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Resumo: Controle da Administração Pública – por Moacir Souza Filho

Resumo de Direito Administrativo

Assunto:

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

Autor:

MOACIR SOUZA FILHO

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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. INTRODUÇÃO

A Administração deve sempre atuar em consonância com os princípios que lhe
são impostos pelo ordenamento jurídico. Deverão ser observados os princípios
expressos no artigo 37 da Constituição Federal: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência. Para tanto, além de ela mesma controlar
seus próprios atos, há controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário.

2. CONCEITO DE CONTROLE

Segundo Hely Lopes Meirelles:

“controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância,
orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a
conduta funcional de outro”.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“pode-se definir o controle da Administração Pública como o poder de
fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua
atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico”.

3. LEGITIMIDADE ATIVA

O controle da Administração é dever do Estado, mas o administrado pode dele
participar, provocando o procedimento de controle, seja para defender seus
interesses individuais, seja para defender interesses coletivos. A Constituição
Federal, inclusive, outorga aos particulares determinados instrumentos de ação
a serem utilizados com essa finalidade.

O Ministério Público, em decorrência das atribuições previstas no art. 129 da
CF/88 tem o poder-dever de:

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denunciar autoridades públicas por crimes no exercício de suas funções;
atuar como autor na ação civil publica, seja para defesa de interesses
difusos e coletivos, seja para repressão à improbidade administrativa;
realizar inquérito civil;
expedir notificações;
requisitar informações e documentos;
requisitar diligências investigatórias;

O controle constitui poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função,
precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem
retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu.

4. ESPÉCIES

Vários critérios existem para classificar as modalidades de controle.

4.1 Controle quanto ao órgão executor:

4.1.1 Administrativo;
4.1.2 Legislativo;
4.1.3 Judicial.

4.2 Controle quanto ao momento em que se efetua:

4.2.1. Prévio: Controle preventivo que visa impedir que seja praticado
ato ilegal ou contrário ao interesse público. Exemplos: art. 49, II,
XV, XVI, XVII – são situações em que é necessária autorização ou
aprovação prévia do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas
para que o ato do Poder Executivo possa produzir efeitos.

4.2.2 Concomitante ou Sucessivo: Acompanha a atuação
administrativa.
Acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua
formação. É o que acontece, por exemplo com a fiscalização sobre
as escolas, hospitais e outros órgãos públicos prestadores de
serviços à coletividade.

4.2.3 Posterior, Subseqüente ou Corretivo: Verifica-se após a
conclusão dos atos. Tem por objetivo revê-los para eventualmente
corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los. É o caso, por
exemplo, da homologação do julgamento de concorrência.

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4.3 Controle quanto à localização do órgão que os realiza:

4.3.1 Interno: É o controle que cada Poder exercerá sobre seus
próprios atos. O sistema de auditoria é a modalidade de
controle interno mais utilizada. Através dela há
acompanhamento da execução do orçamento e verificação da
legalidade na aplicação do dinheiro público.

O STF editou duas Súmulas a respeito do controle interno:

Súmula 346 “A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus
próprios atos”.

Súmula 473: “ A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”.

4.3.2 Externo: Realiza-se por órgão estranho à Administração
responsável pelo ato controlado. Encontra-se previsto na
CF/88, no capítulo concernente à fiscalização contábil,
financeira e orçamentária, dispondo que o controle externo
fica à cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal
de Contas. São exemplos de controle externo: a apreciação
das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a
anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário.

Cada um dos Poderes deve ter um sistema de controle interno. Tal sistema
será exercido de forma integrada entre os três Poderes. É o que dispõe o art.
74 da CF/88.

O mesmo art. 74, em seu §1o dispõe, ainda, que os responsáveis pelo controle
interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, deverão dar
ciência das mesmas ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade
solidária.

4.4 Controle quanto ao aspecto controlado

4.4.1 De legalidade ou Legitimidade: Pode ser exercido pelos
três Poderes. Objetiva verificar a conformação do ato ou do
procedimento administrativo com as normas legais que o
regem.

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4.4.2 De mérito: É exercido pela Administração e,
excepcionalmente, pelo Poder Legislativo. Objetiva verificar a
conveniência ou oportunidade do ato controlado.

5. A ADMINISTRAÇÃO EM JUÍZO

No dizer de Hely Lopes Meirelles:

“A Administração Pública, quando ingressa em juízo por qualquer de suas
entidades, por suas autarquias, por suas fundações públicas ou por seus
órgãos que tenham capacidade processual, recebe a designação tradicional de
Fazenda Pública, porque seu erário é que suporta os encargos patrimoniais da
demanda.”

A representação judicial da Fazenda Pública é exercida por procuradores
judiciais ou advogados constituídos para determinados feitos. Os Municípios
poderão, ainda, ser representados por seus prefeitos.

