5489 relatorio fundeb_25062013
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O documento descreve o Programa de Governo Brasil Escolarizado e a Ação de Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb). O Fundeb tem como objetivo garantir recursos para a educação básica pública. A Ação destina recursos federais para complementar o Fundeb nos estados onde o valor por aluno é inferior ao mínimo nacional. O relatório avalia a execução desta Ação no período de 2007 a 2012, quando bilhões de reais foram repassados aos estados para o Fundeb.
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- 1. REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria-Geral da União Secretaria Federal de Controle Interno RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 22 COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO AO FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO – FUNDEB
- 2. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro 70070-905 – Brasília-DF cgu@cgu.gov.br Jorge Hage Sobrinho Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União Carlos Higino Ribeiro de Alencar Secretário-Executivo Valdir Agapito Teixeira Secretário Federal de Controle Interno José Eduardo Romão Ouvidor-Geral da União Waldir João Ferreira da Silva Júnior Corregedor-Geral da União Sérgio Nogueira Seabra Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas Equipe responsável pela elaboração: Diretoria de Auditoria da Área Social – SFC José Gustavo Lopes Roriz (Diretor) Adriano Augusto de Souza (Coordenador-Geral) Valperino Ribeiro Tavares Equipe responsável pela revisão: Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC Ronald da Silva Balbe (Diretor) Rogério Vieira dos Reis (Coordenador-Geral) Gustavo Frederico Longo Geórgia Patrícia Pinto Lins As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apre- sentados no presente Relatório, foram executadas pelas Controladorias-Regionais da União nos Estados. Brasília, maio/2013.
- 3. Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir: Adelton Vilhena Neves Adilson Jose Araujo da Rocha Adriano de Queiroz Almeida Adriano Silva Vieira Afonso Bevilaqua de Sales Airton Martins da Costa Tourinho Junior Alberto Moreira da Silva Alfredo Jackson Pereira de Araujo Ana Elizabeth de Alencar Ohi Ana Maria Guedes de Paiva Ana Virginia Figueiredo Rocha Andre Dantas dos Santos Andre Luiz Holanda Batista Andrea Souza da Silva Antonio de Padua Bevilaqua de Sales Antonio Edilberto Araujo Barreto Antonio Edilberto Araujo Barreto Antonio Francisco da Silva Filho Aristofanes Peixoto Sampaio Athos Prates da Silveira Preussler Bras Antonio Maciel Pinheiro Carlos Escossia Barbosa Junior Carlos Henrique Feijo de Carvalho Celio Lima de Oliveira Claudio Sergio do Espirito Santo Barros Ducilene Vieira dos Santos Edgard Augusto de Oliveira Edson Santa Brigida Fragoso Edvaldo de Almeida Campelo Junior Elane Cristina Nunes Fiel Estevam Henrique Silveira Barbosa Eulina do Rego Flores Evandro Gurgel Freire Junior Evilasio Martins Holanda Filho Fabio de Assis Moreira Lima Fabio Muniz Barbosa Fabiola Flor Machado Fernanda Montenegro Calado Fernando Jorge Scavuzzi de Souza Francisco Jose Teixeira Veras Francisco Jose Ximenes Albuquerque Gabriela Doval Neiva Genivaldo Pinheiro dos Santos Geraldo Schaumam do Nascimento Geronimo Cavalcanti Barbosa Gilberto Souza Semensato Hamilton Luiz Rodrigues de Oliveira Helio Sabino Pinheiro de Carvalho Helio Silva de Sousa Benvindo Hilda Christina M. Walmsley Zarzar Hilton Souza Costa Junior Hiram Felix Matos Gaspar Ivanildo Alves de Carvalho Filho Jair Barreto dos Santos Jaqueline Souza da Silva Joao da Rocha Barros Joao Pereira de Jesus Jorge Cilo Damasceno Barradas Jorge Ricardo Goncal- ves Celestino Torres Jose Barbosa Sales Jose Carlos Rezende Bispo dos Santos Jose Djalma da Silva Jose Domingos Pereira de Araujo Jose Firmino de Almeida Jose Francisco da Silva Jose Marcelo de Oliveira Campos Jose Maria de Freitas Pinheiro Jose Pedro de Almeida Jose Ricardo Martins Granja Jose William Gomes da Silva Joseilton Claudio Barbosa Josivan Anizio da Silva Juan Carlos Romero da Graca Juvencio Paulo de Vilhena e Sousa Neto Leonardo Araujo Coutinho Leonardo Pinheiro Cunha Leylane Maria da Silva Lirrane da Fonseca Rodrigues Luciana Maria de Souza Salgado Lucio Oliveira da Conceicao Lucival Vasconcelos Barros Ludgero Raulino da Silva Filho Luis Guilherme Pontes de Azevedo Luis Roberto Silva Lima Luiz Alberto Santos Cantharino Luiz Eduardo Bezerra Silva Luiz Wagner Alfaia Mendes Marcelo Miranda Barros Marcelo Solon Xavier dos Santos Marcio Alexandre Moraes Marcio Augusto Andrade Sampaio Marcio Neiva de Moura Santos Marco Aurelio Oliveira da Rocha Marco Valerio Maria Alice do Rego Nery Moura Maria Bernardete Alves Maria Celia Dias Ribeiro dos Santos Maria das Gracas A. Cardoso de Souza Maria Edite Apolinario de Oliveira Maria Tereza Renteiro de Menezes Mariana Coelho Barbosa Accioly Marilene Macedo Teixeira Mario Ramos Filho Mariza Mayumi Nagano Marlene Sena Santos Marta de Oliveira Albuquerque Marta Lucia Pereira Lemos Mauro Menezes Sidrim Nadja Saraiva Lopes Chaves Nailma de Fatima Silva de Araujo Nelson Antero Noronha Espinoza Ney Miranda dos Santos Nilda Vilas Boas Lemos Nilton Carvalho de Sousa Nivardo Farias Maia Osvaldo Trindade Carvalho Othoniel Alves de Oliveira Paulo Cesar Martins Santana Pedro Jeronimo de Oliveira Rafael Cabral Figueiredo Reinaldo da Costa Lima Ricardo Fernandes de Oliveira Rildo Teixeira Leitao Junior Roberto Bezerra de Franca Roberto Borges Silva Roberto Diniz da Silva Roberval Bandeira de Queiroz Robson Ferreira da Silva Rodrigo Caldas Dantas Rosario de Fatima Sil- va Cavalcante Rocha Ruita Leite de Lima Neto Salvador Jackson Nunes Fernandes Sandro Zachariades Sabenca Sebastiao Wilson Oliveira Sergei Magno de Miranda Henriques Sergio Franca Barigchun Sergio Moraes Studart Silas Rodrigues Vieira Silvia Alves Costa Tania Maria de Castro Andrade Thacio Augusto Cajueiro Santos Vene Maria do Eirado Silva Pithon Sarno Victor Hugo Cristaldo Waldemar Alves da Silva Wilson Pereira de Sousa Ziana Souza Santos Zuleide Souza Rocha
- 4. 4 Competência da CGU Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atri- buições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinen- tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre- venção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal. Avaliação da Execução de Programas de Governo Em atendimento ao disposto no Art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos da União. A escolha do Programa de Governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade. A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental. As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medi- das nele recomendadas. Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.
- 5. 5 Sumário-Executivo Objetivo do Programa O Programa 1061- Brasil Escolarizado tem como objetivo contribuir para a universali- zação da Educação Básica, assegurando a equidade nas condições de acesso e permanência dos alunos à educação infantil, ao ensino fundamental e médio e à educação de jovens e adultos. Objetivo da Ação A Ação 0E36 – Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimen- to da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb visa assegurar a participação da União, a título de complementação, na composição do Fundo, de forma a garantir, no âmbito dos estados onde o valor per capita do Fundo encontrar-se abaixo do valor mínimo nacional por aluno/ano, o alcance desse valor mínimo nacional. Como acontece O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb é um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual/distrital, formado por parcela financeira de recursos federais e por recursos prove- nientes dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal. Além dos recursos originários dos entes estaduais e municipais, verbas federais também in- tegram a composição do Fundeb, a título de complementação financeira, com o objetivo de assegurar o valor mínimo nacional por aluno/ano a cada estado, ou ao Distrito Federal, em que este limite mínimo não for alcançado com recursos dos próprios governos. Os recursos do Fundeb são distribuídos de forma automática (sem necessidade de autorização ou convênios para esse fim) e periódica, mediante crédito na conta específica de cada governo estadual e municipal. A distribuição é realizada com base no número de alunos da educação básica pública, de acordo com dados do último censo escolar, sendo computados os alunos matriculados nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, conforme art. 211 da Constituição Federal. Ou seja, os municípios recebem os recursos do Fundeb com base no número de alunos da educação infantil e do ensino fundamental, e os estados, com base no número de alunos do ensino fundamental e médio.
