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Noções de Administração
POLÍCIA FEDERAL
Evolução da Administração Pública
no Brasil – 1930
Livro Eletrônico

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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO
Evolução da Administração Pública no Brasil – 1930
Prof. Vinicius Ribeiro
www.grancursosonline.com.br
SUMÁRIO
1. Evolução da Administração Pública.............................................................4
1.1. Modelos Teóricos...................................................................................4
1.2. Detalhando o Gerencialismo.................................................................10
2. Gestão Pública x Gestão Privada..............................................................26
3. Organização da Administração Pública......................................................36
3.1. Órgão................................................................................................45
3.2. Outros Aspectos da Organização...........................................................48
Resumo da Aula........................................................................................60
Bibliografia...............................................................................................63
Questões de Concurso................................................................................64
Gabarito...................................................................................................75
Questões Comentadas................................................................................76
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VINICIUS RIBEIRO
Analista Legislativo na Câmara dos Deputados, onde trabalha
com as leis orçamentárias. Aprovado no concurso de Consultor de
Orçamento na Câmara dos Deputados. Formado em Administração na
Universidade Federal de Uberlândia. É autor do livro Administração para
Concursos, publicado pela editora GEN. Professor de cursos online para
concursos há 7 anos. Foi, ainda, Analista de Planejamento e Orçamento
no Ministério do Planejamento; Analista Judiciário – Área Administrativa
no CNJ e no STF; e Especialista no FNDE. Possui pós-graduação – MBA
em Negócios Internacionais e Comércio Exterior na FGV.
ALLAN MENDES
Servidor do Ministério Público da União (MPU), onde atua como Diretor
Administrativo e Financeiro do Programa de Saúde dos Membros e
Servidores. Aprovado dentro das vagas no concurso de Auditor Interno
do GDF – Planejamento e Orçamento. É graduado em Ciências Contábeis
pela UnB e em Direito pela UPIS. É pós-graduado em Contabilidade
Pública na WPÓS e mestrando em Direito pela Universidade Católica de
Brasília. Foi Especialista no FNDE, onde atuava como Chefe da Divisão
de Prestação de Contas de Convênios.

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1. Evolução da Administração Pública
1.1. Modelos Teóricos
Vamos entender a evolução da Administração Pública no Brasil e no mundo, que
começa no patrimonialismo, passa pela burocracia e culmina no que chamamos de
gerencialismo.
Administração Pública Patrimonialista
Dentro da classificação da Administração Pública, a primeira delas, na ordem
cronológica, é a patrimonialista, também chamada de clássica.
O patrimonialismo é considerado uma privatização (rent-seeking) do Estado
para o príncipe e seus nobres.
Nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas, o aparelho do Estado é
considerado uma extensão do poder do soberano. Há uma “confusão” entre o que
é de quem. Os servidores possuem status de nobreza real, sendo seus cargos cha-
mados de prebendas.

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A res publica (coisa pública) não se diferencia das res principis (coisa do prínci-
pe). O rei e os nobres não distinguem se o fax é da repartição ou da sua casa. Tudo
bem: não existia fax naquela época. Mas, alguém deve estar pensando que já viu
esse filme, e um filme tão atual quanto “A Era do Gelo 4”. Pois é, podemos afirmar
que o patrimonialismo perdura nos dias de hoje, não é?
Importante destacar que, no Brasil, mesmo com a Proclamação da República
em 1889, esse modelo continuou vigente por algumas décadas. A república do
“café (São Paulo) com leite (Minas Gerais – um belo estado)” manteve a estrutura
patrimonialista, com uma democracia bastante incipiente, rudimentar.
Vejamos o quadro abaixo.
Administração Pública Patrimonialista
• Momento histórico: monarquia;
• Agentes: rei, nobres;
• Privatização do Estado e democracia fraca;
• Preocupação com controle: nota “0”;
• Corrupção e Nepotismo: nota “10”;
• Cargos como prebendas ou sinecuras: benefícios fáceis, sem esforços, troca
de favores;
• Res publica = res principis (coisa pública = coisa do príncipe).
Administração Pública Burocrática
No mundo, a administração burocrática surge na segunda metade do século
XIX, no auge do Estado Liberal. O objetivo era combater o nepotismo e a corrup-
ção, entraves para o capitalismo, para o desenvolvimento dos mercados. Trata-se
do modelo racional-legal.

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Influenciado pelos ideais de Weber, Getúlio Vargas opta pelo modelo burocrático
a partir de 1930. É possível dizer que a estrutura da Administração Pública brasilei-
ra começa nesse período, quando o Governo cria o DASP (Departamento Adminis-
trativo do Serviço Público) em 1936. Antes, não há uma estrutura, até pela mistura
que se fazia entre o público e o privado no patrimonialismo.
O DASP foi responsável por realizar os principais concursos no país até meados
da década de 80, quando foi extinto.
Considerando todo o problema advindo do patrimonialismo, Vargas institui uma
administração com rígidos controles, com hierarquia no serviço público, com for-
malismo e com impessoalidade. Todas essas características visavam combater a
corrupção, o nepotismo.
Outra grande contribuição da burocracia é a meritocracia. É a partir de 30 no Brasil
que se começa a valorizar o mérito no trabalho, a promover funcionários em face
de mérito nas suas realizações. Essa é a meritocracia.
Veja bem. Não estou falando que a meritocracia “bombou” desde então. Sabemos
que ainda hoje ela não está plenamente implantada, com cargos políticos sobre-
pondo o mérito a cargos técnicos. Estou dizendo que essa ideia de promover por
mérito começou com Vargas, ok?
Vejamos o quadro abaixo.
Administração Pública Burocrática
• Combate à corrupção, centralização;
• Controle de gastos, de processos: atividades-meio;
• Hierarquia, divisão do trabalho e rigidez;
• Rotinas controladas e estabelecidas;
• Formalismo e impessoalidade.

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1. (ESAF/SMF-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática:
a) atinge seu ápice ao final da década de 1950, com a instalação do Ministério da
Desburocratização.
b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criação do DASP.
c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, até nossos dias, sendo esta a
razão da falência do modelo gerencial.
d) deve-se mais à política do café com leite que ao início do processo de industria-
lização.
e) foi completamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do sé-
culo XX1
.
1
Letra b. Vejamos por item: a) Questão de lógica. Como o ápice da burocracia ocorreria com o Ministério da
DESburocratização?; b) nossa resposta. O DASP, criado na década de 30, era o responsável, por exemplo,
pela realização dos concursos públicos no país; c) falar que está arraigado é exagerado. Características per-
manecem, mas é o modelo gerencial que prevalece hoje, pelo menos na teoria; d) característica do patrimo-
nialismo; e) Não podemos falar que a substituição foi completa. Os modelos convivem entre si.

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2. (ESAF/MF/2014) A dominação burocrática proposta por Weber estabeleceu os
seguintes atributos da organização racional-legal, exceto:
a) A concentração do trabalho
b) A hierarquia
c) A existência de regras gerais de funcionamento.
d) A separação entre propriedade pessoal e organizacional
e) A seleção de pessoal com base em qualificação técnica2
.
Administração Pública Gerencial/Sistêmica – Nova Gestão Pública
Após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), o mundo e o Brasil passaram a
“aumentar” o Estado, com o intuito de prover o cidadão de mais serviços, como
saúde, educação, previdência social. Essa expansão do Estado gerou um “incha-
mento” da máquina pública. Chegou um momento em que os contribuintes (tax
payers) percebem a quantidade de tributos pagos e a baixa qualidade do serviço
público. Bem atual, não é? Bem semelhante ao “vem pra rua” de 2013.
Juntamente com a expansão do Estado após 45, o desenvolvimento tecnológico
e a globalização mundial foram marcas do final do século XX (anos 1900). Esses
fatores (expansão do Estado, tecnologia e globalização) foram determinantes para
deixar à mostra grandes problemas da burocracia. Uma coisa era controlar o Esta-
do quando ele era pequeno, com tecnologia 0, sem muitas relações com o mundo.
Outra coisa é você “engessar”, controlar algo grande, tecnológico e globalizado,
concorda?
2
Letra a. A burocracia prega a hierarquia, as regras, a separação de propriedades e a seleção com base
em questões técnicas. No entanto, ela não se caracteriza pela concentração do trabalho. Na verdade, outra
característica da burocracia é a divisão/especialização do trabalho.

