a elaboração dos relatórios necessários ao acompanhamento, à avaliação e à auditoria da execução do programa por parte do Ministério da Educação". Essas disposições da lei podem fazer parecer, num primeiro momento, que a participação dos municípios na operacionalização do programa era pequena, o que não é verdade. A implantação do programa em cada muni- cípio obrigava-o previamente a uma série de contrapartidas que variavam de tarefas administrativas e operacionais locais, bastante pesadas, à adoção de ações específicas de caráter assistencial e pedagógico, especialmente no âmbito das secretarias de educação. As tarefas administrativas e operacionais eram principalmente vinculadas ao cadastramento das famílias e ao controle da frequência escolar. Com base nas "disponibilidades" orçamentárias e em estimativas de renda familiar per capita produzidas pelo IBGE, o governo federal estipulava o número de fa- míliâs passíveis de serem atendidas em cada município. Cabia aos governos municipais fazer a chamada pública dessas famílias, orientáclas a respeito dos documentos e procedimentos necessários ao cadastramento e realizar suas duas primeiras etapas: o recebimento da documentação, seguido do preenchimento das fichas com os dados cadastrais, e a digitação desses dados no sistema informatizado da CEF. Cabia, ainda, aos municípios a organiza- ção e a manutenção do cadastro, por dez anos, a contar "do encerramento 31 5
- 162. facola pública epobreza no Brasil do exercício em que ocorrer o pagamento da participação financeira da União" (lei 1o.2 19/ 2001, art. i;º, § 1º), bem como outras tarefas associadas, a exemplo da operacionalização de todo o controle da frequência escolar das crianças beneficiárias, conforme normas estabelecidas pelo MEC. As ações de caráter assistencial e pedagógico foram definidas como "ações socioeducativas", que deviam ser realizadas pelos municípios de forma associada à implantação do programa e conforme as orientações e critérios por ele dispostos. Previstas na lei que criou o programa e detalhadas em regulamentações e orientações posteriores81 expedidas pelo MEC, as ações socioeducativas foram concebidas como ações "de apoio aos trabalhos escolares, de alimentação e de práticas desportivas e culturais em horário complementar ao das aulas", que poderiam ser realizadas diretamente pela administração municipal ou "em parceria com instituições da comunidade", com o fim de incentivar e viabilizar"a permanência das crianças beneficiadas na rede escolar" (lei 1o. 219/ 2001, art. 2º, III). A mesma lei também previa que todas as ações implicadas no cadastra- mento e na implantação das atividades socioeducativas deviam ser submeti- das a um controle social permanente. A forma de realização desse controle foi vinculada à criação obrigatória de um conselho de controle social, composto por representantes do poder público e da sociedade civil (i;o% dos mem- bros, no mínimo, não poderiam ser vinculados à administração municipal, o que foi burlado de diferentes formas), ao qual competia: acompanhar e avaliar a execução do programa no âmbito municipal; aprovar a relação de famílias cadastradas pelo Poder Executivo municipal; estimular a par- ticipação comunitária no controle da execução do programa no âmbito municipal; elaborar, aprovar e modificar seu regimento interno; aprovar o relatório de controle da frequência escolar; e apreciar e acompanhar as ações socioeducativas propostas pelo gestor local do programa. Esse volume nada pequeno de tarefas permanentes, pressupostas na implantação do programa, leva a uma série de questões quanto às con- 81 Especialmente o decreto 3.823, de 28 de maio de 2001, o Guia de orientação para os conselhos de controle social (2002) e o Guia de ações socioeducativas (2002). 316 4. O novo ciclo de expansão <lições de realização dessas ações, por parte dos municípios, e quanto às condições efetivas de seu controle social, por parte do conselho. Deve-se ressaltar, inicialmente, que o maior impacto nas administrações municipais foi causado pelo processo de cadastramento. Assinado o termo de adesão ao programa, cabia ao município organizar toda uma infraestrutura material e de pessoal para a realização do cadas- tramento das famílias. Como se tratava, em grande parte dos municípios, de centenas ou milhares de famílias, cujos dados e documentos precisavam ficar acessíveis a quaisquer consultas nos anos seguintes, tal infraestrutura implicava espaço e mobiliário de uso permanente para arquivamento e manejo das fichas; computadores disponíveis para a inserção dos dados no sistema da CEF; pessoal minimamente preparado para atuar temporaria- mente no preenchimento e informatização das fichas e pessoal permanente para atuar no controle e no acompanhamento das mesmas. Sabe-se que o setor educacional é, em regra, o mais estruturado na maioria dos municípios. Ao menos, pelo tipo de serviço realizado, é o setor que tende a dispor de maior número de servidores, maior espaço físico e com maior distribuição territorial. A quantidade e o porte das atividades locais pressupostas pelo governo federal para a implantação do programa reforçam a ideia de que a vinculação de uma política de renda mínima à escolarização foi aproveitada como uma oportunidade de uso instrumental desse aparato para a produção de resultados não alcançados nos seis anos anteriores, resultados estes não circunscritos ao setor educacional, mas extensivos à política social, especialmente na esfera assistencial, e à reforma administrativa. Voltarei ao tema. Por ora, julgo importante assinalar que parte impor- tante dos impasses vividos pelos municípios, ao longo da implantação do programa, está vinculada exatamente a essa forma de utilização do aparato municipal por parte do governo federal. Da noite para o dia, os municípios se viram às voltas com a necessidade de disponibilizar infraestrutura ma- terial e de pessoal para a realização de ações não inscritas nos projetos locais e de utilizar a infraestrutura educacional para a realização de ações saturadas de.finalidades e implicações extraeducacionais. A disponibilização dessa infra- 317