Embora litigue em situação igual a dos particulares, a Administração possui
alguns privilégios processuais:

5.1 Prazos processuais diferenciados: em quádruplo para contestar e em
dobro para recorrer e ajuizar ação rescisória;

5.2 As citações, notificações e intimações são feitas pessoalmente;

5.3 Duplo Grau de Jurisdição ou Reexame Necessário: nos casos de
sentenças proferidas contra a União, o Estado-Membro e o Município (art.
475, II) e nas ações que julguem improcedente a execução de dívida
ativa da Fazenda Pública (art. 475, III);

5.4 Execução: O processo de execução é diferenciado, pois os bens da
Administração não estão sujeitos a penhora e arresto.
O pagamento de valores devidos pela Administração são feitos através
de precatórios expedidos na ordem estabelecida pela Constituição
Federal no art. 100 e §§. Em caso de alteração na ordem de pagamento,
poderá ser decretada intervenção federal no Estado-Membro ou a
intervenção deste no Município; ou, ainda, o seqüestro da quantia do
credor preterido.
Havendo condenação apurada nos Juizados Especiais, criados pela Lei
10.259/01, os pagamentos serão efetuados em até sessenta dias,
independentemente de precatórios.

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5.5 Prescrição: Conceituada como a perda da ação pelo transcurso do prazo
para seu ajuizamento ou pelo abandono da causa durante o processo.
O prazo prescricional pode ser suspenso ou interrompido por
reclamações administrativas, pedidos de reconsideração e os recursos
hierárquicos específicos.

5.5.1 Prescrição Qüinqüenal (Dec. 20.910/32): As ações contra
a Fazenda Pública prescrevem em 5 anos, somente podendo
ser interrompidas uma vez, recomeçando a correr pela
metade do prazo, da data do ato que a interrompeu.
Entretanto, a Súmula 383 do STF é em sentido diverso:

“A prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a correr, por dois anos e meio, a
partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos, embora o titular
do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo”.

A prescrição das ações da Fazenda Pública contra o particular é a comum
da lei civil ou comercial, exceto nos casos de cobrança de créditos
tributários, em que o prazo é de 5 anos.

5.5.2 Prescrições das ações reais contra a Fazenda Pública:
O prazo é o da prescrição comum, ou seja, de 10 ou 15 anos.

5.5.3 Prescrição das ações pessoais contra a Fazenda
Pública: o prazo é de 5 anos.

5.6 Restrições à concessão de tutela antecipada.

5.7 Despesas Judiciais: As despesas são pagas a final pelo vencido. Além
disso, a Administração está isenta de preparo dos recursos que interpõe.

5.8 Seqüestro e perdimento de bens: Trata-se de prerrogativa admitida
pela Constituição Federal no art. 5o , XLV e XLVI, operada contra aqueles
que causarem danos ao erário ou enriquecerem ilicitamente no exercício
de cargo, função ou emprego na Administração Direta ou Indireta.

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O CONTROLE ADMINISTRATIVO

1. CONCEITO

Para Hely Lopes Meirelles, o controle administrativo é:

“todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes
exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei,
segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de
sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito”.

O controle sobre os próprios atos pode ser:

ex officio: a autoridade competente constata a ilegalidade de seu próprio
ato ou de ato de seus subordinados;

provocado: pelos administrados através dos recursos administrativos.

O poder-dever de autotutela fundamenta-se nos princípios a que se submete a
Administração Pública, como o da legalidade e o da predominância do interesse
público. Esse controle é exercido, via de regra, pelos órgãos superiores sobre
os inferiores.

Na esfera federal, esse controle é denominado de supervisão ministerial pelo
Decreto-Lei nº 200/67, e aplicável às entidades vinculadas aos ministérios.

* Entidades da Administração Indireta: são entes descentralizados e
administrativamente autônomos. São vinculadas e não subordinadas ao Ente
que as instituiu, de modo que o controle é feito somente nos aspectos e limites
estabelecidos em lei.

2. MEIOS DE CONTROLE

Para Hely Lopes Meirelles, os meios de controle administrativo são divididos
em fiscalização hierárquica e recursos administrativos.

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2.1 FISCALIZAÇÃO HIERÁRQUICA: Decorre do poder hierárquico, que
faculta à Administração a possibilidade de escalonar sua estrutura,
vinculando uns a outros e permitindo a ordenação, coordenação,
orientação de suas atividades. Dela derivam as prerrogativas ao superior
hierárquico de delegar e avocar atribuições, assim também o dever de
obediência. A fiscalização hierárquica pode ser realizada a qualquer
tempo, antes ou depois da edição do ato, e independentemente de
qualquer provocação.

