O documento discute conceitos fundamentais do Direito Administrativo brasileiro, incluindo: 1) a definição de Estado e seus poderes Legislativo, Executivo e Judiciário; 2) os sistemas de controle da atividade administrativa, sendo o Brasil adotou o sistema de jurisdição única; 3) o regime jurídico administrativo baseado nos princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público.

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MÓDULO I

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MATERIAL DIDÁTICO 2020 – MATHEUS CARVALHO
NOÇÕES PRELIMINARES/INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
Como conceito inicial para o estudo do Direito Administrativo, deve-se estabelecer o conceito de Estado, o qual
representa uma instituição organizada política, social e juridicamente, dotada de personalidade jurídica própria de
Direito Público, submetida às normas estipuladas pela lei máxima que, no Brasil, é a Constituição escrita e dirigida
por um governo que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente. Um Estado soberano possui,
como regra geral, um governo que é o elemento condutor, um povo, que representa o componente humano e um
território que é o espaço físico que ocupa. O Estado é responsável pela organização e pelo controle social, uma vez
que detém o monopólio legítimo do uso da força.
Quanto aos Poderes do Estado, vale esclarecer que o Brasil adotou a clássica teoria de tripartição de funções do
Estado, organizada por Montesquieu, sendo essas funções divididas entre poderes devidamente organizados. Nesse
sentido, na Constituição Federal, em seu art. 2º, fica definido o funcionamento de três poderes: o Legislativo, o Exe-
cutivo e o Judiciário, sendo que tais poderes são independentes e harmônicos entre si.
Trata-se de poderes estruturais e organizacionais do Estado que não se confundem com os poderes administrativos
– que são instrumentos concedidos à Administração Pública para consecução dos seus interesses.
Cada um desses Poderes do Estado tem sua atividade principal e outras secundárias. Com isso, como funções
típicas de cada Poder do Estado, pode-se considerar que ao Legislativo cabe, precipuamente, a função de produzir
leis. Ao Judiciário é atribuída a função de dizer o direito ao caso concreto, pacificando a sociedade, em face da
resolução dos conflitos, com caráter de definitividade, sendo esse Poder, com exclusividade, responsável pela for-
mação da coisa julgada. Ao Executivo cabe a função administrativa do Estado, a dizer, a implementação do que
determina a lei para atender às necessidades da população.
Além da função típica de cada Poder, cada um também exerce, em caráter excepcional, como forma de garantir a
harmonia constitucional entre eles, as chamadas funções atípicas. Nesse sentido, o Poder Legislativo, ao realizar um
procedimento licitatório para contratação de serviços de necessidade do órgão, estará exercendo atipicamente a
função administrativa. Da mesma forma, o Poder Executivo pode editar Medidas Provisórias nos moldes permitidos
pela Constituição Federal, nesses casos, atuando de forma atípica na função legislativa.
Por tudo o quanto foi exposto, não obstante a função administrativa seja típica do Poder Executivo, o conceito de
Administração Pública com ele não coincide, haja vista a possibilidade de atuação administrativa pelos demais Po-
deres do Estado, ainda que atipicamente.
A expressão Administração Pública, em sentido formal, orgânico ou subjetivo, designa o conjunto de órgãos e agentes
estatais no exercício da função administrativa, independentemente do poder a que pertençam – seja ao Executivo,
Judiciário, Legislativo ou a qualquer outro organismo estatal. Nesse sentido, a expressão deve ser grafada com as
primeiras letras maiúsculas.
Por sua vez, administração pública (em letra minúscula), embasada no critério material ou objetivo, se confunde
com a função administrativa, devendo ser entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado, ou seja,
a defesa concreta do interesse público.
Nesse sentido, a doutrina moderna costuma apontar quatro tarefas precípuas da Administração Pública, quais sejam
o exercício do poder de polícia, a prestação de serviços públicos, a regulação de atividades de interesse público e
fomento de atividades privadas e o controle da atuação do Estado.
Noutro giro, quanto ao estudo do Direito Administrativo, vale destacar que o mesmo se baseia em um conjunto
harmônico de princípios e regras que disciplinam as atividades administrativas visando à satisfação dos interesses
de toda a coletividade, mesmo que isso justifique a restrição de direitos individuais – ou seja, exclui a função juris-
dicional e legislativa, respeita os direitos fundamentais dos cidadãos, postos na ordem jurídica, e disciplina o con-
junto de órgãos públicos e entidades que compõem sua estrutura organizacional.

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O Direito Administrativo, no Brasil, não se encontra codificado, isto é, os textos administrativos não estão reunidos
em um só corpo de leis, como ocorre com outros ramos como o Direito Processual, o Direito Penal e o Direito Civil.
As normas administrativas estão espelhadas, tanto no texto da Constituição Federal como em diversas leis ordinárias
e complementares e em outros diplomas normativos como decretos-leis, medidas provisórias, regulamentos e decre-
tos do Poder Executivo, circunstância que dificulta um conhecimento abrangente, bem como a formação de uma
visão sistemática, orgânica desse ramo do Direito.
Dessa forma, a doutrina costuma apontar a existência de seis fontes principais deste ramo do Direito, quais sejam, a
lei, a jurisprudência, a doutrina, os princípios gerais, os costumes e os tratados internacionais.
Quanto aos sistemas de controle da atuação administrativa, vale destacar que toda atividade do Estado deve ser
controlada pela sociedade por meio de seus representantes – afinal, o administrador público não é titular do interesse
coletivo e, por isso, não tem ampla liberdade de atuação. Dessa forma, surgiram, nos diversos ordenamentos jurídicos
pelo mundo, alguns sistemas administrativos ou mecanismos de controle que retratam o regime adotado pelo Estado
para o controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder público, em todas as suas áreas
de governo. Existem dois sistemas, quais sejam: o sistema inglês ou sistema de jurisdição única e o sistema francês
ou sistema do contencioso administrativo.
O sistema francês ou sistema do contencioso administrativo, também chamado de sistema da dualidade de jurisdi-
ção, é aquele que proíbe o conhecimento, pelo Poder Judiciário, de atos ilícitos praticados pela Administração Pú-
blica, ficando esses atos sujeitos à chamada jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais
de natureza administrativa. Com efeito, a justiça comum não tem legitimidade para apreciação da atividade da Ad-
ministração – com algumas ressalvas, como as questões que envolvam capacidade de pessoas, repressão penal e
litígios que envolvam a propriedade privada, por exemplo. Nesse sistema, há, portanto, uma dualidade de jurisdição.
Desse modo, pode-se dizer que estão presentes a jurisdição administrativa e a jurisdição comum.
Por sua vez, o sistema inglês ou sistema de jurisdição única, também designado de sistema da unicidade de jurisdi-
ção, é aquele no qual todos os litígios, sejam eles administrativos ou privados, podem ser levados à justiça comum –
ou seja, ao Poder Judiciário, único com competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma
definitiva, com força de coisa julgada material. Nesse sentido, pode-se estabelecer que somente ao Poder Judiciário
é atribuída jurisdição, em sentido próprio.
É importante observar que a adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação à existência de solução
de litígios na esfera administrativa. Ao contrário, a Administração Pública tem poder para efetivar a revisão acerca
dos seus atos, independentemente de provocação de qualquer interessado. Ocorre que a decisão administrativa não
impede que a matéria seja levada à apreciação do Poder Judiciário.
O ordenamento jurídico brasileiro adotou, desde a instauração da República, o sistema inglês – também denominado
de sistema de jurisdição única ou sistema de controle judicial – no qual todos os litígios podem ser resolvidos pelo
judiciário, ao qual é atribuída a função de dizer, com formação de coisa julgada, o direito aplicável à espécie. O texto
constitucional prevê, em seu art. 5º, XXXV, o princípio da inafastabilidade da jurisdição ou da unicidade de jurisdição
como garantia fundamental, ostentando qualidade de cláusula pétrea constitucional ao dispor que “a lei não excluirá
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Conforme previamente salientado, definir que o controle da atividade administrativa é realizado pelo Poder Judiciário,
em caráter definitivo, não significa retirar da administração pública o poder e dever de realizar o controle sobre seus
próprios atos. Ocorre que, no sistema adotado no Brasil, as decisões dos órgãos administrativos não são dotadas da
definitividade que caracteriza as decisões preferidas pelo Poder Judiciário. Nesse sentido, a formação de coisa jul-
gada administrativa não impede ou obstaculiza a decisão judicial acerca da matéria, desde que seja provocado a
atuar.
De fato, no Brasil, o Poder Judiciário é inerte e depende de provocação para que exerça sua jurisdição. No entanto,
uma vez provocado, poderá atuar de forma independente da análise administrativa ainda que acerca do mesmo fato.
O controle judicial dos atos administrativos se baseia no fato de que o sistema brasileiro adota um sistema de freios
e contrapesos entre os Poderes do Estado, uma vez que a própria Constituição Federal, em seu art. 2º, dispõe que
“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. A harmonia
entre os Poderes justifica a possibilidade de controle exercido entre eles.
Importa salientar, portanto, que, no sistema nacional, o particular pode optar em resolver seus conflitos com a admi-
nistração pública instaurando processos administrativos perante ela, ou poderá recorrer ao judiciário antes ou depois

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de esgotada a via administrativa. O judiciário poderá manter o entendimento proferido na decisão administrativa ou
modificá-lo, mas após a decisão na esfera judicial, a questão estará definitivamente solucionada.
Ressalte-se ainda que a possibilidade de recorrer ao judiciário não depende do esgotamento das instâncias adminis-
trativas. Dessa forma, o particular pode propor ação judicial para solução dos seus conflitos, mesmo sem ter sido
proferida uma decisão definitiva na esfera administrativa. Essa regra comporta uma única exceção constitucional que
dispõe em seu art. 217, §1º que “o Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições despor-
tivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei”.
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
Preliminarmente, mostra-se necessário esclarecer que no Direito Administrativo é fundamental o estudo dos princí-
pios, porque eles são postulados que inspiram o modo de agir de toda Administração Pública, trazendo dinamismo
ao sistema. Eles representam a conduta do Estado no exercício de suas atividades essenciais. Assim como em todos
os outros ramos do Direito, no Direito Administrativo a sua lógica é a espinha dorsal de todo esse sistema, e isso se
expõe no estudo de seus princípios. Em suma, os princípios são a forma de raciocinar o Direito Administrativo e
compreender toda sua lógica.
O Estudo destes princípios orientadores da atuação estatal é o que se denomina de REGIME JURÍDICO ADMINIS-
TRATIVO, o qual representa um conjunto harmônico de princípios que definem a lógica da atuação do ente público,
que se baseia na existência de limitações e prerrogativas em face do interesse público. Esses princípios devem
resguardar essa lógica, havendo, entre eles, um ponto de coincidência.
Primordialmente, salienta-se que a atuação administrativa deve se orientar pela busca do interesse público, razão
pela qual, a doutrina diferencia este conceito em interesse público primário e interesse público secundário.
O interesse primário é composto pelas necessidades da sociedade, ou seja, dos cidadãos enquanto partícipes da
coletividade, não se confundindo com a vontade da máquina estatal, a qual configura o interesse secundário. Isso
decorre do fato de que, não obstante sempre atue visando satisfazer as necessidades da coletividade, o poder público
tem personalidade jurídica própria e, por isso, tem os seus interesses individuais, como é o caso da instituição de
tributos, com a intenção de arrecadar valores para a execução da atividade pública. E, a despeito de se verificar a
vantagem ao poder público, individualmente considerado, isso será utilizado na busca pelo interesse de toda a soci-
edade.
Mesmo assim, é relevante entender que a busca indevida de interesses secundários abrindo mão do interesse pri-
mário enseja abuso de poder do Estado, como ocorre se o Estado decide, por exemplo, aumentar de forma abusiva
a carga tributária à população, ou ainda, quando o ente estatal paga valores ínfimos pela desapropriação de bens
imóveis privados.
Feita a distinção, analisar-se-á o interesse público primário como norteador do regime jurídico administrativo, po-
dendo-se estabelecer a presença de dois princípios basilares na definição deste conceito, quais sejam: a supremacia
do interesse público sobre o interesse privado e a indisponibilidade do interesse público pelos administra-
dores do Estado.
O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado define a ideia de que o interesse
público é supremo sobre o interesse particular, e todas as condutas estatais têm como finalidade a satisfação das
necessidades coletivas. Nesse sentido, os interesses da sociedade devem prevalecer diante das necessidades es-
pecíficas dos indivíduos, havendo a sobreposição das garantias do corpo coletivo, quando em conflito com as neces-
sidades de um cidadão isoladamente. Em razão desta busca pelo interesse público, a Administração se põe em
situação privilegiada, quando se relaciona com os particulares.
Considera-se a supremacia do interesse público uma pedra fundamental na noção de Estado organizado, sendo
relevante para a formação de qualquer estrutura organizacional de poder público, como condição de convívio social
no bojo da sociedade organizada. Não se trata de princípio expresso, ou seja, não está escrito no texto constitucional,
embora existam inúmeras regras que impliquem em suas manifestações de forma concreta; para isso podemos nos
referir a institutos correlatos dispostos na Constituição da República, como a possibilidade de desapropriação (5º,

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XXIV), a requisição administrativa (5º, XXV) entre outras prerrogativas que submetem os direitos do cidadão às res-
trições impostas pelo Estado.
Dentre outras prerrogativas, verificamos que a Administração Pública pode revogar seus próprios atos, quando ino-
portunos ou inconvenientes – o que se denomina de autotutela –, se garantidos os direitos adquiridos, ensejando,
todavia, a alteração de relações jurídicas já constituídas.
Ainda como exemplo de prerrogativa da Administração Pública, pode-se citar os prazos processuais diferenciados
concedidos às pessoas jurídicas de direito público, qual seja, prazo em dobro para toda e qualquer manifestação da
fazenda pública. Como privilégio processual, também se pode citar a remessa necessária em decisões proferidas
contra entes públicos e a possibilidade de cobrança dos seus créditos por meio de execução fiscal.
As hipóteses acima mencionadas devem ser analisadas como exemplos de prerrogativas decorrentes da supremacia
do interesse público. É oportuno mencionar, ainda, que essas prerrogativas do interesse público sobre o privado não
são manipuladas ao bel prazer da Administração, pois, na verdade, esta não possui um Poder puro e simples, mas
um Poder-dever para bem desempenhar sua função que é administrar de forma a satisfazer as necessidades da
coletividade.
Por seu turno, o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público define os limites da atuação administrativa e
decorre do fato de que a impossibilidade de abrir mão do interesse público deve estabelecer ao administrador os
seus critérios de conduta. De fato, o agente estatal não pode deixar de atuar, quando as necessidades da coletividade
assim exigirem, uma vez que suas atividades são necessárias à satisfação dos interesses do povo.
Assim, podemos dizer que a indisponibilidade do interesse público se configura como um contrapeso do princípio da
supremacia estatal.
Logo, o princípio da Indisponibilidade serve para limitar a atuação desses agentes públicos, evitando o exercício de
atividades com a intenção de buscar vantagens individuais.
Por fim, pode-se definir que a SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O INTERESSE PRIVADO e a
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO embasam o sistema administrativo que se resume nas prerroga-
tivas que o Estado goza para satisfazer as necessidades coletivas, assim como nas limitações a que o Estado se
submete para evitar distorções de condutas. A administração só pode atuar dentro do limite do interesse público, não
obstante goze de vantagens amparadas no próprio interesse coletivo.
Desses dois princípios acima referidos decorrem todos os demais. Outrossim, conforme já previamente explicitado,
de acordo com a doutrina mais moderna, todos os princípios de Direito Administrativo são constitucionais, sendo
alguns implícitos e outros explícitos, mas todos decorrentes da Constituição Federal.
Nesta senda, vale destacar que no artigo 37, caput, da Constituição Federal, estão expressos cinco princípios, quais
sejam: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência (LIMPE).
Além destes, alguns outros princípios decorrem expressamente da Carta Magna, como a isonomia, o contraditório
e a ampla defesa. Na Constituição Federal, ainda se encontram princípios implícitos e expressos em disposições
infraconstitucionais, como ocorre com a continuidade, a motivação e a autotutela etc.
O Princípio da Legalidade decorre da existência do Estado de Direito como uma Pessoa Jurídica responsável por
criar o direito, no entanto submissa ao ordenamento jurídico por ela mesmo criado e aplicável a todos os cidadãos.
Com efeito, o administrador público somente pode atuar conforme determina a lei, amplamente considerada, abar-
cando todas as formas legislativas – desde o próprio texto constitucional até as leis ordinárias, complementares e
delegadas. É a garantia de que todos os conflitos sejam solucionados pela lei, não podendo o agente estatal praticar
condutas que considere devidas, sem que haja embasamento legal específico. Dessa forma, pode-se estabelecer
que, no Direito Administrativo, se aplica o princípio da Subordinação à lei. Não havendo previsão legal, está proibida
a atuação do ente público e qualquer conduta praticada ao alvedrio do texto legal será considerada ilegítima.
Ressalte-se que a atuação pode ser expressa ou implicitamente prevista em lei, diante da possibilidade de edição de
atos administrativos discricionários nos quais o administrador poderá, mediante interpretação baseada no princípio
da razoabilidade, definir a possibilidade de atuação, inferido de uma disposição normativa.
Ademais, pode-se entender que o princípio da legalidade é corolário da regra de indisponibilidade do interesse pú-
blico. Afinal, a lógica é que o administrador não pode atuar de forma a dispor do interesse público e, portanto, sua
atuação fica dependendo da autorização do titular do interesse público (que é o povo), responsável pela elaboração

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das leis, por meio de seus representantes legitimamente escolhidos. Sem embargo, a autorização legal configura a
manifestação da vontade popular no sentido de que é possível ao administrador praticar uma determinada conduta,
sem que isso configure disposição dos direitos da coletividade.
Ressalte-se ainda que este princípio difere do principio da legalidade na esfera privada, na qual vige a autonomia
privada, não sendo exigida a previsão legal como requisito para atuação dos cidadãos em geral. De fato, no que
tange à atuação do direito privado, aos particulares, tudo que não está proibido está juridicamente permitido. É o
chamado princípio da não contradição à lei.
Não obstante a exigência de lei ser a regra para que se possa admitir uma atuação administrativa legítima, em
determinadas situações, o texto constitucional excepcionaliza este princípio, admitindo atuação à margem das dis-
posições legais, a saber, a edição de medidas provisórias, as situações de estado de defesa e de estado de
sítio.
O Princípio da Impessoalidade se traduz na ideia de que a atuação do agente público deve-se pautar pela busca
dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém em especial – ou seja, a norma
prega a não discriminação das condutas administrativas que não devem ter como mote a pessoa que será atingida
pelo seu ato. Com efeito, o princípio da impessoalidade reflete a necessidade de uma atuação que não discrimina
as pessoas, seja para benefício ou para prejuízo.
Dessa forma, é possível considerar que, ao Estado, é irrelevante conhecer quem será atingido pelo ato, pois sua
atuação é impessoal. O agente fica proibido de priorizar qualquer inclinação ou interesse seu ou de outrem. Esse é
um aspecto importante baseado no Princípio da isonomia.
A doutrina moderna acrescenta ainda ao entendimento tradicional uma nova perspectiva do princípio da impessoali-
dade. Com efeito, a impessoalidade deve ser enxergada também sob a ótica do agente. Nesse sentido, quando o
agente público atua, não é a pessoa do agente quem pratica o ato, mas o Estado – órgão que ele representa. Cor-
responde, portanto, à já conhecida teoria do órgão (ou teoria da imputação volitiva), utilizada pelo direito brasileiro.
Assim sendo, a vontade do agente público se confunde com a da própria pessoa jurídica estatal, não se admitindo a
responsabilização do administrador pelos danos causados a terceiros, ou mesmo seu reconhecimento pelos benefí-
cios gerados à coletividade.
Como corolário deste princípio, o art. 37, §1º, da Constituição Federal, estabelece que “A publicidade dos atos, pro-
gramas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades
ou servidores públicos”. De fato, caso se admitisse a realização de propaganda pessoal, estar-se-ia atribuindo a
conduta estatal ao próprio agente público, o que não se pode admitir, uma vez que atuou investido de munus público
para o exercício de atividade do Estado.
O Supremo Tribunal Federal tem determinado que o dano causado por um agente público a terceiros enseja a pos-
sibilidade de se propor uma ação em face do Estado com a finalidade de ver o prejuízo reparado, não se admitindo
a propositura da ação em face do agente público diretamente – haja vista não se admitir que a conduta seja imputada
ao sujeito que praticou o ato em nome da Administração. Vejamos.
Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE
PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVEN-
ÇÃO. O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas
de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que
poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos
respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns.
Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do par-
ticular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de
direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibi-
lidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do
servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica
a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
(RE 327904 / SP – SÃO PAULO. Julgamento: 15/08/2006. Órgão Julgador: Primeira Turma)

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Por fim, costuma-se apontar como violação ao princípio da impessoalidade a nomeação de parentes e cônjuge para
assunção de cargos públicos com funções de direção, chefia ou assessoramento, por se tratar de ato praticado com
a clara intenção de beneficiar um particular, sem preocupação real com o interesse público.
Acerca do tema, em 2008, o Supremo Tribunal Federal, com a intenção de solucionar a divergência, expediu a Sú-
mula Vinculante n. 13, estabelecendo que “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral
ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica,
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança,
ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Cons-
tituição Federal”.
Perceba que a súmula veda a realização de designações recíprocas, ou seja, não se admite que, de forma indireta,
se garanta a nomeação do parente do agente público, por meio de troca de favores ou favorecimentos pessoais para
parentes de outros agentes.
O Princípio da Moralidade exige a honestidade, lealdade, boa-fé de conduta no exercício da função administrativa
– ou seja, a atuação não corrupta dos gestores públicos, ao tratar com a coisa de titularidade do Estado. Esta norma
estabelece a obrigatoriedade de observância a padrões éticos de conduta, para que se assegure o exercício da
função pública de forma a atender às necessidades coletivas.
Ademais, a doutrina pátria costuma designar esta obrigatoriedade de atuação conforme padrões éticos de conduta
como “Moralidade Jurídica”. Daí se estabelecer que a moralidade no trato com a coisa pública que assegura a boa
administração e sua disciplina interna não se confunde com a “moral social”.
A “moralidade social” procura fazer uma diferenciação entre o bem e o mal, o certo e o errado no senso comum da
sociedade; já a “moralidade jurídica” está ligada sempre ao conceito de bom administrador, de atuação que vise
alcançar o bem estar de toda a coletividade e dos cidadãos aos quais a conduta se dirige.
O Princípio da Publicidade proíbe a edição de atos secretos pelo poder público, definindo a ideia de que a Admi-
nistração deve atuar de forma plena e transparente. A administração não age em nome próprio e por isso nada mais
justo que o maior interessado – o cidadão – tenha acesso ao que acontece com seus direitos.
Com efeito, pode-se estipular que a principal finalidade do princípio da publicidade é o conhecimento público acerca
das atividades praticadas no exercício da função administrativa. Em um estado democrático de Direito, não se pode
admitir que assuntos da Administração, que são do interesse de todos, sejam ocultados. A publicidade tem grande
abrangência, não só pela divulgação oficial, mas também para conhecimento e fiscalização interna de seus agentes.
Para assegurar tal prerrogativa, a Constituição da República, no seu art. 5º, XXXIII, garante o direito à informação,
além do art. 5º, LXXII, que nos confere a garantia do habeas data como remédio para solucionar qualquer controvérsia
violadora deste direito. Da mesma forma, o art. 5º, XXXIV, “b”, confere o direito à obtenção de certidão em repartição
pública.
O princípio da publicidade não é absoluto, porquanto a própria CF ressalva que devem ser resguardadas a segu-
rança nacional e o relevante interesse coletivo, o que poderá, de forma fundamentada, excepcionalizar o princípio
da publicidade.
Ademais, o texto constitucional determina em seu art. 5º, X, que são invioláveis a vida privada, a imagem das pes-
soas, assim como a honra e intimidade. Nesses casos, a Administração deve manter sigilo de suas condutas sempre
que a publicidade dos seus atos for de encontro a alguma destas garantias constitucionais. Trata-se de situações em
que estão em conflito dois princípios, devendo haver uma ponderação de interesses no caso concreto, para que se
determine a prevalência de um, em detrimento do outro.
Por seu turno, o Princípio da Eficiência se tornou expresso com o advento da EC 19/98. Eficiência é produzir bem,
com qualidade e com menos gastos. Uma atuação eficiente da atividade administrativa é aquela realizada com
presteza e, acima de tudo, um bom desempenho funcional. Buscam-se sempre melhores resultados práticos e
menos desperdício, nas atividades estatais, uma vez que toda a coletividade se beneficia disso.
Mesmo antes da alteração imposta ao texto da Constituição Federal, o art. 6º, §1º, da lei 8.987/95, já definia que a
eficiência era considerada princípio básico para que a prestação de serviços públicos fosse adequada. Dessa forma,
a prestação dos serviços públicos, seja feita mediante execução direta do Estado ou por delegação a particulares,
por contratos de concessão ou permissão de serviços, deve respeitar a busca pela eficiência, como forma de satis-
fazer as necessidades da sociedade que usufrui destas atividades.

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Além disso, uma prestação de serviços eficiente deve garantir uma célere solução de controvérsias, razão pela qual,
a eficiência está diretamente ligada ao princípio da celeridade nos processos administrativos, inserido na Constituição
da República, em seu art. 5º, LXXVIII que dispõe que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados
a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.
Os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa estão expressos no texto constitucional de 1988, em seu artigo
5º, LV, como garantia fundamental do cidadão. Em síntese, é o direito conferido ao particular de saber o que acontece
no processo administrativo ou judicial de seu interesse, bem como o direito de se manifestar na relação processual,
requerendo a produção de provas e provocando sua tramitação, seja diante de um processo judicial ou de um pro-
cesso administrativo.
Primordialmente, o contraditório é tema de suma importância na história processual, haja vista ser indiscutível a
premissa de que ninguém pode ser processado e julgado sem ter amplo conhecimento dos fatos relatados nesse
processo e dos motivos que deram ensejo a sua instauração.
Ademais, sendo o processo uma relação bilateral, o contraditório permite a participação do interessado na condução
do feito, tendo o poder de influenciar na decisão a ser proferida, concedendo ao julgador a sua visão acerca do tema
discutido.
No que tange ao princípio da ampla defesa, a doutrina processual o define como indispensável para a concepção
de democracia, abarcando o direito de ação e a tutela jurisdicional e administrativa para proteção de direitos dos
particulares. Ao tratar do tema, costuma-se definir como inerente à ampla defesa o direito à defesa prévia, a garantia
de defesa técnica e o direito ao duplo grau de julgamento.
O Princípio da Continuidade define a ideia de prestação ininterrupta da atividade administrativa. Trata-se, portanto,
de exigência no sentido de que a atividade do Estado seja contínua, não podendo parar a prestação dos serviços,
não comportando falhas ou interrupções já que muitas necessidades da sociedade são inadiáveis, como é o exem-
plo dos serviços de fornecimento de água e energia elétrica à população em geral. Tal princípio está expresso no
art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/95, como necessário para que o serviço público seja considerado adequado. Vale ressaltar
que o princípio da Continuidade está intimamente ligado ao princípio da Eficiência, haja vista tratar-se de garantia
de busca por resultados positivos.
No âmbito do estudo do princípio da continuidade, vale destacar a discursão acerca do direito de greve do servidor
público. Quanto ao tema, vale esclarecer que os servidores militares não têm direito de greve nem de sindicaliza-
ção, por expressa vedação constitucional, sejam eles das forças armadas ou policiais militares estaduais e integran-
tes do corpo de bombeiros militar dos estados. A norma está definida no art. 142, §3º, IV, da Carta Magna que
dispõe que “ao militar são proibidas a sindicalização e a greve”.
Por seu turno, o servidor público, em sentido estrito, tem direito à greve e à sindicalização. Com efeito, ao tratar dos
servidores públicos civis, em seu art. 37, VII, a Carta Magna definiu o direito de greve a estes agentes nos termos e
condições estabelecidos em lei específica, garantindo ainda o direito à livre associação sindical, no art. 37, VI.
O princípio da continuidade ainda envolve a discursão sobre a possibilidade da interrupção da prestação de um
serviço público por inadimplemento do usuário. A Lei 8.987/95, em seu art. 6, §3º, estabelece expressamente
que é possível a interrupção nos seguintes termos, “não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua inter-
rupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: motivada por razões de ordem técnica ou de
segurança das instalações; e, por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade”.
Ademais, não se discute que será ilegal a paralisação de determinado serviço público por inadimplemento do usuário,
caso enseje a interrupção de um serviço essencial à coletividade – como ocorre, por exemplo, nos casos em que
uma concessionária determina o corte no fornecimento de energia elétrica de um hospital em virtude do inadimple-
mento.
Nesses casos, a interrupção do serviço será prejudicial ao interesse da coletividade e não pode subsistir, em garantia
ao princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, impedindo que se priorizem os direitos do
prestador do serviço, em detrimento das necessidades coletivas.
O Princípio da Autotutela, por sua vez, representa o poder que a Administração Pública possui de ter o controle
dos seus atos em suas mãos, podendo ela mesma revê-los para trazer regularidade às suas condutas. Nesses
casos, o ente estatal tem a garantia de anular os atos praticados em suas atividades essenciais, quando ilegais, ou
revogá-los, quando inoportunos ou inconvenientes, sem que seja necessária a interferência do Poder Judiciário.
Acerca do tema, a Súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, dispõe que “A administração pode anular seus próprios

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atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”1. Da mesma forma, dispõe o art. 53 da lei 9.784/99 que “A Administração deve anular seus próprios atos,
quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos”.
Verifica-se, de uma análise do dispositivo transcrito, que não precisa a Administração ser provocada para rever seus
próprios atos, podendo ser feito o controle de ofício; diferentemente do Poder Judiciário, que não pode atuar no
exercício do controle das atividades estatais sem que haja provocação para tanto. Ademais, o exercício da autotutela
não afasta a incidência da tutela jurisdicional.
O Princípio da Razoabilidade visa impedir uma atuação desarrazoada ou despropositada do Administrador, defi-
nindo que o agente não se pode valer de seu cargo ou função, com a falsa intenção de cumprir a lei, para agir de
forma ilegal e arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao senso comum. Este princípio representa certo limite
para discricionariedade do administrador, uma vez que, mesmo diante de situações em que a lei define mais de
uma possibilidade de atuação, a interpretação do agente estatal deve-se pautar pelos padrões de escolha efetivados
pelo homem médio da sociedade, sem o cometimento de excessos.
Quando uma determinada decisão administrativa for proferida de forma desarrazoada, sob alegação de análise de
critérios de oportunidade e conveniência, esta conduta será ilegal e ilegítima, por ofender a lei em sua finalidade e
poderá o Poder judiciário corrigir a violação, realizando o controle de legalidade da atuação viciada. Com efeito, não
obstante não se admita que a correição judicial possa invadir o mérito administrativo, haja vista pertencer ao admi-
nistrador valorar a melhor atuação em cada caso concreto, não se deve esquecer que a discricionariedade encontra
respaldo na lei e nos princípios constitucionais.
Já com base no Princípio da Proporcionalidade espera-se sempre uma atuação proporcional do agente público,
um equilíbrio entre os motivos que deram ensejo à prática do ato e a consequência jurídica da conduta. A grande
finalidade deste preceito é evitar abusos na atuação de agentes públicos, ou seja, impedir que as condutas inade-
quadas desses agentes ultrapassem os limites no que tange à adequação, no desempenho de suas funções em
relação aos fatos que ensejaram a conduta do Estado. Logo, buscar um equilíbrio entre o ato praticado e os fins a
serem alcançados pela Administração Pública é a essencialidade desse princípio.
O Princípio da Motivação representa o dever imposto ao ente estatal indicar os pressupostos de fato e de direito
que determinaram a prática dos atos administrativos. Dessa forma, a validade da atuação administrativa depende
da apresentação formal dos fundamentos fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada, assim como da cor-
relação lógica entre esses motivos e a conduta deles decorrentes, demonstrando que a atividade estatal se direciona
à busca do interesse da coletividade.
Ademais, em termos de regulamentação infraconstitucional, o dever de motivar a atuação do Estado mais encontra
fundamento, no âmbito federal, no art. 50 da lei 9.784/99 que estabelece que “Art. 50. Os atos administrativos deverão
ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos...”.
Ressalte-se ainda que não se confundem motivação e motivos dos atos administrativos, uma vez que estes são
elementos formadores da atuação e que a motivação é somente a fundamentação deste ato, mas esse tema será
tratado, de forma mais acurada, no capítulo atinente ao estudo dos atos administrativos.
Outrossim, consoante estabelece o artigo 50, §1º da lei 9.784/99 “A motivação deve ser explícita, clara e congruente,
podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, deci-
sões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.”
Tal situação configura o que a doutrina administrativa resolveu denominar motivação aliunde dos atos administrati-
vos e ocorre todas as vezes que a motivação de um determinado ato remete à de ato anterior que embasa sua edição
– ou seja, ao invés de o administrador público justificar apenas a razão do seu ato, ele o faz com base em motivos
expostos em conduta previamente editada.
Quanto à Isonomia, analisada formalmente, veda tratamento diferenciado às pessoas por motivos de índole pes-
soal, de forma a garantir-se uma padronização de condutas do Estado em relação aos cidadãos. Por seu turno,
1. No mesmo sentido, dispõe a Súmula 346 do próprio Supremo Tribunal Federal, definindo a possibilidade de anulação de atos administrativos, por decisão
da própria Administração Pública. Analise-se o dispositivo sumulado: “A administra‫חד‬o p‫ת‬blica pode declarar a nulidade dos seus pr‫ף‬prios atos”.

