Monografia - Vanderley Sampaio

ESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E CONTAS PÚBLICAS
“CONSELHEIRO EURÍPEDES SALES”

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO “LATO SENSU” EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

VANDERLEY HERMÓGENES SAMPAIO JUNIOR

PROJETO BANDEIRANTES DE GÁS
DE ATERRO E GERAÇÃO DE ENERGIA:
OBJETIVOS, IMPLANTAÇÃO E RESULTADOS

São Paulo
2010

ESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E CONTAS PÚBLICAS
“CONSELHEIRO EURÍPEDES SALES”

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO “LATO SENSU” EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA



Monografia apresentada à Escola Superior de
Gestão e Contas Públicas “Conselheiro Eurí-
pedes Sales” como requisito para a conclu-
são do curso de Especialização “Lato Sensu”
em Administração Pública.

Orientadora: Profª. Ruth Jenn T. S. Inoshita.

São Paulo
2010

FOLHA DE APROVAÇÃO



Monografia apresentada à Escola Superior de Gestão e Contas Públicas “Conselhei-
ro Eurípedes Sales” como requisito para a conclusão do curso de Especialização
“Lato Sensu” em Administração Pública.

BANCA EXAMINADORA:

_________________________________________________
Prof. Marcos Vicente A. Sanches

_________________________________________________
Profª. Josefa Tápia Salzano

_________________________________________________
Profª. Ruth Jenn T. S. Inoshita
Presidente da Banca Examinadora

São Paulo, 13/05/2010.

Dedico essa monografia a minha esposa Rosângela,
que tanto me auxiliou nos dois anos desse curso de
Especialização... e antes e sempre... Há coisas que
são mesmo irreversíveis, imutáveis e inesquecíveis,
especialmente quando brilham em nós todas as ma-
nhãs, apesar de serem filhas da noite.

RESUMO

Este trabalho teve por objetivo demonstrar como e em que contexto é desenvolvido
um projeto de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) que vise ao aproveita-
mento do gás de aterro (uma fonte renovável) para a geração de energia elétrica e
se esse projeto pode efetivamente proporcionar resultados positivos. Para isso, foi
utilizada a metodologia do estudo de caso, sendo objeto de pesquisa o Projeto Ban-
deirantes de Gás de Aterro e Geração de Energia (PBGAGE), implementado no mu-
nicípio de São Paulo. As mudanças climáticas, causadas pela intensificação do efei-
to estufa e pelo consequente aquecimento global, têm sido objeto de intensas nego-
ciações no âmbito da política internacional. Nesse contexto, foram firmados dois tra-
tados entre os países – a Convenção do Clima e o Protocolo de Quioto –, visando à
mitigação do problema. O MDL é uma das ferramentas mais importantes que derivou
desses tratados. Seu objetivo é proporcionar o desenvolvimento sustentável aos pa-
íses em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que auxilia os países desenvolvidos
a cumprir suas metas de redução de emissões de gases do efeito estufa (GEE). Sua
operacionalização se dá por meio do desenvolvimento de atividades de projeto que
garantam a redução de emissões de GEE. Foi demonstrado nesta pesquisa, quais
são os requisitos necessários para um projeto ser considerado elegível ao MDL e
que passos deve seguir para obter o seu registro junto ao Conselho Executivo do
mecanismo. Apresentou-se também o problema do lixo nos municípios brasileiros e
foi proposta uma solução. Na sequência, desenvolveu-se a análise do Projeto Ban-
deirantes, mediante a evidenciação de aspectos de sua implantação, a descrição de
seus objetivos e a apuração dos resultados alcançados. Concluiu-se que o projeto
obteve resultados positivos efetivos e que ele é, de fato, um exemplo a ser seguido
pelos municípios brasileiros e de outros países em desenvolvimento.

Palavras-chave: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Meio Ambiente. Aterro
Sanitário. Energia. Créditos de Carbono.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Emissão de GEE dos 5 Maiores Poluidores (Países do Anexo I)........... 18
Quadro 2 – Potencial de Aquecimento Global dos GEE ........................................... 21
Quadro 3 – Países Listados no Anexo I da CQNUMC .............................................. 26
Quadro 4 – Conferências das Partes da Convenção-Quadro ................................... 28
Quadro 5 – Setores e Fontes Geradores de Gases do Efeito Estufa ........................ 36
Quadro 6 – Tipos de Créditos de Carbono do Protocolo de Quioto .......................... 39
Quadro 7 – Ciclo de Submissão de um Projeto MDL ................................................ 49
Quadro 8 – Ciclo de Validação de um Projeto MDL .................................................. 49
Quadro 9 – Objetivos específicos do Projeto Bandeirantes de Gás de Aterro .......... 73
Quadro 10 – Reduções de Emissões do PBGAGE (em tCO2e) ................................ 75
Quadro 11 – Créditos de carbono obtidos pelo PBGAGE por verificação ................. 80
Quadro 12 – Leilões de créditos de carbono realizados pela PMSP ......................... 82
Quadro 13 – Projetos desenvolvidos com recursos dos créditos de carbono ........... 84

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SÍMBOLOS

AND Autoridade Nacional Designada
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
BM&F Bolsa de Mercadorias e Futuros
BOVESPA Bolsa de Valores de São Paulo
CETESB Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental
CFC Clorofluorcarbonetos
CGE Centro de Gerenciamento de Emergência da Prefeitura de São Paulo
CH4 Metano
CIE Comércio Internacional de Emissões
CIMGC Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima
CIN Comitê Intergovernamental de Negociação
CLP Controlador Lógico Programável
CO2 Dióxido de Carbono
CONFEMA Conselho do FEMA
COP Conferência das Partes
COP/MOP Reunião das Partes do Protocolo de Quioto
CQNUMC Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima
CRAS Centro de Reabilitação de Animais Silvestres
DCP Documento de Concepção do Projeto
DNV Det Norske Veritas Certification Ltd.
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EOD Entidade Operacional Designada
EUA Estados Unidos da América
FEMA Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
GEE Gases do Efeito Estufa
HFC Hidrofluorcarbonetos
IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IC Implementação Conjunta
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
IPCC Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas
IT Instrução Técnica

LI Licença de Instalação
LO Licença de Operação
LP Licença Prévia
MBRE Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões
MC Ministério das Cidades
MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MMA Ministério do Meio Ambiente
N2O Óxido Nitroso
O3 Ozônio
ONU Organização das Nações Unidas
OMM Organização Mundial de Meteorologia
PBGAGE Projeto Bandeirantes de Gás de Aterro e Geração de Energia
PFC Perfluorcarbonetos
PML Produção Mais Limpa
PMSP Prefeitura do Município de São Paulo
PNSB Pesquisa Nacional de Saneamento Básico
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PPP Princípio do Poluidor Pagador
RCE Reduções Certificadas de Emissão
RIMA Relatório de Impacto ao Meio Ambiente
SF6 Hexafluoreto de Enxofre
SBI Órgão Subsidiário de Implementação
SBSTA Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico
SVMA Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente de São Paulo
TIR Taxa Interna de Retorno
UNCED Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
UQA Unidade de Quantidade Atribuída
URE Unidade de Redução de Emissões
URM Unidade de Remoção
UTEB Usina Termoelétrica Bandeirantes

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 11
1.1 Objetivos .......................................................................................................... 13
1.1.1 Objetivo geral ............................................................................................ 13
1.1.2 Objetivos específicos ................................................................................ 13
1.2 Material e métodos .......................................................................................... 14
1.3 Estrutura do trabalho ....................................................................................... 14
2 MUDANÇAS CLIMÁTICAS ................................................................................... 15
2.1 Origens do problema ....................................................................................... 17
2.2 Efeito estufa e aquecimento global .................................................................. 19
2.3 Equivalências de carbono dos gases do efeito estufa ..................................... 20
3 CONVENÇÃO DO CLIMA ..................................................................................... 22
3.1 Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) ...................... 22
3.2 Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente do Rio de Janeiro ..................... 25
3.3 Conferências das Partes (COP) ...................................................................... 27
4 PROTOCOLO DE QUIOTO ................................................................................... 30
4.1 Metas de redução de emissões ....................................................................... 31
4.2 Mecanismos de flexibilização .......................................................................... 32
4.3 Reunião das Partes do Protocolo de Quioto (COP/MOP) ................................ 34
5 MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO (MDL) ....................................... 35
5.1 Estrutura institucional do MDL ......................................................................... 37
5.2 Créditos de Carbono ........................................................................................ 39
5.2.1 Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões ......................................... 40
5.3 Projetos elegíveis ao MDL ............................................................................... 41
5.3.1 Produção Mais Limpa (PML) ..................................................................... 43
5.3.2 Voluntariedade .......................................................................................... 44
5.3.3 Benefício socioambiental .......................................................................... 45
5.3.4 Adicionalidade ........................................................................................... 46
5.3.5 Linha de base ............................................................................................ 47
5.3.6 Emissões fugitivas .................................................................................... 48
5.4 Tramitação do Projeto de MDL ........................................................................ 48
5.4.1 Elaboração do Documento de Concepção do Projeto (DCP) .................... 49

5.4.2 Validação do DCP pela Entidade Operacional Designada (EOD) ............. 51
5.4.3 Submissão do DCP à Autoridade Nacional Designada (AND) .................. 53
5.4.4 Submissão do DCP ao Conselho Executivo do MDL ................................ 57
5.4.5 Monitoramento, verificação e certificação ................................................. 58
5.4.6 Emissão das Reduções Certificadas de Emissão (RCE) .......................... 59
6 O PROBLEMA DO LIXO ....................................................................................... 60
6.1 Uma solução para os municípios ..................................................................... 62
6.2 Aterro Sanitário ................................................................................................ 63
6.3 Biogás ou gás de aterro ................................................................................... 66
7 PROJETO BANDEIRANTES ................................................................................. 68
7.1 Aterro Bandeirantes ......................................................................................... 69
7.2 Biogás Energia Ambiental ................................................................................ 70
7.3 Usina Termoelétrica Bandeirantes ................................................................... 71
7.4 Objetivos geral e específicos do PBGAGE ...................................................... 73
7.5 Reduções de emissões.................................................................................... 74
7.6 Metodologias de linha de base ........................................................................ 75
7.7 Implantação ..................................................................................................... 76
7.8 Resultados ....................................................................................................... 79
7.8.1 Leilões de créditos de carbono da Prefeitura de São Paulo ...................... 81
7.8.2 Aplicação dos recursos arrecadados nos leilões ...................................... 83
7.8.3 Incentivo à implantação de novos projetos ............................................... 85
7.8.4 Outros resultados relacionados aos objetivos do projeto .......................... 86
8 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 87
9 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................... 90