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Vejamos o quadro abaixo:
Administração Pública Gerencial
• Foco em resultados;
• Idéias de Margaret Thatcher trazidas pelo Ministro Bresser Pereira ao Brasil;
• Eficiência e Eficácia;
• Redução de custos;
• Autonomia dos Administradores;
• Descentralização.
3. (ESAF/RECEITA FEDERAL/2014) Considerando-se os modelos teóricos de Admi-
nistração Pública: patrimonialista, burocrático e gerencial, é correto afirmar que:
a) a Administração Pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta,
pregando o formalismo, rigidez e o rigor técnico.
b) a Administração Pública burocrática pensa na sociedade como um campo de
conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e
afirmam suas posições ideológicas.
c) a Administração Pública burocrática prega a descentralização, com delegação de
poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.
d) a Administração Pública Gerencial é autorreferente e se concentra no processo, em
suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envolvida.
e) a Administração Pública Gerencial assume que o modo mais seguro de evitar
o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos com o controle de
procedimentos3
.
3
Letra a. Essa é a nossa resposta; b) É a administração gerencial que tem essa visão. A burocracia vê racio-
nalidade absoluta. O gerencialismo percebe que existem conflitos, diferenças, posições ideológicas; c) Isso é
característica do gerencialismo; d) Essas são disfunções da burocracia; e) Isso quem prega é a burocracia.

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Importante destacar que não há um abandono da burocracia pelo gerencialismo.
Esse tipo de administração também busca aproveitar conceitos importantes da ad-
ministração burocrática. Não há total ruptura.
1.2. Detalhando o Gerencialismo
No estudo da evolução da Administração Pública (patrimonialismo, burocracia
e gerencialismo), as diversas reformas que foram implantadas com vistas à admi-
nistração gerencial são conhecidas como a Nova Gestão Pública – NGP (New Pu-
blic Management – NPM). E é nesse momento que se pode perceber claramente a
evolução dos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade (esses dois últimos se
inserindo praticamente no mesmo momento).
A NPM pode ser dividida em três diferentes momentos que ocorreram em di-
versos países, tendo destaque na Grã-Bretanha, da saudosa Margaret Thatcher.
Na terra da Rainha, essa NPM ficou conhecida como Managerialism. Vejamos um
quadro ilustrativo.

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Alguns conceitos:
Equidade: garantir o direito de todos com imparcialidade. Igualdade. Tratar
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas desigual-
dades. Eu não posso tratar um deficiente físico como eu trato uma pessoa sem
deficiência física. É preciso, por exemplo, construir rampas, disponibilizar estacio-
namento exclusivo, etc.
Eficiência: fazer certo as coisas. Utilizar os recursos da melhor maneira possí-
vel, fazendo mais (produtos) com menos (insumos, mão de obra, recursos finan-
ceiros), sem desperdícios. É ser produtivo, ter bom desempenho.
Eficácia: fazer a coisa certa. É fazer o que é certo para se alcançar um objetivo.
É o alcance dos objetivos.
Efetividade: fazer o que tem que ser feito. É causar o melhor impacto possível
com as ações, é alcançar resultados. Além de atingir o resultado, é preciso gerar
benefícios à sociedade.
Sou eficiente se produzo um carro utilizando 5 pessoas, sendo que antes eu
utilizava 10. Sou eficaz se produzo o carro planejado. Sou efetivo se o carro
produzido gera impactos na sociedade, como a satisfação dos clientes ou a
diminuição da emissão de poluentes.

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4. (ESAF/CGU/2006) Correlacione a coluna A com a coluna B e escolha a opção
correta.
a) A1-B7; A2-B1; A3-B4
b) A3-B6; A4-B3; A5-B2
c) A1-B5; A2-B7; A4-B4
d) A2-B3; A4-B4; A5-B6
e) A1-B3; A3-B2; A5-B44
4
Letra a. Vamos fazer a relação completa: Administração: estudo das organizações; organização: conjunto
de pessoas e de recursos deliberadamente estruturados para alcançar objetivos; eficiência: uso racional dos
recursos; eficácia: alcance de metas pré-definidas; efetividade: relaciona-se com impacto dos resultados.

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5. (ESAF/RECEITA FEDERAL/2009) Assinale a afirmativa correta.
a) Algo não pode ser efetivo se não for eficiente.
b) Tudo que é eficaz também é eficiente.
c) Algo pode ser eficaz e não ser eficiente.
d) Tudo que é efetivo também é eficiente.
e) Algo não pode ser eficaz se não for eficiente5
.
As Bases do Gerencialismo
Dentro de um contexto de governos neoliberais da década de 80 do século pas-
sado, com Ronald Regan, nos Estados Unidos, e sua amiga Margaret Thatcher, na
Inglaterra, começam a ser implantados os ideários do gerencialismo.
Embora o contexto inicial fosse neoliberal, logo se percebeu que o Estado Mí-
nimo era inviável para o gerencialismo. A razão disso são as demandas cada vez
maiores dos cidadãos por melhores e mais diversificados serviços, ou seja, as pes-
soas não querem um Estado que apenas cuida da educação e da saúde.
Em vez de um Estado Mínimo, a ideia passa a ser a de um Estado Menor, que
ao menos regule determinadas atividades. Nesse formato, grande parte dos inves-
timentos em infraestrutura e das prestações de serviços é realizada por parte da
iniciativa privada. Ao Estado, cabe regular as atividades para garantir o bom fun-
cionamento. Daí, surgem as agências reguladoras.
As agências reguladoras são autarquias instituídas sob regime especial (apenas
autarquias, se falarmos na esfera federal), criadas para regular o serviço público,
fruto da privatização de alguns serviços. Com essas privatizações, criou-se a neces-
sidade de regular o mercado, para não deixar simplesmente nas mãos da iniciativa
privada. Daí, surgiram a ANATEL, ANAC, ANTAQ, ANA, ANTT, etc.
5
Letra c. Vejamos os itens: a) a efetividade pode ser acompanhada de ineficiência; b) a eficácia também
convive com a ineficiência; c) essa é a nossa resposta; d) não necessariamente. É possível haver efetividade
convivendo com ineficiência; e) é posso alcançar meu objetivo sem ser eficiente, abusando dos recursos.

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Diferente das agências reguladoras são as agências executivas: autarquias (ou
fundações públicas de direito público ou privado) que recebem essa qualificação
(de agência executiva). Para alcançarem esse status, as autarquias celebram um
contrato de gestão com o ministério supervisor. Nesse contrato, são estabelecidos
direitos e obrigações.
As agências executivas ganham essa qualificação com o foco no alcance de re-
sultados, é a chamada contratualização de resultados. Com a qualificação, essas
agências passam a gozar de mais ampla autonomia gerencial, orçamentária e fi-
nanceira.
É uma via de mão dupla. Se, por um lado, há maior autonomia, por outro, existe
a obrigação de atingir metas.
Os motivos que fazem com que o poder público recorra à iniciativa privada
resumem-se em fatores econômicos e culturais. De um lado, as despesas públi-
cas aumentaram demasiadamente, passando a ser contestadas pelos contribuintes
(taxpayers); a baixa produtividade do setor público em meio a uma interferência
de objetivos sociais com os objetivos econômicos; as empresas passam a exercer
pressão sobre os mercados públicos devido às suas estratégias de crescimento. Na
outra ponta (cultural), temos as inovações tecnológicas (transporte e telecomuni-
cação), que favorecem uma cultura de autonomia. Além desses problemas, existe
a própria necessidade do sistema social de se renovar.
Nesse contexto, a gestão pública passa a ser dominada pela incorporação de
princípios de mercado, pelas teorias administrativas, por programas de qualidade
que procuram elevar os níveis de produtividade das organizações públicas.
Gerencialismo Puro
Em um primeiro momento, o gerencialismo focou na eficiência, considerando o
cidadão como um contribuinte (taxpayers), ou seja, aquele que financia o sistema.
No Brasil, tão importante foi a eficiência que essa passagem da burocracia para

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o gerencialismo é marcada pela Emenda Constitucional n. 19/1998. Essa emen-
da introduziu nos princípios da Administração Pública (legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade) a eficiência.
A reforma gerencial no Brasil é marcada por um documento chamado PDRAE:
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Esse documento data de 1995 e foi
elaborado sob a batuta do então Ministro Bresser Pereira, no Governo FHC (95-2002).
O gerencialismo se aproveitou da ineficiência da burocracia, que criou um Estado
autorreferenciado, com o controle nos gastos como marca. Devemos nos lembrar
também das disfunções da burocracia: excesso de formalismo, apego aos regula-
mentos, resistência a mudanças, processo decisório lento, etc.
O grande foco dessa fase era sanar os problemas que advieram da burocracia,
por meio da redução de gastos públicos e do aumento da produtividade do setor
público, ou seja, buscava-se a eficiência governamental.
Como instrumento para a implantação desses objetivos que buscam a economia,
o Estado passou a efetuar práticas de privatização, desregulamentação (deixar
para o mercado a organização de determinado setor), devolução de atividades go-
vernamentais à iniciativa privada.
As pessoas eram vistas como meros contribuintes (taxpayers), ou seja, aqueles
que estão preocupados com a aplicação eficiente do recurso arrecadado, sem que
isso gere desperdícios. No gerencialismo puro, funciona a lógica fiscal.
O foco era os taxpayers justamente pela crise que ocorrera no Estado do Bem-
-Estar, que se viu incapaz de atender às demandas da sociedade. Isso gerou a re-
volta dos contribuintes, que não viam seus recursos serem devidamente aplicados.