- 163. Escola pública epobreza no Brasil estrutura, alem de correr à custa do município, em muitos casos ocorreu às pressas, tendo em vista os interesses e pressões locais na implantação do programa e a possibilidade de que qualquer atraso aparecesse, aos olhos da opinião pública, como expressão da incompetência da administração municipal. Essa "agilidade", como não poderia deixar de ser, não raro foi viabilizada por meio de truques e rearranjos. Na maioria dos municípios, a infraestrutura material e de pessoal das secretarias de educação tornou-se a principal base operacional do progra- ma. Delas saíram as salas e o mobiliário que emergencialmente serviriam de suporte ao trabalho das equipes e à guarda de material. Delas tambem veio a maioria dos profissionais temporários e permanentes: componentes de equipes pedagógicas foram deslocados para coordenar as novas tarefas; escolas se tornaram postos de cadastramento; professores, funcionários administrativos e funcionários de apoio das escolas foram "emprestados" para realizá-lo. Não e exagero dizer, portanto, que, em curtíssimo prazo, o setor edu- cacional, em nível municipal, sofreu forte abalo político, administrativo e pedagógico, pois a subordinação de parte da infraestrutura setorial local a finalidades determinadas por outro nível de governo não apenas desfalcou a atuação já combalida nesse setor, como a deslocou para ações estranhas às diretrizes localmente traçadas. Era previsível, portanto, que a implantação do programa apresentasse uma infinidade de problemas. A mídia deu bastante destaque a fraudes e manipulações locais. De fato, não foram raros os casos de inscrição de parentes de políticos para o recebimento de bolsas, de disputa local pela autoria do programa, como forma de apropriação político-assistencialista de seus eventuais lucros eleitorais, e de apropriação dos cartões das fa- mílias por comerciantes locais, como garantia de pagamento de dívidas intermitentes. Na verdade, esses acontecimentos foram expressões meno- res da precariedade político-institucional que a implantação do programa revelou, que não envolvia apenas as relações políticas e as práticas admi- nistrativas, mas tambem a incipiência do setor público na abordagem e na cobertura dos mais diferentes aspectos da questão social. 3r 8 4. O novo ciclo de expansão A implantação das ações socioeducativas e exemplo disso. Previstas como mecanismo de suporte à permanência escolar das crianças beneficiárias, essas ações, que tinham inegáveis traços de continuidade com as ações similares previstas no Prodasec e no Pronasec, assumiam, no interior do programa, um caráter de ação compensatória, assentada no reconhecimento de que as crianças beneficiárias não dispunham das condições de vida necessária~ à formação gradual de certos conhecimentos e comportamentos conside- rados pre-requisitos para a inserção e a aprendizagem escolares. Tratava-se, porem, de um reconhecimento dissimulado, pois operava o "truque" da transmutação de necessidades sociais amplas não atendidas em problema de educação, transferindo, para um plano cognitivo, afetivo, moral e compor- tamental, problemas estruturais cuja produção (e enfrentamento) se dava no plano político-econômico; transferindo para as crianças e suas famílias, sob a forma de um deficit educacional e comportamental, uma deficiência de cobertura do Estado; e transferindo para a escola, não exatamente a responsabilidade pela execução das ações necessárias à cobertura dessas necessidades, mas a responsabilidade pela execução de tarefas que apenas funcionavam como um arremedo da cobertura estatal. Diferentemente do que aconteceu com o cadastramento, cuja implanta- ção se deu em ritmo de urgência, a implantação das ações socioeducativas pôde ocorrer em ritmo menos acelerado. Ainda assim, foi possível notar que essa falta de urgência não se traduziu, necessariamente, em maiores cuidados e aprofundamentos na elaboração e na estruturação das ações. Ao contrário, o cadastramento e as demais tarefas a ele associadas comportaram um ritmo e um volume tão intensos de trabalho que praticamente induziram a um tratamento secundário e meramente protocolar das "ações". ·Com isso, tornou-se comum que ações já realizadas diretamente pelas escolas ou por outros setores governamentais, muitas vezes de forma epi- sódica, fossem incluídas nas propostas e nos relatórios municipais como sendo as "ações" dispostas na lei como contrapartida dos municípios. Da mesma forma, a inclusão de voluntários em sua realização, longe de re- presentar um envolvimento amplo da sociedade com a problemática edu- 319
- 164. Escola pública epobreza no Brasil cacional, possibilitou uma espécie de "alibi" para a realização de atividades irregulares e improvisadas. 4. 3. O CADASTRAMENTO DOS POBRES A incipiência da atuação do Estado no campo social tornou-se visível prin- cipalmente ao longo do processo de cadastramento do Bolsa Escola e, pos- teriormente, dos demais programas de transferência de renda, por meio de sua agregação num Único cadastro. Éimportante retomar a observação de que o abalo sofrido pelas administrações municipais com a implementação do Bolsa Escola não se deYeu apenas à subordinação da atuação municipal a finalidades traçadas em nível federal. Deveu-se, também, àsubordinação e ao uso instrumental do setor educacional para finalidades que, em princípio, estariam inscritas em outros setores de ação governamental. Inclui-se, aqui, o atendimento a emergências provocadas pela incipiência da ação estatal no enfrentamento das desigualdades econômicas e na produção de uma política social a ele coadunada. Exemplo disso é o fato de que o cadastramento previsto para a implan- tação do programa tenha se evidenciado, desde o início, como o mais amplo cadastramento dos pobres feito no Brasil. Havia clareza dessa "utilidade" por parte do governo federal. Mais que isso, é possível