Este documento descreve uma ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal contra a União e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). O objetivo da ação é compelir as partes demandadas a realizarem obras de asfaltamento, restauração e melhorias necessárias na BR 251 entre Ilhéus e Buerarema, que se encontra em precário estado sem asfalto e sinalização adequada, colocando em risco a segurança dos usuários. O Ministério Público alega legitimidade para mover a ação

1. EXMO. SR. DR. JUIZ FEDERAL DA VARA ÚNICA DA SUBSEÇÃO JUDICIÁRIA DE
ILHÉUS/BA
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, através do procurador da
República in fine, com base no art. 129, II e III da Constituição Federal, na Lei
Complementar Federal n. 75/93 e na Lei n. 7.347/85, vem propor AÇÃO CIVIL PÚBLICA
COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA, em face da
UNIÃO, pessoa jurídica de direito público, representada pelo
Procurador-Chefe da Advocacia Geral da União no Estado da
Bahia; e do
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE
TRANSPORTES - DNIT, pessoa jurídica de direito público
interno, constituída sob a forma de autarquia federal,
sucessora do Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem - DNER, representada pelo Procurador-Geral
Federal da Advocacia Geral da União no Estado da Bahia;
pelas razões de fato e de direito a seguir expostas.
I – DO OBJETO DA AÇÃO
Trata-se de ação civil pública que tem por escopo compelir a UNIÃO e
o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) a executarem obras de
asfaltamento, restauração e melhorias necessárias na BR 251/BA, subtrecho
compreendido entre o entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao entroncamento BR 101 (A)
(Buerarema), visto que a referida estrada encontra-se em situação de notória
Rua Marquês de Paranaguá, 191 - Centro, Ilhéus/BA - CEP 45.653-000 . Fone: (073) 3221-4050 - Fax: (073) 3221--4070

2. precariedade face à inexistência de asfalto, sinalização e estrutura adequada à circulação
de veículos, o que proporciona o aparecimento de buracos e lamaçais, ocasiando
constantes acidentes, impedindo o tráfego na região e colocando a segurança dos
usuários em risco.
Ademais, é imprescindível preservar o patrimônio público, e,
principalmente, garantir aos usuários condições mínimas de segurança e trafegabilidade,
reduzindo os riscos de acidentes, e, deste modo, fazer valer os direitos constitucionais de
inviolabilidade à vida e liberdade de locomoção no território nacional.
Isso porque, não bastasse ser um sério problema para o
desenvolvimento do país, encarecendo sobremaneira os gastos com frete e manutenção de
veículos, o estado precário das rodovias, em certo momento, passa a atentar contra a
própria segurança do trânsito.
Com efeito, a inércia do Poder Executivo em agir diante de situações
como a presente configura-se, antes de tudo, omissão constitucional, e diante de tal
omissão a solução judicial mostra-se a única possível.
II – DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO:
É cediço que entre as funções institucionais do Ministério Público Federal,
previstas no art. 129, III, da atual Carta Magna, consta o de "(...) promover o inquérito civil e
a ação civil pública, para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos".
Neste sentido, da mesma forma que a Constituição Federal dispõe sobre a
legitimidade do Ministério Público Federal para ajuizar a presente demanda em defesa do
patrimônio público, também o art. 5º, III, b; art. 6º, VII, alíneas ‘a’ , ‘b’ e ‘d”, todos da Lei
Complementar n.º 75/93, bem como o art. 1º, IV, e art. 5º, todos da Lei 7.347/85, legitimam
(conferem atribuição/obrigação) ao Ministério Público Federal para o ingresso da presente
Ação Civil Pública.
Acrescente-se que “O Ministério Público é instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. (art. 127, caput, da
CF/88).
In casu, a atuação do Ministério Público Federal é de extrema
necessidade, pois, além do pedido para que sejam adotadas as medidas necessárias para a
2

3. garantia do efetivo respeito dos poderes públicos aos direitos à vida e à integridade dos
usuários da rodovia, pretende-se ainda, com o ajuizamento da presente ação, proteger o
patrimônio público e social, que no caso é a BR 251/BA, subtrecho compreendido entre o
entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao entroncamento BR 101 (A)(Buerarema), e os interesses
difusos dos usuários.
Vislumbra-se, ainda, a nítida caracterização dos fatos analisados como
interesse difuso a ser tutelado através de Ação Civil Pública. Veja-se a definição a respeito
no Código de Defesa do Consumidor, adotado em todo o âmbito do direito processual
coletivo:
“Art. 81. (...)
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I- interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”.
Com efeito, o direito dos cidadãos a estradas minimamente transitáveis,
seguras, que efetivem os mandamentos de segurança do Código de Trânsito Brasileiro (Lei
9.503/97) e, em última instância, que respeitem o direito de ir e vir, a dignidade da pessoa
humana e o direito à vida, configura-se como inegável direito difuso, um interesse de toda a
coletividade e que, dada a sua própria natureza indivisível, é titularizado por pessoas
indeterminadas.
E é na tutela da vida e da integridade física, bem como da garantia
fundamental à segurança (art. 5º, caput, da CF), que se busca a mínima adequação da BR
101, de forma a efetivar a prerrogativa da cidadania ao “exercício do direito de trânsito
seguro” (art. 1º, § 3º, in fine, do CTB).
E para a defesa dos direitos difusos acima referidos, de que é titular a
coletividade indeterminada de cidadãos, o Ministério Público Federal tem como instrumento,
para materializar essa atribuição/dever constitucional, o manejo da Ação Civil Pública,
consoante o art. 129, III, da CF/88, Lei Complementar n.º 75/93 e Lei n.º 7.347/85.
III- DA LEGITIMIDADE PASSIVA
Considerando o objetivo da presente ação, é evidente a legitimação das
respectivas entidades para comporem o pólo passivo da demanda, senão vejamos.
O art. 23 da Constituição Federal determina a competência da União,
comum aos Estados, Distrito Federal e Municípios, de “zelar pela guarda da Constituição,
3