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Outras características do gerencialismo puro: aplicação de conhecimentos/teo-
rias oriundas da iniciativa privada; foco na administração voltada para a mudança
de cultura no setor público. Sabemos que essa mudança ainda não obteve êxito no
Brasil, pois a fama do serviço público brasileiro remonta à época burocrática das-
peana (do DASP).
Com relação à eficiência, fundamental passou a ser o corte de custos: redução
salarial, demissões, racionalização de processos, etc.
Vejamos os problemas/críticas da primeira fase do gerencialismo:
Consumerism
Uma vez que o gerencialismo puro não melhorou a prestação dos serviços, sur-
gem novas tendências que visam à efetividade, à qualidade no setor público.
Nesse segundo momento, chamado de consumerism, a preocupação estende-se
para a qualidade (efetividade). O usuário do serviço público agora é visto como um
cliente/consumidor, em alusão aos termos utilizados nas empresas. A satisfação do
cliente vira o foco e a qualidade do serviço, a ferramenta principal. No consumerism,
funciona a lógica gerencial.

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A ideia era fazer com que o setor público ficasse mais ágil e competitivo, des-
centralizando serviços, implantando inovações para o atendimento ao público, in-
centivando a competição entre os órgãos públicos.
Essa descentralização é fundamental. É a partir dela que surge a Administração
indireta e suas entidades. Fazendo a distinção: Administração direta são os Minis-
térios e seus órgãos, ou as secretarias, no caso dos Estados e Municípios. A Admi-
nistração indireta são as autarquias (IBAMA), fundações (IBGE), empresas públicas
(CAIXA ECONÔMICA) e sociedades de economia mista (PETROBRAS).
A utilização da Administração indireta é uma forma de descentralização, con-
ceito do gerencialismo. Descentralizar é dar autonomia para essas empresas e
autarquias criadas. Autonomia de decisão, o que acelera a execução, melhorando
o serviço público. Já imaginou se tudo tivesse que passar pelos Ministros? Iria de-
morar um pouco, não é?
É no consumerism que surge o paradigma do cliente na gestão pública. Assim, a
partir da implantação da qualidade e da flexibilidade visando ao melhor atendi-
mento possível, o conceito de cliente, até então utilizado somente nas empresas, é
transportado para o setor público.
Além da descentralização, que busca a proximidade entre o usuário dos serviços e
a Administração Pública, são criados mecanismos para tentar evitar problemas com
a execução dos serviços.
Até então, não existia, no setor público, o conceito de competição. Uma vez sendo
os serviços todos exclusivos, todos representando um monopólio, os consumidores
não possuem alternativas para escolher.
A ideia então é copiar as bases do funcionamento do mercado. O estímulo à concor-
rência subsidia a qualidade dos serviços, já que aquele que estiver prestando um
serviço de maneira insatisfatória perde espaço para serviços de qualidade.

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Vejamos os problemas/críticas do consumerism.
Ausência da separação de conceitos entre o consumidor do mercado e o do
serviço público.
Nem sempre é possível implantar a competição de serviços públicos.
Public Service Oriented – PSO
Diante desses princípios da iniciativa privada, surge uma problemática: como
garantir a equidade em um contexto de privatização.
É fato que o setor privado visa ao lucro, não possuindo preocupação com igual-
dade entre as pessoas. Aquele que paga mais, tem o melhor serviço prestado: é a
valorização do “bom” cliente.
Entretanto, não é assim que a “banda deve tocar” no setor público. Como já
falamos, é preciso tratar todos de forma igual (não esquecendo a desigualdade dos
desiguais).
Vejamos o exemplo da Grã-Bretanha. Até os anos 80, os serviços públicos eram
produzidos e gerenciados pelo Estado, no modelo de monopólios naturais, para que se
garantisse a generalização dos serviços e condições para o desenvolvimento industrial.
Margaret Thatcher modifica radicalmente esse panorama: os serviços de água,
gás, energia e telecomunicações passam por um processo de privatização, que faz
com que esses setores se tornem rentáveis, gerando mais interesse do setor priva-
do. Essa rentabilidade e o lastro na capacidade de pagamento dos usuários criam
dois fenômenos: cherry picking (cereja do bolo) e o social dumping (dano social).
Cherry picking: processo de luta das empresas para a dominação das zonas
mais rentáveis ou em acelerado crescimento.

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Social dumping: desprezo pelas classes mais pobres.
A consequência desses fenômenos é a criação de guetos com pouco acesso aos ser-
viços públicos. O direcionamento dos auxílios aos mais necessitados não é mais tratado
no âmbito da gestão dos serviços, mas no contexto das políticas sociais do Estado.
Nesse último momento, o public service oriented, a evolução parte para a equi-
dade/justiça, relacionada com a responsabilização. O usuário é visto como um ci-
dadão. Essa mudança de cliente para cidadão é fundamental. O tratamento de um
cliente é proporcional ao que ele gasta. Com o cidadão, isso não acontece.
Agora, o cidadão tem, além de direitos, obrigações perante a sociedade, como
a fiscalização da “coisa pública”, devendo cobrar os maus gestores.
A descentralização promovida pela PSO não visa somente à eficiência do serviço
ou à qualidade do atendimento. Na public service oriented, a descentralização é
uma forma de promover a participação política dos cidadãos.
É importante mencionar que cidadão diferencia-se de cliente devido à sua conota-
ção coletiva.
6. (ESAF/MTE/2010) As seguintes afirmações espelham entendimentos corretos
sobre a Nova Gestão Pública (NGP), exceto:
a) a NGP é um movimento cuja origem remonta às mudanças havidas nas admi-
nistrações públicas de alguns países a partir da década de 1970, principalmente
nos Estados Unidos e na Inglaterra.
b) o consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais
voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das necessidades
dos cidadãos, consumidores de serviços públicos.

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c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspirada nas
reformas minimalistas e na proposta de aplicação da tecnologia de gestão empre-
sarial ao Estado.
d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de transparên-
cia, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça,
introduzindo novas ideias ao modelo gerencial puro.
e) desde o início, a experiência brasileira em NGP aponta para uma forte retomada
do estado do bem-estar social e do desenvolvimentismo burocrático, ideal reforça-
do pela recente crise do mercado financeiro internacional6
.
7. (ESAF/MPOG/2009) Podendo ser identificada como uma perspectiva inovadora
de compreensão, análise e abordagem dos problemas da Administração Pública,
com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia e eficiência em seu
funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe um modelo administrativo dotado
das seguintes características, exceto:
a) direcionamento estratégico.
b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego.
c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados.
d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/ produtividade.
e) transparência e cobrança de resultados (accountability)7
.
6
Letra e. O gerencialismo surge com a crise do Estado do Bem-Estar Social, que se vê incapaz de atender às
diversas demandas da sociedade. Portanto a NGP nega esse modelo de Estado, pregando um Estado Menor,
efetivado mediante regulações. Nem precisamos falar do restante da questão, que faz alusão à burocracia.
7
Letra c. Vejamos item por item: a) ter direcionamento estratégico significa ter visão global da Administra-
ção Pública para poder entender o ambiente em que ela está inserida e traçar metas para serem cumpridas.
Certo; b) regimes estáveis de serviços públicas são oriundos da administração burocrática. Sabemos que,
no Brasil, os regimes continuam; c) foco nos procedimentos é marca da burocracia. Errado; d) conceitos
originados do gerencialismo puro. Certo; e) conceitos oriundos do PSO. Certo.

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Dimensões da Reforma na Administração Pública
A reforma na Administração Pública pode ser vista sob algumas dimensões. Va-
mos a elas:
• Dimensão institucional-legal: formada pelas mudanças necessárias no
campo normativo e legal da Administração;
• Dimensão política: voltada para o contexto político, no qual entra a dimen-
são institucional-legal também;
• Dimensão cultural: baseia-se na mudança de valores burocráticos para ge-
renciais;
• Dimensão-gestão: põe em prática as novas ideias gerenciais e oferece à
sociedade um serviço público efetivamente mais barato, mais bem controlado
e com a melhor qualidade;
• Dimensão econômica: está voltada para o mercado.
PDRAE
Vamos falar um pouco mais sobre o Plano.
Elaborado pelo então Ministério da Administração Federal e da Reforma do Esta-
do – MARE, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) representou
a tentativa de implantação do gerencialismo no Brasil. De maneira mais concreta,
o PDRAE introduziu dispositivos na Constituição Federal de 1988 com o intuito de
colocar a Carta Magna em consonância com as pretensões de uma Administração
Pública Gerencial.
O principal dispositivo foi a introdução do princípio da eficiência para a Adminis-
tração Pública. Juntamente com a eficiência, o Plano buscava flexibilizar a estabi-
lidade do funcionalismo público, permitindo a existência de regimes jurídicos dife-
renciados. A ideia era conferir um caráter mais gerencial na atuação dos servidores.

