ACP-remoções-violentas-Município-de-Fortaleza

Defensoria Pública do Estado do Ceará
Núcleo de Habitação e Moradia
EXMO(A). SR.(A) DR.(A) JUIZ(A) DE DIREITO DA ______ VARA FAZENDA PÚBLICA
DA COMARCA DE FORTALEZA – CE.
A DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO CEARÁ, instituição essencial à
Justiça e ao Estado Democrático de Direito, inscrita no CNPJ sob o nº 02014.521/0001/23,
com sede na Av. Pinto Bandeira, nº 1111, bairro – Luciano Cavalcante - Fortaleza- CE,
CEP.60.811-170, através do seu Núcleo de Habitação e Moradia – NUHAM, representado
pela defensora pública signatária vem, mui respeitosamente, à presença de Vossa
Excelência, com fundamento no art. 5º, LXXIV e LXXXV; no art. 134, da Constituição da
República; no art. 4º, VII da Lei Complementar Federal nº 80/94, alterado pela Lei
Complementar Federal nº 132/2009; no art. 5º, II da Lei nº 7.347/85 com redação dada
pela Lei nº 11.448/07 e na Resolução nº 53 do Conselho Superior da Defensoria Pública e
demais dispositivos legais aplicáveis à espécie, ajuizar a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA
COM PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA em face do MUNICÍPIO DE
FORTALEZA, representada pelo seu Procurador Geral, Sr. José Leite Jucá Filho, com
endereço na avenida Santos Dumont, 5335, Papicu, Fortaleza-CE, CEP 60190-800, O QUE
FAZ PELOS FATOS E FUNDAMENTOS JURIDCOS A SEGUIR ARTICULADOS.
Inicialmente, destaca-se que a Defensoria Pública é INSTITUIÇÃO
PÚBLICA ESTADUAL CRIADA PARA A DEFESA DAS PESSOAS NECESSITADAS e,
como tal não está obrigada a recolher custas ou despesas processuais. Ademais, a
Paraconferirooriginal,acesseositehttp://esaj.tjce.jus.br/pastadigital/pg/abrirConferenciaDocumento.do,informeoprocesso0123744-94.2017.8.06.0001ecódigo2A638F7.
Estedocumentoécópiadooriginal,assinadodigitalmenteporFRANCISCOELITONALBUQUERQUEMENESESeTribunaldeJusticadoEstadodoCeara,protocoladoem07/04/2017às08:46,sobonúmero01237449420178060001.
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Defensoria Pública possui as prerrogativas do prazo em dobro e da intimação
pessoal do Defensor Público afeto à respectiva Vara, consoante inteligência do art.
5º, caput, da Lei Complementar Estadual nº 06, de 28 de maio de 1997, que se transcreve
in verbis:
Art. 5º. Fica assegurado à Defensoria Pública o prazo em dobro e intimação
pessoal, no exercício das funções institucionais, nos termos do art. 128, item I,
da Lei Complementar nº80, de 12 de janeiro de 1994.
I - DA LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA
A garantia de acesso à Justiça (art. 5º, XXXV, CF/88) combinado com o art.
5º, LXXIV e art. 134, caput, são os fundamentos constitucionais da legitimidade da
Defensoria Pública, os quais delimitam os parâmetros de sua atuação, conforme se pode
verificar nas razões a seguir.
A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a assistência jurídica integral e gratuita dos necessitados. Essa é sua
missão tradicional, constante do texto original da Constituição da República, reproduzido
pela Lei Complementar n° 80/94, que prescreve normas gerais sobre Defensoria Pública.
Ademais, com as alterações introduzidas pela Lei Complementar nº 132/2009, a
Instituição foi aparelhada, juridicamente para a proteção e defesa dos direitos humanos
dos hipossuficientes, tanto no plano individual, quanto no coletivo, em sentido amplo.
No plano coletivo, a Lei n° 11.448/2007, já havia dado nova redação ao Art.
5° da Lei n° 7.347/85, pondo fim a pseuda controvérsia, ao incluir a Defensoria Pública no
rol de legitimados para a ação civil pública, in verbis:
“Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
II - a Defensoria Pública;”
Destarte, a legitimidade ativa da Defensoria Pública para propositura de
Ação Civil Pública, há muito, está sedimentada na jurisprudência das Cortes Superiores
pátrias.
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A título de ilustração, colaciona-se trecho do voto do Ministro Sepúlveda
Pertence proferido no julgamento da ADI n° 558-8:
“A própria Constituição da Republica giza o raio de atuação institucional da Defensoria
Pública, incumbindo-a da orientação jurídica e da defesa, em todos os graus, dos
necessitados. Daí, contudo, não se segue a vedação de que no âmbito da assistência
judiciária da Defensoria Pública se estenda ao patrocínio dos direitos e interesses
coletivos dos necessitados... é obvio que o serem direitos e interesses coletivos não
afasta, por si só, que sejam necessitados os membros da coletividade.... A constituição
impõe, sim que os Estados prestem Assistência Judiciária aos necessitados, daí decorre
a atribuição mínima compulsória da defensoria pública. Não, porém, o
impedimento a que os seus serviços de estendam ao patrocínio de outras
iniciativas processuais em que se vislumbre interesse social que justifique esse
subsídio estatal.”
Nesse sentido, o col. STJ sedimentou entendimento, segundo o qual, a
Defensoria Pública é legitimada universal para propositura da Ação Civil Pública com
vistas à tutela de direitos metaindividuais:
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO COLETIVA. DEFENSORIA PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ART.
5º, II, DA LEI Nº 7.347/1985 (REDAÇÃO DA LEI Nº 11.448/2007). PRECEDENTE. REsp
912849 / RS, Ministro JOSÉ DELGADO, DJE 28.04.2008)”
A jurisprudência do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará também
vem se afirmando no mesmo sentido, conforme lê na ementa a seguir:
“E M E N T A: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
LEGITIMIDADE. DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO. INSTALAÇÃO DE
TERMOELÉTRICA. POTENCIAL DANO AO MEIO AMBIENTE. PONDERAÇÃO DE INTERESSES.
Agravo de Instrumento de n. 2008.0017.8394-3, 3ª Câmara Cível Des. Edite Bringel.”
Na hipótese em exame, entendemos perfeitamente possível a veiculação
da presente demanda através da via processual eleita, pois está configurado interesse de
público alvo da Defensoria Pública, prestando-se a presente ação, em última análise a
promover à efetividade do primado da dignidade da pessoa humana e a garantia do
mínimo existencial consubstanciado na efetivação do direito social à moradia, no direito a
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ter um teto, um local para descansar com a família após uma jornada de trabalho, sem
sofrer violência ou grave ameaça por quaisquer servidor público.
No caso sub examine, em que pese a não literalidade do direito à moradia
no âmbito do rol contido no Art. 1º da LACP, é certo que esse importante ramo do direito
encontra respaldo face à leitura sistêmica do Microssistema da tutela coletiva.
Trata-se, o direito processual coletivo, de ramo do direito normatizado de
forma assistemática, vale dizer, através de um microssistema jurídico não codificado. As
principais normas que regem esse importante subsistema do Direito Processual Brasileiro
encontram-se no Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90) e na Lei da Ação Civil
Pública (Lei 7.347/85). A Teoria do Microssistema está assentada na doutrina e na
jurisprudência e foi bem sintetizado no seguinte julgado do col. STJ:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
A lei de improbidade administrativa, juntamente com a lei da ação civil pública,
da ação popular, do mandado de segurança coletivo, do Código de Defesa do
Consumidor e do Estatuto da Criança e do Adolescente e do Idoso, compõem um
microssistema de tutela dos interesses transindividuais e sob esse enfoque
interdisciplinar, interpenetram-se e subsidiam-se.” (...) (REsp 510150, Rel. Ministro
LUIZ FUX, DJ 29.03.2004).
No caso vertente, afigura-se hipótese de atuação da Defensoria Pública
para garantir direitos humanos violados (o direito social à moradia – mínimo existencial)
das famílias vítimas das ações truculenta e desarrazoadas do Município. Aliada a
circunstância do despejo iminente, enfatizamos que sobreditas famílias são vítimas
comuns dos graves problemas sociais e da omissão do Poder Público em
cumprir prestações públicas e deveres constitucionalmente impostos ao Estado
(sentido amplo) para com a população, sobretudo, a mais carente.
A legitimidade passiva da Prefeitura do Município de Fortaleza e do Estado
do Ceará, é decorrente do comando constitucional previsto no art. 23, Inciso IX
competência comum dos entes federados para implantação da Política de Habitação:
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“promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico”.
Por seu turno o artigo 30 da Constituição Federal prescreve in verbis,
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
(...)
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
Desse modo, considerando que a Lei nº 7.347/85 prescreve ser cabível a ação
civil pública contra atos comissivos que causem danos a quaisquer direitos coletivos,
propõe-se a presente ação, que visa tutelar a dignidade da pessoa humana, o direito
social à moradia e o direito à integridade física e mental das famílias residentes em
ocupações irregulares suscetíveis a tais abordagens violentas e ilegal dos
servidores públicos municipais e/ou estaduais..
II - DOS FATOS
A presente ação diz respeito à situação fática e jurídica de inúmeras
comunidades de baixa renda que ocuparam e/ou continuam a ocupar terrenos públicos
na Cidade de Fortaleza, de forma irregular, como única opção de moradia.
A maior parte das habitações são extremamente precárias, barracos em
que famílias vivem em condições sub-humanas, impostas pela vulnerabilidade econômica
e social, impossibilitadas de adquirir ou sequer locar um imóvel no mercado formal,
dominado alta especulação imobiliária, reinante no Município de Fortaleza.
Neste contexto, aflora cristalinamente uma situação emblemática de
crueldade e cinismo que povoa o abismo social brasileiro, num extremo, riqueza
exuberante para uma pequena minoria da população, no outro, pessoas sem moradias,
evidenciando a violação da garantia fundamental ao direito social à moradia digna
prevista no art. 6º da Constituição da República.
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Embora ciente destas condições, as autoridades Municipais se omitem na
regulamentação dos institutos de política urbana insculpidos no Estatuto das Cidades,
bem como na efetivação do direito social a moradia previsto nos diferentes instrumentos
jurídicos nacionais e multilaterais, adiante citados, cuja omissão resulta na falta de oferta
de terra urbanizada a preço acessível à população carente e até mesmo à classe “C”.
Adite-se a isso, que a municipalidade não tem política urbana própria de
habitação popular, apenas reproduz o Programa Federal de Habitação, o PMCMV, e neste
aspecto, limitado a formulação de cadastro, a elaboração de sorteios e de dossiê para as
instituições públicas que operam o programa. Ademais, retardou o ingresso no aludido
programa gerando um atraso de cerca 04 anos, entre o início da vigência e a entrega das
primeiras unidades no Município de Fortaleza.
Vale salientar, que entre o início do PPMCMV, em 2009 e o final de 2015,
havia sido entregue pela Prefeitura de Fortaleza, no PMCMV, 976 unidades habitacionais
para atender a uma demanda habitacional de cerca de 126.000 famílias cadastradas, ou
seja, o PPMCMV não tem sido solução para o problema – longe disso! Trata-se apenas um
paliativo que atinge apenas uma parcela ínfima da população necessitada de moradia.
Urge esclarecer que, parcela significativa da população hipossuficiente do
município tem como única renda mensal, o Programa Bolsa Família o que ultrapassa essa
renda não gira em torno de um salário mínimo, maior renda na classe “E”, segundo dados
do IBGE, correspondente faixa zero do PMCMV.
Diante desta realidade, as autoridades não coíbem eficazmente a ocupação
de seus bens imóveis, permitindo a instalação de famílias, que por absoluta falta de
moradia, se instalem, de forma extremamente precária, sem segurança e sem acesso a
serviços básicos em áreas públicas e ou ambientalmente frágeis. De outro prisma, não
criam condições para que as famílias tenham acesso a moradia por seus próprios meios;
deixando, assim, de garantir o mínimo existencial, no qual está incluído o atendimento ao
direito social à moradia.
Neste contesto de abandono, a presente ação busca garantir direitos de
seres humanos, incluindo crianças, adolescentes, idosos, gestantes, portadores de
necessidades especiais vivendo animalizadas pela pobreza, sem água corrente, sem
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fornecimento regular de energia elétrica, aviltadas em sua dignidade mais bá¡sica de
seres humanos. Em contrapartida, o Poder Público Municipal aceita essa situação
desumanizadora de centenas de milhares de famílias, negando a concretização efetiva de
melhorias mínimas à existência dessa coletividade de desvalidos.
Deste modo, diante desta cruel realidade, o Poder Público municipal vem
atuando de forma arbitrária e ilegal, procedendo com desocupações preordenadas e em
massa, com operações semanais ou a intervalos menores; sempre sem ordem judicial
e utilizando-se de truculência, coação, violência, através da atuação de suas
Secretarias Regionais, órgão de fiscalização ambiental e da Guarda Municipal,
criando, inclusive um grupo especializado em violações de direitos, o GTOI –
Grupo de Trabalho das Ocupações Irregulares, que tem como função precípua
preparar as desocupações, na qual o poder público comparece, apenas com o
uso da força excessiva, sequer cadastra as famílias.
O procedimento se repete quase que diariamente. Os servidores públicos
procedem com a demolição dos barracos e não raro, casas de alvenaria. Retiram famílias
literalmente à força de dentro das respectivas residências com ameaça de prisão e caso a
ameça não surta efeitos, adentram ao domicilio pessoal e arrastam os moradores para
fora para que a máquina destrua a casa. Não respeitam posse nova ou velha; recolhem
ferramentas, móveis, lonas e materiais de construção dos ocupantes, móveis e utensílios
pessoais, sem a devida lavratura do competente Auto de Apreensão ou a notificação
prévia. Ademais, o grupo evoluiu no catálogo de violações, eis que são recorrentes as
notícias de destruição de camas, geladeiras, sofás, fogões e até berço e carrinho de bebê,
sem mencionar que recentemente foi noticiado a queima de utensílios domésticos. Nada
obstante tal prática, a maioria das famílias ocupantes, não tendo para onde ir, acabam
voltando para a ocupação, refazendo, na medida do possível, suas vidas, até que venha
uma nova remoção.
Ressalte-se que, conforme relatado pelas comunidades neste núcleo da
Defensoria Pública (Termos de Declarações em anexo), a Guarda Municipal, bem como
servidores das Regionais, SEUMA em várias oportunidades, agiram com extrema violência
e truculência contra os moradores da comunidade, relato este comunicado aos órgãos
competentes para apuração e apreciação (Ofícios em anexo).
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Destarte, não se trata de debate acadêmico sobre o direito à
posse/propriedade. Estamos diante de violações a diretos e garantias fundamentais
estabelecidas na carta política que fundamenta o Estado brasileiro, notadamente à
moradia, a liberdade, à preservação do domicílio, a não violência contra uma parcela
significativa da sociedade, a mais humilde e carente, que o Estado tem a obrigação de