2.2 RECURSOS ADMINISTRATIVOS: Meios que podem utilizar os
administrados para provocar o reexame do ato pela Administração
Pública. Esta, no exercício de sua jurisdição, aprecia e decide as
pretensões dos administrados e servidores, de acordo com o
entendimento de seus órgãos técnicos e jurídicos.
Todos os recursos provocados devem ser fundamentados com a
exposição dos fatos e indicação da ilegalidade. A decisão destes recursos
também deverá ser fundamentada.
O julgamento do recurso administrativo torna vinculante para a
Administração a sua decisão e atribui definitividade ao ato apreciado em
última instância. Ocorre a chamada coisa julgada administrativa.
Entretanto, surgindo fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis
de justificar a inadequação da sanção aplicada, é cabível a revisão da
decisão final.

2.2.1 Efeitos dos Recursos Administrativos

Os recursos administrativos podem ter efeito devolutivo e o
suspensivo (apenas nos casos expressos em lei).
Para dar efeito suspensivo ao recurso, o mesmo deve ser declarado
na norma ou no despacho de recebimento pois a regra é apenas o
efeito devolutivo.
O recurso administrativo sem efeito suspensivo não impede a
fluência da prescrição e nem o uso do acesso ao Poder Judiciário.
Em contrapartida, o recurso administrativo com efeito suspensivo
produz duas conseqüências:

impedimento da fluência do prazo prescricional
impossibilidade jurídica de utilização das vias judiciárias para
ataque ao ato pendente de decisão administrativa, nos casos em
que não é exigida caução.

O impedimento de acesso à Justiça, neste caso, não pode ser
considerado inconstitucional. Explica-se: quando a lei prevê recurso
com efeito suspensivo, o ato não produz efeito e, desta forma, não
pode causar qualquer lesão enquanto não decidido o recurso
interposto. Se não há lesão, não há interesse de agir para a
propositura da ação.

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Obviamente, ninguém é obrigado a recorrer às vias
administrativas. Sendo assim, pode o interessado deixar exaurir o
prazo para recorrer e propor ação judicial.

* Intervenção de terceiros nos recursos administrativos: O
entendimento de Hely Lopes Meirelles é no sentido de que:

“ cabível desde que a decisão interna da Administração possa atingir direitos
do interveniente. O necessário é que o terceiro demonstre, liminarmente, um
interesse direto e efetivo na solução do recurso em que pretende intervir.
Comprovado esse interesse legítimo, deve a Administração intimar o terceiro
interessado para apresentar, querendo, alegações – inclusive, para obviar novo
recurso ou futuras demandas judiciais, que podem ser evitadas pela apreciação
oportuna da pretensão do interveniente”.

2.2.2 Modalidades de Recursos Administrativos:

2.2.2.1 Representação: Denúncia de irregularidades
internas ou de abuso de poder na prática de atos
administrativos. Pode ser feita por qualquer pessoa à
autoridade competente para conhecer e coibir tal
irregularidade. Tratando-se de representação contra abuso de
autoridade, aplica-se o disposto na Lei 4898/65.
A irregularidade denunciada deve ser averiguada e, em caso
de confirmação, os responsáveis por ela devem ser punidos.
A atividade da autoridade é vinculada e não discricionária.

2.2.2.2 Reclamação Administrativa: Para Diógenes
Gasparini, a reclamação administrativa

“é a oposição solene, escrita e assinada, a ato ou atividade pública que
afete direitos ou interesses legítimos do reclamante. Dessas reclamações
são exemplos a que impugna lançamentos tributários e a que se opõe a
determinada medida punitiva”.

Qualquer pessoa, física ou jurídica, tem o direito de reclamar.
De acordo com o Decreto 20.910/32, o prazo para reclamar
extingue-se em 1 ano, a contar da data do ato ou fato lesivo,
salvo disposição diversa em lei especial.

Quanto à prescrição, aduz Hely Lopes Meirelles que:

“o prazo fixado para a reclamação administrativa é fatal e peremptório
para o administrado, o que autoriza a Administração a não tomar
conhecimento do pedido se formulado extemporaneamente. Mas nada
impede que a Administração conheça e acolha a pretensão do reclamante
ainda que manifestada fora de prazo, desde que se convença da
procedência da reclamação e não haja ocorrido a prescrição da ação
judicial cabível. Essa atitude administrativa é plenamente justificada pelo

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interesse recíproco do Poder Público e do particular em obviar um pleito
judicial que conduziria ao mesmo resultado da decisão interna da
Administração. Além disso, se a reclamação aponta uma ilegalidade ou
um erro na conduta administrativa, é dever do administrador público
corrigi-lo o quanto antes, através de anulação ou revogação do ato
ilegítimo ou inconveniente. Daí por que a doutrina tem aconselhado o
conhecimento e provimento da reclamação extemporânea quando é
manifesto o direito reclamado.”

2.2.2.3 Pedido de Reconsideração: Trata-se de
requerimento, pelo interessado, de reexame de determinado
ato administrativo à mesma autoridade que o emitiu, para
que o mesmo seja invalidado ou modificado, nos termos do
pedido do requerente.
Salvo disposição legal em contrário, o direito de pedir
reconsideração extingue-se em um ano da data da decisão
administrativa da última instância.
O prazo para decisão é de 30 dias, não podendo ser
renovado.