- 6. 6 Simplificadamente, a ação de governo ocorre da seguinte forma: Aos estados, e respectivos municípios, que não atingiram o valor mínimo nacional por aluno/ano, o FNDE transfere os recursos financeiros, de forma automática, para crédito na Conta Única e Específica aberta no Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal no âmbito de cada estado/município. A Lei nº 11.494/2007 determina que os recursos do Fundeb devam ser empregados exclusi- vamente em ações de manutenção e de desenvolvimento da educação básica pública, particu- larmente na valorização do magistério, com aplicação de parcela mínima de 60% do Fundo, calculada sobre o montante anual dos recursos creditados na conta no exercício, destinada à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na educação básica pública com vínculo contratual em caráter permanente ou temporário com o Estado, Distrito Federal ou Município, regido tanto por regime jurídico específico do ente governamental contratante, quanto pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Os recursos restantes (de até 40% do total) devem ser direcionados para despesas diversas consideradas como de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), realizadas na educa- ção básica, na forma prevista no artigo 70 da Lei nº 9.394/96 (LDB). Ressalta-se que não há, na Lei nº 11.494/2007, a determinação/designação de órgão federal responsável pela gestão dos recursos repassados pela União aos estados e municípios à conta do Fundeb, o qual seria responsável pela fiscalização direta da boa e regular aplicação desses recursos. Volume de recursos envolvidos No final de cada exercício são realizadas estimativas dos valores anuais do Fundo de cada estado para o ano seguinte. Essas estimativas servem de base à realização dos cálculos dos valores por aluno/ano de cada estado e do valor mínimo nacional por aluno/ano. Os valores destinados ao Fundo apresentaram a seguinte evolução no período de 2007 a 2012: Exercícios Estados e Municípios Complementação da União Receita Total 2007 44.911.153.784,27 2.012.399.998,69 46.923.553.782,96 2008 60.536.719.782,39 3.174.300.000,00 63.711.019.782,39 2009 67.861.444.078,87 5.071.271.075,07 72.932.715.153,94 2010 77.783.908.106,09 5.831.943.644,82 83.615.851.750,91 2011 89.211.463.548,26 9.328.910.447,77 98.540.373.996,03 2012 96.213.532.822,78 10.372.208.194,21 106.585.741.016,99 Fonte: Tesouro Nacional Nesse período, dez estados das regiões Norte e Nordeste foram contemplados com recursos de complementação da União para execução do Fundeb (Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará Paraíba Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte), sendo que o Estado do Amazonas iniciou em 2008 e Rio Grande Norte recebeu esses recursos a partir de 2011.
- 7. 7 Questões Estratégicas As ações de controle foram planejadas para a avaliação da execução da Ação de Gover- no contemplando os seguintes aspectos: 1. A parcela do Fundeb destinada à remuneração dos profissionais vem contribuindo para a valorização dos mesmos e para a implantação do plano de carreira? 1.1 O pagamento dos salários dos professores ocorre de forma regular e tempestiva? 1.2. A estruturação da carreira e remuneração dos profissionais do magistério está de acor- do com a Lei? 2. Há adequabilidade dos procedimentos de contratação e da gestão dos recursos financeiros disponibilizados? 2.1 São observados os preceitos da legislação quanto às contratações? 2.2 Há adequada gestão dos recursos financeiros disponibilizados? 3. Os entes estruturam adequadamente os Conselhos de Acompanhamento e Con- trole Social, fornecendo os meios necessários e estes atuam conforme desejado? 3.1 Os Conselhos de acompanhamento e controle social são estruturados na forma prevista e a estes são fornecidos os meios necessários para a execução de suas atribuições? 3.2 Há evidências de que os conselhos venham atuando no controle social para verificar a correta aplicação dos recursos do fundo? O que podemos concluir 1. A parcela do Fundeb destinada à remuneração dos profissionais vem contribuindo para a valorização dos mesmos e para a implantação do plano de carreira? 1.1 O pagamento dos salários dos professores ocorre de forma adequada? Das 124 fiscalizações (quatro estados e 120 municípios) realizadas, somente em 83 ocorreu o atingimento do limite mínimo de aplicação de 60% dos recursos na remuneração dos profes- sores. Observou-se, ainda, que em cinco das unidades fiscalizadas ocorreram pagamentos com mais de 30 dias de atraso. Tais dados demonstram a adoção de procedimentos inadequados quanto ao cumprimento do percentual mínimo de 60% dos recursos com a remuneração dos profissionais do magistério.
- 8. 8 1.2 A estruturação da carreira e remuneração dos profissionais do magistério está de acor- do com a Lei? Foi detectada a falta de implantação do plano de carreira, integral, do magistério em 14 unida- des das 124 fiscalizadas. Essa implantação, que faz parte do objetivo do programa, já atinge 110 unidades da amostra, demonstrando conformidade com a legislação. 2. Há adequabilidade dos procedimentos de contratação e da gestão dos recursos financeiros disponibilizados? 2.1 São observados os preceitos da legislação quanto às contratações? As fiscalizações apontaram que os processos de aquisições apresentaram graves ocorrências de diversas irregularidades. Na realização das licitações, das 124 unidades fiscalizadas, 49 incorre- ram em falhas como montagem, direcionamento e simulação de processos licitatórios, e em 28 ocorreram falhas diversas na execução dos contratos. Apontaram, também, a realização de despesas com preços acima da média de mercado em 12 unidades. Dessa forma, pode-se con- cluir que as Unidades Executoras não estão observando a legislação quanto aos procedimentos relativos às contratações realizadas. 2.2 Há adequada gestão dos recursos financeiros disponibilizados? Foram constatadas inconsistências na realização de despesas, como movimentação dos recur- sos fora da conta específica (também chamados de saques na boca do caixa) em 21 unidades fiscalizadas e falta de aplicação financeira dos recursos em 17. Em 52 das analisadas, foram efetuados pagamentos em desconformidade com a legislação; e em 73 unidades fiscalizadas, a realização de despesas incompatíveis com o objeto do Fundo. 3. Os entes estruturam adequadamente os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, fornecendo os meios necessários, e estes vem atuando conforme desejado? 3.1 Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social são estruturados na forma pre- vista e a estes são fornecidos os meios necessários para a execução de suas atribuições? As fiscalizações apontaram adequação na composição em 97 dos 124 Conselhos de Acom- panhamento e Controle Social fiscalizados. E em apenas 8 houve a escolha de membros em desacordo com a legislação. Apontaram, também que 105 Conselhos tiveram acesso à docu- mentação do Fundo e 95 contam com infraestrutura para o exercício de suas atribuições. Ficou evidenciado também que em 62 dos conselhos visitados, os conselheiros não receberam capacitação no período examinado. Tais dados demonstram que a maioria dos conselhos apre- senta composição adequada, com infraestrutura para o exercício de suas atribuições e contam com a colaboração dos entes federados na disponibilização da documentação do Fundo. Res- salta-se a necessidade de ampliar a capacitação para alcançar a todos os membros do conselho. 3.2 Há evidências de que os conselhos venham atuando no controle social para verificar a correta aplicação dos recursos do fundo?
- 9. 9 Considerando as atribuições estabelecidas na Lei 11.494/2007, verificou-se que 43 Conselhos visitados não acompanharam a execução dos recursos do Fundo e 62 não supervisionaram a realização do Censo escolar. Assim, verifica-se que a atuação dos Conselhos da amostra pode ser considerada como incipiente, apesar de estarem devidamente constituídos em 97 unidades da amostra. O que recomendamos e o que já foi providenciado pelo Gestor As constatações nas ações de controle realizadas foram sintetizadas na Nota Técnica nº 3148/DS/DSEDU II/SFC/CGU-PR, de 23.12.2009, encaminhada ao Ministério da Educação por intermédio do Aviso Ministerial nº 9/2010/CGU-PR, de 15.01.2010 apresentando propostas de ampliação do controle dos recursos do Fundeb. Por intermédio do Ofício nº 2706/2011-PRE- SIDÊNCIA/FNDE/MEC, de 16.11.2011, o Presidente do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação informou as providências adotadas conforme a seguir: Subquestão estratégica 1.1 O pagamento dos salários dos professores ocorre de forma regular e tempestiva? De forma a reforçar o cumprimento do dispositivo legal, foi recomendado ao gestor: Inclusão nos normativos do FNDE de dispositivo que determine a apresentação de documento em que seja declarado o cumprimento dos 60% dos recursos aplicados na remuneração do magistério para a celebração de convênios. O FNDE informou que já monitora o cumprimento dos 60% do Fundeb para remuneração do magistério via Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Educação – SIOPE, cujo demonstrativo de atingimento é disponibilizado para consulta pública, além de divulgada e informada na perspectiva do controle social (pelos conselhos e pela sociedade em geral) e ins- titucional (tribunais e Ministério Público), bem como utilizada em critérios de apoio financeiro da União. Acrescentou, ainda, que critérios e mecanismos operacionais encontram-se em fase de regulamentação operacional com o objetivo de disciplinar os repasses de recursos da União para fins de garantia do Piso Salarial para o magistério. Subquestão estratégica 1.2 A estruturação da carreira e remuneração dos profissionais do magistério está de acordo com a Lei? A implantação do plano de carreira compete ao plano Estadual e Municipal, razão pela qual não houve recomendações ao gestor federal.
- 10. 10 Subquestão estratégica 2.1 São observados os preceitos da legislação quanto às contra- tações? Tendo em vista os graves desvios encontrados, foi recomendado ao gestor: • Disponibilização, na página do FNDE/MEC de um “Portal da Transparência” do Fundeb, em cooperação com os Tribunais de Contas dos Estados/Municípios. O FNDE comunicou que já mantém em sua página na internet dados e informações sobre os parâmetros operacionais do Fundeb (valor mínimo nacional por aluno/ano e por estado, pre- visão dos recursos por Estado, distribuição da Complementação da União, etc), previsão de repasses anuais por ente governamental, bem como os valores repassados, por origem, por data e por estado/município. Subquestão estratégica 2.2 Há adequada gestão dos recursos financeiros disponibilizados? A utilização de conta específica e a aplicação dos recursos sobrestados já atinge um número razoável dos municípios da amostra. No entanto, o expressivo percentual de unidades fisca- lizadas onde foi constatada a incompatibilidade entre as despesas e os objetivos do programa ensejou as seguintes recomendações: • Atuação junto à Secretaria do Tesouro Nacional/MF, ao Banco Central ou ao Banco do Brasil para o estabelecimento de mecanismos que não permitam saques nas contas do Fun- deb, de forma que todos os pagamentos sejam identificados e possam ser rastreados, nos moldes da Ordem Bancária Eletrônica. • Inclusão no Art. 25 da Lei nº 11.494/2007, de dispositivo que estabeleça a divulgação na Internet, pelo município, dos extratos bancários da conta específica do Fundeb, de forma que sejam apresentados os favorecidos dos pagamentos/transferências, com o apoio da utilização da Ordem Bancária Eletrônica; O FNDE informou que os aperfeiçoamentos recomendados encontram-se contemplados no Decreto nº 7.507, de 27.06.2011, e na Resolução FNDE nº 44, de 25.08.2011. Apesar das medidas já implementadas pelo FNDE sobre a adequabilidade dos procedimentos de contratação e gestão dos recursos financeiros do Fundeb, as fiscalizações relativas aos sor- teios 35, 36 e 37, que ocorreram no exercício de 2011 e 2012, apontaram que a situação tem- -se agravado, pois em 69,35% dos municípios ocorreu a realização de despesas incompatíveis com o objeto do Fundo; 73,75% dos municípios fiscalizados incorreram em falhas como res- trição à competitividade, montagem, direcionamento e simulação de processos licitatórios; em 25,00% verificou-se a existência de irregularidades na execução/formalização dos contratos; e a movimentação dos recursos fora da conta específica foi apontada em 32,26% das unidades fiscalizadas.