proteger, preservar, defender e de estabelecer políticas públicas para preservação de
seus direitos.
Diga-se de passagem que esta ilegalidade nas desocupações tem
sido recorrente nas operações pelas Regionais com o apoio da Guarda Municipal
de Fortaleza, conforme relatos da comunidade, fato este que está sendo
apurado perante o Núcleo de Direitos Humanos e Ações Coletivas da Defensoria
Pública Geral do Estado do Ceará.
O direito à moradia pode ter diversos efeitos jurídicos, como adiante serão
analisados. No caso desta ação, uma das eficácias jurídicas que se pretende afirmar diz
respeito ao reconhecimento da existência de um dever jurídico-constitucional do Poder
Público de prover o acesso à moradia adequada para uma determinada
coletividade de pessoas carentes, que não possuem recursos para obterem
habitação por seus próprios esforços. O conteúdo mínimo do direito à moradia
adequada deve conter ao menos as condições básicas de bem-estar compatíveis com o
princípio da dignidade da pessoa humana, previsto no art. 1º, inciso III, da Constituição da
República.
Assim, a ação civil pública pretende afirmar a existência de uma eficácia
positiva do direito fundamental à moradia, da qual se extrai o dever jurídico do Poder
Público de proporcionar a implementação de condições mínimas de moradia adequada
para uma coletividade específica de pessoas carentes, que neste momento estão
submetidas a condições habitacionais incompatíveis com as exigências mínimas do
princípio constitucional da dignidade humana.
Em síntese, essa realidade deve ser analisada pelo julgador nas
demandas que envolvam o direito social à moradia coletiva.
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Diante da situação ora apresentada, frente ao perfil de carência de
bens fundamentais é razoável considerar o impacto que causará a retirada
violenta dessas famílias sem um adequado reassentamento contínuo e
necessário destas comunidades.
III – CASOS EXEMPLIFICATIVOS DE VIOLAÇÕES ENSEJADORAS DA PRESENTE
AÇÃO.
Várias comunidades de baixa renda residentes de forma irregular nesta cidade
de Fortaleza, em áreas públicas e/ou privadas, buscaram assistência jurídica integral e
gratuita neste Núcleo da Defensoria Pública, em razão da arbitrariedade do Município nas
desocupações violentas dos espaços públicos/privados, que em muitos casos, já estão
instalados há muitos anos, diante da omissão pública no dever de proporcionar uma
moradia digna.
Registre-se que, as desocupações não são precedidas de uma notificação
prévia e um cadastro social das famílias. Pelo contrário, o ente municipal atua de forma
arbitrária, ilegal e violenta, procedendo com a desocupação integral do espaço, sem
necessário reassentamento das famílias desabrigadas, que ficam jogadas a céu aberto,
com suas crianças, idosos e gestantes expostos a intempéries, notadamente à quadra
invernosa.
A atitude omissiva do Município/Estado durantes anos gera nas comunidades a
justa expectativa da regularidade da situação. Com efeito, após tanto tempo sem
qualquer fiscalização por parte do ente público, admitir-se a desocupação sem a
observância do devido processo legal e sem notificação prévia, implicaria em mácula ao
princípio constitucional da vedação de comportamento contraditório (venire contra
factum proprium).
A seguir, serão expostos os casos existentes nesta Defensoria Pública (Termos
de Declarações anexos), até a propositura da presente ação, portanto, casos
exemplificativos, já que existem inúmeras outras não mencionados nesta ação, bem como
aqueles que buscarão assistências jurídica gratuita após o ajuizamento da presente ação.
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● COMUNIDADE DENDÊ, representada pelo Sr. FRANCISCO PEREIRA DOS
SANTOS, brasileiro, solteiro, técnico instalador, portador da cédula de identidade
nº 95029144210, residente e domiciliado na Rua Cidade Ecológica, em frente ao nº
159, bairro Edson Queiroz, município de Fortaleza, estado do Ceará, aos 09 (nove)
de fevereiro de 2017, às 10:00h, compareceu ao Núcleo de Habitação e Moradia,
oportunidade que DECLAROU que a ocupação é composta por volta de 54
(cinquenta e quatro) famílias, todas muito carentes, que já teriam sido retiradas
duas vezes pela Prefeitura de Fortaleza, com auxílio da Guarda Municipal, que em
ambas as ocasiões houve o emprego de violência, sendo que na primeira vez,
além de derrubar os barracos ainda tocaram fogo fogo em todos os pertences,
impedindo os moradores de retirá-los e ainda agredindo-os; que no dia 07 de
fevereiro de 2017, a prefeitura retornou ao local e derrubou novamente os
barracos, agrediu os moradores e ainda destruindo todos os materiais de
construção que lá estavam, como ripas, caibros, telhas, tijolos e outros; que a
Guarda Municipal entrou na casa de moradores, retirando-os de dentro à força.
● COMUNIDADE MIRASSOL, representada pela Sra. MARIA APARECIDA
ROCHA, brasileiro, solteira, costureira, portadora do CPF/MF nº 409.952.163-04,
residente e domiciliado na Ocupação Mirassol, desde o dia 18 de março de 2016,
aos 22 (vinte e dois) de março de 2016, às 16:00h, compareceu ao Núcleo de
Habitação e Moradia, oportunidade que DECLAROU que a ocupação é composta
por volta de 53 (cinquenta e três) famílias, todas muito carentes; que Guarda
Municipal de Fortaleza, acompanhada de várias viaturas da Polícia Militar, inclusive
caminhão do batalhão de choque, desocupou o local, empregando uma
abordagem violenta contra os ocupantes, inclusive contra mulheres, crianças e
idosos, tanto por parte da Polícia militar, quanto por parte da Guarda Municipal,
que quebraram todas as cadeiras da comunidade, levaram todas as ferramentas,
lonas e todos os pertences do local; que, por não terem onde morar, retornaram
ao local durante a noite; que, por volta das 18h, cerca de 05 (cinco) viaturas da
Polícia Militar compareceram ao local, que sem qualquer diálogo, já iniciaram o
disparo de balas de borracha, ainda atirando para o alto com tiros de munição
comum, causando uma correria generalizada, inclusive de quem não fazia parte da
ocupação, usando de truculência incomum, desrespeitando a todos, chamando-os
de “vagabundos” a todo momento, prática incompatível com a atuação policial;
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que não foi apresentado qualquer ordem administrativa e tampouco judicial, e
ainda que os moradores não teriam recebido qualquer intimação do Judiciário, nem
terem conhecimento de eventual ação de reintegração de posse.
● COMUNIDADE BARROSO II, representada pelo Sr. JHONES FERNANDES
SANTANA, brasileiro, solteiro, educador social, portador da cédula de identidade nº
97002000850, residente e domiciliado na Rua Regina de Fátima, nº 4360, bairro
Barroso II, município de Fortaleza, estado do Ceará, aos 17 (dezessete) de maio de
2016, às 09:00h, compareceu ao Núcleo de Habitação e Moradia, oportunidade
que DECLAROU que a ocupação é composta por volta de 46 (quarenta e seis)
famílias, que o local ocupado está abandonado há 23 anos, servindo somente para
depósito de lixo, uso e tráfico de drogas, descarte de animais mortos e que quando
o mato está alto, serve de abrigo para eventuais marginais; que por meio da
liderança do bairro, solicitou diversas vezes pela construção de escola ou até
mesmo posto de saúde no local, não logrando exito em nenhuma delas; que por
conta disso ocuparam o local recentemente; que a Guarda Municipal já desocupou
o local 03 (três) vezes, mas que por não ter onde morar, a comunidade volta ao
local, esta amparada por água, luz e esgoto; que nas 03 vezes que a Guarda
Municipal desocupou o local, fez isso empregando extrema violência, entrando nas
casas dos moradores, com arma em punho, retirando quem lá estivesses, não se
importando se fosse idosos, mulheres, crianças ou gestantes; que em todas as
desocupações realizadas pela Guarda Municipal foi por meio truculência, entrando
nas casas dos moradores e retirando seus móveis e colocando-os para fora,
deixando todos em via pública, disputando espaço com os veículos que ali
trafegavam, com risco, inclusive, de acidentes e que, sem a devida apreensão
levou todos os objetos e que ao tentarem retirá-los junto a Regional VI nem
mesmo foram recebidos; que na oportunidade cavaram valas em todo o terreno,
jogaram os materiais da comunidade dentro desta vala e depois enterraram; que
não apresentaram ordem judicial ou administrativa.
● COMUNIDADE DAS PLACAS, representada pelo Sr. CLEILSON ARRUDA
MARTINS DA SILVA brasileiro, casado, técnico instalador, portador da cédula de
identidade nº 95029144210, residente e domiciliado na Rua Cidade Ecológica, em
frente ao nº 159, bairro Edson Queiroz, município de Fortaleza, estado do Ceará,
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aos 09 (nove) de fevereiro de 2017, às 10:00h, compareceu ao Núcleo de
Habitação e Moradia, oportunidade que DECLAROU que a ocupação é composta
por volta de 54 (cinquenta e quatro) famílias, todas muito carentes, que já teriam
sido retiradas duas vezes pela Prefeitura de Fortaleza, com auxílio da Guarda
Municipal, que em ambas as ocasiões houve o emprego de violência, sendo que na
primeira vez, além de derrubar os barracos ainda tocaram fogo fogo em todos os
pertences, impedindo os moradores de retirá-los e ainda agredindo-os; que no dia
07 de fevereiro de 2017, a prefeitura retornou ao local e derrubou novamente os
barracos, agrediu os moradores e ainda destruindo todos os materiais de
construção que lá estavam, como ripas, caibros, telhas, tijolos e outros; que a
Guarda Municipal entrou na casa de moradores, retirando-os de dentro à força.
Esta conduta se repete de modo reiterado, não se limitando somente a
determinadas comunidades, localidades ou tempo, outras diversas comunidades
procuraram este núcleo relatando condutas semelhantes, quais sejam a aplicação
de violência exacerbada, truculência excessiva, agressões e outras, são elas:
IV - RELAÇÃO DAS COMUNIDADES QUE SOFRERAM DESOCUPAÇÃO VIOLENTA
PELO MUNICÍPIO DE FORTALEZA E QUE DEVEM SER REASSENTADAS.
COMUNIDADE PRESIDENTE KENNEDY, situada na Avenida Tenente
Lisboa, nº 924, bairro Presidente Kennedy, município de Fortaleza,
estado do ceará; COMUNIDADE CAMPO VERDE, situada na Rua Capitão
Hugo Bezerra, s/n, bairro Barroso I, município de Fortaleza, estado do
ceará; COMINIDADE PARQUE ELISABETE 2, situada na Rua Adelaide
Paulino, bairro Palpina, município de Fortaleza, estado de Ceará;
COMUNIDADE OCUPAÇÃO CONJUNTO CEARÁ, situada na Rua 602 em
frente a Unidade Básica de Saúde Maciel de Brito de nº 940, bairro
Conjunto Ceará Primeira Etapa, município de Fortaleza, estado do Ceará;
COMUNIDADE OCUPAÇÃO DO GALPÃO DA IRONTE, situada na Avenida
Tenente Lisboa, bairro Jacarecanga, município de Fortaleza, e outras
como a COMUNIDADE TERRA SANTA; COMUNIDADE GEREBERABA;
COMUNIDADE DA NOVA ESPERANÇA; COMUNIDADE PLANALTO
MARAPONGA; COMUNIDADE OCUPAÇÃO MONDUBIM; COMUNIDADE
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OCUPAÇÃO EXPEDICIONÁRIOS; COMUNIDADE JAMAICA; COMUNIDADE
ASSENTAMENTO COCÓ; COMUNIDADE ALTO DA PAZ; COMUNIDADE BETEL;
COMUNIDADE 25 DE DEZEMBRO; COMUNIDADE VILA NOVA; COMUNIDADE
VITÓRIA; COMUNIDADE PRESIDENTE VARGAS; COMUNIDADE SONHOS
REALIZADOS; COMUNIDADE SITIO SÃO JOÃO; COMUNIDADE VIDA NOVA; ;
COMUNIDADE DA SERRINHA; COMUNIDADE SAPIRANGA COITÉ,
COMUNIDADE MIRASSOL, COMUNIDADE BARROSO, COMUNIDADE DAS
PLACAS e por último a COMUNIDADE JOSÉ ARAGÃO.
Todas as comunidades acima relatadas, além de muitas outras, procuraram a
Defensoria Pública relatando a ausência de informações e a forma truculenta e violenta
da nas operações do Município de Fortaleza para desocupação dos espaços ocupados,
desrespeitando a inviolabilidade do domicílio e a dignidade da pessoa humana e o direito
à moradia destas famílias.
Do teor dos relatos, percebe-se que milhares de cidadãos hipossuficientes
ficaram ainda mais vulneráveis, em razão das operações aqui relatadas, pois não se
antevê garantia de contrapartida para os futuros removidos/desabrigados. Ao contrário,
as famílias estão em permanente apreensão, sem saber o que vai ocorrer, pois se alguém
sai para trabalhar e deixa a casa vazia, ao voltar poderá encontrá-la demolida.
Neste contexto, aludidas operações causam sérios prejuízos materiais aos
membros das comunidades, relativa a perda de bens (sem processo de perdimento), tais
como: areia, pedra, tijolo, telha, ferragens e, morais pelo abalo psíquico provocado pela
truculenta operação, realizada sem nenhuma informação ou notificação prévia e com
abuso de poder e especialmente pelas ofensas expressas e veladas contra os membros
das comunidades, sem mencionar o abalo provocado nas crianças que a tudo assistiam,
apreensivas, sem entender como alguém pode ofendê-los, tirá-los os parcos bens, sem
que nada possa ser feito, notadamente porque a qualquer demonstração de indignação,
por mínima que fosse, ou apenas, uma simples ação de fotografar ao celular, soava a
ameaça de desacato e prisão.
Ora, Ex.ª, as famílias, incluindo-se idosos e crianças, não se conformam,
tampouco aceitam as circunstâncias relatadas, de desocupações com demolição de
construções, sem o devido processo judicial, com as violações de direitos, ofensas as
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garantias constitucionais e legais quanto ao direito à moradia, à informação, ao devido
processo legal, a ampla defesa entre outras. Ressalte-se que as famílias não recebem
nenhuma espécie de apoio da Municipalidade, permanecem aguardando providências do
Município de Fortaleza para garantir o seu direito à moradia. Entretanto, sequer
providenciaram o cadastro social das famílias de cada ocupação demolida. Tal cadastro,
ressalte-se, deve ser independente do cadastro no Minha Casa Minha Vida, que,
como se sabe, é um mero paliativo para o grave problema de moradia no
Município de Fortaleza, uma vez que tem um alcance ínfimo em face enorme
déficit de moradia no município.
Diante da situação precária e de vulnerabilidade das aludidas comunidades,
provocados ou agravadas pelas operação realizada pela SEUMA, SECRETARIAS
EXECUTIVAS REGIONAIS, GUARDA MUNICIPAL ou qualquer órgão público, faz-se
necessária a propositura da presente ação, a fim de assegurar os direitos aviltados
durante as operações, cujos efeitos nefastos continuam a ser propagados, pois as
comunidades estão apreensivas com a possibilidade de serem despejadas de suas casas
e ficarem sem teto, tendo mais uma vez, o seu direito à moradia violado.
Neste sentido, a presente ação tem como objetivo preservar os direitos das
famílias de baixa renda, bem como evitar que a operação cause novas ocupações
irregulares em outras áreas públicas, pois quem perde uma moradia, é obrigado a
encontrar outra, e, nesta lógica, na maioria das vezes, para as comunidades carentes, a
única alternativa possível é a ocupação irregular em áreas públicas.
V – DA VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO. CERCEAMENTO DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PRÉVIA.
Primeiramente, diante dos fatos narrados, assenta-se que o ato da requerida
busca realizar uma “limpeza social” nos terrenos de propriedade do município,
levando em consideração apenas, o regime jurídico dos bens públicos, e desprezando
a observância do devido processo administrativo, nestes casos, e o bem maior, o direito
fundamental à moradia digna.
fls. 14