2.2.2.4 Recursos Hierárquicos: Pedido de reexame do ato
dirigido à autoridade superior àquela que proferiu o ato,
sobre todos os seus aspectos.
Podem ser próprios ou impróprios.

Próprios: É dirigido pela parte à autoridade ou instância
imediatamente superior, dentro do mesmo órgão em que
o ato foi praticado. Ele é uma decorrência da hierarquia e,
por isso mesmo, independe de previsão legal.

Impróprios: São dirigidos à autoridade de outro órgão de
hierarquia diversa daquela que proferiu o ato. Como não
decorro do Poder hierárquico, ele só é cabível se previsto
expressamente em lei. Como exemplo, pode ser citado o
recurso contra ato praticado por dirigentes de autarquia,
interposto perante o Ministério a que a mesma se acha
vinculada ou perante o Chefe do Poder Executivo (O
Presidente da República tem competência expressa para
avocar e decidir qualquer assunto na esfera da
Administração Federal – Dec.-Lei 200/67, art. 170).

2.2.2.5 Revisão: Recurso previsto para reexame da decisão
de que se utiliza o servidor público, punido pela
Administração, em caso de surgirem fatos novos suscetíveis
de demonstrar a sua inocência.
Está prevista nos artigos 174 a 182 da Lei 8112/90. Pode ser
requerida, a qualquer tempo.

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3. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA

Significa dizer que a decisão se tornou irretratável pela própria Administração.
Ocorre uma preclusão de efeitos internos.

4. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA

Fala-se em prescrição administrativa em dois sentidos:

a) Perda do prazo para recorrer de decisão administrativa. A prescrição poderá
ser suspensa, interrompida ou relevada pela Administração.
b) Perda do prazo para que a Administração reveja matérias sujeitas a sua
apreciação. Existe grande controvérsia doutrinária a respeito do prazo de
prescrição nestes casos.
No silêncio da lei, o prazo para que a Administração reveja os próprios atos,
com o objetivo de corrigi-los ou invalidá-los, é o mesmo em que se dá a
prescrição judicial. A matéria é controversa, no que diz respeito a esse
prazo.

Régis Fernandes de Oliveira, diz que não há prazo para invalidação de
qualquer ato. Segundo seu entendimento:

“ao administrador sempre cabe reconhecer a nulidade de algum ato, desde que
praticado com vício, bem como decretar-lhe a nulidade, já que qualquer deles é
incompatível com a indisponibilidade do interesse público”.

Já Celso Antônio Bandeira de Mello, discordando desse entendimento, diz
que:

“a prescrição, prevista nos vários ramos do direito e estabelecida para as ações contra a
Fazenda, é um princípio acolhido no direito positivo brasileiro. Então, parece-nos que, à
falta de regra expressa, cabe preencher esta lacuna segundo o critério dominante no
direito privado, pois as razões, no caso, são da mesma ordem: prazos curtos para a
oposição aos atos anuláveis e longo para a impugnação dos atos nulos. Quanto aos
anuláveis, os prazos têm que ser decididos por analogia”.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles têm
posicionamentos diversos:

“ Entendemos que, quando a lei não fixa o prazo da prescrição administrativa,
esta deve ocorrer em cinco anos, à semelhança da prescrição das ações pessoais
contra a Fazenda Pública (Dec. 20.910/32), das punições dos profissionais
liberais (lei 6838/80) e para cobrança do crédito tributário (CTN, art. 174)”.

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Desse modo, prescrita a ação na esfera judicial, não pode mais a
Administração rever os próprios atos, quer por iniciativa própria, quer
mediante provocação, sob pena de infringência ao interesse público na
estabilidade das relações jurídicas.
Nesta espécie de prescrição não há suspensão e nem interrupção do prazo.
Trata-se de uma garantia do servidor ou do administrado.

5. PROCESSO ADMINISTRATIVO

5.1 Princípios do Processo Administrativo:

5.1.1 Legalidade Objetiva: O processo administrativo deve ser
instaurado com base e para preservação da lei.

5.1.2 Oficialidade ou Impulsão: O processo, ainda que
instaurado por particular, deve ser impulsionado pela
Administração, até que seja proferida decisão final.

5.1.3 Informalismo: Não há necessidade de formalidades
exageradas e rígidas. Bastam aquelas necessárias à obtenção
da certeza jurídica.

5.1.4 Verdade Material: Também chamado de princípio da
liberdade na prova. A Administração poderá valer-se de
qualquer prova lícita de que tenha conhecimento.

5.1.5 Garantia de Defesa: O interessado tem o direito de
observância do rito adequado ao processo. Deve ser
cientificado do processo, ter oportunidade para defesa após a
acusação, possibilidade de produção de provas de seu direito,
etc.

5.2 Fases do Processo Administrativo

5.2.1 Instauração: Apresentação escrita dos fatos e indicação
do direito que ensejam o processo. Pode ser feita pela
Administração ou por particular interessado.