- 11. 11 Deste modo, não obstante a CGU continuar a fiscalizar a aplicação do recursos do Fundeb, faz- -se necessário o aperfeiçoamento da legislação com vistas a definição de um órgão ou entidade federal que desempenhe as funções de fiscalização, monitoramento e supervisão da aplicação dos recursos do Fundeb. Subquestão estratégica 3. Os entes estruturam adequadamente os Conselhos de Acompa- nhamento e Controle Social, fornecendo os meios necessários e estes atuam conforme desejado? A atuação dos Conselhos da amostra pode ser considerada como incipiente, apesar de estarem devidamente constituídos em 97 das 124 unidades fiscalizadas. Dessa forma, foram emanadas as seguintes recomendações: • Estudos para a concessão de premiações aos Conselhos e também aos Municípios, exaltando boas práticas e incentivando a participação de seus membros e da comunidade. • Produção, pelo FNDE/MEC de material impresso, como cartazes e folders a serem divulgados com o apoio de outros órgãos, divulgando as características do Fundeb e a ne- cessidade de seu Controle Social pela população. • Apoio diferenciado aos Conselhos de cidades menores, desde políticas de capacitação mais intensas até, possivelmente, um recurso para o seu gerenciamento. • Definição de estratégia para o estabelecimento de prioridades pela CGU, TCU, MPF e pelo próprio FNDE, no atendimento de denúncias de Conselhos. O FNDE informou que elaborou um projeto chamado “Prêmio FNDE de Atuação Cidadã no Controle Social dos Recursos da Educação Básica” com o propósito de promover e estimular a participação social nos diversos conselhos de controle social subjacentes aos programas e ações educacionais financiados com recursos do FNDE. A Instituição comunicou que realiza ampla publicidade do Fundeb tanto pela internet quanto por meio de publicações como o Manual de Orientação do Fundeb e o Manual de Subsídios ao Ministério Público para Acompanhamento do Fundeb. Acrescentou que há a perspectiva de produção de Folder específico para profissionais do magistério, em face da destinação da parcela mínima de 60% dos recursos do Fundo para fins de remuneração desses profissionais. Informou, também, quanto à possibilidade de utilização de outros canais, como TV e rádio, e que já solicitou à Assessoria de Comunicação do MEC, a adoção de providências para a produ- ção e divulgação de campanhas periódicas de informação e esclarecimentos sobre o Fundeb. A autarquia informou que o processo de capacitação dos conselheiros do Fundeb encontra- -se em curso desde 2010, como parte do Programa “Formação pela Escola” e que o material utilizado foi elaborado com linguagem acessível visando atender os membros do conselho com baixa escolaridade. Informou, ainda, que até agosto de 2011 foram capacitadas 52.245 pessoas entre conselheiros e outros atuantes na educação básica, no módulo que trata do Fundeb.
- 12. 12 O FNDE informou também que as denúncias que são encaminhadas àquela Autarquia são di- recionadas, imediatamente, aos órgãos de fiscalização e controle, em face do disposto nos art. 26, II, 27 e 29 da Lei nº 11.494/2007. Economias/Melhorias obtidas Segundo informações do FNDE, com o propósito de contribuir para a melhoria da qualidade da gestão e fortalecimento do controle social dos recursos públicos destinados à educação, foram capacitados 52.245 conselheiros do Fundeb entre 2009 e 2011, sendo 43 em 2009, 23.258 em 2010 e 28.944, até setembro de 2011. Nessas capacitações são ministrados conteúdos tais como: os objetivos do Fundeb, a com- posição do Fundeb, critérios e diretrizes para a distribuição dos recursos, cálculo do valor por aluno/ano e da complementação da União, como deve ser feita a aplicação, execução e prestação de contas dos recursos, a constituição do Conselho de Acompanhamento Social, sua composição, seu funcionamento, suas atribuições e a importância da sua atuação. Outro benefício a destacar é a ampliação da transparência, permitindo maior Controle Social do Fundeb, com a publicação da Portaria Conjunta STN/FNDE nº 3 de 12.12.2012, que prevê a disponibilização dos valores executados pelos entes governamentais na internet a partir de 1º de janeiro de 2013.
- 13. Sumário 1.Introdução.............................................................................................................................14 2. Objetivos e abordagem.........................................................................................................19 3. Escopo da avaliação..............................................................................................................20 4. Resultados.............................................................................................................................21 4.1. A parcela do Fundeb destinada à remuneração dos profissionais vem contribuindo para a valorização dos mesmos e para a implantação do plano de carreira?.................................................21 4.1.1 O pagamento dos salários dos professores ocorre de forma tempestiva e foi observada a aplicação mínima de 60% dos recursos do Fundeb?........................................................................21 4.1.2 A estruturação da carreira e remuneração dos profissionais do magistério está de acordo com a Lei?................................................................................................................................................22 4.2 Há adequabilidade dos procedimentos de contratação e da gestão dos recursos financeiros disponibilizados? ................................................................................................................................24 4.2.1 São observados os preceitos da legislação quanto às contratações?.........................................24 4.2.2 Há adequada gestão dos recursos financeiros disponibilizados?...............................................26 4.3 Os entes estruturam adequadamente os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, fornecendo os meios necessários e estes atuam conforme desejado?...............................................28 4.3.1 Os Conselhos de acompanhamento e controle social são estruturados na forma prevista e a estes são fornecidos os meios necessários para a execução de suas atribuições?..............................28 4.3.2 Há evidências de que os conselhos venham atuando no controle social para verificar a correta aplicação dos recursos do fundo?....................................................................................................28 5.Conclusão..............................................................................................................................33 AnexoI–MunicípiosFiscalizados................................................................................................34
- 14. 14 1. Introdução O Programa 1072 apresentou como principal objetivo, oferecer oportunidades de ca- pacitação e formação inicial e continuada aos professores e trabalhadores da educação básica, associadas a planos de carreira, cargos e salários, e promover acesso a bens culturais e a meios de trabalho. Com a edição da Lei nº 11.653/2008, que instituiu o Plano Plurianual para o quadriênio 2008-2011, várias ações de governo até então integrantes do Programa 1072 foram migradas para o Programa 1061 - Brasil Escolarizado, que tem como objetivo contribuir para a universali- zação da Educação Básica, assegurando eqüidade nas condições de acesso e permanência. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profis- sionais da Educação – Fundeb foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamen- tado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, em substituição ao Fundo de Ma- nutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef. Tem como finalidade assegurar a participação da União, a título de complementação, na composi- ção do Fundeb, de forma a garantir, no âmbito dos estados onde o valor per capita do Fundo en- contrar-se abaixo do valor mínimo nacional por aluno/ano, o alcance desse valor mínimo nacional. A execução se dá por meio de repasse de recursos financeiros para complementação ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação daqueles estados onde os recursos locais forem menores do que o valor aluno/ano definido anualmente como mínimo nacional, com base no número de alunos matriculados na Educação Básica, conforme Censo Escolar do ano anterior. A justificativa para a sua implantação foi a de proporcionar melhoria na qualidade do ensino, be- neficiando maior quantidade de alunos em todo o território nacional, por meio da redistribui- ção de recursos previstos constitucionalmente para a educação e da destinação de pelo menos 60% destes recursos para a remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício de suas atividades na educação básica. São atores responsáveis: (i) a Secretaria de Educação Básica (SEB), que tem a responsabilidade de planejar, orientar e coordenar, em âmbito nacional, o processo de formulação de políticas para a educação infantil, o ensino fundamental e para o ensino médio; (ii) o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que tem como função a liberação dos recursos refe- rentes à complementação da União aos estados e municípios; e (iii) O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), que disponibiliza os dados do censo escolar do exercício anterior, para que a distribuição de recursos do fundo seja feita com base no número de matrículas presenciais efetivas. Considerando que as receitas do Fundo, provenientes de todas as origens, inclusive da com-