Observe, Excelência, que nos casos apresentados não houve qualquer
respeito ao procedimento estabelecido no processo administrativo. Na verdade, pelo que
se consta, o processo administrativo sequer existiu. Apenas houve a execução de
medidas executórias, isto é, a desobstrução das áreas públicas e a desocupação violenta
de várias comunidades ali instaladas e consolidadas.
Desse modo, os entes públicos vêm violando o devido procedimento
administrativo, suprimindo assim o direito ao contraditório e a ampla defesa,
preceitos garantidos pelo texto constitucional, razão pela qual se requer a
nulidade do ato administrativo em referência.
Ao violar o processo administrativo, ao contraditório a ampla defesa,
determinando a desocupação dos bens públicos, o ato da Prefeitura de Fortaleza também
fere o princípio da legalidade e da proporcionalidade do ato administrativo.
No que tange ao princípio da proporcionalidade, também se verifica que o ato
do gestor municipal foi excessivo no exercício de seu poder, isto é, ultrapassou os limites
adequados, com vistas ao objetivo colimado pela Administração.
VI - DO PODER DE POLÍCIA. CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO PELO
JUDICIÁRIO.
Além da necessária observância aos princípios da legalidade e
proporcionalidade do ato administrativo, assenta-se ainda que o fundamento do exercício
do Poder de Polícia do ato administrativo não afasta a apreciação do Poder Judiciário para
a desocupação de imóveis públicos. Significa dizer que o poder de polícia como meio
executório para a retomada de bem público, sem a interferência do judiciário,
constitui em ato arbitrário e ilegal, já que a Constituição Federal estabelece
que: “a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário lesão ou ameaça a
direito” (Art. 5, inciso XXXV)
Em outros termos, o Poder de Polícia não autoriza a ação direta do Poder
Público, dispensando-se a ação do judiciário. É necessária a obtenção de ordem
judicial, no caso de saída forçada pautada na alegação de lesão ou ameaça de
direito. Do contrário, sem a ordem judicial, o ato administrativo levaria à ocorrência de
arbitrariedades, consagrando sempre poderes “da” polícia como força
fls. 15

organizada, dissociada do poder “de” polícia, o que está divorciado do estado de
Direito, conforme preleciona CRETELLA JÚNIO. Ora, no estado de direito, o Poder Público
deve se submeter às mesmas regras postas aos administrados para a resolução de
conflitos, obtendo neste caso decisão judicial para este fim.
Desse modo, tendo como base o princípio da legalidade e da inafastabilidade
da jurisdição, requer-se a abstenção do exercício do Poder de Polícia, como ato
administrativo auto-executório, sem a apreciação e decisão do Poder Judiciário,
de modo que não seja realizado o despejo forçado das famílias ou a remoção
das benfeitorias por elas construídas, sob pena de ressarcimento dos danos
materiais e morais gerados.
VII - DAS NORMAS RELATIVAS AO DIREITO À MORADIA
A hipótese trata da efetivação do direito social à moradia de comunidades
hipossuficientes, em respeito ao princípio maior do postulado da dignidade humana e a
garantia do mínimo existencial.
É necessário ampliar o debate incluindo o tema do direito social fundamental à
moradia, da regularização fundiária, do direito público, do interesse social, da função
social da propriedade, estes prevalentes sobre o direito individual. É imprescindível
chamar ao debate os órgãos públicos responsáveis pela implantação das políticas
públicas de moradia para a população carente, incumbidos da regularização fundiária das
áreas de ocupação consolidada, a teor do art. 50 da Lei nº 11.977/2009 e do próprio
Estatuto das Cidades e atualmente a Medida Provisória 759 de 22 de dezembro de 2016,
notadamente no tocante a Reurb-S
Em amparo a esse entendimento, pede-se vênia para transcrever ementa de
acórdão do Colendo Superior Tribunal de Justiça, proferido em recurso ordinário em
Mandado de Segurança oriundo do Distrito Federal:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA.RECURSO
ORDINÁRIO. INVASÃO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. ORDEM JUDICIAL. INTERVENÇÃO DO
PODER PÚBLICO. CUMPRIMENTO. MS nº 17.04-DF (2003/0164523-4). Rel. Min.João Otávio
de Noronha.
fls. 16

1. Evidenciado o interesse do Estado na execução de ordem reintegratória envolvendo
comunidade com milhares de pessoas e famílias, torna-se irrelevante, do ponto de vista
jurídico, a discussão acerca da natureza pública ou privada da área objeto da
desocupação, na medida em que sobressai cristalina a necessidade de intervenção do
Poder Público, em nome da estabilidade da ordem social.
2. Hipótese em que a remoção das famílias seja precedida de um conjunto de
ações do Poder Público tendentes a viabilizar sua recolocação em outra
localidade, sob pena de convulsão social.
MM. juiz, é fato, que caso esta comunidade seja despejada da área, as
famílias ficarão sem um teto para morar, jungidos a uma situação extrema de
vulnerabilidade, acarretando inevitavelmente a ocupação de outra área pública.
Neste contexto, é que a Defensoria Pública evoca em favor dos assistidos as
normas internas e multilaterais que consagram o direito à moradia, determinando que a
remoção das famílias seja precedida de um conjunto de ações do Poder Público Municipal
tendentes a viabilizar o reassentamento das Comunidades em outro espaço público
disponível no Município de Fortaleza, que vai desde o cadastro social até a entrega de
uma unidade habitacional e para que só proceda a remoção quando tiver espaço público
disponível para o reassentamento.
a) A Constituição Federal
A Constituição Federal de 1988 incorporou o direito à moradia em seu texto,
consagrando-o como direito fundamental. E, com a EC nº 26/2000, o positivou no rol dos
Direitos Sociais (CF, art. 6º).
José Afonso da Silva conceitua: “... Os direitos sociais constituem formas de
tutela pessoal. (…) Assim, podemos dizer que os direitos sociais (…) são prestações
positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores
condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualação de
situações sociais desiguais” (in SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional
Positivo 9ª ed., São Paulo Malheiros, 1994 p. 258).
fls. 17

Ainda segundo o autor, direito à moradia “significa ocupar um lugar adequado
como residência” (SILVA 2002. p. 313).
Ao tratar sobre a eficácia do direito à moradia esclarece:
Esse é daqueles direitos que têm duas faces: uma negativa e uma positiva.
A primeira significa que o cidadão não pode ser privado de uma moradia nem impedido
de conseguir uma, no que importa a abstenção do Estado e de terceiros. A segunda, que
é a nota principal do direito à moradia, como dos demais direitos sociais, consiste no
direito de obter uma moradia digna e adequada, revelando-se como um direito positivo
de caráter prestacional, porque legitima a pretensão do seu titular à realização do direito
por via de ação positiva do Estado. É nessa ação positiva que se encontra a condição de
eficácia do direito à moradia. (SILVA, 2002, p. 314).
Partindo-se do pensamento do autor, conclui-se que o direito à moradia é um
direito social que objetiva garantir melhores condições de vida aos necessitados
economicamente, traduzido no direito de morar com sua família, de ter o mínimo
existencial, nisto consiste o caráter de fundamentalidade desse direito social.
O direito à moradia já estava albergado no conteúdo do princípio da dignidade
da pessoa humana, (art. 1º, III, da CF), eis que o direito à moradia está correlacionado a
parâmetros mínimos para assegurar a existência de uma vida com dignidade.
Neste sentido, Ingo Sarlet, em sua obra “A Eficácia dos Direitos
Fundamentais”, nos ensina que o valor dignidade, por ser integrante da natureza
humana, é irrenunciável e inalienável, é algo que se reconhece e protege e não pode ser
retirado ou a ele concedido novamente1
.
A doutrina classifica a dignidade humana como direito e limite de atividade
estatal, neste contexto na dimensão individual, o valor dignidade assume a condição de
escudo protetor da integridade física e mental do indivíduo, já na dimensão social, a
dignidade Consiste na garantia de condições justa e adequadas de vida para o indivíduo e
para a família, contexto no qual assumem relevo de modo especial os direitos sociais ao
trabalho, a um sistema efetivo de seguridade de social, em última análise, à proteção da
1
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais, 3ª ed., Porto Alegre, Livraria do
Advogado, 2003, pág.113.
fls. 18

pessoa contra as necessidades de ordem material e à asseguração de uma existência
com dignidade2
.
Assim, moradia é um direito social que objetiva garantir melhores condições
de vida aos necessitados economicamente, traduzido no direito de morar com sua família,
de ter um domicílio para a pessoa física, um local onde será encontrado, uma base para
retornar após um dia de trabalho, para descansar. É o mínimo existencial, nisto consiste o
caráter de fundamentalidade desse direito humano e social.
É necessário reconhecer que o valor dignidade pode ser utilizado
genericamente como pano de fundo para os direitos fundamentais, bem como
fundamento para o reconhecimento de todos os direitos fundamentais não positivados
expressamente. Acolhendo-se este raciocínio, podemos concluir que o direito social à
moradia adequada é materialmente fundamental e já o era desde a promulgação da
Constituição Federal.
Some-se a esse esforço argumentativo, o reconhecimento pela doutrina da
dupla função dos direitos fundamentais, que sob um prisma o encara como direitos
subjetivos individuais e sob outro aspecto o relaciona como valores objetivos
correlacionados a uma obrigação de prestação positiva do Estado. O direito à moradia
contém as duas perspectivas. Na primeira, permite ao seu titular exigir do Poder Judiciário
que determine o cumprimento do direito individual violado, qual seja, garantir a moradia
daquele que não tem meios nem recursos financeiros para adquirir ou locar um imóvel
destinado a residência para si e sua família – dimensão subjetiva; já na segunda, obriga o
Estado a aparelhar a sua máquina administrativa para atuar eficazmente, criando e
implementando políticas públicas destinada a garantir moradia adequada à população de
baixa renda, as quais devem incluir regras de financiamento subsidiado, construção de
casas populares, aluguel social e regularização fundiária – dimensão objetiva.
2
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9ª ed., São Paulo Malheiros,1994,
p.258.
fls. 19

No âmbito interno, o direito à moradia está previsto, inicialmente no
Preâmbulo da Constituição Federal, ao prevê que o Estado Democrático de Direito
“destina-se a assegura o exercício dos direitos sociais e individuais ...”.
Ao tratar dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, o art.
3º, inciso III, traz como objetivo a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução
das desigualdades sociais e regionais.
O art. 5º, inciso XXIII, prevê por seu turno que, a propriedade Privada deverá
atender a sua função social; semelhante tratamento é encontrado no Título Da Ordem
Econômica e Financeira ao tratar da ordem econômica, art. 170, inciso III.
Destarte, Estado e Município são partes passivas legítimas em razão do
disposto no Art. 23, inciso IX da Constituição Federal que atribui competência a ambos
para:
Inciso IX - “promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico”.
Ademais, todos são responsáveis em cumprir os objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil, insculpidos no art. 3º da Carta Magna, notadamente a
erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais (…),
(art. 3º, inciso III), bem como implementar os direitos sociais de natureza prestacional, na
hipótese o direito social à moradia.
Prosseguindo as disposições sobre o tema, a Emenda Constitucional n.
26/2000, incluiu no caput do art. 6º da Constituição Federal, o direito à moradia no rol dos
direitos sociais. Já o inciso IX do art. 23 da CF, atribui competência comum a União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para promover e implantar programas de
moradias e melhorias habitacionais e de saneamento básico. Complementando o
arcabouço constitucional, o art. 30, VIII, da CF, atribui competência ao Município para
promover o adequado ordenamento territorial e o controle do uso e da ocupação do solo
urbano em seu território.
fls. 20

Assim ao lado da garantia de direitos e da competência para a sua
implementação; ao tratar do Capítulo da Política Urbana, a Constituição Federal, em seu
art. 182, atribuiu aos municípios a execução da política urbana e, no seu parágrafo 2º,
reafirmou a função social da propriedade. Já no art. 183, a Constituição inseriu normas de
regularização fundiária com a previsão da usucapião especial urbana; numa clara opção
pela concretização da função social da propriedade, assim como pela efetivação do direito
social em comento.
Analisando os dispositivos citados verifica-se que a Emenda Constitucional nº
26/2000, não inovou, apenas incluiu o direito à moradia como categoria de direito social
positivado. No mais, manteve o núcleo essencial de fundamentalidade e a eficácia
imediata comum a esta categoria jurídica, atualmente reconhecida até pelas mais
restritivas correntes doutrinárias (CF, art. 5º, §§ 1º a 3º), notadamente após a EC,
45/2004. Ademais, a Constituição Federal impôs aos entes federados a implementação de
políticas públicas de moradias para a população carente em seu território.
b) O Direito à Moradia no Plano Multilateral
A Declaração das Nações Unidas reconheceu a toda pessoa humana o direito
uma vida digna e incluiu, expressamente, à habitação. Esse reconhecimento se reveste
de caráter de essencialidade para que as pessoas tenham uma vida digna. Ademais, o
direito à moradia é considerado em vários documentos internacionais como direito de
toda pessoa humana. Esses documentos multilaterais visam declarar, reconhecer e
proteger os direitos fundamentais do ser humano, sempre qualificando-o como direito
humano fundamental.
Nesta seara, o direito à moradia foi elevado à categoria de direito fundamental
na Declaração das Nações Unidas de 10/12/1948 através da Resolução 217 A (III), art.
XXV, 1.
Desde então, vários documentos internacionais reafirmaram o direito social à
moradia, entre os quais podemos citar aqueles assinados ou referendados pelo Brasil, a
começar pela Declaração de 1948.
fls. 21

Cabe aqui, tecer breves comentários a respeito do ingresso dos documentos
internacionais no nosso direito interno. Sem maiores digressões, até porque o presente
trabalho não tem esse objetivo, adotaremos posicionamento consolidado na melhor
doutrina, segundo a qual, as declarações de direitos ingressam no direito interno de cada
País a partir da sua assinatura. Em relação aos tratados, pactos e convenções para
ingressar em nosso direito interno, há a necessidade de serem ratificados pelo Congresso
Nacional.
Neste contexto, o Estado Brasileiro é signatário da Declaração de Direitos
desde 1948, quando assinou a Carta, quanto aos tratados, pactos e convenções
necessitam de ratificação.
Neste sentido, vários documentos internacionais que reconhecem o direito à
moradia foram assinados e referendados pelo Brasil, cumprindo, assim, o requisito para
incorporação ao nosso direito interno. Os principais documentos estão relacionados
abaixo:
1 – Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação, de
1965 – adotada pela Res. 2106 A (XX) da Assembleia Geral da ONU de 21/12/1965, e
ratificada pelo Brasil em 27/03/1968, a qual prevê em seu art. 5º que os Estados-partes
comprometem-se a proibir as discriminações para garantir: (alínea “e”) direitos,
econômicos, sociais, e culturais (…) (iii) direito à moradia.
2 - Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966 – adotado pela
Assembleia Geral da ONU, através da Res. 2200 (XXI), e ratificado pelo Brasil pelo
Decreto 591 de 6 de julho de 1992, dispondo no seu art. 11º. O seguinte:
Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de
vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e
moradia adequadas, assim, como a uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os
Estados-partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito,
reconhecendo nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional
fundada no livre consentimento.
fls. 22