11

1 INTRODUÇÃO

A geração e a consequente necessidade de destinação adequada dos resí-
duos sólidos configuram-se, na atualidade, como grandes desafios enfrentados pe-
los municípios (especialmente por aqueles localizados nos países em desenvolvi-
mento). A aceleração do ritmo da urbanização tem tornado o problema da produção
e do descarte do lixo cada vez mais preocupante. No Brasil, a escassez de recursos
para investimentos no setor, deficiências de gestão e a falta de consciência ambien-
tal tornam recorrente a prática da disposição dos resíduos em locais inadequados,
tradicionalmente conhecidos como lixões. A consequência disso é a degradação do
solo, a contaminação dos rios e lençóis freáticos e a poluição atmosférica, por meio
da liberação do biogás.
A população das regiões localizadas nos entornos dos lixões também sofre as
consequências maléficas da prática, ao ter de enfrentar o mau cheiro resultante da
decomposição da matéria orgânica presente no lixo, assim como por estar sujeita a
doenças transmitidas por vetores que proliferam nessas condições de disposição
dos resíduos.
Assim, verifica-se a necessidade premente de os governos municipais dedica-
rem maior atenção ao problema do lixo, tendo em vista as sérias implicações decor-
rentes da manutenção da situação atual. Deve-se ressaltar também que os municí-
pios receberam competência constitucional para cuidar do assunto. Além disso, a
tendência é a de que o problema se agrave cada vez mais, considerando o crescimento
contínuo da população urbana e o respectivo aumento na geração de resíduos.
Converter lixões em aterros sanitários, aproveitando o gás lá produzido para a
geração de energia parece ser uma boa solução para a gestão dos resíduos sólidos
pelos municípios brasileiros. Para aqueles que já têm aterros implantados, restaria
implementar a segunda parte da solução. Com o surgimento do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL), instituído pelo artigo 12 do Protocolo de Quioto,
essas ações propostas tornaram-se ainda mais atrativas, em razão da geração dos
créditos de carbono.
Visando a apurar se os resultados de uma atividade de MDL envolvendo um
aterro sanitário traz resultados positivos para o município onde é implantado e para

12

sua população, escolheu-se com objeto de pesquisa deste trabalho o Projeto Ban-
deirantes de Gás de Aterro e Geração de Energia (PBGAGE), implementado no mu-
nicípio de São Paulo. Neste trabalho, pretende-se também verificar se o projeto con-
tribuiu efetivamente para o desenvolvimento sustentável do Brasil, conforme é de-
terminado pelos instrumentos regulatórios do Protocolo de Quioto.
O PBGAGE comporta a maior usina de biogás para geração de energia do
mundo e tem como participantes a empresa concessionária Biogás Energia Ambien-
tal S.A. e a Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP).
O PBGAGE iniciou suas atividades no final do ano de 2003 e aparentemente
tem obtido bons resultados em relação aos objetivos traçados em seu Documento de
Concepção. Evidenciam-se benefícios sociais, econômicos e ambientais, proporcio-
nados pela implantação do PBGAGE, ao município de São Paulo e à sua população,
especialmente àquela que habita as regiões próximas ao Aterro (distrito de Perus).
Por esse motivo, a iniciativa da Prefeitura de São Paulo em desenvolver o
projeto tem sido apontada como um exemplo a ser seguido por outros municípios do
Brasil e também de outros países em desenvolvimento. A difusão dessa idéia a ou-
tros municípios mostra-se desejável pelo fato de a destinação do lixo ser um dos
principais problemas enfrentados por muitos deles, principalmente devido aos impac-
tos sócio-econômico-ambientais negativos, como já exposto.
No Documento de Concepção, a perspectiva de “replicabilidade” do projeto é
citada como uma das contribuições do PBGAGE ao desenvolvimento sustentável do
país. O fato de o projeto ser o primeiro a adotar a tecnologia de aproveitamento do
gás de aterro para a geração de energia no Brasil, comprovando a eficácia do siste-
ma, é citado no documento como uma das razões para o desenvolvimento de um
“grande impacto positivo”, que levaria ao surgimento de novos programas na mesma
linha.
Assim, diante desse quadro, delineamos os objetivos geral e específicos des-
te estudo, envolvendo o Projeto Bandeirantes de Gás de Aterro e Geração de Ener-
gia, além do contexto em que ele é desenvolvido, que serão apresentados a seguir.

13

1.1 Objetivos

1.1.1 Objetivo geral

O objetivo geral deste trabalho é demonstrar como e em que contexto é de-
senvolvido um projeto de MDL que vise ao aproveitamento de gás de aterro (uma
fonte renovável) para a geração de energia elétrica e se ele pode efetivamente pro-
porcionar resultados positivos, contribuindo para o desenvolvimento sustentável do
país. Pretendemos atingir esse objetivo mediante um estudo de caso, que tem por
objeto o Projeto Bandeirantes de Gás de Aterro e Geração de Energia. Como con-
sequência, esperamos colaborar para a disseminação da prática de aproveitamento
do gás de aterro entre os municípios brasileiros e de outros países em desenvolvi-
mento.

1.1.2 Objetivos específicos

Para atingir o objetivo geral desta pesquisa serão implementados os seguin-
tes objetivos específicos:
 apresentar as origens do problema das Mudanças Climáticas e explicar
os conceitos básicos de efeito estufa e aquecimento global;
 discorrer sobre a adoção da Convenção do Clima e a criação do Painel
Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC);
 relatar como foi estabelecido o Protocolo de Quioto e como funcionam
as metas de redução de emissões e os mecanismos de flexibilização;
 detalhar o funcionamento do MDL, apresentando dados sobre a sua es-
trutura, sobre os créditos de carbono e, principalmente, relacionados
aos critérios de elegibilidade e tramitação dos projetos que visem a re-
dução de emissões de GEE.

14

 examinar genericamente o problema do lixo nos municípios brasileiros e
apresentar dados básicos sobre o assunto.
 analisar o Documento de Concepção do Projeto Bandeirantes de Gás
de Aterro e Geração de Energia e outros documentos relacionados, a
fim de demonstrar o funcionamento do projeto; discorrer sobre a sua
implantação; descrever seus objetivos e apurar os resultados alcança-
dos, avaliando-os.

1.2 Material e métodos

Para cumprir os objetivos geral e específicos desta pesquisa, a metodologia
utilizada foi o estudo de caso, que tem por objeto o Projeto Bandeirantes de Gás de
Aterro e Geração de Energia, como já explicitado.
Utilizou-se como material para a pesquisa uma série de documentos (como o
Documento de Concepção do Projeto Bandeirantes, a Carta de Aprovação emitida
pela CIMGC e o Relatório de Validação elaborado pela DNV), legislação (tratados in-
ternacionais, leis municipais e resoluções), atas de reuniões, monografias, artigos ci-
entíficos, manuais, guias, relatórios, sites disponíveis na internet (páginas eletrônicas),
jornais online, além de literatura disponível sobre o tema e assuntos relacionados.

1.3 Estrutura do trabalho

Este trabalho foi estruturado em oito capítulos. O primeiro deles é a presente
Introdução e o último, a Conclusão. Os demais capítulos foram dedicados a cada um
dos seis objetivos específicos dessa pesquisa. Assim, tratam sucessivamente dos
seguintes assuntos: Mudanças Climáticas; Convenção do Clima; Protocolo de Quio-
to; Mecanismo de Desenvolvimento Limpo; O Problema do Lixo e Projeto Bandeiran-
tes. Esse último apresenta o detalhamento mais específico do estudo de caso em-
preendido nesse trabalho.

15

2 MUDANÇAS CLIMÁTICAS

Cientistas da Academia Nacional de Ciências dos Estados Unidos da América
(EUA) realizaram o primeiro estudo rigoroso sobre o aquecimento global no ano de
1979. As questões fundamentais relacionadas ao fenômeno dizem respeito a saber
qual é o grau de responsabilidade da ação humana1 para a sua ocorrência; se os
efeitos das mudanças no clima são iminentes e irreversíveis; e quais medidas pode-
riam evitar o agravamento do problema. O aquecimento global afeta todo o planeta e
compromete irremediavelmente o equilíbrio dos ecossistemas, causando ainda uma
série de outras adversidades ambientais.
Calcula-se que a temperatura média da superfície terrestre tenha aumentado
em torno de 0,7 grau centígrado nos últimos 100 anos. Parece pouco, mas foi o sufi-
ciente para ocasionar alterações significativas no “nível do mar médio global” e na
“cobertura de neve do hemisfério norte”, conforme aponta o quarto relatório do Pai-
nel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), divulgado em 2007.2 E
esses são apenas dois exemplos entre muitos outros cientificamente apurados por
esse organismo internacional.
O aumento da concentração de gases do efeito estufa (GEE) na atmosfera é
apontado como a principal causa das mudanças climáticas. Esse fato ocorre princi-
palmente em decorrência da queima de combustíveis fósseis (carvão, petróleo e gás
natural) em indústrias, usinas termoelétricas, veículos automotores e sistemas de
aquecimento, o que evidencia a influência antrópica na geração do problema.3
Outras atividades relacionadas à ação humana – como a agropecuária, o
desmatamento e a disposição de resíduos sólidos (em lixões ou mesmo em aterros
sanitários) – também colaboram para o aumento das emissões de GEE. A concen-

1
Geralmente, utiliza-se a expressão atividades antrópicas para se referir às ações humanas relacio-
nadas às mudanças climáticas. Também surgem as expressões emissões antrópicas e remoções
antrópicas para indicar as atividades humanas que causam o aumento da concentração de gases do
efeito estufa na atmosfera e a sua retirada.
2
FRONDIZI, Isaura Maria de Rezende Lopes (coord. geral). O Mecanismo de Desenvolvimento Lim-
po: Guia de Orientação 2009. Rio de Janeiro: Imperial Novo Milênio, 2009. 136 p. Disponível em:
<http://www.mct.gov.br/upd_blob/0205/205947.pdf>. Acesso em: 07 fev. 2010. p. 8.
3
LOPES, Ignez Vidigal (coord. geral). O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo: Guia de Orientação.
Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2002. 90 p. Disponível em:
<http://www.mct.gov.br/upd_blob/0002/2634.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2008. p. 9.