- 15. 15 plementação da União, são creditadas em uma única conta bancária, a fiscalização da CGU é realizada tomando como base o total dos recursos arrecadados e não apenas a complementa- ção de recursos pela União. A Lei nº 11.494, de 20.7.2007, atribui a fiscalização e o controle da aplicação da totalidade dos recursos dos Fundos aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios junto aos respectivos entes governamentais sob suas jurisdições; bem como ao órgão de con- trole interno no âmbito da União e pelos órgãos de controle interno no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A Instrução Normativa n º 60/TCU de 4.11.2009 consigna ao TCU a competência de fiscalizar a aplicação dos recursos do Fundeb, no que tange aos recur- sos de complementação da União, mediante inspeções, auditorias e análise de demonstrativos próprios, relatórios, dados e informações pertinentes, em conformidade com a programação prevista em seus Planos de Auditoria ou por determinação dos Colegiados ou Relatores. Ressalta-se que não há, na Lei 11.494/2007, a determinação/designação de órgão federal pela gestão dos recursos repassados pela União aos estados e municípios à conta do Fundeb, o qual seria responsável pela fiscalização direta da boa e regular aplicação desses recursos. O FNDE defende que não é atribuição do MEC a fiscalização e o controle da aplicação dos recursos do Fundeb, considerando que os recursos do Fundo são repassados de forma auto- mática aos entes federados e ingressam diretamente nos respectivos patrimônios dos Estados e Municípios, de forma que, em caso de desvirtuamento na aplicação desses recursos, os pre- juízos caberão ao ente federado e não ao FNDE. Ressaltamos que tal responsabilidade não pode ser atribuída à Controladoria-Geral da União, já que essa está incumbida da avaliação da gestão dos administradores públicos federais, uti- lizando como instrumentos a auditoria e a fiscalização, logo trata-se de competência distinta daquelas afetas à CGU, uma vez que se trata de designar um gestor federal do Fundeb, o qual deverá ser responsável pelo controle primário da aplicação dos recursos, conforme disposto no §6º do art. 10 do Decreto-Lei nº 200/67, que preceitua que “os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando- -se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios”. No final de cada exercício são realizadas estimativas dos valores anuais do Fundo de cada esta- do para o ano seguinte. Essas estimativas servem de base para o cálculo dos valores por aluno/ ano de cada estado e do valor mínimo nacional por aluno/ano. A receita global do Fundo para todos os estados, apresentou a seguinte evolução no período de 2007 a 2012:
- 16. 16 Receita Global Estado 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Acre 318.033.770,87 427.583.370,98 458.193.360,60 505.302.650,94 598.964.745,51 650.623.052,28 Alagoas 762.329.941,31 985.489.230,30 1.180.084.337,37 1.308.669.895,40 1.694.084.197,38 1.797.217.374,67 Amazonas 895.049.606,12 1.294.148.755,55 1.363.854.749,98 1.748.279.970,11 1.910.948.619,98 2.369.708.110,85 Amapá 296.992.233,57 400.051.481,01 434.467.306,01 476.093.832,01 568.236.835,79 622.731.228,15 Bahia 3.003.869.836,81 4.190.413.001,10 4.821.808.507,05 5.565.389.365,89 6.916.173.996,49 7.957.056.985,34 Ceará 1.704.697.546,08 2.414.286.095,71 2.821.896.674,06 3.183.861.459,48 4.184.270.084,82 4.254.412.836,70 Distrito Federal 61.008.276,41 77.841.755,13 81.756.175,52 88.485.005,29 108.416.082,38 111.161.090,27 Espírito Santo 1.060.113.011,81 1.424.178.853,58 1.508.389.602,25 1.710.769.765,83 1.960.000.883,39 2.165.391.002,28 Goiás 1.328.424.475,86 1.778.884.578,36 2.045.389.134,04 2.369.631.111,28 2.787.254.062,84 3.272.455.723,21 Maranhão 1.659.092.426,75 2.232.541.756,68 2.710.201.650,76 2.839.411.594,20 4.169.827.944,19 4.437.790.828,03 Minas gerais 4.607.903.300,69 6.197.157.735,24 6.774.184.504,16 7.899.425.157,53 8.846.056.946,03 9.565.290.235,87 Mato Grosso do Sul 776.826.299,50 1.043.392.385,96 1.129.598.777,48 1.239.520.732,30 1.469.703.668,26 1.571.196.440,91 Mato Grosso 859.289.803,22 1.184.754.988,57 1.316.027.615,26 1.395.979.000,44 1.597.690.093,03 1.742.118.147,21 Pará 1.751.552.871,22 2.449.296.091,68 2.831.106.059,90 3.342.958.151,49 4.548.664.325,51 5.081.727.423,82 Paraíba 839.249.545,81 1.117.631.503,37 1.298.947.667,31 1.449.273.823,46 1.818.558.584,81 1.867.381.376,23 Pernambuco 1.719.849.429,93 2.388.988.848,43 2.975.298.808,01 3.292.412.770,93 4.133.639.674,66 4.249.803.604,75 Piauí 750.701.560,19 983.943.045,33 1.220.696.981,62 1.353.952.370,48 1.722.482.606,49 1.819.939.474,19 Paraná 2.476.142.701,85 3.294.099.308,56 3.785.814.413,33 4.189.512.016,89 4.873.609.982,44 5.342.518.588,48 Rio de Janeiro 2.986.825.774,40 3.961.907.542,39 4.669.995.806,04 5.537.124.431,75 6.196.063.708,78 6.722.583.372,39 Rio Grande do Norte 772.017.000,32 1.015.802.864,85 1.118.682.925,32 1.249.780.445,43 1.508.466.671,49 1.630.150.864,29 Rondonia 506.587.787,11 646.716.020,19 722.815.579,80 830.856.918,91 976.671.665,96 1.009.320.574,24 Roraima 240.745.156,16 297.270.517,31 351.711.311,91 363.153.902,61 428.277.731,90 438.771.797,70 Rio Grande do Sul 2.756.399.870,49 3.827.038.268,75 4.309.279.831,66 4.986.943.808,29 5.548.674.643,32 5.926.085.500,27 Santa Catarina 1.571.992.393,81 2.053.714.698,45 2.445.428.864,78 2.867.045.020,76 3.345.121.274,37 3.562.283.606,42 Sergipe 565.460.892,80 746.100.914,53 818.264.851,91 941.500.805,43 1.102.311.665,74 1.186.905.189,67 São Paulo 12.136.620.594,81 16.592.253.496,23 19.009.827.514,14 22.086.959.408,42 24.530.647.894,28 26.184.186.270,47 Tocantins 515.777.675,06 685.532.674,15 728.992.141,06 793.558.335,36 995.555.406,19 1.046.930.318,30 Total 46.923.553.782,96 63.711.019.782,39 72.932.715.151,33 83.615.851.750,91 98.540.373.996,03 106.585.741.016,99 Fonte: Tesouro Nacional Os recursos orçamentários destinados pela União a título de complementação, transferidos aos estados para garantir o valor mínimo nacional per capita do Fundo por aluno/ano, no perí- odo de 2007 a 2012 estão descritos a seguir: Complementação da União Estado 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Alagoas 97.085.215,45 112.459.324,17 192.293.050,39 246.909.131,65 406.665.598,37 447.716.050,67 Amazonas 0,00 22.387.405,49 61.718.927,14 176.367.972,40 160.672.658,42 445.802.310,55 Bahia 395.146.129,58 727.693.268,77 1.109.910.926,51 1.501.677.745,61 2.056.346.918,89 2.662.719.607,73 Ceará 282.559.748,95 419.601.350,65 656.212.978,86 745.027.104,82 1.257.425.487,98 1.115.409.284,18 Maranhão 577.097.497,33 795.443.659,80 1.141.459.038,00 1.192.954.920,77 2.068.659.272,95 2.205.554.992,24
- 17. 17 Pará 493.689.602,00 757.248.002,65 1.082.644.870,65 1.201.743.579,24 2.093.238.562,67 2.305.641.835,92 Paraíba 27.786.192,38 42.587.574,49 114.067.174,75 112.613.464,26 230.147.860,58 171.169.825,51 Pernambuco 38.356.520,17 167.523.630,36 447.729.489,70 364.349.627,39 591.271.872,41 533.303.024,12 Piauí 100.679.092,83 129.355.783,62 264.113.544,00 290.300.098,68 445.659.002,59 456.902.057,74 Rio Grande do Norte 0,00 0,00 0,00 0,00 18.823.212,91 27.989.205,55 Total 2.012.399.998,69 3.174.300.000,00 5.070.150.000,00 5.831.943.644,81 9.328.910.447,77 10.372.208.194,21 Fonte: Tesouro Nacional Nesse período, dez estados das regiões Norte e Nordeste e seus respectivos municípios foram contemplados com recursos de complementação da União para execução do Fundeb (Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte), sendo que o Estado do Amazonas iniciou em 2008 e Rio Grande Norte recebeu esses recursos a partir de 2011. No que concerne ao monitoramento da aplicação dos recursos do Fundeb, o Art. 30 da Lei nº 11.494/2007, define que este será feito por meio de sistema de informações orçamentárias e financeiras e de cooperação com os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. Para cumprir dessa atribuição, o FNDE utiliza o Sistema de Informações sobre Orça- mentos Públicos em Educação – SIOPE, instituído para coleta, processamento, disseminação e acesso público às informações referentes aos orçamentos de educação da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Com base nas informações alimentadas por esses entes o SIOPE calcula o valor da aplicação da receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino de cada ente federado, bem como promove a correspondência dos dados declarados com os demonstrativos contábeis (balanços gerais) publicados pelos entes da federação. Se o estado ou município não investir no mínimo 25% do seu orçamento total em manutenção e desenvolvimento do ensino, o FNDE envia, um comunicado aos tribunais de contas estaduais e ao Ministério Público informando o não cumprimento da lei. A seguir, discorreremos a respeito dos principais aspectos da forma de execução do Fundo. 1. Aplicação dos recursos com a remuneração dos profissionais do magistério da educação básica A Lei nº 11.494/2007 determina que os recursos do Fundeb devam ser empregados exclusi- vamente em ações de manutenção e de desenvolvimento da educação básica pública, particu- larmente na valorização do magistério, com aplicação de parcela mínima de 60% do Fundo, calculada sobre o montante anual dos recursos creditados na conta no exercício, e deve ser destinada à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na educação bá- sica pública, com vínculo contratual em caráter permanente ou temporário com o Estado, Dis- trito Federal ou Município, regido tanto por regime jurídico específico do ente governamental contratante, quanto pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