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em seu aspecto material, a isonomia justifica tratamento diferenciado como forma de igualar juridicamente aqueles
que são desiguais faticamente. Nesse sentido, o preceito determina que a Administração Pública deve tratar igual-
mente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas desigualdades.
O Princípio da Finalidade estabelece que a norma administrativa deve ser interpretada e aplicada pelo agente do
Estado da forma que melhor garanta a realização do fim público a que se dirige. Deve-se ressaltar que o que
explica, justifica e confere sentido a uma norma é precisamente a finalidade a que se destina.
A especialidade se baseia no princípio da indisponibilidade do interesse público e do dever de eficiência na exe-
cução da atividade administrativa, inerente aos órgãos estatais, o que justifica a necessidade de descentralização
dos serviços do Estado e da desconcentração de atividades dentro da estrutura orgânica da Administração.
Com efeito, na incessante busca pela eficiência da atividade administrativa, em determinadas situações os entes
estatais transferem a terceiros especializados a execução de alguns serviços públicos. Isso ocorre porque a especi-
alização em determinada atividade acaba por ensejar uma maior eficiência, com a obtenção de resultados positivos,
haja vista o fato de que essas entidades dedicam todos os seus esforços na execução de uma única função, não
dividindo suas tarefas para execução de outros serviços. De fato, é cediço que uma entidade especializada na exe-
cução de uma determinada ação terá mais sucesso em sua execução em comparação a entidades que devem exe-
cutar um rol extenso de atribuições.
A Segurança jurídica representa princípio geral do direito, base do Estado de Direito que garante aos cidadãos
não serem surpreendidos por alterações repentinas na ordem jurídica posta. Configura corolário do direito como
norma de pacificação social.
Assim sendo, as modificações supervenientes de normas jurídicas não devem retroagir para atingir situações pre-
téritas, sob pena de se tornar instável o sistema de regras imposto pelo Poder Público, causando transtorno social.
A Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais representa princípio que define caracte-
rísticas aos atos administrativos, em decorrência da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
Desta feita, até que o particular atingido pela atuação estatal prove em contrário – uma vez que as presunções são
relativas ou juris tantum –, o ato administrativo estampa uma situação de fato real, ou seja, o ato goza de fé pública
e os fatos apresentados em sua prática presumem-se verdadeiros, em conformidade com os fatos efetivamente
ocorridos.
Ressalte-se, assim, que a presunção de veracidade não é absoluta (ou juris et jure), uma vez que a situação
descrita pela conduta do poder público admite prova em contrário pelo particular interessado. Da mesma forma,
existe uma presunção relativa de que as condutas administrativas foram praticadas em conformidade com a lei,
sendo consideradas legítimas e aptas a produzir efeitos.
No que tange à presunção de legitimidade, trata-se de presunção jurídica; portanto, até prova em contrário, o
ato foi editado em conformidade com a lei e com o ordenamento jurídico configurando-se, mais uma vez, hipótese
de presunção relativa, que pode ser elidida mediante comprovação do interessado.
Nesse caso, o atributo enseja prerrogativa aposta nos atos públicos de que produzirão efeitos regularmente desde
a sua publicação, até que haja demonstração no sentido de que foram praticados em desconformidade com o
ordenamento jurídico. Sendo assim, para torná-los ilegítimos, o particular tem a missão de provar não serem os
atos administrativos praticados nos moldes definidos pela legislação aplicável. O ato pode ser questionado judici-
almente, mas o ônus da prova é do particular que visa à sua impugnação.
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

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Estes poderes são instrumentais, ou seja, não são poderes em si mesmos, mas sim mecanismos ou instrumentos
de trabalho por meio dos quais os órgãos e entidades administrativas executam suas tarefas e cumprem suas fun-
ções. De fato, esses poderes são indispensáveis à persecução do interesse coletivo e são mecanismos concedidos
ao ente estatal para que ele consiga alcançar o fim público que almeja.
ATENÇÃO! Poderes do Estado não se confundem com os Poderes da Administração, pois não são instrumentais,
são poderes estruturais que realizam a atividade pública (Executivo, Legislativo e Judiciário).
USO E ABUSO DE PODER
O abuso de poder pode decorrer de condutas comissivas – quando o ato administrativo é praticado fora dos limites
legalmente postos – ou de condutas omissivas – situações nas quais o agente público deixa de exercer uma
atividade imposta a ele por lei, ou seja, quando se omite no exercício de seus deveres. Em ambos os casos, o abuso
de poder configura ilicitude que atinge o ato decorrente dele.
ATENÇÃO! Abuso de poder se divide em: excesso de poder (ultrapassa a competência) e desvio de poder (visa
finalidade diversa).
Abuso de Poder - Ocorre abuso de poder quando o exercício do poder em questão ultrapassar o caráter da instru-
mentalidade, ou seja, caso sejam utilizados fora do limite da busca do interesse público.
Excesso de Poder – Ocorre em casos nos quais a autoridade pública atua fora dos limites de sua competência, ou
seja, extrapola a competência que lhe foi atribuída, praticando atos que não estão previamente estipulados por lei.
Desvio de Poder – Ocorre quando o agente atua nos limites da competência legalmente definida, mas visando uma
finalidade diversa daquela que estava prevista inicialmente. Também chamado de desvio de finalidade.
DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
Poder Vinculado - A lei cria um ato administrativo estabelecendo todos os elementos desse de forma objetiva, sem
que a autoridade pública possa valorar acerca da conduta exigida legalmente. Com efeito, a lei já preestabelece a
única conduta a ser tomada.
ATENÇÃO! Preenchidos os requisitos definidos em lei, o ato administrativo deve ser praticado, não havendo qual-
quer possibilidade de emissão de juízo de valor por parte da autoridade administrativa.
Poder Discricionário - Aqui o administrador também está subordinado à lei, porém, o próprio texto legal confere
margem de opção ao administrador, na sua atuação, e este tem o encargo de identificar, diante do caso concreto,
a solução mais adequada.
ATENÇÃO! O administrador deve eleger entre algumas condutas a que melhor se adeque ao caso concreto, con-
forme a conveniência e oportunidade, elementos nucleares do poder discricionário e que compõem o mérito da
atuação.
CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE ADMINSITRATIVA DISCRICIONÁRIA
A discricionariedade é o poder de analisar oportunidade e conveniência na atuação do ente estatal é poder admi-
nistrativo e não jurisdicional. Nesse sentido, o Poder Judiciário não pode e não deve substituir a decisão do admi-
nistrador.
ATENÇÃO! Ainda que o ato administrativo seja discricionário, ele fica sujeito a controle jurisdicional no que diz
respeito à sua adequação com a lei, nunca na análise meritória. Assim, o juiz pode controlar os limites do mérito
administrativo, uma vez que são impostos pela lei, através dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, que
surgem como instrumento de controle, evitando excesso de poder e condutas desarrazoadas pelo administrador.
PODERES ADMINISTRATIVOS

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Poder Normativo ou Poder Regulamentar – Poder conferido à Administração Pública de expedir normas gerais,
ou seja, atos administrativos gerais e abstratos com efeito erga omnes. Não se confunde com edição de lei, sendo
apenas mecanismo para edição de normas complementares à lei.
Regulamento – O direito comparado divide o regulamento em dois grupos:
a) executivo: aquele expedido para fiel execução da lei, para minudenciar o texto legal. Caso inove o orde-
namento jurídico haverá violação ao Princípio da Legalidade.
b) autônomo: aquele expedido para substituir o texto legal e possui o condão de inovar o ordenamento jurí-
dico, determinando normas sobre matérias não disciplinadas em lei.
O Superior Tribunal de Justiça já estabeleceu que são “os regulamentos autônomos vedados no ordenamento jurí-
dico brasileiro, a não ser pela exceção do art. 84, VI, da Constituição Federal”.
Neste ponto, vale destacar o referido dispositivo legal. Vejamos.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de des-
pesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
ATENÇÃO! Poder Regulamentar não é sinônimo de Poder Normativo, pois enquanto este regula uma série de atos
normativos, aquele é o poder de expedir regulamentos. O Poder Regulamentar, que é espécie de poder normativo,
é poder privativo do chefe do Executivo.
Poder Hierárquico – Poder de estruturação interna da atividade pública (atribuição para organizar, distribuir e es-
calonar funções dos órgãos). Não existe manifestação hierárquica externa (entre pessoas jurídicas distintas).
ATENÇÃO! Hierarquia é o controle interno entre órgãos e agentes de uma mesma pessoa jurídica.
Vinculação ou Tutela administrativa – vinculação entre os entes da Administração Direta e Indireta que permite
àquela controlar os atos desta. Essa relação não se funda na hierarquia, mas sim na criação por meio de lei dos
entes descentralizados do Poder Público.
Avocação – é a tomada temporária de competência legalmente atribuída a um agente subordinado por outro agente
de hierarquia superior. Só pode ocorrer quando não se tratar de competência exclusiva.
Delegação – é a extensão ou ampliação temporária de competência/atribuições de um órgão a outro de mesma
hierarquia ou de hierarquia inferior, tornando-se os dois competentes para prática do ato enquanto durar a delega-
ção. Essa manutenção da competência do agente/órgão delegante, mesmo após a delegação, é denominada cláu-
sula de reserva.
ATENÇÃO! O STF considera como autoridade coatora o agente que praticou o ato, ainda que o tenha feito por
delegação, conforme dispõe a Súmula Vinculante n. 510.
Por fim, cumpre salientar que a lei expressamente proíbe a delegação de competência (e consequentemente a avo-
cação) nas três situações a seguir descritas:
• no caso de competência exclusiva, definida em lei;
• para decisão de recurso hierárquico;
• para edição de atos normativos.
Poder Disciplinar – É o poder de apurar infrações, aplicando sanções e penalidades por parte do Poder Público a
todos aqueles que possuam vínculo de natureza especial com o Estado (servidores ou não, normalmente por rela-
ção hierárquica ou contratual).

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Não é possível, portanto, aplicação deste poder a particulares, que por não possuírem vínculo com a Administração
não estão sujeitos à disciplina interna do Estado.
O entendimento majoritário da doutrina entende os atos decorrentes do Poder Disciplinar como discricionários. En-
tretanto, no que tange à opção de sancionar ou não o agente infrator, a discricionariedade não é ampla.
A autoridade administrativa competente poderá, dentro dos limites legais, definir a intensidade da penalidade a ser
aplicada de acordo com a gravidade da infração cometida, em observância ao princípio da proporcionalidade. Sendo
assim, não obstante o entendimento tradicional, não se pode considerar o Poder Disciplinar, em sua essência,
discricionário, estando as sanções previamente estipuladas para cada infração prevista em lei, restando ao agente
público, tão somente, uma certa margem de escolha no que tange à aplicação da pena.
A punição administrativa pelo ilícito praticado pelo agente público não impede que haja responsabilização, pelo
mesmo fato, na esfera penal e na esfera civil, caso a conduta do agente também se configure infração nessas duas
instâncias.
O Poder Disciplinar também está sujeito ao controle feito pela própria administração pública e pelo Poder Judiciário
sempre que a conduta do Administrador fugir à legalidade ou aplicar sanções no exercício do Poder Discricionário
com inobservância ao princípio da Proporcionalidade.
O Supremo Tribunal Federal aduz a impossibilidade de substituição do mérito administrativo pelo Poder Judiciário,
estando o controle jurisdicional limitado à legalidade das sanções aplicadas.
Poder de Polícia – É o poder que a Administração tem de restringir o exercício de liberdades individuais e o
uso/gozo/disposição da propriedade privada, sempre para adequá-los ao interesse público. É uma atividade tipica-
mente administrativa e aplica-se a todos os particulares, sem necessidade de demonstração de qualquer vínculo de
natureza especial.
A Polícia Administrativa pode ser preventiva, repressiva e fiscalizadora. Vejamos:
a) Preventiva, quando trata de disposições genéricas e abstratas como, por exemplo, as portarias e regulamentos
que se materializam nos atos que disciplinam horário para funcionamento de determinado estabelecimento, pro-
íbem desmatar área de proteção ambiental, soltar balões, entre outros.
b) Repressiva, ao praticar atos específicos observando sempre a obediência à lei e aos regulamentos, como por
exemplo, dissolver passeata tumultuosa, apreender revistas pornográficas, entre outros.
c) Fiscalizadora, quando previne eventuais lesões, como, por exemplo, vistoria de veículos, fiscalização de pesos e
medidas entre outros.
Polícia Administrativa X Polícia Judiciária – Polícia judiciária visa a prevenção e a repressão à pratica de ilícitos
criminais e que tem seu estudo situado nas disciplinas de Direito Processual Penal, incidindo sobre pessoas. Já a
polícia administrativa, estabelecida no art. 78 do CTN, incide sobre bens e direitos, condicionando-os à busca pelo
interesse da coletividade.
Discricionariedade e vinculação dos atos de polícia – A doutrina tradicional entende que uma das características
ou atributos do poder de polícia é a discricionariedade. Entretanto, o poder de polícia não será sempre discricionário,
haja vista a possibilidade de previsão legal de atos vinculados decorrentes do exercício do poder de polícia.
Natureza dos atos de polícia - A doutrina tradicional costumava apontar o poder de polícia como um poder nega-
tivo, haja vista o fato de que os atos decorrentes dessa atividade encerram a exigência de abstenções a particulares.
Com efeito, os atos de polícia, como regra, estabelecem obrigações de não fazer ou tolerar. Porém, modernamente,
vêm-se admitindo atos positivos decorrentes do exercício do poder de polícia, ou seja, em determinadas situações,
com previsão legal expressa, o Poder Público determina obrigações de fazer aos particulares em decorrência dos
atos de polícia.
Delegação dos atos de polícia – É pacífico o entendimento de que os atos que manifestam expressão do Poder
Público, como a Polícia Administrativa, não podem ser delegados porque ofenderiam o equilíbrio entre os particula-
res em geral e colocariam em risco a ordem social. Contudo, parte da doutrina admite delegação em situações
específicas, certos atos materiais que precedem a atos jurídicos de polícia podem ser praticados por particulares,

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por delegação ou simples contrato de prestação de serviços. Nesses casos, não seriam delegados os atos de polícia
em si, mas tão somente atividades materiais de execução. Desta forma, a delegação do Poder de Polícia em si é
proibida, permite-se apenas delegação da execução.
ATENÇÃO! O STF ao julgar a ADI n. 1717 declarou que os conselhos reguladores de profissão têm natureza jurídica
de autarquia, uma vez que atuam no exercício do poder de polícia, ao estabelecer restrições ao exercício da liber-
dade profissional e que tal poder é indelegável a particulares
Ciclos de Polícia e Delegação – Considerando o Poder de polícia parcialmente delegável, ele pode ser dividido
em 4 ciclos:
1) ordem de polícia (ou restrição de polícia) – decorre do atributo da imperatividade impondo restrições aos particu-
lares, dentro dos limites da lei, independente de sua concordância (ex.: nos casos em que se veda a aquisição de
armas de fogo);
2) consentimento de polícia – presente quando a lei autoriza o exercício de determinada atividade condicionada à
aceitabilidade estatal (ex.: autorizações e licenças);
3) fiscalização de polícia – decorre da possibilidade conferida ao ente estatal de controlar as atividades submetidas
ao poder de polícia a fim de verificar seu cumprimento (ex.: inspeções, análise de documentos, entre outras formas);
4) sanção de polícia – aplicação de penalidades/sanções em situações em que se verifica o descumprimento das
normas impostas pelo Poder Público (ex.: multas, embargos de obras).
Nesta divisão, o 2° e o 3° ciclo seriam delegáveis por estarem ligados ao poder de gestão do Estado, enquanto o
1° e o 4° seriam indelegáveis por retratarem atividade de imposição do Estado.
ATENÇÃO! Multa tem caráter de penalidade administrativa, podendo ser inscrita em dívida ativa e executada pela
via do devido processo legal.
Atributos do poder de polícia
Divergência doutrinária:
I) Celso Antônio Bandeira de Melo – denomina “características do Poder de Polícia” no lugar de “atributos”
II) Hely Lopes e Di Pietro – denominam “atributos” e dividem em: discricionariedade, autoexecutoriedade e coerci-
bilidade (raciocínio adotado nesta obra).
a) Discricionariedade: liberdade estabelecida em lei ao administrador para decidir perante o caso concreto
e só pode ser reconhecida como atributo do poder de polícia quando este for entendido em sentido amplo.
b) Imperatividade: poder atribuído à Administração Pública de impor obrigações a particulares independen-
temente de sua concordância. Assim, ao determinar que não é possível estacionar em uma rua, o ato de
polícia se impõe ao cidadão, independentemente de sua aceitação.
c) Autoexecutoriedade: Administração exercendo as próprias decisões sem interferência do Poder Judiciá-
rio. Figura do contraditório diferido. Tal atributo apenas existe quando há lei permitindo ou situações
urgentes.
Prescrição das sanções de polícia
Em observância ao princípio da segurança jurídica, não se admite que a aplicação de sanções e a prática de atos
que restringem a esfera jurídica dos particulares seja realizada a qualquer tempo, devendo obedecer o prazo pres-
cricional de cinco anos (prescrição quinquenal) a contar da data da prática do ato lesivo ou, no caso de infração
permanente ou continuada, do dia em que estiver cessado, conforme art. 1° da Lei n° 9.873/99.
ATENÇÃO! No caso de o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-
se-á pelo prazo previsto na lei penal, podendo não ser de 5 anos.

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ATENÇÃO! Há possibilidade de existir prescrição intercorrente quando há inércia da Administração no julgamento
do procedimento administrativo por mais de três anos (trienal), conforme §1° do art. 1° da Lei n° 9.873/99.
A prescrição da ação punitiva pode ser suspensa por notificação ou citação do indiciado, inclusive por meio de edital,
por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, pela decisão condenatória recorrível ou por qualquer ato
inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da admi-
nistração pública federal.
Já a prescrição da ação executória pode ser interrompida pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução
fiscal, pelo protesto judicial, por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor, por qualquer ato inequívoco,
ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor, assim como diante de qualquer ato
inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da admi-
nistração pública federal.
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
A Organização Administrativa é a estruturação do Estado. Seu estudo é o conhecimento acerca das pessoas,
entidades e órgãos que irão desempenhar a função administrativa para formação do modelo do aparelho administra-
tivo do Estado. Neste contexto, a expressão administração pública está sendo analisada em sentido material ou
objetivo, ou seja, referindo-se à função de administrar exercida pelo ente público na busca do interesse da coletivi-
dade.
Com efeito, o estudo da organização administrativa corresponde à definição e conhecimento acerca das pessoas,
entes e órgãos que compõem o aparelho administrativo do Estado, no desempenho da atividade administrativa. A
organização é feita, primordialmente, mediante leis ou por meio de decretos e outros atos normativos.
Outro ponto que merece destaque é o de que, para o melhor funcionamento estatal, alguns serviços são prestados
diretamente pelos entes federativos, sem que seja transferida a execução a outrem, mas, em determinadas situações,
as pessoas políticas transferem a prestação dos serviços a outros entes. O decreto-lei n.200/67, bem como todas as
alterações a ele impostas, são os responsáveis pela divisão da Administração Pública em direta e indireta.
O decreto ainda define a possibilidade de prestação dos serviços diretamente pelos entes federativos, designada
prestação direta ou prestação centralizada do serviço. Por sua vez, estas entidades políticas se denominam entes
da administração direta ou entes da administração centralizada. E possuem capacidade política e administrativa.
Ademais, o texto do próprio decreto dispõe acerca da criação de pessoas especializadas e transferência a essas
entidades da prestação dos serviços. Esta transferência na prestação do serviço a outras pessoas jurídicas deno-
mina-se descentralização. Isso é feito porque a transferência a pessoa especializada na prestação de determinado
serviço garante uma maior eficiência na prestação da atividade administrativa.
A descentralização pode ocorrer de duas formas:
a) para a própria administração (pessoas criadas para esse fim): entes da administração indireta ou descentralizada.
b) para particulares: mediante contratos administrativos de concessão e permissão ou, para determinados doutrina-
dores, até mesmo mediante ato de autorização de serviço público.
São entes da administração indireta (ou administração descentralizada): a) Autarquias, inclusive as associações pú-
blicas; b) Fundações públicas; c) Empresas públicas; d) Sociedade de economia mista.
O Decreto lei 200/67, definiu, em seu art. 6º, alguns princípios fundamentais que deverão nortear a estrutura
da organização administrativa, que devem ser observados na formação dos entes da Administração Pública de
todas as esferas de governo e norteiam a separação das atividades públicas orientadas na busca do interesse da
coletividade.

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PRINCÍPIOS
Como princípios inerentes à organização administrativa, podemos destacar: a) princípio da planejamento; b) prin-
cípio da coordenação; c) princípio da descentralização administrativa; d)princípio da delegação de compe-
tência; e) princípio do controle.
PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE PÚBLICA
Quanto à prestação da atividade pública, cumpre relembrar que a função administrativa abarca a prestação dos
serviços públicos essenciais à vida em coletividade, bem como o controle das atividades privadas e a execução de
obras públicas. A prestação de serviços públicos pode ser feita diretamente pelos entes federativos (prestação
centralizada) ou, em determinadas situações, podem ser transferidas a particulares ou entidades especializadas
criadas no âmbito da própria Administração Pública, responsáveis pela execução destas atividades na busca do
interesse público.
Na prestação centralizada, a União, Estados, Municípios e Distrito Federal executam as atividades diretamente, por
meio de seus agentes e órgãos e, nesse sentido, essas entidades são chamadas pela doutrina de entes da Admi-
nistração Direta ou entes da Administração Centralizada.
Ocorre que, na incessante busca pela eficiência da atividade administrativa, em determinadas situações, os entes es-
tatais transferem a terceiros especializados a execução de alguns serviços públicos. Isso ocorre porque a especialização
em determinada atividade acaba por ensejar uma maior eficiência na atividade com a obtenção de resultados positivos.
A transferência dos serviços a pessoas jurídicas diversas recebe o nome de descentralização, haja vista o fato de que
a prestação, até então, centralizada é entregue a outra entidade.
A descentralização poderá ser feita mediante a transferência na prestação de serviços públicos a particulares, por
meio de contratos de concessão ou permissão de serviços públicos, nos termos da legislação aplicável. No entanto,
a descentralização pode ser executada com a transferência na prestação do serviço a pessoas jurídicas criadas pela
própria Administração Pública, especializadas na execução daquela atividade. São os chamados entes da Adminis-
tração Indireta ou entes da Administração Descentralizada, os quais se dividem em autarquias (incluindo as associ-
ações públicas), empresas públicas, fundações públicas e sociedades de economia mista.
Contudo, vale destacar, que quando um ente da Administração Direta se responsabiliza pela prestação, por exem-
plo, do serviço de saúde, o faz mediante a distribuição interna de competência entre órgãos responsáveis por essa
atividade, como o Ministério da Saúde, o Sistema Único de Saúde, os Hospitais Públicos, entre outros. Essa distri-
buição interna de competências, entre órgãos e agentes de uma mesma pessoa jurídica é denominada de descon-
centração administrativa.
Dessa forma, pode-se estabelecer que o instituto da desconcentração está fundado na hierarquia, uma vez que o
poder hierárquico, conforme já analisado, é a possibilidade que a Administração Pública tem de distribuir e escalonar
as competências, internamente, no bojo de uma mesma pessoa jurídica, sem sair de sua intimidade. Por sua vez, a
descentralização se baseia em uma distribuição de competências entre entidades diferentes, não havendo, dessa
forma, manifestação do poder hierárquico.
Já quanto às espécies de descentralização, a doutrina preconiza que a descentralização pode ser feita mediante
outorga ou delegação de serviços. Na outorga, é transferida a titularidade e a execução do serviço público, a
pessoa jurídica diversa do Estado, ao passo que, na delegação, apenas a execução é transferida, permanecendo
com o Estado a titularidade do serviço.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Neste ponto, vale esclarecer alguns pontos acerca da Administração direta, a qual representa um conjunto de órgãos
que integram a pessoa federativa com competência para determinado exercício, sendo constituída dos serviços que
integram a estrutura da Presidência da República e seus ministérios e, pelo Princípio da Simetria, as esferas estaduais,
municipais e distritais seguem a mesma estrutura. Por isso, a prestação direta é feita pelos próprios entes políticos da
administração, sendo uma prestação designada centralizada do serviço. Surge, desta forma, a denominação adminis-
tração direta ou administração centralizada.

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Por ostentarem personalidade jurídica de direito público, essas entidades gozam de todas as prerrogativas inerentes
à Administração e se submetem a todas as limitações estatais que decorrem da indisponibilidade do interesse pú-
blico.
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Já no que diz respeito aos órgãos públicos, os mesmos não possuem personalidade jurídica, logo, não possuem
vontade própria. Todos eles são meros instrumentos de ação do Estado, não podendo ser sujeitos de direitos e
obrigações. Pode-se dizer que são centros de competência especializada, dispostos, na intimidade de uma pessoa
jurídica, com a intenção de garantir especialização nas atividades prestadas e, consequentemente, maior eficiência.
A criação e extinção de órgãos públicos devem ser feitas por meio de lei, não se admitindo por meio de atos infralegais.
Inclusive, o art. 84, VI, da Constituição Federal, ao admitir excepcionalmente a expedição de decreto regulamentar para
tratar da matéria de organização administrativa, ressalta que este decreto não pode ensejar a criação ou extinção de
órgãos.
Esses centros especializados de competência, designados órgãos públicos, são constituídos por pessoas físicas,
as quais formam e exteriorizam a vontade da pessoa jurídica, de tal modo que os agentes, quando manifestam sua
vontade, é como se assim fosse a vontade do Estado não sendo, portanto, vontades distintas. A partir desse enten-
dimento surgiu a Teoria do órgão (também designada teoria da imputação) que explicita que toda atuação do
agente público deve ser imputada ao órgão que ele representa e não à pessoa do agente.
Outrossim, não obstante não possuam, em nenhuma situação, personalidade jurídica própria, determinados órgãos
públicos gozam de capacidade processual ativa, tais como os órgãos independentes e autônomos. Nesses casos,
terão capacidade postulatória para agirem judicialmente, em nome próprio. Pode-se citar como exemplos a compe-
tência conferida ao Ministério Público e à Defensoria Pública para proporem ações civis públicas, nos moldes da lei
7.347/85. É que eles agem em defesa de prerrogativas institucionais e sua capacidade decorre sempre da legislação
aplicável.
O mesmo se pode dizer em relação à Câmara Municipal, órgão público que possui capacidade processual. Inclusive,
acerca disso, a súmula 525, do STJ, define o entendimento de que “a Câmara de Vereadores não possui personali-
dade jurídica, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”.
Por fim, importa ressaltar que os órgãos públicos devem possuir CNPJ próprio, diretamente ligado ao CNPJ da pes-
soa jurídica que integra. A Instrução Normativa n. 1.183/2011 da Receita Federal do Brasil determina que estas
unidades estão sujeitas à inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica, para fins de organização tributária, ou
seja, a sua natureza de parte integrante de pessoa jurídica se mantém intacta.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Noutro giro, vale destacar novamente que a Administração Pública Indireta decorre da descentralização de ser-
viços (descentralização administrativa). Consiste na instituição, pelo Estado, por meio de lei, de uma pessoa jurídica
de direito público ou privado à qual se atribui a titularidade e execução de determinado serviço público, consoante
dispõe o art. 4º do Decreto-lei n. 200/67.
São entes da Administração Indireta: 1. Autarquias, inclusive as associações públicas. 2. Fundações públicas. 3.
Empresas públicas. 4. Sociedades de economia mista.
Cada uma das entidades da Administração Descentralizada tem características próprias e regime específico. No
entanto, há regras importantes que valem para todos os entes da administração indireta, indistintamente.
De fato, algumas características são comuns a todas as entidades criadas pela Administração Pública para prestação
descentralizada dos serviços, sejam elas empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas ou
autarquias.
I - A primeira característica comum é a de que todas estas entidades devem gozar de personalidade jurídica: ou
seja, não se confundem com os entes da administração direta que os criou. Cada um desses entes é uma pessoa
jurídica titular de direitos e obrigações.
II – A criação de qualquer uma destas entidades da administração descentralizada depende de lei específica (lei

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ordinária).
Importante frisar que a lei específica CRIA as autarquias (basta a aprovação da lei para a pessoa jurídica passar a
existir) e a lei específica AUTORIZA A CRIAÇÃO dos demais entes da administração indireta, quais sejam a funda-
ção pública, a empresa pública e a sociedade de economia mista (nestes casos, a entidade somente passará a existir
juridicamente com o registro de seus atos constitutivos no órgão competente), conforme expressamente disposto no
art. 37, XIX, da Constituição Federal.
Ademais, é relevante ressaltar que, em virtude da simetria das formas, as entidades devem ser extintas mediante lei
específica. Sendo assim, a lei específica extingue as autarquias (inclusive as autarquias fundacionais) e autoriza a
extinção dos demais entes da Administração Descentralizada. Não se admite a extinção mediante a edição de meros
atos administrativos, inferiores à lei.
III – Outra característica relevante e comum aos entes da Administração Indireta é a finalidade pública. Isso porque
essas entidades têm finalidade especificada na própria lei responsável pela sua criação, estando ela vinculada ao fim
que a instituiu. Quando a lei específica cria determinado ente, estabelece a sua finalidade. Ou seja, o ente já é criado
com sua finalidade pela lei específica, não podendo exercer atribuições livremente.
Ressalta-se que a finalidade destas entidades estará diretamente vinculada ao interesse público, ou seja, somente é
admitida a criação de entes personalizados com finalidade pública, não sendo possível a criação com finalidade
lucrativa.
IV – Por fim, os entes da Administração Indireta se sujeitam a Controle pela Administração Direta da pessoa política
à qual são vinculados. O que existe é um controle de legalidade. Isso porque o controle exercido feito por pessoas
estranhas à estrutura do ente da Administração Indireta não é amplo.
Este controle pode ser denominado “controle finalístico” (porque não é ilimitado e diz respeito à finalidade da enti-
dade). Também pode ser designado como vinculação ou tutela administrativa e, ainda, no âmbito federal, pode ser
utilizado o designativo de supervisão ministerial, haja vista o fato de que essa tutela é exercida no âmbito dos minis-
térios responsáveis pelo serviço que é exercido pelo ente controlado.
Ademais, assim como os entes da Administração Centralizada, os entes da Administração Indireta, por serem inte-
grantes da estrutura do Estado e executarem atividades com verba pública, se sujeitam ao controle do Tribunal de
Contas, consoante a previsão constitucional, em seu art. 71, o qual terá competência e atribuição para julgamento
de contas, aplicação de multas e outras sanções aos agentes faltosos, realização de auditorias e emissão de pare-
ceres, entre outras atribuições expressas na Carta Magna.
Analisadas as características comuns, passemos à análise de cada um dos entes da Administração Indireta.
AUTARQUIAS
As Autarquias serão criadas por lei. Elas são pessoas jurídicas de direito público que desenvolvem atividade típica
de Estado, com liberdade para agirem nos limites administrativos da lei específica que as criou. Assim como os
demais entes da Administração Indireta, não estão hierarquicamente subordinadas aos entes federativos, mas se
sujeitam a controle finalístico exercido pelos entes da Administração Direta responsável pela sua criação.
Possuem patrimônio próprio, normalmente, transferido pelo ente da Administração Direta que a criou, ou mesmo,
decorrente de suas atividades institucionais, haja vista a possibilidade de cobrarem taxas e demais tributos para
exercício do poder de polícia ou prestação de serviços públicos inerentes às suas finalidades.
Isso significa que esses entes têm o mesmo regime aplicável à Fazenda Pública, portanto, o mesmo regime aplicável
ao Estado. Neste sentido, vejamos alguns privilégios garantidos às Autarquias, bem como algumas restrições pú-
blicas a que elas se submetem.
O processo judicial deve-se desenvolver em respeito ao princípio da igualdade entre as partes opostas, não sendo
possível o privilégio de uma das partes em detrimento da outra. Em virtude do regime jurídico imposto à fazenda
pública e também às autarquias, considerando as atividades desenvolvidas por essas pessoas jurídicas, são justi-
ficáveis condições especiais, no andamento do processo em que estas entidades atuem como parte.
As Autarquias Gozam de prazos dilatados para manifestação em juízo, qual seja, prazo em dobro para todas as
manifestações processuais, a partir da sua vista aos autos, não havendo mais disposições sobre prazos quadripli-
cados. Contudo, nas ações de rito especial, o prazo é simples para manifestação do Poder Público.

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Além dos prazos dilatados para manifestação, a fazenda pública goza de garantia de duplo grau de jurisdição
obrigatório, não produzindo efeitos, senão depois de analisadas pelo tribunal, as decisões contrárias à fazenda
pública. Trata-se da chamada remessa necessária de decisões desfavoráveis ao Poder Público.
Insta salientar que o duplo grau obrigatório se aplica somente quando a condenação ou o proveito econômico obtido
na causa for de VALOR SUPERIOR a:
“I – MIL SALÁRIOS-MÍNIMOS para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito pú-
blico; II – QUINHENTOS SALÁRIOS-MÍNIMOS para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas
autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais dos Estados; III –
CEM SALÁRIOS-MÍNIMOS para todos os demais municípios e respectivas autarquias e fundações
de direito público”.
Ademais, não se aplica a remessa necessária quando a sentença estiver fundada em súmula do Supremo Tribunal
Federal ou do Superior Tribunal de Justiça, acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribu-
nal de Justiça em julgamento de casos repetitivos e entendimento firmado em incidente de resolução de demandas
repetitivas ou de assunção de competência.
O Poder Público está dispensado de efetivar o depósito de 5% sobre o valor da causa para propositura de ação
rescisória, caso a ação seja julgada improcedente, consoante art. 968, §1º do CPC.
Não se exige adiantamento de custas processuais por parte do Estado, mas há exigência em relação aos honorários
periciais (súmula 232 do STJ). Ainda, no mesmo sentido, estipula a lei 9.494/97, em seu art. 1º-A que “Estão dispen-
sadas de depósito prévio, para interposição de recurso, as pessoas jurídicas de direito público federais, estaduais,
distritais e municipais”.
Já os créditos das autarquias são cobrados por meio de execução fiscal, nos termos da Lei 6.830/80, com aplicação
do Código de Processo Civil, somente de forma subsidiária.
Por fim, os débitos judiciais das entidades autárquicas são pagos por meio da ordem cronológica dos precatórios,
conforme estabelecido no art. 100 da CF. Ressalte-se que, por se tratar de ente da Administração Indireta, com
personalidade jurídica própria, terá sua própria fila de precatórios, que não se confunde com a do ente federativo
responsável por sua criação.
Quanto aos privilégios fiscais, as entidades autárquicas são beneficiadas pela imunidade tributária recíproca, que
abrange somente os impostos (§2º do art. 150 da CF/88).
Para corrente majoritária, a responsabilidade civil das entidades autárquicas, pelos danos causados por seus
agentes a terceiros, está estampada no artigo 37, §6º, da CF/88.
Sempre que o dano for causado por agente da entidade autárquica, o ente responderá objetivamente e primaria-
mente pelo dano, restando ao ente político a responsabilização objetiva, no entanto, subsidiária, pelo mesmo fato.
Os contratos firmados pelas autarquias são administrativos, possuem as conhecidas cláusulas exorbitantes e
garantem à administração prerrogativas que o contratado não possui.
Já em relação ao regime de pessoal, os servidores estatutários e aprovados mediante concurso, eles serão con-
siderados agentes públicos, na categoria Servidores Públicos. Ademais, a justiça comum será responsável para
analisar as controvérsias decorrentes da relação de trabalho.
No que tange aos atos praticados pelas autarquias, eles ostentam a qualidade de atos administrativos e devem
respeitar os requisitos definidos no art. 2º da lei 4717/65, quais sejam, o sujeito competente, a finalidade especificada
em lei, a forma, o motivo e o objeto.
Por ostentarem a qualidade de pessoas jurídicas de direito público, todos os bens pertencentes às entidades autár-
quicas são bens públicos e, portanto, protegidos pelo regime próprio aplicável a esses bens.
As Autarquias se submetem à prescrição quinquenal prevista no art. 1º, do Decreto 20.910/32. Na ação de repa-
ração civil, a prescrição ocorre em 5 anos, conforme o disposto no art. 1º do Decreto 20.910/32 e no art. 1º-C da
Lei 9494/97.
AUTARQUIAS PROFISSIONAIS

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Já as Autarquias profissionais são aquelas que exercem o serviço de fiscalização de profissões regulamentadas,
por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.
A lei ainda dispõe que os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotados de personalidade jurídica
de direito privado, não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hie-
rárquico.
A regra sofreu muitas críticas doutrinárias, uma vez que se trata de atividade de polícia, a qual não admite delegação
a particulares, por ter natureza de atividade típica de Estado e a doutrina apontava a violação à liberdade profissional
estampada no art. 5º, XIII da Carta Magna.
Dessa forma, a matéria foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal que, ao julgar a Ação Direta de Incons-
titucionalidade n. 1717, que analisava a constitucionalidade do art. 58 da lei 9649/98, declarou que os conselhos
reguladores de profissão têm natureza jurídica de autarquia, uma vez que atuam no exercício do poder de polícia,
ao estabelecer restrições ao exercício da liberdade profissional e que tal poder é indelegável a particulares. É fato
que tais Conselhos de Profissão atuam no exercício do poder de polícia pelo fato de limitarem e definirem o contorno
para o exercício das profissões e ofícios por ele reguladas, exigindo licenças para o exercício regular da atividade
e aplicando penalidades, pelo que não podem ostentar a qualidade de particulares.
Assim, os Conselhos profissionais passam a ostentar natureza jurídica de entidades autárquicas, gozando de todos
os privilégios e se submetendo a todas as restrições impostas a estas entidades. Nesta senda, “compete à Justiça
Federal processar e julgar execução fiscal promovida por Conselho de fiscalização profissional” (súmula 66, do
STJ).
Os Conselhos de Profissão gozam de parafiscalidade, ou seja, a eles é transferida a capacidade tributária.
Em relação ao regime de pessoal, por se tratarem de entidades autárquicas, é indiscutível que os seus servidores
devem seguir o Regime Jurídico único, previsto na lei 8.112/90 para todos os servidores da União, incluindo as suas
autarquias.
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que a OAB não ostenta a qualidade de autarquias e,
portanto, não se submete à exigência de concurso público para nomeação de seus empregados. A OAB é serviço
público independente, não sendo integrante da Administração Indireta, o que, inclusive, afasta a incidência do con-
trole orçamentário, financeiro, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da União.
Por fim, é pacífico o entendimento de que as ações propostas em face da Ordem dos Advogados do Brasil devem
ser propostas na Justiça Federal, consoante disposição do art. 109, I, não obstante não se tenha definido a natureza
jurídica desta entidade.
AUTARQUIAS EM REGIME ESPECIAL
Algumas autarquias, por terem regime legal diferenciado, gozam de mais liberdade em face dos entes da adminis-
tração direta do que as demais autarquias, as comuns. São as chamadas autarquias em regime especial, quais
sejam: a) autarquias culturais (Universidades Públicas); b) agências reguladoras.
Vejamos algumas características que envolvem as autarquias culturais (Universidades Públicas).
As universidades públicas têm como característica uma forma peculiar de escolha do seu dirigente máximo (o reitor).
Isso porque este reitor é sempre indicado pelos próprios membros da entidade (corpo docente e discente).
Vale acrescentar que não é permitida a sua exoneração ad nutum (garantia de mandato certo). Possui também au-
tonomia pedagógica, desde que atinja a finalidade determinada por lei (art. 207, da CF/88).
Já as agências reguladoras são caracterizadas, basicamente, pelos seguintes pontos. Vejamos.
A sua criação se deu com o Programa Nacional de Desestatização. A agência reguladora busca fiscalizar, regular,
normatizar a prestação de serviços públicos por particulares, evitando, assim, a busca desenfreada pelo lucro dentro
do serviço público.
Desde que a lei de criação preveja, as agência reguladoras têm assumido o papel de poder concedente em contratos
de concessão de serviços públicos, como ocorre, por exemplo, com a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elé-
trica). O poder normativo aqui se restringe a orientações de natureza técnica e providências inferiores e obedientes
à lei (resoluções).

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A Lei 9.886/00 estabelece as normas gerais aplicáveis às Agências Reguladoras no âmbito federal, no entanto,
admite-se a criação destas entidades pelos demais entes da federação (lei específica).
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
As agências executivas são autarquias ou fundações públicas que por iniciativa da Administração Direta recebem
status de agência, e, por estar sempre ineficientes, celebram contrato de gestão com o Ministério supervisor.
Ao celebrar o contrato de gestão, a autarquia comum ganha status de agência executiva, adquirindo vantagens es-
peciais (concessão de mais independência e mais orçamento), mas, em troca, se compromete a cumprir um plano
de reestruturação definido no próprio contrato de gestão para se tornar, mais eficiente, o que envolve reduzir custos
e aperfeiçoar seus serviços.
Extinto o contrato de gestão, volta a ser autarquia comum, o que denota o fato de que a qualificação de agência
executiva é temporária, durando somente o prazo de duração do contrato celebrado com o ministério supervisor.
Vale acrescentar que a Lei 9.649/98 estabelece a possibilidade de criação das Agências Executivas ao definir que,
para isso, devem estar presentes dois requisitos, quais sejam, a autarquia ou fundação pública ter um plano estra-
tégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento e ter celebrado Contrato de Gestão com
o respectivo Ministério supervisor.
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
São formadas pela destinação de um patrimônio público à criação de uma nova pessoa jurídica, então, se está
diante de fundações que dependem de lei específica para sua criação, têm finalidade pública e integram a Adminis-
tração Indireta do ente instituidor (art. 5°, IV, do Decreto lei 200/67).
Sob o regime de direito público, terá natureza jurídica de autarquia e recebe o nome de autarquia fundacional.
Caso sejam criadas com personalidade jurídica de direito privado, se submeterão a um regime misto, no qual, as
regras de direito civil são derrogadas por restrições impostas pelo direito público.
ATENÇÃOֳַ! A doutrina majoritária define que as fundações podem ser instituídas sob regime de direito público ou
privado, conforme seja definido em sua lei especifica. Sendo assim, é a entidade pública instituidora que definirá,
mediante lei, a natureza jurídica aplicada à entidade.
FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE DIREITO PRIVADO
São fundações governamentais, que não se confundem com as fundações privadas, haja vista serem formadas pela
destinação de patrimônio público, indicados para sua formação.
Não usufruem dos benefícios concedidos à fazenda pública no que tange às regras processuais diferenciadas,
regime de contratos administrativos, atos administrativos com atributos legais ou regime estatutário de servidores.
Submetem-se às restrições decorrentes dos princípios de direito público, já que integram a Administração Pública
Indireta.
Além disso, vale citar ainda algumas características, como: a sua criação é feita por autorização legal específica; a
Lei complementar disporá sobre sua área de atuação; estão sujeitas a fiscalização decorrente da supervisão minis-
terial, ou tutela administrativa.
FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE DIREITO PÚBLICO
É entidade autárquica que se submetem a regime integralmente público, valendo-se de todas as prerrogativas es-
tatais e, consequentemente, se submetendo a todas as restrições decorrentes da indisponibilidade do interesse
público.
ATENÇÃO! A doutrina também denomina de autarquia fundacional, haja vista possuírem o mesmo regime aplicável
a essas pessoas jurídicas.