5.2.2 Instrução: É o momento em que se produzem as provas
para a posterior elucidação dos fato.

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5.2.3 Defesa: Deriva do art. 5o LV da CF/88, propiciada a todo
acusado, seja em processo judicial ou administrativo.

5.2.4 Relatório: Trata-se de um resumo daquilo que foi apurado
no processo. É peça meramente informativa e opinativa, não
vinculando a Administração ou os interessados no processo.

5.2.5 Julgamento: Decisão da autoridade ou órgão competente
sobre o objeto do processo. Cabe salientar que esta decisão
não está vinculada ao relatório.

5.3 Modalidades de Processo Administrativo

5.3.1 Processo de Expediente: Autuação provocada por
interessado ou pela própria Administração para obter
resposta ao pedido. Tramita pelas repartições públicas.
Exemplo: pedidos de certidões, apresentação de documentos
para registros internos, etc.

5.3.2 Processo de Outorga: Processo pelo qual se pleiteia direito
ou situação individual pelo administrado.
Exemplos: registro de marcas e patentes, concessão ou
permissão.
As decisões proferidas nesta espécie de processo são
vinculantes e irretratáveis, exceto se o ato for precário, caso
em que poderá haver modificação a qualquer momento por
conveniência da Administração.

5.3.3 Processo de Controle: É a espécie de processo em que a
Administração verifica a situação ou a conduta do agente e
expõe os resultados, que produzirão efeitos no futuro. Possui
caráter vinculante tanto para a Administração como para os
administrados.
Exemplo: lançamento tributário e consulta fiscal.

5.3.4 Processo Punitivo: É o processo em que a Administração
visa imposição de penalidades nos casos de violação de lei,
regulamento ou contrato. Devem, obrigatoriamente, observar
o princípio do contraditório, permitindo a defesa do acusado.
Caso contrário, será nula a pena imposta.

5.3.5 Processo Administrativo Disciplinar ou Inquérito
Administrativo: É o meio utilizado pela Administração para
apurar faltas graves dos servidores públicos e sua
conseqüente punição.

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Será necessário o processo administrativo disciplinar para:

aplicação da pena de demissão ao funcionário estável;
aplicação da pena de demissão ao funcionário efetivo, segundo
entendimento jurisprudencial;

Quanto ao procedimento do processo administrativo disciplinar,
citamos Hely Lopes Meirelles:

“O processo disciplinar deve ser instaurado por portaria da autoridade
competente na qual se descrevam os atos ou fatos a apurar e se
indiquem as infrações a serem punidas, designando-se desde logo a
comissão processante, a ser presidida pelo integrante mais categorizado”.

“Concluída a instrução, a comissão processante deverá relatar o
apurado e opinar pela absolvição ou punição do acusado, indicando, neste
caso, os dispositivos infringidos, podendo divergir da acusação inicial,
sugerir a instauração de outros processos e apontar providências
complementares de interesse da Administração, desde que o faça
motivadamente”.

A decisão do processo administrativo disciplinar deverá ser sempre
fundamentada, seja para absolver, seja para condenar.
O Poder Judiciário tem competência para examinar a legitimidade
da sanção imposta. Pode ainda, examinar se a apuração da
infração atendeu ao devido processo legal.

5.4 Meios Sumários para elucidação de fatos e aplicação de
penalidades

5.4.1 Sindicância: Meio sumário pelo qual se busca elucidar fatos
e posterior instauração de processo e, constatada
irregularidade, punição do infrator. Equipara-se ao inquérito
policial pois não há defesa do acusado e serve apenas como
informativo para posterior instauração de processo
administrativo disciplinar.

5.4.2 Verdade Sabida: Ocorre quando a autoridade competente
para apurar a infração tem conhecimento pessoal sobre a
mesma. É o caso, por exemplo, de funcionário que comete
falta na presença da autoridade.

5.4.3 Termo de Declarações: Busca-se através do termo de
declarações, o esclarecimento do funcionário sobre falta de
menor gravidade por ele cometida. Nos casos de confissão,
esta servirá de base para a punição cabível.

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O CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR

1. CONCEITO

O controle legislativo ou parlamentar é aquele exercido pelo Poder Legislativo
(Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembléias
Legislativas, Câmara de Vereadores e Câmara Distrital), tendo em vista a
administração desempenhada pelos Poderes Executivo e Judiciário.

Trata-se de controle político, visando resguardar interesses do Estado e da
comunidade.

2. LIMITAÇÕES

O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública limita-
se às hipóteses previstas na CF, uma vez que implica interferência de um
Poder nas atribuições dos outros dois.

3. ESPÉCIES

Existem duas espécies de controle pelo Poder Legislativo: O Controle Político e
o Controle Financeiro.

3.1 Controle Político: Apreciação de decisões administrativas, inclusive sob
o aspecto da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e conveniência
diante do interesse público. São hipóteses de controle:

3.1.1 Aprovações e autorizações de atos do Executivo:
competência do Congresso Nacional e do Senado para
apreciar (a priori ou a posteriori) os atos do Poder Executivo.
Havendo decisão favorável, esta expressa-se por meio de
autorização ou aprovação contida em decreto-legislativo ou
resolução.