4. das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público.”
É fato público e notório ser a BR 251/BA, subtrecho compreendido entre o
entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao entroncamento BR 101 (A)(Buerarema), rodovia
federal, ou seja, patrimônio público da União.
A participação da União no pólo passivo da ação é necessária por dois
motivos: primeiro, porque é sua a responsabilidade constitucional de dotar
orçamentariamente o DNIT para que proceda à restauração/recuperação no trecho referido.
Em segundo lugar, porque é sua a responsabilidade subsidiária pelos danos causados aos
motoristas em virtude das condições calamitosas das rodovias em tela.
Com efeito, sem o repasse de recursos da União, qualquer decisão contra
o DNIT seria inócua, pois sem disposição de verbas, não poderia ele executar as
intervenções emergenciais requeridas.
Além disso, os recursos necessários para a preservação e manutenção
deste bem comum advém dos tributos pagos pelos contribuintes, restando claro o interesse
público na preservação da rodovia. Assim, é evidente a responsabilidade da União na
adoção das medidas necessárias no sentido de preservar e manter a rodovia.
Não é demais salientar que o pretérito Departamento Nacional de Estradas
de Rodagem (DNER) era autarquia criada pelo Decreto n.º 8.463, de 27/12/1945, vinculada
ao Ministério dos Transportes, que tinha como finalidade executar a Política Nacional de
Transportes Rodoviários, realizando a integração e o desenvolvimento através da infra-
estrutura viária, com atuação em todo o território nacional.
Em 14/02/2002, o DNER foi extinto pelo Decreto n.º 4.128, sendo então
criado o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT, autarquia federal
instituída pela Lei n.º 10.233/01), por meio do Decreto n.º 4.129, publicado na mesma data,
incumbido de substituir o DNER em parte de suas atribuições.
O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, na
condição de principal órgão executor do Ministério dos Transportes, tem como objetivo, nos
termos do art. 80 da Lei nº 10.233/01, implementar, em sua esfera de atuação, a política
formulada para a administração da infra-estrutura do Sistema Federal de Viação,
compreendendo sua operação, manutenção, restauração ou reposição e adequação de
capacidade.
O art. 81, da mesma lei, define a esfera de atuação do DNIT,
4

5. correspondente à infra-estrutura do Sistema Federal de Viação, sob a fiscalização e tutela
do Ministério dos Transportes, constituída, entre outras, das rodovias federais.
Quanto às atribuições do DNIT, entre as previstas no art. 82 da citada lei,
destacam-se:
“I - estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para os
programas de segurança operacional, sinalização, manutenção ou
conservação, restauração ou reposição de vias, terminais e instalações;
(...)
IV - administrar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou
cooperação, os programas de operação, manutenção, conservação,
restauração e reposição de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais
e instalações portuárias;
V - gerenciar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou
cooperação, projetos e obras de construção e ampliação de rodovias,
ferrovias, vias navegáveis, terminais e instalações portuárias, decorrentes
de investimentos programados pelo Ministério dos Transportes e
autorizados pelo Orçamento Geral da União (...)”
Portanto, na qualidade de órgão gestor e executor, em sua esfera de
atuação, da infra-estrutura de transporte terrestre e aquaviário integrante do Sistema
Federal de Viação, não restam dúvidas quanto à legitimidade passiva do DNIT para
responder aos termos da presente ação em litisconsórcio passivo necessário com a UNIÃO.
IV- DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL
A competência dos Juízes Federais é definida pela Constituição da
República Federativa do Brasil no art. 109, incisos I a XI, entre os quais inclui-se o processo
e julgamento das lides em que a União, Empresas Públicas ou Entidades Autárquicas
Federais atuem na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, salvo exceções
específicas, como as ações de falência, acidente do trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral
e do Trabalho.
O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT,
sucessor do extinto DNER, é pessoa jurídica de direito público, submetido ao regime
autárquico, e está vinculado ao Ministério dos Transportes, incumbindo-lhe o desempenho
das funções relativas à construção, manutenção e operação da infra-estrutura dos
segmentos do Sistema Federal de Viação sob administração direta da União nos modais
rodoviário, ferroviário e aquaviário, nos termos do art. 79 e seguintes da Lei n.º 10.233/01.
A União possui interesse manifesto, uma vez que a rodovia em tela, sendo
federal, integra seu patrimônio.
5