16

tração desses gases na atmosfera passou de 280 partes por milhão em volume, no
período que antecedeu a Revolução Industrial, para 380 partes por milhão em 2005,
de acordo com o quarto relatório do IPCC.
O documentário “Uma Verdade Inconveniente”, idealizado e apresentado por
Al Gore, ex-vice-presidente dos Estados Unidos da América (EUA) e prêmio Nobel
da Paz em 2007, retrata de maneira contundente “os efeitos negativos atuais e futu-
ros do aquecimento global”, causado pelo acúmulo exagerado dos GEE na atmosfe-
ra. Uma das consequências apontadas no documentário, já comprovada cientifica-
mente, revela que tivemos “o dobro da ocorrência de furacões de níveis 4 e 5 nos
últimos 30 anos”. Outro exemplo evidenciado é “o fato de o derretimento das cama-
das glaciais da Groenlândia ter dobrado na década passada”.4
Sabbag (2009, p. 22) considera que o combate ao aquecimento global já pode
ser considerado necessário até mesmo do ponto de vista econômico, apesar de en-
volver custos consideráveis. Para sustentar essa afirmação, cita o “Estudo Stern:
aspectos econômicos das alterações climáticas”, que foi publicado no ano de 2006
por Nicolas Stern, então ministro das Finanças da Grã-Bretanha. Esse documento
dispõe que:

As provas científicas são presentemente esmagadoras: as alterações
climáticas são uma grave ameaça global, que exige uma resposta
global urgente. [...] Os benefícios de uma ação rigorosa e antecipada
ultrapassam de longe os custos econômicos da falta de ação. Utili-
zando resultados de modelos econômicos formais, o estudo calcula
que, se não atuarmos, o total dos custos e riscos das alterações cli-
máticas será equivalente à perda anual de, no mínimo, 5% do PIB
global, podendo alcançar 20% [...] em contraste, os custos da toma-
da de medidas podem ser limitados anualmente a cerca de 1% do
PIB global. (SABBAG, 2009, p. 22).

Apesar disso, existe grande dificuldade de se chegar a um consenso global
em relação ao custeio das medidas necessárias para a mitigação do aquecimento
global. Há grande divisão entre os países desenvolvidos e os países em desenvol-
vimento sobre o assunto.

4
SABBAG, Bruno Kerlakian. O Protocolo de Quioto e seus Créditos de Carbono – Manual Jurídico
Brasileiro de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. 2. ed. São Paulo: LTr, 2009. p. 21.

17

Existem também “respeitáveis cientistas que defendem não ser a mudança
global do clima um fenômeno causado por ações humanas”. 5 Sabbag (2009, p. 29)
cita como exemplo o professor brasileiro Dr. José Carlos de Almeida Azevedo, que
fez a seguinte declaração acerca do assunto:

[...] O Protocolo de Quioto levará as nações à miséria ao restringir o
uso de combustíveis fósseis. Mais CO2 na atmosfera implica melhor
crescimento de plantas, mais alimentos e melhores condições de vi-
da. Não existe uma “teoria do clima” e os modelos físicos e matemá-
ticos do IPCC estão errados. (SABBAG, 2009, p. 29).

2.1 Origens do problema

A influência da ação humana no fenômeno das mudanças climáticas tornou-
se relevante a partir do século XVIII, com a Revolução Industrial. Esse acontecimen-
to histórico fez surgir o processo de queima de combustíveis fósseis para a geração
de energia. O ciclo iniciou-se com o carvão mineral; depois, vieram o petróleo e seus
derivados e, mais recentemente, o gás natural.
Com a queima desses combustíveis são liberados na atmosfera óxidos de
carbono, nitrogênio e enxofre, além de material particulado. “O constante acréscimo
desses gases à atmosfera [...] é o responsável pela exacerbação do efeito estufa e
[pelas] mudanças climáticas”.6 A alteração na quantidade dos gases emitidos modifi-
ca o equilíbrio energético do sistema climático, da mesma forma que as mudanças
na radiação solar e nas propriedades da superfície terrestre.
“Os desequilíbrios ambientais hoje observados são uma consequência do
somatório do histórico mundial, das opções energéticas adotadas principalmente
pelos países desenvolvidos”.7 No entanto, o desenvolvimento desenfreado e não-
sustentável de alguns países emergentes – principalmente a China – tem potenciali-
zado consideravelmente o problema. Isso tem tornado o assunto cada vez mais pre-
sente nas discussões e negociações internacionais.
5
SABBAG, Bruno Kerlakian. op. cit. p. 29.
6
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto – Oportunidades
de Negócio na Busca da Sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2009. p. 4.
7
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. op. cit. p. 9.

18

Pode-se concluir que as matrizes energéticas adotadas pelos países ao redor
da Terra interferem diretamente no aquecimento global, causando as mudanças cli-
máticas. “Nos países desenvolvidos, a principal fonte de emissões de CO2 é o uso
energético de combustíveis fósseis”, além dos “processos industriais de produção de
cimento, cal, barrilha, amônia e alumínio”. Já no Brasil, “a maior parcela das emis-
sões líquidas [...] é proveniente da mudança no uso da terra, em particular da con-
versão de florestas para uso agropecuário”.8 O grau de influência de cada país está
relacionado ao seu padrão de consumo e pode ser comparado por meio do meca-
nismo conhecido como pegada de carbono.
A pegada de carbono pode ser definida como a quantidade de emissões de
dióxido de carbono (CO2) e outros GEE que podem ser atribuídas a um indivíduo de
um determinado país, de acordo com o seu padrão de consumo energético, no perí-
odo de um ano. Quanto maior for a soma das pegadas de carbono de todos os habi-
tantes de um país, maior será a sua contribuição para o aquecimento global.

Quadro 1 – Emissão de GEE dos 5 Maiores Poluidores (Países do Anexo I)9

Ordem País Emissão de GEE (%)
1 Estados Unidos 36,1
2 Federação Russa 17,4
3 Japão 8,5
4 Alemanha 7,4
5 Reino Unido 4,3

A pegada de carbono de um indivíduo se divide em duas partes: a primária e
a secundária. A pegada primária se refere às emissões de CO 2 que podem ser atri-
buídas de maneira direta a uma determinada pessoa. Como exemplos, podem ser
citados os consumos de energia elétrica e de combustíveis fósseis, como a gasolina.
Já a pegada secundária diz respeito às emissões indiretas de GEE, que ocorrem

8
BRASIL. Governo Federal. Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima. Plano Nacional sobre
Mudança do Clima (PNMC). Brasília, DF, 2008. 154 p. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/ estru-
turas/169/_arquivos/169_29092008073244.pdf>. Acesso em: 28 nov. 2008. p. 22.
9
Percentual apurado a partir da soma do total de emissões de todos os países desenvolvidos incluí-
dos no Anexo I da Convenção do Clima da ONU, conforme Seiffert (2009, p.10).

19

durante todo o ciclo de vida dos produtos consumidos pelos indivíduos, desde a sua
fabricação até o seu descarte.10
Para evitar a continuidade do problema do aquecimento global é necessário
que as pessoas mudem os seus hábitos, mas também que as nações modifiquem
radicalmente suas matrizes energéticas. É preciso promover-se a sustentabilidade,
com a adoção de matrizes baseadas em fontes renováveis de energia. É necessário
ainda o investimento em eficiência no uso da energia gerada nos processos produti-
vos. Como dispõe a própria Convenção do Clima da ONU, em seu artigo 2, é preciso
que se alcance “a estabilização das concentrações de gases do efeito estufa na at-
mosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema cli-
mático”.11

2.2 Efeito estufa e aquecimento global

O efeito estufa é um fenômeno natural e ocorre em virtude do acúmulo de ga-
ses contendo dióxido de carbono (CO2), clorofluorcarbonetos (CFC), metano (CH4),
ozônio (O3) e óxido nitroso (N2O) na troposfera. Esses gases retêm “parte dos raios
infravermelhos emitidos pela Terra, causando o aquecimento global”.12 Se esse pro-
cesso não ocorresse a superfície terrestre irradiaria a energia diretamente para o
espaço, tornando o planeta frio e sem condições para o desenvolvimento da vida. 13
Com o excesso de emissões de gases do efeito estufa, causado principal-
mente pela queima de combustíveis fósseis14, a temperatura do planeta já subiu 6ºC
no século XX, de acordo com dados divulgados pela Organização das Nações Uni-

10
CARBON FOOTPRINT (2010). What is a carbon footprint? Página integrante do site Carbon Foot-
print Ltd (Inglaterra). Disponível em: <http://www.carbonfootprint.com/carbonfootprint.html>. Acesso
em: 16 fev. 2010.
11
BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Convenção sobre Mudança do Clima. 27 p. Disponível
em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0005/5390.pdf>. Acesso em: 19 nov. 2008. p. 6.
12
13
MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA (2010). O que é Efeito Estufa? Página integrante do
site do Ministério da Ciência e Tecnologia. Disponível em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/
view/49252.html>. Acesso em: 16 fev. 2010.
14
Sabbag (2009, p. 20) cita outras fontes do aumento das emissões de GEE: “desmatamento, produ-
ção de cimento, decomposição anaeróbica de matéria orgânica, pecuária, uso de fertilizantes nitroge-
nados, cultivo de arroz, [e] processos industriais”.