3.1.2 Convocação para comparecimento: convocação de
Ministros de Estado pela Câmara dos Deputados ou pelo

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Senado, ou qualquer de suas comissões, para prestar,
pessoalmente, informações sobre assunto previamente
determinado. A falta de comparecimento, sem justificação,
importa crime de responsabilidade.

3.1.3 Pedidos escritos de informações: tal pedido é feito pelas
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado, dirigidos aos
Ministros de Estado ou de quaisquer titulares de órgãos
diretamente subordinados à Presidência da República, que
deverão responder no prazo de 30 dias, sob pena de crime de
responsabilidade.

3.1.4 Comissões Parlamentares de Inquérito: Trata-se de
comissão para apuração de irregularidades. São criadas para
investigação de fato determinado e têm prazo certo de
existência.
O requerimento para a instalação deve conter adesão de no
mínimo 1/3 dos membros que compõem as Casas
Legislativas.
As Comissões têm poder de investigação próprios das
autoridades judiciais, além de outros previstos nos
Regimentos das Casas do Congresso. Assim, lhes é permitido
convocar e obrigar testemunhas a comparecerem para depor,
podendo ser conduzidas por autoridade policial, ordenar a
quebra de sigilo bancário e telefônico, desde que,
obviamente, com a devida fundamentação do ato
deliberativo.
As suas conclusões, se for o caso, serão encaminhadas ao
MP, para que promova a responsabilidade civil ou criminal
dos infratores; as Comissões não têm poder sancionatório;
elas se limitam a investigar a irregularidade e a encaminhar
as suas conclusões, acompanhadas dos elementos
comprobatórios, ao MP.

3.1.5 Julgamento nos Crimes de Responsabilidade: O Senado
Federal é competente para processar e julgar o Presidente e
o Vice-Presidente da República nos crimes de
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, nos
crimes da mesma natureza conexos com aqueles; a
competência para processar e julgar os Ministros do STF, o
Procurador-Geral da República e o Advogado Geral da União
nos crimes de responsabilidade;

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3.1.6 Fixação de limites da dívida consolidada, operações de
crédito externo e interno e concessões de garantias
pela União: O Senado Federal é competente para fixar, por
proposta do Presidente da República, limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do DF
e dos Municípios; para dispor sobre limites globais e
condições para as operações de crédito externo e interno da
União, dos Estado, do DF e dos Municípios, de suas
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público
Federal; para dispor sobre limites e condições para a
concessão de garantia da União em operações de crédito
externo e interno.

3.1.7 Sustação de atos normativos do Poder Executivo: O
Congresso Nacional tem competência para sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

3.1.8 Controle financeiro exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas.

3.2 Controle Financeiro e Orçamentário

O controle financeiro e orçamentário é conferido ao Congresso nacional e
refere-se à prestação de contas de todo aquele que administra bens,
valores ou dinheiros públicos.
A CF disciplina, nos artigos 70 a 75, a fiscalização contábil, financeira e
orçamentária, determinando, no último dispositivo, que essas normas se
aplicam, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos
Tribunais de Contas dos Estados e do DF, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municípios.

* O Tribunal de Contas – O Tribunal de Contas é órgão independente
de qualquer dos Poderes, mas auxilia o Poder Legislativo e colabora com
o Poder Executivo. Age no controle externo da administração financeira,
orçamentária e da gestão fiscal.

As atribuições dos Tribunais de Contas encontram-se previstas no art. 70
e seguintes da CF/88. Sendo assim,

a) Quanto à atividade controlada, ao Tribunal de Contas é permitida a
verificação da contabilidade, de receitas e despesas, da execução do
orçamento, dos resultados e dos acréscimos e diminuições
patrimoniais.

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b) Quanto aos aspectos controlados, há:

b.1) o controle de legalidade dos atos de que resultem a
arrecadação da receita ou a realização da despesa, o
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

b.2) o controle de legitimidade, permitindo exame de mérito a fim
de verificar se determinada despesa, embora não ilegal, fora
legítima, tal como atender a ordem de prioridade,
estabelecida no plano pluri-anual;

b.3) o controle de economicidade, que envolve também questão
de mérito, para verificar se o órgão procedeu, na aplicação
da despesa pública, de modo mais econômico;

b.4) o controle de fidelidade funcional dos agentes da
administração responsáveis por bens e valores públicos;

b.5) os controles de resultados de cumprimento de programas de
trabalhos e metas, expressos em termos monetários e
termos de realização de obras e prestação de serviços.

c) Quanto às pessoas controladas, estão abrangidas a União, Estados,
Municípios, DF e entidades da Administração Direta e Indireta, bem
como qualquer pessoa física ou entidade pública, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigações de natureza pecuniária.