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Essa questão do regime por vezes se alterou no Brasil e, hoje (desde 2007), pre-
valece a regra de apenas um regime (Regime Jurídico Único – RJU), que determina
que os entes devem ter apenas um regime. No caso da União, esse regime é o es-
tatutário (em contraposição ao regime celetista), nos termos da Lei n. 8.112/1990.
O Plano também entrou no campo das aposentadorias. A ideia era definir uma
idade mais razoável para se aposentar, sendo essa aposentadoria proporcional ao
tempo de contribuição do servidor.
O PDRAE, ao fazer uma análise do contexto histórico, destaca três aspectos re-
lacionados à crise do Estado:
• Crise fiscal:
–– Perda do crédito;
–– Poupança pública negativa.
• Esgotamento da estratégia estatizante por meio de:
–– Estado do bem-estar social – países desenvolvidos;
–– Substituição de importações – terceiro mundo;
–– Estatismo – países comunistas.
• Superação da maneira de se administrar → superação da Administração Pú-
blica burocrática. Sempre lembrando que o gerencialismo não abandona por
completo seus preceitos.
O PDRAE destaca tentativas anteriores de reforma da Administração Pública bu-
rocrática, salientando que essas experiências foram marcadas ou pelo foco na ex-
tinção/criação de órgãos, ou pela instituição de estruturas para funcionar de forma
paralela à estrutura existente para flexibilizar a rigidez burocrática:
• Governo JK (1956-1961). Foram criadas comissões especiais:
–– Comissão de Estudos e Projetos Administrativos: foco na simplificação dos
processos administrativos e reformas ministeriais.
–– Comissão de Simplificação Burocrática: elaboração de projetos voltados
para reformas globais; descentralização de serviços.

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• Reforma de 67 (Decreto-Lei n. 200/1967): uma grande tentativa de su-
perar a rigidez burocrática. É considerado o primeiro momento de admi-
nistração gerencial no Brasil. Nesse Decreto foram realizadas/buscadas:
–– Transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista (descentralização funcional);
–– Instituição do planejamento e do orçamento como princípios de racionali-
dade administrativa;
–– Reunião da competência e da informação no processo decisório.
A Reforma de 67 gerou uma dualidade de órgãos, criando núcleos de eficiên-
cia e competência na Administração indireta oriunda da descentralização (ilhas de
excelência) e mantendo estruturas arcaicas e ineficientes na Administração direta.
Voltando ao PDRAE, são destacados quatro setores no contexto do Aparelho do
Estado, a saber:
Núcleo Estratégico
• setor que define leis/políticas públicas.
• local de tomada de decisão em nível estratégico.
• corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e ao
Presidente da República, Ministros e seus assessores diretos (âmbito do Poder
Executivo).
Atividades Exclusivas
• serviços que só podem ser feitos pelo Estado.
• exercício do poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar (poder extroverso).
• exemplo: cobrança de impostos, polícia, serviço de trânsito.

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Serviços Não Exclusivos
• Estado e organizações públicas não estatais atuam simultaneamente.
• O Estado está presente nesse setor dada a sua importância: educação e saú-
de.
Produção de Bens e Serviços para o Mercado
• área de atuação das empresas.
• atividades que geram lucro, mas que ainda estão no aparelho do Estado de-
vido ao alto grau de investimento ou da característica de monopólio do setor.
• exemplo: infraestrutura.
Para aqueles que queiram fazer uma leitura maior a respeito do PDRAE, segue
o link onde está disponível o Plano:
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
8. (ESAF/FUNAI/2016) Analise os itens a seguir e assinale a opção correta.
I – A criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP), em
1938, pode ser considerada um importante marco para o início da profissio-
nalização na Administração Pública brasileira em nível federal.
II – O Decreto-Lei 200 de 1967, ao reorganizar a estrutura da Administração
Pública federal e estabelecer a divisão entre Administração Pública direta e
indireta, demarca o início das práticas burocráticas no Estado brasileiro.
III – O movimento de publicização de serviços não exclusivos do Estado, pautado
pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, evidencia uma
forma de Administração Pública orientada pela abordagem gerencialista.

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a) Somente I está correto.
b) Somente III está correto.
c) Somente I e II estão corretos.
d) Somente I e III estão corretos.
e) Somente II e III estão corretos8
.
9. (ESAF/ANAC/2016) O aparelho do Estado é composto por quatro setores distintos:
(1) Núcleo estratégico.
(2) Atividades exclusivas.
(3) Serviços não exclusivos.
(4) Produção de bens e serviços para o mercado.
Leia os trechos a seguir e ordene-os de acordo com os itens citados anteriormente.
( ) Corresponde à área de atuação empresarial, que explora atividades econômi-
cas com fins lucrativos, mas que ainda permanecem no aparelho do Estado.
( ) Corresponde ao governo em sentido lato. É o setor que define as leis e as
políticas públicas e cobra seu cumprimento. É o mais alto nível de decisão do
governo.
( ) Corresponde ao setor em que o Estado atua simultaneamente com outras or-
ganizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não
possuem o poder de Estado.
( ) É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São
serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado ─ o poder de regula-
mentar, fiscalizar e fomentar.
8
Letra d. I) De fato, a criação do DASP no Governo Vargas implanta importantes medidas, como a merito-
cracia e o concurso público; II) Não é bem assim. O Decreto-Lei n. 200/1967 é uma tentativa de tornar o
Estado mais gerencial; III) De fato, o PDRAE faz parte de um movimento gerencialista. São quatro os setores
pensados: núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos e produção de bens e serviços
para o mercado.

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a) 1, 3, 4, 2
b) 4, 1, 3, 2
c) 4, 3, 1, 2
d) 4, 3, 2, 1
e) 3, 4, 1, 29
2. Gestão Pública x Gestão Privada
Temos visto que, sob vários aspectos, a gestão pública tem utilizado teorias
administrativas oriundas da Administração Privada. Entretanto, por mais que esses
modelos sejam aplicados no setor público, há diferenças que devem persistir entre
as gestões pública e privada.
A mais importante diferença diz respeito à legalidade. O princípio da Legalida-
de, juntamente com a Impessoalidade, a Moralidade, a Publicidade e a Eficiência
– acrônimo LIMPE, está expresso no caput do art. 37 da Constituição Federal de
1988. Esses cinco são os princípios norteadores da Administração Pública.
Além de ser um princípio da Administração Pública, também está consignado
em outra parte da Carta Magna. Trata-se do art. 5º, em que são elencados os di-
reitos e deveres individuais e coletivos.
Nos termos preconizados, o agente público deverá agir em conformidade com
os ditames da Lei, só podendo fazer o que a lei permite.
Mas e aí, professor? Você está querendo dizer que a Administração Privada
é contra a lei? Tudo que ela faz é ilegal? De forma alguma. O que muda, para o
agente privado, é que ele pode fazer tudo o que a lei não proíbe. Assim, no setor
privado, há mais liberdade e flexibilidade para agir.
9
Letra b. I) o empresariado deve atuar no fornecimento de bens e serviços para o mercado; II) definir leis
e políticas públicas está no topo, sendo o núcleo mais estratégico; III) serviços não exclusivos permitem a
participação tanto do Estado quanto da iniciativa privada; IV) se só o Estado pode realizar, estamos falando
de atividades exclusivas, como a fiscalização, a regulamentação e o fomento.

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Vejamos outras divergências existentes entre os setores:
Interesse: como sabemos, o setor público está direcionado para o interesse da
coletividade (o bem-estar de todos os cidadãos). Por outro lado, a Administração
privada visa à satisfação dos stakeholders*.
*Stakeholders são as partes interessadas na empresa. São os agentes afeta-
dos positiva ou negativamente pelas decisões da organização. Nesse sentido,
podem ser considerados os funcionários ou os acionistas, por exemplo. Pode-
mos também considerar como stakeholders os fornecedores e clientes.
Recursos: quem financia o setor público? Nós, os contribuintes. Trabalhamos
4 meses do ano para isso, não é? Cerca de 1 trilhão de reais já foram arrecadados
este ano no país; é mole? Pagamos tributos (em que estão incluídos os impostos,
as taxas, as contribuições) para o funcionamento da Administração Pública e para
que ela devolva esse financiamento em serviços públicos de saúde e educação, em
estradas construídas/reformadas, em aeroportos sem filas, etc. Tudo aquilo que
estamos acostumados a receber, só que não.
Além disso, o setor público é financiado por empréstimos. São as chamadas
operações de crédito.
No caso da gestão privada, as empresas possuem recursos próprios ou oriun-
dos de investidores (capital de terceiros) para que elas funcionem. E quem paga
a conta? Os clientes. Por meio de suas compras, os clientes permitem o funciona-
mento da empresa.
Controle: a atuação dos agentes públicos, uma vez que eles lidam com recur-
sos públicos (recursos da coletividade), deve ser controlada. O povo confere ao
servidor público o poder de atuar em seu nome. O agente público passa a ser um
agente agindo em nome da população. Além da população, os agentes são contro-
lados pelos seus pares, por subordinados, por superiores e por órgãos específicos.