3 - Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, também conhecido como Pacto
de San José da Costa Rica, do qual o Brasil é signatário, ratificado em 1992, que dispõe da
seguinte forma: “Os Estados-partes devem adotar medidas para efetivação dos direitos
de cunho sócio-econômico, como direito ao saneamento, saúde (...)”, nestes inclui-se
implicitamente o direito à moradia.
4 - Declaração do Progresso e Desenvolvimento Social, de 1969 – A Assembleia da ONU
de 11/12/1969 proclamou pela Res. 2542 (XXIV), no art. 11, que o desenvolvimento social
deve visar o aumento contínuo do padrão de vida de todos os membros da comunidade,
através da consecução de meta, entre as quais está “a provisão para todos, em particular
para as pessoas dos grupos de baixa renda e famílias grandes, de moradia adequada e
serviços comunitários”.
5 - Declaração de Assentamentos Humanos de Vancouver, de 1976 – adotada pela 1ª
Conferência da ONU sobre Assentamentos Humanos, realizada em Vancouver, Canadá,
estabelece, na sua Seção III (8), Cap. II, a preocupação com segregação social que se
implanta quando se nega o direito à moradia. Diz o texto que: “Habitação adequada e
serviços são um direito humano básico (...)”.
6 – Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher,
de 1976 – adotada pela Assembleia Geral da ONU de 18/12/1979 pela Res. 34/180 e
ratificada pelo Brasil em 1984, a qual em seu art. 14.2, alínea “h”, prevê que os Estados-
partes adotarão todas as medidas apropriadas para eliminar a discriminação contra a
mulher, assegurando-se o direito a habitação (…).
7 – Declaração sobre Direito ao Desenvolvimento, de 1986 – adotada na Assembleia Geral
da ONU pela Res. 41/128 de 04/12/1986, dispõe em seu art. 8º, item 1, que: “Os Estados
devem tomar, a nível nacional todas as medidas necessárias para a realização do direito
ao desenvolvimento e deverão assegurar, inter alia, igualdade de oportunidades para
todos em seu acesso aos recursos básicos, educação, serviços de saúde, alimentação,
moradia, emprego e distribuição equitativa de renda”.
8 - Convenção sobre os Direitos da Criança, de 1989 – adotada pela Res. 44/25 da
Assembleia Geral da ONU de 20/11/1989, e ratificada pelo Brasil em 21/11/1990, a qual
no seu art. 23.1, prevê que os Estados-partes adotarão as medidas necessárias para que
pais e responsáveis pelas crianças proporcionem a elas assistência, em relação à
nutrição, ao vestuário e à moradia.
9 - Agenda 21, de 1992 – a Agenda 21 foi adotada durante a Conferência da ONU sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro e, ao tratar dos assentamentos
humanos, em seu Capítulo 7, item 6, previu que: “O acesso a uma habitação sadia e
fls. 23

segura é essencial para o bem estar econômico, social, psicológico e físico da pessoa
humana...”. Em seu parágrafo 26, a Agenda 21, proclamou: “...Nós reafirmamos e somos
guiados pelos propósitos e princípios da Carta das Nações Unidas e reafirmamos nosso
compromisso de assegurar a plena realização dos direitos humanos (…) em particular o
direito à moradia. O mesmo compromisso foi ratificado nos parágrafos 39 e 61 da
Agenda.
10 – Agenda Habitat, de 1996 – documento elaborado durante a Conferência da ONU
sobre Assentamentos Humanos – Habitat II, em Istambul, Turquia, a qual estabelece um
conjunto de princípios, metas, compromissos e um plano global de ação, visando orientar
a melhoria dos assentamentos humanos, e que teve o Brasil como um dos signatários.
No âmbito do direito internacional, a Declaração Universal dos Direitos do
Homem (1948) representa um dos mais antigos reconhecimentos do direito à moradia
adequada, in verbis:
Artigo XXV: I) Todo o homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a
si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação,
cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de
desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda de meios de
subsistência em circunstâncias fora de seu controle.
Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais (Decreto
Federal n. 591, de 06 de julho de 1992).
Embora, à época da celebração do Pacto, ainda não houvesse uma
preocupação específica com o detalhamento do que constituiria “moradia adequada”, e,
portanto, com suas garantias mínimas. O documento elaborado declarou o
reconhecimento do direito humano à habitação, conforme se verifica no art. XI (1) do
Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, que em seu artigo 11,
estabeleceu:
Artigo XI (1): “Os Estados signatários do presente Pacto reconhecem o direito de
todos a um adequado padrão de vida para si e sua família, incluindo alimentação
adequada, vestuário, habitação, e ao contínuo progresso às condições de vida. Os
Estados signatários adotarão as medidas necessárias para garantir a realização desses
fls. 24

direitos, reconhecendo para a sua efetividade a importância essencial da cooperação
internacional baseada no livre consenso”.
Na década de 90, foi realizado um valioso esforço com relação à especificação
do que estaria abrangido no conceito de moradia adequada, neste aspecto ganha relevo o
Comentário Geral nº 4 do Comitê das Nações Unidas de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais.
Nesse sentido, foi editado o comentário geral nº 4 do Comitê das Nações
Unidas de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, que se tornou o principal instrumento
de interpretação do direito à moradia adequada. Neste contexto, vale citar a lição de
Nelson Saule Junior, in verbis:
A partir do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, os direitos
previstos no artigo XXV, da Declaração Universal, passam a ter um tratamento
específico(...).
O artigo 11 deste Pacto contém o principal fundamento do reconhecimento do
direito à moradia como um direito humano, do qual gera, para os Estados-partes
signatários, a obrigação legal de promover e proteger esse direito, sendo este o principal
fundamento para o Estado Brasileiro ter essa responsabilidade, uma vez que o Brasil
ratificou não somente esse Pacto, mas também o de Direitos Civil e Políticos no ano de
1992.10 in SAULE JUNIOR. N. A Proteção Jurídica da Moradia... Ibidem, p. 91.
Segundo o Comentário do Comitê das Nações Unidas, o primeiro elemento
fundamental do direito à moradia, é a segurança jurídica da posse, garantida através da
seguinte redação: “todas as pessoas devem possuir um grau de segurança de posse que
lhes garanta a proteção legal contra despejos forçados, expropriação, deslocamento e
outras ameaças”.
Comentário Geral nº 7 do Comitê das Nações Unidas de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais.
fls. 25

Outro Comentário do Comitê extremamente relevante é o nº 07, que trata
somente dos despejos forçados, demonstrando a preocupação internacional com essa
violação ao direito à moradia. Nele, os compromissos adotados no Comentário nº 04 são
reafirmados, incluindo recomendação expressa aos Estados signatários para que tomem
“todas as medidas necessárias” para que não haja nenhuma violação ao direito de
moradia adequada, em especial através de despejos ilegais.
Além disso, como já anotamos anteriormente, o Comentário enfatiza a
importância do devido processo legal em casos de despejo legal, principalmente pelo
número de direitos fundamentais envolvidos.
O Comitê expressamente afirma que “o procedimento utilizado em litígios
relativos à moradia não pode deixar os desalijados na condição de sem-teto, ou em
situação de vulnerabilidade com relação aos direitos humanos, devendo os Estados
signatários providenciar todas as medidas necessárias para ofertar uma moradia
alternativa, o reassentamento ou o acesso à terra produtiva” (livre tradução do item 16).
Neste sentido, reafirmando os documentos multilaterais, expressamente
citados, o Comentário Geral no 04 do Comitê das Nações Unidas sobre Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais, que busca conferir conteúdo hermenêutico ao referido
Pacto e ao procedimento adequado aos litígios relativos à moradia, prevendo que,
mesmo quando legítima a retomada, os Estados signatários devem providenciar
todas as medidas necessárias para garantir moradia alternativa.
Portanto, é evidente que, em ação civil pública para exigir o cumprimento do
direito à moradia adequada, a fundamentalidade tem sua eficácia normativa no direito
interno (CF., Art. 6º), assim como no direito multilateral. Aliás, em relação as garantias e
declarações de direitos humanos, de direito social à moradia, o Brasil, reiteradamente
tem reafirmado e assumido compromissos internacionais, especialmente a partir da
incorporação do Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, no direito
interno, possibilitando seja exigido judicialmente o cumprimento.
c) Direito à Moradia na Constituição do Estado do Ceará
fls. 26

A Constituição do Estado do Ceará consagra o direito à moradia no Capítulo da
Política Urbana, criando diretos e estipulando sujeições ao próprio Estado e aos Municípios
integrantes da organização do ente estadual, consoante dispõe em seus artigos 288 a
307, in verbis:
Art. 288 A política urbana executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Art. 289 A execução da política urbana está condicionada ao direito de todo o cidadão a
moradia, transporte público, saneamento, energia elétrica, gás, abastecimento,
iluminação pública, comunicação, educação, saúde lazer e segurança (grifamos).
Art. 298 Para assegurar a todos os cidadãos o direito à moradia, fica o Poder Público
obrigado a formular políticas habitacionais que permitam:
I – acesso a programas públicos de habitação ou a financiamento público para aquisição
ou construção de habitação própria;
II – assessoria técnica à construção da casa própria.
Art. 300 Cabe ao Poder Público garantir a destinação de recursos orçamentários para a
implantação de habitação de interesse da população de baixa renda (grifamos).
Art. 304 Na elaboração dos respectivos orçamentos e dos planos plurianuais, o Estado
e os Municípios deverão prever as dotações orçamentárias necessárias ao
cumprimento do disposto neste capítulo (grifamos e negritamos).
Art. 307 O não cumprimento das normas estabelecidas neste capítulo implicará na
imputação de responsabilidade civil e penal da autoridade omissa (grifamos).
Assim, a Constituição do Estado do Ceará impôs um dever ao Estado do Ceará
e aos Municípios localizados em seu território, de garantir a todos os cearenses, uma
qualidade de vida compatível com a dignidade da pessoa humana; assegurando a
educação, os serviços de saúde, a alimentação, a habitação (…), bem como a obrigação
de constar previsão orçamentárias suficiente para a concretização do direito social à
moradia. Acrescentou que a omissão implica em responsabilização da autoridade civil e
penalmente. Neste contexto, o administrador público não pode deixar de incluir no
orçamento público verba suficiente para habitação, entendida esta, como moradia
adequada das pessoas hipossuficientes, nos termos da compreensão orientada pelas
normas multilaterais e internas precitadas.
fls. 27

Destaque-se que, diante de semelhante previsão, a decisão judicial que
imponha ao ente público a obrigação de prover as famílias carentes de moradia adequada
não pode ser entendida como intervenção do Judiciário na Política Pública, nem ativismo
judicial. Trata-se de um comando comum e rotineiro proferido no bojo das sentenças
judiciais, notadamente naquelas situações onde o objeto seja a omissão do executivo ou
nas obrigações de fazer. Ademais, o falacioso argumento da reserva do possível também
fica suplantado. Embora, já não pudesse ser reconhecido em relação a demanda
habitacional por moradia digna, em razão da garantia do mínimo existencial para que o
ser humano via com dignidade (CF, Art. 1º, III).
d) O Direito à Moradia no Plano Infraconstitucional.
Para concretizar os dispositivos relativos à política urbana, (CF, arts. 21, IX,
XX, 23, IX e 30, VIII) e, especificamente (CF, art. 182), foi editado o Estatuto das Cidades,
Lei nº 10.257/2001, sendo ela, o instrumento de concretização do direito social à moradia
previsto no art. 6º da Constituição Federal.
No Estatuto da Cidade, o direito à moradia é citado expressamente, através da
seguinte redação, in verbis:
Art. 2º: A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana,
à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; (...)
Jacques Távora Alfonsin aponta que a função social da cidade e a referência
constitucional ao “bem-estar” dos habitantes impedem que “os conflitos em torno da
propriedade na cidade sejam considerados de forma individual, não podendo ser
julgados ou solucionados apenas pelo direito civil “privado” in ALFONSIN.J.T.
Função social da cidade e da propriedade privada urbana como propriedades de funções.
In Direito à moradia e segurança da posse no Estatuto da Cidade. ALFONSIN.B &
FERNANDES E. (orgs). Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 65
fls. 28

Destarte, o Estatuto das Cidades contém vários dispositivos que
instrumentalizam o operador do direito a manejar as regras constitucionais e
infraconstitucionais no sentido de efetivar o direito social à moradia, quer instituindo
regras de política urbana para permitir ao administrador público limitar a ação dos
proprietários renitentes e instituir a função social da propriedade, que dando ao Poder
Judiciário instrumentos jurídicos idôneos e adequados para concretizar a função social da
propriedade urbana nas demandas que lhe são submetidas, bem como o direito à
moradia, entre outros.
Apenas para destacar alguns dispositivos, entre eles, “aqueles que melhor
ilustram o rol do tema, escolhemos o art. 2º, do Estatuto das Cidades, que trata de
garantir o direito à moradia nos seus incisos I “(…) a terra urbana à moradia e
saneamento ambiental ...”, XV “(...) aumento da oferta de lotes e unidades
habitacionais; art. 3º, referente a instituição da Política Urbana, inciso III “...programas de
construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento
básico”; art. 4º, inciso V., alínea “f” “instituição de zonas especiais de interesse social”;
“h” “concessão de uso especial para fins de moradia”; “j” “usucapião especial de imóvel
urbano”; “q” “regularização fundiária”; “r” “assistência técnica e jurídica gratuita para as
comunidades e grupos sociais menos favorecidos”; “t” “demarcação urbanística para fins
de regularização fundiária”; “u” legitimação de posse. Ademais, o estatuto dedicou a
Seção V, a usucapião especial de imóveis urbanos e ainda utilizou o instituto da
preempção para suprir necessidade de imóveis para regularização fundiária, esta prevista
nos art. 26, I e II; 35, III 48.
Assim, é inequívoco que o arcabouço jurídico até aqui exposto permite, sem
grande esforço interpretativo, ao operador do direito aplicar o conjunto de regras jurídicas
que conformam a função social da propriedade e sem desconhecer as posições contrárias,
mas com a devida venia, implementar o direito social à moradia ainda, que ele
aparentemente conflite com o direito individual à posse/proriedade.
e) Direito à Moradia na Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
No âmbito da Lei Orgânica Municipal, ficou estabelecido como princípio
fundamental do Município, garantir direitos sociais e vida digna a seus habitantes,
conforme estabelecido no art. 2º, in verbis:
fls. 29

Art. 2º O Município, entidade básica autônoma da República Federativa do Brasil,
garantirá vida digna aos seus munícipes e será administrado com base na legalidade,
impessoalidade, moralidade, transparência e participação popular, devendo ainda
observar, na elaboração e execução de sua política urbana, o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, o equilíbrio ambiental e a preservação
dos valores históricos e culturais da população.
Ao dispor sobre a Ordem Econômica e Social, notadamente dos Princípios
Gerais da Atividade Econômica, estabeleceu os princípios gerais para o cumprimento da
função social da cidade e da propriedade urbana, da valorização do trabalho e da vida
digna, dispondo nos artigos 181 e seguintes as bases para a exploração da atividade
econômica, in verbis:
Ora, pelos fundamentos expostos constata-se a obrigação dos poderes
públicos de garantir moradia digna a população mais carente e, na hipótese, a obrigação
é do Município de Fortaleza em razão da competência conferida aos municípios pela
Constituição Federal na condução de sua política urbana.
Ademais, em complemento a Lei nº 10.257/2001, foi editada a Medida
Provisória nº 2.220/2001, a qual prevê entre outros instrumentos, a Concessão de Uso
Especial para fins de Moradia.
Finalmente a Lei nº 11.977/2009, que instituiu o programa Minha Casa Minha
Vida, trouxe importantes instrumentos para a concretização do Direito Social à Moradia,
que vão desde subsídios concedidos a população de baixa renda até instrumentos de
regularização fundiária. Todavia, o Programa Minha Casa Minha Vida ainda não saiu do
papel no Município de Fortaleza. Note-se que o programa contém recursos orçamentários
da União para sua concretização, mas o poder público não o implementa
satisfatoriamente, haja vista que o Município de Fortaleza entregou entre julho de 2009
até 09 de dezembro de 2014, 976 unidades habitacionais do Programa Minha Casa
Minha Vida.
fls. 30