Podem ser destacadas as seguintes funções dos Tribunais Contas:

a) parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República;

b) julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta e Indireta e,
ainda, das de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

c) aplicações das sanções previstas em lei aos responsáveis pelas ilegalidades
apuradas;

d) fixar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias
ao exato cumprimento da lei, bem como sustar, se não atendido, a
execução do ato impugnado, comunicando a decisão ao Legislativo.

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No âmbito estadual e municipal, as normas sobre fiscalização contábil,
financeira e orçamentária aplicam-se aos respectivos Tribunais e Conselhos de
Contas.

Com relação aos Municípios, o art. 31 da Cf prevê o controle externo da
Câmara Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas dos Estados ou do
Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas, onde houver, deixando de
prevalecer o parecer prévio, emitido por órgão competente, por decisão de 2/3
dos membros da Câmara de Vereadores.

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O CONTROLE JURISDICIONAL

1. CONCEITO

Para Odete Medauar:

“o controle jurisdicional caracteriza-se como controle externo, de regra “a posteriori”,
repressivo ou corretivo, podendo apresentar conotação preventiva. É desencadeado por
provocação (não existe jurisdição sem autor) e efetuado por juízes dotados de
independência. Esse controle se realiza pelo ajuizamento de ações, que observam
procedimentos formais, com garantia às partes, tais como: juiz natural, imparcialidade,
contraditório, ampla defesa, dentre outras. O processo se encerra por sentença,
obrigatoriamente motivada e dotada da autoridade da coisa julgada, impondo-se,
portanto, à Administração, que deve acatá-la. De regra exige-se, para o ajuizamento
dos remédios, patrocínio de advogado e pagamento de custas. O controle jurisdicional
continua a ser o mais importante instrumento de controle da Administração, apesar da
busca de outros meios que possam suprir falhas ou dificuldades deste controle”.

2. SISTEMA DE CONTROLE JUDICIAL

Vige, no Brasil, o sistema da Jurisdição Una, ou seja, o julgamento dos litígios
que envolvem a Administração são feitos pelo Poder Judiciário.

Não há, neste sistema, o contencioso administrativo. Assim, o prejudicado
pode ingressar diretamente em juízo, sem necessidade de esgotamento prévio
de qualquer instância administrativa.

3. ATOS SUJEITOS A CONTROLE

Os atos administrativos em geral, de qualquer autoridade ou Poder, estão
sujeitos a controle judicial. Poderá incidir sobre atos, contratos, manifestações
unilaterais de vontade, etc.

Qualquer ato deverá ser praticado de acordo com os princípios da legalidade
(adequação do ato com a norma legal pertinente), moralidade, finalidade
(destinação pública), publicidade (divulgação necessária) e eficiência. Caso
contrário, tal ato poderá ser anulado, seja pelo Judiciário ou pela própria
Administração.

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Para Hely Lopes Meirelles:

“nem mesmo os atos discricionários refogem do controle judicial, porque, quanto à
competência, constituem matéria de legalidade, tão sujeita ao confronto da Justiça
como qualquer outro elemento do ato vinculado”.

O Supremo Tribunal Federal manifestou-se no seguinte sentido:

“a legalidade do ato administrativo, cujo controle cabe ao Poder Judiciário, compreende
não só a competência para a prática do ato e de suas formalidades extrínsecas, como
também os seus requisitos substanciais, os seus motivos, os seus pressupostos de
direito e de fato, desde que tais elementos sejam definidos em lei como vinculadores do
ato administrativo.”

4. LIMITES AO CONTROLE JUDICIÁRIO

O Poder Judiciário tem competência para revisar a legalidade e a legitimidade
dos atos administrativos, ou seja, verificará se o ato está em conformidade
com a norma legal que o rege e se o mesmo encontra-se em conformidade
com os princípios básicos da Administração Pública.

Entretanto, o controle não é ilimitado. Não é possível a análise de questões de
mérito (oportunidade, conveniência, eficiência ou justiça do ato).

5. CONTROLE ESPECIAL

Determinados atos administrativos estão sujeitos a um controle especial do
Poder Judiciário. São os atos políticos, os atos legislativos e os atos interna
corporis.

5.1 Atos Políticos: são atos praticados por agentes do Governo que
possuem liberdade de apreciação da conveniência e/ou oportunidade de
sua realização, sem vinculação a critérios jurídicos preestabelecidos. São
exemplos de atos políticos o veto de projeto de lei pelo Poder Executivo;
a rejeição do veto pelo Poder Legislativo, dentre outros.

5.2 Atos Legislativos: Os atos legislativos são as leis, as normas legais. Só
poderá haver controle dos mesmos através da Ação Direta de
Inconstitucionalidade e da Ação Declaratória de Constitucionalidade.

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São atos legislativos sujeitos a controle especial pelo Poder Judiciário:

5.2.1 Processo de cassação de mandatos pelas Câmaras
Legislativas:
Só poderá ser analisada a existência de motivos e a
regularidade formal do processo.