20

das (ONU). Os níveis de CO2 crescem 10% a cada 20 anos e a temperatura poderá
subir mais 5,8ºC até 2100.
Conforme a avaliação de especialistas, o aumento da temperatura poderá
causar a elevação dos níveis dos mares de 20 a 165 cm, gerando inundação de á-
reas costeiras, erosão litorânea e enchentes, entre outras consequências catastrófi-
cas. Poderá também aumentar a intensidade dos ciclones tropicais, ocasionar ex-
tremos de calor e eventos de forte precipitação mais frequentes, além de incremen-
tos acentuados no derretimento do gelo marinho, tanto no Ártico quanto na Antárti-
ca.15
Paradoxalmente, a potencialização do teor de CO 2 pode trazer benefícios pa-
ra algumas culturas agrícolas, como o milho e a cana-de-açúcar, que teriam aumen-
to de rendimento em torno de 10%. Outras culturas – como o arroz, o trigo, a soja e
a batata – seriam ainda mais beneficiadas, tendo até 50% de acréscimo em sua pro-
dutividade. Apesar disso, a alteração dos regimes das chuvas e das secas, causada
pelas mudanças climáticas, poderá ocasionar o aumento da incidência de pragas e a
multiplicação de organismos patogênicos, prejudicando as lavouras. O fato é que, se
as emissões de GEE continuarem a ocorrer nos níveis atuais ou em maior quantida-
de, haverá um aquecimento global adicional. Essa ocorrência acarretará muitas mu-
danças no sistema climático durante o século XXI, “as quais muito provavelmente
[serão] maiores do que as observadas durante o século XX”.16

2.3 Equivalências de carbono dos gases do efeito estufa

Os gases do efeito estufa apresentam graus diferenciados de contribuição pa-
ra a potencialização do aquecimento global. Por esse motivo, criou-se uma medida
que possibilitasse a comparação das emissões dos diversos gases, baseada no
CO2, que passou a ser chamada de equivalência de carbono. Assim, o potencial de

15
PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA (IPCC). Sumário para os For-
muladores de Políticas - Quarto Relatório de Avaliação do GT1 do IPCC. Tradução de Anexandra de
Ávila Ribeiro. Brasília: Ministério da Ciência e Tecnologia, 2007. 25 p. Disponível em: <http://www.
mct.gov.br/upd_blob/0015/15130.pdf>. Acesso em: 16 fev. 2010. p. 21.
16
PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA (IPCC). op. cit. p. 18.

21

aquecimento global do CO2 foi estabelecido como sendo 1. O do CH4, por exemplo,
por contribuir 21 vezes mais do que o CO2 para o aquecimento do planeta, foi estipu-
lado em 21. Dessa forma, enquanto uma tonelada de CO 2 corresponde a um crédito
de carbono, uma tonelada de CH4 corresponde a 21 créditos. Veja, no quadro a se-
guir, as principais equivalências de carbono:

Quadro 2 – Potencial de Aquecimento Global dos GEE17

Grupo Nome Equivalência
CO2 Dióxido de carbono 1
CH4 Metano 21
N2O Óxido nitroso 310
HFC Hidrofluorcarbonetos de 140 a 11.700
PFC Perfluorcarbonetos de 6.500 a 9.200
SF6 Hexafluoreto de enxofre 23.900

17

22

3 CONVENÇÃO DO CLIMA

O relatório “Os limites do crescimento”, publicado pelo Clube de Roma, em
1972, traçou um cenário de escassez catastrófica dos recursos naturais globais e
níveis perigosos de contaminação em um prazo de 100 anos. Tal estudo utilizou si-
mulações matemáticas para projetar o crescimento populacional, o nível de poluição
e o esgotamento dos recursos naturais do planeta. Entretanto, apenas cerca de du-
as décadas depois, os problemas relacionados ao clima ganhariam destaque na
pauta dos organismos internacionais.
Outras pesquisas, como o já mencionado estudo elaborado pela Academia
Nacional de Ciências dos EUA (em 1979), foram surgindo e, cada vez mais, eviden-
ciando que havia uma relação necessária entre as mudanças climáticas e as ações
antrópicas. A ênfase situou-se na questão das emissões dos GEE, conforme expos-
to anteriormente. No final da década de 1980, seria dado o passo inicial para a insti-
tucionalização do problema, por meio da adoção de um tratado internacional.

3.1 Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC)

No ano de 1988, durante uma conferência em Toronto, foi criado o Painel In-
tergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC18), por iniciativa da Organização
Mundial de Meteorologia (OMM), com o apoio do Programa das Nações Unidas para
o Meio Ambiente (PNUMA). Participam do organismo, centenas de cientistas de di-
versos países do mundo. As informações apuradas são compiladas e divulgadas por
meio de relatórios que agregam as diversas áreas do conhecimento na análise dos
fenômenos relacionados às mudanças globais do clima.
O primeiro relatório do IPCC foi apresentado em 1990, confirmando a hipóte-
se de que a mudança do clima causada pela interferência humana era uma ameaça
ao meio ambiente global. Em razão dele, foi criado o Comitê Intergovernamental de

18
Do inglês Intergovernmental Panel on Climate Change.

23

Negociação (CIN) para a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do
Clima (CQNUMC) da Organização das Nações Unidas (ONU).
O quarto relatório divulgado pelo IPCC, em fevereiro de 2007, confirmou al-
gumas previsões consideradas anteriormente como alarmistas. A entidade revelou
ainda evidências que demonstram que as atividades humanas ocasionaram boa par-
te do aquecimento global verificado nos últimos 50 anos. De acordo com o documen-
to, a temperatura média do planeta deverá aumentar de 1,4ºC a 5,8ºC nos próximos
100 anos. Além disso, o IPCC constatou cientificamente diversos outros fatos rela-
cionados às mudanças climáticas, dentre os quais se destacam os seguintes:

1) o aquecimento do sistema climático é inequívoco, como está ago-
ra evidente nas observações dos aumentos das temperaturas médias
globais do ar e do oceano [...];

2) as temperaturas árticas médias aumentaram a quase o dobro da
taxa global média dos últimos 100 anos [...];

3) as temperaturas no topo da camada de gelo no subsolo (perma-
frost) aumentaram desde a década de 80 no Ártico (em até 3º C) [...];

4) os ventos do oeste de latitude média se tornaram mais fortes em
ambos os hemisférios desde a década de 60;

5) secas mais intensas e mais longas foram observadas sobre áreas
mais amplas desde 1970 [...];

6) mudanças generalizadas nas temperaturas extremas foram obser-
vadas ao longo dos últimos 50 anos [...];

7) a continuação das emissões de gases de efeito estufa nas taxas
atuais ou acima delas acarretaria um aquecimento adicional e induzi-
ria muitas mudanças no sistema climático global durante o século
XXI [...];

8) o aumento das concentrações atmosféricas de dióxido de carbono
acarreta o aumento da acidificação do oceano;

9) projeta-se que a contração do manto de gelo da Groenlândia con-
tinue a contribuir para a elevação do nível do mar após 2100. (SAB-
BAG, 2009, pp. 22-23).

O relatório de 2007 do IPCC também aponta os principais impactos adversos
da mudança global do clima que poderão ocorrer em diversas regiões do planeta.
Dentre eles, encontram-se muitos relacionados ao Brasil. Há, por exemplo, segundo
o documento, “altíssima probabilidade de áreas no árido e no semi-árido do Nordeste

24

do Brasil serem especialmente vulneráveis aos impactos da mudança global do cli-
ma nos recursos hídricos, com diminuição da oferta de água”.19
Outra das previsões do IPCC para o país parece já estar tornando-se realida-
de: o relatório apontava que havia alta probabilidade de um aumento na precipitação
de chuvas no Sudeste do Brasil, que impactaria as plantações e outras formas de
uso da terra, além de causar inundações mais frequentes e intensas. As chuvas que
atingiram o município de São Paulo, no mês de janeiro de 2010, foram as mais in-
tensas dos últimos 15 anos, de acordo com os registros do Centro de Gerenciamen-
to de Emergência (CGE) da Prefeitura (que faz a medição desde 1995), e causaram
uma série de alagamentos e inundações. Pelos dados do Instituto Nacional de Me-
teorologia (INMET), a capital paulista teve 480,5 mm de chuvas no mês, ficando a
0,9 mm do recorde histórico de 481,4 mm, registrado em janeiro de 1947. Em todo o
Estado de São Paulo, no mesmo período, as chuvas fizeram ao menos “25 mil pes-
soas deixarem suas casas e 34 cidades decretarem situação de emergência”.20
Esse tipo de ocorrência registrada no Sudeste brasileiro demonstra que as
ações antrópicas podem ocasionar reações do ambiente altamente impactantes para
os próprios seres humanos. É necessário, assim, buscar soluções que impeçam ou
minimizem interferências humanas negativas ao meio ambiente, para que também
se possa evitar a repetição de catástrofes e situações de calamidade pública com as
que têm ocorrido.
É preciso agir na raiz do problema, que são as emissões de GEE. A fim de
tornar possível a redução dessas emissões, o IPCC propõe ações voltadas para três
alternativas básicas de intervenção:

1) reestruturação da matriz energética com a adoção de alternativas
ecologicamente mais adequadas;

2) promoção da assimilação do carbono presente na atmosfera, seja
por meio de processos naturais (evitar o desmatamento e incentivar
o reflorestamento) ou artificiais;

3) aumento da eficiência de processos que gerem emissões de car-
bono para redução do volume produzido. (SEIFFERT, 2009, p. 31).

19
20
SÃO PAULO termina janeiro a 0,9 mm do recorde histórico de chuvas no mês. Folha Online, São
Paulo, 01 fev. 2010. Disponível em <http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u687548.shtml>.
Acesso em: 08 fev. 2010.

25

3.2 Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente do Rio de Janeiro

Dois anos depois da divulgação do primeiro relatório do IPCC, ocorreu a Con-
ferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) – a
Eco 92 – no Rio de Janeiro. Durante o evento, foi disponibilizada para assinaturas a
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC), que
entrou efetivamente em vigor em 21 de março de 1994.
De acordo com informações divulgadas pelo Secretariado da CQNUMC, até
16 de outubro de 2009, 194 países apresentaram os seus instrumentos de ratifica-
ção, tornando-se "partes" da Convenção21. Como explica Depledge (1999, p. 3), para
tornar-se parte, o país deve ratificar, aceitar, ou aprovar a Convenção, ou a ela ce-
der. As partes participam de reuniões regulares, chamadas Conferências das Partes
(COP), a fim de rever a implementação da Convenção e dar continuidade às discus-
sões sobre a melhor forma de tratar as questões relacionadas à mudança do clima.
O objetivo final estabelecido pela Convenção do Clima é a estabilização das
concentrações atmosféricas de gases do efeito estufa em níveis considerados segu-
ros. Para isso, ela divide os países em dois grupos: os listados em seu Anexo I e os
não listados.22
Os países listados são aqueles que mais contribuíram, ao longo da história,
para o aumento da concentração dos gases do efeito estufa, em razão, principal-
mente, de seu processo de industrialização. São, portanto, em sua maioria, os cha-
mados “países desenvolvidos”. Há também entre os listados no Anexo I, países co-
mo a Rússia e outros da Europa Central e Oriental, considerados "economias em
transição". Para esses há uma flexibilização na implementação dos compromissos
estabelecidos para o conjunto dos países listados. Inicialmente, esses compromis-
sos eram, em linhas gerais, relacionados à redução das emissões de gases do efeito
estufa para os níveis de 1990, até o ano 2000.