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EMPRESAS ESTATAIS
Engloba as empresas públicas e as sociedades de economia mista, ambas sociedades, civis ou comerciais, que
possuem o Estado como controlador acionário, criadas por meio de autorização de lei específica.
Personalidade é de direito privado, todavia, submete-se, em diversas situações, a regras e princípios de direito
público, derrogadores deste regime privado.
As empresas estatais podem ser criadas com a finalidade de prestar serviços públicos mediante delegação do
ente estatal, ou para exploração de determinadas atividades econômicas de interesse da sociedade.
É importante salientar que, ainda que sejam criadas para fins de exploração de atividades econômicas, a finalidade
destas empresas estatais deve ser o interesse público, não sendo possível a criação de entidade com a finalidade
de obtenção de lucro.
Quanto ao regime Jurídico das empresas estatais, mostra-se necessário citar alguns pontos. Vejamos.
 Não poderem gozar de prerrogativas inerentes ao Estado, se submetendo, entretanto, às limitações do
Estado que decorrem dos princípios administrativos.
 Para as entidades prestadoras de serviços públicos, o regime híbrido se aproxima do direito público, porque
se aplicam a essas entidades todas as normas e princípios aplicáveis à prestação destes serviços.
 Se forem exploradoras de atividades econômicas, essas empresas terão seu regime mais aproximado do
direito privado, sendo aplicado o direito público somente em caráter excepcional (§3°, do art. 150, da CF/88).
OBS: Quanto às exploradoras de atividade econômica vale destacar que a lei estabelecerá o estatuto jurídico
que definirá sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; a sujeição ao regime jurídico
próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;
a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minori-
tários; os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
Criação e extinção - A lei específica somente autoriza a criação destas entidades, definindo, inclusive, a finalidade
para a qual a empresa está sendo criada (XIX, do art. 37, da CF/88)
Pelo princípio da simetria das formas, a extinção depende de lei específica que autorize.
A edição da lei não cria a entidade, devendo haver o registro dos atos constitutivos no Cartório de Pessoa Jurídicas
– em se tratando de sociedade não comercial – ou na Junta Comercial, quando tiver natureza empresarial.
As empresas estatais não podem criar subsidiárias sem permissão legal expressa.
Controle finalístico - limitado à analise acerca do cumprimento dos fins definidos na lei de criação da empresa e
não configura manifestação de hierarquia.
Submetidas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária exercida pelo Tribunal de Contas.
Responsabilidade civil - Caso sejam prestadoras de serviços públicos, a responsabilidade objetiva (art. 37, §6º,
da CF/88).
No caso das empresas estatais exploradoras de atividade econômica, não obstante sejam integrantes da Adminis-
tração Indireta, serão responsabilizadas nos moldes definidos pelo direito privado.
Bens das empresas estatais - Os bens das empresas estatais não ostentam a qualidade de bens públicos, no
entanto, em relação aos bens que estejam atrelados à prestação de serviços públicos, se aplicam algumas prerro-
gativas inerentes aos bens públicos, como a imprescritibilidade e impenhorabilidade.
Na exploradora de atividades econômicas, os bens são privados para todos os efeitos, sendo, inclusive, possível a
penhora e a oneração destes bens com direitos reais de garantia.
Não se admite a aplicação do regime de precatórios.
ATENÇÃO! ECT atua na prestação de serviços públicos exclusivos de estado e, por isso, goza de regime de
fazenda pública (art. 12, do Decreto-lei 509/69).

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É indelegável o serviço postal. A entrega de encomendas e impressos não é considerada serviço postal propria-
mente dito.
Privilégios processuais - por ostentarem a qualidade de pessoas jurídicas de direito privado, não gozam das
prerrogativas processuais aplicadas ao Estado.
Regime de Pessoal - são agentes públicos, classificados como empregados, regidos pela Consolidação das Leis
do Trabalho.
Não recebendo recursos dos entes federativos para custeio ou manutenção de pessoal, a empresa pode efetivar
pagamento de remuneração acima do teto remuneratório do serviço público aos seus empregados (art. 37, §9º da
CF/88).
Como não são detentores de cargos públicos, não há garantia da estabilidade, prevista no art. 41, da Constituição
Federal.
Regime tributário - em se tratando de empresas públicas ou sociedades de economia mista que atuem na explo-
ração de atividade econômica, o regime tributário aplicado é o mesmo definido para as empresas privadas, subme-
tendo-se a todos os impostos e demais tributos aplicáveis às empresas privadas que executam atividades no mesmo
ramo.
Empresas subsidiárias das empresas estatais e empresas controladas
As empresas controladas são entidades societárias autônomas, constituídas com a finalidade de apoiar e executar
atividades de interesse e suporte da empresa estatal, auxiliando no exercício de suas atividades. Na definição de
Marçal Justen Filho2, “a empresa estatal controlada é uma pessoa jurídica de direito privado, constituída sob a forma
societária, que se encontra sob controle de uma outra empresa estatal em virtude de autorização legislativa”.
Dessa forma, resta claro que a empresa controlada ou subsidiária tem personalidade jurídica própria, não se con-
fundindo com a empresa estatal controladora e é criada sob o regime de direito privado, não integrando a Adminis-
tração Indireta. No entanto, sua criação depende de autorização por lei específica.
Estrutura das Empresas Estatais
Em 30 de junho de 2016, foi publicada a lei 13.303/16 que dispõe sobre o estatuto das empresas públicas e socie-
dades de economia mista e suas subsidiárias, mantendo as regras anteriormente aplicáveis a essas entidades, no
que tange à formação societária, organização do capital e finalidades precípuas e criando novas disposições deta-
lhadas.
Com efeito, as empresas públicas, conforme art. 3º, são criadas com capital 100% do Estado, admitindo-se a partici-
pação societária de qualquer entidade da Administração Pública Direta ou Indireta, mas vedando a participação de
particulares e, por seu turno, as sociedades de economia mista, previstas no art. 4º da referida lei, devem ser criadas
também sob o regime de direito privado, permitindo-se a participação societárias de particulares desde que o controle
acionário se mantenha nas mãos das entidades integrantes do Estado.
Seguindo o art. 173 da Constituição Federal, o art. 2º, §1º determina que a lei que autorizar a criação da empresa
estatal deverá indicar, de forma, clara, a existência de relevante interesse coletivo ou o imperativo da segurança
nacional.
Todavia, a lei minudencia a forma de estruturação destas entidades, assim como as regras de licitações e contratos
a elas aplicadas. Desta maneira, resta necessária a leitura da Lei 13.303/16.
ATOS ADMINISTRATIVOS
2. JUSTEN FILHO, Marçal – Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Forum, 14ª ed.2009

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Inicialmente, resta necessário esclarecer que nem todo ato praticado pela Administração Pública é ato administrativo.
Algumas vezes ela atua na esfera privada ou praticando atos, no exercício da função política, ou ainda, exercendo
atividades meramente materiais, que não traduzem manifestação de vontade. Todo ato administrativo tem que ma-
nifestar vontade. Os atos da Administração Pública são vários e dentre eles está o ato administrativo. Ela pratica atos
regidos pelo direito público e pelo direito privado, sem se valer de prerrogativas estatais.
Dessa forma, pode-se dizer que a expressão ato da Administração é mais amplo do que a noção de ato administra-
tivo, uma vez que este é espécie daquele. Nesse sentido, podem ser divididos os atos emanados da atuação estatal
em quatro espécies, a saber:
• Os atos políticos ou de governo – quando há o exercício da função política e podem exercê-la os membros do
Legislativo, do Judiciário, do Executivo. Na prática, não podem, sequer, ser considerados atos da Administração,
porque são exercidos pelo Estado no exercício da função política.
• Os atos privados – são os atos da Administração Pública regidos pelo direito privado, ou seja, atos nos quais a
administração pública atua sem prerrogativas, em igualdade de condições com o particular.
• Os atos materiais – também chamados de fatos administrativos, já que não manifestam a vontade do Estado.
São atos de mera execução de atividade.
• Os atos administrativos – serão tratados especificamente a seguir. São atos por meio dos quais a Administração
Pública atua, no exercício da função administrativa, sob o regime de direito público e ensejando manifestação de
vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes.
Ressalte-se que os atos administrativos podem ser praticados ou não pela Administração Pública, haja vista que se
admite a prática destes atos por concessionárias de serviços públicos, na execução de suas atividades delegadas.
Dessa forma, pode-se verificar que nem todos os atos administrativos se configuram atos da Administração Pública,
em virtude da possibilidade de prática destes atos, com todas as prerrogativas de direito público, por meio de entida-
des privadas, que não integram a estrutura estatal, nem como entes da Administração Indireta.
Como conceito de ato administrativo, pode-se afirmar que é todo ato praticado pela Administração Pública ou por
quem lhe faça as vezes, no exercício da função administrativa (estando excluídos deste conceito os atos políticos),
sob o regime de direito público, ou seja, gozando o ato de todas as prerrogativas estatais, diferente do que ocorre
com os atos privados da Administração e, por fim, manifestando vontade do poder público em casos concretos ou
de forma geral, não se confundindo com meros atos de execução de atividade.
ATENÇÃO! São excluídos aqui os contratos e convênios firmados pelo poder público, em razão de sua bilaterali-
dade.
ATOS VINCULADOS E ATOS DISCRICIONÁRIOS
O ato vinculado é aquele praticado no exercício do poder vinculado, em que a atuação administrativa está adstrita
aos ditames previstos na legislação, de forma objetiva. Neste caso, a norma legal estabelece todos os elementos
do ato administrativo, sem deixar qualquer margem de opção acerca da melhor atuação para o agente do Estado.
Por sua vez, o ato discricionário é aquele ato determinado em lei, no qual o dispositivo legal confere margem de
escolha ao administrador público mediante análise de mérito (razões de oportunidade e conveniência).
ATENÇÃO! A discricionariedade não se confunde com arbitrariedade, somente sendo exercida dentro dos limites
definidos pela legislação aplicável.
A discricionariedade não se confunde com a interpretação. Na discricionariedade, o legislador atribui ao aplicador
da lei o encargo de produzir a melhor atuação valorando as circunstâncias fáticas. Já na interpretação, a lei já
efetivou essa escolha, cabendo ao agente público somente interpretá-la de forma a extrair qual foi a conduta deter-
minada pelo diploma legal.
O controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos se limita à análise de legalidade (art. 5º, XXXV,
da CF/88).

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Dispõe o art. 5º, XXXV, da Carta Magna, ao tratar do princípio da inafastabilidade de jurisdição, que, ao Poder
Judiciário, não pode ser subtraída a análise de qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito e, por isso, ainda que
o ato administrativo seja discricionário, ele fica sujeito a controle jurisdicional no que diz respeito à sua adequação
com a lei, nunca na análise meritória. Sempre que o Poder Judiciário atua no controle de legalidade do ato, não
haverá invasão do mérito administrativo, desde que o conceito de mérito fique entendido e respeitado na decisão
judicial.
ATENÇÃO! Importante observar, ainda, que o juiz pode controlar os limites do mérito administrativo, uma vez que
são impostos pela lei.
Os Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade são instrumentos de controle. Assim em razão destes princí-
pios, caso o agente pratique ato desproporcional, compete ao judiciário, se provocado, anular esta atuação, haja
vista o entendimento de que a norma desproporcional é ilegal e, portanto, sujeita a controle.
ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Todo ato administrativo possui cinco elementos, elencados no art. 2º, da Lei 4.717/65 (Lei de ação popular): com-
petência, finalidade, forma, motivo, e objeto.
a) Competência - É definida em lei ou atos administrativo gerais, bem como, em algumas situações decorrem
de previsão na Constituição Federal e não pode ser alterado por vontade das partes ou do administrador
público.
Marçal Justen Filho, ao tratar da matéria, define que “competência administrativa é a atribuição normativa da legiti-
mação para a prática de um ato administrativo”.
Inicialmente o ato deve ser praticado por um agente público, amplamente considerado. Isso significa que não se
restringe aos servidores públicos a atuação em nome do Estado, mas a todo e qualquer agente, conceituados como
toda e qualquer pessoa que atue em nome do Estado, a qualquer título e, ainda que sem remuneração, por prazo
determinado ou com vínculo de natureza permanente.
Neste sentido, são considerados agentes, para fins de edição de atos administrativos, os agentes políticos, quais
sejam os detentores de mandatos eletivos, os secretários e ministros de Estado, além dos membros da magistratura
e do Ministério Público.
Os atos também podem ser praticados por particulares em colaboração com o poder público, assim considerados
os que exercem função estatal, sem vínculo previamente definido, como ocorre com jurados e mesários, por exem-
plo.
Os servidores estatais também podem praticar atos administrativos, abrangendo neste conceito os agentes estatutá-
rios, os regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho e, ainda, os servidores temporários, contratados, nos moldes
do art. 37, IX da Constituição da República.
ATENÇÃO! Para a prática do ato administrativo não basta ostentar a qualidade de agente público, devendo ter
capacidade para tanto, devendo ser analisada, ainda, a existência, inclusive, de algum óbice legal à atuação deste
agente.
Agente deve possuir competência para a prática do ato administrativo especificado. Toda competência é limitada.
Por fim, vale destacar que é possível a atribuição da mesma competência para mais de um agente, não sendo
admitida, no entanto, um número ilimitado de agentes públicos com legitimidade para o exercício de determinada
atividade.
ATENÇÃO! A competência é sempre elemento vinculado.
Delegação - É a extensão de competência, de forma temporária, para um outro agente de mesma hierarquia ou de
nível hierárquico inferior, para o exercício de determinados atos especificados no instrumento de delegação.
Em um ato de delegação, deve-se definir o tempo e a matéria a ser delegada de forma específica, estabelecendo os
limites de atuação do agente delegado. Isso porque os atos de delegação genérica são considerados nulos. Por fim,
o ato de delegação deve ser publicado, para que seja conhecido por todos.
Ademais, a delegação é ato temporário, pode ser revogada a qualquer tempo e não implica renúncia de competência.

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Salvo disposição em contrário, como regra geral, presume-se a cláusula de reserva, ou seja, o agente delegante
não transfere a competência, mas apenas a amplia, mantendo-se competente após a delegação juntamente com o
agente delegado, ou seja, o agente delegante se reserva na competência delegada.
O ato praticado por delegação deve ser considerado como praticado pelo agente delegado (art. 14, §3°, da Lei n.
9.784/99 c/c Súmula n. 510, do STF).
Por fim, cumpre salientar que a lei expressamente proíbe a delegação de competência (e consequentemente a avo-
cação) nas três situações a seguir descritas:
• no caso de competência exclusiva, definida em lei;
• para decisão de recurso hierárquico;
• para edição de atos normativos.
Ressalte-se que a legislação proíbe a delegação de competências definidas como exclusivas, sendo admitida a de-
legação para a prática de atos decorrentes de competências privativas de determinado agente público.
Avocação – Ocorre quando o agente público chama para si competência de outro agente (artigo 15 da lei 9.784/99).
Na avocação deve haver subordinação. É ato de alteração de competência de caráter temporário e restrito, ou seja,
não se admite a avocação genérica de competências. A avocação visa evitar decisões contraditórias dentro da
atuação administrativa.
ATENÇÃO! Não é possível a avocação de competências nas hipóteses SUPRACITADAS em que a legislação
proíbe a delegação.
b) Finalidade. É o escopo do ato. É tudo aquilo que se busca proteger com a prática do ato administrativo.
Para a doutrina, o ato administrativo possui duas finalidades:
Finalidade Genérica - É o atendimento ao interesse público.
Finalidade Específica - É definida em lei e estabelece qual a finalidade de cada ato especificamente.
ATENÇÃO! A atuação estatal desvirtuando a finalidade definida em lei para a prática de determinado ato configura
abuso de poder, da espécie desvio de poder (ou desvio de finalidade) e enseja a nulidade da conduta praticada.
Na hipótese de ser violada a finalidade específica, mesmo que o agente esteja buscando o interesse público,
há o desvio de finalidade.
Todavia, existe uma exceção. No ato de desapropriação, se houver o desvio da finalidade específica, mantendo-se
a finalidade genérica do ato, qual seja a busca pelo interesse público, não haverá ilegalidade (tredestinação lícita).
A finalidade é sempre elemento vinculado do ato no que tange à finalidade específica, para a doutrina moderna,
podendo ser discricionário se analisarmos a finalidade genérica que é o interesse público (conceito jurídico indeter-
minado).
c) Forma. A forma é a exteriorização do ato, determinada por lei. Sem forma não pode haver ato. Logo, a
ausência de forma importa a inexistência do ato administrativo.
Além disso, é necessário que a formalização do ato respeite os critérios previamente definidos em lei, sob pena de
irregularidade da conduta. Portanto, o desrespeito a estas formalidades específicas definidas em lei não geram a
inexistência do ato, mas sim a sua ilegalidade, devendo ser anulado por desatendidas as regras que compõem sua
apresentação.
ATENÇÃO! A exigência de forma para a prática dos atos administrativos decorre do princípio da solenidade,
inerente à atuação estatal, como garantia dos cidadãos que serão atingidos por esta conduta.
Sendo assim, os atos administrativos, em regra, devem ser praticados por escrito, ainda que não haja determinação
legal neste sentido, e, em vernáculo, ou seja, em língua portuguesa.
É cediço que esta regra geral admite exceções estabelecidas por leis específicas que podem estipular outras formas
de práticas das condutas estatais, como é o caso de um semáforo que se manifesta por meio de sinais, sendo am-
plamente divulgado que o acendimento da luz vermelha significa uma imposição de parar aos condutores de veículos.
Por fim, vale destacar, com base no princípio da instrumentalidade das formas, que a forma não é essencial à
prática do ato, mas tão somente o meio, definido em lei, por meio do qual o poder público conseguirá alcançar seus

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objetivos.
Outro ponto que merece destaque é o instituto jurídico do Silêncio Administrativo. Majoritariamente, pode-se de-
finir que o silêncio da Administração Pública, diante de determinada situação, não produz qualquer efeito, ressalva-
das as hipóteses em que o próprio texto legal determinar o dever de agir do poder público, definindo que a ausência
de conduta ensejará a aceitação tácita de determinado fato ou até mesmo a negativa pelo decurso do tempo. Nestes
casos, pode-se entender que o efeito decorre da disposição legal que atribui à não atuação determinadas conse-
quências específicas e não do silêncio, propriamente considerado.
Não havendo previsão legal acerca da matéria, não somente se determina que não haverá produção de efeitos pelo
silêncio, como é possível se definir que esse configura ilegalidade cometida pelo ente estatal. Com efeito, os cidadãos
têm direito de peticionar aos órgãos públicos e de obterem resposta ás suas solicitações, consoante disposição do
art. 5º, XXXIV, da Constituição da República, que estipula uma garantia fundamental. Sendo assim, diante de provo-
cação feita pelo particular, a inércia administrativa se apresenta como ilicitude sanável por meio de provocação ao
Poder Judiciário.
Vício no elemento forma.
A princípio, deve-se deixar claro que, por ser a forma do ato administrativo definida mediante disposição legal, o
desrespeito às formalidades estipuladas configura ilegalidade passível de anulação da conduta. A declaração da
ilegalidade poderá ser feita pela própria Administração Pública, no exercício da autotutela estatal, na qual atua, inclu-
sive, sem que haja provocação de qualquer interessado, ou mediante decisão judicial devidamente fundamentada.
Não gerando prejuízo ao interesse público nem a terceiros e desde que mantido o interesse público, o vício de forma
é sanável. Não obstante seja possível a responsabilização dos agentes públicos causador do vício.
ATENÇÃO! Em algumas situações, o vício de forma é insanável por atingir diretamente o próprio conteúdo do ato,
como ocorre por exemplo nas situações em que seja expedida uma Instrução Normativa por uma determinada
Secretaria, declarando a utilidade pública de um bem imóvel para fins de desapropriação. Nestes casos, a legislação
exige a prática de um decreto, expedido pelo Presidente da República e o desrespeito à forma atinge diretamente
os direitos e garantias do particular atacado pelo ato.
A forma só não será elemento vinculado, se a lei estabelecer mais de uma possível ou for silente (ex: art. 62, da Lei
n. 8.666/93).
d) Motivo. Quanto a este elemento, inicialmente, vale ressaltar que os motivos são as razões de fato e de
direito que dão ensejo à prática do ato, ou seja, a situação fática que precipita a edição do ato administrativo.
Há uma coincidência entre a situação prevista em lei como necessária à precipitação da conduta estatal e a circuns-
tância fática.
ATEÇÃO! “a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o
ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido” (art. 2º, parágrafo único, “d”, da
lei 4.717/65).
Para alguns doutrinadores, a congruência entre os motivos que deram ensejo à prática do ato e seu resultado recebe
o nome de causa do ato administrativo, configurando-se pressuposto de validade da conduta.
Móvel não se confunde com motivo, por ser a real intenção do agente público quando pratica a conduta estatal. A
definição do móvel que precipitou a prática do ato administrativo somente será relevante diante de atos administra-
tivos discricionários.
Motivo e motivação.
Não se deve confundir motivo, enquanto elemento formativo dos atos administrativos, com a motivação.
A Motivação representa somente a exposição dos motivos do ato. Motivação integra a “formalização do ato”, é feita
pela autoridade administrativa competente para a sua prática.
Se houver motivação, mas os motivos forem falsos ou não corresponderem com a lei. O ato é viciado, por ilegalidade
no elemento motivo. Por outro lado se a situação fática for verdadeira e tiver correspondência legal, mas a motivação
não foi realizada. Trata-se de ato com vício no elemento forma.
Para a doutrina majoritária, com base no art. 50 da lei 9.784/99, a motivação é obrigatória a todos os atos adminis-
trativos (vinculados e discricionários), configurando um princípio implícito na Constituição Federal.

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A súmula 684, do STF, dispõe que “ֹ inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a concurso
público”.
Motivação aliunde - Em algumas situações, a motivação do ato não precisa estar expressa em sua redação, se
admitindo, no ordenamento jurídico brasileiro, o que se convencionou denominar motivação aliunde, presente sem-
pre que, ao invés de expor os motivos que deram ensejo à prática do ato, o administrador público remete sua
motivação aos fundamentos apresentados por um ato administrativo anterior que o justificou. Art. 50, §1º, da lei
9.784/99.
Ademais, quando se tratar da solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que
reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. Trata-se de
forma de garantir uma maior eficiência e rapidez na solução das controvérsias.
Além disso, ressalta-se que, em determinados casos, todavia, pode ser dispensada a motivação pela lei ou por dis-
posição da própria Constituição Federal, como ocorre na hipótese de exoneração de servidor público comissionado,
designada como exoneração ad nutum. Ocorre que, mesmo nas situações em que a motivação não se faz necessária,
por expressa dispensa legal, se o ato for motivado e o motivo apresentado não for verdadeiro ou for viciado, o ato
será inválido, haja vista o fato de que o administrador está vinculado aos motivos postos como fundamento para a
prática do ato administrativo, configurando vício de legalidade a falta de coerência entre as razões expostas no ato e
o resultado nele contido.
Noutro giro, resta necessário destacar que a Teoria dos Motivos Determinantes define que os motivos apresen-
tados como justificadores da prática do ato administrativo vinculam este ato e, caso os motivos apresentados sejam
viciados, o ato será ilegal.
Na análise acerca da motivação dos atos administrativos, ainda cumpre ressaltar que a Lei de Introdução ao Direito
Brasileiro – LINDB (Decreto-Lei 4657/42) dispõe, em seu art. 20, que as decisões proferidas na esfera administrativa
devem tomar por base as consequências práticas da decisão.
Ainda no mesmo sentido, o art. 21, do mesmo diploma legal, regulamenta que a decisão que, nas esferas adminis-
trativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa
deverá indicar de modo expresso suas consequências.
O referido diploma legal foi regulamentado pelo Decreto 9.830/19 que reforça a necessidade de demonstração das
consequências práticas da decisão administrativa. No que tange às decisões que invalidarem atos e contrato admi-
nistrativos, deverão indicar, de modo expresso, as suas consequências jurídicas e administrativas, limitada aos fatos
e fundamentos de mérito e jurídicos que se espera do decisor no exercício diligente de sua atuação.
e) Objeto. É aquilo que o ato dispõe, é o efeito causado pelo ato administrativo no mundo jurídico, em virtude
de sua prática. Nesse sentido, pode-se definir o objeto como a disposição da conduta estatal, ou seja, aquilo
que fica decidido pela prática do ato.
O objeto deve ser lícito, possível, definindo uma situação viável faticamente e determinado ou determinável.
Atenção! Competência, finalidade e forma são sempre elementos vinculados, ou seja, a lei os disciplina de forma
objetiva. Por outro lado, Motivo e o objeto, em regra, são elementos discricionários.
ATENÇÃO! A finalidade será discricionária sempre que for analisada em seu aspecto genérico.
Forma também admitirá uma margem de escolha conferida ao administrador, sempre que não houver forma definida
em lei ou quando o texto legal estipular mais de uma forma possível.
Todos os elementos do ato administrativo estão adstritos aos limites impostos pela lei, mesmo os que são conside-
rados discricionários.
Os elementos motivo e objeto do ato administrativo discricionário compõem o seu mérito, sob o que não pode haver
controle por parte do Poder Judiciário.
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atributos, conferidos por lei, são as prerrogativas de poder público presentes no ato administrativo, em decorrência
do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

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Não obstante a inexistência de uma definição uniforme acerca destas características, a doutrina majoritária costuma
apontar a presunção de legitimidade e de veracidade dos atos, a imperatividade, coercibilidade e autoexecutoriedade
como atributos dos atos administrativos, assim como a tipicidade, também definida por alguns estudiosos da matéria.
Vejamos cada atributo.
Presunção de veracidade – Trata-se de prerrogativa presente em todos os atos administrativos. Até prova em
contrário – uma vez que a presunção é relativa ou juris tantum – o ato administrativo estampa uma situação de fato
real, ou seja, o ato goza de fé pública e os fatos apresentados em sua prática presumem-se verdadeiros, em con-
formidade com os fatos efetivamente ocorridos.
A presunção de veracidade diz respeito a fatos e causa a inversão do ônus da prova dos fatos alegados no ato
administrativo.
Presunção de legitimidade - Até prova em contrário, o ato foi editado em conformidade com a lei e com o ordena-
mento jurídico (presunção relativa).
Não há qualquer espécie de inversão do ônus probatório
O ato pode ser questionado judicialmente, mas o ônus da prova é do particular que visa à impugnação do ato
administrativo.
Confere maior celeridade à atuação administrativa, uma vez que, após a prática do ato, esse estará apto a produzir
efeitos automaticamente, como se válido fosse, até que se declare sua ilegalidade por decisão administrativa ou
judicial.
Imperatividade - Imposição de obrigações, pela Administração Pública, independente da vontade do particular.
ATENÇÃO! Os atos que definem direitos e vantagens não são imperativos.
Enquanto não declarada a ilegalidade do ato praticado, o particular deve cumprir as regras nele expostas.
Exigibilidade - Não sendo cumprida a obrigação imposta pelo ato administrativo, o poder público terá que, valendo-
se de meios indiretos de coação, executar indiretamente o ato desrespeitado.
ATENÇÃO! Não dispensa o respeito ao devido processo legal.
“No processo administrativo para imposição de multa de trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da
aplicação da pena decorrente da infração” (Súmula 312 do STJ).
Executoriedade ou autoexecutoriedade - Em situações pontuais, a aplicação de meios indiretos de coerção não
atende ao interesse público, tornando necessária a aplicação de meios diretos de execução dos atos administrati-
vos. Em tais situações, o Estado executa o ato administrativo diretamente, frente ao descumprimento pelo particular.
Novamente, salta aos olhos a desnecessidade de recurso ao Judiciário para a prática do ato, podendo ser executado
imediatamente.
ATENÇÃO! Esse atributo não está presente em todos os atos administrativos, dependendo sempre da previsão de
lei ou de uma situação de urgência, na qual a prática do ato se imponha para garantia do interesse público.
Contraditório diferido ou postergado - Nos casos de urgência, o poder público poderá executar o ato administra-
tivo, sem que tenha havido processo anterior. Nestes casos, após a prática do ato e evitado o dano ao interesse
público, será admitido o exercício do contraditório pelo interessado.
Tipicidade – A exigência de que todo ato administrativo esteja previsto em lei, ou seja, corresponda a um tipo legal
previamente definido.
Não se configura prerrogativa concedida ao ente estatal, mas sim limitação para a prática de atos não previamente
estipulados por lei.
Fases de constituição do ato administrativo:
Há fases indispensáveis à formação do ato e sua atuação no caso concreto. Vejamos.
A perfeição - A existência do ato administrativo decorre do cumprimento das etapas necessárias à formação do
ato.
Ato perfeito não é retratável, mas pode ser revisado e até anulado em face do princípio administrativo da autotutela
(súmula 346 e 473 do STF).

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A validade - A regularidade do ato é aferida quando todas as etapas realizadas estiverem de acordo com a lei.
ATENÇÃO! No silêncio da lei, não pode haver atuação administrativa, haja vista a aplicação da estrita legalidade
em matéria de Direito Administrativo.
A validade de um ato só é avaliada se ele for ao menos existente (perfeito),
A eficácia - Aptidão para produção de efeitos concedida ao ato administrativo. Alguns têm eficácia imediata, logo
após a publicação, mas outros podem ter sido editados com previsão de termos iniciais ou condições suspensivas,
sendo atos ineficazes, portanto, enquanto a situação de pendência não for resolvida.
ATENÇÃO! Os atos perfeitos e válidos que, ainda, não estão aptos a produzir efeitos são designados como atos
administrativos pendentes.
Os atos administrativos produzem efeitos próprios e impróprios. Vejmaos a diferenciação no quadro abaixo.
Efeitos
próprios
Efeitos típicos do ato.
Efeitos
impróprios
São aqueles que decorrem, de forma indireta, da prática do ato administra-
tivo.
Efeito
reflexo
São aqueles efeitos que atingem uma relação jurídica es-
tranha àquela tratada no bojo da conduta estatal, gerando
consequências em relação a terceiros não previstos direta-
mente no ato praticado.
Efeito
prodrômico
Efeito por meio do qual se impõe uma nova atuação admi-
nistrativa diante do início do ato praticado.
ATENÇÃO! Determina a quebra da inércia administrativa.
Elementos acidentais do ato administrativo
Para a doutrina, são considerados elementos acidentais do ato administrativo a condição, o termo e o encargo. De
fato, não são obrigatórios para a perfeição do ato mas, quando presentes, podem diferir a eficácia ou, ainda, deter-
minar a extinção do referido ato.
Atos após a formação Elementos acidentais do ato administrativo
Analisadas as regras anteriores, é possível que o ato administrativo seja classificado, após a sua formação, de acordo
com o quadro abaixo.
Ato perfeito,
válido e eficaz
O ato estará apto a produzir efeitos, sendo que a conduta foi praticada
dentro dos limites definidos pela lei.
Ato perfeito,
válido e ineficaz
O ato cumpriu todas as etapas de formação e foi expedido em confor-
midade com a lei, mas não está apto a produzir efeitos por depender
de termo ou condição, ou, ainda, por falta de publicidade devida e ne-
cessária à sua eficácia.
Ato perfeito,
inválido e eficaz O ato administrativo não corresponde às normas legais definidas para

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sua prática, todavia produzirá efeitos até que seja declarada sua irre-
gularidade.
Ato perfeito,
inválido e
ineficaz
Sempre que a ilegalidade do ato for demonstrada.
ATENÇÃO! Ato administrativo consumado é aquele que já produziu todos os efeitos que estavam definidos em seu
bojo.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A classificação dos atos administrativos é feita como forma de agrupar algumas espécies de atos com características
similares, de forma a facilitar sua análise e estudo, além de definir regras específicas aplicadas para cada um destes
grupos e não estendida aos demais.
A doutrina pátria estabelece várias formas de classificação para as condutas emanadas do Estado, vejamos no qua-
dro abaixo aquelas consideradas mais relevantes.
QUANTO AO GRAU DE
LIBERDADE, OS ATOS
SE DIVIDEM EM
VINCULADOS E
DISCRICIONÁRIOS
Atos vinculados
São aqueles definidos em lei que não confere ao
agente público qualquer margem de escolha.
Preenchidos os requisitos definidos na norma
aplicável, o agente público tem o dever de prati-
car o ato, não podendo se eximir de sua respon-
sabilidade.
Atos
discricionários
Mesmo regulamentados por lei, admitem uma
análise de pressupostos subjetivos pelo agente
estatal.
QUANTO À
FORMAÇÃO OS ATOS
ADMINISTRATIVOS
PODEM SER DIVIDIDOS
EM SIMPLES,
COMPLEXOS OU
COMPOSTOS.
Ato simples
Para sua formação, depende de única manifes-
tação de vontade.
Resultante de uma votação em órgão
Colegiado, ou manifestação de um
Agente, em órgãos singulares.
Ato composto
Uma vontade principal (ato principal) e a vontade
que ratifica esta (ato acessório).
Dos atos, geralmente decorrentes do mesmo ór-
gão público, em patamar de desigualdade, de-
vendo o segundo seguir a sorte do primeiro.
ATENÇÃO! Não se confundem com o processo
administrativo, que são vários atos, que se con-
catenam para um provimento final, decorrentes
de uma única manifestação de vontade.

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Ato complexo
Soma de vontades de órgãos públicos indepen-
dentes, de mesma hierarquia.
ATENÇÃO! A aposentadoria de servidor público
se configura como ato complexo, haja vista de-
pender da atuação do órgão a que o agente é
subordinado e da aprovação do Tribunal de Con-
tas.
A não aprovação pelo Tribunal de Contas do ato
de aposentadoria, não é considerado novo ato,
mas sim impedimento de perfeição do ato, não
dependendo de contraditório.
QUANTO AOS
DESTINATÁRIOS, OS
ATOS PODEM SER
GERAIS OU
INDIVIDUAIS
Atos gerais
Referem-se a uma quantidade indeterminada de
pessoas, com caráter abstrato e impessoal.
Dependem de publicação para que estejam ap-
tos a produzir efeito e prevalecem sobre as con-
dutas individuais.
Atos individuais
Há discriminação específica de quais agentes ou
particulares se submetem às disposições da
conduta.
ATENÇÃO! Pode-se referir a vários indivíduos,
mas eles estarão todos explicitados no ato admi-
nistrativo.
Atos múltiplos
Referem-se a mais de um des-
tinatário.
Atos
singulares
Destinam-se a um único su-
jeito.
QUANTO AO OBJETO,
OS ATOS
ADMINISTRATIVOS
PODEM SER ATOS DE
IMPÉRIO, DE
EXPEDIENTE OU ATOS
DE GESTÃO
Atos de império
Nos quais a Administração atua com prerroga-
tiva de Poder Público.
Atos de gestão
A Administração atua em situação de igualdade
com o particular.
Atos de
expediente
Praticados como forma de dar andamento à ati-
vidade administrativa, não configuram manifes-
tação de vontade do Estado, mas sim, a execu-
ção de condutas previamente definidas.
ATENÇÃO! O ato de gestão seria um ato de direito privado – ato

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privado praticado pela Administração Pública e os atos de expedi-
ente seriam meros fatos administrativos.
QUANTO À
ESTRUTURA, OS ATOS
PODEM SER
CONCRETOS OU
ABSTRATOS
Atos concretos
Finalidade de resolver uma situação especí-
fica, exaurindo seus efeitos em uma única
aplicação.
Atos abstratos
Definem uma regra genérica que deverá ser
aplicada sempre que a situação descrita no
ato ocorrer de fato.
QUANTO AOS
EFEITOS, OS ATOS SE
DIVIDEM EM
CONSTITUTIVOS E
DECLARATÓRIOS
Atos constitutivos
Criam uma situação jurídica nova, previa-
mente inexistente.
Atos declaratórios
Afirmam um direito preexistente, mediante o
reconhecimento de situação jurídica previa-
mente constituída.
ATENÇÃO! Possuem efeitos retroativos.
QUANTO AOS
RESULTADOS NA
ESFERA JURÍDICA OS
ATOS PODEM SER
AMPLIATIVOS OU
RESTRITIVOS
Atos ampliativos
Atribuem direitos e vantagens aos seus des-
tinatários.
Atos restritivos
Impõem obrigações ou aplicam penalidades
aos destinatários, sempre, dentro dos limites
da lei.
QUANTO AO SEU
ALCANCE, OS ATOS
ADMINISTRATIVOS
PODEM SER
INTERNOS OU
EXTERNOS
Atos internos
Produzem efeitos dentro da estrutura da Ad-
ministração Pública responsável por sua edi-
ção.
ATENÇÃO! Como regra, não dependem de
publicação oficial.
Atos externos
Produzem efeitos em relação aos administra-
dos, estranhos à estrutura da Administração
Pública.
ATENÇÃO! Depende de publicação em ór-
gão oficial
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
As várias espécies de atos administrativos não estão definidas em lei com critérios objetivos, o que enseja algumas
divergências doutrinárias. Todavia, para facilitar o estudo e compreensão de cada uma destas espécies, analisare-
mos os atos dentro de uma classificação que toma por base os efeitos deste ato no mundo jurídico. Vejamos estas
classificações no quadro abaixo.