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Na Administração Privada, isso não ocorre. Os controles realizados no setor
privado restringem-se a controles de qualidade mínima de produtos, como as pa-
dronizações da ABNT. A Associação Brasileira de Normas Técnicas é uma entidade
privada, sem fins lucrativos, responsável pela normalização técnica no Brasil, for-
necendo a base necessária ao desenvolvimento tecnológico brasileiro.
Cabe falar também do INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e
Tecnologia), que é autarquia federal que objetiva fortalecer as empresas nacionais,
aumentando sua produtividade por meio da adoção de mecanismos destinados à
melhoria da qualidade de produtos e serviços.
Alguns setores da economia são regulados devido às suas importâncias estra-
tégicas. Esse é o caso do setor aéreo, de petróleo, de transportes rodoviários, de
comunicações, etc.
Objetivos: toda a atuação da Administração Pública deve estar voltada para
um único foco: o cidadão. Esse conceito vem evoluindo ao longo do tempo. Na Pu-
blic Service Orientation – PSO (conceito oriundo da administração gerencial), essa
definição ganhou o formato que conhecemos hoje.
Com relação à gestão privada, o foco é o lucro. Não adianta aquela visão de que
lucro é algo “ruim”, que é “feio pensar em lucro”. Não, o lucro é, sim, a razão de ser
das empresas. Sem lucros, elas não existem.
Na gestão pública, é possível que haja lucro também. Nas empresas públicas,
que fazem parte da Administração indireta, o lucro também é visado. Mas o objetivo
maior, no setor público, deve ser sempre o atendimento às necessidades do cidadão.
Concorrência: no setor público, normalmente não há concorrência. Os serviços
são monopolizados. Só o Estado, por exemplo, cuida da segurança pública. No caso
do setor privado, normalmente os mercados são caracterizados pela concorrência
natural, ou seja, há vários concorrentes em cada ramo da indústria.

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A partir dessa diferença, podemos inferir que, geralmente, não há competição
no setor público e que no setor privado a competição é acirrada. Uma vez havendo
competição, o modo de atuar das empresas deve ser diferente. Elas devem buscar
a excelência (produtos com qualidade, bom atendimento, inovação, eficiência) em
seus serviços para não perder fatia (share) de mercado.
No setor público, há também a busca pela excelência. Mas o motivo é outro: a
razão gira em torno do seu objetivo, que é atender às crescentes necessidades do
cidadão.
Privacidade: com pequenas exceções (relacionada à segurança pública, por
exemplo), não há privacidade na Administração Pública. Aliás, um dos princípios
constitucionais da Administração Pública, como vimos, é a publicidade. A Admi-
nistração deve publicar todos os seus atos, visando à transparência e facilitando o
controle (accountability).
Na Administração Privada, a privacidade pode ser fundamental para o sucesso
nos negócios. Um segredo de negócio desvendado pode ser a razão do fracasso de
uma empresa.
Lançamentos de produtos e serviços normalmente são guardados a sete chaves.
Esse é um assunto tão sério no meio empresarial que há autores que aconselham
as organizações a tomarem conta inclusive do seu lixo, ou seja, elas não podem
deixar nenhum vestígio. Os segredos industriais são fundamentais.
Carreiras e Promoções: desde a administração burocrática implantada por
Getúlio Vargas na década de 30, criando o DASP (Departamento Administrativo do
Setor Público), o sistema de carreiras e promoções no setor público encontra-se estru-
turado. Assim, não há discricionariedade (liberdade na atuação) para a autoridade
determinar o modo de desenvolvimento das carreiras e estruturar as promoções.

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Na gestão pública, as promoções são determinadas ou pelo mérito (meritocracia –
conceito aproveitado pelo gerencialismo) ou pelo critério de antiguidade. O agente
público sempre está vinculado às normas que dizem respeito a carreiras e promoções.
No setor privado, a flexibilidade é total, ficando sempre a critério do administra-
dor a maneira como estruturar as carreiras e promoções. A revisão e reestrutura-
ção são comuns, já que não há entraves legais para frear a atuação dos gestores.
Contratação: a realização de concursos públicos é a regra no setor público.
Assim, o ingresso no serviço público se dá geralmente pela aprovação nesses certa-
mes. Veja como isso está consignado no inciso II do art. 37 da Constituição Cidadã
de 1988:
Art. 37, II – A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia
em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomea-
ções para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Diferença básica entre cargo e emprego público:
• Cargo público: regido pelo Estatuto do Servidor Público (Lei n. 8.112/1990).
São os chamados estatutários. Geralmente, os cargos públicos estão presen-
tes na Administração Pública direta (ministérios e seus órgãos; presidência
da república e seus órgãos) e em parte da Administração Pública indireta (nas
autarquias e fundações públicas);
• Emprego público: regido pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho – De-
creto-Lei n. 5.452/1943). São os chamados celetistas. Geralmente, os em-
pregos públicos estão presentes somente na outra parte da Administração
indireta (empresas públicas e sociedades de economia mista).
Agora, veja que há uma ressalva no dispositivo mencionado. Trata-se da nome-
ação de cargos em comissão, que são de livre nomeação e exoneração. O que isso
quer dizer? O agente público possui liberdade para nomear e para exonerar (demi-
tir sem caráter punitivo) os detentores de cargo em comissão.

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Quando alguém que já é servidor público detém cargo em comissão e perde
esse cargo, o funcionário continua no serviço público. “Apenas” deixa de ser chefe,
juntamente com a perda de seus direitos e deveres de chefia.
Além dos concursos normais, há também os chamados concursos temporários.
Em determinadas circunstâncias, o órgão público pode realizar esse tipo de certa-
me para admitir servidores temporários, que permanecerão no cargo por tempo
determinado, mesmo sendo permitida a prorrogação do tempo de permanência.
A contratação no setor privado é bastante diferente. Como sempre, a flexibili-
dade (discricionariedade; desvinculação a normas) é a característica. As empresas
contratam de acordo com seus interesses, podendo considerar a escolaridade, a
experiência, a capacidade, o bom relacionamento com alguém que já esteja dentro
da empresa, etc.
O recrutamento (atração de profissionais) e a seleção de funcionários não pos-
suem um formato pré-determinado, como são os concursos (de provas ou de pro-
vas e títulos) no setor público. Assim, as empresas podem fazer entrevistas indivi-
duais, provas, dinâmicas de grupo, etc. Elas podem inclusive não fazer nada disso,
contratando diretamente, caso tenha o aval dos gestores.
Ainda com relação à contratação, os cargos e empregos públicos são acessíveis
aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos
estrangeiros, na forma da lei.
No setor Privado, ressalvadas as exigências da profissão (a contratação de um en-
genheiro civil, por exemplo), não há restrições legais nem com relação a estrangeiros.
Estrutura: a maneira como o setor público se estrutura é mais tradicional, ain-
da nos dias atuais, com hierarquias mais verticalizadas (vários níveis de chefia). Na
Administração privada, mais moderna, a estrutura é mais horizontalizada e flexível,
com equipes multidisciplinares autônomas, sempre voltadas para o atendimento ao
cliente e buscando enfrentar o dinamismo do mercado, que, além de ser globaliza-
do, está em constante mudança.

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Embora a gestão pública ainda possua uma estrutura mais tradicional, ela vem
seguindo os passos da gestão privada. Um grande exemplo é a descentralização,
que vem sendo adotada na gestão pública desde a década de 60. Essa descentra-
lização permite maior agilidade na tomada de decisões, uma vez que permite que
agentes que estejam em contato com o problema decidam.
Essa descentralização é fundamental nos dias de hoje, em que os ambientes
são extremamente instáveis. As constantes mudanças requerem agilidade, que é
marca da descentralização.
Custo-Benefício: na gestão privada, as decisões relacionadas ao processo pro-
dutivo giram em torno da análise do custo-benefício. O gestor sempre questiona
se compensa fabricar determinado produto, se esse bem trará retorno financeiro à
organização.
No caso do setor público, essa história é diferente. O custo-benefício pode até
ser considerado. Porém, mais importante do que isso são as funções sociais do Es-
tado, como a de redistribuir a renda para a população.
Impessoalidade: esse é outro princípio da Administração Pública consignado
na Carta Magna. O agente público não pode agir subjetivamente, por interesses
próprios, etc. Ele deve ser impessoal em suas decisões.
Essa impessoalidade garante a equidade no atendimento aos cidadãos. Essa
equidade significa tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual
na medida de suas desigualdades.
Quer ver um exemplo disso? Reserva de vagas para pessoas com deficiência.
Esse é um tratamento diferenciado para pessoas que possuem necessidades es-
pecíficas. Isso, desde que previsto em lei, é totalmente possível. Outro exemplo?
Regras de preferência em licitação para microempresas.
Na gestão privada, não há essa restrição. O que se passa na cabeça do presi-
dente é o que vale. No setor privado, é totalmente possível e compreensível efetuar
diferenciação de mercado. A empresa pode escolher atender a um grupo específico