- 18. 18 2. Aquisições de bens e serviços Cumprida a exigência mínima relacionada à garantia de 60% para remuneração do magistério, os recursos restantes (de até 40% do total) devem ser direcionados para despesas diversas consideradas como de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), realizadas na edu- cação básica, na forma prevista no artigo 70 da Lei nº 9.394/96 (LDB), observado o seguinte critério por ente governamental: • Estados: despesas com MDE no âmbito dos ensinos fundamental e médio; • Distrito Federal: despesas com MDE no âmbito da educação infantil e dos ensinos fun- damental e médio; • Municípios: despesas com MDE no âmbito da educação infantil e do ensino fundamental. 3. Movimentação bancária e comprovação documental A gestão dos recursos do Fundeb (programação, aplicação financeira, movimentação bancá- ria, pagamentos, etc) é de responsabilidade do chefe do Poder Executivo e da autoridade responsável pela Secretaria de Educação ou órgão equivalente nos Estados, Distrito Federal e Municípios. Ela deve ser realizada utilizando-se a conta específica do Fundo, mantida no Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal, onde os recursos devem ser movimentados. Quando a previsão da efetiva utilização dos recursos sinalizar um período superior a quinze dias, os saldos deverão ser aplicados em operações financeiras de curto prazo ou de mercado aberto. 4. Plano de carreira e remuneração dos profissionais do magistério da educação básica O Plano Nacional de Educação, Lei nº 10.172/2001, estabeleceu o prazo de um ano após sua publicação para implantação pelos entes dos respectivos Planos de Carreira para o Magistério, prazo este já expirado. O não cumprimento dessa obrigação legal sujeita os administradores à ação do Ministério Público, cuja função é zelar pela garantia da ordem jurídica vigente. A Lei 11.738, sancionada em 16 de julho de 2008, instituiu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, em R$ 950,00, a ser pago a partir de 2009, regulamentando a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 5. Atuação dos conselhos de acompanhamento e controle social O artigo 24 da Lei 11.494/2007 determina que o acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos instituídos especificamente para esse fim. O Conselho deve ser criado por meio de ato legal do Estado ou Município e a indicação dos seus membros deve ser realizada pelos segmentos sociais que têm direito de contar com re-
- 19. 19 presentantes no colegiado. Para essa indicação, cada segmento social deve promover a realiza- ção de eleição específica, no âmbito da categoria representada (professores, pais, estudantes, etc.) para a escolha dos representantes (titular e suplente) a serem indicados. O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb é um colegiado formado por representações sociais variadas, e sua atuação deve acontecer com autonomia, sem subordina- ção e sem vinculação à administração pública estadual ou municipal. Com essas características, o Conselho não é unidade administrativa do governo local, porém sua atuação deve ser pautada no interesse público, buscando o aprimoramento da relação formal e contínua com a adminis- tração pública local, responsável pela gestão e aplicação dos recursos do Fundo, para que o acompanhamento seja efetivo. 2. Objetivos e abordagem O programa foi escolhido para avaliação em razão da sua grande relevância social, da quantida- de de denúncias recebidas, da existência de ressalvas nas contas anuais, da gestão com riscos nos controles internos e da execução de forma descentralizada da maioria dos recursos. Ademais, a ação, por movimentar um grande volume de recursos, com problemas graves na sua execução e ser motivadora de um alto número de denúncias, foi selecionada para a avalia- ção da execução de programas de governo. A abordagem adotada para o acompanhamento da ação foi construída para ser realizada por meio de fiscalizações “in loco” em municípios e em Secretarias de Educação Estaduais que receberem complementação de recursos da União, tendo sido efetuadas ações de controle, inclusive no âmbito do Programa de Fiscalização a partir dos Sorteios Públicos (UF/municípios). As ações de controle foram planejadas para verificar a regularidade da execução dos recursos, em conformidade com os percentuais estabelecidos em Lei (no mínimo 60% para salários de professores e até 40% para manutenção e desenvolvimento do Ensino Básico); a elegibilidade dos gastos nos municípios e Secretarias Estaduais da Educação e a atuação e a estrutura do Conselho de Acompanhamento e Controle Social. A avaliação da execução da ação de governo se dará por meio da resposta às seguintes ques- tões estratégicas: 2.1. A parcela do Fundeb destinada à remuneração dos profissionais vem contribuin- do para a valorização dos mesmos e para a implantação do plano de carreira? 1.1 O pagamento dos salários dos professores ocorre de forma regular e tempestiva?
- 20. 20 1.2. A estruturação da carreira e remuneração dos profissionais do magistério está de acor- do com a Lei? 2. Há adequabilidade dos procedimentos de contratação e da gestão dos recursos financeiros disponibilizados? 2.1 São observados os preceitos da legislação quanto às contratações? 2.2 Há adequada gestão dos recursos financeiros disponibilizados? 3. Os entes estruturam adequadamente os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, fornecendo os meios necessários e estes atuam conforme desejado? 3.1 Os Conselhos de acompanhamento e controle social são estruturados na forma prevista e a estes são fornecidos os meios necessários para a execução de suas atribuições? 3.2 Há evidências de que os conselhos venham atuando no controle social para verificar a correta aplicação dos recursos do fundo? 3. Escopo da avaliação Para a seleção da amostra, considerou-se o universo de 8 estados e 1.694 municípios, com- preendendo a totalidade das localidades que receberem recursos de complementação da União em 2007 (Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí). A avaliação feita a partir da amostra aleatória gerada consistiu na realização de fiscalizações em 120 municípios e em 4 Secretarias Estaduais de Educação, no período de 2007 a 2009, conforme quadro a seguir: UF Secretarias Estaduais Municípios Total Alagoas 01 11 13 Bahia 15 15 Ceará 10 10 Maranhão 06 06 Pará 01 19 20 Paraíba 25 25 Pernambuco 01 24 25 Piauí 01 10 11 Total 04 120 124 As ações de controle foram planejadas para verificar a regularidade da execução dos recursos, em conformidade com os percentuais estabelecidos em Lei (no mínimo 60% para salários de professores e até 40% para as demais despesas com manutenção e desenvolvimento do Ensi-
- 21. 21 no Básico); a elegibilidade dos gastos nos municípios e Secretarias Estaduais da Educação e da atuação e estrutura do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb. 4. Resultados A partir da análise dos 124 relatórios resultantes das fiscalizações, obteve-se um con- junto de constatações que foram previamente submetidas e discutidas com os gestores fede- rais responsáveis pela execução da Ação de governo. Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores dessa atividade, foram acordadas recomendações de caráter estruturante, com vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos, para as quais o gestor federal apresentou as providências que seriam ado- tadas, fixando, inclusive, prazo para implementação. Cada uma das recomendações é monitorada pela CGU, de acordo com o cronograma para im- plementação estabelecido em acordo com o gestor, no sentido de certificar a sua implementação. A seguir, apresentam-se registros dos resultados para cada uma das questões estratégicas ob- jeto de avaliação. 4.1. A parcela do Fundeb destinada à remuneração dos profissionais vem contribuindo para a valorização dos mesmos e para a implantação do plano de carreira? Em atenção ao princípio constitucional da valorização do magistério, os estados, o Dis- trito Federal e os municípios deverão implantar Planos de Carreira e Remuneração dos pro- fissionais da educação básica, de modo a assegurar remuneração condigna, integração entre o trabalho individual e a proposta pedagógica da escola, e a melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem, inclusive mediante programas de capacitação profissional. Nesse sentido, torna-se relevante uma análise de como os recursos destinados à complementação pela União ao Fundeb tem contribuído para valorização dos profissionais do magistério e para implantação do plano de carreira dos mesmos. 4.1.1 O pagamento dos salários dos professores ocorre de forma tempestiva e foi observada a aplicação mínima de 60% dos recursos do Fundeb? Em 83 unidades das 124 da amostra ocorreu o atingimento do limite mínimo de aplica- ção de 60% dos recursos na remuneração dos professores.
