Serviços públicos

SERVIÇOS PÚBLICOS
Noções Gerais: Conceito
Segundo Hely Lopes Meirelles “serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade, ou simples conveniência do Estado”. São exemplos de serviços públicos: o ensino público, o de
polícia, o de saúde pública, o de transporte coletivo, o de telecomunicações, etc.
Classificação
Os serviços públicos, conforme sua essencialidade, finalidade, ou seus destinatários podem ser
classificados em:
• públicos;
• de utilidade pública;
• próprios do Estado;
• impróprios do Estado;
• administrativos;
• industriais;
• gerais;
• individuais.
Públicos
São os essenciais à sobrevivência da comunidade e do próprio Estado. São privativos do Poder Público e
não podem ser delegados. Para serem prestados o Estado pode socorrer-se de suas prerrogativas de
supremacia e império, impondo-os obrigatoriamente à comunidade, inclusive com medidas compulsórias.
Exs.: serviço de polícia, de saúde pública, de segurança.
De Utilidade Pública
São os que são convenientes à comunidade, mas não essenciais, e o Poder Público pode prestá-los
diretamente ou por terceiros (delegados), mediante remuneração. A regulamentação e o controle é do Poder
Público. Os riscos são dos prestadores de serviço. Exs.: fornecimento de gás, de energia elétrica, telefone, de
transporte coletivo, etc. Estes serviços visam a facilitar a vida do indivíduo na coletividade.
Próprios do Estado
São os que relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público. Exs.: segurança, política,
higiene e saúde públicas, etc. Estes serviços são prestados pelas entidades públicas (União, Estado, Muni-
cípios) através de seus órgãos da Administração direta. Neste caso, diz-se que os serviços são centralizados,
porque são prestados pelas próprias repartições públicas da Administração direta. Aqui, o Estado é o titular e
o prestador do serviço, que é gratuito ou com baixa remuneração. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública.
Estes serviços não são delegados.
Impróprios do Estado
São os de utilidade pública, que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, isto é, não
são essenciais. A Administração presta-os diretamente ou por entidades descentralizadas (Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações Governamentais), ou os delega a terceiros por
concessão, permissão ou autorização. Normalmente são rentáveis e são prestados sem privilégios, mas sempre

sob a regulamentação e controle do Poder Público. Exs.: serviço de transporte coletivo, conservação de
estradas, de fornecimento de gás, etc.
Administrativos
São os executados pela Administração para atender às suas necessidades internas. Ex.: datilografia, etc.
Industriais
São os que produzem renda, uma vez que são prestados mediante remuneração (tarifa). Pode ser prestado
diretamente pelo Poder Público ou por suas entidades da Administração indireta ou transferidos a terceiros,
mediante concessão ou permissão. Exs.: transporte, telefonia, correios e telégrafos.
Gerais
São os prestados à coletividade em geral, sem ter um usuário determinado. Exs.: polícia, iluminação
pública, conservação de vias públicas, etc. São geralmente mantidos por impostos.
Individuais
São os que têm usuário determinado. Sua utilização é mensurável. São remunerados por tarifa. Exs.:
telefone, água e esgotos, etc.
Regulamentação e Controle
A regulamentação e o controle do serviço público cabem sempre ao Poder Público, o qual tem a
possibilidade de modificação unilateral das cláusulas da concessão, permissão ou autorização. Há um poder
discricionário de revogar a delegação, respondendo, conforme o caso, por indenização.
Princípios do Serviço Público (Requisitos e Direitos do Usuário)
Os requisitos do serviço público são sintetizados em cinco princípios:
1º) permanência (continuidade do serviço);
2º) generalidade (serviço igual para todos);
3º) eficiência (serviços atualizados);
4º) modicidade (tarifas módicas);
5º) cortesia (bom tratamento para o público).
Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos
usuários, conforme estabelecido nesta lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atua-
lidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
§ 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua
conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após
prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. (Lei nº 8.987/95)
Competência da União, Estados e Municípios
A Constituição Federal faz a partição das competências dos serviços públicos.
A matéria está prevista nos arts. 21, 25, §§ 1º e 2º, e 30 da Constituição Federal.
Competência da União (CF, art. 21 e incisos)
Os serviços que competem à União estão discriminados na Constituição Federal. São eles:

I - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
II - explorar diretamente ou mediante concessão as empresas sob o controle acionário estatal, os serviços
telefônicos, telegráficos, ou transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada
a prestação de serviços de informações por entidade de direito privado através da rede pública de
telecomunicações explorada pela União;
III - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e demais serviços de telecomunicações;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em arti-
culação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e infra-estrutura aeroportuárias;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
IV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito na-
cional;
V - executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteira;
VI - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e ferroviária federal, a polícia civil, militar e
do corpo de bombeiros do Distrito Federal;
VII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre
a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios
nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante
aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de radioisótopos para a pesquisa e
usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas;
VIII - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho.
Competência dos Estados (CF, art. 25, §§ 1º e 2º)
“São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
Portanto, são da competência dos Estados a prestação dos serviços que não sejam da União e do Município.
Os Estados têm competência residual.
Competência dos Municípios (CF, art. 30)
Aos Municípios compete a prestação dos serviços públicos de interesse local, incluindo o de transporte
coletivo.
Competem-lhe também os serviços de educação pré-escolar e de ensino fundamental (com a cooperação
técnica e financeira da União e do Estado). Competem-lhe ainda os serviços de atendimento à saúde da
população (com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado).
Diz a Constituição Federal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
..................................................................................
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar
e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da
população;
Formas de Prestação
A prestação do serviço pode ser centralizada ou descentralizada. Será centralizada quando o Estado,
através de um de seus órgãos, prestar diretamente o serviço. Será descentralizada quando o Estado transferir a
titularidade ou a prestação do serviço a outras pessoas.

O serviço centralizado é o que permanece integrado na Administração Direta (art. 4º do Decreto-Lei nº
200/67). A competência para a prestação destes serviços é da União e/ou dos Estados e/ou dos Municípios.
São da competência da União apenas os serviços previstos na Constituição Federal. Ao Município pertencem
os serviços que se referem ao seu interesse local. Ao Estado pertencem todos os outros serviços. Neste caso, o
Estado tem competência residual, isto é, todos os serviços que não forem da competência da União e dos
Municípios serão da obrigação do Estado.
Os serviços descentralizados referem-se ao que o Poder Público transfere a titularidade ou a simples
execução, por outorga ou por delegação, às autarquias, entidades paraestatais ou empresas privadas. Há
outorga quando transfere a titularidade do serviço. Há delegação quando se transfere apenas a execução dos
serviços, o que ocorre na concessão, permissão e autorização.
A descentralização pode ser territorial (União, Estados, Municípios) ou institucional (quando se
transferem os serviços para as autarquias, entes paraestatais e entes delegados).
Não se deve confundir descentralização com desconcentração, que é a prestação dos serviços da
Administração direta pelos seus vários órgãos.
A prestação de serviços assim se resume:
É possível descentralizar o serviço por dois diferentes modos:
Outorga
Transferindo o serviço à titularidade de uma pessoa jurídica de direito público criada para este fim, que
passará a desempenhá-lo em nome próprio, como responsável e senhor dele, embora sob controle do Estado.
Neste caso, o serviço é transferido para uma Autarquia, Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista. É
a outorgada. Os serviços são outorgados. Exs.: Telebrás, Eletrobrás.
Delegação
Transferindo o exercício, o mero desempenho do serviço (e não a titularidade do serviço em si) a uma
pessoa jurídica de direito privado que o exercerá em nome do Estado (não em nome próprio), mas por sua
conta e risco. Esta técnica de prestação descentralizada de serviço público se faz através da concessão de
serviço público e da permissão de serviço público. É a delegação. Os serviços são delegados, sem transferir a
titularidade.
A concessão e a permissão podem ser feitas a um particular ou a empresa de cujo capital participe o
Estado, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
Diz-se por outro lado que a prestação de serviço público é prestado de modo:
• concentrado – quando apenas órgãos centrais detêm o poder de decisão e prestação dos serviços.
Ocorre em Estados unitários. Não ocorre no Brasil.
• desconcentrado – quando o poder de decisão e os serviços são distribuídos por vários órgãos
distribuídos por todo o território da Administração centralizada. É o que ocorre no Brasil que é uma
República Federativa.
A concentração ou desconcentração são modos de prestação de serviços pela Administração centralizada,
União, Estados e Municípios.
Analisemos agora a distinção entre outorga e delegação.
Outorga Delegação
• o Estado cria a entidade • o particular cria a entidade
• o serviço é transferido por lei • o serviço é transferido por lei,
contrato (concessão), ato unila-
teral (permissão, autorização)
• transfere-se a titularidade • transfere-se a execução
• caráter definitivo • caráter transitório
Outorga