afirmar que havia essa intenção. Os formularios do primeiro cadastro incluíam informações que demonstravam o interesse do governo em mapear diferentes aspectos da pobreza que poderiam ensejar atuações posteriores. A utilização do ca- dastro inicial, como gatilho para a implantação do Cadastramento Único, destinado àprodução de uma base de dados mais ampla, que viesse a servir para outros usos, reforça essa hipótese. O cadastramento provocou a explicitação de carências profundas. A começar, tratava-se de cadastrar muitas pessoas sem nenhum vínculo ins- titucional ou com vínculos apenas residuais. A apresentação dos documen- tos exigidos (identidade e CPF dos responsaveis, certidão de nascimento dos filhos e dependentes, comprovante de rendimentos, comprovante de residência, termo de tutela da criança, quando necessario) representava 320 4. O novo ciclo de expansão um verdadeiro pesadelo para quem vivia à margem de formas oficiais de registro ja naturalizadas pelas classes médias e pelas elites. A apresentação de comprovante de rendimentos, por parte dos respon- saveis pelas crianças, reservou surpresas por vezes insólitas. É sabido que parcelas imensas da população não têm suas relações de trabalho formali- zadas, o que tornou a comprovação da renda uma tarefa a ser solucionada localmente, sob pena de inviabilizar o benefício para quem mais precisava. Diante da falta de um documento oficial de renda, uma das práticas ado- tadas foi solicitar que os responsáveis redigissem, de próprio punho, uma declaração. O número alto de analfabetos (ou daqueles que, mesmo com razoável domínio da escrita, se sentiam incapazes de fazê-lo numa situação de tal formalidade), no entanto, obrigou a criação de uma rede de ajudas que, em alguns lugares, envolveu as próprias equipes de cadastramento na produção de declarações padronizadas (reproduzidas em xerox ou na ainda mais típica tecnologia de reprodução da escola pública, o mimeógrafo) que eram preenchidas e assinadas na hora. O cálculo da renda, que precisava constar da declaração, tornou-se outro problema. A lógica de cálculo de renda implícita no programa era salarial, pressupondo uma estimativa mensal. Isso parece óbvio para as classes assa- lariadas e mesmo para outras categorias de padrão financeiro médio e alto que, apesar de terem renda variável, precisam considerá-las em termos de médias mensais, pois realizam suas despesas e suas prestações de contas numa sociedade cuja agenda financeira é majoritariamente conformada ao sistema salarial. São exemplos disso a periodicidade das prestações de serviços públicos e privados, como gás, luz e educação; o vencimento de car~ões de crédito; o salário de empregados; a declaração do Carnê Leão e tantas outras coisas que pontuam a agenda das classes médias e altas. Essa marcação periódica, porém, não é nem um pouco óbvia para pes- soas à margem do sistema salarial em dois de seus aspectos principais: a renda e o consumo. Tratava-se de famílias cuja exposição ao desemprego e ao subemprego era tão prolongada que as formas de cálculo vinculadas a práticas de previsão pareciam-lhes totalmente estranhas, obrigando os cadastradores a arbitrar uma renda a partir de cálculos precários ancorados 32 1
- 165. Escola pública epobreza no Brasil na declaração das quantias aproximadas recebidas por biscates irregulares e nos relatos das despesas efetuadas pela família com itens minimamente regulares, como alimentos, transporte e luz. No caso de famílias mais habituadas ao sistema salarial - aquelas cuja relação com o desemprego era menos disseminada e mais recente, ou que eram submetidas a relações não oficializadas de trabalho, mas estruturadas em referências do sistema salarial, como domésticas ou prestadores de serviços sem carteira de trabalho, mas com ganho mensal regular, folgas semanais etc.-, as formas de "comprovação de renda" podiam surpreen- der por outros aspectos. A leitura corrente era a de que teriam direito ao benefício famílias "comprovadamente pobres". Tratava-se, portanto, não tanto de comprovar a renda, mas afalta de renda, o que se buscou fazer com a apresentação de documentos que comprovavam a impossibilidade de consumir, ou seja, comprovantes de dívidas: notificações de corte de luz ou água por falta de pagamento, cobranças de empréstimos privados não quitados, notificações de inclusão do nome do responsável em serviços de proteção ao cheque etc. Essas "comprovações", por vezes, permitiam certa "economia" de do- cumentos, pois as cobranças e notificações eram endereçadas ao devedor, permitindo ao responsável comprovar, num único documento, a moradia e a situação de pobreza. Mas a comprovação de moradia (ou a impossibilidade de fazê-lo) trouxe àluz outros aspectos da pobreza não imediatamente definidos pela renda. Muitos responsáveis não dispunham de um documento-"padrão" para comprovação de moradia, ou porque o endereço não existia oficial- mente (caso de ocupações urbanas), ou porque a família estava morando "de favor", por tempo indeterminado, na casa de parentes. Mais frequente ainda era o caso de famílias que viviam permanentemente em imóveis de algum parente próximo (irmãos, avós, tios, cunhados), ou que residiam em imóvel próprio irregular, ou seja, "puxadinhos" ou extensões de outro tipo feitas nos terrenos ou sobre imóveis de algum parente. De modo geral, o cruzamento dos documentos de moradia com os de renda permitia perceber a existência de um grande número de famílias cuja sobrevivência dependia da renda (proventos de aposentadoria) e/ou 322 4. O novo ciclo de expansão do patrimônio dos avós das crianças beneficiárias. Isso indicia que parte das condições de vida dos pobres atuais parece ainda se ancorar nas instituições promovidas por uma sociedade salarial (Castel, l 998) que, no Brasil, até a década de l 9 80 continuava em seu processo lento de expansão, mas que a partir da de l 990 consolidaria gradualmente uma trajetória de regressão. Essa constatação informal do grande número de famílias progressiva- mente