- 22. 22 Constatou-se, ainda, que 5 efetuaram pagamentos com mais de 30 dias de atraso. Tais dados demonstram a adoção de procedimentos inadequados quanto ao cumprimento do percentual mínimo de 60% dos recursos com a remuneração dos profissionais do magistério. 4.1.2 A estruturação da carreira e remuneração dos profissionais do magisté- rio está de acordo com a Lei? Foi detectada a falta de implantação integral do plano de carreira do magistério em 14 unidades das 124 fiscalizadas. Essa implantação é objetivo do programa e já atinge 110 unidades da amostra, demonstrando boa concordância com a legislação. Dessa forma, não houve reco- mendação ao gestor federal. De forma a mitigar ou mesmo eliminar o problema informado na subquestão 4.1.1, foi reco- mendado ao gestor: • Inclusão nos normativos do FNDE de dispositivo que determine a apresentação de documento em que seja declarado o cumprimento dos 60% dos recursos aplicados na re- muneração do magistério para a celebração de convênios; O FNDE informou que já monitora o cumprimento dos 60% do Fundeb para remuneração do magistério via Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Educação – SIOPE, cujo demonstrativo de atingimento é disponibilizado para consulta pública, além de divulgado e informado na perspectiva do controle social (pelos conselhos e pela sociedade em geral) e ins- titucional (tribunais e Ministério Público), bem como utilizado em critérios de apoio financeiro da União. Acrescentou, ainda, que critérios e mecanismos operacionais se encontram em fase de regulamentação operacional com o objetivo de disciplinar os repasses de recursos da União para fins de garantia do Piso Salarial para o magistério. No que se refere à divulgação do percentual da aplicação do mínimo de 60% do Fundeb na re- muneração dos profissionais do magistério com base nas informações prestadas pelos estados/ municípios, consideramos satisfatórias as medidas apresentadas pelo FNDE. No que tange a inclusão em normativos do FNDE de exigências do cumprimento da aplicação desse percentu- al, com o objetivo de disciplinar os repasses de recursos da União para fins de garantia do Piso Salarial, a CGU continuará monitorando a implementação definitiva dessa medida. A Controladoria-Geral da União continua acompanhando a execução dos recursos do Fundeb por intermédio de denúncias, operações especiais e por ocasião do Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos de Municípios. No âmbito dos Sorteios Públicos de Municípios , relativamente à parcela do Fundeb destinada à remuneração dos profissionais, as fiscalizações relativas aos sorteios 35, 36 e 37, ocorridas em 2011 e 2012, apontaram que 78,18% dos municípios estão atingindo o limite mínimo de aplica- ção dos 60% dos recursos na remuneração dos professores; em 91,53%, houve a implantação
- 23. 23 do Plano de Carreira e remuneração dos profissionais do ensino fundamental e da educação infantil; e em 75,81%, os profissionais do magistério em exercício no ensino fundamental e na educação infantil receberam remuneração igual ou superior ao piso salarial definido na lei 11.738/2008. A CGU verificou também que apesar do crescimento no valor aluno/ano, não há, conforme quadros a seguir, um diagnóstico que permita indicar que esse crescimento tem melhorado a qualidade do ensino nas redes públicas de educação básica. Evolução IDEB x Valor Aluno/Ano - Redes Públicas Estaduais de Educação Básica Estado IDEB 2009 IDEB 2011 Fundeb 2009 R$ Fundeb 2011 R$ Evolução IDEB - X Evolução Fundeb - Y X/Y Goiás 3,87 4,30 1.051.640.424,90 1.372.663.623,00 11,21% 30,53% 0,37 Santa Catarina 4,30 4,80 1.265.403.930,28 1.675.904.977,68 11,63% 32,44% 0,36 Rio de Janeiro 3,30 3,57 1.904.120.175,17 2.408.788.637,20 8,08% 26,50% 0,30 Piauí 3,30 3,53 445.329.526,55 595.584.733,87 7,07% 33,74% 0,21 Bahia 3,03 3,23 1.663.449.696,25 2.211.584.856,78 6,59% 32,95% 0,20 Pernambuco 3,30 3,53 1.286.280.324,73 1.752.526.782,59 7,07% 36,25% 0,20 Mato Grosso 4,00 4,17 731.347.834,30 888.592.864,83 4,17% 21,50% 0,19 Amazonas 3,77 4,03 635.878.334,42 883.699.744,66 7,08% 38,97% 0,18 Minas Gerais 4,50 4,70 3.881.112.002,38 4.932.839.179,64 4,44% 27,10% 0,16 Tocantins 3,90 4,10 434.332.887,54 572.252.244,72 5,13% 31,75% 0,16 Sergipe 3,10 3,23 358.671.149,48 459.264.337,41 4,30% 28,05% 0,15 Amapá 3,33 3,47 315.751.408,33 404.115.483,17 4,00% 27,99% 0,14 Mato Grosso do Sul 3,83 3,97 543.649.199,41 690.295.541,03 3,48% 26,97% 0,13 Paraíba 3,17 3,27 567.448.368,38 767.372.026,14 3,16% 35,23% 0,09 São Paulo 4,43 4,53 10.633.817.685,71 13.369.048.590,12 2,26% 25,72% 0,09 Roraima 3,80 3,87 239.584.660,28 287.708.993,61 1,75% 20,09% 0,09 Rio Grande do Norte 3,07 3,13 489.113.039,41 634.463.449,03 2,17% 29,72% 0,07 Ceará 3,73 3,83 770.471.329,75 1.089.689.195,71 2,68% 41,43% 0,06 Rio Grande do Sul 4,07 4,10 2.415.909.054,18 2.957.613.831,92 0,82% 22,42% 0,04 Acre 4,03 4,07 299.808.368,28 383.281.048,99 0,83% 27,84% 0,03 Pará 3,27 3,30 927.211.260,61 1.458.482.930,77 1,02% 57,30% 0,02 Maranhão 3,53 3,53 751.490.876,76 1.113.361.269,09 0,00% 48,15% 0,00 Rondonia 3,83 3,83 413.180.452,30 545.684.793,64 0,00% 32,07% 0,00 Distrito Federal 4,17 4,13 81.756.175,52 108.416.082,38 -0,80% 32,61% -0,02 Espírito Santo 4,07 4,00 582.377.573,88 712.906.098,69 -1,64% 22,41% -0,07 Paraná 4,40 4,30 2.152.763.545,08 2.746.525.475,03 -2,27% 27,58% -0,08 Alagoas 2,93 2,83 358.049.088,91 504.095.459,80 -3,41% 40,79% -0,08
- 24. 24 Evolução IDEB x Valor Aluno/Ano - Redes Públicas Municipais de Educação Básica Estado IDEB 2009 IDEB 2011 Fundeb 2009 Fundeb 2011 Evolução IDEB - X Evolução Fundeb - Y X/Y Santa Catarina 4,7 5,2 1.180.024.934,50 1.669.216.296,69 10,64% 41,46% 0,26 Rio de Janeiro 3,9 4,25 2.765.875.630,87 3.787.275.071,58 8,97% 36,93% 0,24 Amazonas 3,6 3,95 727.976.415,56 1.027.248.875,32 9,72% 41,11% 0,24 Ceará 3,85 4,3 2.051.425.344,31 3.094.580.889,11 11,69% 50,85% 0,23 Paraíba 3,25 3,55 731.499.298,93 1.051.186.558,67 9,23% 43,70% 0,21 Bahia 3,2 3,5 3.158.358.810,80 4.704.589.139,71 9,37% 48,96% 0,19 Minas Gerais 4,8 5,1 2.893.072.501,78 3.913.217.766,39 6,25% 35,26% 0,18 Goiás 4,2 4,5 993.748.709,14 1.414.590.439,84 7,14% 42,35% 0,17 Rio Grande do Norte 3,2 3,4 629.569.885,91 874.003.222,46 6,25% 38,83% 0,16 Pernambuco 3,35 3,55 1.689.018.483,28 2.381.112.892,07 5,97% 40,98% 0,15 Mato Grosso do Sul 4,2 4,4 585.949.578,07 779.408.127,23 4,76% 33,02% 0,14 Tocantins 4,15 4,4 294.659.253,52 423.303.161,47 6,02% 43,66% 0,14 Rondonia 3,9 4,1 309.635.127,50 430.986.872,32 5,13% 39,19% 0,13 Rio Grande do Sul 4,3 4,5 1.893.370.777,48 2.591.060.811,40 4,65% 36,85% 0,13 Sergipe 3,1 3,25 459.593.702,43 643.047.328,33 4,84% 39,92% 0,12 Piauí 3,65 3,85 775.367.455,07 1.126.897.872,62 5,48% 45,34% 0,12 Pará 3,5 3,75 1.903.894.799,29 3.090.181.394,74 7,14% 62,31% 0,11 Mato Grosso 4,5 4,6 584.679.780,96 709.097.228,20 2,22% 21,28% 0,10 Espírito Santo 4,3 4,45 926.012.028,37 1.247.094.784,70 3,49% 34,67% 0,10 Acre 4,15 4,3 158.384.992,32 215.683.696,52 3,61% 36,18% 0,10 Roraima 3,95 4,05 112.126.651,63 140.568.738,29 2,53% 25,37% 0,10 São Paulo 4,8 4,9 8.376.009.828,43 11.161.599.304,16 2,08% 33,26% 0,06 Maranhão 3,55 3,65 1.958.710.774,00 3.056.466.675,10 2,82% 56,04% 0,05 Amapá 3,7 3,75 118.715.897,68 164.121.352,62 1,35% 38,25% 0,04 Paraná 4,7 4,75 1.633.050.868,25 2.127.084.507,41 1,06% 30,25% 0,04 Alagoas 3,05 3,05 822.035.248,46 1.189.988.737,58 0,00% 44,76% 0,00 4.2 Há adequabilidade dos procedimentos de contratação e da gestão dos recursos financeiros disponibilizados? 4.2.1 São observados os preceitos da legislação quanto às contratações? As fiscalizações apontaram que os processos de aquisições apresentaram graves ocor- rências de diversas irregularidades. Na realização das licitações, das 124 unidades fiscalizadas, 49 incorreram em falhas como montagem, direcionamento e simulação de processos licitató-
- 25. 25 rios, e em 28 ocorreram falhas diversas na execução dos contratos. Em 12 unidades, apontou- -se, também, a realização de despesas com preços acima da média de mercado. Veículos contratados com recursos do Fundeb inadequados para o o transporte dos alunos Tendo em vista os graves desvios encontrados, foi recomendado ao gestor: • Disponibilização, na página do FNDE/MEC, de um “Portal da Transparência” do Fun- deb, em cooperação com os Tribunais de Contas dos Estados/Municípios; O FNDE comunicou que já mantém em sua página na internet dados e informações sobre os parâmetros operacionais do Fundeb (valor mínimo nacional por aluno/ano e por estado, pre- visão dos recursos por Estado, distribuição da Complementação da União, etc), previsão de repasses anuais por ente governamental, bem como os valores repassados, por origem, por data e por estado/município. Em 12.12.2012 foi publicada a Portaria Conjunta STN/FNDE nº 3, que no seu § 3º do art. 1º determina: “O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal divulgarão na internet e disponibiliza- rão em meio eletrônico ao FNDE, a partir de 01 de janeiro de 2013, demonstrativo diário dos valores executados pelo ente governamental beneficiado com repasses do Fundeb, por data, CPF ou CNPJ do destinatário do pagamento ou transferência realizada e por finalidade, de acordo com especificações estabelecidas pelo Ministério da Educação, adotando-se, como referência, os lançamentos financei- ros ocorridos no dia útil anterior.” Entendemos que os dados já disponibilizados pelo FNDE, citados em sua resposta, atendem parcialmente, ao que foi recomendado. A CGU continuará monitorando a implementação da divulgação dos dados de todas as despesas do Fundeb, com a identificação do domicílio bancá- rio dos respectivos fornecedores ou prestadores de serviços e beneficiários dos pagamentos realizados, conforme previsto na Portaria Conjunta STN/FNDE nº 3 de 12.12.2012.
- 26. 26 4.2.2 Há adequada gestão dos recursos financeiros disponibilizados? Foram constatadas inconsistências na realização de despesas, como movimentação dos re- cursos fora da conta específica em 21 unidades fiscalizadas; e falta de aplicação financeira dos recur- sos em outras 17. Em 52, foram efetuados pagamentos em desconformidade com a legislação; e em 73 unidades fiscalizadas, a realização de despesas incompatíveis com o objeto do Fundo. Exemplo de “saques na boca do caixa” ocorrido em Conta do Fundeb momentos antes do novo prefeito tomar posse. Exemplo de endereço falso de sede de empresa de transporte escolar contratada com recursos do Fundeb.