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(segmentando a sua atuação). Esse grupo pode ser uma classe econômica, um
bairro específico, pessoas com determinada faixa etária, etc.
Olhando para o dicionário, segmentação é “Reduzir a segmentos”. Segmento,
por sua vez, é a parte de um todo. Sendo assim, segmentar um mercado significa
reduzi-lo em partes menores.
Para Kotler, segmentar um mercado é “identificar e agrupar grupos distintos de
compradores que podem exigir produtos e/ou compostos de marketing separados”.
Vejamos um quadro-resumo com as divergências.
Critério Público Privado

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As diferenças entre a Administração Privada e a Pública são fundamentais para
entendermos os seus funcionamentos. Depois que estudamos essa parte, fica mais
fácil compreender as convergências entre as duas Administrações. Por eliminação,
podemos deduzir em que se assemelham as gestões.
Por exemplo: ambas as Administrações precisam realizar um planejamento; focar
no sucesso do cliente/cidadão; buscar usar ferramentas que visem à qualidade/exce-
lência; mirar a eficiência, a efetividade e a eficácia, ter postura empreendedora, etc.
10. (ESAF/ANAC/2016) Quanto à convergência e à diferença entre a gestão pública
e a gestão privada, julgue os itens a seguir, classificando-os como certos ou erra-
dos. A seguir escolha a opção correta.
I – Na Gestão Pública, a obtenção de receitas é derivada de tributos (impostos,
taxas e contribuições), de caráter compulsório, sem a devida contrapartida
em termos de prestação direta de um serviço, enquanto na Gestão Privada a
receita advém da venda de produtos e serviços e é paga pelos clientes.
II – Quanto aos destinatários das ações empreendidas, pode-se afirmar que na
Gestão Pública é o cliente, indivíduo que manifesta seus interesses no mer-
cado, enquanto na Gestão Privada é o cidadão, membro da sociedade que
possui direitos e deveres.
III – No que se refere aos mecanismos de controle, pode-se afirmar que, na Ges-
tão Pública, o controle é político, por meio de eleições periódicas dos gover-
nantes, enquanto na Gestão Privada, o controle é do mercado, por meio da
concorrência com outras organizações.
IV – A tomada de decisão na Gestão Pública é mais rápida, buscando sempre a
racionalidade, enquanto na Gestão Privada as decisões são mais lentas, in-
fluenciadas por variáveis de ordem política.

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V – A sobrevivência das organizações na Gestão Pública tem tempo de existência
indeterminado: o Estado não vai à falência, enquanto na Gestão Privada a
sobrevivência depende da eficiência organizacional.
Estão corretos apenas os itens
a) I, II e III.
b) I, III e IV.
c) I, IV e V.
d) II, III e V.
e) I, III e V10
.
11. (ESAF/ESAF/2015) Embora sejam espécies do mesmo gênero, a Administra-
ção Pública e a Administração Privada possuem peculiaridades específicas. Por isso
mesmo, quando contrapostas, convergências e divergências se revelam. Nesse
contexto, é correto afirmar:
a) o fato de pagar impostos habilita o contribuinte a demandar, da Administração
Pública, tratamento idêntico ao de quando realiza uma transação comercial junto à
iniciativa privada.
b) a cooperação entre o setor público e o setor privado é dispensável, haja vista
ser mais interessante que este último se dedique, tão somente, ao aperfeiçoamen-
to da produção de bens e da oferta de serviços.
c) por ser possível ao Estado financiar-se de maneira ilimitada, quer pela emissão
de moeda quer pelo aumento de tributação, o planejamento financeiro na Adminis-
tração Pública é pouco relevante.
10
Letra e. I) Perfeito. No setor privado, essa relação é direta. No setor público, o IPVA não serve necessaria-
mente para arrumar estradas. Pode servir para construir hospitais; II) conceitos invertidos; III) é isso. No
mercado, a concorrência e os clientes ditam as regras. No setor público, temos eleições que, em tese, punem
os ruins e beneficiam os bons políticos. Em tese, é lógico; IV) conceitos invertidos; V) é isso. Na gestão pri-
vada, é preciso sempre conquistar os clientes, manter lucros, controlar dívida. No setor público, que não vai
à falência, essas questões infelizmente são colocadas de lado.

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d) o controle dos cidadãos sobre as ações legais dos burocratas é indireto e se dá
quando, pelo voto, avaliam o desempenho da burocracia ao estabelecer quais polí-
ticos devem ser eleitos ou reeleitos.
e) diferentemente do que ocorre na gestão pública, a boa prática recomenda ao
administrador privado sentir-se livre para decidir sem considerar as demandas de
quaisquer grupos de interesse11
.
3. Organização da Administração Pública
Administração Direta e Indireta
Como em vários conceitos no Direito, o significado de Administração Pública
possui um sentido amplo e outro estrito.
Sentido Amplo: abrange os órgãos de governo, seja exercendo função política
(estabelecimento das políticas públicas), seja exercendo função meramente admi-
nistrativa (execução das políticas públicas).
Sentido Estrito: sempre parte de um sentido amplo, no nosso caso, o sentido
estrito é a Administração Pública que abrange somente os órgãos e pessoas jurí-
dicas que executam políticas públicas, ou seja, função meramente administrativa.
Há outra maneira de classificar a Administração Pública, também em dois sen-
tidos diferentes. Vejamos.
Sentido Subjetivo, Formal e Orgânico
• Conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes inseridos na Administração
Pública, de acordo com o ordenamento jurídico;
• Diz respeito ao sujeito (subjetivo) – “quem realiza”.
11
Letra d. a) Mercado e setor público possuem diferentes relações entre clientes/cidadão e empresa/órgão
público; b) essa cooperação é essencial; c) planejamento financeiro é fundamental. Estamos vendo a dete-
rioração das contas públicas não é à toa; d) essa é a nossa resposta; e) as demandas precisam ser conside-
radas, já que o lucro advém das vendas e a comercialização depende de haver clientes interessados.

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Sentido Subjetivo, Formal e Orgânico
• Atividades próprias da função administrativa;
• O foco é “no que é realizado” – funcional.
No sentido formal, o poder público manifesta-se por meio de atos administra-
tivos. Em alguns casos, esses atos são dotados de autoexecutoriedade, ou seja,
podem ser materialmente implementados, inclusive pelo uso da força.
Dentro da função administrativa (sentido funcional), temos as seguintes ativi-
dades:
Serviço público: o que é executado, geralmente, sob o regime de direito pú-
blico, visando ao interesse público.
Polícia administrativa: limitações impostas ao exercício de atividades na ini-
ciativa privada, como a fiscalização.
Fomento: incentivo à atuação privada em atividades de utilidade pública.
Intervenção: intervenção do Estado no setor privado, como a desapropriação
de propriedade privada e a intervenção do domínio econômico.
No sentido subjetivo, temos os agentes públicos. Vejamos o seu conceito:
Agentes Públicos: toda pessoa física que exerce atribuição pública em sentido
amplo (mandato, cargo, emprego ou função pública), sendo funcionário público
ou não, de forma remunerada ou não, de maneira temporária ou não.

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Um ponto importante é que, no Brasil, é adotado o critério formal/subjetivo/or-
gânico, importando quem faz, quando nos referimos à Administração Pública. Des-
sa forma, vamos entender, agora, a estrutura da Administração Pública brasileira.
E o significado de Governo? Governo possui uma conotação política. O Governo
Dilma, por exemplo, comandava o país de acordo com a ideologia do Partido dos
Trabalhadores, influenciada pelos partidos da coligação. Agora temos o Governo
Temer, com outra maneira de administrar o país. E assim vai!!
Assim, Governo possui critérios mais políticos do que técnicos. Eu posso tam-
bém falar que é o conjunto de órgãos e poderes, mas sempre com o viés político e
de representação popular.
Já o Estado é a pessoa jurídica, é o país, é a União. O Estado fica, o Governo
passa. Há políticas de Estado (vacinação) e há políticas de Governo (Minha Casa
Minha Vida).
Organização Administrativa da Administração Pública
Para falarmos da organização administrativa, a melhor maneira é começarmos
ilustrando, desenhando a organização. Vejamos a ilustração para entendermos
quem está inserido no conceito de Administração Pública no sentido formal/subje-
tivo/orgânico.