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Atos
normativos
São atos gerais e abstratos que geram obrigações a uma quantidade inde-
terminada de pessoas, dentro dos limites da lei.
Regulamento
Trata-se de ato normativo privativo do chefe do Poder
Executivo, apresentado por meio da expedição de um
Decreto.
Ato privativo do chefe do Poder Executivo, não só Presi-
dente (art. 84, IV, da CF/88 e o princípio da simetria).
Regulamentos
executivos
Não tem a intenção de inovar o or-
denamento jurídico, sendo prati-
cado unicamente para complemen-
tação do texto legal.
Regulamentos
autônomos
Substitutos da lei e não facilitado-
res de sua aplicação, uma vez que
são editados sem contemplar qual-
quer previsão legal anterior.
ATENÇÃO! A doutrina majoritária vem-se posicionando
no sentido de que, com a inserção do inciso VI ao art. 84,
da CF/88, existem, no Brasil, duas únicas hipóteses de
regulamentos autônomos constitucionalmente admiti-
dos.
Aviso
Ato utilizado para dar conhecimento à sociedade de de-
terminados assuntos ligados à atividade fim do órgão.
Expedido pelos órgãos auxiliares diretos do Poder Exe-
cutivo.
Instrução
normativa
Expedida por quaisquer autoridades públicas ou órgãos
públicos que tenham atribuição legal para a execução de
decretos e regulamentos.
Regimento
Para definição de normas internas, com o intuito de re-
gular o funcionamento de órgãos colegiados.
Deliberações
Expedidas pelos órgãos colegiados, como representa-
ção de vontade da maioria dos agentes que o represen-
tam.
Resolução
Ato normativo dos órgãos colegiados, usados pelos Po-
deres Legislativo e Judiciário, e pelas Agências Regula-
doras, para disciplinar matéria de sua competência es-
pecífica.
ATENÇÃO! As agências reguladoras possuem poder normativo que se res-
tringe ao âmbito técnico da prestação do serviço e expedem os atos por
meio de manifestação do seu Conselho Diretivo.

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Atos
ordinatórios
Organizam a prestação do serviço, por meio de normas que se aplicam in-
ternamente aos órgãos pertencentes à estrutura administrativa, ensejando
a manifestação do Poder Hierárquico da Administração.
NÃO geram direitos adquiridos a seus destinatários.
Atos
ordinatórios
Portaria
Ato administrativo individual que estipula ordens e determina-
ções internas e estabelece normas que geram direitos ou
obrigações internas a indivíduos específicos.
Circular
Para a edição de normas uniformes a todos os servidores,
subordinados a um determinado órgão.
Ordem de
Serviço
Finalidade de distribuir e ordenar o serviço interno do órgão,
escalonando entre os setores e servidores.
Despacho
Por ele as autoridades públicas proferem decisões (finais ou
interlocutórias no processo administrativo) acerca de determi-
nadas situações específicas, de sua responsabilidade funcio-
nal.
Memorand
o
Ato de comunicação interna, entre agentes de um mesmo ór-
gão público, para fins de melhor executar a atividade pública
(entre setores de uma mesma estrutura orgânica).
Ofício
Ato emanado para garantir a comunicação entre autoridades
públicas ou entre estas e particulares, destinados à comuni-
cação externa, também podendo ser utilizado com a intenção
de encaminhar informações ou efetivar solicitações.
ATOS
NEGOCIAIS
Por ele a administração concede direitos pleiteados por particulares.
A manifestação de vontade do Estado coincide com o interesse do particular.
Vontade unilateral do poder público, que não goza de imperatividade.
Ato administrativo ampliativo.
ATENÇÃO! licença, autorização e permissão são formalizadas por meio de
alvará.
Autorização
Autorização
de uso de
bem público
ato discricionário e precário por meio de
que a Administração Pública autoriza o
uso de bem público por um particular de
forma anormal ou privativa, no interesse
eminentemente do beneficiário.
Autorização ato discricionário e precário através do

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de Polícia qual o Poder Público concede ao particu-
lar o exercício de determinadas atividades
materiais que dependem de fiscalização.
ATENÇÃO! Pode, a qualquer tempo, ser desfeito sem di-
reito à indenização, não gerando direito adquirido.
Situações mais transitórias.
Permissão
Ato discricionário e precário e é veiculada para conceder
ao particular o uso de determinado bem público, de forma
anormal ou privativa.
ATENÇÃO! permissão de serviço público tem natureza
de contrato administrativo (art. 40, da Lei 8.987/950).
Resta ao estudo dos atos administrativos, a análise acerca
da permissão de uso de bem público.
Caráter mais permanente ou duradouro.
É sempre concedida no interesse público.
Tem natureza de ato discricionário e deve ser precedida
de licitação.
ATOS
NEGOCIAIS
Em determinadas situações, a permissão de uso é conce-
dida por prazo determinado, mitigando-se a precariedade,
sendo impedido o poder público de revogar este ato sem
que seja devida indenização ao particular beneficiado (ve-
dada veda o venire contra factum proprium).
Licença
É ato de polícia, por meio de que o Poder Público permite
a realização de determinada atividade sujeita à fiscaliza-
ção do Estado.
Ato vinculado.
ATENֳַO! O ato de licença para construções e reformas
pode ser revogado, desde que por razões e interesse pú-
blico superveniente, cabendo ao ente estatal indenizar o
particular pelos prejuízos comprovados.
Admissão
Ato unilateral e vinculado pelo qual o Poder Público per-
mite que o particular usufrua determinado serviço público
prestado pelo Estado, mediante a inclusão em um estabe-
lecimento público.

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Aprovação
Ato administrativo discricionário, por meio do qual o Poder
Público faz o controle de legalidade e de mérito da conduta
anterior expedida pelo órgão estatal.
Pode ser prévio ou posterior ao ato controlado.
O ato que dependa de aprovação não será eficaz en-
quanto ela não for expedida
Homologação
Ato vinculado de controle de legalidade de ato anterior-
mente expedido pela própria Administração Pública.
Sempre posterior ao ato controlado.
ATOS
ENUNCIATIVOS
São os atos administrativos que estabelecem opiniões e conclusões do ente
estatal.
Para alguns doutrinadores, são fatos administrativos, por não se tratar efeti-
vamente de ato administrativo.
Não estão sujeitos à analise de mérito ou legalidade, não produzindo efeitos
imediatos.
Atestado
Trata-se de ato que comprova a existência de uma situação
analisada pelo Estado por meio de seus órgãos competentes,
não sendo hipótese previamente documentada dentro da re-
partição.
Certidão
É certificar um determinado fato que já se encontra previa-
mente registrado no órgão.
É o “espelho de um registro público”.
Apostila ou
averbação
O ente estatal acrescenta informações constantes em um re-
gistro público ou o altera, se houver descrição que não cor-
responda à realidade.
O particular para isto pede a averbação.
Parecer
Emite-se opinião de órgão consultivo do Poder Público, sobre
assunto de sua competência.
ATENÇÃO! Pode ser facultativo ou obrigatório (é indispensá-
vel à regularidade do ato).
O parecer não tem natureza vinculante.

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ATOS
ENUNCIATIVOS
Parecer
Doutrina
majoritária
Somente haverá responsabilidade do emis-
sor do parecer se ele tiver atuado de forma
dolosa, ou com erro grosseiro ao emanar o
ato de opinião.
Pareceres
normativos
Geral e abstrato, de aplicação obrigatória a
todos os casos idênticos que passarem a
existir.
Pareceres
técnicos
Pronunciamento opinativo de órgão ou
agente, sobre determinada situação relacio-
nada à sua área técnica de atuação.
Não se subordinam ao escalonamento hie-
rárquico da Administração Pública.
Aqui o mérito só é discutido por agentes es-
pecializados na mesma área técnica.
ATOS
PUNITIVOS
Por meio dos quais o Poder Público determina a aplicação de sanções, em
face do cometimento de infrações administrativas pelos servidores públicos
ou por particulares.
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Os casos de extinção configuram-se situações nas quais o ato emanado pelo poder público deixa de produzir efeitos
regularmente, sendo retirado do mundo jurídico. Alguns doutrinadores tratam daquelas que designam como hipóteses
de desfazimento do ato.
A extinção do ato pode ocorrer por diversas formas. Vejamos.
Extinção natural – ocorre quando o ato já cumpriu todos os efeitos nele dispostos ou pelo advento do termo final ou
prazo, nos atos sujeitos a termo, ou, ainda, mediante o esgotamento do conteúdo jurídico desta conduta.
ATENÇÃO! O Cumprimento dos efeitos decorre da execução material da situação apresentada no ato adminis-
trativo.
O advento do termo final ou da condição resolutiva extingue os atos sujeitos a prazo determinado ou que dependam
da ocorrência de um evento futuro e incerto para que deixe de produzir efeitos.
Pelo esgotamento do conteúdo jurídico, como, por exemplo, as férias do servidor público que estará extinta após
exauridos os seus efeitos, com o transcurso do prazo de trinta dias.
Renúncia - O particular ao qual o ato se destina abre mão do benefício concedido por meio da edição do ato
administrativo. Somente se aplica para atos ampliativos.
Desaparecimento da pessoa ou coisa sobre a qual o ato recai - O desfazimento do ato decorre do desapareci-
mento de seu objeto, ou do sujeito ao qual ele se destina.
Retirada - A extinção de uma determinada conduta estatal, mediante a edição de ato concreto que a desfaça. É
forma de extinção precoce do ato administrativo. Alguns estudiosos designam os estudos da retirada dos atos ad-
ministrativos como estudo da TEORIA DAS NULIDADES. Vejamos as hipóteses:
a) anulação. Para a doutrina majoritária a invalidação ou anulação do ato administrativo decorre da dissonância
desta conduta em relação às normas postas no ordenamento jurídico, ensejando a possibilidade de retirada destes
atos.

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ATENÇÃO! CONVALIDAÇÃO. Nas hipóteses em que o interesse público exigir e for sanável o vício, o ato
administrativo pode ser convalidado, em razão da oportunidade e conveniência, desde que a convalidação
não cause prejuízos a terceiros.
b) revogação. É a extinção do ato administrativo válido por motivo de oportunidade e conveniência, ou seja, por
razões de mérito. A Administração Pública não tem mais interesse na manutenção do ato, apesar de não haver vício
que o macule. A revogação é ato discricionário e refere-se ao mérito administrativo.
c) cassação. Ocorre a cassação nas hipóteses em que o ato administrativo é extinto por ilegalidade superveniente
em face do descumprimento dos requisitos impostos para a sua expedição pelo beneficiário. Ocorre, portanto,
quando o beneficiado do ato deixa de cumprir os requisitos de quando teve o ato deferido. Trata-se de hipó-
tese de ilegalidade superveniente por culpa do beneficiário.
d) caducidade. Trata-se de extinção do ato administrativo por lei superveniente que impede a manutenção
do ato inicialmente válido. Novamente, estamos diante de uma situação de ilegalidade superveniente, entretanto,
nestes casos, não por culpa do particular beneficiário do ato, mas sim por alteração legislativa.
e) contraposição (derrubada). Ocorre nas situações em que um ato administrativo novo se contrapõe a um ato
anterior extinguindo seus efeitos. In casu, não se fala em ilegalidade originária ou superveniente da atuação origi-
nária, mas tão somente na impossibilidade de manutenção do ato, por colidir com ato novo que trata da matéria.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
O surgimento e a evolução do Estado de Direito faz nascer a ideia de que a Administração Pública se submete ao
direito posto, assim como os demais sujeitos de direitos da sociedade.
Esse dever de ressarcir particulares por danos causados é manifestação da responsabilidade extracontratual, haja
vista o fato de que não decorre de qualquer contrato ou vínculo anterior com o sujeito indenizado.
Essa responsabilização decorre, ainda, da aplicação do princípio da isonomia, inerente ao ordenamento jurídico
constitucional pátrio, uma vez que quando, em benefício de toda a sociedade, o Estado causa um dano específico
a alguém ou a pequeno grupo de pessoas, nada mais justo que os sujeitos prejudicados sejam indenizados, como
forma de reparar a desigualdade causada pela atuação estatal.
HISTÓRICO: EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Teoria da irresponsabilidade do Estado – Em um primeiro momento, o dirigente público era quem determinava o
que era certo ou errado. A premissa de que “o rei nunca errava” (the king can do not wrong) embasa a primeira fase
da responsabilidade civil que é justamente a fase da irresponsabilidade.
As monarquias absolutistas se fundavam numa ideia de soberania, enquanto autoridade, sem abrir possibilidade ao
súdito de contestação, o Estado não respondia por seus atos, era sujeito irresponsável.
ATENÇÃO! No Brasil, não tivemos fase da irresponsabilidade.
Responsabilidade com previsão legal – O Estado, que, até então, agia irresponsavelmente, passa a ser respon-
sável, em casos pontuais, sempre que houvesse previsão legal específica para responsabilidade. Eram situações
muito restritas.
Teoria da Responsabilidade Subjetiva (teoria civilista) – Para que se possa admitir a incidência desta teoria,
necessita-se da comprovação de alguns elementos: a conduta do Estado; o dano; o nexo de causalidade e o ele-
mento subjetivo, qual seja, a culpa ou o dolo do agente.
ATENÇÃO! No Direito Brasileiro, a responsabilidade subjetiva (teoria civilista) tinha embasamento no Código Civil
de 1916, ora revogado.
Teoria da Culpa do Serviço ou faute du servisse – Neste caso, a vítima apenas deve comprovar que o serviço
foi mal prestado ou prestado de forma ineficiente ou ainda com atraso, sem necessariamente apontar o agente
causador. Não se baseia na culpa do agente, mas do serviço como um todo e, por isso, denominamos Culpa Anô-
nima.

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Teoria da Responsabilidade Objetiva – Para que haja responsabilidade objetiva, nos moldes do texto constituci-
onal, basta que se comprovem três elementos, quais sejam: a conduta de um agente público, o dano causado a
terceiro (usuário ou não do serviço) e o nexo de causalidade entre o fato lesivo e o dano.
ATENÇÃO! Não há necessidade de comprovação do requisito subjetivo.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A responsabilidade do Estado, estampada no texto constitucional, é objetiva, mas a responsabilização do agente,
perante o Estado, é subjetiva, decorrendo de comprovação de dolo ou de culpa (Art. 37, §6º, da CF).
No mesmo sentido estabelece o art. 43, do Código Civil, que a responsabilidade do ente público se configura obje-
tiva.
AGENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL
Não é apenas o Estado que responde, com base no disposto na CRFB, uma vez que o texto constitucional abarca
todos aqueles que atuam na prestação de serviços públicos.
Incluem-se, nesta teoria, as pessoas jurídicas de Direito Público da Administração Direta (os entes políticos), além
de autarquias e fundações públicas de Direito Público que serão responsabilizadas objetivamente. Faz-se uma res-
salva às pessoas da administração indireta, pois, nem todas podem ser incluídas neste conceito. As Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista somente se incluem neste dispositivo, quando criadas para a prestação
de serviços públicos. Dessa forma, insta salientar que a responsabilidade civil do Estado não abarca as empresas
estatais que exploram atividade econômica. A responsabilidade, neste caso, será regulamentada pelo direito pri-
vado, variando de acordo com a natureza da atividade econômica explorada pela entidade.
Além dos entes da administração direta e indireta, também se submetem a esse regime os particulares prestadores
de serviço público por delegação, como é o caso das concessionárias e permissionárias de serviços. Nesses casos,
em que o particular prestador do serviço ou entidade da administração indireta causa o dano, por conduta de seus
agentes, a responsabilidade da concessionária (ou entidade da administração indireta) é objetiva e o Estado tem
responsabilidade subsidiária – e objetiva – por esta atuação.
Atenção! Em nome do Princípio da Isonomia, o Supremo Tribunal Federal, por decisão do plenário, no RExt n.
591874/2009, já decidiu que, ainda que o dano seja causado a terceiro, não usuário do serviço público, a respon-
sabilidade também será objetiva, pois, se a própria constituição não diferencia, não cabe ao intérprete diferenciar
os danos causados a terceiros, em virtude de serem ou não usuários do serviço.
Ademais, em razão do Princípio da Impessoalidade, a responsabilidade é atribuída à pessoa jurídica já que o ato
praticado pelo agente não é dele e sim da pessoa que ele representa.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das prestadoras de serviços públicos não depende
da comprovação de elementos subjetivos ou ilicitude, baseando-se, somente em três elementos, quais sejam con-
duta de agente público, dano e nexo de causalidade.
A conduta deve ser de determinado agente público que atue nesta qualidade ou, ao menos, se aproveitando da
qualidade de agente para causar o dano. Dessa forma, ainda que o agente público não esteja em seu horário de
trabalho, caso ele se aproveite da qualidade de agente para ensejar o dano, estará configurada hipótese de respon-
sabilização do ente público. A situação é corolário da teoria da imputação (ou teoria do órgão) que define que a
conduta do agente público deve ser imputada ao ente estatal que ele representa.
Atenção! O entendimento majoritário da doutrina é que a conduta que enseja a responsabilidade objetiva do ente
público é a conduta comissiva. Em casos de omissão dos agentes, a responsabilidade se configura subjetiva.
Quanto ao dano, para que se reconheça o dever de indenizar, é imprescindível que haja dano. Os danos que geram
responsabilidade do estado são os danos jurídicos, ou seja, o dano a um bem tutelado pelo direito, ainda que
exclusivamente moral.

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Ademais, nos casos de danos decorrentes de atos lícitos, a responsabilização do ente estatal depende da compro-
vação de que estes danos são anormais e específicos. Isso porque o dano deve ser certo, valorado economica-
mente e de possível demonstração. Nos atos ilícitos não ocorre esse aditivo porque a conduta por si só já gera o
dever de indenizar, haja vista a violação direta ao princípio da legalidade.
É oportuno ressaltar que o mesmo ato pode ensejar um dano anormal a alguns administrados e não a outros. Tal
situação em que o mesmo ato gera o dever de indenizar determinadas pessoas, mas não enseja a reparação em
relação a outras é o que a doutrina denominou Teoria do Duplo Efeito dos atos administrativos: o mesmo ato
administrativo pode vir a causar um dano específico/anormal para determinada pessoa e para outra não causar dano
passível de indenização.
Quanto ao nexo de causalidade, como regra, o Brasil adotou a teoria da causalidade adequada, por meio da qual
o Estado responde, desde que sua conduta tenha sido determinante para o dano causado ao agente. Assim, se
condutas posteriores, alheias à vontade do Estado, causam o dano a um terceiro, ocorre o que se denomina, na
doutrina, de teoria da interrupção do nexo causal a excluir a responsabilidade estatal.
Essas situações, nas quais ocorre a interrupção do nexo de causalidade, são apontadas, pela doutrina, como hipó-
teses excludentes de responsabilidade do Estado e, em provas objetivas, é comum a menção a três dessas situações,
quais sejam, Caso Fortuito, Força Maior e Culpa Exclusiva da Vítima – que são, repita-se, nada mais do que
hipóteses de exclusão do nexo de causalidade.
TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil objetiva do Estado, apontada pelo texto constitucional, em seu art. 37, §6º e trabalhada nessa
obra se baseia, conforme entendimento da doutrina majoritária, na teoria do risco administrativo. Ocorre que tal teoria
se contrapõe à teoria do risco integral, apontada por alguns doutrinadores como justificadora da responsabilização
estatal.
É de suma importância diferenciar cada uma dessas teorias.
Teoria do Risco Administrativo – a atividade administrativa tem como finalidade alcançar o bem comum e se trata
de uma atividade potencialmente danosa. Por isso, surge a obrigação econômica de reparação de dano pelo Estado
pelo simples fato de assumir o risco de exercer tal atividade, independentemente da má prestação do serviço ou da
culpa do agente público faltoso.
ATENÇÃO! Admite as causas excludentes de responsabilidade.
Teoria do Risco Integral – o ente público é garantidor universal e, sendo assim, conforme esta teoria, a simples
existência do dano e do nexo causal é suficiente para que surja a obrigação de indenizar para a Administração, pois
não admite nenhuma das excludentes de responsabilidade.
A doutrina majoritária indica que esta Teoria do Risco Integral deve ser aplicada em determinados casos, quais
sejam: a) atividade nuclear; b) dano ao meio ambiente; c) Acidente de trânsito (DPVAT); d) crimes ocorridos a bordo
de aeronaves que estejam sobrevoando o espeça aéreo brasileiro; e) danos decorrentes de ataques terroristas.
RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO DO ESTADO
Existem situações fáticas em que o dano é causado a um particular em virtude de uma não atuação do agente
público. Nesses casos, analisamos o regramento aplicado à responsabilização do Estado decorrente da omissão
dos seus agentes, ou seja, da ausência de conduta do agente, em situações nas quais teria o dever de atuar previsto
em lei. A maioria da doutrina entende que a conduta omissiva não está abarcada pelo art. 37, §6º da CRFB. O não
fazer do Estado, a falta de atuação do Estado não geraria responsabilidade objetiva nos moldes do texto constituci-
onal, que traz implícita, em seus termos, a existência de uma conduta como elemento da responsabilidade pública.
A doutrina e jurisprudência dominantes reconhecem que, em casos de omissão, aplica-se a Teoria da responsa-
bilidade subjetiva, onde o elemento subjetivo está condicionando o dever de indenizar.
A Responsabilidade Subjetiva aplicável, neste caso, não é aquela apresentada ou defendida pela da teoria civilista, ou
seja, não depende da demonstração de dolo ou culpa do agente público, mas sim da responsabilização decorrente da
Culpa Anônima. Relembre-se que tal teoria entende que a má prestação do serviço ou a prestação ineficiente geraria
a responsabilidade subjetiva do estado.

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Sendo assim, são elementos definidores da responsabilidade do Estado em casos de omissão de seus agentes: o
comportamento omissivo do Estado, o dano, o nexo de causalidade e a culpa do serviço público. Com efeito, a
responsabilização, neste contexto, depende da ocorrência de ato omissivo ilícito, ou seja, a omissão do agente
deve configurar a ausência de cumprimento de seus deveres legalmente estabelecidos.
É cediço que, atualmente, a prestação do serviço público tem um padrão considerado normal, baseado no Princípio
da Reserva do Possível, ou seja, tem que haver compatibilidade com o orçamento público e sua estruturação na
prestação dos serviços. Se este está sendo realizado dentro do padrão normal esperado, não há que se falar em
responsabilizar o Estado.
RESPONSABLIDADE POR OMISSÃO E TEORIA DO RISCO CRIADO (RISCO SUSCITADO)
Por vezes, em algumas circunstâncias, o Estado cria situações de risco que levam à ocorrência do dano. Por meio
de um comportamento positivo, o Estado assume grande risco de gerar o dano a particulares. Assim, nesses casos,
o Estado responde objetivamente por ele, ainda que não se demonstre conduta direta de um agente público. As
situações mais corriqueiras decorrem da guarda de pessoas ou de coisas, como é o caso dos detentos de um presí-
dio, de crianças dentro de uma escola pública, de carros apreendidos no pátio do Departamento de Trânsito, de
armazenamento de armas.
A responsabilização, nestes casos, dependerá somente da comprovação de que a custódia é uma condição sem
a qual o dano não teria ocorrido, mesmo que situações supervenientes tenham contribuído para o dano. Trata-se
da chamada teoria da conditio sine qua non, a responsabilizar o Estado em casos de custódia.
INDENIZAÇÃO
No que tange à indenização paga pelo Estado a particulares, se faz necessária a diferenciação acerca das hipóteses
que podem ensejá-la, para que não se imagine que todo pagamento de indenização pela fazenda pública configure-
se hipótese de responsabilidade civil do Estado. Com efeito, não se pode confundir o art. 37, §6º, que regulamenta a
responsabilidade extracontratual do ente público com as situações de responsabilidade contratual e sacrifício de
direito passíveis de indenização previstas na Constituição Federal ou em leis infraconstitucionais.
Responsabilidade
Contratual
Responsabilidade
Civil (Extracontratual)
do Estado
Sacrifício de direito
Base
legal
Lei 8666/93. Art. 37, §6º da CF
Art. 5º, XXIV e XXV da
CF. DL 3365/41, entre
outros.
Danos
Danos ocorridos no
bojo de contratos admi-
nistrativos que enseja-
ram um desequilíbrio
contratual.
Dano indireto causado
a terceiros (sem vínculo
direto e contratual com
o poder público) por
atuação do Estado na
busca do interesse co-
letivo, seja a execução
de obras públicas ou
prestação de serviços
públicos.
Dano direito causado
por atuação administra-
tiva direcionada a res-
tringir ou retirar o direito
do particular.
Finalidad
e da
reparaçã
Manutenção do equilí-
brio econômico-finan-
ceiro do contrato.
Garantia da isonomia e
reparação de danos
Ressarcimento pela re-
tirada ou extinção do di-
reito.

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o causados indireta-
mente.
EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE DO ESTADO
A ausência de qualquer um destes exclui o dever de indenizar do ente público. Dessa forma, a doutrina que aponta
caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima, como únicas hipóteses de excludentes de responsabili-
dade, está totalmente equivocada
Atenção! Nas situações em que não se pode atribuir exclusivamente à vítima o dano causado, porém, verifica-se
sua participação no evento danoso. Trata-se de situação de culpa concorrente entre a vítima e o ente público.
RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO
Os agentes públicos respondem somente de forma subjetiva – ou seja, após a análise de dolo ou culpa desse –
perante o Estado em ação de regresso. Sendo assim, inobstante a responsabilidade seja atribuída à Pessoa Jurídica,
o agente que ensejou o dano não se exime de ressarcir os prejuízos causados ao ente público.
Atenção! Conforme entendimento pacificado no Supremo Tribunal Federal, não é possível a propositura de ação,
diretamente, em face do agente público causador do dano. Isso porque, no momento em que o texto constitucional,
em seu art. 37, §6º, estabeleceu a responsabilidade estatal, garantiu um direito ao particular lesado de ser indeni-
zado pelos prejuízos que sofreu, mas também concedeu ao agente a garantia de só ser cobrado pelo Estado. É o
que se convencionou chamar de teoria da dupla garantia – garantia à vítima e também ao agente
Insta salientar, todavia, que o Superior Tribunal de Justiça se manifestou em, sentido diverso, no ano de 2014, admi-
tindo a propositura da ação de reparação civil pela vítima, diretamente, em face do agente público, em razão da busca
por economicidade e eficiência processual.
Nestes casos em que a vítima opta por colocar o servidor estatal no pólo passivo da demanda, necessariamente,
terá que comprovar o dolo ou a culpa do sujeito como forma de sair vencedor na lide.
Assim, a matéria, atualmente, é controversa, devendo o candidato atentar para a forma como a banca se porta
diante do questionamento feito.
DENUNCIAÇÃO À LIDE DO AGENTE PÚBLICO
O entendimento majoritário, apontado pela doutrina, é de que não é possível essa intervenção. Isso porque a denun-
ciação à lide geraria uma ampliação subjetiva do mérito da ação, acarretando ao autor-vítima manifesto prejuízo à
celeridade na prestação jurisdicional.
DOLO E ERRO GROSSEIRO
O Decreto 9830/19 que regulamenta dispositivos da LINDB regulamenta que o agente público pode ser responsa-
bilizado por suas decisões ou opiniões técnicas, nas hipóteses em que se demonstrar que agiu ou se omitiu com
dolo, direto ou eventual, ou, ainda se tiver cometido erro grosseiro, no desempenho de suas funções.
Por se tratar de conceito jurídico indeterminada, a definição de erro grosseiro é apresentada no decreto, referindo-
se àquele que seja manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão
com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.
Ressalte-se, ainda, que aquele que buscar a responsabilização do agente público terá o dever de comprovar o
elemento subjetivo, sendo que este não responderá por qualquer conduta se não restar comprovada, nos autos do
processo de responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.

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PRAZO PRESCRICIONAL
Quanto ao prazo prescricional, existe grande controvérsia doutrinária e jurisprudencial. Vejamos no quadro abaixo
as duas correntes.
Art. 1º do
Decreto
20.910/32 e
art. 1º-C da
Lei 9494/97
5 anos
Jurisprudência e doutrina que defen-
dem essa posição explicam que, o
CC/02 é lei geral e lei geral não revoga
lei especial.
Art. 206, §3º,
V, do CC/02
3 anos
Jurisprudência e doutrina que o defen-
dem explanam que, o CC/02 é norma
posterior e mais benéfica ao ente pú-
blico.
A questão ainda não se encontra pacificada na doutrina, no entanto, para fins de provas de concursos, melhor
seguir o entendimento de que o prazo prescricional é de 5 anos, com base em lei específica, por ser o enten-
dimento jurisprudencial mais aceito.
Saliente-se que, para a doutrina majoritária, conforme dicção do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, a ação de
ressarcimento ao erário é imprescritível. Insta ressaltar que somente é imprescritível, no entendimento do Supremo
Tribunal Federal, a ação de ressarcimento ao erário por danos causados por agentes ao patrimônio público, em razão
da prática de ato de improbidade doloso.
Caso o dano tenha sido causado por um particular, a ação de ressarcimento em face desse sujeito prescreve
em conformidade com a legislação civil, ou seja, 3 anos, nos moldes do Código Civil ora vigente.
RESPONSABILIDADE POR OBRA PÚBLICA
A responsabilidade decorrente de obras públicas deve ser analisada diante de enfoques diferentes. Isso porque exis-
tem situações em que os danos decorrem da má execução da obra pública e, em outros casos, o dano decorre da
existência da obra em si e não de sua execução indevida. Analisemos as hipóteses.
a) Responsabilidade decorrente da má execução da obra.
Neste caso, quando executada pelo próprio Estado, a responsabilidade é objetiva, uma vez que a conduta do agente
público está ensejando um dano ao particular.
Por outro lado, quando executada por um empreiteiro através de contrato administrativo. Se o dano foi provocado
por culpa exclusiva do executor, lhe será atribuída responsabilidade subjetiva (corrente majoritária). Já o Estado
responde subjetivamente, se foi omisso no dever de fiscalização do contrato celebrado.
b) Responsabilidade pelo simples fato da obra.
O simples fato de a obra existir poderá vir a causar um dano ao particular. Nestes casos é irrelevante saber quem
está executando a obra. Ocorrendo o prejuízo, ter-se-á a responsabilidade objetiva do Estado.
RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS
Neste ponto, para definição acerca da responsabilização ou não do ente estatal por atos legislativos, se faz neces-
sária a diferenciação entre leis de efeitos concretos e leis em sentido formal e material (leis gerais e abstratas).
Leis de efeitos concreto – Algumas leis ostentam a qualidade de lei em sentido formal, porém não o são em sentido
material, configurando, em verdade, verdadeiros atos administrativos. São as chamadas leis de efeitos concretos.

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De tais leis decorre a responsabilidade civil do ente que a emanou, assegurado ao lesado o direito à reparação do
dano, nos mesmos moldes da responsabilidade civil do Estado por atos administrativos, com base da teoria do risco
administrativo.
Leis em sentido formal e material – São os atos legislativos típicos. São emanados pelo legislativo, com sanção
do executivo (em obediência ao processo legislativo constitucional) e estipulam normas gerais e abstratas.
Como regra geral, em se tratando de atos legislativos típicos (sentidos material e formal), inexiste responsabilidade
civil do Estado por sua edição.
Entretanto, para a doutrina é majoritária, excepcionalmente, pode haver a responsabilização do Estado por estes
atos. Para isso, deve haver dano específico a alguém e a inconstitucionalidade da lei deve ser declarada por meio
de ação direta, em controle concentrado exercido pelo Supremo Tribunal Federal. Somente assim, declarada in-
constitucional, com efeito erga omnes seria possível a responsabilização estatal decorrente dela.
RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS
O entendimento majoritário, atualmente, se funda na irresponsabilidade do ente público por atos jurisdicionais típi-
cos. Afinal, pelo princípio da recorribilidade dos atos jurisdicionais, se um ato de um magistrado prejudica a parte
no processo ela possui mecanismos recursais e até outras ações para eventuais revisões do ato. Ademais, o exer-
cício da função jurisdicional também retrata uma parcela da soberania do Estado, não sujeita a responsabilização
geral.
Essa regra pode ser aplicada, quando se trata dos atos jurisdicionais no bojo de ações cíveis, em que não há risco à
liberdade dos indivíduos envolvidos no processo, por determinação do Estado. Quando se está diante de ato jurisdi-
cional criminal, o ente público assume o risco de privar a liberdade dos indivíduos como forma de punição e, portanto,
deve-se responsabilizar pelos prejuízos indevidos que decorram desse risco.
Sendo assim, apesar do entendimento adotado de que o Estado não é responsável por decisões judiciais, há uma
exceção expressa no texto constitucional (art. 5º, LXXV, da CF).
Atenção! Ação de regresso em face do agente público juiz depende da demonstração de dolo ou erro grosseiro.
RESPONSABILIDADE DAS PESSOAS JURÍDICAS POR ATOS PRATICADOS CONTRA O PODER PÚBLICO
(LEI ANTICORRUPÇÃO)
Em 01 de agosto de 2013, foi sancionada a lei 12.846/13, chamada pela mídia de lei “anti-corrupção”, que trata acerca
da responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração
pública, seja ela entidade nacional ou estrangeira, bem como as organizações públicas internacionais que são, neste
caso, equiparadas às entidades estrangeiras.
A lei se aplica às sociedades empresárias e às sociedades simples, personificadas ou não, independentemente da
forma de organização ou modelo societário adotado, bem como a quaisquer fundações, associações de entidades
ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou representação no território brasileiro, constituídas
de fato ou de direito, ainda que temporariamente, definindo suas responsabilizações, objetivamente, nos âmbitos
administrativo e civil, pelos atos lesivos que estão enumerados na própria lei, sejam esses atos praticados em seu
interesse ou benefício, exclusivo ou não.
Conforme disposto na lei, a pessoa jurídica será responsabilizada, independentemente da responsabilização indivi-
dual das pessoas naturais que as represente. Todavia, é importante ressaltar que a lei se dispõe a tratar apenas da
responsabilização das Pessoas Jurídicas, não excluindo a responsabilidade individual de seus dirigentes ou admi-
nistradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do ato ilícito, que terão suas responsabilida-
des apuradas na esfera cível ou criminal. Por óbvio, não se pode falar em responsabilidade objetiva de pessoas
físicas e, desta forma, os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados por atos ilícitos, na medida
da sua culpabilidade.

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Neste ponto, vale destacar a necessidade da leitura da Lei 12.846/13, a qual dispõe sobre a responsabilização
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estran-
geira, e dá outras providências.
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
Inicialmente, cumpre ressaltar que não existe um diploma legal específico que discipline o controle da atuação admi-
nistrativa. A matéria tem origem na Constituição da República e é regulamentada por diversas leis infraconstitucionais
que visam a garantir que o Estado não atuará livremente, diante do ordenamento jurídico posto.
Com efeito, a sujeição da atividade administrativa do Poder Público ao amplo controle decorre da formação do Estado
democrático de Direito, no qual todas as pessoas da sociedade, incluindo o próprio Poder Público, se submetem às
normas estipuladas mediante lei. Neste sentido, somente a lei deve pautar a atividade do ente estatal, atividade cujo
fim imediato deve ser sempre a satisfação das necessidades públicas.
Não se pode esquecer que a noção de República, no latim res publica, transmite a ideia de que o titular do patrimônio
público é o povo e não a Administração Pública, sendo submissa, esta entidade, ao princípio da indisponibilidade do
interesse público.
Dessa forma, o decreto lei n. 200/1967, em seu art. 6º, V, dispõe que as atividades da Administração Federal obe-
decerão como princípio fundamental ao controle exercido pelos cidadãos e pelos próprios órgãos internos desta
entidade, abrangendo, inclusive, aqueles que integram a estrutura dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Inclusive, neste ínterim, a Constituição Federal, mediante alteração sofrida pela Emenda Constitucional n. 45/2004,
definiu a criação de dois órgãos com a atribuição de controle da atuação do Estado, quais sejam, o Conselho Nacional
de Justiça e o Conselho Nacional do Ministério Público, em seus artigos 103-B e 130-A, respectivamente.
Quanto ao seu conceito, o controle administrativo representa um conjunto de instrumentos definidos pelo ordena-
mento jurídico a fim de permitir a fiscalização da atuação estatal por órgãos e entidades da própria Administração
Pública, dos Poderes legislativo e Judiciário, assim como pelo povo diretamente, compreendendo ainda a possibili-
dade de orientação e revisão da atuação administrativa de todas as entidades e agentes públicos em todas as
esferas de poder.
José dos Santos Carvalho Filho dispõe que “podemos denominar de controle da Administração Pública o conjunto
de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da
atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder”.
Com efeito, pode-se verificar que o controle da atuação estatal deve-se dividir em dois aspectos distintos.
Primeiramente, deve-se controlar a atuação estatal em relação à sua adequação com o ordenamento jurídico. Nes-
tes casos, trata-se de controle de legalidade dos atos, que decorre do fato de que toda atuação administrativa
deve estar previamente estipulada em lei. Não se pode esquecer ser ilícita qualquer conduta praticada, ainda que
para satisfação do interesse público, se não estiver previamente delineada por normas jurídicas anteriores.
Por sua vez, também se verifica a possibilidade de controle do mérito da atuação estatal, situações em que não se
discute a legalidade da conduta – que será lícita – mas sim a oportunidade e conveniência de sua manutenção,
diante de situações supervenientes que alterem o cenário no qual se deu o exercício da atividade.
ATENÇÃO! Não confundir com controle da atividade política de Estado, que só se efetiva nas hipóteses previstas
na CF/88 e visa adequar as políticas estatais à legislação aplicável. Este controle é exercido sobre os atos políticos
(declaração de guerra, a concessão de anistia, a declaração de estado de defesa ou estado de sítio).
CLASSIFICAÇÕES
Vejamos no quadro abaixo as principais classificações definidas pela doutrina majoritária.