6. Assim, encontrando-se inseridas no pólo passivo da demanda a União e o
DNIT, competente se torna esse Juízo Federal para o conhecimento e julgamento da
presente lide.
V- DOS FATOS
A situação de abandono e precariedade em que se encontra a BR 251/BA,
subtrecho compreendido entre o entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao entroncamento BR
101 (A)(Buerarema), é objeto de Inquérito Civil Público tombado sob nº.
1.14.0001.000252/2010-68, que tramita nesta Procuradoria da República.
Compulsando os autos, verifica-se ser flagrante, na referida estrada, a
ausência de asfaltamento, sinalização, proteções laterais e estrutura adequada ao tráfego
da região, conforme imagens fotográficas abaixo colacionadas:
6

7. 7

8. Impende ressaltar que as más-condições em que se encontra a rodovia,
tornou-se um grande entrave para o escoamento da produção de cacau, mandioca, seringa
e banana, nos municípios de Ilhéus, Itabuna e Buerarema, mormente para os pequenos
agricultores da região, prejudicando, por consequência, a subsistência de diversas famílias
residentes naquelas proximidades, que frequentemente procuram este órgão ministerial
suplicando ajuda e socorro.
Em representação dirigida ao Ministério Público Federal, a
ASSOCIAÇÃO ESPORTIVA E COMUNIDADE DO SANTO ANTÔNIO afirma, em síntese,
que a lama constante e os diversos buracos ao longo de todo a rodovia, tornam impossível
aos estudantes irem à escola, notadamente em dias de chuva, visto a falta de veículos que
consigam trafegar sem sofrer com acidentes ou danos mecânicos. ( fl. 02)
Em reunião com os representantes da referida associação, nos foi
relatada a situação calamitosa pela qual passa a via. A imprensa também, com relativa
frequência noticia os problemas pelos quais passa a estrada.
Note-se que, conforme noticiado pela imprensa, em 11.04.2010, o
8

9. Orçamento do Programa de Aceleração do Crescimento, do Governo Federal, já previu a
existência de crédito orçamentário no valor de R$ 1,3 milhão para a construção de um novel
trecho envolvendo não somente a estrada Pontal-Buerarema, mas sim toda a BR-251.
Porém, até o momento, não houve nenhuma melhoria ou mesmo alteração na situação de
abandono da localidade.
Conclui-se que o Estado (em sentido amplo) tem sido devedor de uma
ação célere e eficaz no sentido de reconstruir a BR 251/BA, subtrecho compreendido entre o
entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao entroncamento BR 101 (A)(Buerarema), visto ser uma
ação de natureza imprescindível ao desenvolvimento da região e de efetivação de diversos
direitos assegurados constitucionalmente, mormente a segurança e a dignidade da pessoa
humana.
VI- DO DIREITO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 5º,
estabelece, nestes termos:
“Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e a propriedade, aos seguintes termos.”
(grifos acrescidos)
O professor José Cretella Júnior, comentando o art. 5º da Constituição,
ensina:
“Bastaria que se tivesse dito o ‘direito’ ao invés de ‘a inviolabilidade
do direito à vida’. Se ‘vida é um direito’, garantido pelo Estado, esse
direito é inviolável, embora não ‘inviolado’... O direito à vida é o
primeiro dos direitos invioláveis assegurados pela Constituição.
‘Direito à vida’ é expressão que tem, no mínimo, dois sentidos,
(a) o ‘direito de continuar vivo, embora se esteja com saúde’ e (b)
‘direito de subsistência: o primeiro, ligado à segurança física da
pessoa humana, quanto a agentes humanos ou não, que possam
ameaçar-lhe a existência; o segundo, ligado ao ‘direito de prover à
própria existência, mediante trabalho honesto’. O trabalho, como meio
de subsistência, é poder-dever do Estado, que deve protegê-lo,
9

10. assegurando-lhe condições necessárias para concretizar-se”1 (grifos
acrescidos).
O mesmo Autor, comentando, na mesma obra, o direito à segurança, aduz:
“Garantir a segurança é, de fato, garantir o exercício das demais
liberdades, porque a vis inquietativa impede o homem de agir... A
inclusão da segurança no rol dos direitos sociais revela a intenção do
legislador, cumprindo ao governante, por meio de medidas que têm
ao seu alcance, oferecer condições de segurança máxima ao
cidadão brasileiro e ao estrangeiro, residente no país, bem como
àquele que esteja de passagem, com qualquer tipo de atividade que
não perturbe a ordem jurídica, econômica ou social...Temos, assim, a
segurança interna do país, e ao mesmo tempo, a segurança íntima
de cada um no lar, depois do trabalho, nas ruas, no trânsito e, de
um modo mais preciso, a segurança do trabalho, mínimo que a lei
tem de oferecer...”
A Lei 9.503/97, Código de Trânsito Brasileiro, com relação ao direito à
segurança, dispõe que :
“Art. 1º (...)
§ 2º O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever
dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de
Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências,
adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito”.
O direito à vida está, pois, intimamente ligado ao direito à segurança,
podendo-se afirmar ser este um dos corolários daquele. A segurança, in casu, compreende
também aquela do dia a dia das pessoas que se locomovem nas vias de trânsito, dentre
elas as rodovias federais. As medidas ao alcance do Estado para a preservação desses
direitos compreendem, aqui, o dever de construção bem feita e a correta conservação das
rodovias que tem sob sua responsabilidade de gerenciamento e administração. Omissões
ou falhas relativas a esta obrigação configuram a negligência da Administração com sua
responsabilidade primordial que é cuidar do bem público e de proteger a incolumidade física
de seus subordinados.
1
Comentários à Constituição de 1988, Ed. Forense, 1ª edição, 1989, p. 182/183.
10