Tecemos, agora, algumas considerações sobre os serviços sociais autônomos, ou Entes de Cooperação.
São pessoas jurídicas de direito privado, criados ou autorizados por lei, para prestar serviços de interesse
social ou de utilidade pública, geridos conforme seus estatutos, aprovados por Decretos, e podendo arrecadar
contribuições parafiscais. São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos. Podem receber
dotações orçamentárias.
Geralmente se destinam à realização de atividades técnicas, científicas educacionais ou assistencial, como
o Sesi, Sesc, Senai, Senac. Revestem a forma de sociedades civis, fundações ou associações.
Estes entes estão sujeitos à supervisão ministerial, nos termos do Decreto-Lei nº 200/67, e se sujeitam a
uma vinculação ao ministério em cuja área de competência se enquadrar sua principal atividade. Utilizam-se
de dinheiros públicos, como são as contribuições parafiscais, e devem prestar contas do regular emprego deste
dinheiro, na conformidade da lei competente. Seus funcionários são celetistas e são equiparados a
funcionários públicos para fins penais. Sujeitam-se a exigência de licitação.
Delegação
É o ato pelo qual o Poder Público transfere a particulares a execução de serviços públicos, mediante
regulamentação e controle pelo Poder Público delegante.
A delegação pode ser feita por:
• concessão;
• permissão;
• autorização.
Concessão de Serviço Público
Concessão de serviço público é o contrato através do qual o Estado delega a alguém o exercício de um
serviço público e este aceita prestá-lo em nome do Poder Público sob condições fixadas e alteráveis
unilateralmente pelo Estado, mas por sua conta, risco, remunerando-se pela cobrança de tarifas diretamente
dos usuários do serviço e tendo a garantia de um equilíbrio econômico-financeiro.
A concessão pode ser contratual ou legal. É contratual quando se concede a prestação de serviços
públicos aos particulares. É legal quando a concessão é feita a entidades autárquicas e empresas estatais.
A concessão é intuitu personae, isto é, não pode o concessionário transferir o contrato para terceiros.
A concessão exige:
• autorização legislativa;
• regulamentação por decreto;
• concorrência pública.
O contrato de concessão tem que obedecer à lei, ao regulamento e ao edital. Por este contrato não se
transfere a prerrogativa pública (titularidade), mas apenas a execução dos serviços. As condições do contrato
podem ser alteradas unilateralmente pelo Poder concedente, que também pode retomar o serviço, mediante
indenização (lucros cessantes). Nas relações com o público, o concessionário fica sujeito ao regulamento e ao
contrato. Findo o contrato, os direitos e bens vinculados ao serviço retornam ao poder concedente. O Poder
Público regulamenta e controla o concessionário. Toda concessão fica submetida a normas de ordem
regulamentar, que são a lei do serviço. Estas normas regram sua prestação e podem ser alteradas
unilateralmente pelo Poder Público. Fica também submetida a normas de ordem contratual, que fixam as
cláusulas econômicas da concessão e só podem ser alteradas pelo acordo das partes. A alteração das tarifas
que remuneram os serviços concedidos se faz por decreto.
Garantia do concessionário
O concessionário tem a seguinte garantia: o equilíbrio econômico-financeiro do contrato (rentabilidade
assegurada).
Poderes do concedente
A Administração Pública tem sobre o concessionário os seguintes poderes:
• poder de inspeção e fiscalização sobre as atividades do concessionário, para verificar se este cumpre
regularmente as obrigações que assumiu;