àmargem das proteções vinculadas ao trabalho regulado agravava-se com a constatação da intensidade das formas de desestruturação familiar, depreendida das composições familiares não convencionais e das conse- quentes dificuldades de comprovação de tutela das crianças potencialmente bene3ciárias. Por exemplo, era grande o número de sobrinhos deixados com tias ou tios, enteados deixados com madrastas ou padrastos, netos deixados com avós, irmãos pequenos deixados com irmãos mais velhos por tempo in- determinado. O "não convencional", nesse caso, não é definido simplesmente pela presença de membros estranhos aos núcleos familiares típicos, mas principalmente pelo caráter temporário que caracteriza boa parte das combinações Jamil!ares, acrescentando um componente de incerteza e imprecisão que se choca com as normas de reconhecimento legal da família, previstas na regulamentação do programa, pautadas na permanência de laços de convívio e na ::iossibilidade de comprovação oficial dessa permanência. Âos aspectos apontados, poderiam ser acrescentados outros que, igual- mente, permitem compreender o impacto do programa sobre as adminis- trações municipais como sendo bem mais complexo do que o ocasionado pelo aumento de tarefas burocráticas. Uma das questões mais relevantes é 0 fato de que o setor educacional foi deslocado para uma área de confronto intenso com aspectos das necessidades sociais não atendidas cuja origem e c~ja solução não guardam relações diretas com a educação escolar. O Cadastramento Único é um exemplo dramático dá redução da esfera pública no sentido problematizado porTelles (1999, 2001). Em face da ausência de canais específicos para o encaminhamento dos novos e velhos problemas, acumulados nesse contexto de intensificação da pobreza, con- vergiriam para o cadastramento demandas que, por não corresponderem às categorias de problemas previstas no formulário oficial, seriam tratadas
- 166. Escola pública epobreza no Brasil como dramas pessoais, privados, e não como expressão do modo de or- ganização da vida social e econômica no país e, portanto, como problema público para o qual se deve buscar solução. O fato de que a escola tenha sido um dos principais meios acionados para sua realização mostra o lugar que coube a ela na reforma da política social - um lugar que não é de todo novo e que, na verdade, se atualiza e se "especializa" no novo contexto, como uma forma perversa de realização à brasileira da modernização da escola. Essa foi uma das formas de reali- zação do estreitamento da esfera pública por meio da instauração de uma nova "pragmática das portas", à qual corresponde um estreitamento dos canais de discussão e acesso a direitos delineados na Constituição de r 988 de forma mais ampla. Com isso, a escola se tornou um lugar de provisão restrita de meios para a sobrevivência, com o agravante de ser também o lugar para onde passaram a convergir mais intensamente problemas aos quais a escola não tem como dar encaminhamento. s. Uma escola pobre para os pobres A análise da reforma educacional empreendida por Fernando Henrique Cardoso permite perceber interessantes nexos entre políticas e práticas antigas e novas, nexos que apontam no sentido de seu aprofundamento e de sua maior sistematicidade, por meio do uso instrumental cada vez mais expandido e organizado de utilizações da escola que, antes, ocorriam de modo mais fragmentário e com menor alcance. São novas utilizações que realizam a conjugação de objetivos tecidos no âmbito da política econômica e social com objetivos restritos da política educacional, de forma que a escola pública fundamental, a escola dos pobres, deixa de ser explicável pela política educacional e de ser entendida nos limites do sistema de ensino, revelando-se como parte fundamental do sistema da política social, um elemento orgânico de importante atuação em suas definições e reorientações. Nesse sentido, revelam-se, também, importantes nexos entre orien- tações amplas, dos organismos internacionais, objetivos pragmáticos e 1 ! 4. O novo ciclo de expansão imediatistas, próprios das intencionalidades do nível central de governo, e os interesses mais restritos das administrações municipais, sinalizando uma multiplicidade de formas de imbricação entre "grande política" e "peque- na política". Nesse processo, as mudanças ocorrem, mas sob uma matriz conservadora que permite o controle e a subordinação permanente das d d " d " mu anças opera as sempre em pequenas oses . Não se trata, assim, de mera reiteração do "atraso", mas de uma forma de modernização, à brasileira, na qual as reiteradas apropriações da escola para fins particularistas locais são um dos recursos que sustentam o poder das classes e frações de classe que coordenam a modernização na medida e na direção de seus interesses. O sentido de modernização da reforma empreendida nas duas gestões de Fernando Henrique Cardoso é exemplo disso, já que as novas e mais racionais utilizações da escola mostram-se instrumentais à atualização de assimetrias econômicas, políticas e sociais que não constituem, no Brasil, nenhuma novidade. Trata-se de uma reforma que instaurou um novo ciclo de expansão es- colar, conjugando a expansão da oferta com o robustecimento da escola, de forma a prepará-la para atuar mais incisivamente na atenuação dos conflitos potenciais vinculados ao quadro de intensificação da pobreza, redução de direitos e desmonte de horizontes. As estranhas fusões entre os objetivos da política social e as ações escolares possibilitam acompanhar a produção reiterada de uma escola pobre material e pedagogicamente - porque marcada pelo tempo curto, pela falta de recursos, pelo esgotamento dos professores - e pobre em termos do estreitamento dos direitos e dos canais para seu debate e disputa. Énesse sentido que essa forma de expansão remete ao conceito de revolução passiva: às ampliações da escola corresponderam .perdas em termos do direito à educação e reduções da esfera pública que excedem em muito a esfera educativa escolar.