11. VI.1. DO PODER-DEVER DE AGIR DA ADMINISTRAÇÃO: OBSERVÂNCIA AOS
PRINCÍPIOS DA DISCRICIONARIEDADE MÍNIMA E DA EFICIÊNCIA.
Ao se tratar da inércia estatal, obrigatoriamente adentra-se na esfera do
poder-dever de administrar. Os poderes e deveres do administrador público são os
expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelos interesses da
coletividade. Tais poderes e deveres são atribuídos à autoridade para atender o interesse
público. Nessas condições, o poder de agir se converte no dever de agir.
Assim, se no direito privado o poder de agir é uma faculdade, no direito
público é uma imposição, um dever para o agente que o detém, pois não se admite a
omissão da autoridade diante de situações que exijam a sua atuação. Eis porque a
Administração responde civilmente pelas omissões lesivas de seus agentes.
Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles já lecionava que:
“Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o
administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se
apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade. É
que o direito público ajunta ao poder do administrador o dever
de administrar.
A propósito, já proclamou o Colendo TFR que ‘o vocábulo poder
significa dever quando se trata de atribuições de autoridades
administrativas.’ Idêntica é a doutrina exposta por Carlos
Maximiliano, ao sustentar que, para a autoridade, que tem a
prerrogativa de se utilizar, por alvedrio próprio, da oportunidade e dos
meios adequados para exercer as suas atribuições, o poder se
resolve em dever.
Pouca ou nenhuma liberdade sobra ao administrador público
para deixar de praticar atos de sua competência legal. Daí
porque a omissão da autoridade ou o silêncio da Administração,
quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o
agente omisso e autoriza a obtenção do ato omitido, por via
judicial”2 (destacou-se)
Ao poder-dever de administrar alinha-se o dever de eficiência, impondo-
se a todo agente público realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento
2
Direito Administrativo Brasileiro, Ed. RT, 11ª edição, p. 67.
11

12. funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em
ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
O princípio da eficiência, que deve regular a atuação de todo
administrador público e de todos aqueles que se encontrem a serviço de ente público, está
expressamente previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, que assim dispõe:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte...”
A gestão administrativa na Administração Pública direta ou indireta, de
qualquer das entidades estatais, além do dever de se pautar pela ética, impessoalidade,
transparência e sujeição ao ordenamento jurídico, tem que se ater à eficiência, ou seja, deve
ser direcionada sempre ao atendimento mais adequado, razoável ou eficaz possível, do
interesse público.
A respeito desse princípio constitucional, comentam Marino Pazzaglini
Filho, Márcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior:
“Assim, o administrador público, no exercício de ações
administrativas, tem o dever jurídico de, ao cuidar de uma ação
concreta, escolher e aplicar, dentre as soluções previstas ou
autorizadas em abstrato pela lei, a medida eficiente para obter o
resultado desejado pelo corpo social.
Significa dizer que o agente público tem o dever jurídico de agir
com eficácia real ou concreta. A sua conduta administrativa deve
se modelar pelo dever da boa administração, o que não significa
apenas obediência à lei e à honestidade, mas, também,
produtividade, profissionalismo e adequação técnica do
exercício funcional à satisfação do bem comum.
A respeito do tema, salienta Alexandre de Moraes:
‘Assim, o princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração
Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem
comum, por meio do exercício de suas competências de forma
12

13. imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia,
e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos
critérios legais e morais necessários para a melhor utilização
possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se
desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-
se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo
contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim
maior do Estado, a prestação dos serviços sociais essenciais à
população, visando a adoção de todos os meios legais e morais
possíveis para a satisfação do bem comum.’ (Moraes, Alexandre,
Direito Constitucional, 5ª ed., Atlas, 1999, p. 294).
A inserção na Constituição Federal da eficiência como princípio
constitucional da administração pública, fundamental e
expresso, não deixa margem a qualquer dúvida: de um lado, que
é legítima, e mesmo necessária, a investigação ampla da
eficiência das ações administrativas pelo Poder Judiciário, e, de
outro, que a atuação denominada discricionária do
administrador é sempre relativa e especialmente limitada por
este princípio.
A atuação ineficiente do agente público, portanto, é ilegítima e pode,
inclusive, configurar ato de improbidade administrativa previsto no art.
11 da Lei n.º 8.429/92”3 (grifos acrescidos).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que o controle da Administração é “o
poder de fiscalização e correção que sobre ela (a administração pública) exercem os órgãos
dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade
de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.”
Podemos completar ainda mais tal definição, uma vez que o MP, o cidadão
e as associações civis também exercem o controle da administração através do Judiciário.
Conforme precisa lição da ilustre Procuradora Regional da República Luíza
Cristina Fonseca Frischeisen, a possibilidade de se responsabilizar a administração pela
não implementação das políticas públicas da ordem constitucional social decorre dos
seguintes pontos:
3
Improbidade Administrativa – Aspectos Jurídicos da Defesa do Patrimônio Público, Ed. Atlas, 4ª ed. pp.
58/59.
13