VIII – DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
a CF em seu art. 5º Inciso XXII, garante o Direito à Propriedade e no
inciso XXIII, exige que a propriedade cumpra a função social, no
caput do art. 6º garante o direito fundamental à moradia. Ademais,
atribui competência aos Municípios para a implantação da política
urbana, (CF. Art. 182 c.c ''art. 30, inciso VIII), principalmente no
tocante ao controle de uso e ocupação do solo.
O art. 183 da CF, ao tratar da política urbana, incluiu entre as
formas de aquisição da propriedade, a posse trabalho, consagrando a
função social da posse, ao prevê que o possuidor que ocupa para fins
de moradia, imóvel urbano de até 250m2 por um lapso temporal de
05 anos, adquire a propriedade por meio da prescrição aquisitiva,
tendo direito a declaração de usucapião do imóvel ocupado.
A Constituição do Estado do Ceará consagra o direito à moradia no
Capítulo da Política Urbana, criando diretos e estipulando sujeições aos
Municípios integrantes da organização do ente estadual, consoante dispõe
em seus artigos 288 a 307, in verbis:
Art. 288 A política urbana executada pelo Poder Público
Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Art. 289 A execução da política urbana está condicionada ao
direito de todo o cidadão a moradia, transporte público,
saneamento, energia elétrica, gás, abastecimento,
iluminação pública, comunicação, educação, saúde lazer e
segurança (grifamos).
Art. 298 Para assegurar a todos os cidadãos o direito à
moradia, fica o Poder Público obrigado a formular políticas
habitacionais que permitam:
fls. 31

I – acesso a programas públicos de habitação ou a
financiamento público para aquisição ou construção de
habitação própria;
II – assessoria técnica à construção da casa própria.
Art. 300 Cabe ao Poder Público garantir a destinação de
recursos orçamentários para a implantação de habitação de
interesse da população de baixa renda (grifamos).
Art. 304 Na elaboração dos respectivos orçamentos e dos
planos plurianuais, o Estado e os Municípios deverão
prever as dotações orçamentárias necessárias ao
cumprimento do disposto neste capítulo (grifamos e
negritamos).
Art. 307 O não cumprimento das normas estabelecidas
neste capítulo implicará na imputação de
responsabilidade civil e penal da autoridade omissa
(grifamos).
Para concretizar os dispositivos relativos à política urbana
traçados na Constituição Federal, (CF, arts. 21, IX, XX, 23, IX e 30, VIII) e,
especificamente (CF, art. 182), foi editado o Estatuto das Cidades, Lei nº
10.257/2001, sendo ela, o instrumento de concretização do direito social à
moradia previsto no art. 6º da Constituição Federal.
No Estatuto da Cidade, o direito à moradia é
previsto, expressamente, através da seguinte redação, in verbis:
Art. 2º: A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido
como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações; (...)
fls. 32

Apenas para destacar alguns dispositivos, entre eles aqueles
que melhor ilustram o rol do tema tratado no art. 2º, do Estatuto das
Cidades para garantir o direito à moradia digna, transcreve-se:
Art. 2º, XV “(...) aumento da oferta de lotes e unidades
habitacionais; art. 3º, referente a instituição da Política
Urbana, inciso III “...programas de construção de moradias e
a melhoria das condições habitacionais e de saneamento
básico”; art. 4º, inciso V., alínea; “h” “concessão de uso
especial para fins de moradia”; “q” “regularização fundiária”.
No âmbito da Lei Orgânica do Município de Fortaleza, ficou
estabelecido como princípio fundamental do Município, garantir direitos
sociais e vida digna a seus habitantes, conforme estabelecido no art. 2º, in
verbis:
Art. 2º O Município, entidade básica autônoma da República
Federativa do Brasil, garantirá vida digna aos seus munícipes
e será administrado com base na legalidade, impessoalidade,
moralidade, transparência e participação popular, devendo
ainda observar, na elaboração e execução de sua política
urbana, o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e da propriedade urbana, o equilíbrio ambiental e a
preservação dos valores históricos e culturais da população.
Ao dispor sobre a Ordem Econômica e Social, notadamente
dos Princípios Gerais da Atividade Econômica, estabeleceu os princípios
gerais para o cumprimento da função social da cidade e da propriedade
urbana, da valorização do trabalho e da vida digna, dispondo nos artigos
fls. 33

181 e seguintes as bases para a exploração da atividade econômica, in
verbis:
Art. 183. Os planos que expressam a política de
desenvolvimento econômico do Município terão o objetivo de
promover a função social da cidade, a melhoria da qualidade
de vida da população, a geração de empregos, a distribuição
equitativa da riqueza produzida, a preservação do meio
ambiente e o uso da propriedade fundiária segundo a
função social.
Art. 184. Na organização de sua economia, além dos
princípios previstos nas Constituições Federais e Estadual, o
Município zelará pelo seguinte:
I – omissis;
II – integração, no sentido de garantir a segurança social, das
ações do Município com as da União e do Estado destinados
a tornar efetivos os direitos ao trabalho, à educação, à
saúde, à cultura, ao desporto, ao lazer, à habitação e à
assistência social;
Por sua vez, o direito à moradia está consagrado no inciso I do
art. 190, que estabelece prioridade para a habitação da popular de
baixa renda, in verbis:
Art. 190. A Política de Desenvolvimento Urbano
executada pelo Município de Fortaleza tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes, mediante as seguintes
diretrizes:
I – garantia a cidade sustentável, com direito à
moradia, ao saneamento ambiental, à
fls. 34

infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes
e futuras gerações;
(...)
Art. 191. A política de desenvolvimento urbano, a
ser executada pelo Município, assegurará:
I – a urbanização e a regularização fundiária
das áreas, onde esteja situada a população
de favela e de baixa renda, sem remoção dos
moradores salvo:
a) em área de risco, tendo, nestes casos, o
Governo Municipal a obrigação de assentar a
respectiva população no próprio bairro ou
nas adjacências, em condições de moradia
digna, sem ônus para os removidos e com prazos
acordados entre a população e a administração
municipal.
A legislação infraconstitucional relativa à moradia, é
interligada ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS,
do qual dependem os Planos nacional, estaduais e municipais de
Habitação de Interesse Social na observância e implementação da política
pública de habitação para a população de baixa renda.
No âmbito Federal, a Lei nº 11.124 de 16 de junho de 2005,
criou o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS e o
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, estabelecendo
princípios, diretrizes e regras para a habitação popular de âmbito Nacional
fls. 35

e estabelecendo parâmetros para o programa de Habitação de Interesse
Social para o Distrito Federal, Estados e Municípios. Destaca-se:
Art. 1º Fica instituído o Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social – SNHIS, com o objetivo de:
I – viabilizar para a população de menor renda o acesso à
terra urbanizada e à habitação digna e sustentável:
II – implementar políticas e programas de investimentos e
subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação
voltada à população de menor renda e;
III – (...)
Art. 4º A estruturação, a organização e a atuação do SNHIS
devem observar:
I – os seguintes princípios:
a) compatibilidade e integração das políticas habitacionais
federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, bem como
das demais políticas setoriais de desenvolvimento urbano,
ambientais e de inclusão social;
b) moradia digna como direito e vetor de inclusão
social;
(...)
II – as seguintes diretrizes
a) prioridade para planos, programas e projetos
habitacionais para a população de menor renda, articulados
no âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal;
(...)
e) Incentivo à implementação dos diversos institutos
jurídicos que regulamentam o acesso a moradia;
(...)
h) estabelecer mecanismos de quotas para idosos,
deficientes, e famílias chefiadas por mulheres dentre o grupo
identificado como o de menor renda da alínea “a” deste
inciso.
fls. 36

Art. 11 As aplicações dos recursos do FNHIS serão destinadas
a ações vinculadas aos programas de habitação de interesse
social que contemplem:
I – aquisição, construção, conclusão, melhoria,
reforma, locação social e arrendamento de unidades
habitacionais em áreas urbanas e rurais:
(...)
VI – recuperação ou produção de imóveis em áreas
encortiçadas ou deterioradas, centrais ou periféricas, para
fins de habitação de interesse social;
Por sua vez, a lei trata especificamente da
aplicação dos recursos de FNHIS, atribuindo a
execução aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, consoante dispõe o art. 12, in verbis.
Art. 12. Os recursos do FNHIS serão aplicados de forma
descentralizada, por intermédio de dos Estados, Distrito
Federal e Municípios que deverão:
I – constituir fundo com dotação orçamentária própria,
destinado a implementar Política de Habitação de Interesse
Social e receber os recursos do FNHIS;
(...)
III – apresentar Plano Habitacional de Interesse Social,
considerando as especificidades do local da demanda;
IV – firmar termo de adesão ao FNHIS
V – elaborar relatório de gestão; e
VI - observar parâmetros e diretrizes para a concessão de
subsídios no âmbito do SNHIS de que trata os arts. 11 e 23
desta Lei.
§ 1º As transferências de recursos do FNHIS para os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios ficam condicionados ao
oferecimento de contrapartida do respectivo ente federativo,
nas condições estabelecidas pelo Conselho Gestor do Fundo
fls. 37

e nos termos da Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de
2000.
§ 2º A contrapartida a que se refere o § 1º dar-se-á em
recursos financeiros, bens imóveis urbanos ou serviços,
desde que vinculados aos respectivos empreendimentos
habitacionais realizados no âmbito do SNHIS.
Art. 22 O acesso á moradia deve ser assegurado aos
beneficiários do SNHIS, de forma articulada entre as 03 (três)
esferas de Governo, garantindo o atendimento prioritário às
famílias de menor renda e adotando políticas de subsídios
implementados com recursos do FNHIS.
Já a Política Municipal de Habitação de Interesse Social do
Município de Fortaleza tem seus princípios e diretrizes fixados na Lei
Municipal nº 8.918, de 29 de dezembro de 2004, a qual estabelece, in
verbis:
Art. 1º Esta Lei estabelece os princípios, diretrizes e normas
da Política Habitacional de Interesse Social do Município de
Fortaleza (PHIS).
Art. 2º O objetivo da Política habitacional de Interesse Social
é assegurar condições dignas de moradia à população de
Fortaleza, dotada de infraestrutura básica, com garantias de
durabilidade e estabilidade da estrutura física, com
condições adequadas de conforto ambiental e
disponibilidade de uso dos serviços públicos (grifamos).
Art. 3º A política Habitacional de Interesse Social, na
execução da política urbana de que tratam os arts. 182 e 183
da Constituição Federal, e o art. 2º da lei nº 10.257, de 10 de
junho de 2001, e no Título V, Capítulo I da Lei Orgânica do
Município de Fortaleza, fundamenta-se nas seguintes
diretrizes gerais:
I – organização humanizada do espaço urbano, ampliando o
acesso sustentável à terra urbanizada e transformando a
cultura de exclusão territorial do Município de Fortaleza;
fls. 38

II – garantia de direito a cidade sustentável, entendido como
direito a terra urbana, ao saneamento ambiental, à
infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos
voltados para a política ambiental;
(...)
VI – promover, inclusive através de convênios com a
iniciativa privada, programas de construções de moradias e a
melhoria das condições habitacionais, infraestrutura de
água, de esgoto e de saneamento básico (grifamos),
VII – ordenação e controle do uso do solo urbano, de
forma a evitar a utilização inadequada ou retenção
especulativa dos imóveis urbanos e a deteriorização
das áreas urbanizadas, dentre outros (grifamos e
negritamos);
VIII – regularização fundiária e urbanização de áreas
ocupadas por populações por população de baixa
renda, mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e
edificação, consideradas a situação socioeconômica da
população e as normas ambientais;
O Capitulo II da aludida lei trata DAS ESTRATÉGIAS DA
POLÍTICA HABITACIONAL do Município de Fortaleza, estabelecida em seu
art. 4º, in verbis.
Art. 4º A Política Habitacional de Interesse Social do Município
de Fortaleza é formada por 04 (quatro) estratégias básicas que contêm os
seguintes princípios:
I – garantia de oferta de habitação visando suprir a
demanda reprimida e reduzir o déficit habitacional;
II – garantia de moradia digna, assegurando condições de
infraestrutura e acesso aos serviços públicos;
III – intervenção em moradias precárias propiciando
melhorias construtivas;
fls. 39

IV – garantia de estabilidade e de permanência na
moradia de forma segura e socialmente incluída.
Art. 5º As estratégias da Política Habitacional do Município de
Fortaleza, compreenderão a busca das seguintes metas:
I – Estratégia Nossa Morada:
a) atender a demanda reprimida, através da construção, no
regime de mutirão e através de contratação de empreitada,
reduzindo o deficit acumulado e demanda demográfica;
b) garantir condições para a produção de moradias
adequadas, através de apoio técnico e da distribuição de kits
sanitários, criando condições para que as novas moradias a
serem produzidas estejam em sintonia com as novas
exigências da função habitacional, possibilitando um trabalho
mais personalizado e atendendo às variações impostas pelo
mercado;
c) reduzir o deficit habitacional acumulado, incentivando
empresas a produzirem mais moradias, reduzindo a
exclusividade dos Poderes públicos na produção de habitação
de interesse social.
Art. 25, Fica criado o Fundo Municipal de Habitação,
vinculado à Fundação de Desenvolvimento Habitacional de
Fortaleza (HABITAFOR).
Neste contexto, a proteção da dignidade da pessoa humana e
da moradia devem ser concretizadas no plano real pelo Poder Público, cuja
liberdade de conformação está limitada pela necessidade de efetivação
dos direitos básicos do cidadão. Assim, tem-se que a discricionariedade na
atuação da Administração é balizada pela consecução, ao menos, do
núcleo essencial dos direitos fundamentais constitucionalmente elencados
ou extraídos da mesma constituição e/ou das normas internalizadas.
Assim, a liberdade do administrador público na implementação
da política é relativa, e está jungida ao atendimento das necessidades
fls. 40

básicas do cidadão tratadas como garantias fundamentais, na Constituição
da República, nas normas multilaterais referendadas pelo Estado brasileiro,
na Constituição do respectivo Estado membro e no caso do Município, na
sua Lei Orgânica. Disso resulta que, o administrador público não é livre
para investir, por exemplo, em publicidade e/ou promoções de festas de
fim de ano, inaugurações de obras com shows internacionais, enquanto
não satisfeitos os investimentos em moradia, saúde, educação etc.
De outro lado, a força normativa da Constituição, além de
amplamente reconhecida pela doutrina pátria e alienígena ela também é
balizada pela jurisprudência, inclusive do Supremo Tribunal Federal.
O professor Luís Roberto Barroso3
, comentando sobre a
efetividade das normas constitucionais, leciona que, in verbis:
“Embora resulte de um impulso político, que deflagra o poder
constituinte originário, a Constituição, uma vez posta em
vigência, é um documento jurídico, é um sistema de normas.
As normas constitucionais, como espécie do gênero normas
jurídicas, conservam os atributos essenciais destas, dentre os
quais a imperatividade. De regra, como qualquer outra
norma, elas contêm um mandamento, uma prescrição, uma
ordem, com força jurídica e não apenas moral.
(...)
No Supremo Tribunal Federal, o Min. Celso de Mello em
diversas oportunidades decidiu sobre o assunto. A titulo de exemplo,
podemos citar a decisão de 18 de setembro de 2008, in verbis:
3 “O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas – Limites e Possibilidades da
Constituição Brasileira, 3ª ed., Ed. Renovar, p 282/283”.
fls. 41