- 167. Considerações finais A escolapública como "Estado dos pobres"no Brasil Quando eu concluía a tese que deu origem a este livro, os jornais anuncia- vam uma forte queda no ritmo de expansão do ensino médio no país, como a confirmar o fôlego curto da política de expansão do ensino fundamental adotada ao longo das duas gestões de Fernando Henrique Cardoso. A história da "abertura de portas" para o ingresso no nível de ensino mais elementar, ocorrida durante o regime militar, parece ter se repetido, como nova farsa, evidenciando que, mais uma vez, a expansão do alcance populacional da edu- cação mínima não representaria alterações significativas no padrão de acesso à formação escolar. Parcela importante dos novos diplomados no ensino fun- damental sai com a certificação, mas continua não dispondo de condições para pressionar um crescimento do mesmo porte no ensino médio, evidenciando que a desqualificação do ensino é, ainda, uma das mais eficientes políticas de contenção. Essa desqualificação, por sua vez, não "nasceu sozinha", mas como a parte mais visível de um fenômeno amplo de "expansão escolar", ao longo do qual, como diria Manoel de Barros, a escola foi "ampliada para menos". A parte mais significativa dos "deslimites" dessa expansão não concorreu para uma escola aberta a usos criadores que levassem a uma insurreição, a uma fo.flexão dos rumos. Concorreu, principalmente, para torná-la permeável
- 168. Escola pública epobreza no Brasil a novas e reiteradas utilizações privadas e instrumentais, empobrecedoras. Suas ampliações foram feitas à custa de encurtamentos, e não só na educação, mas também na esfera mais ampla da política social. Numerosos traços dos processos e fenômenos analisados neste livro re- forçam a interpretação de que, no Brasil, parte importante da desqualificação da escola está vinculada à sua utilização para finalidades não limitadas ao campo educacional escolar. As diferentes tentativas de utilização da escola e, mesmo, as expectativas possíveis de serem depreendidas de seus usos não prescritos inscrevem-se nos múltiplos processos que concorreriam para a expansão escolar. Esta comportaria duas dimensões indissociáveis e mutuamente influentes: a expansão territorial da oferta ensejaria uma expansão da "territorialidade" da ação escolar. Os âmbitos da vida social sobre os quais ela iria "adquirir" alguma autoridade ou licença para atuar seriam ampliados e diversificados, predominantemente, porém, de forma instrumental a propósitos tecidos em outras esferas. De fato, a gradativa distribuição da escola no território nacional não ocorreria desvinculada de contextos de organização institucional nos quais a possibilidade de "presença" da escola ensejava definições acerca da "au- sência" ou das formas de presença de outras instituições, serviços e ações. A presença da escola em lugares "marcados por ausências" conferiu a essa instituição um sentido estratégico excepcionalmente amplo. Vale retomar Lefebvre ( 1983) para lembrar que o sentido de"ausência" só se torna possível a respeito de coisas que, em alguma medida, já são conhecidas ou suspeitadas, tornando-se, assim, de certo modo, presentes por meio da evocação. Quando falo em "lugares marcados por ausências", portanto, falo em lugares onde a ausência concreta de instituições e serviços já era, de algum modo, "percebida", ensejando algum nível de indagação e, pois, tornando necessária alguma "resposta". Parte importante do sentido estratégico amplo que a escola iria adquirir nesse processo deve-se ao fato de que ela passou a ser utilizada para realizar, mesmo que mal e de forma simulada, coisas que eram esperadas, ainda que difusamente. A realização concreta ou a simulação, por meio da escola, de certas ações que, em tese, deveriam caber a outros setores do Estado, da sociedade, do capital são 328 Considerações.finais úteis, especialmente, porque dissimulam as omissões do Estado na oferta ampla e na regulação dessas ações. Essas tentativas de utilização, orientadas por interesses parcelares e por uma razão instrumental, certamente não se dariam sem conflitos e contradições. Para a escola iriam convergir, ao longo do tempo, expecta- tivas e mesmo tentativas de utilização e uso de sentido diverso, muitas das quais constituiriam belos e densos "voos fora da asa", fornecendo acúmulos e forças que adensariam lutas pelo alargamento do direito à educação. A simulação ou realização "encurtada" de ações, porém, viria a predominar, decretando essa "ampliação para menos", que reitera desigualdades e rein- venta destituições. Em dive.rsas passagens, procurei deixar claro que o tipo de expansão que resultou da intensa utilização da escola para fins não propriamente "educacionais" pareceu-me possível de ser indicado pelo termo "robuste- cimento". Em princípio, o termo não parece de todo adequado, tendo em vista a possibilidade de sua identificação com ampliações que representariam melhoramentos. Daí a necessidade de precisar que a ideia de robustecimento, nesse caso, busca indicar, principalmente, uma modificação estrutural da escola que consiste numa ampliação de sua eifera de atuação sem que a isso corresponda uma ampliação concreta de uma atuação "eficiente" sobre os novos campos e temas que passam a migrar para a escola. Éimportante reafirmar, portanto, que o robustecimento de que procuro falar não implica "melhorias" ou "ganhos" para a escola. As novas "tarefas" que migram para ela não representam expansão efetiva da educação escolar, mas, fundamentalmente, apenas mais coisas por meio da escola, em geral, ~m detrimento do tempo, do espaço, dos recursos e das energias que de- veriam estar a serviço do conhecimento. Outro aspecto necessário de lembrar sobre esse ~obustecimento diz respeito à permeabilidade que se instaura devido às sucessivas utilizações da escola, cuja insistência e intensidade acabam por imprimir, como traço orgânico, a possibilidade de sua utilização permanente para objetivos tran- sitórios e de curto alcance, que, não raro, se realizam, como já dito, em detrimento do ensino. Essa permeabilidade é o que garante a reposição de