14. “1) as normas constitucionais que estabelecem os direitos sociais são
eficazes e vinculam a administração para sua implementação;
2) por serem os direitos sociais dotados de eficácia, e para alguns
constituindo mesmo direitos fundamentais, que não seriam passíveis
de abolição por emenda constitucional, o seu não reconhecimento
possibilita aos interessados/legitimados demandarem judicialmente
por sua implementação;
3) a ausência de políticas públicas voltadas para a implementação
dos direitos sociais constituem atos omissivos da administração e são
passíveis de controle pelo judiciário, pois existe o juízo de
inconstitucionalidade e ilegalidade na omissão da administração;
4) o não cumprimento das políticas públicas da ordem social fixadas
na Constituição atenta contra o devido processo legal que deve ser
observado pela administração, bem como contra a finalidade da
administração, que é atender o interesse público e
5) determinadas políticas públicas dependem da atuação de entes e
instituições prévias (como a adaptação de prédios e transportes
coletivos às necessidades de pessoas portadoras de deficiência);
nessa hipótese, a administração poderá ser responsabilizada por
ausência de fiscalização, em conjunto com o particular.
E, então, surge a grande questão no âmbito do controle dos atos da
administração, relativamente à implantação da ordem social
constitucional: a discricionariedade e a posição do Judiciário na
análise da mesma.
As leis que integraram as normas constitucionais da ordem social
regulam a própria discricionariedade do administrador, apontando-lhe
a melhor solução para atender a finalidade constitucional. A
Administração está também adstrita ao princípio da razoabilidade,
pois o efetivo exercício dos direitos sociais não pode ser postergado
por sua inação ou ação que contrarie os ditames constitucionais e
legais.
Conclui-se, portanto, que o administrador não tem
discricionaridade para deliberar sobre a oportunidade e a
14

15. conveniência de implementação de políticas públicas
discriminadas na ordem constitucional, pois tal restou
deliberado pelo Constituinte e pelo legislador que elaborou as
normas de integração.
A discricionariedade na implantação das políticas públicas
constitucionais da ordem social só poderá ser exercida nos espaços
eventualmente não preenchidos pela Constituição ou pela lei, não
podendo valer-se, tampouco, de conceitos normativos tidos como
fluidos ou permeáveis a várias interpretações, pois esses deverão ser
preenchidos por interpretação de acordo com os fundamentos e
objetivos da República, estabelecidos na Constituição.
As dúvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser
dirimidas pelo Judiciário, cabendo ao Juiz dar sentido concreto
à norma e controlar a legitimidade do ato administrativo
(omissivo ou comissivo), verificando se o mesmo não contraria
sua finalidade constitucional, no caso, a concretização da ordem
social constitucional”4 (grifos acrescidos).
In casu, infere-se que nunca pode ser legitimamente conveniente e
oportuno à administração omitir-se quanto à conservação e fiscalização de bens públicos,
especialmente quando se alinham à intangibilidade da segurança dos usuários e à
circulação de riquezas do país.
Destarte, a discricionariedade administrativa foi mitigada pela qualidade
dos bens, humanos e públicos, em jogo. Certo é que a Administração, em sua atividade
discricionária normal, não pode ser obrigada a fazer ou deixar de fazer alguma coisa. Mas,
no caso em questão, a excepcionalidade avulta, em que bens primários, constitucionalmente
protegidos e de interesse coletivo, estão em discussão.
Ressalta-se que ao Judiciário, como poder autônomo e independente,
cabe não só a administração da Justiça, mas precipuamente a guarda da Constituição, com
a finalidade de preservar princípios e garantias de um Estado Democrático de Direito, sem
prejuízo do exercício do direito subjetivo de todo cidadão de exigir da Administração o
cumprimento de seus deveres. Se assim é, o Poder Judiciário não estará invadindo o Poder
Executivo, mas, tão somente, exigindo o cumprimento das obrigações que lhe foram
impostas pela própria lei, se caso determinado.
4
Políticas Públicas – A Responsabilidade do Administrador e o Ministério Público, Ed. Max Limonad, 1ª ed.,
2000, pp. 92/93.
15

16. De todo o exposto, fácil concluir que as normas constitucionais relativas à
ordem social impõem aos poderes legislativo e executivo a criação de mecanismos de
proteção e efetivo exercício dos direitos sociais, econômicos e culturais. E criam para o
cidadão o direito a prestações positivas por parte do Estado, que se verificam através de
políticas públicas constitucionais.
No contexto constitucional, que também implica na renovação das práticas
políticas, o administrador está vinculado às políticas públicas. A sua omissão é passível de
responsabilização e a sua margem de discricionariedade é mínima, não contemplando o não
fazer.
Conclui-se, assim, que hoje impera o princípio da discricionariedade
mínima da Administração na implementação das políticas públicas constitucionais,
inserindo-se no devido processo legal, devendo este ser entendido como postulado de
caráter substantivo capaz de condicionar, no mérito, a validade das leis e a generalidade
das ações e omissões do Poder Público.
VI.2 - DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO PELA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS.
Ainda quanto ao limite de liberdade do administrador na seara da
conveniência e oportunidade do ato administrativo, tem-se que a implementação de políticas
públicas pode e deve ser cogentemente determinada pelo Poder Judiciário quando a
omissão do Estado atingir relevância tal a se mostrar inconstitucional.
Confundindo-se com a própria condição da ação de possibilidade jurídica
do pedido, a pretensão de que o Estado seja compelido a agir encontra respaldo, in casu,
nas normas que determinam a proteção do cidadão e que determinam a administração de
um trânsito seguro, dotado de condições mínimas de trafegabilidade. Na obra “Direito
Processual Coletivo Brasileiro”, Gregório Assagra de Almeida muito acertadamente pontuou:
“Apesar das resistências existentes em determinados setores mais
ortodoxos da doutrina e da jurisprudência, que sustentam a
inviabilidade da utilização da ação civil pública ao argumento de que
isso conduziria à invasão da esfera da conveniência e oportunidade
do administrador e violaria o princípio da separação das funções do
Poder, tem-se que a razão está com aqueles que se posicionam pela
possibilidade do manejo da ação civil pública em tais casos.
16