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Quanto à natureza do
órgão controlador
Controle
legislativo
Executado pelo Poder Legislativo direta-
mente ou mediante auxílio do Tribunal de
Contas.
Controle
Administrativo
Decorre do poder de autotutela conferido
à Administração Pública
Controle Judicial
Realizado pelo Poder Judiciário, mediante
provocação de qualquer interessado que
esteja sofrendo lesão ou ameaça de lesão
em virtude de conduta ou omissão admi-
nistrativa que o atinja direta ou indireta-
mente.
Quanto à extensão do
controle
Controle Interno
Exercido dentro de um mesmo Poder, por
meio de órgãos especializados (art. 74, da
CF/88).
Controle Externo
Entre entidades diversas. Como também
exercido por um poder em relação aos
atos administrativos praticados por outro
poder do estado.
Também aquele exercido diretamente pe-
los cidadãos, o chamado, controle popu-
lar (art. 31, §3°, da CF/88).
ATENÇÃO! Somente pode ser exercido
se tiver base constitucional (mitigação ao
princípio da tripartição de poderes).
Quanto ao âmbito de
atuação
Controle por
subordinação
Realizado por autoridade hierarquica-
mente superior a quem praticou o ato, ou
seja, entre órgãos e agentes de uma
mesma pessoa jurídica da Administração
Pública.
Controle por
vinculação
Exercido pela administração direta sobre
as entidades descentralizadas, não se ca-
racterizando como subordinação hierár-
quica, mas tão somente uma espécie de
supervisão (controle finalístico, art. 19,
Decreto lei n. 200/1967).
Quanto à natureza
Controle de
legalidade
Analisa se o ato administrativo foi prati-
cado em conformidade com o ordena-
mento jurídico.
Controle de Verifica a oportunidade e conveniência

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mérito administrativas do ato controlado.
ATENÇÃO! De regra, compete exclusiva-
mente ao próprio Poder que, atuando na
função de Administração Pública, praticou
a conduta.
Excepcionalmente o Poder Legislativo
tem competência para exercer o controle
de mérito sobre atos praticados pela Ad-
ministração.
O controle exercido pelo Judiciário é sem-
pre vinculado à legalidade da conduta es-
tatal.
Quanto ao momento de
exercício
Controle Prévio
Pode ser feito quando o ato administrativo
está na iminência de ser praticado ou
quando ainda se encontra em formação.
Controle
Concomitante
Exercido durante a execução da atividade
controlada.
Controle
Posterior
Verifica a regularidade e conveniência di-
ante de atos administrativos já praticados
em sua inteireza.
Quanto à iniciativa
Controle de ofício
Realizado sem a provocação da parte in-
teressada (o exercido pela própria Admi-
nistração Pública e pelo Poder Legislativo
pode ser de ofício).
Controle
provocado
Aquele que depende da iniciativa da parte
interessada (o controle jurisdicional de-
pende de provocação).
CONTROLE ADMINISTRATIVO
Controle exercido pela própria Administração Pública em relação a suas condutas, em decorrência do poder da
autotutela. Visa a confirmação, correção ou alteração de comportamentos administrativos.
O controle administrativo pode ser realizado de forma prévia, concomitante ou posterior ao ato controlado e deve
pautar-se na análise de legalidade dos atos controlados, assim como nos aspectos de oportunidade e conveniência
destas condutas.
Ademais, trata-se de controle que pode ser exercido mediante provocação, ou de ofício por iniciativa do órgão
controlador, uma vez que essa prerrogativa configura poder-dever atribuído à Administração Pública.
É exercido pelo Poder Legislativo e Judiciário, quando exercem a função administrativa atipicamente.
O texto da Carta Magna define que o controle administrativo deve ser exercido, visando algumas finalidades especí-
ficas, quais sejam: a) Avaliar o cumprimento das metas e projeções definidas na lei do plano plurianual, assim como
a execução dos programas definidos pelo governo e dos orçamentos da União Federal; b) Comprovar a legalidade e

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avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
públicos e nas entidades da administração pública federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado; c) Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da União; d) Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
ATENÇÃO! Os agentes responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade
ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
Meios de controle.
Os meios de controle administrativo são a supervisão ministerial sobre as entidades personalizadas que integram a
Administração Indireta e o controle hierárquico típico dos órgãos da administração direta.
Com efeito, a fiscalização hierárquica é exercida, no âmbito de uma mesma pessoa jurídica administrativa, entre
seus órgãos e agentes, com o intuito de ordenar e coordenar atividades, além de atuar na orientação e revisão de
atos administrativos viciados ou inoportunos e inconvenientes ao interesse público. É importante ressaltar que a
organização hierárquica dispõe os órgãos públicos em níveis de subordinação, concedendo aos órgãos de hierarquia
mais elevada a possibilidade de rever as condutas daqueles que lhe são inferiores.
Ademais, a supervisão ministerial se manifesta entre entidades diferentes, sendo também designado como controle
finalístico, ou tutela administrativa. Em razão da autonomia administrativa existente nos entes da Administração des-
centralizada, este controle é diverso daquele apresentado em decorrência da hierarquia.
Dessa forma, o controle finalístico depende de norma legal que o estabeleça, delimitando os limites e forma de exer-
cício desta atividade controladora, definindo os aspectos a serem controlados e as hipóteses em que se admite a
realização de controle. Deve ainda ser indicada a autoridade controladora e as finalidades desta ingerência.
Provocação da Administração Pública.
O controle administrativo pode ser exercido por iniciativa direta do órgão controlador, sem a necessidade de provo-
cação de qualquer interessado. Inclusive, o controle da Administração Pública não substitui ou impede o exercício
do controle pelo Poder Judiciário posteriormente. Saliente-se, ainda, que não se faz necessário o esgotamento da
via administrativa para que se possa recorrer ao Poder Judiciário, salvo nos casos definidos na CF, mais especifi-
camente em relação à Justiça Desportiva.
A possibilidade de provocação da Administração Pública para efetivação do controle decorre do direito de petição
(art. 5º, XXXIV, da CF), que é uma garantia de obter resposta aos pedidos efetivados, não produzindo qualquer
efeito o silêncio administrativo, salvo disposição legal em contrário.
A provocação aos entes da Administração pode-se dar por meio de: a) representação: ato por meio do qual o
particular requer a anulação de ato lesivo ao interesse público. Neste caso, o peticionante não é diretamente preju-
dicado pela conduta impugnada; b) reclamação: ato de impugnação que visa à retirada de conduta administrativa
que viola direito preexistente do peticionante; c) pedido de reconsideração: ato por meio do qual se peticiona
requerendo a retratação da autoridade pública de uma conduta previamente praticada.
Recursos administrativos.
Inicialmente, cumpre ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, acompanhando a tendência doutrinária, entende ser
inerente à garantia da ampla defesa, constitucionalmente definida, o direito ao duplo grau de julgamento na esfera
administrativa. Tal entendimento é decorrência lógica da leitura da Súmula Vinculante n. 21 da Suprema Corte, que
considera inconstitucional qualquer lei que exija depósito prévio ou caução para interposição de recursos administra-
tivos.
Além disso, o art. 56, da lei 9784/99, garante o direito à interposição de recursos administrativos, seja para combater
uma decisão por motivo de ilegalidade, seja por motivo de mérito.
Por disposição legal, se entende que são legitimados à interposição de recursos os titulares de direitos e interesses
que forem parte no processo; aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recor-
rida; as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos e também todos os
cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. Ademais, o recurso será interposto por meio de
requerimento no qual o recorrente deverá expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo ainda juntar os
documentos que julgar convenientes, sendo imprescindível salientar que os recursos interpostos, salvo disposição
legal em contrário, terão efeito meramente devolutivo, não suspendendo a eficácia da decisão impugnada.

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Na seara administrativa, não há vedação da reformatio in pejus. Nestes casos, se, do julgamento do recurso, puder
decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da
decisão, em obediência à garantia do contraditório e da ampla defesa.
Após a tramitação do processo em todas as instâncias, legalmente permitidas, estará formada a coisa julgada ad-
ministrativa, não podendo mais ser objeto de discussão na esfera administrativa.
Ao tratar de recursos hierárquicos, a doutrina identifica o recurso próprio e o impróprio. Analisemos as expressões.
Recurso hierárquico próprio é endereçado à autoridade hierárquica superior à que praticou o ato recorrido, dentro
da estrutura orgânica de uma mesma pessoa jurídica. Pode ser interposto sem necessidade de previsão legal.
Recurso hierárquico impróprio é dirigido à autoridade que não possui posição de superioridade hierárquica em
relação a quem praticou o ato recorrido, mas tão somente a possibilidade de controle em decorrência de vinculação
(depende de expressa previsão legal).
CONTROLE LEGISLATIVO
É realizado no âmbito do parlamento e dos órgãos auxiliares do poder Legislativo, sobre os atos praticados pela
Administração Pública, nos limites definidos pela Constituição. Em verdade, sua abrangência inclui o controle político
sobre o próprio exercício da função administrativa e o controle financeiro sobre a gestão dos gastos públicos dos três
poderes.
A doutrina costuma explicitar que o controle legislativo poderá ser exercido de ofício ou mediante provocação de
particulares interessados que terão o poder de representar aos órgãos controladores com denúncias de irregularida-
des. Ademais, este controle poderá ser prévio, concomitante ou posterior à prática do ato controlado e pode ser
exercido no que tange aos aspectos de legalidade e de mérito. Neste sentido, aponta-se que a aprovação efetivada
pelo senado para a nomeação de um Ministro do Supremo Tribunal Federal, por exemplo, configura ato discricionário,
extrapolando a simples análise de legalidade.
Outrossim, divide-se o controle legislativo em controle parlamentar direto e controle exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas.
Controle Parlamentar Direto – É o controle efetivado pelo próprio parlamento diretamente, mediante manifestação
do Congresso Nacional, ou por meio de uma de suas casas. As hipóteses estão espraiadas no texto constitucional e
podem ser exemplificadas, a saber.
 Compete ao Congresso Nacional autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a
permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente,
ressalvados os casos previstos em lei complementar.
 Somente o Congresso poderá autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do
País, quando a ausência exceder a quinze dias.
 É competência do Congresso sustar os atos normativos do Chefe do Executivo que extrapolem o poder
regulamentar, invadindo seara de lei.
Convém relembrar que o controle legislativo sobre as atividades da administração somente pode ser realizado nas
hipóteses taxativamente previstas na Constituição da República, sob pena de violação ao princípio da Tripartição dos
Poderes.
Controle exercido pelos Tribunais de Contas – O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder legislativo no
controle externo. Tem competência para fiscalização de quaisquer entidades públicas, incluindo as contas do Minis-
tério Público, Legislativo e Judiciário, assim como para efetivar seu controle sobre entidades privadas que utilizem
dinheiro público para execução de suas atividades.
Há a previsão de Tribunal de Contas no âmbito estadual e federal, assim como a possibilidade de criação de Tribunal
de Contas dos Municípios.
O TCU é integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo
o território nacional, sendo os seus membros nomeados dentre brasileiros que tenham mais de trinta e cinco e

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menos de sessenta e cinco anos de idade, idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos,
contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, além de possuir mais de dez anos de exercício
de função ou de efetiva atividade profissional que exija estes conhecimentos.
Atribuições do Tribunal de Contas da União – O texto constitucional define as atribuições do TCU. Vejamos
abaixo algumas destas atribuições:
 Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que de-
verá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento (não julga as contas).
 Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Pú-
blico Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuízo ao erário (o TCU poderá declarar, incidenter tantum, a inconstitucionalidade de leis e normas, Sú-
mula n. 347, do STF).
A lei 13848/19 reitera a legitimação do Tribunal de Contas para controle das Agências Reguladoras (autar-
quias em regime especial), ao dispor, em seu artigo 14 que “O controle externo das agências reguladoras
será exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União”.
 Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na adminis-
tração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, re-
formas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato con-
cessório.
 Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de
inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades privadas
que atuem na prestação de serviços por meio da transferência de verbas públicas.
CONTROLE JUDICIAL
Inicialmente, vale esclarecer que o direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição única ou sistema inglês que esta-
belece que todos os litígios, sejam eles administrativos ou privados, podem ser levados à justiça comum, ou seja, ao
Poder Judiciário, único com competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, com
força de coisa julgada material.
É possível a provocação do judiciário para análise de controvérsias ainda que já se tenham esgotado as instâncias
administrativas e independentemente disso. Contudo, “O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e
às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei” (art. 217, §1°,
da CF/88).
Esse controle só pode se realizar mediante provocação do interessado e somente no que tange aos aspectos de
legalidade.
A atividade política de Estado não se submete a controle judicial in abstratum, dada a ampla discricionariedade
atribuída a esta função estatal e os atos interna corporis.
Prescrição administrativa
O art. 1°, do Decreto n. 20.910/32, define que todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou
municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se origi-
narem
Por sua vez, o art. 1º-C, da lei 9.494/97, dispõe que “Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos
danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado pres-
tadoras de serviços públicos”.
A matéria foi alvo de algumas controvérsias após a edição do Código Civil de 2002, não obstante o prazo prescricional
previsto neste diploma para ações de reparação civil seja de três anos, somente.

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Contudo, a jurisprudência majoritária aponta no sentido de que o Código Civil, dada sua qualidade de norma geral,
não tem o poder de revogar as disposições de lei especial, mantendo-se a aplicação da lei 9.494/97, com a prescri-
ção quinquenal destas ações.
Coisa julgada administrativa
É comum encontrar na doutrina e na jurisprudência referências à denominada coisa julgada administrativa,
característica inerente à decisão tida como imutável após o esgotamento de todos os prazos para a interposição de
recursos administrativos.
Contudo, vale destacar que o impedimento de que uma matéria volte a ser discutida administrativamente não afasta
o Poder Judiciário da controvérsia, mesmo porque, no ordenamento jurídico brasileiro, o exercício da jurisdição é
inafastável, nos moldes do art. 5º, XXXV, da CF/88.
Ações judiciais
Consoante explicitado, a atuação judicial depende de provocação do particular interessado no sentido de requerer a
manifestação deste poder, anulando ato administrativo viciado ou impedindo a prática de ato a ser realizado, ou
ainda, determinando a atuação do ente público em determinadas situações nas quais a omissão configura ilicitude.
Atualmente, existem vários instrumentos para efetivação do controle jurisdicional. As mais importantes ações judiciais
de controle da administração pública são: a) mandado de segurança; b) habeas data, c) mandado de injunção; d)
ação popular; e) ação civil pública; f) ação de improbidade e g) ações ordinárias que visam a anulação de atos
administrativos ou a imposição de obrigação de fazer.
Analisemos sucintamente cada uma destas ações.
a) Mandado de Segurança;
Ação mandamental de rito especial, previsto no art. 5º, LXIX e LXX da Carta Magna e regulamentada pela lei
12.016/09, para proteção de direitos individuais ou coletivos, violados ou ameaçados por ato administrativo ilegal,
aplicando-se também em casos de atos omissivos.
O preventivo admitido sempre que o particular estiver se sentindo ameaçado da prática de ato administrativo ilícito
que lhe causa danos, que pode ser convertido em repressivo se o ato se efetivar.
Mandado de Segurança Coletivo e Individual
O individual será proposto por qualquer particular que se sinta lesado por ato administrativo ilícito que viole seu
direito líquido e certo.
O coletivo é remédio especial utilizado para a proteção de direitos coletivos (transindividuais de natureza indivisível;
individuais homogêneos).
Legitimidade passiva e autoridade coatora
O Réu é a entidade pública em cujos quadros esteja lotado o agente que praticou o ato lesivo ao interesse do
particular.
A autoridade coatora atua como informante no processo (Lei n. 12.016/09).
Nas hipóteses de ato praticado por delegação, a autoridade coatora do Mandado de Segurança será a autoridade
delegada, que praticou o ato impugnado, conforme a Súmula 510 do STF.
Direito líquido e certo
Entende-se por direito líquido e certo o direito cuja prova está pré-constituída, não se admitindo a produção de
provas durante o processo.
Súmula 625, do STF.
Se os documentos estiverem em poder da Administração, que se negou a fornecê-los, o impetrante pode narrar
essa situação, determinando o magistrado que a autoridade coatora apresente os documentos em prazo estipulado
de dez dias (§1°, do art. 6°, da lei 12.016/09).
ATENÇÃO! O Mandado de Segurança impetrado para defesa de direitos individuais não pode ser manejado para
anulação de atos normativos.

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Hipóteses de cabimento
Deve ser proposta em, no máximo 120 (cento e vinte) dias, contados da data do ato impugnado, sob pena de
decadência do direito.
“O Mandado de Segurança não é substitutivo de ação de cobrança” (súmula 269, do STF).
Não cabe contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de empresas públicas, de sociedade
de economia mista e de concessionárias de serviço público.
ATENÇÃO! Cabe Mandado de Segurança dos atos praticados pelas empresas estatais, na execução de ati-
vidades de interesse público, só não sendo possível quando se tratar de ato praticado na exploração de atividade
econômica, de cunho comercial, de acordo com a Súmula 333 do STJ.
Não cabe quando se tratar de ato do qual caiba recurso administrativo ou judicial com efeito suspensivo e de decisão
judicial transitada em julgado (art. 5º da Lei 12.016/09)
Competência para julgamento
A competência varia de acordo com a autoridade coatora, havendo prerrogativa de foro, determinada pela Carta
Magna, sempre que se tratar de agente de alto escalão. Neste sentido, pode-se definir as seguintes regras de com-
petência para julgamento originário do mandamus.
Supremo Tribunal Federal (art. 102
da CF)
Contra atos do Presidente da República, das Me-
sas da Câmara dos Deputados e do Senado Fe-
deral, do Tribunal de Contas da União, do Procu-
rador-Geral da República e do próprio Supremo
Tribunal Federal.
Superior Tribunal de Justiça (art.
105 da CF)
Contra ato de Ministro de Estado, dos Comandan-
tes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou
do próprio Tribunal
Tribunal Regional Federal (art. 108
da CF)
Contra ato do próprio Tribunal ou de juiz federal
Tribunal de Justiça
Definido nas Constituições estaduais, normal-
mente para julgamento de governador, secretário
estadual e prefeitos
Justiça federal (art. 109 da CF) Outras autoridades federais
Justiça estadual Outras autoridades estaduais ou municipais
Teoria da encampação
A doutrina e a jurisprudência em direito administrativo passaram a admitir que o mandado de segurança impetrado
em face de autoridade coatora errada siga o seu curso, inclusive com a análise de mérito e decisão final. Nesse
caso, se defende que o erro em relação à autoridade coatora (que não é ré nessa ação) decorre de desconhecimento
da estrutura organizacional da Administração Pública e isso não pode impedir a defesa dos seus direitos e justificar
ilegalidades.
A súmula 628 do STJ trata do tema, deixando claros os requisitos e a possibilidade de ser utilizada a teoria da
encampaão em benefício do impetrante do mandamus.

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b) Ação Popular.
Remédio constitucional, regulamentado no art. 5º, LXXIII da Constituição Federal proposta por qualquer cidadão
que, embora não tenha sido diretamente lesado pelo ato que ele pretende anular, considere o ato lesivo ao interesse
coletivo.
Legitimidade ativa e passiva
É sempre de um cidadão e a comprovação da cidadania é sempre realizada pela juntada do título de eleitor (art. 1º,
§3º da lei 4.717/65).
Os réus são o agente público, o ente estatal que esse agente representa e o beneficiado (ou os beneficiados) pelo
ato impugnado.
Competência e julgamento
A ação tramitará, necessariamente, perante juiz singular, competindo à justiça federal a análise do feito, nas hipó-
teses previstas no art. 109 da Constituição Federal, caso contrário, a ação será proposta perante juiz estadual.
“Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado” (art. 5°, §4°, da lei 4.717/65).
O autor pode requerer a anulação do ato lesivo. Caso haja antecipação de tutela, requer primeiramente a suspensão
do ato em sede de liminar, para que se determine a sua anulação em julgamento final.
Por fim, pode-se requerer, ainda, o ressarcimento ao erário por qualquer prejuízo causado.
O autor não pleiteia indenização para si, requer ressarcimento ao erário.
O MP atua como fiscal da lei.
“A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos” (art. 21 da Lei 4.717/65).
c) Habeas Data
Ação constitucional, prevista no art. 5º, LXXII, da Carta Magna que visa à garantia do direito fundamental à informa-
ção acerca da pessoa do impetrante.
Cabível
Para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registro ou banco
de dados de entidades governamentais ou de caráter público.
Para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo
Para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeiro, mas
justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável.
ATENÇÃO! A jurisprudência e doutrina vêm firmando a ideia no sentido de admitir a impetração por sucessores,
em defesa do direito do de cujus.
Não é vedado a impetração do habeas data por uma pessoa jurídica que pretenda ver satisfeita a pretensão de
obter informações constantes em registro público em relação a si.
A petição deve conter prova de que o agente público se recusou a prestar as informações, ou não o fez no prazo
de dez dias (recusa tácita). Em casos de acréscimo e retificação de informações, a recusa tácita ocorre após quinze
dias sem manifestação do poder público. Tal prova é considerada requisito específico, sem o qual, considera-se
que não há legitimidade de agir do impetrante.
A Lei 9.507/97 prevê, em seu art. 18, que “o pedido de habeas data poderá ser renovado se a decisão denegatória
não lhe houver apreciado o mérito”.
O quadro utilizado para definição da competência jurisdicional do Mandado de Segurança poderá ser utilizado pelo
leitor, haja vista a similaridade com o habeas data.
O MP também atua aqui como fiscal da lei.
d) Ação civil pública.

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Sempre que o legitimado tiver a intenção de garantir a proteção a interesses difusos e coletivos, assim como de
direitos individuais homogêneos, com regulamentação na lei 7.347/85.
É vedada a sua propositura para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o
FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determi-
nados.
É possível o ajuizamento de ação cautelar para defesa dos direitos coletivos.
Legitimidade ativa e passiva
Autor: o Ministério Público, sendo que, caso não seja o Autor da ação, o parquet deverá atuar como fiscal da lei; a
Defensoria Pública; a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a autarquia, inclusive a associação
pública, empresa pública, fundação pública ou sociedade de economia mista; a associação que esteja constituída
há pelo menos 1 ano nos termos da lei civil e inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambi-
ente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico
e paisagístico.
ATENÇÃO! Poder Público e a outras associações legitimadas podem habilitar-se como litisconsortes de qualquer
das partes.
Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro
legitimado assumirá a titularidade ativa.
Réu: aquele que, sendo pessoa física ou jurídica, deu causa a qualquer conduta que ensejar prejuízos ao meio
ambiente, ao direito do consumidor, à ordem econômica ou urbanística, a bens e direitos de valor estético, histórico,
turístico e paisagístico ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
“A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”
(art. 3°, da Lei n.7.347/85).
e) Mandado de Injunção.
“Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” (LXXI,
art. 5°, da CF/88).
É necessário quando se está diante de uma norma de eficácia limitada, normas constitucionais que dependem de
regulamentação para a sua aplicabilidade, ensejando um dever de agir do legislador. A omissão legislativa se torna
vício sanável por meio da impetração do Mandado de Injunção.
O art. 14 da Lei 13.300/16, determina que deverá ser utilizada a Lei 12.016/09 de forma subsidiária, sempre que
houver omissão acerca de pontos relevantes do procedimento judicial de mandado de injunção.
Mandado de Injunção Coletivo
O Supremo Tribunal Federal já pacificou a impossibilidade de concessão da tutela de urgência.
Efeitos das decisões
No julgamento do Mandado de Injunção, não pode substituir-se ao legislador, editando normas para regulamentação
da matéria constitucional, no entanto, poderá se valer de analogia em relação a leis existentes, como forma de suprir
a omissão legislativa, no caso concreto, com efeitos inter partes ou erga omnes, dependendo da amplitude da
matéria.
 Demais ações.
É possível a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), seja ela por ação ou omissão, da Ação
Declaratória de Constitucionalidade (ADC), além da Ação por Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).
ATENÇÃO! Atos interna corporis são aqueles atos praticados, na estrutura interna do tribunais ou das casas do
Poder Legislativo, dentro dos limites de sua competência definida por lei, para a instituição de normas internas.
São amplamente discricionários, sendo possível sua análise por decisão judicial apenas em casos de lesão direta
ou ameaça de lesão a direitos individuais.

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A jurisprudência brasileira reconhece a impossibilidade de serem analisados estes atos que ostentam qualidade de
manifestação interna dos órgãos públicos.
Em se tratando de ato praticado ilicitamente, afrontando direitos e garantias de particulares, compete ao judiciário a
sua correção, ainda que decorram de normas internas da entidade.
LICITAÇÃO
Como conceito de licitação a definição do ilustre jurista Marçal Justen Filho, que assim afirma: “A licitação é um
procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos
de seleção de proposta da contratação mais vantajosa, com observância do princípio da Isonomia, conduzido por um
órgão dotado de competência específica.”
O art. 37, XXI, da CRFB determina que os contratos administrativos sejam precedidos de licitação pública, bem como
o art. 175 da Carta Magna, ao tratar das outorgas de Concessões e Permissões, também faz referência à obrigatori-
edade de licitar, imposta ao ente estatal.
Quanto à competência para legislar, de acordo com o art. 22, da Constituição Federal, compete privativamente à
União legislar sobre: (...) XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as ad-
ministrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obede-
cido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art.
173, § 1°, III.
ATENÇÃO! Os entes federativos poderão expedir normas específicas para regulamentação de seus procedimentos
licitatórios, desde que observadas as normas genéricas trazidas na legislação federal.
No âmbito federal, existem, atualmente, duas leis gerais de licitações: Leis 8.666/93 e 10.520/02 (Lei do Pregão),
bem como duas leis que tratam acerca de contratos administrativos, quais sejam, as Leis 8.987/95 e 11.079/04.
Além destas também temos a lei que trata do RDC – regime diferenciado de contratações da Copa do mundo de
2014, da copa das confederações, e dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016 – Lei 12.462/11.
O STF entende haver disposições da Lei n. 8.666/93 que definem regras específicas de licitação, sendo que, nesses
casos, os dispositivos serão aplicáveis somente às licitações realizadas no âmbito federal. Como exemplo, temos a
norma que trata acerca de permuta de bens imóveis (ADI n. 927).
Sendo assim, as normas da Lei 8.666/93 que estabelecem regras específicas são constitucionais para a União e
inconstitucionais para os demais entes federados, que estão sujeitos apenas às de caráter geral editadas no âmbito
federal.
As finalidades são: viabilizar a contratação mais vantajosa à Administração e assegurar ao administrado a oportu-
nidade de concorrer, em igualdade de condições, com os demais interessados.
ATENÇÃO! Além da busca pela melhor proposta e isonomia, a Lei n. 12.349/10 acrescentou à redação do art.
3°, da Lei n. 8.666/93, a garantia de Desenvolvimento Nacional como uma das finalidades do procedimento lici-
tatório.
PRINCÍPIOS NORTEADORES DA LICITAÇÃO
O procedimento licitatório deve observar os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, sejam os
princípios expressos no art. 37, caput, e demais dispositivos da Constituição Federal, sejam aqueles implícitos no
ordenamento jurídico, além dos princípios específicos que serão abordados doravante.
Dessa forma, todos os princípios aplicáveis à atuação do Estado – o chamado Regime Jurídico Administrativo –
devem ser observados na realização de licitações públicas.

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Vejamos abaixo a análise dos princípios aplicáveis de forma direta às licitações públicas.
Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório - O instrumento de convocação é, em regra, o edital,
exceto no convite, em que a lei prevê a convocação mediante carta-convite, que é de um instrumento convocatório
simplificado.
O edital/carta-convite estabelece normas que obrigam os licitantes, bem como a própria Administração Pública,
inclusive as normas no que tange ao critério de escolha do vencedor a ser utilizado nas licitações.
Princípio do Julgamento Objetivo - O ato convocatório tem de conter critérios objetivos de julgamento que não se
subsumem às escolhas dos julgadores. Portanto, o administrador não se deve valer de critérios que não estejam
previamente definidos no edital para definição do vencedor do certame.
Princípio do Sigilo das Propostas - As propostas apresentadas pelos licitantes são sigilosas até a data da abertura
dos envelopes, a ser feita em conjunto por todos os concorrentes, em sessão pública. Até este momento, previa-
mente determinado pelo edital, um licitante não pode saber da proposta do outro, pois a violação do sigilo da pro-
posta representa Improbidade Administrativa e crime definido na própria Lei de Licitações.
ATENÇÃO! Não contradiz o princípio da publicidade que deve ser observado na realização de licitações públicas.
Princípio do Procedimento Formal - O texto da lei estipula que o administrador não pode criar uma nova modali-
dade licitatória ou combinar duas ou mais modalidades já existentes. A Administração deve obedecer a todas as
fases da licitação, sendo vedado que uma das fases não seja realizada, ou seja, o procedimento deve seguir, ab-
solutamente, a previsão legal.
Princípio da Eficácia Administrativa - A atividade administrativa gera custos e, como os recursos públicos são
escassos, é necessário que a sua utilização produza os melhores resultados econômicos possíveis à Administração
Pública, tanto quantitativa quanto qualitativamente. O agente público tem o dever de gerenciar os recursos públicos
onerando o menos possível à Administração.
Princípio da isonomia - Em seu aspecto material, isto significa tratar igualmente os iguais e oferecer tratamento
desigual aos desiguais na medida de suas desigualdades. Neste sentido, o princípio visa a igualar juridicamente
aqueles que são desiguais faticamente, formando o que se convencionou chamar de isonomia material.
Está em conformidade com esse princípio o tratamento diferenciado dispensado a microempresas e empresas de
pequeno porte pela Lei Complementar 123/06, bem como a possibilidade de criação de preferências para aquisição
de produtos manufaturados ou serviços nacionais que obedeçam às normas técnicas brasileiras, nos moldes da
própria Lei 8.666/93, conforme disposto em seu art. 3º, §§ 6º a 12.
TIPOS DE LICITAÇÃO
A priori, cumpre salientar que a expressão Tipos de licitação não pode ser confundida com a expressão Modalidades
de licitação por que esta se relaciona com a estrutura procedimental da licitação, enquanto os Tipos de licitação se
vinculam ao critério de julgamento da licitação. Dessa forma, são modalidades de licitação a tomada de preços, a
concorrência, o convite, entre outros. Por sua vez, os tipos são divididos em licitação “menor preço”, “melhor técnica”,
“técnica e preço” e “maior lance”, consoante se analisará doravante.
Sendo assim, quatro critérios podem ser estabelecidos, no edital, como forma de escolha do vencedor do certame.
São os chamados tipos de licitação e estão definidos nos artigos 45 e seguintes da Lei 8.666/93.
Menor preço - A Administração é orientada a selecionar a proposta de melhor preço que não pode ser confundido
com o menor valor monetário, pois, existem hipóteses em que pagar o valor mais elevado propiciará à Administração
Pública vantagens maiores.
Atenção! Este tipo é utilizado quando o produto pretendido pela Administração não tiver nenhuma característica
especial, ou quando as características especiais são definidas como requisitos mínimos para contratação.
Melhor técnica - Trata-se de licitação que tem por critério de escolha a qualidade do produto a ser adquirida ou do
serviço a ser prestado.
Atenção! Só poderá ser utilizado para serviços de natureza intelectual ou para serviços de informática.

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Técnica e preço - Nas licitações deste tipo, a escolha do vencedor será adequada, quando a variação de qualidade
da prestação refletir na satisfação das necessidades do Estado. Sendo assim, será feita uma análise de preço bem
como de qualidade do bem ou serviço a ser prestado pelo vencedor.
Maior lance - A licitação do tipo maior lance se verifica para alienação pela Administração Pública de bens e direitos,
é apropriada para o leilão, que é modalidade licitatória que utiliza sempre como critério de escolha do vencedor o
maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação feita pelo ente público.
ATENÇÃO! Nos tipos melhor técnica e técnica e preço a seleção da proposta vencedora é feita por uma avaliação
conjunta de atributos de qualidade e de preço. O Edital deve prever a apresentação de 2 (duas) propostas (uma
técnica e outra comercial).
Definido o critério de escolha do vencedor a ser utilizado no procedimento licitatório, que deve estar estipulado no
instrumento convocatório do certame, a Administração Pública não pode se valer de nenhum outro critério para
selecionar a proposta mais vantajosa.
Noutro giro, quanto ao desempate na licitação a lei estabelece critérios sucessivos de desempate, na licitação,
nas situações em que os critérios de escolha previamente definidos no edital não são suficientes para a seleção de
uma única proposta vencedora.
Assim, os critérios de desempates estão definidos legalmente e são critérios sucessivos e não alternativos, ou seja,
a Administração deve analisá-los na ordem em que foram estipulados na lei, não podendo escolher quais pretende
utilizar.
Art. 3º, Lei 8.666/93:
§ 2º Em igualdade de condi-
ções, como critério de de-
sempate, será assegurada
preferência, sucessiva-
mente, aos bens e serviços:
II – produzidos no País;
III – produzidos ou prestados por empresas brasileiras;
e
IV – produzidos ou prestados por empresas que invistam
em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no
País;
V – produzidos ou prestados por empresas que compro-
vem cumprimento de reserva de cargos prevista em lei
para pessoa com deficiência ou para reabilitado da Pre-
vidência Social e que atendam às regras de acessibili-
dade previstas na legislação.
ATENÇÃO! Medida Provi-
sória n. 495, de 19 de julho
de 2010, já convertida em lei
(Lei 12.349/10).
Seguiu a doutrina e jurisprudência ao revogar o inciso I,
do art. 3°, da Lei 8.666/93, que trazia critério que esta-
belecia regras diferenciadas para empresas brasileiras
em virtude do seu capital ser nacional.
ATENÇÃO! O art. 45, § 2º, da Lei 8.666/93 estipula que, se nenhum dos critérios de desempate, anteriormente
mencionados, alcançar o propósito, deve ser feito o desempate por meio de sorteio.
A Lei Complementar 123/06, em seu art. 45, I, estabelece que “a microempresa ou empresa de pequeno porte mais
bem classificada poderá apresentar proposta de preço inferior àquela considerada vencedora do certame, situação
em que será adjudicado em seu favor o objeto licitado”.
Ademais, em igualdade de condições, caso a microempresa apresente uma proposta até 10% superior à proposta
vencedora, a lei considera ter havido empate na licitação. O art. 44, § 1º, da LC 123/06 dispõe: “Entende-se por
empate aquelas situações em que as propostas apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte
sejam iguais ou até 10% (dez por cento) superiores à proposta mais bem classificada”.
Por fim, o art. 44, § 2º, da LC 123/06, dispõe “na modalidade de pregão, o intervalo percentual estabelecido no § 1º
deste artigo será de até 5% (cinco por cento) superior ao melhor preço”.

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Já em relação a quem deve licitar, o art. 1°, da Lei n. 8.666/93, estabelece a obrigatoriedade de licitação para as
contratações de todas as entidades que recebam dinheiro público.
Os entes da Administração Direta – abrangendo a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.
Os entes da Administração indireta – Autarquias, Fundações, Empresas públicas e Sociedades de Economia Mista
prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividades econômicas.
Fundos especiais – O Fundo é objeto de direito e não sujeito. Trata-se de um equívoco legislativo, uma vez que tais
fundos representam normalmente mera destinação de verbas públicas. Excepcionalmente, tais fundos podem ser
regulamentados por lei como órgãos integrantes da Administração Direta ou Fundações Públicas de direito público,
o que já os colocaria nas hipóteses anteriores.
Demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público – Isso inclui todas as entidades que
recebem dinheiro público para custeio ou para manutenção de pessoal, como as entidades do terceiro setor, res-
salvadas as hipóteses de dispensa de licitação.
Atenção! O art. 24, XXIV, da Lei n. 8.666/93 traz a hipótese de dispensa de licitação para a celebração de contratos
de prestação de serviços com as Organizações Sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo,
para atividades contempladas no contrato de gestão.
Atenção! Quanto às Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista exploradoras de atividade econômica, o
art. 173, § 1º, inciso III, da CF dispõe que é possível a criação de uma lei específica para reger a licitação dessas
empresas.
Em 2016, foi editada a lei 13.303/16 que trata do Estatuto das empresas estatais, inclusive, regulamentando novo
procedimento licitatório para essas entidades. Enquanto esse novo procedimento estiver em fase de vacância legal,
lhes é aplicada a Lei 8.666/93, em sua integralidade, devendo ser respeitado o art. 37, XXI, da Constituição Federal,
independente da finalidade da empresa estatal.
Contudo, deve-se ressaltar a possibilidade da edição de regulamento para facilitar e tornar mais simples o procedi-
mento licitatório dessas empresas (art. 119 da Lei n. 8.666/93).
O TCU entende que, de fato, as empresas estatais precisam licitar, mas deve-se admitir exceção. Quando a em-
presa estatal exploradora de atividade econômica licita para contratações referentes à sua atividade-fim, está
sendo impedida de concorrer com igualdade no mercado. Isso porque a rapidez do mercado não se coaduna com
a burocracia da licitação e a realização de procedimento licitatório. Nestes casos, iria de encontro ao interesse
público. Assim, o Tribunal entende que não precisam realizar procedimento licitatório, por motivo de inexigibilidade,
uma vez que não há interesse público na licitação.
Os Conselhos de Classe, por atuarem no exercício do Poder de Polícia, ostentam qualidade de autarquias, com-
pondo, desta forma, a Administração Indireta da União e, por isso, devem licitar para contratar. Encontra-se ressal-
vada deste entendimento a Ordem dos Advogados do Brasil que, por entendimento do Supremo Tribunal Federal,
estampado na ADI n. 3.026, configura-se um caso à parte e não tem natureza jurídica de autarquia. Dessa forma, a
OAB é uma entidade privada, não sujeita ao controle da Administração Pública, configurando-se um serviço inde-
pendente.
Já os Convênios, a princípio, não dependem de prévia licitação, uma vez que os interesses dos conveniados
são convergentes, diferentemente dos contratos, em que as vontades são divergentes, haja vista o particular
contratar com o Poder Público na busca pelo lucro, discrepando da finalidade pública inerente à atuação admi-
nistrativa.
No que diz respeito ao intervalo mínimo, este representa o prazo mínimo definido em lei que deve ser respeitado
entre a publicação do instrumento convocatório e a data da abertura dos envelopes de documentação e de
propostas. Se este prazo mínimo não for observado pelo ente público, a licitação poderá ser considerada fraudu-
lenta.
O prazo só começa a contar a partir da data da última publicação ou da data em que for disponibilizado o edital.
ATENÇÃO! Observe-se que o prazo previsto na lei é “mínimo”. Dessa forma, pode ser concedido um prazo maior
aos licitantes, a critério do Administrador Público, que deve buscar, sempre, fixar um prazo suficiente para partici-
pação dos interessados.