- 27. 27 Verificou-se assim que a utilização de conta específica e a aplicação dos recursos sobrestados já atinge um número razoável das unidades da amostra. No entanto, a expressiva quantidade de unidades onde foi constatada a incompatibilidade entre as despesas e os objetivos do pro- grama (73), demonstrou inadequação na gestão desses recursos, o que ensejou as seguintes recomendações: • Atuação junto à Secretaria do Tesouro Nacional/MF, ao Banco Central ou ao Banco do Brasil para o estabelecimento de mecanismos que não permitam saques nas contas do Fun- deb, de forma que todos os pagamentos sejam identificados e possam ser rastreados, nos moldes da Ordem Bancária Eletrônica; O FNDE informa que, “Os aperfeiçoamentos que objetivam a criação de mecanismos que assegurem a regulamentação de procedimentos bancários para a identificação das despesas realizadas com os recursos do Fundeb, encontram-se contemplados no Decreto nº 7.507, de 27.06.2011, e na Resolução FNDE nº 44, de 25.08.2011.”. A edição do Decreto nº 7.507, 27 de junho de 2011 e da Resolução FNDE nº 44, de 25.08.2011, dispondo sobre a movimentação dos recursos federais transferidos a Estados, Distrito Federal e Municípios, que deverá ser feita somente de forma eletrônica, por meio de crédito direto na conta dos fornecedores e prestadores de serviços, foi um importante passo para inibir desvios e melhorar o controle, uma vez que não serão mais permitidos saques nas contas do Fundeb e os pagamentos serão todos identificados, permitindo o rastreamento quando necessário. • Inclusão no Art. 25 da Lei nº 11.494/2007 de dispositivo que estabeleça a divulgação na Internet, pelo município, dos extratos bancários da conta específica do Fundeb, de forma que sejam apresentados os favorecidos dos pagamentos/transferências, com o apoio da utilização da Ordem Bancária Eletrônica; Em resposta, o FNDE informa: “A proposição de “inclusão, no art. 25 da lei do Fundo, de disposi- tivo que estabeleça a divulgação, na internet, pelos municípios, dos extratos bancários das contas específicas do Fundeb”, já se encontra contemplada no art. 3º do Dec. 7.507/2011, sendo que as providências necessárias ao alcance desse objetivo constitui objeto de entendimentos técnicos entre o FNDE e o Banco do Brasil, de forma a assegurar que tais informações sejam disponibi- lizadas, não pelos municípios, mas pelo próprio FNDE, em parceria com o Banco do Brasil, em formato similar à divulgação que já ocorre atualmente em relação aos repasses de recursos.”. Quanto à adequabilidade dos procedimentos de contratação, as fiscalizações relativas aos sor- teios 35, 36 e 37, que ocorreram no exercício de 2011 e 2012, apontaram que em 69,35% dos municípios ocorreu a realização de despesas incompatíveis com o objeto do Fundo; 73,75% dos municípios fiscalizados incorreram em falhas como restrição à competitividade, montagem, direcionamento e simulação de processos licitatórios; e em 25,00% a existência de irregula- ridades na execução/formalização dos contratos. No que se refere à gestão dos recursos fi- nanceiros disponibilizados, a movimentação dos recursos fora da conta específica foi apontada
- 28. 28 em 32,26% das unidades fiscalizadas; e em 91,94% houve aplicação financeira dos recursos enquanto não utilizados. Destacamos o fato de a Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o Fundeb, não designar um órgão federal responsável pela fiscalização, monitoramento e supervisão dos recursos repassados pela União aos estados e municípios à conta do Fundeb, e tampouco pela apuração das respon- sabilidades dos desvios e irregularidades detectadas. Não obstante, diante do aumento do percentual de irregularidades detectadas, a CGU continu- ará fiscalizando a aplicação dos recursos do Fundeb. Entretanto, faz-se necessário o aperfeiço- amento da legislação com vistas a definição de um órgão ou entidade federal que desempenhe as funções mencionadas no parágrafo anterior. Destaca-se também que o Supremo Tribunal Federal, por intermédio das Ações Cíveis Originárias 1250, 1241, 1206 e 1109, consolidou o entendimento que, no âmbito das fiscalizações do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef (antecessor do Fundeb), o interesse da União não deve se ater apenas à alocação dos recursos, ou seja, a União deve ter interesse moral (político-social) em assegurar sua adequada destinação. 4.3 Os entes estruturam adequadamente os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, fornecendo os meios necessários e estes atuam conforme desejado? 4.3.1 Os Conselhos de acompanhamento e controle social são estruturados na forma prevista e a estes são fornecidos os meios necessários para a execução de suas atribuições? As fiscalizações apontaram adequação na composição em 97 dos 124 Conselhos de Acom- panhamento e Controle Social fiscalizados, e em apenas 8 houve a escolha de membros em desacordo com a legislação. Apontaram, também que 105 Conselhos tiveram acesso à docu- mentação do Fundo e 95 contam com infraestrutura para o exercício de suas atribuições. Ficou evidenciado também que 62 dos conselhos visitados, os conselheiros não receberam capacitação no período examinado. Tais dados demonstram que a maioria dos conselhos apre- senta composição adequada, com infraestrutura para o exercício de suas atribuições e contam com a colaboração dos entes federados na disponibilização da documentação do Fundo. Res- salta-se a necessidade de ampliar a capacitação para alcançar a todos os membros do conselho. 4.3.2 Há evidências de que os conselhos venham atuando no controle social para verificar a correta aplicação dos recursos do fundo? Considerando as atribuições estabelecidas na Lei nº 11.494/2007, verificou-se que 43 Conse-
- 29. 29 lhos visitados não acompanharam a execução dos recursos do Fundo e 62 não supervisionaram a realização do Censo escolar. Assim, verifica-se que a atuação dos Conselhos da amostra pode ser considerada como incipiente, apesar de estarem devidamente constituídos em 97 unidades. da amostra. Dessa forma, foram emanadas as seguintes recomendações: • Criação, no site do FNDE de um espaço virtual próprio para os conselheiros do Fundeb de todo o país (cerca de 50.000 pessoas), que permita o fortalecimento institucional dos conselhos; O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE informa que, “mantém estreito relacionamento com os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb nos Es- tados e Municípios, utilizando a internet como canal de comunicação e troca de informações”. Entretanto, para melhorar ainda mais a comunicação com os conselheiros, e ampliar, aperfei- çoar e racionalizar o uso desse recurso tecnológico, foi criado o Fórum dos Conselheiros do Fundeb, de forma que todos os conselheiros do Fundo pudessem apresentar seus comentários, dúvidas e sugestões. No entanto, o formato adotado não funcionou da forma esperada, ense- jando a necessidade de aperfeiçoamentos, os quais se encontram em fase de tratamento pela área de tecnologia da informação do FNDE. Nesse Fórum, a Coordenação de Operacionalização do Fundeb atuará como administradora e será responsável pela resposta e/ou encaminhamentos de todos os questionamentos formula- dos pelos conselheiros sobre o Fundeb.” A CGU continuará monitorando a implementação e o funcionamento do Fórum dos conselhei- ros do Fundeb. • Estudos para a concessão de premiações aos Conselhos e também aos Municípios, exaltando boas práticas e incentivando a participação de seus membros e da comunidade; O FNDE informou que elaborou um projeto chamado “Prêmio FNDE de Atuação Cidadã no Controle Social dos Recursos da Educação Básica” com o propósito de promover e estimular a participação social nos diversos conselhos de controle social subjacentes aos programas e ações educacionais financiados com recursos do FNDE. A CGU continuará monitorando a implementação do “Prêmio FNDE de Atuação Cidadã no Controle Social dos Recursos da Educação Básica”. • Produção, pelo FNDE/MEC de material impresso, como cartazes e folders a serem divulgados com o apoio de outros órgãos, divulgando as características do Fundeb e a ne- cessidade de seu Controle Social pela população; A Instituição comunicou que realiza ampla publicidade do Fundeb tanto pela internet quanto por meio de publicações como o Manual de Orientação do Fundeb e o Manual de Subsídios
- 30. 30 ao Ministério Público para Acompanhamento do Fundeb. Acrescentou que há a perspectiva de produção de Folder específico para profissionais do magistério, em face da destinação da parcela mínima de 60% dos recursos do Fundo para fins de remuneração desses profissionais, bem como, a utilização de outros canais, como TV e rádio, e que já solicitou à Assessoria de Comunicação do MEC a adoção de providências para a produção e divulgação de campanhas periódicas de informação e esclarecimentos sobre o Fundeb. Entendemos que as ações recomendadas na Nota Técnica são essenciais para a conscienti- zação dos cidadãos uma vez que são os meios de maior visibilidade nas pequenas cidades. A CGU continuará monitorando a implementação das medidas anunciadas: produção de folders e o posicionamento da Assessoria de Comunicação do MEC quanto à campanha publicitária solicitada. • Apoio diferenciado aos Conselhos de cidades menores, desde políticas de capacitação mais intensas até, possivelmente, um recurso para o seu gerenciamento; A autarquia informou que o processo de capacitação dos conselheiros do Fundeb encontra- -se em curso desde 2010, como parte do Programa “Formação pela Escola” e que o material utilizado foi elaborado com linguagem acessível visando atender os membros do conselho com baixa escolaridade. Informou, ainda, que até agosto de 2011 foram capacitadas 23.258 pessoas entre conselheiros e outros atuantes na educação básica, no módulo que trata do Fundeb. Por intermédio do Ofício nº 80/2012 – DIGEF/FNDE/MEC, de 20.11.2012, o Diretor de Ges- tão de Fundos e Benefícios do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, informou que as recomendações mencionadas neste Relatório foram encaminhadas ao Insti- tuto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP/MEC, para serem consideradas na avaliação dos resultados da aplicação da lei do Fundeb (11.494/2007), cuja ela- boração já se encontra em andamento naquele Instituto. Comunicou que serão consideradas as recomendações da CGU no desenvolvimento dos trabalhos relacionados à capacitação de conselheiros, no cômputo do programa Formação pela Escola, executado pelo próprio FNDE. As fiscalizações do 35º, 36º e 37º sorteios, ocorridos nos exercícios de 2011 e 2012, evidencia- ram que em 58,06% das unidades visitadas, nenhum membro do Conselho recebeu capacitação no período examinado. Quanto à atuação dos conselhos verificou-se que 50,00% das unidades não acompanharam a execução dos recursos do Fundo; 56,45% dos conselhos não acompa- nharam a aplicação dos recursos do programa Brasil Alfabetizado, conforme determina o § 13 do art. 24 da Lei nº 11.494/2007; e que 59,68% e 62,90%, respectivamente,dos conselhos não supervisionaram a realização do Censo escolar e a elaboração da proposta orçamentária anual. Diante da manutenção dos problemas diagnosticados, a CGU continuará monitorando a imple- mentação das medidas anunciadas.