17. (...) A implantação de políticas públicas, especialmente as exigidas
constitucionalmente, nunca pode ser considerada como questão
pertencente à seara da mera conveniência e oportunidade do
administrador. A implantação de políticas públicas é dever do
administrador, que se não as realizar conforme manda a Constituição
e a legislação respectiva poderá ser acionado jurisdicionalmente por
qualquer legitimado coletivo interessado arrolado nos arts. 5º da
LACP e 82 do CDC.
(...) Assim, em se tratando de políticas públicas específicas,
socialmente necessárias, não há dúvida quanto à admissibilidade e
viabilidade legal e constitucional da ação civil pública” .5
É do que se trata, no ponto. A necessidade de estruturar a BR-101 de
condições mínimas de segurança, mediante a imposição de medidas corretivas e
preventivas, nada mais é do que a efetivação de uma política pública da qual o Estado
insiste em se esquivar. É necessário dotar a infra-estrutura brasileira de condições de uso,
de escoamento da produção, do próprio deslocamento da população em suas necessidades
de locomoção para fins econômicos ou de lazer, enfim, uma política que tenha em instância
última o interesse de proteger a vida dos cidadãos. No mesmo sentido do trecho transcrito,
Rodolfo de Camargo Mancuso assevera que:
“Outro campo importante por onde se vai estendendo o objeto da
ação civil pública é o do controle das chamadas políticas públicas,
em que se apresenta desde logo o problema da sindicabilidade
judicial dos atos de governo, das políticas governamentais, searas
em princípio propícias à atividade discricionária da Administração.
(...) Hoje se entende que a grande maioria dos atos administrativos,
em sentido largo, é de algum modo vinculada, seja porque seu
agente está no exercício de um munus público, seja pela própria
natureza desses atos de gestão, seja pela precípua indisponibilidade
do interesse público”.6
Tratando da indevida omissão estatal na seara ambiental, mas em
magistério perfeitamente aplicável à hipótese vertente, Álvaro Mirra pontua:
5
Direito processual coletivo brasileiro : um novo ramo do direito processual. São Paulo : Saraiva, 2003. pp.
342/343.
6
Ação Civil Pública : em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 8ª edição.
São Paulo: Ed. RT, 2002. p. 41.
17

18. “Se o Poder Judiciário acaba por influir nas diretrizes políticas do
Estado, isto se dá porque, antes, houve indevida omissão
administrativa a legitimar a sua intervenção, provocada pela
sociedade que dele espera o cumprimento do papel que lhe foi
atribuído pela ordem constitucional”.7
E arrematando a questão, exatamente quanto à atuação do Ministério
Público na defesa dos interesses coletivos no que se refere às políticas públicas, Luíza
Frischeisen conclui:
“A atuação do MP não é somente de atuar para corrigir os atos
comissivos da administração, que porventura desrespeitem os
direitos constitucionais do cidadão, mas também deve atuar na
correção dos atos omissivos, ou seja, para a implantação efetiva de
políticas públicas visando à efetividade da ordem social prevista na
Constituição Federal de 1988”.8
Deve-se levar em consideração, ainda, que o princípio da separação dos
poderes tem natureza meramente instrumental, isto é, não tem valor em si mesmo. Sua
formulação objetiva garantir direitos fundamentais, e, assim, não pode ser utilizado contra a
sua própria finalidade, isto é, para impedir a concretização desses direitos inscritos na
Constituição.
Sua aplicação deve se dar em harmonia com outros princípios e normas
albergados pela Constituição, a exemplo do princípio da inafastabilidade do exame pelo
Poder Judiciário de alegação quanto à ocorrência de lesão ou ameaça de lesão a direito
(art. 5º, XXXV) e também o da dignidade da pessoa humana, em atenção ao princípio da
efetividade, que se constitui em princípio instrumental de interpretação constitucional,
orientando o intérprete e o juiz a adotar a solução que privilegie a realização prática da
vontade constitucional.
Por esses motivos, não pode o princípio ser colocado como obstáculo ao
controle pelo Poder Judiciário das ações ou omissões inconstitucionais praticadas pelo
Poder Público, aí incluída a determinação de prestações positivas com fundamento
constitucional.
7
O problema do controle judicial das omissões estatais lesivas ao meio ambiente. In Revista de Direito
Ambiental, n.15, jul.-set. 1999, pp. 77/80.
8
Atuação do Ministério Público na implantação de políticas públicas estabelecidas na Constituição Federal.
Jornal da Ajufesp, set. 1998, p. 11.
18