21
Esse número de ratificações foi divulgado na página Status of Ratification do site da CQNUMC:
<http://unfccc.int/essential_background/convention/status_of_ratification/items/2631.php>.
22
DEPLEDGE, Joanna. Um guia do processo de mudança do clima. In: Convenção-Quadro das Na-
ções Unidas sobre Mudança do Clima. São Paulo: UNFCCC, 1999, p. 05-14. Disponível em:

26

Os países não listados, considerados "em desenvolvimento", não assumiriam
metas de redução, porém, também estariam incumbidos de implementar ações para
tratar a questão da mudança do clima, apoiados pelos países desenvolvidos.

Quadro 3 – Países Listados no Anexo I da CQNUMC

Países Listados no Anexo I da Convenção do Clima
Alemanha Espanha Japão Reino Unido
Austrália Estados Unidos Letônia República Tcheca
Áustria Estônia Liechtenstein República Eslovaca
Bielo-Rússia Federação Russa Lituânia Romênia
Bélgica Finlândia Luxemburgo Suécia
Bulgária França Mônaco Suíça
Canadá Grécia Noruega Turquia
Croácia Hungria Nova Zelândia Ucrânia
Dinamarca Irlanda Países Baixos União Européia
Eslováquia Islândia Polônia --------------------
Eslovênia Itália Portugal --------------------

A estrutura organizacional da CQNUMC é composta por um Secretariado (já
mencionado acima) – que está sediado em Bonn (Alemanha) – e por dois órgãos de
apoio. O primeiro deles é o Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tec-
nológico (SBSTA23) e o segundo é o Órgão Subsidiário de Implementação (SBI24). Há
ainda um Mecanismo Financeiro, conforme previsto no artigo 11 da Convenção. Al-
gumas das funções desempenhadas pelo Secretariado da CQNUMC são:

 organizar e prestar os serviços de apoio necessários às sessões da
Conferência das Partes (COP) e dos órgãos subsidiários [...];

 reunir, transmitir, compilar, difundir relatórios e informações em
conformidade com as disposições da Convenção, assistindo em par-
ticular às Partes países em desenvolvimento;

 estabelecer os mecanismos administrativos e contratuais, elaborar
relatórios de atividades e outras funções de secretariado, sob orien-
tação da Conferência das Partes; e

23
Do inglês Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice.
24
Do inglês Subsidiary Body for Implementation.

27

 manter a comunicação com o IPCC e outros organismos interna-
cionais relevantes, como o Fundo Global para o Meio Ambiente [...],
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), Pro-
grama das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), entre
outros. (FRONDIZI, 2009, pp. 14-15).

3.3 Conferências das Partes (COP)

A partir de 1995, o órgão supremo da Convenção do Clima, que é a Confe-
rência das Partes (COP), passou a reunir-se anualmente. “Sua responsabilidade é
monitorar e promover a implementação da Convenção e de quaisquer instrumentos
legais a ela relacionados”.25 Já os órgãos subsidiários, reúnem-se duas vezes por
ano. Uma dessas reuniões ocorre na mesma época da realização da sessão da
Conferência das Partes. O SBSTA, responsável pelo assessoramento científico e
tecnológico à COP, tem como principais funções:

 apresentar avaliações do estado do conhecimento científico relativo
à mudança global do clima e seus efeitos;

 preparar avaliações científicas dos efeitos de medidas adotadas
com vistas à implementação da Convenção;

 responder a questões científicas, tecnológicas e metodológicas
formuladas pela Conferência das Partes e seus órgãos subsidiários.
(FRONDIZI, 2009, pp. 16).

O SBI, que é o segundo órgão subsidiário da CQNUMC, trabalha na avaliação
e exame do efetivo cumprimento da Convenção do Clima. Suas atribuições mais
relevantes são:

 examinar as informações transmitidas pelas Partes para atender
aos objetivos da Convenção, à luz das avaliações científicas mais re-
centes sobre mudança global do clima. Trata, especialmente, do in-
ventário nacional de emissões antrópicas por fontes e de remoções
por sumidouros de gases de efeito estufa;

 examinar as informações transmitidas pelas Partes no Anexo I da
Convenção no sentido de auxiliar a Conferência das Partes a realizar

25
FRONDIZI, Isaura Maria de Rezende Lopes (coord. geral). op. cit. p. 15.

28

o exame da efetividade das políticas nacionais e medidas correspon-
dentes adotadas para atender suas obrigações à luz das melhores
informações e avaliações científicas disponíveis sobre mudança glo-
bal do clima e seus efeitos; e medidas correspondentes adotadas para
atender suas obrigações, à luz das melhores informações e avaliações
científicas disponíveis sobre mudança global do clima e seus efeitos; e

 auxiliar a Conferência das Partes, conforme o caso, na preparação
e implementação de suas decisões. (FRONDIZI, 2009, p. 16).

A primeira COP ocorreu em Berlim, na Alemanha. Em 2009, foi realizada a
COP 15 em Copenhague, na Dinamarca. A COP 6, realizada em Haia, na Holanda,
foi interrompida sem que se fechasse um acordo político relacionado ao Protocolo de
Quioto, motivo pelo qual foi reconvocada para o ano seguinte. Essa reconvocação
ocorreu em Bonn, na Alemanha, e é geralmente chamada de COP 6,5 ou COP 6
Bis.26 Veja, no quadro a seguir, a relação de todas as COP realizadas até 2009.

Quadro 4 – Conferências das Partes da Convenção-Quadro

Reunião Ano Cidade País
COP-1 1995 Berlim Alemanha
COP-2 1996 Genebra Suíça
COP-3 1997 Quioto Japão
COP-4 1998 Buenos Aires Argentina
COP-5 1999 Bonn Alemanha
COP-6 2000 Haia Holanda
COP-6,5 2001 Bonn Alemanha
COP-7 2001 Marraqueche Marrocos
COP-8 2002 Nova Deli Índia
COP-9 2003 Milão Itália
COP-10 2004 Buenos Aires Argentina
COP-11 2005 Montreal Canadá
COP-12 2006 Nairóbi Quênia
COP-13 2007 Bali Indonésia
COP-14 2008 Poznan Polônia
COP-15 2009 Copenhague Dinamarca

26
MUDANÇAS CLIMÁTICAS (2010). COP 15 - Conferência do Clima. Página integrante do site Mu-
danças Climáticas, desenvolvido pela Agência de Notícias dos Direitos da Infância. Disponível em:
<http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/cop15/node/1>. Acesso em: 17 fev. 2010.

29

Durante a COP 3, realizada na cidade de Quioto, no Japão, foi estabelecido o
protocolo que definiu metas efetivas de redução de emissões de GEE por parte dos
países desenvolvidos, revisando o plano anteriormente adotado pela Convenção do
Clima. “Para facilitar as reduções foram estabelecidos três mecanismos de flexibili-
zação: o Comércio de Emissões, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e
a Implementação Conjunta”.27
Na COP 7, realizada em Marraqueche, no Marrocos, em 2001, foram estabe-
lecidas as regras operacionais necessárias à ratificação do Protocolo de Quioto.
Também foram tomadas decisões relacionadas aos mecanismos de flexibilização,
sendo uma delas a determinação do início imediato dos projetos de MDL.
Em 2007, durante a COP 13, foi adotado o “Plano de Ação de Bali”, visando a
dar andamento a dois processos paralelos: a continuação da negociação para o se-
gundo período de compromisso do Protocolo de Quioto e a implementação de um
processo negocial entre os países que ainda não têm compromissos de redução de
emissões quantificados (que são os países em desenvolvimento e os países desen-
volvidos que não ratificaram o acordo, como os EUA).
Já no final de 2009, na COP 15, realizada em Copenhague, na Dinamarca,
buscou-se a adoção de um novo acordo, que substituiria o primeiro período de com-
promisso do Protocolo de Quioto (que termina em 2012).28 No entanto, os 192 países
presentes à Conferência não conseguiram “sacramentar um novo marco climático”.
Nos últimos momentos da reunião, um grupo de países29 ainda lançou uma proposta
que resultou no chamado Acordo de Copenhague. Entretanto, tal acordo foi recusa-
do pelos países menos desenvolvidos e terminou sendo declarado como um mero
documento político, sem qualquer força vinculante. Espera-se que até a COP 16, em
Cancún (no mês de novembro de 2010), no México, as negociações avancem em
direção a um efetivo consenso que proporcione a edição de um novo acordo.30

27
28
PORTAL ECODEBATE (2010). COP 15, Copenhague: O futuro do planeta em debate. Página inte-
grante do site Portal EcoDebate - Cidadania e Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.ecodebate.
com.br/2009/10/26/cop-15-copenhague-o-futuro-do-planeta-em-debate/>. Acesso em: 16 fev. 2010.
29
Estados Unidos, China, Índia, África do Sul e Brasil, com o aval da Europa.
30
ONU lança primeira rodada de negociações pré Conferência do Clima. Gazeta do Povo, Curitiba,
20 jan. 2010. Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/mundo/conteudo.phtml?tl=1&id=965632>.
Acesso em: 16 fev. 2010.

30

4 PROTOCOLO DE QUIOTO

Conforme aponta Depledge (1999, p. 4), na COP 1, realizada em Berlim, em
1995, as partes concluíram que os compromissos estabelecidos para os países do
Anexo I da Convenção não eram adequados para o prazo fixado. Chegou-se a um
consenso de que a grande maioria dos países desenvolvidos não conseguiria atingir
as metas então impostas até o ano 2000. Assim, foi firmado o Mandato de Berlim, a
fim de rever esses compromissos.
Iniciou-se uma série de negociações, que resultaram na elaboração do Proto-
colo de Quioto, em 11 de dezembro de 1997, por ocasião da COP 3. Nesse docu-
mento, as metas de redução das emissões dos gases do efeito estufa foram revis-
tas, assim como o prazo para a sua concretização.
Segundo Frondizi (2009, p. 18), os compromissos de redução ou limitação
assumidos pelo países do Anexo I decorreram da disposição política de cada um
deles. “Não foi atingido, naquele momento, consenso sobre um critério norteador da
alocação do ônus para se mitigar a mudança global do clima de acordo com as res-
ponsabilidades históricas de cada nação”.31
Nas Conferências seguintes, passou-se a discutir questões relativas à imple-
mentação definitiva do Protocolo de Quioto, ocorrendo uma série de impasses que
dificultaram o consenso sobre o assunto.32
Somente em 16 de fevereiro de 2005, o Protocolo de Quioto entrou oficial-
mente em vigor, após a adesão da Rússia. O país anunciou que ratificaria o acordo
no ano anterior, durante a COP 10, realizada em Buenos Aires, na Argentina.
Para que o Protocolo passasse a vigorar era necessário que obtivesse a ade-
são de um conjunto de países que fosse responsável por, no mínimo, 55% das e-
missões de GEE do mundo. As nações que formariam esse conjunto deveriam estar
entre as elencadas no Anexo I da Convenção, que reúne os países mais industriali-
zados e desenvolvidos do planeta.