- 169. Escola pública epobreza no Brasil "trincheiras", que funcionam de diversos modos: atendendo "em pequenas doses" às reivindicações sociais que, amplamente reconhecidas, poriam em risco o projeto dominante; atenuando pressões e forças que pode- riam tornar mais incisivas as disputas em torno dos sentidos da escola; dispersando atenções e, nesse sentido, dificultando coesões que viessem a possibilitar contraposições consistentes ao poder instituído. A escola se torna uma trincheira mais potente, porque composta de uma infinidade de novas e mutantes trincheiras que dispersam e capturam as ações, as pressões e as forças em formação, trincheiras que funcionam como tal porque se atualizam. Nesse ângulo, fica claro que a escola se modifica, mas sob a forma de uma "revolução passiva", em que inovações são capturadas e reabilitadas no sentido da conservação de velhas prerrogativas e da restauração e do aprofundamento de limites e destituições. É possível, ainda, postular o sentido de "inovação" ao uso criativo e eficiente de velhas formas para dar conta de novos problemas, articular novos interesses. O aspecto geral é o de "atraso", mas o que está em curso é uma brutal e sórdida moderniza- ção. Tudo bem que é uma modernização à brasileira, mas não deixa de ser modernização. Outro ponto a destacar é que o sentido de conjunto e as continuidades das ações "transitórias", que passam a compor o âmbito escolar, só ficam efetivamente claros quando são observadas as relações que produzem essas ações em seus contextos e, só então, se remonta sua"sucessão". O conjunto, de fato, não se forma pela similaridade de temas ou pela reiteração de for- mas, mas pela atualização das funções. A revalidação das formas "antigas", seu aprimoramento no sentido de maior eficiência nos novos contextos, a expansão de seus alcances e o aprofundamento de seus efeitos comprovam os nexos históricos entre as ações. Não se trata - como Gramsci mostrava sobre inúmeras práticas liberais e como Lefebvre alertava acerca do uso indiscriminado do conceito de sistema - de um programa bem constituído desde sempre, mas de um programa que emerge como construção histórica, inscrito nas práticas e ações, cuja forma difusa parece ser a condição de sua expansão e consolidação. Considerações.Jinais As "instituições escolares" e a saúde escolar não instituem de fato ' ' uma matriz de ação que viria a se reproduzir indefinidamente. Em sentido rigoroso, o formato e os propósitos característicos das instituições peries- colares e da saúde escolar cedem lugar a outros formatos e propósitos tão logo as necessidades de controle populacional e territorial do Estado se modificam. Tornam-se, porém, matrizes de novas modificações. Seu traço principal, nesse caso, é que modificam molecular e organicamente a escola, tornando-a permeável a novas e sucessivas utilizações. Cabe assinalar que a permeabilidade da escola é desejável, pois é ela que garante a relação entre educação escolar e vida, relação cuja importância foi tão insistentemente ressaltada por Gramsci. Mas, para isso, essa permeabi- lidade não pode realizar-se em detrimento do sentido formativo da escola. Deve ocorrer para aproximar conhecimento e vida, e não de secundarizar o espaço reservado a uma relação ampla com o conhecimento. As "aberturas" feitas na escola em todo esse percurso poderiam tê-la enriquecido. Mas estiveram predominantemente a serviço de outros propósitos. Tendo em vista a prevalência de objetivos restritos e sua utilização ins- trumental para propósitos despregados de um projeto de sociedade efetiva- mente amplo e democrático, capaz de envolver"os estratos mais profundos da sociedade", conforme Gramsci, a escola pública elementar, quanto mais incorporou os pobres, tanto mais se tornou pobre. Uma pobreza, por certo, material. Mas essa pobreza material é apenas a forma mais visível de uma pobreza mais ampla, de objetivos. O principal empobrecimento da escola pública elementar d~u-se neste sentido: seus objetivos tornaram-se mais restritos e sua utilização para responder tópica e seletivamente aos problemas sociais tornou inevitável sua desqualificação para o ensino. . É nesse sentido que a educação de baixa qualidade não é, em si, uma política. É o resultado inevitável de outros propósitos postos no lugar de uma integração social pautada na democratização ampla das relações e das instituições. Éimportante observar os traços e conteúdos que decorrem dessa forma de produção da escola, apreensíveis nas formas de aprofundamento das utilizações da escola ao longo do tempo. A análise de sucessivos programas 33 I