19. A possibilidade de exame desses pleitos pelo Poder Judiciário prestigia,
em verdade, o princípio da supremacia constitucional, pois ao impor limites aos Poderes
Executivo e Legislativo, a Constituição dispôs sobre o controle de seus atos pelo Poder
Judiciário. Negar-se a possibilidade de apreciação da matéria pelo Poder Judiciário equivale
a afirmar que os poderes políticos têm disponibilidade a respeito do conteúdo da
Constituição, o que é rematado absurdo. Devem eles simplesmente cumpri-la, e, em vista
de sua rigidez, não podem alterá-la senão pelos meios e nos limites traçados em seus
próprios dispositivos.
E nem se alegue também que a providência só se pode realizar dentro da
reserva do possível já que se cuida de efetivação de direitos fundamentais. A esse respeito
já salientou o Ministro Celso de Mello:
“Cumpre advertir que a cláusula da 'reserva do possível' - ressalvada
a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível - não pode ser
invocada pelo Estado com a finalidade de exonerar-se do
cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente
quando, desta conduta governamental negativa, puder resultar
nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos
constitucionais impregnados de um sentido de essencial
fundamentalidade”9(grifos acrescidos).
O Poder Judiciário pode examinar a afirmação dos Poderes Públicos a
respeito da ausência de recursos e pode perfeitamente entender, nas situações limites, é
certo, que determinada decisão não se conforma com as prioridades inscritas na
Constituição. Nessas hipóteses, mediante recursos a dados empíricos, é possível verificar
que a decisão dos poderes políticos não está conforme a Constituição e que não se assenta
no princípio da razoabilidade.
Nesse sentido, colhem-se as seguintes decisões do Tribunal Regional
Federal da 4ª Região:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSERVAÇÃO DE RODOVIA.
INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NA ADMINISTRAÇÃO.
INTERESSE DE AGIR. CONFIGURADO. PERDA DO OBJETO.
NÃO-CONFIGURADA.
As obras de colocação das defensas ao longo da BR 116 nos pontos
mais críticos de acidentes restaram concluídas exclusivamente por
9
STF, ADPF n.º 45, Informativo n.º 345.
19

20. força da decisão judicial emanada desta ação, não restando
configurada a perda de objeto.
Pela farta prova documental carreada, demonstrando que, em vários
trechos da rodovia, inexistia a devida proteção (defensas), e tendo
em conta que o prazo contratado para as providências atinentes ao
objeto da presente demanda não se mostra razoável para o fim a que
se propõe (a ação), qual seja o zelo pela segurança dos usuários da
rodovia, configurado o interesse de agir.
A má conservação de uma rodovia submete os seus usuários a
um risco, às vezes maior do que o suportável, às vezes não, mas
que sempre apresenta uma exposição potencialmente lesiva ou
fragilizadora. Possível a intervenção do Poder Judiciário quando
a exposição ou a fragilização da saúde e da segurança dos
usuários de determinada rodovia é inequivocamente manifesta e
atinge níveis intoleráveis”.
(TRF 4ª Região, 4ª Turma, Apelação Cível n.º 2001.71.07.003959-
5/RS, DJ 08/11/2006, relator Desembargador Federal Edgard
Lippmann Junior) (grifos acrescidos)
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DUPLICAÇÃO DE RODOVIA FEDERAL.
INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA.
A moderna jurisprudência admite a intervenção do Poder
Judiciário na Administração Pública, viabilizando a antecipação de
tutela para determinar a execução de obra relativa à duplicação de
rodovia federal, ante a responsabilidade civil do Estado sobre mortes
e mutilações decorrentes de acidentes de trânsito havidos na rodovia
de sua competência”.
(TRF 4ª Região, 4ª Turma, Agravo n.º 2004.04.01.014570-3/SC, DJ
04/08/2004, relator Desembargador Federal Edgard Lippmann Junior)
(grifos acrescidos)
Assim, a implantação de uma política de trânsito efetiva, segura, com
condições mínimas de segurança e respeito pelo usuário, no caso da BR-251 é um
imperativo. Para além de apenas zelar pelas “políticas públicas de seu interesse”, vale
dizer, o controle arrecadatório do trânsito, com imposição de pesadas multas,
instalação de radares, etc., é hora também de o Estado cumprir com sua obrigação e
20