31
32
SOUZA, Maria Tereza Saraiva de; KIQUMOTO, Edson. Elaboração de projetos de Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitários. In: Encontro Nacional sobre Gestão Empresarial
e Meio Ambiente, 9., 2007, Curitiba, PR. Disponível em: <http://engema.up.edu.br/arquivos/engema/
pdf/PAP0219.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2008.

31

Conforme informações divulgadas no site da CQNUMC, até o dia 6 de no-
vembro de 2009, 189 países apresentaram os seus instrumentos de ratificação ao
Protocolo de Quioto. Até a mesma data, os Estados Unidos permaneciam ausentes
desse grupo.33

4.1 Metas de redução de emissões

De acordo com o Protocolo, que é uma espécie de adendo 34 à Convenção do
Clima, os países listados no Anexo I deveriam reduzir em 5,2% as suas emissões de
gases do efeito estufa, em relação aos níveis observados em 1990, até o período de
2008 a 2012. Assim, no dia 1º de janeiro de 2008, foi iniciada a fase de reconheci-
mento e contabilidade das reduções alcançadas pelas partes que assumiram as me-
tas de redução.
Tais metas são consideradas insuficientes por muitos cientistas e ambientalis-
tas. Eles apontam a necessidade de uma redução de até 60% em comparação às
emissões observadas em 1990.
A redução de 5,2% não é igual para todos os países; é, na verdade, uma mé-
dia das metas de todos eles, variando de uma redução de 8% a um aumento permi-
tido de até 10%. O Japão e o Canadá, por exemplo, deveriam reduzir suas emissões
em 6% relativamente ao nível de 1990, enquanto a Islândia poderia registrar um
aumento de 10% em comparação com o mesmo ano.
Os países em desenvolvimento não têm meta de redução para esse período
do acordo. Entretanto, podem participar voluntariamente, se assim desejarem. O
Protocolo adotou o critério da “responsabilidade comum, porém diferenciada”. Isso
significa que todos os países têm responsabilidades em relação ao aquecimento
global, porém os que mais emitiram gases do efeito estufa historicamente têm uma
obrigação maior de sanar o problema.

33
UNFCCC - United Nations Framework Convention on Climate Change (2010). Kyoto Protocol -
Status of Ratification. Site desenvolvido pela UNFCCC. Disponível em: <http://unfccc.int/kyoto
_protocol/status_of_ratification/items/2613.php>. Acesso em: 09 fev. 2010.
34
Apesar de esse ser o tratamento que comumente é dado ao Protocolo (a de um adendo da Con-
venção), de acordo com Sabbag (2009, p. 36) a natureza jurídica do instrumento é de Tratado Inter-
nacional. Ou seja, hierarquicamente, ele está no mesmo nível da própria Convenção do Clima.

32

Por esse motivo, as metas de redução foram estabelecidas somente para as
nações historicamente mais industrializadas do planeta, de acordo com o Princípio
do Poluidor Pagador (PPP).35
Para o período posterior a 2012, as metas de redução de emissões estabele-
cidas pelo Protocolo de Quioto deverão ser renegociadas36. De acordo com a avalia-
ção de Seiffert (2009, p. 52), a tendência é que haja uma imposição muito mais res-
tritiva, em razão de as metas do primeiro período serem insuficientes até mesmo
para a estabilização dos níveis de emissão de GEE.

4.2 Mecanismos de flexibilização

Para facilitar o cumprimento das metas de redução de emissões, o Protocolo
de Quioto previu a utilização de mecanismos de flexibilização, conforme citado ante-
riormente. “Apesar disso, os Estados Unidos, que respondem por 25% do total de
emissões mundiais (...) põem em dúvida a eficácia de sua implantação, ao não ratifi-
carem o protocolo”.37 Contudo, após a adesão da Rússia, e mesmo sem a ratificação
norte-americana, criou-se o contexto mundial para a comercialização dos créditos de
carbono e a consequente utilização dos mecanismos de flexibilização, entre eles o
MDL.
Como relatam Souza e Kiqumoto (2007, p. 2), esses três mecanismos estabe-
lecidos pelo Protocolo de Quioto visam à obtenção de maior eficiência econômica no
processo de redução de emissões. São eles:

a) Implementação Conjunta (Joint Implementation), que dá maior fle-
xibilidade aos países do Anexo I para investirem entre si no cumpri-
mento de seus compromissos de redução;

35
De acordo com Seiffert (2009, pp. 37-38), esse princípio tem origem na “Recomendação sobre os
princípios diretores relativos aos aspectos das políticas ambientais, sobre o plano internacional”, a-
provada pela Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em 26 de maio de
1972. Pode ser entendido como um postulado que imputa ao poluidor a responsabilidade objetiva
pela reparação financeira do dano ambiental a que deu causa (SEIFFERT, 2009, p. 42).
36
Essa renegociação já está em andamento. Como citado anteriormente, a primeira tentativa de um
acordo fracassou por ocasião da COP 15, realizada em Copenhague, na Dinamarca.
37

33

b) Mercado Internacional de Emissões (International Emissions Tra-
ding), que possibilita aos países do Anexo I comercializarem entre si
as quotas de emissão e os créditos adquiridos através do MDL em
países em desenvolvimento;

c) Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (Clean Development Me-
chanism), que permite aos países industrializados financiar projetos
que ajudem na redução de emissão em países em desenvolvimento,
e receber crédito, de maneira a cumprir o seu compromisso de redu-
ção. (SOUZA; KIQUMOTO, 2007, pp. 2-3).

O mecanismo de Implementação Conjunta (IC) permite aos países do Anexo I
– ou seja, aqueles que têm metas de reduções a cumprir – negociar entre si créditos
de carbono, por meio de acordos bilaterais relacionados a atividades que visem à
redução de emissões de GEE. Dessa forma, um determinado país pode adquirir de
outro “unidades de redução de emissões (URE) resultantes de projetos que tenham
como objetivo a redução de emissões antrópicas por fontes ou o aumento das remo-
ções antrópicas por sumidouros de GEE”.38
A aquisição de URE por meio do mecanismo de Implementação Conjunta de-
ve ser suplementar às ações domésticas realizadas com a finalidade de cumprir os
compromissos fixados pelo Protocolo de Quioto.39
Da mesma forma, as aquisições de permissões para emitir GEE, efetuadas
por meio do Mercado Internacional de Emissões (outro mecanismo de flexibilização),
devem ser somente uma forma de complementar as medidas internas que busquem
o efetivo cumprimento das metas de redução.
O também chamado Comércio Internacional de Emissões (CIE) funciona de
maneira inversa à Implementação Conjunta. Em vez de um país adquirir URE de
outro, de maneira a compensar as emissões que não conseguirá evitar, ele adquire
o direito de emitir além de sua cota (pelo fato de não conseguir atingir integralmente
as suas metas de redução, somente com as ações domésticas). Também ao contrá-
rio da IC, o CIE não envolve atividades de projeto.
O terceiro mecanismo de flexibilização, o Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo (MDL), é apresentado em detalhes no próximo capítulo.

38
SISTER, Gabriel. Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto – Aspectos Negociais e Tributação.
2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p. 11.
39
BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Protocolo de Quioto. 29 p. Disponível em:

34

4.3 Reunião das Partes do Protocolo de Quioto (COP/MOP)

A Conferência das Partes na qualidade de Reunião das Partes do Protocolo
de Quioto (COP/MOP)40 é o órgão supremo do acordo. É sua atribuição monitorar a
efetiva implementação do Protocolo, assim como tomar as decisões necessárias
para tornar isso possível. A COP/MOP deve verificar as medidas adotadas pelos
países signatários com o objetivo de atingir as suas metas de redução, por meio de
relatórios periódicos. Além disso, tem como função “promover o desenvolvimento e o
aperfeiçoamento das metodologias comparáveis para a implementação do Protoco-
lo”. Para cumprir suas atribuições, a COP/MOP pode “estabelecer os órgãos subsi-
diários que considerar necessários”.41
A primeira COP/MOP foi realizada em Montreal, no Canadá, em novembro de
2005. Nessa oportunidade, todas as minutas de decisão relacionadas ao Protocolo
de Quioto – que haviam sido anteriormente adotadas em caráter provisório – foram
aprovadas em conjunto e obtiveram numeração definitiva. A partir de então, as
COP/MOP passaram a ocorrer anualmente, em conjunto com as COP.