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Administração Pública
Desconcentração
Direta Indireta
Descentralização por
outorga
Autarquias
Desconcentração
Fundações
Desconcentração
Empresa Pública
Desconcentração
Sociedade de
Economia Mista
Desconcentração
A organização do Estado Brasileiro se traduz na estruturação da Administração
Pública, que abrange órgãos e entidades dos três Poderes (legislativo, executivo
e judiciário) de todos os entes (a União, os Estados, o DF e os Municípios).
Como podemos ver na ilustração, a Administração Pública é integrada exclusi-
vamente pelos órgãos da Administração direta (órgãos que integram as pessoas
políticas: União, Estados, DF e Municípios) e pelas entidades da Administração in-
direta, assim definidas pelo Decreto-Lei n. 200/1967 (autarquias, fundações públi-
cas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
É importante ressaltar que, quando falamos na direta, falamos, principalmen-
te, dos órgãos, que não possuem personalidade jurídica. Por outro lado, quando
falamos na indireta, falamos em entidades, que possuem personalidade jurídica.
Guardem essa diferença.
Reparem na palavra grifada: exclusivamente. As entidades permissionárias, as
concessionárias, etc., não entram nessa estrutura.

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Há mais um detalhe importante no desenho: a descentralização e a desconcen-
tração, ações que objetivam agilizar a prestação dos serviços. Falemos desses ins-
titutos, além, é claro, da centralização e concentração, que são processos inversos
e possuem o objetivo de aumentar o controle dos serviços.
Primeiro par de conceitos: concentração e desconcentração. A desconcentração,
que sempre envolve apenas uma pessoa jurídica, é a distribuição de competên-
cias no âmbito da própria estrutura.
A desconcentração pode ocorrer na Administração direta, quando, por exemplo,
a União distribui competência entre os seus órgãos (Ministério da Educação, Minis-
tério do Trabalho, por exemplo). Esse instituto acontece também na Administração
indireta, quando uma empresa pública cria departamentos para execução de de-
terminadas funções.
Uma característica importantíssima da desconcentração é a existência de su-
bordinação, de hierarquia, de autotutela. Ora, se falamos que é envolvida ape-
nas uma pessoa jurídica, esses departamentos ou ministérios guardarão subordi-
nação perante o órgão central. Alguém tem que mandar, não é? A Petrobras tem
hierarquia em seus departamentos, é claro.
Vamos “refazer” o desenho sobre outro enfoque, para falarmos de descentrali-
zação e centralização. Agora, colocarei também entidades que não participam do
conceito de Administração Pública que vimos acima. Essas outras entidades, embo-
ra não estejam inseridas na estrutura da Administração Pública (sempre lembrando
que o que nos importa é o conceito subjetivo/formal/orgânico), a Administração
direta descentraliza funções para essas entidades. Vejamos.

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Descentralização da Administração direta
Outorga Delegação
Contrato
Autarquias Concessão
Contrato
Fundações Permissão
Empresa Pública Ato Unilateral
Autorização
Sociedade de
Economia Mista
Na descentralização, o Estado distribui suas atividades para outras pessoas ju-
rídicas. Se há 2 pessoas jurídicas envolvidas, não há subordinação, não há hierar-
quia. A palavra certa para definir a relação entre as PJs é vinculação ou supervi-
são (tutela).
A descentralização pode ocorrer por outorga/técnica/funcional/serviços
(depende de lei), quando o Estado cria uma entidade para a transferência dos ser-
viços (transferência da titularidade e da execução), sendo realizada normalmente
por tempo indeterminado. Não criaram a Caixa Econômica para acabarem com ela
amanhã!!! São 4 os tipos de entidade que podem ser criadas: autarquia, fundação
pública, empresa pública e sociedade de economia mista.
O outro tipo de descentralização é a delegação (descentralização por colabo-
ração), em que a transferência de serviços se dá por contrato (concessão ou per-
missão) ou por ato unilateral (autorização). Nos contratos, o prazo é sempre de-
terminado. Por outro lado, as autorizações não possuem prazo, mas são precários,
ou seja, podem ser revogados a qualquer tempo. Nesse tipo de descentralização,
não há transferência de titularidade, somente de execução.

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Vejamos, na ilustração abaixo, as características das 4 entidades da Adminis-
tração Pública indireta. Ora, se estou falando de Administração Pública, as pessoas
jurídicas que recebem concessão, permissão ou autorização para prestação de ser-
viço público não entram na lista, certo? Não integram a Administração Pública no
conceito formal/subjetivo/orgânico.
Antes, algumas características comuns a todas:
• autonomia administrativa e financeira (autoadministração);
• contratação de pessoal via concurso público (apesar disso, os funcionários
das entidades de direito privado não adquirem estabilidade e não são titulares
de cargo público, sendo apenas empregados públicos/celetistas. No caso das
autarquias e fundações autárquicas, são titulares de cargo, são estatutários);
• obrigatoriedade de licitação (Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista que explorem atividade econômica podem ter regime próprio).
Autarquia
Fundações
Públicas
Empresa
Pública - EP
Sociedade de
Economia Mista -
SEM
• criada por lei, sendo PJ de direito público;
• atividade típica da Administração;
• julgamento na justiça federal;
• serviço público personificado.
• lei autoriza a instituição (PJ de direito privado);
• lei complementar define a área de atuação;
• patrimônio público personificado.
• empregados públicos (CLT);
• qualquer forma admitida;
• capital 100% público.
• forma de sociedade anônima;
• empregados públicos (CLT);
• maioria das ações com direito a voto do Estado.

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As EPs e as SEMs podem ser divididas em: exploradoras de atividade econômi-
ca/financeira e prestadoras de serviço público. As primeiras, por estarem inseridas
no mercado, seriam prejudicadas se realizassem licitação tal qual o faz as outras
entidades e órgãos da Administração Pública.
Por outro lado, somente as prestadoras de serviço público ou as em regime de
monopólio podem gozar de privilégios fiscais. As exploradoras de atividade econô-
mica/financeira não podem receber, com o fito de evitar o desequilíbrio no mercado.
É fato que as EPs e as SEMs devem observar os preceitos de direito público
expressos na Constituição Federal de 1988 ou normativos derivados. Porém, na
própria Carta Magna, no art. 173, consta que a lei estabelecerá o estatuto jurídico
das EPs e as SEMs do 1º tipo, dispondo sobre licitação e contratação, observados os
princípios da Administração Pública. Ou seja, essas entidades terão regime próprio
de licitação.
Ainda sobre EPs e SEMs, é preciso dizer que é vedada a acumulação de cargos,
empregos e funções públicas, assim como ocorre na Administração direta e nas
PJs de direito público. Essa acumulação só é permitida apenas nos casos elencados
pela Constituição.
O teto remuneratório do serviço público só se aplica às empresas públicas e so-
ciedades de economia mista que receberem recursos públicos para pagamento de
despesas com pessoal/custeio em geral.
Por fim, vale dizer que cabe mandado de segurança contra ato praticado em lici-
tação promovida por SEMs ou por empresas públicas, de acordo com súmula do STJ.
Exemplos de empresas públicas: Caixa, BNDES, Correios.
Exemplos de SEMs: Banco do Brasil, Petrobras.

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Com relação às fundações, alguns comentários são fundamentais:
• Fundações Públicas de Direito Privado: são aquelas presentes na ilustração;
• Fundações Públicas de Direito Público: são conhecidas como autarquias fun-
dacionais ou fundações autárquicas (espécie de autarquia), possuindo as
mesmas características das autarquias. A exceção é que essa ramificação é
caracterizada pelo patrimônio personalizado, em vez de ser um serviço públi-
co personificado.
• Fundações Privadas: não integrantes da Administração Pública. São perso-
nificações de um patrimônio com finalidade não lucrativa, de cunho social,
resultante da iniciativa de um particular.
Sobre as autarquias, vale um detalhe. São espécies as autarquias corporativas,
que são os conselhos de classe, como o CRA (Conselho Regional de Administração),
o CRM (Conselho Regional de Medicina), etc.
12. (ESAF/FUNAI/2016) Assinale a opção que não retrata uma característica da
autarquia.
a) Os seus bens são públicos.
b) A sua criação ocorre por meio de lei complementar.
c) Em regra, suas contratações devem ser feitas mediante licitação.
d) Há necessidade de concurso público para seleção de seus trabalhadores.
e) Possui personalidade jurídica12
.
12
Letra b. O problema aqui está na sua criação. Ela é feita por meio de lei. Toda vez que está escrito lei, leia-se
lei ordinária. A lei só será complementar quando estiver expressamente dito “lei complementar”.