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Qualquer alteração no edital que modifique as obrigações da licitação ou a formulação das propostas exige a rea-
bertura do prazo de intervalo mínimo, para que os licitantes de adequem às novas regras (§ 4°, do art. 21, da Lei n.
8.666/93).
Concorrência
45 dias – concorrência do tipo melhor técnica ou do
tipo técnica e preço.
30 dias – concorrência do tipo menor preço ou maior
lance.
Tomada de
preços
30 dias – tomada de preços do tipo melhor técnica ou
do tipo técnica e preço.
15 dias – tomada de preços do tipo menor preço ou
maior lance.
Convite
5 dias úteis – independentemente do tipo de licitação
utilizado
Concurso 45 dias
Leilão 15 dias
Pregão 8 dias úteis
ATENÇÃO! Sempre que o prazo for contado em dias úteis, tal situação
estará expressamente definida na lei, caso contrário, serão considera-
dos dias corridos, excluindo-se o dia do início e incluindo-se o dia do
final, sendo sempre prorrogados o início e o término para o dia útil sub-
sequente, caso ocorra em dia não útil.
Quanto à comissão, esta é designada pela autoridade máxima do órgão, por meio de um ato jurídico formalizado
por decreto, portaria resolução ou ato da diretoria, para realizar procedimento licitatório, ficando a autoridade res-
ponsável pela elaboração do edital e exposição de motivos da contratação.
Em regra, a comissão licitante é composta por, pelo menos, 3 (três) membros, sendo 2 (dois) deles servidores
públicos qualificados dos quadros permanentes do órgão responsável pela licitação, consoante disposto no art. 51
da Lei 8.666/93.
Ademais, a comissão designada pode ser especial ou permanente. Isso porque, em algumas situações, é designada
uma comissão específica para cada certame licitatório, que recebe a denominação de comissão especial, apesar
deste fato não ser muito eficiente, principalmente, em casos de órgãos públicos que licitam com certa frequência.
Comissão especial - é aquela designada para determinado certame licitatório.
Comissão permanente – é a responsável por todas as licitações daquele órgão no período de sua investidura,
período esse que não pode ultrapassar um ano. Esta é mais frequente.
ATENÇÃO! A lei define que, após um ano, é vedada a recondução de todos os membros da comissão licitante,
para o período subsequente. Ou seja, depois de um ano, a comissão deve ser alterada, ainda que com a modificação
de um único membro.
A fiscalização dos seus atos pode ocorrer por qualquer cidadão e também pela autoridade que a nomeou ou pelos
órgãos de controle interno e externo.

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Os membros respondem solidariamente pelos atos da comissão, ressalvado o caso daquele que houver manifes-
tado, fundamentadamente, sua posição divergente, registrada em ata de decisão.
EXCEÇÕES
LEILÃO - Não há comissão,
mas leiloeiro (Decreto
21.981/32)
Leiloeiro oficial ou servidor público de-
signado.
PREGÃO - Não são executa-
dos por comissão, mas sim
pelo pregoeiro, acompanhado
ou não de uma comissão de
apoio (art. 3°, da Lei
10.520/02).
O pregoeiro deve ser servidor público
efetivo do órgão ou entidade previa-
mente qualificado para o exercício da
função.
A equipe de apoio deverá ser integrada,
em sua maioria, por servidores ocupan-
tes de cargo efetivo da Administração
Pública, preferencialmente, pertencen-
tes ao quadro permanente do órgão ou
entidade promotora do evento.
CONCURSO - Por não ser
composta necessariamente
por servidores públicos, a co-
missão é especial.
Os membros devem ser pessoas idô-
neas, com reputação ilibada, que te-
nham amplo conhecimento na área re-
ferente ao objeto do certame.
CONVITE - Poderá ser dispen-
sada, sempre que a unidade
for pequena e, justificada-
mente, a designação de uma
comissão composta por três
membros possa causar prejuí-
zos ao andamento regular das
atividades do órgão.
Se dispensada a comissão, a licitação
será realizada por apenas um servidor,
desde que efetivo.
MODALIDADES LICITATÓRIAS
Além da consulta, que é modalidade licitatória específica de determinadas agências reguladoras e que, por não ter
procedimento legal previsto na Lei de Licitações, não será analisada a fundo nesta obra, no Brasil, estão previstas
em lei 6 (seis) modalidades licitatórias, abaixo elencadas e definidas. Vejamos:
Pode-se analisar que as modalidades concorrência, tomada de preços e convite são escolhidas pela Administração
em razão do valor do contrato a ser celebrado, com ressalvas para a modalidade da concorrência que, em determi-
nadas situações, previamente estipuladas por lei, será exigida em razão do objeto a ser contratado. Por sua vez, as
outras modalidades, quais sejam, o concurso, o leilão e o pregão são modalidades selecionadas em virtude da natu-
reza do objeto do contrato e não do valor, propriamente dito.
A definição de valor toma por base a amplitude de competição garantida em cada espécie licitatória. Dessa forma, a
concorrência é obrigatória para contratações de grande vulto, pois não há qualquer limite de competição, sendo
aberta à participação de quaisquer pessoas. Por sua vez, a tomada de preços somente admite a participação de
licitantes cadastrados no órgão, o que enseja a necessidade de haver limitação de valor em suas contratações. O
convite restringe a participação, basicamente, aos licitantes convidados ou àqueles cadastrados que se interessarem

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com antecedência mínima de 24 horas, ensejando uma maior restrição de valor.
ATENÇÃO! Art. 23, § 8°, da Lei 8.666/93 dispõe que os valores serão duplicados para as licitações realizadas
pelos consórcios formados por até três entes federativos e triplicados para as licitações feitas por consórcios forma-
dos por mais de três entes federativos.
Fracionamento da licitação - trata-se da divisão do objeto da licitação, com a intenção de se utilizar modalidade
licitatória mais simples em detrimento da mais rigorosa que seria obrigatória.
Nesta senda, vale destacar que a lei veda a utilização da modalidade convite para aquisição de parcelas de uma
mesma obra ou serviço que possam ser realizados conjunta ou concomitantemente, sempre que o somatório de
seus valores caracterizar o caso de tomada de preço ou, até mesmo, de concorrência.
ATENÇÃO! Nas situações em que, por questões orçamentárias, a Administração Pública, ao longo do exercício
financeiro, opta pela realização de várias licitações públicas para o mesmo objeto, esta é admitida, sendo somente
necessária a utilização da modalidade mais rigorosa para cada um destes procedimentos.
Excepcionalmente, o texto da lei define que é possível o parcelamento e a utilização de modalidade mais simples,
sempre que se tratar de parcelas de natureza específica que devam ser executadas por pessoas diversas daquela
que está executando a obra ou prestando o serviço principal.
O fracionamento doloso, com a intenção de causar prejuízos ao erário configura inclusive crime tipificado na Lei de
Licitações, sem prejuízo das sanções administrativas e cíveis cabíveis pelo mesmo fato.
A Concorrência é a modalidade adequada a contratações de grande vulto, sendo garantidora da competição, sem
limite de ingresso, com amplo procedimento previsto em lei, abarcando todas as fases, desde a análise de docu-
mentação, até a escolha das propostas.
Critérios: valor e natureza do objeto.
A modalidade é obrigatória para contratações de obras e serviços de engenharia acima de três milhões e trezentos
mil reais (R$ 3.300.000,00) e para aquisição de bens e serviços, que não de engenharia, acima de um milhão,
quatrocentos e trinta mil reais (R$ 1.430.000,00).
Em razão da natureza do objeto, independente do valor do negócio, a concorrência se faz obrigatória na celebração
de determinados contratos, quais sejam: a) alienação ou aquisição de imóveis pela Administração Pública; b)
contrato de concessão de serviço público; c) concessão de direito real de uso; d) contratos de obra cele-
brados por meio de empreitada integral; e) licitações internacionais.
A Tomada de preços é modalidade licitatória possível para a realização de contratações de obras e serviços de
engenharia de até três milhões e trezentos mil reais (R$ 3.300.000,00) e para aquisição de bens e serviços, que
não de engenharia, de até um milhão, quatrocentos e trinta mil reais (R$ 1.430.000,00).
Participam da competição apenas os licitantes que forem cadastrados no órgão ou aqueles que se cadastrarem até
3 (três) dias antes da data marcada para a abertura dos envelopes contendo as propostas dos licitantes.
ATENÇÃO! O cadastro, que tem função de habilitação prévia, tem duração de 1 (um) ano, quando então deverá
ser renovada a apresentação dos documentos.
Se indeferido o pedido de cadastramento, o art. 109, I, “d”, da Lei 8.666/93 prevê a possibilidade de interposição de
recurso no prazo de cinco dias úteis, ressaltando que, nesse caso, por não estar enumerado expressamente no art.
109, § 2º, da respectiva lei, o recurso terá somente efeito devolutivo.
Quanto ao cadastro de interessados, as empresas interessadas em participar de procedimentos licitatórios podem
realizar prévio cadastro no órgão público, com a finalidade de evitarem uma inabilitação durante o certame. O ca-
dastro nada mais é senão um conjunto de documentos arquivados no órgão público que demonstram a idoneidade
financeira da empresa para celebrar contratos com a Administração Pública, ensejando uma simplificação do pro-
cedimento de licitação posterior.
Este cadastro é obrigatório na tomada de preço e no convite, caso o interessado não tenha sido convidado pela
Administração Pública.
O registro cadastral é público e aberto aos interessados, sendo a sua publicação obrigação imposta à Administração
Pública, bem como a convocação para que os interessados façam a renovação do seu cadastro e para que novos
interessados compareçam ao órgão público e apresentem sua documentação.

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Será cancelado o registro daquele que descumpra as condições de habilitação, devendo ser respeitadas as garan-
tias de contraditório e da ampla defesa ao particular.
Já o convite é a mais restrita das modalidades previstas na Lei de Licitações, pois a Administração pública pode
escolher potenciais interessados em participar da licitação.
O convite é utilizado para contratações de obras e serviços de engenharia no valor de até trezentos e trinta mil reais
(R$ 330.000,00) e para a aquisição de bens e serviços, que não de engenharia até cento e setenta e seis mil reais
(R$ 176.000,00).
Participam do certame apenas os convidados, cadastrados ou não, sendo, no mínimo, de 3 (três).
ATENÇÃO! Comprovando-se a restrição de mercado, a licitação poderá ocorrer com apenas 2 (dois) convidados,
desde que isso tenha sido justificado pelo ente público (art. 22, § 7°, da Lei 8.666/93).
Caso não tenha sido convidado, o interessado pode manifestar seu interesse em participar do convite com antece-
dência de 24 horas da apresentação das propostas e, ainda assim, poderá participar da licitação desde que com-
prove estar regularmente cadastrado no órgão.
Na modalidade convite não há elaboração de edital. O instrumento convocatório é simplificado e denomina-se carta-
convite, a qual é um instrumento convocatório mais simplificado do que o edital.
A administração deve enviar a carta-convite aos convidados e afixar, no átrio da repartição, em local visível ao
público.
A princípio, deve ser obedecida a regra geral definida na lei para designação de comissões. Ocorre que, se ficar
comprovada a escassez de pessoal, em pequenos órgãos, a Comissão licitante pode ser dispensada e o procedi-
mento licitatório realizado por um único servidor público, desde que efetivo.
ATENÇÃO! Existindo na praça mais de 3 (três) possíveis interessados, a cada novo convite, realizado para objeto
idêntico ou assemelhado, é obrigatório o convite a, no mínimo, mais um interessado, enquanto existirem cadastra-
dos não convidados nas últimas licitações (art. 22, § 6°, da Lei 8.666/93).
A modalidade licitatória concurso representa o instrumento para selecionar trabalhos técnicos, científicos ou artís-
ticos com certas características personalíssimas para incentivar o desenvolvimento cultural.
Nesta modalidade, há instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores. É também utilizada para contratação
de serviços técnicos profissionais especializados como dispõe o art. 13 da Lei 8.666/93.
Diferencia-se do concurso público, porque não há qualquer preenchimento de cargos ou contratação de empregado.
O procedimento desta modalidade será definido em regulamento próprio: qualificação dos participantes, as diretri-
zes, a forma de apresentação do trabalho, bem como os valores dos prêmios a serem pagos aos vencedores.
A chamada comissão especial de concurso é composta por três membros: pessoas idôneas que tenham conheci-
mento na área do trabalho que será apresentado (art. 51, § 5°, da Lei 8.666/93). Não precisa ser servidor público.
O Leilão, por sua vez, é a modalidade licitatória destinada para alienação de bens pelo poder público àquele que
ofertar o maior preço, seja ele igual ou superior ao valor da avaliação. O leilão será sempre do tipo maior lance.
Ademais, esta modalidade é realizada pelo leiloeiro, que pode ser o leiloeiro oficial ou um servidor designado pela
Administração Pública para cumprir a função de leiloeiro e, portanto, não possui comissão de licitação.
Não tem procedimento definido na Lei de Licitações. Contudo, a realização do certame deve obedecer a todos os
princípios e regras definidos na Lei 8.666/93, sendo a procedimentalização regulada pelo Direito Comercial.
O leilão pode ser feito para alienar bens imóveis que tenham sido adquiridos por decisão judicial ou dação em
pagamento (todos os outros deverão ser alienados mediante concorrência, obrigatoriamente). Também, é modali-
dade licitatória para alienação de bens móveis inservíveis, apreendidos e penhorados pelo poder público (penhor,
não penhora).
Por fim, o leilão pode ser utilizado para venda de bens móveis componentes do acervo da Administração Pública,
previamente desafetados, desde que, analisados de forma isolada ou global, não ultrapassem o montante de R$
1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais), quando então será necessária a utilização de concorrência
pública, em razão do valor.

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Pregão é a modalidade licitatória utilizada para a aquisição de bens – por esta razão parte da doutrina o chama
de “leilão reverso” – e serviços comuns, cujos padrões mínimos de qualidade serão previamente estipulados no
instrumento convocatório. A licitação, neste modalidade, será sempre do tipo menor preço.
Não há designação de comissão licitante, sendo o pregoeiro o responsável pela realização do pregão, que será um
servidor efetivo designado a esta função.
ATENÇÃO! Serviços e bens comuns são aqueles que podem ser designados no edital com expressão usual de
mercado.
Não pode ser utilizado para execução de obras públicas, mas tem sido aceito, até mesmo, para contratação de
serviços de engenharia.
A comissão de apoio ao pregoeiro não é comissão licitante e apenas auxilia o pregoeiro na realização do certame.
Assim, é o pregoeiro que responde pela licitação, inclusive é responsável pelos atos praticados pela comissão de
apoio.
ATENÇÃO! A Consulta continua a ser regulamentada pelas Leis das Agências Reguladoras, porém, é pouco utili-
zada pelo fato de não estar regulamentada na Lei Geral de Licitações e porque não tem o seu procedimento esta-
belecido (a lei somente estipula que caberá a consulta nas hipóteses em que não for cabível o pregão). Ou seja,
atualmente, a única modalidade licitatória exclusiva das agências reguladoras é a Consulta, uma vez que o pregão
foi estendido a todos os entes da Administração Pública, com a edição da Lei 10.520/02.
Já o pregão pode, inclusive, ser realizado na forma eletrônica. O uso das novas tecnologias, como a Internet,
permite a participação de um maior número de pessoas, ampliando a competição e auxiliando o Poder Público na
busca da melhor proposta. Ademais, a ampliação da competição também visa à garantia da isonomia, permitindo
uma maior participação popular nas contratações realizadas pelo Estado.
No âmbito federal, o Decreto 10.024/2019 regulamenta o pregão, na forma eletrônica. Esse decreto tem autorização
legal no art. 2º, § 1º, da Lei 10.520/02. O pregão, na forma eletrônica é realizado pela Internet, com a utilização
deste mecanismo para comunicação entre os licitantes e entre estes e a Administração Pública na realização da
sessão. Em linhas gerais, segue o mesmo procedimento do pregão presencial, com algumas peculiaridades.
A Licitação para registro de preços ocorre quando o poder público licita com a finalidade de registrar os preços,
para o caso de eventual contratação posterior. Acontece quando a administração entende que um bem ou serviço
é adquirido com muita frequência e, por isso, tem interesse em deixar um registro, no órgão, com o eventual forne-
cedor deste bem ou serviço.
A ata de registro de preço terá validade de 1 (um) ano, devendo ser realizado um novo procedimento licitatório, após
este período.
ATENÇÃO! Durante esse ano (período de vigência da ata), a proposta selecionada fica à disposição da Adminis-
tração Pública, que poderá adquirir o bem selecionado quantas vezes ela precisar, desde que não ultrapasse o
quantitativo licitado.
Essa licitação não obriga a Administração a contratar com o vencedor, uma vez que sequer sabe se haverá dotação
orçamentária para celebração do contrato. O vencedor não tem a garantia de que se o Estado for contratar, irá
contratar com ele. O registro de preço não vincula a Administração Pública ao vencedor de nenhuma forma.
O instituto está previsto no art. 15, da Lei 8.666/93, e foi regulamentado pelo Decreto 7.892/13, alterado pelo Decreto
n. 8.250/14.
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DA CONCORRÊNCIA
É o procedimento mais extenso e seu estudo serve de apoio para os demais.
A doutrina majoritária aponta no sentido de que o início da licitação se dá com o ato que instaura o procedimento
administrativo, dando início ao que se convencionou chamar de fase interna da licitação. Nesse momento, o proce-
dimento licitatório já está formalmente iniciado, tendo sido atribuído um número ao processo administrativo.
Fase Interna
Nesta fase, a Administração Pública está, internamente, se organizando para licitar, com a abertura do processo

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administrativo respectivo e com a realização dos atos preparatórios que justifiquem a realização do certame. O texto
legal define requisitos a serem observados para início do procedimento.
Primeiramente, deverá ser formulada a exposição de motivos da contratação, justificando a necessidade da cele-
bração do contrato e sua importância às atividades do ente estatal e à persecução do interesse público.
Ademais, a lei estabelece a necessidade de declaração de adequação orçamentária para a celebração do contrato
que advirá do certame, inclusive em consonância com o disposto na Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabi-
lidade Fiscal).
ATENÇÃO! A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem se formando no sentido de que a lei não exige a
real disponibilidade financeira antes do início da licitação, mas tão somente a previsão de recursos orçamentários.
Ademais, o poder público deve ter um orçamento, definindo o valor máximo que está disposto a pagar pela aquisi-
ção do bem ou serviço ou pela execução da obra a ser contratada (art. 40, X, da Lei 8.666/93).
Despesas de caráter continuado - são hipóteses em que os gastos com o contrato a ser celebrado devam ultra-
passar um exercício financeiro, devendo haver contemplação do produto ou serviço nas metas estipuladas na lei do
Plano Plurianual (no art. 165 da Constituição Federal).
Depois disso, deve-se designar a comissão que ficará responsável pela realização do certame.
Minuta do edital
Este será encaminhado para o órgão de consultoria jurídica para aprovação (deve respeitar os critérios mínimos do
art. 40, da Lei 8.666/93).
Ele deve vir com a minuta do contrato anexada dando aos participantes o conhecimento acerca da avença a ser
celebrada pelo Poder Público.
ATENֳÇÃO! Em casos de contratação para execução de obras, a lei exige ainda a realização de um projeto básico
aprovado pela autoridade competente e disponível para que os interessados em participar da licitação tenham amplo
conhecimento (art. 6º, IX, da Lei 8.666/93)
É vedada a participação, ainda que indiretamente: da pessoa, seja ela física ou jurídica, que tenha realizado o
projeto, básico ou o projeto executivo; empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração do
projeto básico ou do projeto executivo ou, ainda, da qual o autor de um desses projetos seja dirigente, gerente,
acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a voto ou controlador, responsável
técnico ou subcontratado; das pessoas físicas ou jurídicas às quais tenha sido aplicada a penalidade de suspensão
de contratar com o poder público ou declaração de inidoneidade, enquanto vigentes as penalidades; e do agente
público que seja membro da comissão licitante, ou servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou res-
ponsável pela realização do procedimento licitatório.
A lei ainda dispõe acerca da possibilidade de participação, como consultor técnico, com a finalidade de auxiliar a
fiscalização e supervisão da obra, da pessoa física ou jurídica responsável pela realização do projeto básico ou
executivo. Neste caso, a pessoa deve atuar a serviço da Administração Pública.
É proibida a inclusão, no objeto da licitação, de obtenção de recursos financeiros para sua execução, qualquer que
seja a sua origem, salvo nas hipóteses de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concessão
(art. 7°, §§ 3° e 5°, da Lei 8.666/93).
É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quan-
tidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.
Objeto não pode ser bem e serviço sem similaridade ou de marca, características e especificações exclusivas,
exceto nos casos em que for tecnicamente justificável, ou quando o fornecimento de tais materiais e serviços for
feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado expressamente no instrumento convocató-
rio.
O desrespeito ao art. 7°, da Lei 8.666/93, implica a nulidade de todos os atos praticados ou contratos celebrados,
sem prejuízo da responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
Edital: Ainda nesta fase interna, o Poder Público elabora a minuta do edital de licitação que será encaminhado ao

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órgão de consultoria jurídica para aprovação.
O edital é o instrumento convocatório das licitações na modalidade concorrência e configura uma convocação a
todos os interessados em contratar com a Administração Pública, desde que atendam às exigências nele contidas.
Audiência Pública – Para as licitações realizadas com o fim de celebração de contratos de valores muito altos, é
definida em lei a obrigatoriedade de realização de audiência pública à qual será dada ampla publicidade, para que
os cidadãos possam participar e opinar acerca do certame. Trata-se de garantia da democracia, ensejando partici-
pação popular direta nas contratações realizadas pelo Estado, admitindo-se a indagação da sociedade e o dever de
esclarecimentos imposto ao administrador público.
Com efeito, a realização desta audiência será imperativa sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um
conjunto de licitações for superior a 100 vezes o limite mínimo definido para a concorrência, no art. 23, I, “c”, da Lei
8.666/93, ou seja, R$ 330.000.000,00 (trezentos e trinta milhões de reais).
Respeitadas todas as normas previamente estabelecidas, o procedimento será encaminhado para órgão de consul-
toria jurídica para emissão de parecer. O art. 38, VI, dispõe o parecer jurídico acerca da licitação como obrigatório à
lisura e legalidade do procedimento. Nesse sentido, segue-se a orientação geral de que o parecer emitido não tem
caráter vinculante, mas meramente opinativo, orientando o gestor público acerca de eventuais falhas no procedimento
e a possibilidade de correção desses vícios.
Após a emissão de parecer jurídico concordando com a realização do procedimento, o certame passa à sua fase
externa, que se inicia com a publicação do instrumento convocatório, pelos meios legalmente previstos.
Fase Externa
Inicia-se essa fase mostrando aos interessados como participarão da disputa, através da publicação do edital, a qual
é feita em diário oficial e em jornal de grande circulação.
Com a publicação, a Administração Pública marca uma data para que sejam abertos os envelopes de documentação
dos licitantes e propostas, respeitado o prazo de intervalo mínimo exigido para cada modalidade de licitação. Nesse
mesmo momento, se inicia a contagem do prazo para a impugnação administrativa do edital.
Inicia-se a contagem do prazo para a impugnação administrativa do edital (art. 41, §§1° e 2°, da Lei 8.666/93).
As impugnações ao edital não são consideradas recursos, na Lei de Licitações e não gozam de efeito suspensivo.
ATENÇÃO! De acordo com Súmula n. 473 do STF, em virtude do poder da Autotutela, a Administração pode alterar
de ofício o edital ou mesmo anulá-lo.
Somente não é necessário reabrir o prazo de intervalo mínimo quando a alteração não afetar a formulação das
propostas. Além disso, não há exceção à exigência de nova publicação.
Habilitação - É a fase de análise da documentação dos licitantes a fim de verificar se têm idoneidade para contratar
com o Poder Público. Caso contrário, sequer serão analisadas as propostas.
Até o julgamento desta fase de habilitação, a lei autoriza que os licitantes desistam de participar do procedimento
licitatório, sem a necessidade de apresentação de qualquer justificativa. Após a fase de qualificação dos licitantes,
somente será possível a desistência de participação pela empresa, mediante ato devidamente justificado e aceito
pela comissão licitante, consoante dispõe o art. 43, § 6º, da Lei 8.666/93.
É importante frisar que o edital não pode estabelecer critérios não previstos em lei, mais especificamente no art. 27,
da Lei 8.666/93, evitando assim restringir a licitação de forma desarrazoada. Para cumprimento desses requisitos,
basta que se realize a apresentação de documentos enumerados pela própria lei, que podem ser originais ou cópias
do cartório competente. Vejamos um elenco legal dos requisitos de habilitação.
Os critérios estão postos na lei e são seis. Com efeito, o texto legal estabelece que, para a habilitação nas licitações,
a Administração Pública exigirá dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a: habilitação jurídica;
qualificação técnica; qualificação econômico-financeira; regularidade fiscal; cumprimento do disposto no
inciso XXXIII, do art. 7º, da CF; regularidade Trabalhista.
A LC 123/06 estabelece que as Microempresas e empresas de pequeno porte poderão participar da licitação
ainda que não tenham regularidade fiscal e trabalhista. Ao final da licitação, se forem declaradas vencedoras,
terão o prazo de 5 (cinco) dias úteis, prorrogável por igual período, cujo termo inicial corresponderá ao momento

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em que o proponente for declarado o vencedor do certame, prorrogável por igual período, a critério da Adminis-
tração Pública, para a regularização da documentação, pagamento ou parcelamento do débito e emissão de
eventuais certidões negativas ou positivas com efeito de certidão negativa, ou seja, para fazer o saneamento do
débito. Essa regra está disposta nos arts. 42 e 43 da referida lei complementar, alterados, inclusive pela LC
155/16.
Se todos os licitantes forem inabilitados, por não se adequarem a alguma das normas estipuladas em lei, a Adminis-
tração Pública poderá fixar um prazo de 8 (oito) dias úteis para que se adéquem às normas editalícias. A doutrina
majoritária entende tratar-se de um poder dever e não somente uma faculdade do ente estatal. Isso porque se trata
de uma tentativa exposta em lei de salvar o procedimento já iniciado.
Divulgada a decisão final acerca da habilitação e inabilitação de licitantes, o prazo para que os interessados interpo-
nham Recurso com a intenção de modificar o quanto decidido é de 5 (cinco) dias úteis e este recurso terá efeito
suspensivo, conforme disposto expressamente no art. 109, I, e art. 109, § 2º, da Lei 8.666/93.
Por fim, definidos os licitantes que estão habilitados a contratar com o Estado, passa-se à fase seguinte com a aber-
tura dos envelopes contendo as propostas das empresas habilitadas. Os licitantes inabilitados terão de volta os en-
velopes de propostas por eles apresentados lacrados, pois não serão objeto de deliberação no procedimento licita-
tório em curso.
Julgamento e classificação - Inicialmente, o julgamento consiste na avaliação da regularidade formal e material
das propostas.
As propostas serão avaliadas segundo critérios constantes do edital e classificadas em ordem decrescente de van-
tajosidade.
Se forem todos os licitantes desclassificados, a administração poderá conceder o prazo de 8 dias úteis para que
apresentem novas propostas.
Homologação - Classificadas as propostas, está encerrado o trabalho da comissão licitante, que encaminhará o
procedimento à autoridade do órgão para homologação. Se não for configurada nenhuma espécie de nulidade nem
for o caso de revogação, a autoridade superior será obrigada a promover a homologação da decisão.
Em casos de revogação do procedimento – baseada em critérios de oportunidade e conveniência – ou de anulação –
com base em vício de ilegalidade – é exigida a emissão de parecer da autoridade competente, justificando tais condu-
tas, garantindo aos licitantes a possibilidade de exercer contraditório e ampla defesa.
Com efeito, a homologação do procedimento licitatório é a regra. Tanto é assim que, se a administração não homo-
logar o procedimento licitatório por qualquer dos motivos legais, deverá oferecer o prazo de 5 (cinco) dias úteis para
interposição de recurso, pelo licitante interessado. Neste caso, a lei não confere efeito suspensivo à demanda recur-
sal. Essa é a leitura do art. 109, I, “c”, da Lei 8.666/93.
Ocorrendo a Homologação, passa-se à última fase do certame.
Adjudicação - É o ato por meio do qual se atribui ao vencedor o objeto da licitação, dando fim ao procedimento
licitatório.
ATENÇÃO! Adjudicar não é contratar, mas tão somente declarar oficialmente o vencedor da licitação.
Após a adjudicação, a Administração Pública NÃO está obrigada a celebrar o contrato administrativo, em outras
palavras, a Administração Pública não poderia ser constrangida a promover a contratação do adjudicatário. Embora
não seja obrigada a contratar, caso necessite realizar a contratação, só pode fazê-lo com o vencedor da licitação. É
por isso que se diz que a adjudicação tem força vinculante (Princípio da Adjudicação Compulsória). Sendo assim,
compete ao Poder Público definir o momento da contratação, estando o adjudicatário na garantia de que, em caso
de celebração do contrato, ele será convocado pelo Poder Público em preferência a qualquer outro interessado.
O licitante fica vinculado à proposta apresentada pelo prazo de 60 (sessenta) dias, contados da apresentação da
proposta.
Caso o vencedor não possa contratar, o Estado só poderá celebrar o contrato, nos termos da proposta vencedora,
chamando os demais licitantes na ordem de classificação.

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Os demais licitantes não estão obrigados a aceitar a celebração do contrato nos moldes da proposta apresentada
pelo vencedor e, não havendo interessados, o procedimento será revogado, com a realização de nova licitação,
caso o Poder Público ainda tenha interesse na celebração deste contrato.
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DA TOMADA DE PREÇOS
Na licitação de modalidade Tomada de Preços, o procedimento é o mesmo estudado para a concorrência, porém
NÃO HÁ FASE DE HABILITAÇÃO, uma vez que os licitantes já estão previamente cadastrados. Haverá somente a
abertura dos envelopes de propostas, após a análise dos Certificados de Registros cadastrais apresentados pelos
licitantes. Nesse caso, o cadastro funciona como uma habilitação prévia, não havendo necessidade de juntada ou
apresentação de novos documentos.
Em virtude dessas regras, a modalidade tomada de preços torna-se modalidade mais simples e tende a ser muito
mais célere.
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DO CONVITE
Mais uma vez, o procedimento é mais rápido e simplificado, também segue um procedimento similar ao da concor-
rência, contudo, algumas peculiaridades devem ser apontadas.
Não há publicação de edital. O instrumento convocatório (carta-convite) é enviado aos convidados e, em seguida,
afixado no átrio da repartição, em local visível ao público.
Os prazos para recursos são de 2 (dois) dias úteis (e não de 5 dias como nas demais modalidades estudadas).
Se forem todos os licitantes inabilitados ou desclassificadas todas as propostas apresentadas, o prazo para diligên-
cias definido no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/93 poderá ser reduzido de 8 (oito) dias úteis para 3 (três) dias úteis para
que se adéquem ao edital, trazendo novos documentos de qualificação ou apresentando nova proposta.
Em relação à comissão licitante, se ficar comprovada a escassez de pessoal, em pequenos órgãos, a Comissão pode
ser dispensada e o procedimento licitatório realizado por um único servidor público, desde que efetivo.
Não há fase de habilitação, uma vez que os licitantes já estão previamente cadastrados ou foram convidados (de-
vendo, nesse caso, se cadastrarem antes do início do certame).
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DO CONCURSO E DO LEILÃO
O concurso possui procedimento definido em regulamento específico, não tendo previsão na Lei 8.666/93.
Relembre-se, somente que o Intervalo mínimo, no concurso, a ser respeitado entre a publicação do edital e o início
do procedimento, será de 45 dias, por definição legal, e que a Comissão Licitante do concurso é diferenciada e
denominada comissão especial de concurso.
Em relação ao leilão, a Lei de Licitações determina que o procedimento será realizado pelo leiloeiro e que o intervalo
mínimo a ser respeitado entre a publicação do edital e a realização do procedimento será de 15 dias. As demais
regras são definidas em legislação específica.
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DO PREGÃO
O procedimento da licitação na modalidade pregão apresenta inúmeras peculiaridades. A principal é o procedimento
invertido previsto na Lei 10.520/02 e, por isso, esta modalidade licitatória se diferencia de forma substancial do pro-
cedimento da concorrência, conferindo maior celeridade ao certame.
Relembre-se que o pregão é modalidade licitatória realizada pelo Poder Público para aquisição de bens e serviços
comuns, que são definidos em lei como aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetiva-
mente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. Ademais, o pregão é sempre realizado
tendo como critério de escolha do vencedor exclusivamente o “menor preço”, não se admitindo qualquer outro tipo,
previamente definido no instrumento convocatório.

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Na fase externa, primeiro classifica para depois habilitar. Além de adjudicar e só depois homologar (Lei n.
10.520/02).
Na classificação as propostas escritas serão apresentadas e são selecionadas as melhores propostas para que a
disputa se dê em sessão pública. Com efeito, a disputa se dará por meio da apresentação, pelos licitantes selecio-
nados, de lances verbais.
Passam para a fase de lances verbais o licitante que apresentou a melhor proposta (menor preço) e todas as outras
propostas que não ultrapassarem 10% do valor da primeira. Independentemente disso, deve passar para os lances
verbais a melhor proposta mais 2 (duas), para completar o mínimo de 3 (três) licitantes.
Após a declaração oficial do vencedor da licitação, os licitantes podem manifestar o interesse em recorrer da deci-
são. Com efeito, na licitação de modalidade pregão, o prazo para recurso é imediato e ocorre após a declaração do
vencedor, ou seja, somente ao final da licitação. Se o licitante recorrer, a lei concede o prazo de 3 (três) dias para
elaboração e apresentação das razões do recurso, ficando os demais licitantes desde logo intimados para apresen-
tar contrarrazões em igual número de dias, que começarão a correr do término do prazo do recorrente, sendo-lhes
assegurada vista imediata dos autos
Se o particular vencedor da licitação, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o con-
trato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da
execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo
inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios e, será descredenciado no SICAF (Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores da Administração
Federal), ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das
multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
Procedimento licitatório do pregão eletrônico
Inicialmente, ressalta-se que o pregão eletrônico é realizado em sessão pública, sem a presença física dos licitantes,
que se comunicam entre si e com a Administração Pública via Internet. Trata-se de sistema moderno que visa
facilitar e desburocratizar ainda mais a contratação de bens e serviços pelo ente estatal.
Cada ente federativo deverá ter regulamentação mediante decreto específico para que possa se utilizar desta forma
de licitação. No âmbito federal, foi expedido o Decreto 10.024/19 que regulamenta o pregão eletrônico realizado
pela União. O procedimento é o mesmo do pregão presencial, porque o decreto tão somente regulamentará a lei,
haja vista se tratar de regulamento executivo. O decreto não pode trazer novidades, tratando-se somente de ato
normativo que minudencia o texto da lei para facilitar o pregão que será feito na rede.
Tratamento diferenciado para Microempresas e Empresas de Pequeno Porte –
a Lei Complementar 123/06 dispõe que, nas licitações públicas, a comprovação de regularidade fiscal e a regulari-
dade trabalhista das microempresas e empresas de pequeno porte somente será exigida para efeito de assinatura
do contrato.
Ademais, a LC 123/06 define que a Administração Pública deverá realizar processo licitatório destinado exclusiva-
mente à participação de microempresas e empresas de pequeno porte nos itens de contratação cujo valor seja de
até R$ 80.000,00.
Em casos de licitações para celebração de contratos para aquisição de bens de natureza divisível acima de R$
80.000,00, o ente público deverá estabelecer, cota de até 25% do objeto para a contratação de microempresas e
empresas de pequeno porte.
ATENÇÃO! As Microempresas e Empresas de Pequeno Porte poderão participar de ambos os itens da licitação,
sendo classificadas dentro da ampla concorrência para a contratação de 75% do objeto e se submetendo a outra
classificação, somente com empresas de mesmo porte, em relação aos 25% (vinte e cinco por cento) restantes.
A Administração Pública poderá, nas licitações destinadas à aquisição de obras e serviços, exigir dos licitantes a
subcontratação de microempresa ou empresa de pequeno porte.
Na dispensa de licitação em razão do valor do contrato (conforme disposto no art. 24, I e II), a compra deverá ser
feita preferencialmente de microempresas e empresas de pequeno porte.

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INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
A inexigibilidade de licitação ocorre sempre que a competição for impossível, a licitação será inexigível.
As hipóteses do art. 25, da Lei 8.666/93, não são taxativas, mas meramente exemplificativas. Mesmo que a circuns-
tância não esteja disposta expressamente no texto legal, a licitação será inexigível quando for inviável a realização
de competição entre interessados.
ATENÇÃO! É VEDADA inexigibilidade de licitação para serviços de divulgação e serviços de publicidade.
DISPENSA DE LICITAÇÃO
Nas situações de dispensa, o Poder Público encontra-se diante de situação em que é plenamente possível a reali-
zação do procedimento licitatório mediante a competição, no entanto, a lei dispõe que é desnecessária a execução
do certame.
Art. 17: estabelece um rol de licitação DISPENSADA.
Nesses casos, o administrador público não pode emitir qualquer juízo de valor, sendo imperativa a contratação
direta por determinação legal. Trata-se de dispensa definida legalmente como ato vinculado.
Art. 24: estabelece um rol de licitação DISPENSÁVEL.
Nessas hipóteses, a legislação permite a celebração dos contratos pelo Poder Público sem a necessidade de reali-
zação do procedimento licitatório, mas se trata de atuação discricionária do administrador, a quem compete, em
cada caso, definir se realizará ou não o certame licitatório.
Nas situações de dispensa é plenamente possível competir, mas a lei diz que é dispensada a licitação. Somente a
lei pode trazer as hipóteses de dispensa, não podendo haver definição de novas hipóteses por atos administrativos
específicos ou decretos.
ATENÇÃO! As hipóteses da Lei 8.666/93 são taxativas/exaustivas.
Dada a importância da matéria, façamos um quadro comparativo entre as duas hipóteses de contratação direta.
Inexigibilidade: art. 25 Dispensa: arts. 17 e 24
Sempre que a competição for impossí-
vel, a licitação será inexigível.
As hipóteses dispostas na lei não são ta-
xativas, mas meramente exemplificativas.
Mesmo que a circunstância não esteja dis-
posta expressamente no texto legal, a lici-
tação será inexigível quando for inviável a
realização de competição entre interessa-
dos.
A doutrina majoritária costuma apontar
pressupostos da licitação e estabelece
que a ausência de qualquer um deles
torna o procedimento licitatório inexigível.
Vejamos os pressupostos:
a) Pressuposto lógico: pluralidade de
bens e de fornecedores do bem ou do ser-
viço.
b) Pressuposto jurídico: interesse pú-
blico. A licitação não é um fim em si
Nas situações de dispensa é plenamente
possível competir, mas a lei diz que é dis-
pensada a licitação. Somente a lei pode
trazer as hipóteses de dispensa, não po-
dendo haver definição de novas hipóteses
por atos administrativos específicos ou de-
cretos.
As hipóteses da Lei 8.666/93 são taxati-
vas/exaustivas.
Art. 17: estabelece um rol de licitação dis-
pensada.
Art. 24: estabelece um rol de licitação dis-
pensável.