21. garantir a operacionalidade com segurança das vias públicas. Para tanto, a restauração
da BR 251, no trecho objeto da presente ação, é uma premente necessidade, tanto no
sentido da correção dos vícios constatados, asfaltamento, quanto na manutenção de pontes,
pintura das faixas nas pistas, correção de desgastes prematuros, etc.
VII- DA ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
O que se objetiva através da presente ação é obrigar os réus a cumprirem
com suas funções constitucionais, adotando medidas concretas, garantindo ao cidadão o
direito de trafegar com segurança na BR 251/BA, subtrecho compreendido entre o
entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao entroncamento BR 101 (A)(Buerarema).
Como é público e notório, conforme fotos acostadas, o trecho rodoviário
analisado não mais comporta o descaso dos entes públicos, sendo premente a adoção de
medidas que visem a garantir a efetiva segurança na localidade.
Embora sejam vários os vícios estruturais no referido trecho rodoviário, de
imediato impende sejam adotadas medidas emergenciais visando o asfaltamento e a
sinalização horizontal de todo o trecho da rodovia objeto da presente ação civil pública, que
podem ser atenuados ou até mesmo remediados de forma antecipada.
Tem plena aplicação para o caso a disposição do artigo 273 do Código de
Processo Civil que dispõe que "o juiz poderá a requerimento da parte, antecipar, total ou
parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido, desde que, existindo prova
inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação" desde que "haja fundado receio
de dano irreparável ou de difícil reparação".
A prova inequívoca e a verossimilhança da alegação constam nos autos do
incluso inquérito civil e dos demais documentos que ora se apresentam, permitindo que,
mesmo em sede de cognição sumária, o juízo aproxime-se da verdade apta a justificar o
decreto liminar ora postulado.
Note-se que, a cada dia que passa, aumentam os danos ao patrimônio
público e, principalmente, o perigo a que se submetem os usuários da rodovia BR 251, no
referido trecho. O risco é concreto e iminente, considerados os dados estatísticos de
acidentes ocorridos nos últimos anos, em razão dos fortes indícios de vícios de construção e
da péssima conservação do trecho rodoviário.
Os requeridos, por sua vez, não têm se preocupado em adotar soluções
definitivas, desconsiderando a flagrante necessidade de garantir melhores condições de
21

22. tráfego aos usuários das rodovias federais, omitindo-se na conservação de patrimônio
público de tão elevado valor econômico e social.
O risco de dano irreparável ou de difícil reparação, igualmente está
amplamente demonstrado, uma vez que a vida humana e a integridade física dos que
utilizam este trecho da rodovia está em permanente perigo, conforme demonstram os
números de acidentes noticiados acima. Além da vida humana, também estão em risco
constante o patrimônio dos usuários da referida rodovia.
Ora, são inúmeros os relatos de rodas quebradas, pneus cortados,
suspensão danificada etc., embora sem o devido registro ou a pertinente ação de reparação
por parte dos interessados, conforme se depreende da lista de assinaturas de insatisfeitos
com as más condições da rodovia.
Em face do exposto, e pelo que mais contêm os documentos anexos, o
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL requer a Vossa Excelência, com fundamento no art. 12
da Lei n.º 7.347/85 c/c art. 273 do Código de Processo Civil - ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
-, assim como no poder geral de cautela do Juiz pelos artigos 798 e 799, do mesmo diploma
legal, obedecendo-se o art. 2º, da Lei n.º 8.437/92, a expedição de MANDADO LIMINAR,
determinando-se:
a) aos réus, solidariamente, que procedam a reparação emergencial da
rodovia BR 251/BA, subtrecho compreendido entre o entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao
entroncamento BR 101 (A)(Buerarema), no que se refere ao asfaltamento e à sinalização
horizontal;
b) à União para dotar orçamentariamente o DNIT, de forma urgente e
através da abertura de créditos suplementares, para o fim da reparação emergencial
requerida no item “a” supra. Alternativamente, na impossibilidade de abrir créditos
suplementares, seja condenada a dotar orçamentariamente o DNIT, a partir do próximo
exercício financeiro, para que proceda às obras em comento;
c) seja estabelecida multa mínima diária para o descumprimento de
quaisquer dos itens supra, no valor de R$ 10.000,00;
VII - DOS PEDIDOS DEFINITIVOS
Após a confirmação de tudo o quanto requerido em antecipação de tutela,
requer-se:
22

23. a) a citação dos demandados, na forma da lei, para, querendo,
contestarem a presente Ação Civil Pública, com as advertências quanto à confissão da
matéria de fato, em caso de revelia, e para produzirem a prova que quiserem, e se verem
processar até a condenação final, na forma dos pedidos abaixo especificados;
b) sejam os demandados condenados solidariamente a executar, às suas
expensas, o asfaltamento, restauração e melhoramento da rodovia BR 251/BA, subtrecho
compreendido entre o entrocamento da BR 415 (Ilhéus) ao entroncamento BR 101 (A)
(Buerarema), na forma e tempo determinados por este MM Juízo, tudo sob pena de multa
específica;
c) a condenação da União para incluir, no seu orçamento, verba suficiente
para a implementação das obras, respeitando-se a Lei de Licitações;
e) a condenação dos demandados ao patrocínio, em jornal de divulgação
regional, da publicação da sentença;
f) seja facultada a produção de todos os meios de prova em Direito
admitidos, notadamente a inspeção judicial, pericial, testemunhal (pessoas que residem
na região, como o Sr. Jorge Anunciação, Presidente da Associação Esportiva e
Comunidade do Santo Antonio, e outras a serem oportunamente indicadas) e a
documental, desde já acostando os documentos que fazem parte do inquérito civil;
Dá-se à causa o valor de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), tendo em
vista tratar-se de tutela de bens de valor inestimável.
Termos em que
Espera Deferimento.
Ilhéus, 04 de fevereiro.
EDUARDO RIBEIRO GOMES EL HAGE
Procurador da República
23