• poder de alteração unilateral das cláusulas regulamentares, isto é, poder de impor modificações
relativas à organização do serviço, seu funcionamento, e às tarifas e taxas cobradas do usuário;
• poder de extinguir a concessão antes de findo o prazo inicialmente previsto.
A concessão é uma técnica através da qual o Poder Público procura obter o melhor serviço possível; por
isto, cabe-lhe retomar o serviço sempre que o interesse público o aconselhar.
Remuneração
É feita através de tarifas e não por taxas. Esta tarifa deve permitir uma justa remuneração do capital. A
revisão das tarifas é ato exclusivo do poder concedente e se faz por decreto.
Direito do concessionário
O concessionário tem, basicamente, dois direitos:
• o de que não lhe seja exigido o desempenho de atividade diversa daquela que motivou a concessão;
• o da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
Para que o equilíbrio econômico-financeiro se mantenha, o Estado, cada vez que impuser alterações nas
obrigações do concessionário, deverá alterar a sua remuneração, para que não tenha prejuízos.
Direito do usuário (ver art. 7º da Lei nº 8.987/95)
Os usuários, atendidas as condições relativas à prestação do serviço e dentro das possibilidades normais
dele, têm direito ao serviço. O concessionário não lhe poderá negar ou interromper a prestação. Cumpridas
pelo usuário as exigências estatuídas, o concessionário está obrigado a oferecer, de modo contínuo e regular, o
serviço cuja prestação lhe incumba.
Extinção da concessão (Ver art. 35 da Lei nº 8.987/95)
A extinção da concessão pode se dar por:
• advento do termo contratual – é o retorno do serviço ao poder concedente, pelo término do prazo
contratual. Abrange os bens vinculados ao serviço.
• encampação – é o retorno do serviço ao poder concedente pela retomada coativa do serviço, antes do
término do contrato mediante lei autorizadora. Neste caso, há indenização. A encampação pode ocorrer
pela desapropriação dos bens vinculados ao serviço ou pela expropriação das ações.
• caducidade – é o desfazimento do contrato por ato unilateral da Administração ou por decisão judicial.
Há indenização. Ocorre rescisão por ato unilateral quando há inadimplência.
• anulação – é a invalidação do contrato por ilegalidade. Não há indenização. Os efeitos são a partir do
início do contrato.
Permissão
Permissão de serviço público é o ato unilateral, precário e discricionário, através do qual o Poder Público
transfere a alguém o desempenho de um serviço público, proporcionando ao permissionário a possibilidade de
cobrança de tarifa aos usuários.
A permissão pode ser unilateralmente revogada, a qualquer tempo, pela Administração, sem que deva
pagar ao permissionário qualquer indenização, exceto se se tratar de permissão condicionada que é aquela em
que o Poder Público se autolimita na faculdade discricionária de revogá-la a qualquer tempo, fixando em lei o
prazo de sua vigência.
A permissão condicionada é usada geralmente para transportes coletivos. Neste caso, se revogada ou
alterada, dá causas a indenização.
São características da permissão:
• unilateralidade (é ato administrativo e não contrato);
• discricionariedade;
• precariedade;
• intuitu personae.

A revogação da permissão pela Administração pode ser a qualquer momento, sem que o particular se
oponha, exceto se for permissão condicionada.
Os riscos do serviço são por conta do permissionário. O controle do serviço é por conta da
Administração, que pode intervir no serviço.
A permissão não assegura exclusividade ao permissionário, exceto se constar de cláusula expressa.
Assim como a concessão, a permissão deve ser precedida de licitação para escolha do permissionário.
Os atos praticados pelos permissionários revestem-se de certa autoridade em virtude da delegação
recebida e são passíveis de mandado de segurança.
A responsabilidade por danos causados a terceiros é do permissionário. Apenas subsidiariamente a
Administração pode ser responsabilizada pela culpa na escolha ou na fiscalização do executor dos serviços.
Autorização
É o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao particular a
realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu
exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração. Exs.:
serviço de táxi, serviço de despachante, serviço de segurança particular.
Características
É ato unilateral da Administração:
• precário;
• discricionário;
• no interesse do particular;
• intuitu personae.
Cessação
Pode dar-se a qualquer momento, sem que a Administração tenha que indenizar.
Remuneração
Dá-se por tarifas.
Licitação
Exige-se se for para permissão de serviços públicos (CF, art. 175). Para a realização de atividade pelo
particular ou para a utilização de certos bens, como regra não se exige a licitação, mas pode-se coletar seleção
por outro sistema.
Há que se observar que os serviços autorizados não se beneficiam da prerrogativa de serviço público.
Os executores dos serviços autorizados não são agentes públicos, não praticam atos administrativos e,
portanto, não há responsabilidade da Administração pelos danos causados a terceiros.
Tarifas
É o preço correspondente à remuneração dos serviços delegados (concessão, permissão e autorização).
Seu preço é pago pelo usuário do serviço ao concessionário, permissionário ou autoritário, e é proporcional
aos serviços prestados. Não é tributo. A tarifa deve permitir a justa remuneração do capital pelo que deve
incluir em seu cálculo os custos do serviço prestado mais a remuneração do capital empregado, que vai-se
deteriorando e desvalorizando com o decurso do tempo. As revisões das tarifas são de exclusiva competência
do Poder Público.
Convênios e consórcios
Convênios

Convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas entre si ou com organizações
particulares, para a realização de objetivos de interesses recíprocos.
São utilizados para a realização de grandes obras ou serviços.
Particularidades
a) Não é contrato. Não há partes. Há partícipes.
b) Os interesses são coincidentes e não opostos como no contrato.
c) Cada um colabora conforme suas possibilidades.
d) Não existe vínculo contratual.
e) Cada um pode denunciá-lo quando quiser.
f) É uma cooperação associativa.
g) Não adquire personalidade jurídica.
h) Não tem representante legal.
i) É instrumento de descentralização (art. 10, § 1º, b, do Decreto-Lei nº 200/67).
j) Não tem forma própria.
l) Exige autorização legislativa e recursos financeiros reservados.
m) Não tem órgão diretivo.
Consórcios
Consórcios administrativos são acordos firmados entre entidades estatais, autarquias ou paraestatais,
sempre da mesma espécie, para a realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.
Diferença com o Convênio
Convênio – é realizado entre partícipes de espécies diferentes.
Consórcios – é realizado entre partícipes da mesma espécie.
Término dos Convênios
Qualquer partícipe pode denunciá-lo e retirar sua cooperação quando quiser, ficando responsável pelas
obrigações e auferindo as vantagens do tempo em que participou do Convênio.
EXERCÍCIOS
1. Assinale a opção correta acerca dos serviços públicos.
a) São considerados serviços de utilidade pública aqueles que a administração presta diretamente, em
decorrência da essencialidade da atividade. Tais serviços são considerados privativos do poder público,
no sentido de que só a administração deve prestá-los, sem delegação a terceiros, haja vista geralmente
exigirem atos de império – a exemplo do que ocorre com os serviços de defesa nacional e de
preservação da saúde pública.
b) As autarquias, fundações e empresas públicas só podem ser criadas por lei específica.
c) Considere a seguinte situação hipotética.
Duas empresas públicas federais pretendem
criar, com capital de ambas, uma terceira empresa pública. A providência veio a ser chancelada por
autorização legislativa.
Nesse caso, a nova empresa pública não poderá ser criada da maneira pretendida, já que o capital
constitutivo dessa espécie de ente deve ser exclusivamente público e pertencente a um só ente estatal.
d) Considerando que o art. 109 da Constituição da República dispõe que “aos juízes federais compete
processar e julgar (...) as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes”, então as causas de interesse das

sociedades de economia mista integrantes da estrutura da administração indireta federal são processa-
das e julgadas pela justiça estadual.
e) O usuário que pretender exigir judicialmente serviço público que lhe tenha sido negado pode valer-se
de ação cominatória contra o ente estatal concedente, que é o titular dos serviços, mas não contra a
prestadora do serviço concedido. O concedente, sim, terá legitimidade para acionar a concessionária.
2. Quanto aos serviços públicos, não é correto afirmar:
a) Em caráter excepcional, por motivo de segurança nacional ou relevante interesse coletivo, o Estado
pode executar atividades econômicas destinadas, originalmente, à iniciativa privada.
b) O princípio da mutabilidade do regime de execução do serviço público autoriza a sua alteração sem
que disto decorra violação ao direito adquirido dos respectivos usuários.
c) A atividade econômica que o Estado exerce em caráter de monopólio é considerada serviço público.
d) O princípio da continuidade do serviço público justifica a imposição de limites ao direito de greve de
servidores públicos.
e) A atividade econômica assumida pelo Estado como serviço público somente pode ser prestada pelo
Poder Público, por meio da Administração Direta ou Indireta.
3. Tratando-se de concessão de serviços públicos, assinale a afirmativa verdadeira quanto à caducidade da
concessão.
a) A caducidade pode ser declarada pelo poder concedente ou por ato judicial.
b) Declarada a caducidade, o poder concedente responde por obrigações com os empregados da
concessionária.
c) A declaração de caducidade depende de prévia indenização, apurada em processo administrativo.
d) A caducidade pode ser declarada caso a concessionária seja condenada por sonegação de tributos, em
sentença transitada em julgado.
e) Constatada a inexecução parcial do contrato, impõe-se, como ato vinculado, a declaração de
caducidade.
GABARITO
1. d
2. e
3. d

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