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mesmo, é um meio para atingir o interesse
público. Se a licitação for de encontro ao
interesse público, não será exigível licitar.
c) Pressuposto fático: desnecessidade
de contratação específica. Nos casos em
que há necessidade de contratação espe-
cífica, a licitação será inexigível.
Ex.: o Estado precisa contratar o melhor
tributarista do Brasil para defendê-lo em
uma demanda que envolve milhões de re-
ais. Não se pode fazer contratação direta
para qualquer causa.
VEDADA inexigibilidade de licitação
para serviços de divulgação e serviços
de publicidade.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Inicialmente devemos ter em mente que a legislação, por diversas vezes, confunde contratos administrativos com
contratos da Administração, onde este é gênero do qual aquele é espécie, pois a expressão “contratos da adminis-
tração” (sentido amplo) engloba os contratos administrativos e os contratos de direito privado celebrados pelo Poder
Público.
Saliente-se que, mesmo nos contratos administrativos, a aplicação subsidiária do direito privado se faz necessária,
pois é na teoria geral dos contratos que os contratos administrativos vão buscar seus elementos essenciais, aos
quais vão agregar suas prerrogativas.
Em resumo: a Administração Pública pode celebrar contratos regidos pelo Direito Público (ex: concessão de uso de
bens públicos, permissão de serviços públicos) bem como pelo Direito Privado (ex: contratos de locação, de compra
e venda).
ATENÇÃO! Os contratos da administração, ainda que privados, estão sujeitos ao controle do Tribunal de Contas,
por se tratar de avenças travadas com o dinheiro público, além de dependerem da realização de procedimento
licitatório regular e obediência a todas as restrições impostas à Administração, como o prazo determinado e a pre-
visão orçamentária.
A primeira grande característica, utilizada para definição dos contratos administrativos é o fato de que estas aven-
ças, regidas pelo direito público, apresentam-se com uma característica singular, qual seja, a possibilidade de haver
tratamento desigual entre a Administração (que atua com prerrogativas públicas) e o contratado, a exemplo de haver
a possibilidade de a Administração extinguir o contrato unilateralmente.
Com efeito, os contratos administrativos são as manifestações de vontade entre duas ou mais pessoas visando à
celebração de negócio jurídico, havendo a participação do Poder Público, atuando com todas as prerrogativas decor-
rentes da supremacia do interesse público, visando sempre à persecução de um fim coletivo. Este contrato é regido
pelo direito público, sendo inerentes a ele todas as prerrogativas e limitações de Estado.

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Essas prerrogativas ensejam a existência das chamadas cláusulas exorbitantes, previstas no art. 58, da lei
8.666/93, e presentes, implicitamente, em todos os contratos administrativos. Estas cláusulas só excepcionalmente
se aplicam aos contratos privados celebrados pelo Poder Público, devendo estar expressamente definidas no ins-
trumento do acordo.
Sendo assim, pode-se apontar a verticalidade como característica inerente aos contratos administrativos, haja vista
a atuação do Poder Público com supremacia em face do particular contratado.
Quanto à competência legislativa, a União deve proceder à legislação acerca das normas gerais aplicáveis à
matéria (art. 22, XXVII, da CF/88).
Cabe aos estados e municípios a edição de normas suplementares, em obediência às regras estipuladas na legis-
lação federal.
Não havendo lei local ou estadual acerca do tema, a legislação federal será aplicada integralmente a todos os
contratos administrativos celebrados por aquele ente.
No que tange às características dos contratos administrativos, além da busca incessante pelo interesse público,
outras características estão presentes. Vejamos no quadro abaixo:
Comutativo
Gera direitos e deveres previamente estabelecidos para ambas as
partes.
ATENÇÃO! A indefinição de obrigações para uma das partes do
acordo é característica que não pode estar presente nos contratos
públicos.
Consensual
Não se faz necessária a transferência do bem para ele se tornar
perfeito.
ATENÇÃO! No Direito Administrativo, o consenso do particular ma-
nifestar-se-á no momento da abertura dos envelopes de documen-
tação. Por sua vez, o consenso da Administração depende da cele-
bração do contrato.
De Adesão
As cláusulas são impostas por uma das partes (poder público) e à
outra parte (particular) cabe apenas aderir ou não à avença.
Oneroso
Como regra, não são admitidos contratos gratuitos firmados com o
poder público.
Sinalagmático
As obrigações das partes são recíprocas, ou seja, a execução da
atividade de uma das partes enseja o adimplemento contratual pela
outra.
Personalíssimo
Nesse sentido, o contrato tem natureza intuito personae e a possi-
bilidade de subcontratação do objeto do acordo fica limitada às hi-
póteses legalmente admitidas.
ATENÇÃO! O art. 72, da Lei n. 8.666/93 traz que só ocorrerá sub-
contratação se houver previsão no edital ou no contrato e desde
que haja a concordância da Administração, sob pena de haver a
rescisão contratual.

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Formal
Todo contrato administrativo tem uma forma definida na lei, indis-
pensável à sua regularidade.
A Lei 8666, em seu artigo 55, prevê todas as cláusulas necessárias
à validade do contrato administrativo e a sua ausência gera o vício
de forma.
Formalismo – A primeira exigência é a realização de procedimento licitatório, conforme determinação do art. 26,
da lei 8.666/93.
Como regra geral, o contrato deve ser escrito, sendo que o termo de contrato ou instrumento de contrato é o
meio para a sua formalização, respeitando o art. 55, da Lei n. 8.666/93, que traz as cláusulas obrigatórias.
A lei permite a celebração de contrato, em determinadas situações, por meio de carta-contrato, nota de empenho,
autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
ATENÇÃO! Valores que tornam obrigatória licitação na modalidade tomada de preço ou na modalidade concorrência
e, consequentemente, exigem a realização de contrato, por meio de instrumento apropriado.
Obras, acima de R$330.000,00, e Bens e serviços, acima de R$ 176.000,00, exigem a realização de contrato por
meio de instrumento apropriado.
É importante entender que o que define a exigência do instrumento de contrato não é a realização de licitação nas
modalidade supracitadas, mas sim o valor do contrato, inclusive, sendo indispensável, nas dispensas e inexigibilida-
des cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação.
É dispensável o "termo de contrato" e facultada a substituição a critério da Administração e independentemente de
seu valor, nos casos de compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obri-
gações futuras, inclusive assistência técnica.
ATENÇÃO! A legislação estabelece como regra que NÃO é possível contrato verbal celebrado pela administração,
dispondo ser nulo e de nenhum efeito qualquer contrato verbal realizado pelo ente estatal.
Contudo, excepcionalmente se admite contrato verbal, nas compras que não ultrapassam 5% do valor máximo
definido para a licitação na modalidade convite – ou seja, 8 mil e oitocentos reais (R$ 8.800,00) – desde que se trate
de compra de pronta entrega e pronto pagamento, feitas em regime de adiantamento. Isso significa que este contrato
não gera nenhuma espécie de obrigação futura (art. 60, parágrafo único da lei 8.666/93).
Nestas hipóteses, também não há necessidade de realização de procedimento licitatório, em conformidade com o
disposto no art. 24, I e II da lei 8.666/93.
Não obstante a ausência de previsão legal, a doutrina admite a celebração de contratos verbalmente, para posterior
formalização por escrito, em casos emergenciais. Neste caso, a formalização poderá ser realizada posteriormente
à existência de contrato e início da prestação do serviço pelo contratado.
A administração pública deve providenciar a publicação do contrato até o quinto dia útil do mês seguinte ao da sua
celebração, sendo que essa publicação deve acontecer, após as providências, no prazo máximo de vinte dias corri-
dos. Ou seja, o prazo de vinte dias só terá início após o quinto dia útil do mês seguinte ao que o contrato foi celebrado.
Sem a publicação, o contrato é válido e perfeito, só não sendo eficaz
Por fim, vale destacar que o administrador público deve publicar o ato que autoriza a contratação direta, não sendo
exigida nova publicação quando da celebração do contrato (o art. 26 da lei 8.666/93)
GARANTIA
A exigência de garantia é uma cláusula necessária dos contratos administrativos (art. 55, VI, da Lei n. 8.666/93).
A Lei prevê a caução que poderá ser prestada em dinheiro, títulos da dívida pública, a fiança bancária ou seguro
garantia, a critério do contratado privado.

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ATENÇÃO! Embora a lei não mencione expressamente no artigo 58 e a doutrina se omita, algumas bancas exa-
minadoras de concursos públicos incluem a Garantia dentre as cláusulas exorbitantes presentes no contrato admi-
nistrativo.
O valor dessa garantia é definido, no bojo do contrato, e determinado pela administração pública. A lei estabelece o
limite máximo de 5% do valor do contrato, sendo que, em observância a este limite, o poder público deve, discrici-
onariamente, dispor acerca do valor a ser cobrado em cada contratação específica.
Ocorre que, nos contratos de grande vulto, que envolvam alta complexidade técnica ou riscos financeiros considerá-
veis, definido por meio de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, a garantia pode chegar a
10% do valor inicial do contrato, sempre mantida a regra que o ente estatal é quem define o valor da caução.
Os contratos de grande vulto são os que ultrapassam 25 × R$ 3.300,000,00, (art. 6., V da lei 8.666/93).
Em relação ao valor da garantia contratual, a legislação ainda dispõe que, em caso de contratos que importem na
entrega de bens pela Administração, dos quais o contratado ficará depositário, ao valor da garantia deverá ser
acrescido o valor desses bens.
Em caso de cumprimento do contrato e adimplemento de todos os seus termos pelo particular, a garantia deverá
ser devolvida e, se foi prestada em dinheiro, deve haver a correção do valor, no momento da devolução.
Em caso de descumprimento contratual, a garantia pode ser utilizada pelo Estado como mínimo indenizatório, ou
seja, o ente público pode executar a garantia e cobrar indenização excedente em caso de o prejuízo ultrapassar o
valor da caução.
CLÁUSULAS EXORBITANTES
As cláusulas exorbitantes decorrem da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e coloca o
Estado em posição de superioridade jurídica na avença.
São implícitas em todos os contratos administrativos, não dependendo de previsão expressa no acordo, pois decor-
rem diretamente da Lei (art. 58, da Lei n. 8.666/93).
Vejamos abaixo cada uma destas cláusulas, sob a ótica da supremacia do interesse público sobre o privado.
a) Alteração unilateral do contrato - É possível quando houver modificação do projeto ou das especificações,
para melhor adequação técnica aos seus objetivos e quando necessária a modificação do valor contratual
em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.
A administração NÃO pode alterar o OBJETO do contrato, porque seria burla à licitação.
Alteração de projeto - Alteração qualitativa (o projeto originalmente apresentado pelo Estado não atende mais aos
fins desejados pela Administração).
Alteração atinente ao valor da contração - Alteração quantitativa e, por sua vez, tem limites definidos na lei, que
prevê que o particular deve aceitar as modificações feitas unilateralmente pela Administração Pública em até 25%,
do valor original do contrato, para acréscimos ou supressões. Nesses casos, a alteração não depende de concordân-
cia do particular contratado.
ATENÇÃO! A Regra determina que a alteração unilateral é de até 25% – acréscimos ou supressões. Contudo, se o
contrato for celebrado para reforma de equipamentos ou de edifícios, a alteração unilateral, para ACRÉSCIMOS
contratuais, pode chegar a 50% do valor original do contrato. As supressões contratuais continuam respeitando o
limite de 25%.
A margem de lucro inicialmente contratada jamais poderá ser alterada pela Administração Pública de forma unila-
teral.
A alteração deve decorrer de interesse público superveniente devidamente justificado, ou seja, o contratante deverá
demonstrar a ocorrência de fato posterior à contratação que dá ensejo à necessidade de modificação das cláusulas
contratuais, para que se evite um prejuízo maior ao interesse da coletividade, que é a finalidade maior dos contratos
administrativos.

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b) rescisão unilateral do contrato é prerrogativa dada ao ente público contratante de por fim à avença, inde-
pendentemente, de consentimento do particular e sem depender de decisão judicial (art. 77 e seguintes da
lei 8666/93).
Pode se dar em razão do inadimplemento do particular ou pelo interesse público devidamente justificado.
No caso de Interesse público devidamente justificado, a administração deve indenizar o particular se houver
dano, bem como indenizar os investimentos não amortizados do contratado em razão da extinção antecipada do
acordo.
O particular contratado terá direito à devolução da garantia prestada, aos pagamentos devidos pela execução do
contrato até a data da rescisão e ao pagamento do custo da desmobilização.
ATENÇÃO! O entendimento majoritário é de que também devem ser pagos lucros cessantes.
Por outro lado, inadimplente o particular contratado, o Poder Público deverá assumir imediatamente o objeto do
contrato, no estado e local em que se encontrar, ocupar e utilizar o local, instalações, equipamentos, material e
pessoal empregados na execução do contrato, necessários à sua continuidade, executar a garantia contratual, para
ressarcimento da Administração, e dos valores das multas e indenizações a ela devidos e reter os créditos decor-
rentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração. Todas essas medidas independem da apli-
cação das penalidades cabíveis em virtude do descumprimento contratual.
Nos contratos de concessão de serviços públicos (regulamentados pela Lei 8.987/95), a rescisão por inadim-
plemento do particular é chamada de caducidade, já por motivo de interesse público chama-se encampação.
Se o ente estatal for inadimplente, por mais de 90 dias, o particular pode SUSPENDER A EXECUÇÃO do contrato
(exceção de contrato não cumprido), conforme disposição do art. 78, XV, da Lei 8666/93. Para haver rescisão do
contrato, por iniciativa do particular, em virtude do inadimplemento do estado, necessária decisão judicial.
Nesse sentido, resta claro que o particular não pode determinar a rescisão unilateral, no entanto, poderá suspender
a execução do contrato pela exceção de contrato não cumprido ou exceptio non adimplenti contractus.
c) Fiscalização da execução do contrato - A Administração Pública deve designar um agente público que
ficará responsável pela fiscalização na execução contratual, aplicando penalidades e exigindo o cumpri-
mento das obrigações pela parte contratada (art. 67, da Lei n. 8.666/93).
Poder-dever da Administração, que não exclui a responsabilidade do particular contratado que continua sendo res-
ponsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na
execução do contrato, não havendo redução ou exclusão da responsabilidade em virtude da fiscalização ou o
acompanhamento pelo órgão interessado.
O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra ou serviço, para representá-lo na
execução do contrato.
ATENÇÃO! Se o não pagamento aos empregados não for fiscalizado pelo ente público, daí surge a responsabili-
dade por omissão (súmula 331 do TST).
d) Ocupação temporária de bens;
Nos casos de serviços essenciais, a Administração Pública poderá ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis,
pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração adminis-
trativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
ATENÇÃO! A ocupação temporária deve ser precedida de processo administrativo.
e) Aplicação de penalidades – aos particulares contratados em decorrência de descumprimento do acordo,
ainda que se trate de inexecução parcial.
As penalidades a serem aplicadas estão previstas na legislação e se dividem em quatro hipóteses, de acordo com a
gravidade da infração cometida, quais sejam: a) advertência; b) multa; c) suspensão de contratar com o Poder
Público e participar de procedimentos licitatórios; d) declaração de inidoneidade.
A aplicação de quaisquer uma das sanções previstas na lei 8.666/93 deve ser precedida de processo administrativo
em que se garantam ao particular a ser sancionado o contraditório e a ampla defesa. O particular terá prazo de 5
dias úteis para apresentação de defesa, salvo nas hipóteses de aplicação de declaração de inidoneidade, cujo prazo

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será de 10 dias. As punições serão aplicadas em consonância ao princípio da proporcionalidade, não sendo ad-
mitida a aplicação de penalidade mais intensa ou mais extensa do que o necessário a sancionar a infração praticada.
ATENÇÃO! Todos os agentes públicos que praticarem atos que possam prejudicar a licitação ou frustrar seu
caráter competitivo ficarão sujeitos às sanções administrativas, penais e civis cabíveis, nos moldes das legislações
pertinentes.
Se ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança em órgão da Administração, ou outra entidade
controlada direta ou indiretamente pelo Poder Público, a pena imposta será acrescida da terça parte, haja vista a
quebra da relação de confiança estabelecida.
ALTERAÇÃO CONTATUAL POR VONTADE DAS PARTES
Em determinadas situações, o contrato administrativo poderá ser alterado de forma bilateral, nas quatro hipóteses
a seguir:
a) Quando o particular julgar conveniente a substituição da garantia de execução do contrato e desde que essa
modificação não enseje prejuízos ao ente público.
b) Quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de forneci-
mento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários.
c) Quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes,
mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro
fixado, sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço.
d) Para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição
da Administração (manutenção do equilíbrio econômico-financeiro). São as hipóteses de teoria da imprevisão, que
ensejam a necessidade de revisão contratual, como forma de se evitar prejuízos ao particular contratado.
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO
É garantia do particular contratado a manutenção da margem de lucro inicialmente pactuada. A manutenção deste
equilíbrio deve se dar mediante a alteração de valores a serem pagos ou modificação e ampliação de prazos de
execução, sempre que a situação previamente estabelecida for alterada no bojo da execução do contrato.
O particular contratado não pode sofrer prejuízos de situações não causados por ele, durante a relação contratual,
sob pena de se frustrar a garantia da proposta apresentada.
Pagamentos feitos ao particular – O art. 55, III, da lei 8.666/93, define que é cláusula necessária do contrato
administrativo a regulamentação acerca do preço e das formas de pagamento. Assim, além do pagamento da fatura,
propriamente dita, como forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, alguns pagamentos são feitos
ao particular contratado pela Administração Pública. Analisemos, no quadro abaixo, cada uma dessas formas de
pagamento.
PAGAMENTOS
FEITOS AO
PARTICULAR
Correção
monetária
Atualização da margem de lucro inicialmente
acordada, mantendo o valor real do contrato.
Reajustamento
de preços
Reajuste em face do aumento ordinário e regu-
lar do custo dos insumos necessários ao cum-
primento do acordo.

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Recomposição
de preços
ou revisão
de preços
Quando o reajustamento de preços não conse-
gue fazer face ao real aumento do preço dos in-
sumos, em virtude de uma situação excepcional
(não prevista no contrato), a Administração Pú-
blica, como forma de reequilibrar o contrato,
precisa fazer a recomposição de preços. Isso
ocorre porque a previsão contratual de reajuste
não foi suficiente para suprir a efetiva modifica-
ção nos custos do contrato celebrado.
TEORIA DA IMPREVISÃO
Ocorre nos casos em que há uma situação fática não prevista quando da celebração do contrato, portanto imprevisí-
vel, que venha a alterar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, com reflexos em sua execução. Em virtude
desta situação, se faz necessária a recomposição dos preços.
Decorre da denominada Cláusula rebus sic stantibus: situações nas quais há desequilíbrio contratual e a administra-
ção precisa, a fim de manter o equilíbrio do contrato, proceder à revisão dos preços e prazos previamente pactuados.
As hipóteses de teoria da imprevisão são:
Caso fortuito e força maior
Pode decorrer de fatos humanos, desde que não sejam provocados por nenhuma das partes do acordo, ou podem
ser causados por fatos da natureza, em relação aos quais nenhuma medida pode ser tomada para obstar sua
precipitação
Interferências imprevistas (sujeições imprevistas)
São situações preexistentes à celebração do contrato, mas que só vêm à tona durante sua execução.
Fato da administração
O desequilíbrio contratual é causado por uma atuação específica da Administração (enquanto parte no contrato)
que incide sobre o contrato e impede a sua execução.
Fato do príncipe
O desequilíbrio contratual também é causado pelo poder público e, por esta atuação, haverá necessidade de re-
composição do preço. Ocorre que, neste caso, há uma atuação extracontratual (geral e abstrata) do ente estatal
que termina por atingir diretamente a relação contratual (art. 65, § 5°, da Lei n. 8.666/93).
ATENÇÃO! Para que seja configurado o fato do princípe relevante que o agente que pratica a conduta onerosa
seja da mesma esfera de governo daquele que celebrou o contrato administrativo atingido. Ente federativo diverso
caracteriza caso fortuito.
ATENÇÃO! Em algumas situações, a teoria da imprevisão gera a impossibilidade de manter o contrato. Nestes
casos, a situação imprevista enseja a rescisão contratual (rescisão de pleno direito), ocorrida por situação alheia à
vontade das partes.
SUBCONTRATAÇÃO NOS CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO
A princípio, se houver a subcontratação do objeto integral do contrato, resta clara a fraude ao procedimento licitatório
e pode ser considerado inadimplemento contratual (art. 78 da Lei n. 8.666/93).
Entretanto, com base nos art. 72 e art. 78, VI, ambos da Lei 8.666/93, pode-se concluir que, para que a subcontrata-
ção seja lícita, deve haver previsão no edital e no contrato administrativo celebrado e, além disso, a subcontratação
deve-se restringir a partes do contrato, não sendo, a princípio, lícito transferir todo o objeto do contrato a terceiro que
não foi vencedor no procedimento licitatório.

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Ademais, em casos de subcontratação permitida por lei, a Administração Pública poderá exigir do subcontratado a
demonstração de que cumpre todos os requisitos exigidos na fase de habilitação dos licitantes que demonstram que
ele estará apto a cumprir fielmente os termos do objeto transferido do contrato.
DURAÇÃO
Com base no disposto no art. 55, IV, da Lei 8.666/93, todo contrato deve ter prazo de vigência predefinido no Edital
e no próprio instrumento de contrato, estabelecendo a lei, expressamente, que são vedados contratos administrati-
vos por prazo indeterminado.
Como regra, a duração dos contratos regidos pela Lei 8.666/93 ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos
orçamentários que, no direito brasileiro, são definidos pela lei orçamentária anual, à qual cabe prever todas as
despesas e receitas da entidade no período de um exercício (prazo de um ano).
Ocorre que o art. 57, da lei 8.666/93, define algumas situações excepcionais, nas quais se admite a contratação além
do prazo de um exercício. Vejamos no quadro abaixo as exceções à vigência máxima de um ano.
Projetos con-
templados na lei
do Plano Pluria-
nual
A avença terá duração de até quatro anos, para
cumprimento das metas e execução de seu ob-
jeto.
Prestação de
serviços a se-
rem executados
de forma contí-
nua
Há possibilidade de prorrogação contratual
por iguais e sucessivos períodos com vistas à ob-
tenção de preços e condições mais vantajosas
para a Administração Pública, desde que estas
prorrogações se limitem ao prazo final máximo de
sessenta meses. Ademais, excepcionalmente, é
possível que o acordo atinja o prazo máximo de
setenta e dois meses após todas as prorrogações
cabíveis.
Aluguel de equi-
pamentos e uti-
lização de pro-
gramas de infor-
mática
Pode a duração do contrato se estender pelo
prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o
início da sua vigência.
Contratações
previstas nos in-
cisos IX, XIX,
XXVIII e XXXI do
art. 24, da lei
8.666/93
Os contratos poderão ter vigência por até cento e
vinte meses, caso haja interesse da administra-
ção.
ATENÇÃO! Contratos que não geram despesas à Administração Pública não precisam estar previstos na lei
orçamentária, logo, não precisam respeitar o limite de vigência definido, no art. 57, da lei 8.666/93
Além disso, no que tange à possibilidade de prorrogação, a legislação determina que o contrato administrativo pode
ser prorrogado, desde que seja feito dentro do prazo de vigência do contrato e decorra, cumulativamente, de previ-
são no edital e no contrato e autorização do poder público, mantidas as demais disposições contratuais.
Por fim, vale esclarecer que toda prorrogação de prazo contratual deverá ser justificada por escrito e previamente
autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. Importante salientar, ainda, que, para que haja

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prorrogação, é indispensável que haja previsão orçamentária e que a empresa mantenha todas as condições ne-
cessárias à sua habilitação para contratar com o poder público, além do respeito ao disposto no art. 7º, XXXIII, da
Constituição Federal.
RESPONSABILIDADES DECORRENTES DO CONTRATO
Uma vez celebrado o contrato, as partes que firmaram o pacto têm o dever de cumprir fielmente as obrigações
assumidas, em consonância com a legislação vigente e com as cláusulas previstas no acordo, sendo que cada uma
das partes será responsabilizada por qualquer descumprimento contratual.
O particular responde diretamente pelo serviço prestado ou bem entregue à Administração, ou ainda pela obra por
ele executada.
Além disso, quaisquer prejuízos causados pelo particular, seja à Administração Pública ou a terceiros, na execução
da obra, ou prestação do serviço ensejam sua responsabilização e, conforme já previamente estipulado, não excluem
ou reduzem essa responsabilidade à fiscalização ou ao acompanhamento pelo órgão interessado.
Por fim, vale destacar que para fins de provas de concurso, a aplicação da nova redação da súmula 331 é plena-
mente cabível, diante do dispositivo exposto na lei 8.666/93.
Tratando do tema, o STF se manifestou no sentido de que é válida a aplicação da nova redação da Súmula 331 do
TST, no entanto, deixando claro que o empregado terá o ônus de provar que houve a má fiscalização do gestor
público.
De fato, no julgamento do RE 760931/DF, em 2017, o plenário da Suprema Corte, por 6 votos a 5 “Anotou que a
imputação da culpa “in vigilando” ou “in elegendo” à Administração Pública, por suposta deficiência na fiscalização
da fiel observância das normas trabalhistas pela empresa contratada, somente pode acontecer nos casos em que se
tenha a efetiva comprovação da ausência de fiscalização. Nesse ponto, asseverou que a alegada ausência de com-
provação em juízo da efetiva fiscalização do contrato não substitui a necessidade de prova taxativa do nexo de cau-
salidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido”.
FORMAS DE EXTINÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
As hipóteses de extinção decorrem de lei ou da própria execução do contrato e são situações que dão fim à avença
celebrada entre o poder público e o particular contratado. Vejamos abaixo estas formas de extinção.
 Extinção natural - Conclusão do objeto ou advento do termo do contrato
ATENÇÃO! Em casos de irregularidade na celebração do contrato, a extinção pode decorrer de anulação. Vale
destacar que mesmo que o contrato seja nulo, o particular contratado deve ser remunerado pelos serviços prestados
de boa-fé ou de má-fé, caso contrário, estaria se admitindo o enriquecimento sem causa do ente público (art. 59, da
Lei n. 8.666/93).
 Desaparecimento da pessoa contratada - Pela falência da empresa contratada ou por falecimento, caso
o contrato tenha sido celebrado com pessoa física ou firma individual. Afinal, os contratos administrativos
são celebrados intuito personae.
Ademais, a legislação prevê as possibilidades de rescisão contratual em decorrência de algumas situações, quais
sejam:
a) por vontade unilateral do poder público (rescisão unilateral); ocorre por razões de interesse público ou por
inadimplemento total ou parcial do contrato pelo particular.
b) por acordo das partes (rescisão bilateral - distrato); trata-se de rescisão amigável, realizada por ambas as
partes, Estas hipóteses estão regulamentadas no art. 78, XIII a XVI e dependem de prévia autorização escrita e
fundamentada da autoridade competente.
c) mediante decisão judicial (rescisão judicial); se dá por provocação do particular, quando o ente público é
inadimplente (art. 78, XIII a XVI, da lei 8.666/93).
d) por situação alheia à vontade das partes contratantes (rescisão de pleno direito); por situações alheias à
vontade das partes, em casos excepcionais que impedem a manutenção do contrato e nas quais não seja possível

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a revisão de preços.
DOS CONSTRATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE
A Lei 8.666/93 regulamenta três espécies de contratos administrativos, quais sejam os contratos de execução de
obras, os de prestação de serviços, bem como os contratos de fornecimento de bens. Além destes contratos regu-
lamentados pela lei geral de licitações e contratos, a legislação pertinente e a doutrina costumam apontar a existên-
cia ainda de contratos de concessão, contratos de permissão de serviços públicos e os contratos de gestão.
 Contratos de execução de obras; são contratos celebrados pela administração pública para que o parti-
cular, em um prazo máximo, fixado na avença, execute obra pública para utilização do próprio ente estatal
ou da coletividade em geral. Nos termos da legislação, pode ser conceituada como obra toda construção,
reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta.
Sendo assim, caso a obra não seja executada diretamente pelo poder público, poderá ser contratada para
execução por instrumentos definidos na lei, quais sejam: a) empreitada por preço global; b) empreitada por
preço unitário; c) tarefa; d) empreitada integral
ATENÇÃO! Deve haver a elaboração do projeto básico (art. 6°, da Lei n. 8.666/93), bem como do projeto exe-
cutivo.
A contratação de obra deve ser realizada, seguindo o cronograma de elaboração do projeto básico, primeiramente,
para posterior contratação do projeto executivo e, por fim, a celebração do ajuste para execução da obra.
A lei autoriza que seja contratado, pela Administração, somente o projeto básico, deixando a elaboração do projeto
executivo a cargo do vencedor da licitação para execução da obra, desde que isso esteja previamente estipulado
no edital.
O autor do projeto básico ou executivo estará impedido de participar, direta ou indiretamente, do procedimento
licitatório, para execução da obra, podendo, no entanto, ser contratado pela Administração Pública para atuar como
fiscal, gerente ou supervisor, mediante contrato de consultoria, auxiliando os agentes públicos responsáveis por
esta fiscalização.
 Contratos de prestação de serviços; trata-se de contratação de atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, opera-
ção, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou
trabalhos técnico-profissionais.
Não se confundem com os contratos de concessão de serviços públicos, já que neste há a cobrança de
tarifas dos usuários do serviço prestado.
 Contratos de fornecimento de bens; contratação para aquisição de bens necessários à execução das
atividades do órgão público, seja mediante pagamento à vista ou parcelado, nos moldes definidos na pro-
posta vencedora da licitação.
 Contrato de concessão de serviços públicos; trata-se de contratação regulamentada pela lei 8.987/95,
por meio da qual a Administração transfere, mediante procedimento licitatório na modalidade concorrência,
a prestação de um determinado serviço público ao particular que deverá prestá-lo por sua conta e risco, por
prazo determinado, mediante a remuneração por meio de cobrança de tarifas dos usuários do serviço. As-
sim, a remuneração é verificada por meio da exploração do próprio serviço concedido a empresa conces-
sionária.
A concessão de serviço público poderá ser simples ou precedida de obra.
Precedida de obra (mediante concorrência) - A concessionária executa a obra, por sua conta e risco, sendo-lhe
transferida, posteriormente, a possibilidade de explorar o serviço decorrente da obra executada, como forma de
remuneração.
Ademais, a lei 11.079/04 criou duas novas espécies de concessões de serviços públicos, designadas, pela própria
lei, como Parceria Público-Privada. Tais parcerias se dividem em duas novas espécies de ajustes, quais sejam a
concessão patrocinada e a concessão administrativa.

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Concessão patrocinada - Tarifas pagas pelos usuários + contraprestação pecuniária do poder público = remune-
ração
Concessão administrativa - Administração Pública a usuária, direta ou indireta, do serviço público prestado, sendo
a responsável pelo pagamento das tarifas.
 Permissão de serviços públicos – o art. 175 da Constituição Federal trata a permissão de serviço público
como contrato administrativo e, seguindo esta orientação, a lei 8.987/95, em seu art. 40, conceitua a per-
missão de serviços públicos como contrato de adesão (característica comum a todos os contratos adminis-
trativos) por meio do qual se transfere a particular a prestação de serviços públicos, por sua conta e risco,
mediante remuneração por tarifas dos usuários, a título precário. Por óbvio, a precariedade é afastada pela
natureza contratual do instituto.
 Contrato de concessão de uso de bens públicos - consentimento da utilização de um determinado bem
público, de forma especial, anormal ou privativa, com finalidade específica, mediante pagamento de remu-
neração ou gratuitamente.
 Contrato de gestão - Tradicionalmente, tratava-se de avença firmada entre entidades públicas, com a in-
tenção de conferir maior eficiência na execução das atividades, não sendo possível a assinatura do acordo
com pessoas privadas. Com a Reforma Administrativa ocorrida, no Brasil, a partir de 1995, culminando com
a edição da Emenda Constitucional n. 19/98, os contratos de gestão passaram a ter ampla previsão legal e
constitucional, abarcando, sob o mesmo título jurídico, várias espécies de ajustes, de naturezas jurídicas
diversas.
Sendo assim, a lei 9649/98 regulamenta o contrato de gestão firmado entre entes da Administração Direta e
suas autarquias ou fundações públicas, ao mesmo tempo que a lei 9637/98 designa com o mesmo título, o
acordo celebrado entre o Estado e entidades privadas sem fins lucrativos que atuam na execução de serviços
de utilidade pública, em um rol definido na própria lei. Por sua vez, o art. 37, §8º, da Constituição Federal,
por meio de regulamentação muito criticada pela doutrina brasileira, admite a celebração de contratos de
gestão entre órgãos e, até mesmo, entre órgãos públicos e seus administradores, pessoas físicas, configu-
rando verdadeira aberração jurídica, de impossível realização prática em sua totalidade.
CONVÊNIOS
Ajustes firmados entre a Administração Pública e entidades que possuam vontades convergentes, mediante a ce-
lebração de acordo para melhor execução das atividades de interesse comum dos conveniados (art. 116, da Lei n.
8.666/93).
A legislação exige prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o
qual deverá conter, ao menos, algumas informações definidas na lei, quais sejam: identificação e definição do objeto
a ser executado, de interesse comum entre os entes conveniados; metas a serem atingidas; etapas ou fases de
execução; plano de aplicação dos recursos financeiros; cronograma de desembolso de valores pela entidade con-
veniada, com definição de prazos e metas; previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão
das etapas ou fases programadas; comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do
objeto estão devidamente assegurados, caso o convênio compreenda execução de obra ou serviço de engenharia,
salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
Em caso de extinção do convênio, todo o montante remanescente do acordo deve ser devolvido ao órgão público
que repassou o recurso, em até trinta dias da extinção da avença, sob pena de responsabilidade do agente público.
A doutrina e jurisprudência entendem que celebração de convênios, em decorrência da convergência de vontades
não devem ser precedidos de procedimento licitatório.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Os consórcios públicos foram criados com a edição da lei 11.107/05 e consistem na gestão associada de entes
federativos para prestação de serviços de interesse comum a todos eles. Somente se admite a participação de entes
políticos no acordo, ou seja, União Federal, estados, municípios e Distrito Federal podem se associar para formação
deste ajuste.