“Salientei, então, em tal decisão, que o Supremo Tribunal
Federal, considerada a dimensão política da jurisdição
constitucional outorgada a esta Corte, não pode demitir-se do
gravíssimo encargo de tornar efetivos os direitos econômicos,
sociais e culturais, que se identificam - enquanto direitos de
segunda geração (como o direito à educação, p. ex.) - com as
liberdades positivas, reais ou concretas (RTJ 164/158-161,
Rel. Min. CELSO DE MELLO). É que, se assim não for, restarão
comprometidas a integridade e a eficácia da própria
Constituição, por efeito de violação negativa do estatuto
constitucional motivada por inaceitável inércia
governamental no adimplemento de prestações positivas
impostas ao Poder Público, consoante já se advertiu, em
tema de inconstitucionalidade por omissão, por mais de uma
vez (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO)”. AI
677274/SP.
O tema da eficácia dos direitos sociais de caráter prestacional
e a possibilidade de obter do Judiciário uma tutela que obrigue o Executivo
ou o Legislativo a tomar medidas que busquem a efetividade desses
direitos tem sido objeto de intensos debates.
Nesse aspecto, novamente a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal afastou paulatinamente a tese de que os direitos sociais
constituíam, apenas normas programáticas e reconheceu a entrega das
prestações materiais buscadas. (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
AI 455.802/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – AI 475.571/SP, Rel. Min. MARCO
AURÉLIO – RE 401.673/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RE 410.715-AgR/SP,
Rel. Min. CELSO DE MELLO - RE 411.518-AgR/SP
Inegavelmente, a obtenção deste direito é uma das mais árduas tarefas. Sua
implementação deve nascer de uma atuação para a implementação de políticas públicas
fls. 42

voltadas para a habitação, construção de habitações populares e melhorias habitacionais,
inclusão de políticas habitacionais no orçamento público, controle social, controle externo
e interno das atividades do Poder Executivo, mas principalmente pelas decisões judiciais
reconhecendo o dever do ente estatal na prestação do direito social à moradia.
Finalmente, quando implementadas as políticas de construção de moradia
para a população carente, a regulação do solo urbano e a aplicação da função social da
propriedade urbana; a pressão nos órgãos da Administração Publica deve ser redobrada
para implementar as políticas públicas de regularização fundiária, esta deve ser uma luta
constante da cidadania, notadamente das comunidades carentes, as quais devem
tencionar os órgãos encarregado da execução da política pública, inclusive na eliminação
de áreas de risco e na proteção do meio ambiente.
À evidência, as políticas públicas devem ser equacionadas na esfera
administrativa. Todavia, diante da omissão, reiteradamente noticiada (fato notório),
restará ao Poder Judiciário, via ação, exigir o cumprimento do direito subjetivo
fundamental à moradia.
O Poder Judiciário como parte da estrutura do Estado Brasileiro, deve estar
atento aos direitos sociais, as garantias fundamentais da nossa Carta Política, aos
compromissos assumidos pelo Brasil no cenário internacional, bem como às normas
subalternas do nosso direito interno, extraindo da normatividade vigente garantias que
permitam aos mais necessitados o pleno acesso aos direitos sociais, a uma vida digna
contemplada com o mínimo existencial.
Neste contexto, a proteção da dignidade da pessoa humana e da moradia
devem ser concretizadas no plano real pelo Poder Público, cuja liberdade de conformação
está limitada pela necessidade de efetivação dos direitos básicos do cidadão. Assim, tem-
se que a discricionariedade na atuação da Administração é balizada pela consecução, ao
menos, do núcleo essencial dos direitos fundamentais constitucionalmente elencados ou
extraídos da mesma constituição e/ou das normas internalizadas. A liberdade de
conformação do Administrador é relativa, ela somente se apresenta quando atendidas as
necessidades básicas do cidadão, o que significa que o Poder Público não é livre para
investir, por exemplo, em publicidade e/ou promoções subvenções de festas de fim de
ano, inaugurações de obras com shows internacionais, enquanto não satisfeitos os
fls. 43

investimentos em moradia, saúde, educação e atualmente por força da EC/64, também,
alimentos.
De outro lado, é inadmissível que o Poder Judiciário continue a interpretar os
direitos e garantias fundamentais da “Constituição Cidadã”, como fazia nas constituições
pretéritas, isto é, um mero protocolo de intenções, quando a força normativa da
Constituição é amplamente reconhecida pela doutrina pátria e alienígena e, por parcela
significativa da jurisprudência.
Cláudio Pereira de Souza Neto assim se posiciona a respeito do tema:
“Como se sabe, em todo esse complexo debate sobre a relação entre fundamentação e
normatividade, uma das áreas mais problemáticas é justamente a dos direitos sociais.
Dentre as questões que ocupam o centro do debate contemporâneo, a que tem suscitado
as polêmicas mais intensas é exatamente a aferição de em que grau de intensidade e de
abrangência o Judiciário pode concretizar direitos que demandam prestações positivas do
Estado, como é o caso da saúde, da educação, da moradia etc. É frequente a alegação de
que não cabe ao Judiciário realizar a concretização de tais direitos, visto que esta
depende de opções de caráter orçamentário, a serem tomadas em cenários de escassez
de recursos. A atuação social do Estado estaria condicionada à “reserva do possível”,
razão pela qual a legitimidade para a tomada de decisões nessa seara seria do Executivo
e do Legislativo, compostas por autoridades escolhidas pelo voto popular”.
Contudo, adotando-se, como critério para a definição da fundamentalidade
material dos direitos sociais, a noção de “condições para a cooperação na deliberação
democrática”, o argumento “democrático-orçamentário” fica superado. Quando o
Judiciário concretiza tais condições, a despeito da vontade da maioria, não está
usurpando a soberania popular, mas garantindo seu pleno exercício. Se há ou não
recursos para fazê-lo, esta é outra questão. O que importa, sob o prisma da legitimidade,
é observar que a objeção democrático-orçamentária à atribuição de fundamentalidade
aos direitos sociais incide em uma falácia, ao vincular duas questões distintas: uma é a da
fundamentalidade material, que decorre do conteúdo da norma; outra é dos meios
necessários para concretizá-la. Uma norma não pode, evidentemente, deixar de ser
fls. 44

considerada materialmente fundamental por apresentar maiores dificuldades de
concretização”. (in Teoria Constitucional e Democracia Deliberativa – Rio de Janeiro:
Renovar, 2006. p. 245 e 246).
A toda evidência, à apreciação judicial visa garantir o núcleo essencial do
direito à moradia das famílias e comunidades ameaçadas de despejo. Nem mesmo a
concepção mais restritiva do mínimo existencial seria capaz de defender a inércia estatal
justificada por uma suposta limitação orçamentária diante da situação de 68 (sessenta e
oito) famílias, tecnicamente consideradas indigentes ou em miséria extrema, que estão
fadadas a se tornarem população em situação de rua e a se sujeitarem a condições
indignas e humilhantes de sobrevivência, à violência, à criminalidade, à prostituição
infantil, e quiçá ao tráfico de pessoas.
O tema da eficácia dos direitos sociais de caráter prestacional e a possibilidade
de obter do Judiciário uma tutela que obrigue o Executivo ou o Legislativo a tomar
medidas que busquem a efetividade desses direitos tem sido objeto de intensos debates.
Nesse aspecto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afastou
paulatinamente a tese de que os direitos sociais constituíam, apenas normas
programáticas e reconheceu a entrega das prestações materiais buscadas. (ADPF 45/DF,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, AI 455.802/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – AI 475.571/SP, Rel.
Min. MARCO AURÉLIO – RE 401.673/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RE 410.715-AgR/SP,
Rel. Min. CELSO DE MELLO - RE 411.518-AgR/SP.
A jurisprudência colacionada confere de forma cristalina aplicabilidade artigo
5º, § 1º da Constituição Federal, segundo o qual “as normas definidoras de direitos e
garantias fundamentais tem aplicação imediata”.
Opção pela tese de garantia dos direitos sociais dos mais necessitados quando
em confronto com outros direitos, mais uma vez nos socorremos dos ensinamentos do
constitucionalista Cláudio P. S. Neto, in verbis:
“Os direitos prestacionais só são exigíveis perante o Judiciário quando os seus titulares
são incapazes de arcar com os seus custos com recursos próprios sem tornar inviável a
fls. 45

garantia de outras necessidades básicas” (grifamos) Souza Neto, Cláudio Pereira de. A
justiciabilidade dos direitos sociais: críticas e parâmetros. In Direitos sociais.
Fundamentos, Judicialização e Direitos Sociais em espécie. Rio de Janeiro: Lumem iuris,
2008, p. 539.
É comum, nas ações condenatórias que buscam dar efetividade aos direitos
sociais, a administração pública alegar, genericamente o princípio da “reserva do
possível”, a falta de recursos para implementar a medida requerida ao Judiciário; que
compete ao legislador indicar os recursos disponíveis e ao administrador eleger as
prioridades na execução das políticas públicas.
Nas situações concretas e excepcionais de negativa de concretização do
direito social à moradia das pessoas menos favorecidas, deve prevalecer a força
normativa da Constituição sobre a vontade do administrador, é que em se tratando de
direitos sociais básicos e fundamentais, portanto, não e dada opção de escolha ao
legislador, nem ao administrador. Verificada a situação fática extrema, o Administrador
Público deve, adimplir o mandamento constitucional que garante o direito objetivo
prestacional representado pelo primado da dignidade humana, e, não o fazendo, o
judiciário deve garanti-lo.
J.J. Gomes Canotilho afirma textualmente:
Direitos fundamentais são posições de tal modo importantes que a sua garantia ou não
garantia não pode ser deixada a simples maiorias parlamentares. (...) Os direitos a
prestações postulam uma proibição de omissão impondo-se ao Estado uma intervenção
ativa de fornecimento de prestações4
.
No mesmo sentido, manifestou-se o Ministro Celso de Mello, no RE 273.834/RS,
in verbis:
4
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. São Paulo: RT, 2008, p.
52.
fls. 46

A falta de previsão orçamentária não deve preocupar o juiz (...) mas o administrador.
Entre proteger a inviolabilidade do direito à vida e à saúde, ou fazer prevalecer, contra
esta prerrogativa fundamental, um interesse financeiro do estado, razões de ordem ética-
jurídica impõe ao julgador uma só e possível opção.
“Nesta quadra”, verificamos que no Estado do Ceará e respectivos municípios,
a alegação de falta de orçamento não tem acolhida, porquanto o art. 304 da Constituição
do Estado do Ceará impõe ao Poder Público (executivo) fazer prevê no plano plurianual e
no orçamento anual recursos suficientes para cumprir com o deveres de prestação dos
direitos sociais, entre os quais, moradia digna.
Neste contexto, tanto no Supremo Tribunal Federal quanto no Superior Tribunal
de Justiça, a jurisprudência refuta a tese de reserva do possível, quando confrontada no
debate com o mínimo existencial. Ademais, a mesma jurisprudência tem admitido
reiteradamente a intervenção do Poder Judiciário na correção das políticas públicas que
omitem garantias fundamentais.
Neste sentido colacionamos a jurisprudência a seguir, transcrevendo as
seguinte ementas:
●JURISPRUDÊNCIA
1. Supremo Tribunal Federal (STF)
ADPF 45 MC/DF-DISTRITO FEDERAL MEDIDA CAUTELAR EM ARGÜIÇÃO DE
DESCUMPRIMENTO DEPRECEITO FUNDAMENTAL Relator(a): Min. CELSO DE
MELLO Julgamento: 29/04/2004.
EMENTA: ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A QUESTÃO DA
LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENÇÃO DO PODER
JUDICIÁRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, QUANDO
CONFIGURADA HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. DIMENSÃO POLÍTICA DA
JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS,
ECONÔMICOS E CULTURAIS. CARÁTER RELATIVO DA LIBERDADE DE CONFORMAÇÃO DO
LEGISLADOR. CONSIDERAÇÕES EM TORNO DA CLÁUSULA DA “RESERVA DO POSSÍVEL”.
NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO, EM FAVOR DOS INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA
INTANGIBILIDADE DO NÚCLEO CONSUBSTANCIADOR DO “MÍNIMO EXISTENCIAL”.
VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE
CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA
GERAÇÃO).
fls. 47