- 170. Escola pública epobreza no Brasil via escola dá razoável visibilidade, por exemplo, a movimentos graduais de maior delineamento de marcos e critérios definidores da pobreza, indicando que parte das mudanças propostas para a escola apenas decorria da neces- sidade de o Estado se fazer presente, gradualmente e sem maiores custos e comprometimentos, para parcelas dos contingentes populacionais cuja absoluta marginalidade punha em risco as condições de domínio e direção dos grupos dominantes. Os projetos de sentido "civilizatório", como os de saúde escolar e de implantação das "instituições periescolares", pretendiam alcançar os pobres, mas num momento no qual estes constituíam um conjunto difuso e difícil de localizar. Eram projetos às vezes apresentados como se fossem "para todos". Mas, aqui ou ali, escapava que seu alvo eram os "pobrezinhos", cuja visibilidade, localização e reconhecimento se dava por meio do ingresso na escola. A escola, assim, se tornava a primeira fronteira: por meio dela se demarcavam os pobres que deveriam ser "civilizados". As ações das "ins- tituições" e da saúde escolar ocupariam a escola como se sua tarefa fosse atender a todos, mas os verdadeiros destinatários dessas ações eram os pobres que ingressavam na escola. Os que ficavam de fora mantinham-se como um público disforme, definido apenas negativamente além de uma fronteira delineada por certo padrão de urbanidade, civilidade e inserção social e econômica. Todavia, tanto nos programas de saúde escolar quanto nas "institui- ções" é possível perceber outros ensaios de delimitação do público a ser "civilizado". Isso acontece, por exemplo, na determinação da realização de atividades de higiene escolar nas creches próximas às fábricas; na tentativa de utilização dos "estados mais avançados" como modelo para implementar políticas educacionais nos demais estados da Federação que, por dedução, seriam atrasados; no próprio percurso definido para as missões culturais, as cidades interioranas e, nelas, as áreas rurais. Nota-se, nesse caso, que as demarcações geográficas são o que permite dar certa materialidade à condição de pobreza - ainda difícil de categorizar, por parte dos que formulam, organizam e fomentam tais ações - e uma delimitação precisa da ação do Estado, no que diz respeito a seu alcance, 33 2 Consideraçõesfinais seus esforços e seus dispêndios. Elas permitem "localizar", ainda que em medida restrita, esses grupos de difusa configuração e, assim, fornecem ao Estado critérios, na verdade álibis, relativos à ordenação de ações de incorporação dos pobres à"nação". Além da escola, portanto, essas demar- cações geográficas também atuariam na lenta redefinição de fronteiras de ingresso social. Durante o regime militar, a delimitação geográfica da pobreza ganharia enorme precisão, erigindo-se, inclusive, à condição de critério de definição do público-alvo e da alocação das ações. Referida a espaços claramente delimitados - os "bolsões de pobreza" do meio rural e das periferias ur- banas-, a pobreza ganharia, por meio do Prodasec e do Pronasec, uma definição até então inédita, num programa federal via escola regular. Essa definição seria reeditada na primeira versão do Bolsa Escola instituída pelo governo federal, em 1998, e só em 2001 se chegaria à forma alcançada pela segunda e bem mais ampla versão do Bolsa Escola que, exatamente por essa amplitude, aparentaria não mais se sustentar em critérios geográficos, como se, finalmente, se admitisse a presença disseminada da pobreza em todo o território nacional. Esse "reconhecimento", porém, não se daria sem que fossem estabe- lecidos critérios capazes de firmar novas fronteiras para a ação do Estado. Tratava-se, afinal, apenas do reconhecimento de que o fenômeno da pobreza tinha maior extensão, o que não significa que houvesse disposição para in- corporar, co~o objeto de ação, de uma tacada só, um contingente que se sabia imenso, mas em relação ao qual se tinha registro insuficiente. Na primeira versão do Bolsa Escola, a escolarização obrigatória já se tornara um critério de elegibilidade - uma vez que os beneficiários do programa deveriam ter de 7 a 14 anos, faixa etária da obrigatoriedade esco- lar, e deveriam estar matriculados em escola pública. Essa não era, porém, a fronteira principal, definida, na verdade, geograficamente. Na segunda versão, desfeitas as fronteiras geográficas mais evidentes, a escolarização obrigatória se tornaria, junto com o critério de renda, a principal fronteira de realização do programa. A escola pública, afinal, era, a essa altura, claramente uma escola de pobres, e se de um lado apresentava 333
- 171. Escola pública epobreza no Brasil maior alcance territorial e populacional do que qualquer outra instituição estatal, de outro as características de seu serviço especializado - uma instituição destinada a crianças de determinada idade - já pressupunham uma delimitação (famílias com crianças da faixa etária de escolarização obrigatória) bastante instrumental para as metas de implantação do pro- grama. O critério de renda - sem dúvida, imperioso - não seria, assim, absoluto, pois a escola permitiria uma delimitação ainda maior de seu alcance já limitado. A escola, pois, ao mesmo tempo que seria uma base de realização, um "posto", de uma política de assistência, realizaria o papel de uma frontei- ra que pré-delimita a pobreza a ser assistida. É importante, porém, ter em conta que a reabilitação da escolarização obrigatória e a instituição da comprovação de renda, como novas fronteiras técnicas e burocráticas da pobreza"assistida", não representam um completo abandono dos referenciais geográficos. Ao contrário, observa-se uma utilização mais estratégica do espaço como referência da política. Os programas dirigidos a áreas pré- -delimitadas seriam substituídos por programas de alcance territorial cada vez mais amplo, e a escolha da escola para sua realização permitiria conter essa expansão e dissimular essa contenção. A escola tem uma presença territorial e permite uma penetração que o restante do Estado não tem; nesse sentido, sua escolha como um posto de realização do Bolsa Escola fazia parecer que o programa, chegando a todos os lugares, chegava a todos os pobres, simulando-se uma universalidade que o programa não tinha. Énesse sentido que a escola pública fundamental se consolidaria como Estado dos pobres no Brasil. Por certo, a cada nova fronteira, produzem-se novas áreas nebulosas para o reconhecimento da pobreza. A delimitação dos pobres por uma faixa de renda, definida a partir das "disponibilidades" financeiras do go- verno, é uma