5.2.2 Leis e Decretos de Efeitos Concretos: Por serem
atos que trazem decisões individualizadas, como o
decreto expropriatório, podem ser invalidados via
mandado de segurança, ação popular ou procedimentos
comuns.

5.2.3 Decretos Legislativos e Resoluções das Mesas:
Sujeitam-se ao controle porque podem lesar direitos
individuais de terceiros nos seus efeitos internos e
externos.

5.2.4 Processo Legislativo: Sujeitam-se a controle de
legalidade, regular tramitação e legitimidade para
elaboração da lei.

5.3 Atos Interna Corporis: Atos interna corporis são aqueles que dizem
respeito à economia interna da corporação legislativa e, portanto,
afastam o controle Judicial. Entretanto, se existir inconstitucionalidade,
ilegalidade ou infringência regimental nestes atos, poderá ocorrer a
apreciação dos mesmos pelo Poder Judiciário.

6. MEIOS DE CONTROLE JURISDICIONAL

6.1 MANDADO DE SEGURANÇA

O Mandado de Segurança pode ser individual ou coletivo, conforme o art.
5o , LXIX e LXX da CF e visa 1a proteção de direitos individuais ou
coletivos, líquidos e certos, não amparados por habeas corpus ou habeas
data, violados ou ameaçados de lesão, seja por ilegalidade ou por abuso
de poder do agente público (ato de autoridade).

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6.2 AÇÃO POPULAR

A Ação Popular é instrumento idôneo para invalidação de atos e
contratos administrativos – ou a eles equiparados - ilegais e lesivos ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa e ao meio ambiente natural ou cultural.
A Ação Popular encontra está prevista no Art. 5o, LXXIII da CF e
regulamentada pela Le i 4.717/65

6.3 AÇÃO CIVIL PÚBLICA

A Ação Civil Pública é o mais importante instrumento processual de tutela
de interesses transindividuais. É meio processual de controle da
Administração Pública, objetivando impedir ou reprimir danos ao meio
ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e a qualquer outro
interesse difuso ou coletivo, por infração de ordem econômica e da
economia popular.
A previsão constitucional encontra-se no art. 129, III da CF/88. Está
regulamentada pela Lei 7347/85.

6.4 MANDADO DE INJUNÇÃO

É a ação constitucional que objetiva suprir norma regulamentadora cuja
ausência inviabiliza o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania
(art. 5o , LXXI).
De acordo com entendimento do STF, mesmo tendo caráter
mandamental, é possível a cominação de prazo para o órgão competente
editar a norma demandada, suprindo a mora legislativa, sob pena de,
vencido esse prazo, assegurar, concretamente, apenas em relação ao
impetrante, o exercício do direito inviabilizado pela falta da norma.

6.5 HABEAS DATA

O habeas data é o meio constitucional posto à disposição de pessoa física
ou jurídica para lhe assegurar o conhecimento de registros relativos à
pessoa do impetrante, constante de registros ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de caráter público, ou para retificação de
seus dados pessoais.
Encontra-se previsto no art. 5o, LXXII da CF, “a” e “b”.

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6.6 HABEAS CORPUS

O habeas corpus (CF, art. 5o, LXVIII) é instrumento de controle da
Administração Pública, porquanto visa pôr fim a abuso de poder ou
ilegalidade que viole a liberdade de locomoção. A prisão ilegalmente
decretada, a impossibilidade de reunião ou de associação, a condução
coercitiva ordenada são exemplos de decisões administrativas que
podem ensejar a impetração do habeas corpus.

6.7 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

A Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou
estadual está prevista na Constituição Federal, art. 102, “I”, “a”, com
competência do STF.

6.8 AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO

Encontra previsão no art. 103, §2o da CF, visando a expedição de ato
normativo necessário para o cumprimento de preceito constitucional que,
sem ele, não poderia ser aplicado.

6.9 AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE

Prevista no art. 102, I, “a” da CF, a Ação Declaratória de
Constitucionalidade é nova forma de controle em abstrato da
constitucionalidade introduzida pela Emenda Constitucional nº 3/93.
A finalidade dessa modalidade de ação foi dar ao governo a oportunidade
de obter uma rápida decisão judicial definitiva do Supremo Tribunal
Federal que produzisse efeitos erga omnes, evitando decisões contrárias
em instâncias inferiores e o não cumprimento da medida legislativa
adotada. Para a propositura desta ação é indispensável a demonstração
da existência de séria divergência jurisprudencial que justifique o uso
dessa forma de controle direto da constitucionalidade.

6.10 ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

A ADPF encontra previsão constitucional no art. 102, § 1o e está
regulamentada pela Lei 9.882/99. Compete ao Supremo Tribunal Federal
apreciá-la e julgá-la.
É ação que se destina a argüir o descumprimento de preceito
fundamental, quando for relevante o fundamento da controvérsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal,
inclusive os anteriores à Constituição Federal de 1988.

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