AI 598212 ED/PR-PARANÁ EMB. DECL. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): Min.CELSO DE MELLO Julgamento: 25/03/2014 Órgão Julgador:
Segunda Turma.
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO
RECURSO DE AGRAVO – DEFENSORIA PÚBLICA – IMPLANTAÇÃO – OMISSÃO ESTATAL QUE
COMPROMETE E FRUSTRA DIREITOS FUNDAMENTAIS DE PESSOAS NECESSITADAS –
SITUAÇÃO CONSTITUCIONALMENTE INTOLERÁVEL – O RECONHECIMENTO, EM FAVOR DE
POPULAÇÕES CARENTES E DESASSISTIDAS, POSTAS À MARGEM DO SISTEMA JURÍDICO,
DO “DIREITO A TER DIREITOS” COMO PRESSUPOSTO DE ACESSO AOS DEMAIS DIREITOS,
LIBERDADES E GARANTIAS – INTERVENÇÃO JURISDICIONAL CONCRETIZADORA DE
PROGRAMA CONSTITUCIONAL DESTINADO A VIABILIZAR O ACESSO DOS NECESSITADOS À
ORIENTAÇÃO JURÍDICA INTEGRAL E À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITAS (CF, ART. 5º,
INCISO LXXIV, E ART. 134) – LEGITIMIDADE DESSA ATUAÇÃO DOS JUÍZES E TRIBUNAIS – O
PAPEL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS INSTITUÍDAS
PELA CONSTITUIÇÃO E NÃO EFETIVADAS PELO PODER PÚBLICO – A FÓRMULA DA RESERVA
DO POSSÍVEL NA PERSPECTIVA DA TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS: IMPOSSIBILIDADE
DE SUA INVOCAÇÃO PARA LEGITIMAR O INJUSTO INADIMPLEMENTO DE DEVERES ESTATAIS
DE PRESTAÇÃO CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTOS AO ESTADO – A TEORIA DA
“RESTRIÇÃO DAS RESTRIÇÕES” (OU DA “LIMITAÇÃO DAS LIMITAÇÕES”) – CONTROLE
JURISDICIONAL DE LEGITIMIDADE DA OMISSÃO DO ESTADO: ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO
JUDICIAL QUE SE JUSTIFICA PELA NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE CERTOS
PARÂMETROS CONSTITUCIONAIS (PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIAL, PROTEÇÃO AO
MÍNIMO EXISTENCIAL, VEDAÇÃO DA PROTEÇÃO INSUFICIENTE E PROIBIÇÃO DE EXCESSO)
– DOUTRINA – PRECEDENTES – A FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DA DEFENSORIA PÚBLICA E A
ESSENCIALIDADE DESSA INSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – “THEMA DECIDENDUM” QUE SE
RESTRINGE AO PLEITO DEDUZIDO NA INICIAL, CUJO OBJETO CONSISTE, UNICAMENTE, na
“criação, implantação e estruturação da Defensoria Pública da Comarca de Apucarana” –
RECURSO DE AGRAVO PROVIDO, EM PARTE. Precedentes: RTJ 162/877-879 – RTJ 164/158-
161 – RTJ 174/687 – RTJ 183/818-819 – RTJ 185/794-796, v.g.. Rel. Min. CELSO DE MELLO
Julgamento: 25/03/2014 Órgão Julgador: Segunda Turma
RE 581352 AgR/AM-AMAZONAS AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a):Min.CELSO DE MELLO Julgamento: 29/10/2013 Órgão Julgador:
Segunda Turma.
EMENTA: AMPLIAÇÃO E MELHORIA NO ATENDIMENTO DE GESTANTES EM MATERNIDADES
ESTADUAIS – DEVER ESTATAL DE ASSISTÊNCIA MATERNO-INFANTIL RESULTANTE DE
NORMA CONSTITUCIONAL – OBRIGAÇÃO JURÍDICO- -CONSTITUCIONAL QUE SE IMPÕE AO
PODER PÚBLICO, INCLUSIVE AOS ESTADOS-MEMBROS – CONFIGURAÇÃO, NO CASO, DE
TÍPICA HIPÓTESE DE OMISSÃO INCONSTITUCIONAL IMPUTÁVEL AO ESTADO-MEMBRO –
DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO PROVOCADO POR INÉRCIA ESTATAL (RTJ 183/818-819) –
COMPORTAMENTO QUE TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA
(RTJ 185/794-796) – A QUESTÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL: RECONHECIMENTO DE SUA
INAPLICABILIDADE, SEMPRE QUE A INVOCAÇÃO DESSA CLÁUSULA PUDER COMPROMETER
O NÚCLEO BÁSICO QUE QUALIFICA O MÍNIMO EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197) – O PAPEL
DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS INSTITUÍDAS PELA
CONSTITUIÇÃO E NÃO EFETIVADAS PELO PODER PÚBLICO – A FÓRMULA DA RESERVA DO
POSSÍVEL NA PERSPECTIVA DA TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS: IMPOSSIBILIDADE DE
SUA INVOCAÇÃO PARA LEGITIMAR O INJUSTO INADIMPLEMENTO DE DEVERES ESTATAIS DE
PRESTAÇÃO CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTOS AO ESTADO – A TEORIA DA “RESTRIÇÃO
DAS RESTRIÇÕES” (OU DA “LIMITAÇÃO DAS LIMITAÇÕES”) – CARÁTER COGENTE E
fls. 48

VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEÚDO
PROGRAMÁTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE POLÍTICAS PÚBLICAS, ESPECIALMENTE
NA ÁREA DA SAÚDE (CF, ARTS. 196, 197 E 227) – A QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS”
– A COLMATAÇÃO DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE INSTITUCIONAL
FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUÍZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA
UMA POSITIVA CRIAÇÃO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO – CONTROLE JURISDICIONAL DE
LEGITIMIDADE DA OMISSÃO DO ESTADO: ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO JUDICIAL QUE SE
JUSTIFICA PELA NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE CERTOS PARÂMETROS
CONSTITUCIONAIS (PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIAL, PROTEÇÃO AO MÍNIMO
EXISTENCIAL, VEDAÇÃO DA PROTEÇÃO INSUFICIENTE E PROIBIÇÃO DE EXCESSO) –
DOUTRINA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DELINEADAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
(RTJ 174/687 – RTJ 175/1212-1213 – RTJ 199/1219-1220) – POSSIBILIDADE JURÍDICO-
PROCESSUAL DE UTILIZAÇÃO DAS “ASTREINTES” (CPC, ART. 461, § 5º) COMO MEIO
COERCITIVO INDIRETO – EXISTÊNCIA, NO CASO EM EXAME, DE RELEVANTE INTERESSE
SOCIAL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA: INSTRUMENTO PROCESSUAL ADEQUADO À PROTEÇÃO
JURISDICIONAL DE DIREITOS REVESTIDOS DE METAINDIVIDUALIDADE – LEGITIMAÇÃO
ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CF, ART. 129, III) – A FUNÇÃO INSTITUCIONAL DO
MINISTÉRIO PÚBLICO COMO “DEFENSOR DO POVO” (CF, ART. 129, II) – DOUTRINA –
PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
RE 642536 AgR/AP-AMAPÁ AG. REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a):
Min. LUIZ FUX Julgamento: 05/02/2013 Órgão Julgador: Primeira Turma.
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E
PROCESSUAL CIVIL. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA. SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE
LOCAL. PODER JUDICIÁRIO. DETERMINAÇÃO DE ADOÇÃO DE MEDIDAS PARA A MELHORIA
DO SISTEMA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA
DO POSSÍVEL. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA
PROVIMENTO.
ARE 639337 AgR/SP- SÃO PAULO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM
AGRAVO Relator(a): Min. CELSO DE MELLO Julgamento: 3/08/2011 Órgão
Julgador: Segunda Turma.
EMENTA: CRIANÇA DE ATÉ CINCO ANOS DE IDADE - ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PRÉ-
ESCOLA - SENTENÇA QUE OBRIGA O MUNICÍPIO DE SÃO PAULO A MATRICULAR CRIANÇAS
EM UNIDADES DE ENSINO INFANTIL PRÓXIMAS DE SUA RESIDÊNCIA OU DO ENDEREÇO DE
TRABALHO DE SEUS RESPONSÁVEIS LEGAIS, SOB PENA DE MULTA DIÁRIA POR CRIANÇA
NÃO ATENDIDA - LEGITIMIDADE JURÍDICA DA UTILIZAÇÃO DAS “ASTREINTES” CONTRA O
PODER PÚBLICO - DOUTRINA - JURISPRUDÊNCIA - OBRIGAÇÃO ESTATAL DE RESPEITAR OS
DIREITOS DAS CRIANÇAS - EDUCAÇÃO INFANTIL - DIREITO ASSEGURADO PELO PRÓPRIO
TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 208, IV, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 53/2006) -
COMPREENSÃO GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO - DEVER JURÍDICO
CUJA EXECUÇÃO SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICÍPIO (CF, ART.
211, § 2º) - LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM
CASO DE OMISSÃO ESTATAL NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS NA
CONSTITUIÇÃO - INOCORRÊNCIA DE TRANSGRESSÃO AO POSTULADO DA SEPARAÇÃO DE
PODERES - PROTEÇÃO JUDICIAL DE DIREITOS SOCIAIS, ESCASSEZ DE RECURSOS E A
QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS” - RESERVA DO POSSÍVEL, MÍNIMO EXISTENCIAL,
fls. 49

DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E VEDAÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL - PRETENDIDA
EXONERAÇÃO DO ENCARGO CONSTITUCIONAL POR EFEITO DE SUPERVENIÊNCIA DE NOVA
REALIDADE FÁTICA - QUESTÃO QUE SEQUER FOI SUSCITADA NAS RAZÕES DE RECURSO
EXTRAORDINÁRIO -PRINCÍPIO “JURA NOVIT CURIA” - INVOCAÇÃO EM SEDE DE APELO
EXTREMO - IMPOSSIBILIDADE - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. POLÍTICAS PÚBLICAS,
OMISSÃO ESTATAL INJUSTIFICÁVEL E INTERVENÇÃO CONCRETIZADORA DO PODER
JUDICIÁRIO EM TEMA DE EDUCAÇÃO INFANTIL: POSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL.
AI 708667 AgR/SP-SÃO PAULO AG. REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI Julgamento: 28/02/2012 Órgão Julgador: Primeira
Turma.
EMENTA: Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Ação civil pública.
Obrigação de fazer. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do
princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário,
em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas
assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que
isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Agravo regimental não
provido.
Decisão
LEGITIMIDADE, PODER JUDICIÁRIO, DETERMINAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO
MUNICIPAL, IMPLEMENTAÇÃO, POLÍTICAS PÚBLICAS, FINALIDADE, GARANTIA,
DIREITO CONSTITUCIONAL, ESSENCIALIDADE, DIREITO À INTEGRIDADE FÍSICA,
DIREITO À MORADIA.
2. Superior Tribunal de Justiça
Processo AgRg no Resp 1107511/RS AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
ESPECIAL 2008/0265338-9 Relator(a) Ministro HERMAN BENJAMIN SEGUNDA
TURMA DJe 06/12/2013
Ementa: ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS - DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO
DE MEDICAMENTOS. MANIFESTA NECESSIDADE. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA DE
TODOS OS ENTES DO PODER PÚBLICO. NÃO OPONIBILIDADE DA RESERVA DO POSSÍVEL
AO MÍNIMO EXISTENCIAL. NÃO HÁ OFENSA À SÚMULA 126/STJ.
TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL, PRINCÍPIO DO MÍNIMO EXISTENCIAL.
Resp 1068731/RS RECURSO ESPECIAL 2008/0137930-3 Relator(a) Ministro
HERMAN BENJAMIN (1132) Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do
Julgamento 17/02/2011 Data da Publicação/Fonte DJe 08/03/2012
Ementa: ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. DIREITO SUBJETIVO. PRIORIDADE.
CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ESCASSEZ DE RECURSOS. DECISÃO
POLÍTICA. RESERVA DO POSSÍVEL. MÍNIMO EXISTENCIAL.
1. A vida, saúde e integridade físico-psíquica das pessoas é valor ético-jurídico supremo
no ordenamento brasileiro, que sobressai em relação a todos os outros, tanto na ordem
econômica, como na política e social.
2. O direito à saúde, expressamente previsto na Constituição Federal de 1988 e em
legislação especial, é garantia subjetiva do cidadão, exigível de imediato, em oposição a
fls. 50

omissões do Poder Público. O legislador ordinário, ao disciplinar a matéria, impôs
obrigações positivas ao Estado, de maneira que está compelido a cumprir o dever legal.
3. A falta de vagas em Unidades de Tratamento Intensivo - UTIs no único hospital local
viola o direito à saúde e afeta o mínimo existencial de toda a população local, tratando-
se, pois, de direito difuso a ser protegido.
4. Em regra geral, descabe ao Judiciário imiscuir-se na formulação ou execução de
programas sociais ou econômicos. Entretanto, como tudo no Estado de Direito, as
políticas públicas se submetem a controle de constitucionalidade e legalidade, mormente
quando o que se tem não é exatamente o exercício de uma política pública qualquer, mas
a sua completa ausência ou cumprimento meramente perfunctório ou insuficiente.
5. A reserva do possível não configura carta de alforria para o administrador
incompetente, relapso ou insensível à degradação da dignidade da pessoa humana, já
que é impensável que possa legitimar ou justificar a omissão estatal capaz de matar o
cidadão de fome ou por negação de apoio médico-hospitalar. A escusa da "limitação de
recursos orçamentários" frequentemente não passa de biombo para esconder a opção do
administrador pelas suas prioridades particulares em vez daquelas estatuídas na
Constituição e nas leis, sobrepondo o interesse pessoal às necessidades mais urgentes da
coletividade. O absurdo e a aberração orçamentários, por ultrapassarem e vilipendiarem
os limites do razoável, as fronteiras do bom senso e até políticas públicas legisladas, são
plenamente sindicáveis pelo Judiciário, não compondo, em absoluto, a esfera da
discricionariedade do Administrador, nem indicando rompimento do princípio da
separação dos Poderes.
6. "A realização dos Direitos Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de
um juízo discricionário nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da
vontade política. Aqueles direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não
podem ser limitados em razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do
administrador" (Resp. 1.185.474/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe
29.4.2010).
7. Recurso Especial provido.
RECURSO ESPECIAL Nº 1.185.474 - SC (2010⁄0048628-4) Rel. Min. Humberto
Martins
EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL – ACESSO À CRECHE AOS MENORES DE
ZERO A SEIS ANOS – DIREITO SUBJETIVO – RESERVA DO POSSÍVEL – TEORIZAÇÃO E
CABIMENTO – IMPOSSIBILIDADE DE ARGUIÇÃO COMO TESE ABSTRATA DE DEFESA –
ESCASSEZ DE RECURSOS COMO O RESULTADO DE UMA DECISÃO POLÍTICA –PRIORIDADE
DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS – CONTEÚDO DO MÍNIMO EXISTENCIAL – ESSENCIALIDADE
DO DIREITO À EDUCAÇÃO – PRECEDENTES DO STF E STJ.
IX - DA TUTELA CAUTELAR DE URGÊNCIA.
Os fatos supracitados, amplamente comprovados pela documentação colacionada,
demonstram que há risco iminente de novos despejos violentos de famílias das
comunidades hipossuficientes do Município de Fortaleza.
fls. 51

O NOVO cpc., em seu art. 300, faculta ao Juiz, conceder tutela de urgência quando
houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco
ao resultado útil do processo.
É fato que a probabilidade do direito está demonstrada pelos documentos e provas
documentadas representativas de vários depoimentos, prestados por moradores de
diferentes comunidades, nas quais foram violados o direito à moradia, à integridade
física, à informação ao domicílio, entre outros.
E, em caso de nova desocupação, sem ordem judicial, haverá afronta a garantia ao
princípio da inafastabilidade da jurisdição, o qual não poderá ser suplantado pela
autoexecutoriedade, notadamente em se tratando do direito possessório, que, até por
tradição, em nosso sistema jurídico, sempre foi exigido decisão judicial, à exceção do
desforço imediato.
Cada nova desocupação e demolição sem ordem judicial implica dano irreparável
às famílias, na medida que as famílias não terão como reconstruir suas moradias nem
substituir os bens destruídos, haja vista as condições financeiras dos assistidos.
Ou seja, permanecendo a prática da autoexecutoriedade das reintegrações de
posse/desocupações forçadas pela Municipalidade, os danos ocasionados, certamente,
serão de difícil reparação ou até mesmo irreversíveis, eis que o poder público não garante
a todos o direito à moradia nem indeniza construções erguidas em seu domínio..
De outro lado, a decisão de suspensão da execução do despejo pode ser revista a
qualquer tempo sem agregar grandes prejuízos ao Poder Público Municipal, mas nesta
hipótese haverá controle judicial dos atos administrativos intrínsecos na decisão judicial.
Assim, a probabilidade do direito está perfeitamente caracterizado pelas
regras constitucionais e legais que protegem o direito à moradia e à posse
acima citadas e também pela farta doutrina e jurisprudência colacionada, que
não cabe aqui repetir. Ademais, as famílias despejadas não serão absorvidas na
cidade formal, no máximo serão jogadas à informalidade em outra ocupação,
precarizando ainda mais o meio ambiente urbano, já insustentável além da
violação de direitos humanos que decorre de uma desocupação coletiva sem o
fls. 52