das formas mais visíveis disso. A focalização numa faixa de renda precisa instaura uma nova área onde diferentes formas e situações de pobreza persistem, mas não são reconhecidas e, nesse sentido, não são tratadas como "demandantes" das atenções do Estado. A delimitação por meio do critério de escolarização, já observada nas mais antigas "medidas 334 Consideraçõesfinais focalizadas" via escola, como a saúde escolar, mostra-se tão mais eficaz quanto mais dissimula os cortes que efetivamente realiza e quanto mais associa a pobreza à "falta de educação do povo". Um ponto ainda necessário de reiterar é que o sentido restritivo dessas fronteiras não está apenas na definição de quem entra ou não entra no rol dos assistidos, nem na definição do limite monetário da integração (quan- to ganha quem entra), mas principalmente na instauração de uma esfera "subsocial" na qual grandes contingentes de assistidos e não assistidos ficam circunscritos às fronteiras da provisão de mínimos de subsistência. O sentido político da destituição como que condena homens, mulheres e crianças a um presente que se perpetua e cujos sentidos cada vez menos podem ser disputados, sobretudo em face da redução do espaço e da"autorização"para sua discussão. O foco na renda como critério e meio de "atenção'', a foca- lização da ação social e a criação de canais específicos para o atendimento dos pobres desorganizam os caminhos antes conhecidos para a reivindicação de direitos e estilhaçam os espaços para seu debate e sua crítica pública. O "novo canal" instituído - o Cadastramento Único - é, provavelmente, a mais dramática expressão disso, pois funciona como um ímã, atraindo, para uma sala sem portas, as questões que vinham ganhando formas coletivas de expressão e produzindo coesões. O fato de que essa redução do direito social a um patamar ínfimo de provisão se dê, em parte, via escola, e o fato de que a escola se torne um dos espaços desse silenciamento, tornam ainda mais dramático o retrocesso no campo das políticas "educacionais". Ao longo deste livro, diversas vezes me perguntei se eu não estaria resvalando para o absoluto pessimismo e, nesse sentido, desestimulando a ação. Mas, retomando Gramsci e Florestan Fernandes, reconciliei-me com ~ caminho adotado. Não se trata, de fato, de uma forma de interpretação e análise de todo pessimista, especialmente porque seu objetivo é localizar as brechas e os desafios, os espaços por onde agir. No atual contexto brasileiro, em que projetos, a princípio, de campos opostos começam a parecer assus- tadoramente indiferenciados, a análise só vence a superfície dos discursos se rastrear as mais esquecidas raízes, percebendo os entrelaçamentos e fusões 3H
- 172. Escola pública epobreza no Brasil e, assim, os transformismos por meio dos quais o "essencial" dos projetos se perde em meio às negociações. As mudanças da escola ensinam muito sobre isso, e foi nesse sentido que busquei rastrear suas raízes e fusões. Apesar de contar a história no tempo passado, penso ser importante registrar que tanto mais me mobilizou revolvê-la quanto mais percebia - já após a saída de Fernando Henrique Cardoso e a entrada de Luiz Inácio Lula da Silva, líder histórico dos traba- lhadores - a persistência das formas de composição entre grande política e pequena política, sempre no sentido de uma"governabilidade"que reitera privilégios e desigualdades. Não é à toa que no novo governo a "segunda fila", literal e simbolicamente, continua crescendo. De tudo, fica a certeza da necessidade de persistir na aplicação da lição de Gramsci: as lutas para transformar requerem que se conheça como dominam os que dominam, o que inevitavelmente exige o "pessimismo da inteligência". O estudo das formas de renovação da dominação não prescinde de um entendimento das resistências, que se dão por meio de confrontos ou da afirmação de formas inusitadas de orientação da vida. Elas corno que brotam da própria análise da dominação, de forma que o pessimismo da inteligência, levado ao máximo, de algum modo, destranca o "otimismo da vontade" e abre, então, novas possibilidades de reconstrução da luta. Afinal, as coisas não terminam como desejava Fernando Henrique Cardoso: "E ponto!". Elas se reproduzem, mas também se desdobram, se reanimam, se recriam. Florestan Fernandes era quem estava certo, ao lembrar que, na vida, "tudo é sério, mas nada é definitivo" (ap. Iokoi e Cripa, r 99s). Referências Livros e artigos ABREU, Jayme. Problemas brasileiros de educação. ln: ABREU, J. et al. Problemas brasileiros de educação. Rio de Janeiro: Lidador, 1968. p. 13-38. ABREU, Jayme; CUNHA, Nádia. Aspectos da expansão quantitativa do ensino no Brasil. Revista Brasileira de Estudos Peda9ó9icos, n. 1o1, p. 115-2 3, jan./mar. 1966. AFONSO, Almerindo Janela. Avaliação educacional: regulação e emancipação. São Paulo: Cortez, 2000. ALGEBAILE, Eveline Bertino. O que o acompanhamento do Programa Bolsa Escola Federal revela sobre os rumos da escola pública? ln: ScHEINVAR, E.; ALGEBAI- LE, E. Conselhos participativos e escola. Rio de Janeiro: DP&A, 2004. ___. As ações da sociedade civil e do Estado diante da pobreza. ln: VALLA, V. V.; STOTZ, E.; ALGEBAILE, E. (orgs.) Para compreender a pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Contraponto, 2005. ALGEBAILE, Maria Emília B. Um passaporte para a palavra. Niterói: UFF, 2002. Dis- sertação de mestrado em educação. ALMEIDA JuNIOR, A. Aformação de hábitos sadios nas crianças. ln: TERCEIRO CoN- GR.ESSO BRASILEIRO DE HIGIENE. Anais, 3, p. 819-27, 1929. ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. ln: SADER, Emir; GENTIL!, Pablo (orgs.) Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio de Janeiro: Paz eTerra, 1995. p. 9-23. 337
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