- 31. 31 • Estabelecimento de parcerias com a TV Escola e com a “Voz do Brasil” para incremen- tar reportagens e de ações que dêem visibilidade às ações dos Conselheiros do Fundeb; O FNDE informa: “Trata-se de proposição de caráter subjetivo, cuja adoção deve ser objeto de exame de viabilidade, visto que a divulgação das atividades do conselho requer, além de acompanhamento sistematizado das atividades realizadas, critérios e mecanismo de seleção das melhores atividades, com o propósito da divulgação. O FNDE procurará contemplar e incentivar as ações dos conselhos pela via da premiação.” A CGU acompanhará o resultado do exame de viabilidade aplicado pelo FNDE quanto à ado- ção dessa medida. • Elaboração de ações de capacitação do Fundeb mais voltadas para os aspectos finalísti- cos do Fundo. A Autarquia informou que a adoção de viés que privilegie a capacitação dos conselheiros do Fundeb, de forma a os orientar a verificar os aspectos finalísticos do Fundeb e a identificar os benefícios assegurados à sociedade, encontra-se contemplada no programa de formação de conselheiros. A CGU continuará monitorando a implementação das medidas anunciadas. • Inclusão no Art. 25/29 da Lei nº 11.494/2007 de dispositivos, construídos em processo de consulta aos próprios conselheiros, que definam mais detalhadamente os direitos, deve- res e a natureza jurídica da atuação do Conselho e de seus membros; Em resposta, o FNDE relata que: “A proposição de alteração do art. 25 da lei do Fundo, para detalhamento dos direitos, deveres e a natureza jurídica da atuação do Conselho e seus mem- bros, mostra-se como passível de eventuais aperfeiçoamentos, dentro da perspectiva de que todo o processo pode ser aperfeiçoado, quando se fizer necessário. No entanto, há de se re- gistrar que a lei do Fundo já contempla os necessários delineamentos relacionados à atuação do Conselho, de forma que esclarecimentos e orientações complementares devem ser contem- plados em outros documentos e canais de comunicação com os conselhos, como ocorre no Manual de Orientação do Fundeb, bem como na capacitação que é oferecida aos conselheiros, com módulo específico sobre o Fundeb, no qual há um capítulo próprio, intitulado “O controle Social e a atuação do CACS Fundeb”, no qual esse assunto é trabalhado“. Consideramos satisfatórios os esclarecimentos apresentados pelo FNDE. • Inclusão no Art. 25 da Lei nº 11.494/2007 que determine que na construção de escolas com os recursos do Fundeb, os pagamentos das parcelas componentes da Obra devem ser precedidos de atestado de visita de no mínimo três componentes do Conselho de Acom- panhamento e Controle do Fundeb Municipal.
- 32. 32 O FNDE informa que a proposição representa importante aperfeiçoamento da norma legal, que poderá ser contemplado oportunamente. Diante da concordância do FNDE aguardamos o início formal do processo administrativo pro- pondo o aperfeiçoamento da norma. • Definição de estratégia para o estabelecimento de prioridades pela CGU, TCU, MPF e pelo próprio FNDE, no atendimento de denúncias de Conselhos. Em resposta o FNDE informa: “Esta proposição encontra-se contemplada no tratamento dis- pensado pelo FNDE às denúncias que são encaminhadas àquela Autarquia, que as direciona, imediatamente, aos órgãos de fiscalização e controle, em face do disposto nos art. 26, II, 27 e 29 da Lei nº 11.494/2007.” Entendemos satisfatórias as medidas adotadas pelo FNDE, mas alertamos que priorizar as denúncias dos Conselhos é uma forma de fortalecer a ação fiscalizatória do Controle Social.
- 33. 33 5. Conclusão Como já mencionado em item específico deste relatório, a finalidade principal da Ação 0E36 é assegurar, no âmbito dos estados onde o valor per capita do Fundo encontrar-se abaixo do valor mínimo nacional por aluno/ano, o alcance desse valor mínimo nacional. A escolha da Ação para avaliação da execução de programas de governo se deu pelo alto núme- ro de denúncias, por movimentar um grande volume de recursos e por já ter apresentado fa- lhas graves na execução dos recursos, recorrentes neste trabalho, como falta de comprovação documental de despesas realizadas e fraudes nos procedimentos licitatórios, com simulação e montagem de processos. Verificou-se que a maioria dos entes fiscalizados implantou o plano de carreira do magistério, mas cerca de 1/3 não adotou procedimentos adequados para o pagamento dos salários dos professores. Constataram-se inconsistências na realização de despesas e graves ocorrências de diversas irregularidades nos processos de aquisições, o que demonstra incompatibilidade entre as des- pesas e os objetivos do programa, bem como fragilidade no controle da aplicação dos recursos, o que exige um aperfeiçoamento da legislação com vistas à fiscalização, monitoramento e su- pervisão da aplicação dos recursos do Fundeb. Nas fiscalizações feitas pela CGU observou-se também que a maioria dos Conselhos de Acom- panhamento e Controle Social encontra-se estruturado na forma prevista, mas apresenta fragi- lidades no acompanhamento da execução dos recursos do Fundo e na supervisão da realização do Censo Escolar. Diante do exposto, consideramos que o Ministério da Educação deve utilizar os dados das fis- calizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb preceituada no inciso VI do art. 30, da lei 11.494/2007, bem como para subsidiar o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de que trata o inciso II do mesmo artigo 30. Para a implementação dessa reco- mendação, a avaliação dos resultados será feita pelo Inep/MEC e a capacitação dos conselhei- ros pelo Programa Formação pela Escola do FNDE. As dificuldades no monitoramento da implementação de providências corretivas, acompanha- das pelos Tribunais de Contas Estaduais/Municipais, levaram a CGU a recomendar ao Ministé- rio da Educação a ampliação do Controle dos recursos do Fundeb, mediante ações no âmbito federal. Como principal medida, recomendou que o MEC disponibilizasse um “Portal da Trans- parência” do Fundeb, com identificação do beneficiário final dos recursos e com informações prestadas pelos Tribunais de Contas dos Estados/Municípios, mediante adesão dos respectivos Tribunais (via instrumento de Cooperação). Para o atendimento dessa recomendação, o MEC informou que foi publicada a Portaria Conjunta STN/FNDE nº 3 de 12.12.2012.
- 34. 34 Anexo I – Estados e Municípios Fiscalizados Do plano amostral foram selecionados e fiscalizados os estados de Alagoas, Pará, Pernambuco e Piauí, e os municípios elencados a seguir: MUNICÍPIOS FISCALIZADOS AL Belém PA Abaetetuba PB Sobrado AL Coqueiro Seco PA Anapu PB Solânea AL Delmiro Gouveia PA Baião PE São Lourenço da Mata AL Feira Grande PA Bom Jesus do Tocantins PE Serra Talhada AL Jacuípe PA Bragança PE Surubim AL Jundiá PA Curralinho PE Tabira AL Pariconha PA Goianésia do Pará PE Tamandaré AL Penedo PA Jacundá PE Afogados da Ingazeira AL Pindoba PA Marabá PE Águas Belas AL Satuba PA Nova Ipixuna PE Araripina AL Taquarana PA Novo Progresso PE Cachoeirinha BA América Dourada PA Palestina do Pará PE Capoeiras BA Boa Vista do Tupim PA Piçarra PE Carnaubeira da Penha BA Camamu PA Ponta de Pedras PE Casinhas BA Dias d'Ávila PA Santarém Novo PE Granito BA Érico Cardoso PA São Félix do Xingu PE Ingazeira BA Gavião PA São Geraldo do Araguaia PE Jurema BA Iraquara PA São Miguel do Guamá PE Paranatama BA Irará PA Vigia PE Paudalho BA Ituberá PB Alcantil PE Paulista BA Lagoa Real PB Boa Vista PE Petrolina BA Nilo Peçanha PB Boqueirão PE Pombos BA Nova Soure PB Brejo do Cruz PE Sairé BA Nova Viçosa PB Cabaceiras PE São Benedito do Sul BA Paramirim PB Caiçara PE São Caitano BA Tanque Novo PB Camalaú PE São João CE Amontada PB Diamante PI Angical do Piauí CE Aracati PB Duas Estradas PI Cabeceiras do Piauí CE Barroquinha PB Congo PI Campo Largo do Piauí CE Choró PB Damião PI Canavieira CE Fortim PB Itabaiana PI Demerval Lobão CE Ibaretama PB Itatuba PI Lagoa de São Francisco CE Itatira PB Malta PI Lagoa do Piauí CE Tururu PB Matinhas PI Luzilândia
- 35. 35 MUNICÍPIOS FISCALIZADOS CE Nova Russas PB Monteiro PI Nossa Senhora de Nazaré CE São Gonçalo do Amarante PB Natuba PI Parnaíba MA Arame PB Pilões MA Carutapera PB Riachão MA Coelho Neto PB Riacho de Santo Antônio MA Imperatriz PB Rio Tinto MA Primeira Cruz PB São José de Espinharas MA Timon PB Serraria