mínimo respeito aos direitos como soi acontecer nas ações organizadas pelo
GTOI.
ASSIM, COMPROVADOS OS FATOS, O PERIGO DA DEMORA E PRESENTE A PLAUSIBILIDADE
DAS ALEGAÇÕES POSTULA-SE MANUTENÇÃO DA SITUAÇÃO FÁTICA, NOTADAMENTE PELO DIREITO
DAS FAMÍLIAS DE PERMANECEREM NO LOCAL, OU, SUBSIDIARIAMENTE, ATÉ QUE O DESTINO DAS
FAMÍLIAS ESTEJA DECIDIDO, AINDA QUE SEJA POR MEIO DO REASSENTAMENTO DELAS EM OUTRO
LOCAL, EM AÇÃO ESPERADA DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE FORTALEZA/ESTADO DO CEARÁ.
Assim, permissa vênia, presentes estão os requisitos necessários à
concessão da tutela provisória de urgência, quais sejam a probabilidade do direito
espaldado no direito à assistência que o Estado deve prestar aos requerentes, na
concessão da moradia, necessidade esta devidamente comprovada com os documentos
que estão acostados na preambular, e o perigo do dano, configurado pelo perigo da
demora na prestação estatal, uma vez que consequências mais graves e até irreversíveis
poderão ocorrer em caso de desocupação do terreno, eis que o direito à moradia é de
acesso universal e igualitário, independente, pois, da condição sócioeconômica do
cidadão.
As famílias hipossuficientes não dispõem de recursos financeiros para
adquirir um imóvel regular diante da especulação imobiliária, tampouco arcar com altos
valores de aluguel, portanto, requer seja deferida TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA
DE NATUREZA ANTECIPADA em caráter liminar (inaudita altera pars) para
determinar que a Prefeitura Municipal de Fortaleza se abstenha de retirar
forçadamente famílias que já ocupem os terrenos do município como moradia
até que providencie o reassentamento de TODAS AS FAMÍLIAS de comunidades
hipossuficientes, fixando-se multa diária de R$ 2.000,00(dois mil reais) para o caso de
descumprimento e tomando-se qualquer outra providência no sentido de tornar eficaz a
decisão judicial, sendo ainda, advertida que o descumprimento configura ato
atentatório à dignidade da justiça a ensejar (além de eventuais sanções criminais,
civis) a aplicação de multa de até 20% do valor da causa ou 10 salários-mínimos por dia
(cf. artigo 77, inciso IV, §1º, §2º, §4º, §5º do CPC/155
).
5
CPC/15. Art. 77. Além de outros previstos neste Código, são deveres das partes, de seus procuradores e de todos aqueles que de
qualquer forma participem do processo: (…) IV - cumprir com exatidão as decisões jurisdicionais, de natureza provisória ou final, e não criar
embaraços à sua efetivação; (…) § 1o Nas hipóteses dos incisos IV e VI, o juiz advertirá qualquer das pessoas mencionadas no caput de que
sua conduta poderá ser punida como ato atentatório à dignidade da justiça. § 2o A violação ao disposto nos incisos IV e VI constitui ato
atentatório à dignidade da justiça, devendo o juiz, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis, aplicar ao responsável
fls. 53

X - DO DANO MORAL COLETIVO
Conforme os incisos V e X do art. 5º da Constituição Federal, o conceito
de dano moral abre espaço para outros fatores que afetam negativamente a um grupo,
ultrapassando, assim, a noção de dor e sofrimento, como a lesão imaterial, ambiental e os
direitos e interesses individuais da coletividade, tal como na hipótese em exame.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
V - é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por
dano material, moral ou à imagem;
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua
violação;
O direito à pretensão de indenização por dano moral, engloba quaisquer
ofensas ao nome, à imagem, à honra e a dignidade da pessoa, entre outras garantias
ALÉM DO DANO MORAL COLETIVO, seja ele ambiental, urbanístico ou por outra forma que
ultrapasse a esfera individual.
Na hipótese, o dano restou configurado pela violação dos direitos de
posse, informação, respeito, relativo as duas comunidades e de toda a coletividade de
habitantes da região, como caracterizado no corpo desta petição, inclusive pela
transcrição das declarações prestadas, bem como danos morais individuais e danos
materiais caracterizados pela apreensão dos materiais das Comunidades acima relatadas.
Em relação aos danos materiais, há muita dificuldade em quantificá-lo,
eis que as apreensões ocorreram de surpresa e não foi possível sequer fotografar os
materiais apreendidos e, como já relatado, não foi fornecido comprovante das respectivas
multa de até vinte por cento do valor da causa, de acordo com a gravidade da conduta. § 3o Não sendo paga no prazo a ser fixado pelo juiz, a
multa prevista no § 2o será inscrita como dívida ativa da União ou do Estado após o trânsito em julgado da decisão que a fixou, e sua
execução observará o procedimento da execução fiscal, revertendo-se aos fundos previstos no art. 97. § 4o A multa estabelecida no §
2o poderá ser fixada independentemente da incidência das previstas nos arts. 523, § 1o, e 536, § 1o. § 5o Quando o valor da causa for
irrisório ou inestimável, a multa prevista no § 2o poderá ser fixada em até 10 (dez) vezes o valor do salário-mínimo.
fls. 54

apreensões. Ademais, existe ainda a perda dos materiais empregados nas construções
demolidas, cujas notas foram perdidas ou soterradas durante a operação de fiscalização,
necessitando ser fixado o valor por arbitramento.
Para uma real apuração do dano moral causado por ofensa a direitos
fundamentais, caberá ao julgador trabalhar com os valores em sua essência e
significação, justificando moralmente o direito e as instituições da sociedade e,
principalmente a situação em que o dano foi praticado (contra toda uma comunidade e a
condição pessoal do ofensor e da repercussão do dano).
Nos termos da Lei nº 7.347/85, fica assegurada responsabilização por
danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem
urbanística, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico e a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
A Lei 8.078/90 também garante a prevenção e a reparação de danos
patrimoniais e morais, individuais, coletivos e difusos e o acesso aos órgãos judiciais e
administrativos, além de trazer o avanço das definições cabíveis dentro de direito
coletivo.
O conceito de dano moral coletivo abre espaço para outros fatores que
afetam negativamente um grupo, ultrapassando, assim, a noção de dor e sofrimento,
como a lesão imaterial ambiental e os direitos e interesses individuais da coletividade.
Assim, a violação a direitos fundamentais de uma coletividade, na
hipótese, moradia, posse, informação, etc., é passível da responsabilização do causador
do dano moral coletivo, trazendo para essa seara a responsabilidade objetiva.
A injusta lesão da esfera moral de uma comunidade, ou seja, à violação
de um determinado conjunto de valores coletivos, concretiza o dano moral coletivo e gera
automaticamente uma relação jurídica obrigacional entre o sujeito ativo detentor do
direito à reparação, que é a comunidade lesada e o sujeito passivo, que é o causador do
dano por ofensa a direitos fundamentais dessa coletividade.
XI – DO PEDIDO:
fls. 55

Em face do exposto e diante do presente suporte documental, jurídico e
doutrinário, da evidência fática inconteste e da qualidade probatória apresentada,
REQUER-SE:
1. O recebimento da inicial com a qualificação apresentada, em todos os
seus termos (cf. art. 319, inciso II, bem como §2º e 3ºdo CPC/15);
2. O deferimento da gratuidade judiciária integral para todos os atos
processuais (cf. art. 98 caput, §1º e §5º do CPC/15);
3. O deferimento de TUTELA DE URGÊNCIA, inaudita altera parte,
para determinar que a réu, através de seus gestores, abstenha-se de retirar
forçosamente as famílias, sob pena de multa diária, nos termos do art. 11 da
Lei 7.347/85, de R$ 2.000,00 até o integral reassentamento de todas as famílias
hipossuficientes, provendo-lhes condições dignas de moradia, com habitações
próprias à ocupação humana (ou seja, dotadas de rede completa de água potável,
rede completa de esgoto sanitário, rede completa de esgoto pluvial, rede de energia
elétrica residencial, iluminação pública em todo o assentamento e calçamento e
pavimentação das vias públicas);
4. A citação dos réus para apresentação de contestação no prazo legal,
nos termos do art. art. 183, bem como o art. 335 do CPC/15);
5. A designação de audiência de conciliação ou mediação tendo
em vista o interesse declarado(a) do(a) autor(a)(s) por via alternativa de solução do litígio
(cf. artigo 319, inciso VII do CPC/156
); devendo o(a) autor(a) ser intimado pessoalmente
da data de realização em virtude de não se encontrar assistido por advogado particular,
mas sim por Defensor(a) Público(a) Estadual (cf. artigo 334 §3º c/c artigo 186 §2º do
CPC/157
);
6
CPC/15. Art. 319. A petição inicial indicará: (…) VII - a opção do autor pela realização ou não de audiência de conciliação ou
de mediação.
7
CPC/15. Art. 334. Se a petição inicial preencher os requisitos essenciais e não for o caso de improcedência liminar do pedido, o
juiz designará audiência de conciliação ou de mediação com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, devendo ser citado o réu com pelo
menos 20 (vinte) dias de antecedência. (…) § 3o A intimação do autor para a audiência será feita na pessoa de seu advogado. Art. 186. A
Defensoria Pública gozará de prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais. (…) § 2o A requerimento da Defensoria Pública,
o juiz determinará a intimação pessoal da parte patrocinada quando o ato processual depender de providência ou informação que somente por
ela possa ser realizada ou prestada.
fls. 56

6. A intimação do Ministério Público Estadual para intervir como
fiscal da ordem jurídica (cf. artigo 178, incisos I e II do CPC/158
);
7. O julgamento antecipado TOTAL de mérito caso: (7.1) não haja
necessidade de produção de outras provas ou (7.2) o réu seja revel (artigo 355, incisos I
e II do CPC/159
);
8. O julgamento antecipado PARCIAL de mérito caso: (8.1) haja
pedido(s) formulado(s) incontroverso(s) ou (8.2) haja pedido(s) em condição(ões) de
julgamento (cf. artigo 356, incisos I e II do CPC/1510
);
9. Não ocorrendo nenhuma das hipóteses de julgamento antecipado
TOTAL ou PARCIAL de mérito, requer decisão de saneamento e de organização do
processo: (9.1) resolvendo as questões processuais pendentes [se houver]; (9.2)
delimitando as questões de fato sobre as quais recairão a atividade probatória,
especificando os meios de prova admitidos; (9.3) definição da distribuição do ônus da
prova; (9.4) delimitação das questões de direito relevantes para a decisão do mérito e
(9.5) designação, se necessário, de audiência de instrução e julgamento, intimação
prévia e feita por via judicial da(s) testemunha(s) oportunamente arrolada(s) pela
Defensoria Pública do Estado do Ceará (cf. artigo 357 e artigo 455, §4º, inciso IV do
CPC/1511
);
10. Ao final proferir sentença de resolução de mérito acolhendo o pedido
8
CPC/15. Art. 178. O Ministério Público será intimado para, no prazo de 30 (trinta) dias, intervir como fiscal da ordem jurídica
nas hipóteses previstas em lei ou na Constituição Federal e nos processos que envolvam: I - interesse público ou social; II - interesse de
incapaz; III - litígios coletivos pela posse de terra rural ou urbana.
9
CPC/15. Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando: I - não
houver necessidade de produção de outras provas; II - o réu for revel, ocorrer o efeito previsto no art. 344 e não houver requerimento de
prova, na forma do art. 349.
10
CPC/15. Art. 356. O juiz decidirá parcialmente o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcela deles: I -
mostrar-se incontroverso; II - estiver em condições de imediato julgamento, nos termos do art. 355.
11
CPC/15. Art. 357. Não ocorrendo nenhuma das hipóteses deste Capítulo, deverá o juiz, em decisão de saneamento e de
organização do processo: I - resolver as questões processuais pendentes, se houver; II - delimitar as questões de fato sobre as quais recairá a
atividade probatória, especificando os meios de prova admitidos; III - definir a distribuição do ônus da prova, observado o art. 373; IV -
delimitar as questões de direito relevantes para a decisão do mérito; V - designar, se necessário, audiência de instrução e julgamento.Art. 455.
Cabe ao advogado da parte informar ou intimar a testemunha por ele arrolada do dia, da hora e do local da audiência designada, dispensando-
se a intimação do juízo. (…) § 4o A intimação será feita pela via judicial quando: (…) IV - a testemunha houver sido arrolada pelo Ministério
Público ou pela Defensoria Pública;
fls. 57

de:
a) que o Poder Público Municipal abstenha-se de retirar sem ordem
judicial famílias que ocupam imóveis públicos para fins de moradia, ressalvado
o desforço imediato, até o integral reassentamento de todas as famílias de
baixa renda, existente na ocupação a ser removida, provendo-lhes condições
dignas de moradia, com habitações próprias à ocupação humana, notadamente
nas comunidades referidas no item IV (ou seja, dotadas de rede completa de água
potável, rede completa de esgoto sanitário, rede completa de esgoto pluvial, rede de
energia elétrica residencial, iluminação pública em todo o assentamento e calçamento e
pavimentação das vias públicas). Caso a medida já tenha sido executada, requer ainda
indenização pelos danos materiais e morais causados;
b) determinar a ré que se abstenham de demolir quaisquer construção,
finda ou não, sem ordem judicial, bem como recolher materiais de construção de
possuidores ou proprietários de imóveis localizados em áreas públicas/privadas, sem
notificação prévia e processo regular, no qual se garanta a ampla defesa;
c) condenar a ré na obrigação de fazer, notadamente, a elaborar
previamente o cadastro social, para fins de moradia, de todas as famílias residentes de
forma irregular, nas ocupações em áreas públicas, antes de iniciar o processo tendente a
desocupá-la e a elaborar estudos e projetos específicos para a regularização fundiária, e,
na hipótese de estudo técnico especial desaconselhar a regularização fundiária de
interesse social, Reurb-S, total ou parcialmente que sejam elaborados projetos
alternativos de reassentamento de todas as famílias carentes a serem removidas,
concedendo a ré aos prazos de 01 (um) ano para os projetos e de 02 (dois) anos para a
fiel execução (regularização e ou reassentamento);
d) condenar os réus em danos morais coletivos, considerando a
gravidade dos fatos e a quantidade de atingidos, devendo este, ser suficiente para
desencorajá-lo a novos atos, o que se estima como razoável para reparar o mal
provocado, o valor de R$ 100,000,00 (cem mil reais);
e) Condenação do(a) promovido(a) ao pagamento de honorários
advocatícios a serem fixados entre 10% e 20% sobre o valor da
condenação/proveito econômico obtido OU sendo este valor irrisório, arbitramento de
valor por apreciação equitativa (cf. artigo 85, §2º e §8º do CPC/1512
) que deverão ser
12
fls. 58

recolhidos em favor do FAADEP- Fundo de Reaparelhamento da Defensoria Pública
do Estado do Ceará (BANCO DO BRASIL – Agência n. 008-6 – Conta n. 21.740-9);
11 Após o transito em julgado, o(a) promovido deverá ser intimado para
dar cumprimento voluntário à sentença no prazo legal (cf. artigo 513, §2º do CPC/15).
Requer-se provar o alegado por todos os meios de prova em direito
permitido, notadamente depoimento pessoal dos réus, sob pena de confesso, oitiva de
testemunhas, juntada de documentos, perícias e demais meios probatórios que se fizerem
necessários ao andamento e julgamento do feito.
Atribui-se a causa o valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais).
Termos em que pede
E espera deferimento.
Fortaleza, 06 de abril de 2017.
José Lino Fonteles da Silveira Francisco Eliton A Meneses
Defensor Público Defensor Público
Winston Bruno Nunes Pinho
Estagiário de Direito
CPC/15. Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor. (…) § 2o Os honorários serão
fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo
possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos: I - o grau de zelo do profissional; II - o lugar de prestação do serviço; III -
a natureza e a importância da causa; IV - o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço. (…) § 8o Nas causas em
que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos
honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2o.
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