40
Do inglês Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties of the Protocol.
41

35

5 MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO (MDL)

O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) é um dos mecanismos de
flexibilização previstos no Protocolo de Quioto e, especificamente, aquele que permi-
te a participação dos países em desenvolvimento no esforço pela mitigação do a-
quecimento global. Os mecanismos de flexibilização são assim chamados porque
objetivam justamente tornar menos rígido o cumprimento das metas de redução de
emissões por parte dos países desenvolvidos. Caso esses países não consigam a-
tingir as suas metas somente com ações domésticas, poderão se valer desses ins-
trumentos para completá-las. Porém, vale ressaltar que o uso dos mecanismos de
flexibilização está limitado a 10% do total da meta de redução de cada país.
Segundo relatam Souza e Kiqumoto (2007, p. 4), o MDL nasceu de uma pro-
posta apresentada pelo governo brasileiro, durante a terceira Conferência das Par-
tes (COP 3), realizada em Quioto, no Japão, em 1997. A ideia vislumbrava a criação
de um Fundo de Desenvolvimento Limpo, que seria formado mediante a alocação de
recursos financeiros por parte dos países desenvolvidos que não conseguissem
cumprir as suas metas de redução ou limitação de emissões de GEE. Os valores
acumulados seriam utilizados para a implementação de projetos em países em de-
senvolvimento. A proposta não foi aceita pelos países desenvolvidos, mas serviu de
base para o surgimento do MDL.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo permite que os países desenvolvi-
dos adquiram direitos de emissão dos países em desenvolvimento. Isso se dá por
meio da negociação das Reduções Certificadas de Emissão (RCE) obtidas por es-
ses últimos, em razão das atividades de projeto implantadas em seus territórios.
Pela sistemática definida pelo MDL, cada tonelada métrica de CO 2 – ou quan-
tidade equivalente de outro GEE – que deixa de ser emitida ou é retirada da atmos-
fera por um país em desenvolvimento, mediante a implantação de uma atividade de
projeto, equivalerá a uma Redução Certificada de Emissão (RCE), ou crédito de car-
bono, após a respectiva validação por um órgão autorizado. Os países com metas
de redução, ou as empresas neles localizadas, que não conseguirem diminuir sufici-
entemente suas emissões, poderão adquirir os créditos obtidos por países, empre-
sas ou outras instituições dos países em desenvolvimento.

36

No âmbito do MDL, atividades de projeto são as ações que integram um de-
terminado empreendimento, visando à diminuição de emissões de GEE ou a remo-
ção de CO2 do meio ambiente. De acordo com o estabelecido pelo Protocolo de
Quioto, essas atividades devem obrigatoriamente ter por objeto setores ou fontes
responsáveis pela maior parte das emissões. Devem ainda se relacionar a certos
tipos de gases. Como exemplo, pode-se citar o setor de Resíduos, que está ligado
ao metano (CH4) e tem como possíveis fontes de atividades a disposição de resí-
duos sólidos e a incineração de resíduos. Veja, no quadro a seguir, os setores e as
fontes relacionados no Protocolo de Quioto e os GEE que são emitidos por eles:

Quadro 5 – Setores e Fontes Geradores de Gases do Efeito Estufa42
Setores Fontes Gases do Efeito Estufa
Energia Queima de combustíveis CO2 - N2O - CH4 - SF6
- Setor energético
- Indústrias de transformação
- Indústrias de construção
- Transporte
- Outros setores
Emissões fugitivas de combustíveis
- Combustíveis sólidos
- Petróleo e gás natural
Processos Industriais - Produtos minerais CO2 - CH4 - N2O
- Indústria química HFCs - PFCs - SF6
- Produção de metais
- Outras produções
- Produção de halocarbonos e SF6
- Consumo de halocarbonos e SF6
Agricultura - Fermentação entérica CO2 - CH4 - N2O
- Tratamento de dejetos
- Cultivo de arroz
- Solos agrícolas
- Queimadas prescritas de savana
- Queima de resíduos agrícolas
Resíduos - Disposição de resíduos sólidos CH4 - CO2 - N2O
- Tratamento de esgoto
- Incineração de resíduos
Uso de solventes e HFCs - PFCs - SF6
outros produtos -------------------------------------------
CO2 - N2O

42
FRONDIZI, Isaura Maria de Rezende Lopes (coord. geral). op. cit. pp. 25-26.

37

Uma atividade de projeto pode ter como participantes entidades públicas e
privadas, tanto dos países desenvolvidos quanto dos países em desenvolvimento,
desde que tenham autorização local para isso. Quando o mecanismo foi concebido,
a expectativa era a de que sempre houvesse um participante do projeto pertencente
a um país desenvolvido (listado no Anexo I do Protocolo de Quioto) e outro proveni-
ente de uma nação em desenvolvimento. No entanto, o modelo que tem predomina-
do na prática não corresponde a essa previsão. “Um exemplo disso é o fato de que a
maior parte dos projetos brasileiros [...] tem sido desenvolvida apenas por participan-
tes nacionais, sem envolvimento direto de Partes do Anexo I. Esses projetos são
conhecidos como projetos unilaterais”.43
Uma das características essenciais de um projeto de MDL é a sua adicionali-
dade. Ou seja, as reduções proporcionadas por ele devem ser adicionais àquelas
que ocorreriam mesmo sem a sua implantação, garantindo benefícios reais e men-
suráveis em relação à mitigação das mudanças climáticas (esse assunto será abor-
dado em mais detalhes, posteriormente).

5.1 Estrutura institucional do MDL

O MDL foi instituído no âmbito do Protocolo de Quioto. Assim o órgão supre-
mo desse acordo, que é a Conferência das Partes na qualidade de Reunião das Par-
tes do Protocolo de Quioto (COP/MOP), é também responsável por dirigir e orientar
o mecanismo. Para auxiliar a COP/MOP na gestão do MDL foi instituído um Conse-
lho Executivo e outros órgãos de assessoramento, conforme descrito na sequência44:

 Conselho Executivo do MDL;
 Equipe de Registro e Emissão de RCE;
 Painel de Metodologias (e especialistas que efetuam revisões);
 Grupo de Trabalho de Florestamento e Reflorestamento;
43
44
JAPÃO. Ministério do Meio Ambiente. Manual do MDL para desenvolvedores de projetos e formu-
ladores de políticas. Tradução de Anexandra de Ávila Ribeiro. Brasília, DF, 2006. 117 p. Disponível
em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0024/24662.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2008. p. 3.

38

 Grupo de Trabalho para Pequena Escala;
 Painel de Credenciamento do MDL;
 Equipe de Avaliação do MDL.

O Conselho Executivo do MDL é composto por 10 membros e reúne-se ge-
ralmente a cada dois ou três meses. Os relatórios de suas reuniões, assim como a
sua agenda e os documentos pertinentes, são disponibilizados na internet, por meio
do site do MDL (http://cdm.unfccc.int/EB/index.html45). Algumas das atribuições do
Conselho são as seguintes:

 fazer recomendações para a COP/MOP sobre modalidades e pro-
cedimentos para o MDL e/ou qualquer correção ou adição às regras
de procedimento do Conselho Executivo;

 aprovar novas metodologias relacionadas à linha de base, plano de
monitoramento e limites do projeto;

 revisar as disposições sobre as modalidades simplificadas, aos
procedimentos e às definições de atividades de projeto de pequena
escala e, se necessário, fazer recomendações apropriadas à
COP/MOP;

 ser responsável pelo credenciamento de entidades operacionais
(EOD) e recomendar à COP/MOP a designação dessas entidades;

 disponibilizar ao público relatórios técnicos e oferecer um período
de no mínimo oito semanas para que se apresentem comentários
sobre as metodologias e as diretrizes;

 desenvolver e manter o Registro do MDL;

 aceitar formalmente um projeto validado como uma atividade de
projeto do MDL (registro); e

 instruir o administrador do registro do MDL a emitir RCE para uma
atividade de projeto. (FRONDIZI, 2009, pp. 28-29).

45
CDM - Executive Board (2010). EB Meetings. Página integrante do site do Conselho Executivo do
MDL. Disponível em: <http://cdm.unfccc.int/EB/index.html>. Acesso em: 17 fev. 2010.

39

5.2 Créditos de Carbono

Os créditos de carbonos obtidos por meio das atividades de projeto desenvol-
vidas no âmbito do MDL são chamados de Reduções Certificadas de Emissão
(RCE). Tais créditos somente podem ser gerados se o projeto estiver devidamente
registrado no Conselho Executivo do MDL e tiver passado por todos os procedimen-
tos técnicos de validação e certificação exigidos pelo Protocolo de Quioto e sua re-
gulamentação. É importante frisar que existem outras unidades representativas de
créditos de carbono, além das RCE. Veja no quadro a seguir as unidades existentes:

Quadro 6 – Tipos de Créditos de Carbono do Protocolo de Quioto46

Sigla Significado
UQA Unidade de Quantidade Atribuída
Unidades alocadas baseadas nos níveis de emissão a serem atingidos.
URM Unidade de Remoção
Unidades adicionais criadas pelas Partes no Anexo I para remover CO2.
URE Unidade de Redução de Emissões
Unidades convertidas do mecanismo de Implementação Conjunta.
RCE Reduções Certificadas de Emissão
Unidades adicionais do MDL.

Após a efetiva implantação do Protocolo de Quioto, instituiu-se o mercado in-
ternacional de carbono. Com isso, investir na implantação de projetos que tivessem
por fim a redução de gases do efeito estufa tornou-se economicamente atrativo. A
certificação das reduções de emissões e sua posterior negociação no novo mercado
que surgia tornaram o investimento em projetos de MDL interessantes mesmo para
organizações que não tinham preocupação em relação à gestão ambiental.
No mercado internacional de carbono, existem basicamente dois tipos de a-
gentes: os compradores, que são os países ou as organizações que necessitam ad-
quirir créditos para atingir suas metas de redução; e os vendedores, que são organi-
zações responsáveis pelos projetos MDL nos territórios dos países em desenvolvi-
mento.