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3.1. Órgão
Como já falamos, os órgãos que são oriundos da desconcentração não possuem
personalidade jurídica. Eles integram uma pessoa jurídica, tendo suas competên-
cias específicas.
Podemos pegar a definição de órgão na Lei n. 9.784/1999 (trata do Processo
Administrativo): “unidade de atuação integrante da estrutura da Administração di-
reta e da estrutura da Administração indireta.”
Na Administração direta, só temos órgãos. Na indireta, temos entidades. Dentro
dessas entidades, pode haver órgãos, como uma agência, uma delegacia, etc.
Qualquer atitude de um órgão é considerada atitude da pessoa jurídica da qual
ele faz parte. Essa é a teoria da imputação volitiva, em que essa atuação do órgão é
imputada à pessoa jurídica onde está inserido o órgão. As linhas principais da teoria
do órgão foram traçadas por Otto Gierke.
Vejamos as características dos órgãos:
Resultantes da desconcentração;
Podem possuir autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
Na Adm. Direta, integram uma pessoa política (Estado, União, DF ou Município).
O órgão Ministério dos Esportes integra a União, por exemplo;
Na Adm. Indireta, integram uma pessoa jurídica, como uma autarquia;

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Podem firmar contratos de gestão com pessoas jurídicas;
Não possuem patrimônio próprio.
Os órgãos possuem algumas classificações importantes.
Quanto à posição estatal:
• Independentes: não subordinados a ninguém. Encontram-se previstos na
Constituição. Exemplo: Casas do Congresso Nacional (Senado e Câmara dos
Deputados), Câmara dos Vereadores, Presidência da República.
• Autônomos: estão imediatamente abaixo dos independentes. É a cúpula da
Administração, com funções de planejamento, supervisão e coordenação. Go-
zam de ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. Exemplo: mi-
nistérios, secretarias de estado.
• Superiores: possuem poder de direção, controle, decisão e comando. Não
gozam de autonomia. Exemplo: secretarias-gerais, gabinetes, inspetorias-
-gerais.
• Subalternos: realização de serviços de rotina, formalização de atos adminis-
trativos, com poder decisório reduzido. Exemplos: seções, serviços.
Quanto à estrutura:
• Simples (unitários): apenas um centro de competência.
• Compostos: possuem órgãos menores na sua estrutura, órgãos desconcen-
trados.

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Quanto à atuação funcional:
• Singulares (unipessoais): decisão é proferida por um único agente (represen-
tante).
• Colegiados (pluripessoais): decisão é oriunda de um colégio, como em um
Tribunal ou no Congresso Nacional.
•
Há, ainda, outra classificação, menos comum, mas que já caiu em prova. Ela
ocorre quanto à função:
• Ativos: possuem poder decisório. Exemplo: Conselho Monetário Nacional.
• Consultivos: sem poder decisório, servem para consulta e assessoramento.
Exemplo: Conselho da República, Advocacia-Geral da União.
• De Controle: exercem função de fiscalização e controle de outros órgãos.
Exemplo: Tribunal de Contas da União.

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Por fim, podemos classificar os órgãos em locais (atuação em parte do território
do ente) e centrais (atuação em todo o território do ente). O critério aqui é quanto
à esfera de ação.
13. (ESAF/ANAC/2016) A Administração Pública Federal Direta compreende:
a) a estrutura administrativa da Presidência da República e Ministérios.
b) autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
c) as autarquias, fundações e a estrutura administrativa da Presidência da Repú-
blica e Ministérios.
d) a estrutura administrativa do núcleo da Presidência da República.
e) a estrutura administrativa da Presidência da República, Ministérios e organiza-
ções sociais13
.
3.2. Outros Aspectos da Organização
Agências Executivas e Agências Reguladoras
Vamos voltar a este tema.
As agências executivas são autarquias (ou fundações públicas de direito público
ou privado) que recebem essa qualificação. Para alcançarem esse status, as autar-
quias celebram um contrato de gestão com o ministério supervisor. Esse contrato
de gestão estabelece, lógico, obrigações e direitos.
Os órgãos da Administração direta também poderão receber a qualificação como
agências executivas.
13
Letra a. a) essa é a nossa resposta; b) essa é a Administração indireta; c) autarquias e fundações são indi-
reta; d) essa alternativa está incompleta; e) organizações sociais não fazem parte da estrutura.

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Obrigações das agências executivas: cumprir metas e objetivos, possuir
plano estratégico (igual ao que estudamos) de reestruturação para melhoria na
qualidade de gestão, diminuir custos.
Direitos das agências executivas: maior autonomia de gestão, disponibilidade
de recursos orçamentários para o cumprimento dos objetivos, maior limite de valor
de contratações por dispensa (no geral são 10% do convite, para as agências 20%).
As agências executivas são fruto de uma tentativa de modernizar o serviço pú-
blico. Que eu tenha conhecimento, só o INMETRO atingiu esse status.
As agências executivas são abordadas no art. 37 da Constituição Federal,
mais precisamente no § 8º, que foi incluído pela Emenda Constitucional n. 19/1998,
a mesma que implantou a eficiência como princípio. Vejamos:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Admi-
nistração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre
seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e respon-
sabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.
Juntamente com esse trecho, temos o Decreto n. 2487/1998, que dispõe sobre
a qualificação de autarquias e fundações como Agências Executivas e estabelece
critérios e procedimentos para a elaboração, acompanhamento e avaliação dos
contratos de gestão (contratualização) e dos planos estratégicos de reestruturação
e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas. Vejamos alguns tre-
chos importantes:
§ 1º A qualificação de autarquia ou fundação como Agência Executiva poderá ser con-
ferida mediante iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do Ministério da Ad-
ministração Federal e Reforma do Estado, que verificará o cumprimento, pela enti-
dade candidata à qualificação, dos seguintes requisitos:
a) ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor;

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b) ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado
para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em
andamento.
§ 2º O ato de qualificação como Agência Executiva dar-se-á mediante decreto.
“§ 4º O contrato de gestão terá a duração mínima de um ano, admitida a revisão de
suas disposições em caráter excepcional e devidamente justificada, bem como a sua re-
novação, desde que submetidas à análise e à aprovação referidas no § 1º deste artigo,
observado o disposto no § 7º do art. 4º deste Decreto.
O Ministério citado já não existe mais. Hoje, falamos em Ministério do Planeja-
mento, Orçamento e Gestão – MPOG.
As agências reguladoras são autarquias instituídas sob regime especial (ape-
nas autarquias, se falarmos na esfera federal), criadas para regular o serviço pú-
blico, fruto da privatização de alguns serviços. Com essas privatizações, criou-se
a necessidade de regular o mercado, para não deixar simplesmente nas mãos da
iniciativa privada. Assim, surgiram a ANATEL, ANAC, ANTAQ, ANA, ANTT, etc.
Essas agências estão no plano federal. Mas nada impede que sejam criadas
agências reguladoras no plano estadual ou no plano municipal. Aqui no Distrito
Federal, por exemplo, temos a ADASA – Agência Reguladora de Águas, Energia e
Saneamento Básico do Distrito Federal. Outro exemplo: ARTESP – Agência Regu-
ladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo. No
plano municipal, temos como exemplo: ARSBAN – Agência Reguladora de Serviços
de Saneamento Básico do Município de Natal; ARSETE – Agência Municipal de Re-
gulação de serviços Públicos de Teresina/PI.
As agências reguladoras também recebem alguns privilégios e prerrogativas.
Seus dirigentes são nomeados por um mandato fixo, possuem estabilidade, so-
mente perdendo o mandato em casos de renúncia, condenação judicial transita-
da em julgado ou processo administrativo disciplinar. Os dirigentes sujeitam-se a
“quarentena” quando deixam os cargos. É vedada a exoneração ad nutum (decisão
tomada por autoridade competente de forma arbitrária), ou seja, é vedada a livre
exoneração.

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Os dirigentes sujeitam-se a “quarentena” quando deixam os cargos. Quarente-
na é o período em que os dirigentes não podem assumir determinados trabalhos
(relacionados ao setor) após saírem da agência.
As agências reguladoras são detentoras de poder normativo, possuindo, no âm-
bito de seus setores, independência normativa para poderem regular de forma
efetiva o ramo em voga.
14. (ESAF/MPOG/APO/2010) Com a Emenda Constitucional n. 19/1998, o tema
“desempenho institucional”, no âmbito da Administração Pública federal direta e
indireta, passou a contar com a possibilidade de incorporação das seguintes inova-
ções, exceto:
a) ampliação, mediante contrato, da autonomia gerencial, orçamentária e financei-
ra de órgãos e entidades da Administração direta e indireta.
b) pagamento, a órgãos e entidades que cumpram as metas preestabelecidas, de
bônus por desempenho.
c) pactuação de metas de desempenho entre órgãos e entidades da Administração
direta e indireta e órgãos centrais do governo.
d) autonomia administrativa para o estabelecimento e uso de regras próprias de
licitação e de contratação de pessoal sem concurso público.
e) pagamento de prêmio de produtividade por economia com despesas correntes14
.
15. (ESAF/ANAC/2016) As agências reguladoras federais, como autarquias espe-
ciais, possuem características diferenciadas das demais autarquias federais. Anali-
se as assertivas abaixo, escolhendo a opção correta.
14
Letra d. Vejamos os itens: a) esse é o contrato de gestão; b) recompensas são fundamentais; c) esse é o
contrato de gestão; d) essa é a nossa resposta. Concurso público é regra; e) de fato, quanto mais economia,
maior a recompensa.

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