46

40

A negociação dos direitos relativos às RCE, após a sua devida emissão, pode
ocorrer em dois momentos distintos: antes de sua distribuição pelo Conselho Execu-
tivo do MDL (mercado à vista primário de carbono) ou após ela (mercado à vista se-
cundário de carbono). Poderá ocorrer ainda a negociação dos créditos em momento
anterior à sua emissão (ou até mesmo anterior ao início do próprio desenvolvimento
do projeto). Nessa situação, há o mercado a termo de reduções (ou promessas de
RCE); esse tipo de negociação geralmente ocorre por intermédio de Bolsas de Valo-
res ou por meio de contratos entre as partes.
A comercialização de promessas de RCE apresenta uma série de riscos, que
devem ser devidamente previstos no instrumento contratual, a fim de evitar contin-
gências futuras. Entre eles, pode-se citar a possibilidade de revisão da metodologia
de monitoramento e apuração das reduções de emissão (que pode ocasionar a que-
da das RCE geradas pelo projeto) e quedas substanciais no valor de mercado dos
créditos de carbono (que são ocorrências sempre imprevisíveis). “As especificidades
do caso concreto influenciarão bastante a natureza e disposições das cláusulas con-
tratuais mais adequadas, inclusive o preço e as condições de pagamento e transfe-
rência dos créditos”.47

5.2.1 Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões

O Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões (MBRE) surgiu por meio de
um acordo firmado entre o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Ex-
terior (MDIC) e a Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F)48, visando ao fomento da
geração e comercialização de créditos de carbono no país. Também se objetivava
garantir ao Brasil um “lugar de destaque nos centros internacionais de negociação
desses créditos, não se limitando a mero país hospedeiro de projetos de MDL e ex-
portador de [RCE]”.49

47
48
Em 2008, a BM&F se juntou à Bolsa de Valores de São Paulo (BOVESPA), constituindo a Bolsa de
Valores, Mercadorias e Futuros (BM&F BOVESPA).
49

41

A primeira etapa do MBRE se consolidou com a implantação do Banco de
Projetos da BM&F, em setembro de 2005. A iniciativa teve como objetivo reunir e
registrar, em um só banco de dados, tanto projetos já validados pela EOD, quanto
aqueles que ainda se encontrassem em fase de concepção (chamados de “inten-
ções de projeto”). Além disso, também seriam registradas as “intenções de compra”
de créditos de carbono. O Banco de Projetos está disponível na internet, no site da
BM&F BOVESPA.50
Já a segunda etapa consistiu no desenvolvimento e na implantação de um
sistema que permite a comercialização dos créditos de carbono por meio de leilões
eletrônicos.51 A Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP) foi a primeira entidade
a utilizar o sistema, em 2007. Na ocasião, foram leiloados 808.450 créditos de car-
bono de titularidade do Município de São Paulo, decorrentes do projeto de MDL im-
plantado no Aterro Bandeirantes (trata-se do Projeto Bandeirantes de Gás de Aterro
e Geração de Energia – objeto dessa monografia, que será abordado em capítulo
específico). Esses créditos foram negociados pelo preço médio de 16,20 euros cada
unidade (RCE).
Em 2008, a BM&F promoveu o segundo leilão eletrônico, também em parceria
com a Prefeitura de São Paulo. Nessa oportunidade, foram comercializados 713 mil
RCE, também do Município de São Paulo, pelo valor médio de 19,20 euros. Deste
total, 454.343 RCE originaram-se do Aterro Bandeirantes e 258.657 do Aterro São
João.

5.3 Projetos elegíveis ao MDL

Para um projeto ser elegível no âmbito do MDL, é preciso que tenha em seu
escopo o objetivo de alterar processos produtivos, visando à elevação da sustentabi-
lidade de uma determinada atividade. Os resultados esperados devem estar relacio-

50
BM&F BOVESPA (2010). Site da BM&F BOVESPA na internet. Disponível em:
<http://www.bmfbovespa.com.br>. Acesso em: 13 fev. 2010.
51
BM&F BOVESPA (2010). O Mercado de Carbono – Banco de Projetos. Página integrante do site da
BM&F BOVESPA na internet. Disponível em: <http://www.bmf.com.br/bmfbovespa/pages/MBRE/
conheca.asp>. Acesso em: 13 fev. 2010.

42

nados à implantação de processos menos poluentes, por meio da utilização de no-
vas tecnologias, que possibilitem a redução da emissão de GEE na atmosfera. Tam-
bém são características gerais de um projeto de MDL, de acordo com Seiffert (2009,
p. 70):

1) a organização que irá implantá-lo deve estar localizada em um país em de-
senvolvimento;
2) a organização que financiará o projeto em implantação deve pertencer a
um país desenvolvido;
3) os projetos de MDL devem gerar emissões certificáveis, ou seja, registra-
das no Conselho Executivo do MDL;
4) deve ser formalizado por meio de um contrato jurídico de interesse de
compra e venda de créditos.

Além de atender a essas características, o projeto deve ser certificado pelo
país anfitrião como uma efetiva contribuição ao seu desenvolvimento sustentável,
para ter direito à emissão dos créditos de carbono. Espera-se que uma atividade
como essa seja capaz de estimular a pesquisa e propiciar a transferência de tecno-
logia aos países em desenvolvimento, gerando empregos e renda para a sua popu-
lação. Ao mesmo tempo, deve possibilitar aos países desenvolvidos a aquisição de
créditos de carbono a um custo menor do que ocorreria se investissem em projetos
domésticos (limitados a 10% do total de suas metas de redução, conforme citado
anteriormente).
Apontam-se, ainda, dois critérios e dez indicadores que devem ser atendidos
para que um projeto seja elegível ao MDL. O primeiro critério está relacionado aos
setores de atividade dos projetos qualificáveis. Conforme abordagem anterior, as
atividades devem ter por objeto fontes ou setores relacionados pela regulamentação
do Protocolo de Quioto. Já o segundo critério, também comentado anteriormente,
determina que as reduções de emissões devem ser reais e mensuráveis em relação
ao cenário de referência. Ou seja, com a implantação do projeto, é preciso que haja
uma efetiva diminuição nas emissões ante a situação anteriormente existente. É ne-
cessário ainda que essa redução possa ser medida e comprovada.

43

Quanto aos indicadores, de acordo com Seiffert (2009, pp. 71-72) eles são os
seguintes:

1) Contribuição para a mitigação das mudanças climáticas globais;
2) Contribuição para a sustentabilidade ambiental local;
3) Contribuição para a geração líquida de empregos;
4) Impactos na distribuição de renda;
5) Contribuição para a sustentabilidade do balanço de pagamentos;
6) Contribuição para a sustentabilidade macroeconômica;
7) Custo-efetividade;
8) Contribuição para a auto-suficiência tecnológica;
9) Internalização dos benefícios provenientes das RCE.
10) Potencial de inovação tecnológica.

5.3.1 Produção Mais Limpa (PML)

Considera-se como um aspecto imprescindível para demonstrar a adi-
cionalidade de um projeto de MDL, o seu foco em uma Produção Mais Limpa (PML).
É preciso que se demonstre que a atividade não apenas cumpre a legislação ambi-
ental, mas que vai além disso. Ou seja, ela supera os padrões mínimos estabeleci-
dos pelas leis e regulamentos em vigor, mediante uma abordagem proativa de ges-
tão ambiental, que procura reduzir os riscos da atividade para o ser humano e o
meio ambiente. Esse é o enfoque da PML.
O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) foi o res-
ponsável pela introdução do conceito da PML, que adota, segundo Seiffert (2009, p.
75), os seguintes procedimentos:

a) quanto aos processos de produção: conservando as matérias-
primas e a energia, eliminando aquelas que são tóxicas e reduzindo
a quantidade e a toxicidade de todas as emissões e resíduos;

44

b) quanto aos produtos: reduzindo os impactos negativos ao longo do
ciclo de vida do produto, desde a extração das matérias-primas até
sua disposição final, através de um design adequado aos produtos;

c) quanto aos serviços: incorporando as preocupações ambientais no
projeto e fornecimento dos serviços. (SEIFFERT, 2009, p. 75).

Para Seiffert (2009, p. 76), a perspectiva da PML é fundamental para a gera-
ção de créditos de carbono. A autora identifica a possibilidade de ações em três ní-
veis para a redução de poluentes no processo produtivo. O primeiro deles é aquele
em que a intervenção ocorre diretamente na fonte geradora, por meio da redução ou
eliminação da geração de resíduos e emissões. O segundo é o que decorre do rea-
proveitamento de poluentes pela própria entidade responsável pela sua geração. Já
o terceiro está relacionado ao reaproveitamento externo à organização poluidora,
nos casos em que esse seja impossível de ser realizado internamente.
Entre as medidas que podem ser tomadas no segundo nível, está a implanta-
ção de aterros sanitários, nos quais a matéria orgânica acumulada pode ser utilizada
como fertilizante, e os gases gerados podem ser canalizados, queimados ou capta-
dos para aproveitamento de seu potencial energético.

5.3.2 Voluntariedade

O processo de implantação de projetos de MDL é sempre voluntário. Ou seja,
os países em desenvolvimento podem optar por se habilitar ou não como anfitriões
de atividades no organismo responsável da ONU. Esse critério está diretamente a-
trelado ao direito de autodeterminação dos povos e à independência dos países, em
razão de sua soberania. Assim, “não poderá um país desenvolvido obrigar um país
em desenvolvimento, ou vice-versa, a implementar certa atividade de projeto de
MDL”.52
O país interessado em implantar atividades de MDL precisa credenciar uma
instituição nacional que terá como atribuição a avaliação interna dos projetos. Essa
instituição é denominada Autoridade Nacional Designada (AND) e tem seu registro

52

45

efetuado junto ao Conselho Executivo da Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima (CQNUMC). Quando essa entidade emite uma Carta de
Aprovação, que autoriza o envolvimento dos participantes em um determinado proje-
to, está, ao mesmo tempo, declarando o atendimento ao critério da voluntariedade.
Segundo Seiffert (2009, p. 82), a voluntariedade é uma característica impor-
tante dos projetos de MDL porque diferencia as RCE, geradas por meio dessas ati-
vidades, das allowances – Unidades de Redução de Emissões (URE), que têm como
origem mecanismos compulsórios de limitação de emissões, utilizados pelos países
desenvolvidos53.
Se houver qualquer tipo de imposição ou constrangimento relacionado à a-
presentação de projeto de MDL – seja por meio de legislação específica, política de
governo ou decisão judicial –, ele não terá legitimidade, pois perderá o atributo da
voluntariedade.

5.3.3 Benefício socioambiental

Outra característica imprescindível em um projeto de MDL é a geração de be-
nefícios socioambientais. Para que a atividade seja aprovada e esteja apta a receber
créditos de carbono é necessário que se comprove a sua real capacidade de gerar
benefícios mensuráveis e de longo prazo para a mitigação da mudança do clima. É
preciso ainda que contribua efetivamente para a sustentabilidade em nível local e
global.
A contribuição em nível global está relacionada à própria redução das emis-
sões de GEE. Já em nível local, pode-se vislumbrar três imperativos da sustentabili-
dade: a justiça social, a proteção ambiental e o crescimento econômico. A confirma-
ção da redução das emissões deverá ser efetuada por meio de processos indepen-
dentes de verificação e certificação, a cargo de uma Entidade Operacional Designa-
da (EOD).

53
As allowances, ou URE, são créditos de carbono concedidos às organizações dos países desen-
volvidos pelos seus governos, a fim de limitar, compulsoriamente, o nível das emissões. As organiza-
ções não podem emitir poluentes acima das cotas recebidas. Entretanto, podem negociar entre si
essas cotas (SEIFFERT, 2009, p. 59).

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