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A previsão desta gestão associada tem base constitucional, haja vista a previsão no art. 241 da Carta Magna e
apresenta uma formalização jurídica estável, na qual, entidades federativas firmam acordo para prestação de
serviços públicos de forma associada, garantindo maior eficiência e destinação de recursos mais consistentes
para executar a atividade pretendida.
Sendo assim, os entes federativos podem se associar para a formação do Consórcio Público, criando, por meio do
ajuste uma nova entidade com personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, consoante disposto no
próprio termo do consórcio.
Na formação do ajuste, o contrato de rateio é firmado para definir com que montante cada uma destas entidades
participará na formação de manutenção da nova pessoa jurídica criada.
REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES
Em 04 de agosto de 2011, foi editada a lei 12.462/11, com a finalidade de definir procedimento específico de licitação
e instrumentalização para os contratos necessários à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016,
da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação – Fifa 2013 e da Copa do
Mundo Fifa 2014, definidos pelo Grupo Executivo – Gecopa 2014 do Comitê Gestor instituído para definir, aprovar e
supervisionar as ações previstas no Plano Estratégico das Ações do Governo Brasileiro para a realização da Copa
do Mundo Fifa 2014 – CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras públicas, às constantes da matriz de res-
ponsabilidades celebrada entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como para as contratações de
obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação
distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais.
A lei referida já sofreu duas alterações, primeiramente, pela lei 12.688/12 que incluiu neste regime as contratações
necessárias ao cumprimento das ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Na
mesma esteira, mediante alteração efetivada pela lei 12.722/12, o Regime Diferenciado de Contratações – RDC
também passou a ser aplicável às licitações e contratos necessários à realização de obras e serviços de engenharia
no âmbito dos sistemas públicos de ensino.
Por fim, a Lei 12.745/12, inserindo nova alteração no texto legal, incluiu no RDC, os acordos firmados para execução
de obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, das ações no âmbito da segurança
pública, das obras e serviços de engenharia, relacionadas a melhorias na mobilidade urbana ou ampliação de infraes-
trutura logística e nos contratos de locação de bens móveis e imóveis, nos quais o locador realiza prévia aquisição,
construção ou reforma substancial, com ou sem aparelhamento de bens, por si mesmo ou por terceiros, do bem es-
pecificado pela administração. Por seu turno, a Lei 13.243/16 determina que o Regime Diferenciado de Contratações
poderá ser utilizado nos contratos necessários á realização das ações em órgãos e entidades dedicados à ciência, à
tecnologia e à inovação.
É importante frisar que a opção pela utilização do Regime Diferenciado de Contratações deverá constar de forma
expressa do instrumento convocatório e resultará no afastamento das normas contidas na lei 8.666/93, a qual não
tem aplicação subsidiária, salvo nas hipóteses expressamente determinadas pela lei 12.462/11.
OBJETIVOS
Objetiva ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade entre os licitantes, promover a troca de
experiências e tecnologias em busca da melhor relação entre custos e benefícios para o setor público, incentivar a
inovação tecnológica; e assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa
para a administração pública. Ressalte-se que as duas últimas finalidades estão presentes em todos os procedimen-
tos licitatórios.
PECULIARIDADES DA LEI 12.462/11
A princípio, a lei repete muitas das definições e institutos regulamentados pela legislação geral de licitações e con-
tratos e, desta forma, interessa somente apontar os pontos da lei 12.462/11 que apresentam as diferenças trazidas
pelo novo regramento. Sendo assim, apontam-se como peculiaridades da lei, no que tange às licitações e aos con-
tratos a ela submetidos: a) indicação de marcas; b) critério de seleção das propostas e critérios de desempate;

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c) procedimento da licitação; d) parcelamento do objeto e contratação simultânea; e) possibilidade de pré-
qualificação; f) contratação de outra proposta que não a vencedora; g) remuneração Variável; h) Contratação
integrada; i) penalidade de suspensão de contratar com o Poder Público por cinco anos.
LICITAÇÕES E CONTRATOS DAS EMPRESAS ESTATAIS
NESTE TÓPICO SERÃO APONTADOS ALGUNS PONTOS REFERENTES À LEI 13.303/16, A QUAL DISPÕE SO-
BRE O ESTATUTO JURÍDICO DA EMPRESA PÚBLICA, DA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E DE SUAS SUB-
SIDIÁRIAS, NO ÂMBITO DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS.
DISPENSA E INEXIGIBILIDADE
Inicialmente, cumpre ressaltar que a Lei 13.303/16 estabelece situações de contratações diretas por meio de dis-
pensa e inexigibilidade de licitação.
As hipóteses de dispensa estão taxativamente expostas no art. 29 da referida lei. Verifica-se, desta forma, que as
situações de dispensa de licitações tratadas na lei 13.303/16, seguindo as regras aplicáveis às licitações públicas em
geral, abarcam hipóteses em que seria plenamente viável a competição, mas não se faz necessária por expressa
dicção legal.
Trata-se, portanto, de rol taxativo ou exaustivo, não podendo ser ampliado por entendimento da Administração Pú-
blica ou doutrina.
Por seu turno, a inexigibilidade de licitação estará presente sempre que se demonstrar a inviabilidade de com-
petição. Neste sentido, o art. 30 da lei 13.303/16 dispõe acerca de algumas hipóteses em que se configura a contra-
tação direta com base neste entendimento. Lembrando-se que se trata de um rol meramente exemplificativo.
MODALIDADE E REGRAS APLICÁVEIS
O art. 32, IV, da Lei 13.303/16 prevê que o pregão deverá ser a modalidade licitatória preferencialmente utilizada nas
contratações realizadas pelas empresas públicas e sociedades de economia mista. Saliente-se que a lei deixa claro
o caráter preferencial – e não exclusivo – desta modalidade licitatória, que somente será escolhida quando for
cabível, nos moldes da legislação vigente, ou seja, para aquisição de bens e serviços comuns. Com efeito, não se
pode utilizar o pregão para a execução de obras ou alienação de bens pelas empresas estatais.
Trata-se de uma normatização equivocada e incongruente. O dispositivo legal dispõe que o pregão é a modalidade
preferencial, no entanto, trata de um procedimento licitatório totalmente novo, não se compatibilizando com a sua
estrutura.
Com efeito, mais correto seria imaginar que se trata de nova modalidade licitatória, haja vista o procedimento total-
mente inovador criado pela lei. Sendo assim, pode-se considerar que se trata de NOVO pregão e não aquele apre-
sentado pela lei 10.520/02.
Ademais, as licitações deverão atentar para a sustentabilidade ambiental e acessibilidade para pessoas com
deficiência ou com mobilidade reduzida.
O procedimento da licitação se desenvolve em 10 fases, quais sejam: 1) preparação; 2) divulgação; 3) apresentação
de lances ou propostas; 4) julgamento; 5) verificação da efetividade dos lances ou propostas; 6) negociação; 7) ha-
bilitação; 8) recurso; 9) adjudicação do objeto; 10) homologação ou revogação.
PRÉ-QUALIFICAÇÃO PERMANENTE
A Pré-qualificação permanente configura uma decisão administrativa que informa que interessados cumprem requi-
sitos genéricos para participação de licitações no órgão público que a está realizando. O procedimento para a pré-
qualificação é público, permanente e aberto para quaisquer interessados (art. 64, da Lei 13.303/16).
CADASTRAMENTO
A lei ainda prevê a possibilidade de cadastramento de licitantes, sendo que os registros cadastrais poderão ser man-
tidos para efeito de habilitação dos inscritos em procedimentos licitatórios e serão válidos por 1 (um) ano, no máximo,
também sendo admitida a atualização a qualquer tempo. Da mesma forma que acontece na pré-qualificação, o art.
65, § 1º, dispõe que “Os registros cadastrais serão amplamente divulgados e ficarão permanentemente abertos para
a inscrição de interessados.”

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Não se confunde com a pré-qualificação, uma vez que o cadastro se apresenta como um conjunto de informações
armazenadas no órgão público, ou seja, não há qualquer provimento de caráter decisório proferido pelo órgão.
Prazos de implementação
A LEI ENTROU 13.303 EM VIGOR NA DATA DE SUA PUBLICAÇÃO, OU SEJA, NO DIA 01 DE JULHO DE 2016,
NO ENTANTO, ALGUMAS EXIGÊNCIAS DEFINIDAS NA LEGISLAÇÃO TIVERAM PREVISÃO DE PRAZO PARA
IMPLEMENTAÇÃO.
CONTRATOS FIRMADOS COM AS EMPRESAS ESTATAIS
Inicialmente, é importante salientar que, haja vista a natureza jurídica inerente às empresas estatais, os seus contra-
tos não ostentam a qualidade de contratos administrativos, razão pela qual a lei não prevê cláusulas exorbitantes
como a possibilidade de alteração unilateral da avença por determinação do contratante.
Inclusive, nesse sentido, o art. 173, II, da Constituição da República dispõe que essas entidades devem se sujeitar
ao regime jurídico próprio das empresas privadas, quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários.
Todavia, a lei estabelece algumas peculiaridades em relação aos contratos a serem firmados por essas empresas
com particulares, inclusive a possibilidade de aplicação de multa e exigência de garantia.
Sanções
A lei prevê que o descumprimento do contrato pelo particular, seja ele total ou parcial, poderá, garantida a prévia
defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: a) advertência; b) multa; c) suspensão temporária de participação
em licitação e impedimento de contratar com a Administração
Subcontratação
A subcontratação é admitida, desde que seja parcial e mediante autorização da empresa estatal, desde que a em-
presa subcontratada atenda a todas as exigências de qualificação técnica impostas ao contratado no bojo do proce-
dimento licitatório (art. 78, da Lei 13.303/16).
CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE COM O PODER PÚBLICO
Além da celebração de contratos administrativos, a legislação prevê a possibilidade de serem firmados outros ajustes
entre os particulares e a Administração Pública. Neste sentido, o art. 116, da lei 8.666/93 estipula que se aplicam as
disposições deste, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por
órgãos e entidades da Administração.
No mesmo sentido, a legislação dispõe que a celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades
da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização
interessada, o qual deverá conter, no mínimo, a identificação do objeto a ser executado, as metas a serem atingidas,
as etapas ou fases de execução, o plano de aplicação dos recursos financeiros, o cronograma de desembolso, a
previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas e, caso
o ajuste compreenda obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar
a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a
entidade ou órgão descentralizador.
Enfim, pode-se verificar que, diferentemente do que ocorre com os contratos administrativos, na celebração de con-
vênios, as partes que firmam o ajuste possuem vontades convergentes, não sendo necessária a realização de licita-
ção antes de firmado o acordo.
Dispondo, mas especificamente acerca do tema, o Decreto 6170/07 conceitua e diferencia cada um destes ajustes,
definindo as regras aplicáveis.
SERVIÇOS PÚBLICOS

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Tradicionalmente, a conceituação de serviço público era muito abrangente, abarcando toda atuação do Estado, na
busca do interesse público, sem efetivar a distinção em relação às demais atividades administrativas.
Atualmente a conceituação de determinada atividade como serviço público depende da conjunção de 3 elementos:
substrato material; substrato formal; e elemento subjetivo:
1. Substrato Material – ideia de que o serviço público é uma comodidade ou utilidade usufruída pela socie-
dade de forma contínua. O serviço público não tem início, meio e fim;
2. Trato Formal – a Constituição e a lei definem o que é serviço público e atrelam a ele a prestação sob regime
de direito público, ainda que seja prestado por um particular mediante contrato de concessão ou permissão.
Nesse caso, o particular vai prestar o serviço público com todas as prerrogativas e limitações de Estado;
3. Elemento Subjetivo – ideia de que o serviço público deve ser prestado pelo Estado, seja de forma direta
ou indireta (concessão e permissão), ficando sempre responsável por essa prestação.
Seria considerado serviço público toda atividade executada pelo Estado de forma a promover à sociedade uma
comodidade ou utilidade, usufruída individualmente pelos cidadãos, visando ao interesse público, gozando das prer-
rogativas decorrentes da supremacia estatal e sujeições justificadas pela indisponibilidade do interesse público.
No que diz respeito a fruição (utilização), os serviços públicos podem ser divididos em:
1. Uti Singuli / individuais – embora todos os serviços públicos sejam prestados a toda sociedade, quando
falamos em serviços públicos singulares estamos nos referindo a serviços que conseguimos mensurar a
utilização individual, ou seja, serviços em que o Estado tem como medir quanto cada pessoa utiliza. É um
critério objetivo. Como é possível saber quanto casa pessoa usufrui, é possível cobrar individualmente.
Esses serviços são pagos por meio de taxas (tributo) ou tarifas (não é tributo, é preço público, pago normal-
mente as concessionárias) tendo como base a utilização (quanto mais utiliza mais paga). Também chama-
dos de serviços divisíveis. Ex.: energia elétrica; telefonia;
2. Uti Universi / geral – serviço prestado a todos e usufruído por todos simultaneamente e, por isso, é impos-
sível saber quanto que cada pessoa utiliza de cada serviço, por isso, esses serviços são custeados pelo
Estado com a receita geral decorrente de impostos. Também chamados de serviços indivisíveis. Ex.: ilumi-
nação pública; segurança pública.
No que diz a prestação do serviço, a doutrina costuma dividir os serviços públicos em 4 grupos:
1. Exclusivos Indelegáveis – são aqueles serviços que o Estado tem o dever de prestar diretamente. Nesse
caso, não se admite a prestação mediante delegação a particulares ou pessoas jurídicas de direito privado.
Exemplos: segurança pública; organização judiciária; organização tributária.
Exceção: Empresa de Correios, que por prestar um serviço que deveria ser indelegável, de acordo com o
STF, possui prerrogativas de Fazenda Pública.
2. Exclusivos Delegáveis – É a regra. São aqueles serviços que o Estado tem o dever de prestar, mas que
pode prestar de forma direta ou indireta. Base no art. 175 da CF. Exemplo: telefonia; transporte público;
energia elétrica;
3. Exclusivos de delegação obrigatória – São aqueles que o Estado tem o dever de prestar, mas também
tem o dever de delegar, ou seja, aqueles serviços que o Estado não pode prestar com monopólio, que tem
que permitir a prestação por particulares mediante delegação. No Brasil são apenas dois exemplos: comu-
nicação - televisão (radiodifusão de sons e imagens) e radiodifusão sonora. Rede Globo, STB, Record,
Band, etc. = delegatários de serviço de radiodifusão de sons e imagens. Já a TV câmera, TV justiça, TV
senado, etc. = Estado prestando diretamente o serviço de radiodifusão de sons e imagens.
4. Não exclusivos de Estado – serviços públicos de prestação obrigatória pelo Estado e facultativa pelos
particulares. Como não existe delegação, não é uma prestação indireta pelo Estado, é uma prestação por
conta e risco do particular. Exemplos: saúde, educação, previdência.

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OBS: Quando o particular atuar na prestação de serviço não exclusivo de Estado, esse serviço não será consi-
derado serviço público propriamente dito. Será chamado de serviço de utilidade pública ou relevante pública. O
particular que atua na prestação desses serviços atua sob o regime jurídico privado, não se aplicando a respon-
sabilidade objetiva (art. 37, §6°). É o que chamamos de Administração Dialógica, administração do diálogo, é o
diálogo travado entre o particular e o Estado. Particular atuando na prestação de serviços públicos não exclusivos
ao lado do Estado.
ADMINISTRAÇÃO DIALÓGICA
Administração dialógica é a possibilidade de se vislumbrar a atuação do ente público em que se admita a partici-
pação de particulares. O cidadão, individualmente considerado, passa a ser responsável por buscar o bem comum,
juntamente com o Estado. Surge a partir da criação das parcerias firmadas entre o Estado e particulares com a
finalidade de satisfazer as necessidades coletivas. Participação popular mediante consulta pública, para realização
de procedimentos licitatórios de valores muito altos (art. 39, da Lei 8.666/93). Administração do diálogo auxilia numa
prestação de serviços mais eficiente. Pode ser considerada também uma decorrência do princípio da segurança
jurídica, mais especificamente da noção de proteção da confiança ou das expectativas legítimas.
Administração Pública moderna é aquela que se aproxima dos cidadãos, estabelecendo um diálogo entre os órgãos
e entidades estatais e os particulares de forma a garantir um maior aproveitamento na execução das atividades
públicas, visando uma maior eficiência na prestação do serviço.
PRINCÍPIOS
A lei n° 8.987/95, que regulamenta a prestação de serviços públicos, bem como a concessão de permissão feita a
particulares, define alguns princípios como:
Dever de prestação pelo Estado, estabelece que o poder público não poderá se escusar da prestação de serviços
públicos, configurando-se poder-dever do ente estatal, que tem a possibilidade de prestá-lo diretamente ou mediante
delegação a particulares, por contratos de concessão de permissão.
Modicidade - determina que as tarifas cobradas para os usuários dos serviços sejam as mais baixas possíveis a
fim de manter a prestação do serviço à maior parte da coletividade.
Atualidade - também chamado de princípio da adaptabilidade, estabelece que a prestação do serviço público deve,
sempre, ser feita dentro das técnicas mais modernas (§2º, do art. 6º, da lei n. 8.987/95). Ligado ao dever de efici-
ência.
Cortesia - estampa o dever do prestador de serviço público de ser cortês e educado em sua prestação, ao tratar
com o usuário (§1º, do art. 6", da lei n. 8.987/95).
Economicidade - que carrega a noção de prestação do serviço de forma eficiente, com resultados positivos à
sociedade e com gastos dentro dos limites da razoabilidade.
Generalidade (universalidade) - o serviço deverá ser prestado à maior quantidade de pessoas possível.
Submissão a controle - os serviços públicos devem ser controlados pela sociedade, assim como pela própria
Administração Pública, como forma de garantia dos demais princípios - admitindo-se, inclusive, o controle efetivado
pelos demais poderes, desde que nos limites definidos pelo texto constitucional. Dessa forma, o Poder Judiciário
pode, quando provocado, analisar a legalidade na prestação das atividades estatais, bem como o poder legislativo
realiza o controle financeiro.
Continuidade - exigência de que a atividade do Estado seja continua, não podendo parar a prestação dos serviços,
não comportando falhas ou interrupções já que muitas necessidades da sociedade são inadiáveis (art. 62, §12, da
lei 8.987/95). Também conhecido como princípio da permanência. Está intimamente ligado ao princípio da eficiência,
haja vista se tratar de garantia de busca por resultados positivos. Celso Antônio Bandeira de Mello trata a norma
como um subprincípio, decorrente do princípio da obrigatoriedade do desempenho da atividade pública.
 Greve de agentes públicos - O direito de greve do servidor se configura como uma exceção ao princípio da
continuidade, uma vez que ensejará uma diminuição no ritmo dos serviços executados. No que tange aos
servidores civis, o Supremo Tribunal Federal determinou, ao julgar Mandado de Injunção referente à matéria

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que, enquanto não houver lei específica a regulamentar a greve dos servidores, será utilizada a lei geral de
greve (Lei 7]83/89) para o exercício deste direito. Sendo que ''Ao militar são proibidas a sindicalização e a
greve"' (o art. 142, §3º, IV, da Carta Magna). O servidor, ao terminar a greve, ficará sujeito à compensação
pelos dias parados, sendo obrigado a ressarcir ao erário;
 Inadimplemento do usuário do serviço – "A administração pública deve proceder ao desconto das dias de
paralisação decorrentes do exercício da direita de greve pelas servidores públicos em virtude da suspensão
do vínculo funciona! que dela decorre, permitida a compensação em casa de acordo. O desconto será,
contudo, incabível se ficar demonstrado que a greve foi provocada por conduto ilícita da Poder Público"
(Recurso Extraordinário no 693, julgada pela STF). "Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a
sua interrupção em sltuaç6o de emergência ou após prévia aviso, quando: I - motivado por razões de ordem
técnica ou de segurança das instalações; e, II – por Inadimplemento do usuário, considerado o interesse da
coletividade" (Lei 8.987/95, em seu art. 6, §39). Garantidor do princípio da continuidade, uma vez que a
manutenção de serviços públicos àqueles que estão inadimplentes pode ensejar a impossibilidade futura
de que a atividade seja mantida para todos os que estão adimplentes com suas prestações, em virtude da
inviabilidade econômica que será causado ao prestador. Pode-se definir que haverá enriquecimento sem
causa do particular que tiver garantida a manutenção da prestação do serviço público sem arcar com os
custos dela decorrentes. Será ilegal a paralisação de determinado serviço público por inadimplemento do
usuário, caso enseje a interrupção de um serviço essencial à coletividade;
 Exceptio non adimpleti contractus – O direito de qualquer das partes de suspender a execução do contrato
em face do inadimplemento da outra parte. O particular tem direito de invocar a exceção do contrato não
cumprido, desde que a administração seja inadimplente por mais de 90 (noventa) dias em relação aos seus
pagamentos {exceção do contrato não cumprindo de forma diferida). A rescisão dos contratos administrati-
vos pelo particular, motivada por inadimplemento do poder público, depende de decisão judicial {art. 78, XV
da lei 8.666/93);
Isonomia – a prestação dos serviços não pode criar diferenciação indevida entre os usuários. É possível a incidên-
cia de tratamento desigual na prestação de serviços públicos àqueles usuários que são diferentes, na medida de
suas diversidades (isonomia material). A adequação da atividade às constantes necessidades do cidadão deve ser
respeitada (princípio da mutabilidade de regime).
FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
A Prestação direta ocorre pela prestação efetivada pelos próprios entes federativos, ou seja, União, estados, muni-
cípios e Distrito Federal, de forma centralizada. O ente estatal pode descentralizar a prestação de determinados
serviços públicos para entes da administração indireta, para maior eficiência.
A descentralização é dividida em outorga e delegação. A outorga é a descentralização por serviço, com a trans-
ferência de titularidade e da execução do serviço público, e ocorre mediante lei a pessoas jurídicas de direito público
da Administração indireta. Já a delegação é a descentralização por colaboração, com transferência da execução
do serviço público, sendo que a sua titularidade permanece com o Estado, e ocorre mediante lei (a pessoas jurídicas
de Direito Privado da Administração Indireta) ou mediante contrato (a particulares prestadores de serviços públicos).
Serviços públicos exclusivos não delegáveis, são serviços que somente podem ser prestados diretamente pelo
Estado, não se admitindo a transferência a particulares. Exemplos: o serviço postal e o correio aéreo nacional (X,
art. 21, da CF/88). A doutrina acrescenta outros, como a administração tributária e a organização administrativa.
Por isto, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos executa serviço púbico por outorga, se submetendo, no
entender do Supremo Tribunal Federal, a regime idêntico ao da Fazenda Pública.
Serviços públicos exclusivos delegáveis são serviços que devem ser necessariamente prestados pelo Estado,
que pode realizar esta prestação diretamente ou mediante delegação a particulares. Exemplos: Serviços de trans-
porte público, energia elétrica (XI, art. 21, CF/88). O Estado se responsabiliza subsidiariamente por todos os danos
decorrentes desta atividade.
Serviços públicos de delegação obrigatória, são Serviços de radiodifusão sonora e radiodifusão de sons e ima-
gens (rádio e televisão) (art. 223, da CF/88). Devem ser prestados pelo Estado e, necessariamente, devem ser
delegados a particulares que terão o poder de execução destas atividades em virtude da transferência da prestação,
realizada mediante a celebração do contrato.

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Serviços públicos não exclusivos do Estado são serviços que o estado presta estes serviços e o particular tam-
bém o faz, sem a necessidade de delegação. A prestação executada pelo particular não se configura prestação
indireta pelo Estado, por não decorrer de delegação. Não exclui a obrigação do estado de fazer a execução direta.
Trata-se de autorização de polícia (exercício do poder de polícia) e não de delegação de serviços. Tais serviços,
quando prestados pelo particular, não ostentam a qualificação de serviços públicos propriamente ditos, sendo, por-
tanto, designados serviços de utilidade pública ou serviços impróprios (STF e doutrina).
DELEGAÇÃO CONTRATUAL DE SERVIÇOS
Conforme o art. 175, da CF/88, admite-se a execução de serviços mediante delegação a particulares, efetivada por
contratos de concessão e de permissão de serviços públicos.
No parágrafo único, do referido dispositivo, vem expressa a necessidade de lei para dispor sobre: o regime das
empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua
prorrogação, bem c:omo as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão, os direi-
tos dos usuários, política tarifária e a obrigação de manter serviço adequado.
As leis que tratam sobre esta são: lei 8.987/95; lei 9.074/99; lei 11.079/04.
CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
Configura-se a transferência da prestação de serviços públicos para particulares, pelo ente público a pessoas jurí-
dicas ou consórcios de empresas que demonstrem capacidade para desempenhar a atividade transferida por sua
conta e risco (li, art. 2e, da lei n, 8.987/95), sendo obrigatório que o procedimento licitatório realizado seja na moda-
lidade de concorrência, independentemente do valor do contrato a ser firmado (lei n. 8.987/95).
Enseja somente a delegação da atividade, ou seja, a descentralização por colaboração. A empresa concessionária
será remunerada pelas tarifas que cobrará dos usuários, não lhe sendo devida qualquer contraprestação pelo ente
estatal.
A concessão simples são contratos cujo objeto se resume à transferência da execução do serviço público para o
particular, que o executará por sua conta e risco mediante cobrança de tarifa dos usuários.
A concessão precedida de obra são contratos de concessão nos quais o ente público determina ao particular que
realize uma obra pública de relevância para a sociedade e indispensável à prestação do serviço público delegado.
Nestes casos, o particular deverá executar a obra às suas expensas, sendo remunerado, posteriormente, pela ex-
ploração do serviço decorrente da obra (art. 2º, III, da lei 8.987/95).
O poder concedente é o ente federativo responsável pela execução da atividade delegada, respeitando as com-
petências constitucionais para a prestação dos serviços públicos (I, art. 2º da lei n. 8.987/95). Excepcionalmente, a
lei atribui o poder de delegar serviços públicos a entidades da administração indireta. Os consórcios públicos for-
mados pela gestão associada de entes da federação poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de
obras ou serviços públicos, desde que o faça mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que
deverá indicar de forma especifica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá
atender, observada a legislação de normas gerais em vigor acerca da matéria (lei 11,107/05).
Obrigações do concedente:
 Regulamentar o serviço concedido e fiscalizar, permanentemente, a sua prestação;
 Aplicar as penalidades regulamentares e contratuais, nos moldes definidos no contrato;
 Intervir na prestação do serviço;
 Extinguir a concessão - Interesse público = encampação; Inadimplemento da Empresa concessionária =
caducidade;
 Homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas;
 Cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão;
 Zelar pela boa qualidade do serviço;

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 Estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservação do meio ambiente e conservação;
 Incentivar a competitividade;
 Estimular a formação de associações de usuários para defesa de Interesses relativos ao serviço.
ATENÇÃO! para garantir a boa execução das atividades, o poder concedente ainda terá a possibilidade de deter-
minar a alteração unilateral do contrato com a finalidade de adequar as disposições contratuais ao interesse público.
Em determinadas situações, para manter os serviços prestados pelo particular contratado, o Estado precisa ocupar
temporariamente os bens da contratada (ocupação temporária que é diferente da reversão cujo caráter é definitivo).
A concessionária é o particular que celebra o contrato administrativo, tornando-se executor do serviço público
descentralizado. Não goza de qualquer benefício da fazenda pública. O contrato de concessão de serviços públicos
somente pode ser celebrado com pessoas jurídicas ou consórcios de empresas. Aplicam-se aos contratos as ga-
rantias estatais decorrentes da supremacia do interesse público e a garantia de manutenção do equilíbrio econômico
financeiro do contrato.
São obrigações da concessionária:
 Prestar serviço adequado, na forma prevista na lei 8.987/95, nas normas técnicas aplicáveis e no contrato,
em obediência a todos os princípios aplicáveis à matéria, mantendo uma execução eficiente da atividade;
 Manter em dia o inventário e o registro dos bens vinculados à concessão, como forma de evitar-se enrique-
cimento sem causa da empresa.
 Prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e aos usuários, nos termos definidos no contrato,
não se admitindo a execução da atividade de forma sigilosa, em respeito ao princípio da publicidade.
 Cumprir e fazer cumprir as normas do serviço e as cláusulas contratuais da concessão.
 Permitir aos encarregados da fiscalização livre acesso, em qualquer época, às obras, aos equipamentos e
às instalações integrantes do serviço, bem como a seus registros contábeis, haja vista a prerrogativa estatal
de fiscalizar a prestação do serviço.
 Promover as desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto
no edital e no contrato.
 Zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação do serviço, bem como segurá-los adequadamente.
 Captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessários à prestação do serviço, uma vez que a prestação
é feita por conta e risco da empresa contratada.
A responsabilidade da concessionária é objetiva e o Estado tem responsabilidade subsidiária - e objetiva - por esta
atuação. Na responsabilidade solidária ambos responderiam, ao mesmo tempo, solidariamente, enquanto na sub-
sidiária o Estado só é chamado se o prestador de serviços não tiver condições financeiras. Ainda que o dano seja
causado a terceiro, não usuário do serviço público, a responsabilidade também será objetiva, desde que o dano
tenha sido causado durante a prestação do serviço (STF).
A concessionária é, primordialmente, fornecedora de serviços usufruídos por particulares e, como tal, não pode se
eximir de respeitar as normas definidas para a proteção do consumidor.
É garantia do particular o recebimento de serviço adequado, respeitando a eficiência e isonomia na sua prestação,
em obediência às regras de modicidade das tarifas e cortesia pelos executores. Deverá receber do poder conce-
dente e da concessionária todas as informações necessárias para a defesa de interesses individuais ou coletivos.
Deverá obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços. Deve levar ao
conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao
serviço prestado. Deve comunicar às autoridades competentes os atos Ilícitos praticados pela concessionária na
prestação do serviço, que sejam de seu conhecimento. Deve contribuir para a permanência das boas condições
dos bens públicos através dos quais lhes são prestados os serviços.
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através
de licitação, a prestação de serviços públicos. Os critérios de escolhas definidos na Lei n. 8.987/95 são:
 A maior oferta, somente nos casos em que haja pagamento ao poder concedente pela outorga da conces-
são;

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 A combinação, dois a dois, dos critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado, de maior
oferta, nos casos em que haja pagamento ao poder concedente pela outorga da concessão e de melhor
oferta de pagamento pela outorga, após qualificação de propostas técnicas;
 Melhor proposta técnica;
 Melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser
prestado com o de melhor técnica;
 Melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas.
O único critério definido em lei, para desempatar o procedimento licitatório, em casos de contratos de concessão de
serviços públicos é a nacionalidade da empresa participante do certame.
É possível a participação do procedimento licitatório de empresas em consorciadas, mesmo antes de firmado o
acordo, desde que apresentada a comprovação de compromisso, público ou particular, de constituição de consórcio.
É obrigatória a definição de qual empresa ficará responsável pelo consórcio (sem prejuízo da responsabilidade
solidária das demais consorciadas).
A lei 9.074/95 criou o Programa Nacional de Desestatização e determina que os serviços públicos que estejam
elencados neste programa podem ser delegados mediante contratos de concessão, sendo que, nestes casos, a
modalidade licitatória a ser utilizada poderá ser o leilão (aplicada desde que respeitadas as regras dispostas em lei).
Trata-se de norma que afasta a obrigatoriedade de concorrência para estes serviços específicos.
Nos contratos de concessão de serviços públicos de radiodifusão de sons e imagens (televisão) e radiodifusão
sonora (rádio), não há aplicabilidade das disposições da lei 8.987/95, consoante estabelecido em seu artigo 41,
devendo ser observada a definição constitucional;
Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização para estes serviços, com
observância ao princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal, dependendo a negativa de
aprovação de, no mínimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votação nominal (art. 223, da CF/88).
O prazo da concessão ou permissão é de 10 anos para as emissões de rádio e de 15 anos para as de televisão.
Quando determinada empresa é contratada para prestar serviço público mediante delegação, ela é responsável
pela prestação do serviço, mas é remunerada pelo usuário do serviço e não pela Administração Pública.
A empresa concessionária deverá ser remunerada, majoritariamente ou integralmente, mediante a cobrança de
tarifas dos usuários do serviço cuja prestação lhe foi transferida.
A tarifa deve respeitar o princípio da modicidade. Será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e pre-
servada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato. Não será subordinada à legislação
específica anterior. Somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à
existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário. Calculada com base nos custos dos serviços a
serem executados, somando-se ao lucro que deve ser auferido pela concessionária, assim como a amortização dos
investimentos que a empresa realizou para bem executar a atividade. A lei prevê a possibilidade de revisão de
tarifas, diante de situações excepcionais que aumentem os custos da prestação do serviço e também, nos moldes
do contrato, para evitar a corrosão do valor auferido em virtude da inflação do período conforme art. 9º, §2º, da lei
8.987/95.
Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao
concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. Haverá a imediata assunção do serviço pelo
poder concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários, o que autoriza a ocu-
pação das instalações e a utilização, pelo poder concedente, de todos os bens reversíveis. Hipóteses:
 Advento do termo contratual – escoamento do prazo negocial;
 Encampação - Cláusula exorbitante dos contratos administrativos que permite ao ente estatal extinguir a
avença, sem a necessidade de concordância do particular (art. 37, da lei 8.987/95).
 Caducidade – rescisão unilateral do contrato justificada por motivo de inadimplemento do particular contra-
tado. Se dá por meio da edição de um decreto pelo chefe do Poder Executivo.

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 Rescisão – a consensual ou bilateral ocorre por acordo firmado entre as partes; já a judicial é requerida pela
concessionária diante do inadimplemento contratual do poder público.
 Anulação – é a extinção do contrato administrativo em virtude de ilegalidade originária;
 Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular no caso de em-
presa individual – extinção do contrato em razão do desaparecimento da concessionária.
As concessões que foram firmadas em caráter precário, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem
em vigor por prazo indeterminado, inclusive por força de legislação anterior, permanecerão válidas pelo prazo ne-
cessário à realização dos levantamentos e avaliações indispensáveis à organização das licitações que precederão
a outorga das concessões que as substituirão, prazo esse que não será inferior a 24 (vinte e quatro) meses.
PARCERIA PÚBLICO PRIVADA
Concessões de serviços púbicos de natureza especial com o objetivo de prestação de serviços públicos de forma
menos dispendiosa que o normal, podendo, ainda, se admitir o fornecimento de bens ou execução de obras. Estes
contratos se caracterizam pela existência de contraprestação pecuniária do ente estatal e de compartilhamento dos
riscos da atividade executada. Fica sujeita a aplicação da Lei 8.987/95, no silêncio da lei específica.
Espécies de parcerias:
 Concessão patrocinada – pode paga pelos usuários, há uma contraprestação do Poder Público ao parceiro
privado. Com a contraprestação se admite que seja feita uma cobrança de tarifa mais módica aos usuários,
sem que isso enseje uma redução o valor do lucro da contratada. A contraprestação do Poder Público não
pode ultrapassar 70%, salvo se estabelecida por lei especifica (art. 10, §32 da lei 11-079/04).
 Concessão administrativa - A Administração Pública fica responsável pelo pagamento das tarifas, uma vez
que ostenta a qualidade de usuária do serviço prestado de forma direta ou indireta, mesmo que envolva a
execução de obras públicas ou o fornecimento de bens.
Além das cláusulas previstas na Lei n. 8.987/95, há cláusulas específicas a serem observadas:
 O prazo de vigência do contrato, compatível com a amortização dos investimentos realizados, não podendo
ser celebrado contrato de Parceria público-privada por tempo inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta
e cinco) anos, incluindo eventual prorrogação que se faça necessária;
 A previsão de todas as penalidades que poderão ser aplicadas à Administração Pública e ao parceiro pri-
vado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre em respeito ao princípio da proporcionalidade,
em relação à gravidade da falta cometida, e às obrigações assumidas;
 A repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e
álea econômica extraordinária;
 As formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais, estabelecendo índices de reajuste
para manutenção do equilíbrio econômico- financeiro do contrato, diante de corrosão inflacionária da mo-
eda;
 Os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços.
 Os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do parceiro público, os modos e o prazo de regulari-
zação e, quando houver, a forma de acionamento da garantia prestada pela Administração;
 Os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado, não se admitindo a manutenção do
contrato com a empresa que não cumpra as metas de eficiência previamente estipuladas na avença;
 A prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e compatíveis com os ônus e riscos
envolvidos, observados os limites definidos na lei 8.666/93;
 O compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado de-
correntes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado;

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 A realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o parceiro público reter os pagamentos ao parceiro
privado, no valor necessário para reparar as irregularidades eventualmente detectadas;
 O cronograma e os marcos para o repasse ao parceiro privado das parcelas do aporte de recursos, na fase
de investimentos do projeto e/ou após a disponibilização dos serviços, sempre que necessário.
ATENÇÃO! Os contratos de parceria devem ser celebrados, no valor mínimo de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de
reais), não sendo admitidas contratações de valores mais baixos.
A lei prevê o compartilhamento de riscos, ensejando a responsabilidade solidária da Administração Pública, pelos
danos causados na prestação do serviço. Em contrapartida, serão compartilhados os ganhos decorrentes da redu-
ção do risco de créditos de financiamento firmado pelo parceiro privado.
A Administração Pública não disponibilizará recursos financeiros para custeio integral dos empreendimentos con-
tratados, cabendo ao parceiro privado efetivar os investimentos necessários à prestação do serviço e eventual exe-
cução de obra.
Além da amortização dos seus investimentos e obtenção de lucros mediante a exploração do serviço concedido, o
parceiro privado tem a garantia de percepção de valores pagos pelos cofres públicos como forma de viabilizar eco-
nomicamente os empreendimentos a serem executados, para satisfação dos interesses da sociedade.
PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
Forma de delegação de serviço público a particulares que executarão a atividade por sua conta e risco, mediante
cobrança de tarifas dos usuários que serão responsáveis pela sua remuneração.
O contrato poderá ser firmado com qualquer pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desem-
penho. Contrato de adesão de natureza precária (art. 40, da lei 8,987/95 c/c o art. 175, da CF/88 e ADI 1491).
Todavia, em virtude da natureza contratual da permissão de serviços públicos, fica mitigada a precariedade definida
pela lei, gerando direito à indenização do permissionário, em casos de rescisão precoce do contrato.
Diferença entre concessão e permissão:
Concessão Permissão
Modalidade Licitatória
Deverá ser precedida de lici-
tação, na modalidade concor-
rência
Admite outras modalidades
de licitação, dependendo do
valor contratado
Contratado Celebrada apenas com Pes-
soas Jurídicas ou com con-
sórcios de empresas.
Celebrada com Pessoa física
ou Pessoa Jurídica.
Autorização Legislativa Depende de autorização le-
gislativa
Dispensa lei especifica, salvo
algumas permissões de natu-
reza especial.
AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
A autorização de serviço público é ato administrativo unilateral, discricionário e precário (não deve ser precedida de
procedimento licitatório). A autorização de uso de bem público é sempre que um particular tiver interesse em utilizar
um determinado bem público de forma especial. Já a autorização de polícia é permitir a particulares o exercício de
atividades materiais que dependem de fiscalização estatal.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os
convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem

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como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos (art. 241, da CF/88).
Os consórcios públicos são uma forma de gestão associada de entes federativos, de qualquer esfera do governo,
na prestação de serviços públicos de interesse comum (lei 11.107/05). As vontades dos entes consorciados são
convergentes (não são contratos) e podem ser formados por entes federativos de esferas de governo diferentes.
Sendo que a União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em
cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
O consórcio público forma uma nova pessoa jurídica, não se confundindo com os entes consorciados. Pode ter
personalidade de direito público, quando for associação pública que faz parte da Administração indireta de cada um
dos entes consorciados (uma espécie de autarquia), ou ter personalidade jurídica de direito privado, quando Terá a
designação de consórcio público e será regido pelo direito civil; não será integrante da Administração Pública, no
entanto, será formada com verba estatal, sujeitando-se ao controle efetivado pelo Tribunal de Contas, além de
respeitar as normas de impessoalidade e isonomia de suas contratações.
O acordo é somente o protocolo de intenções, posteriormente, este protocolo será enviado ao Poder legislativo de
cada um dos entes consorciados, como projeto de lei, e, da ratificação do protocolo de intenções, é formalizado o
consórcio.
O objetivo do consórcio é prestar serviços e executar atividades de todos os entes consorciados, para isso poderão
ser firmados convênios, contratos de qualquer natureza; receber auxílio, contribuições e subvenções sociais ou
econômicas de outras entidades e órgãos do governo.
A União poderá celebrar convênios com os consórcios com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação
de políticas públicas. Além disso, objetivando a utilidade ou necessidade pública ou interesse social pode promover
desapropriações e instituir servidões.
O contrato de programa é a garantia de ser contratado pela Administração direta ou indireta, dos Entes da Federa-
ção consorciados, dispensada a licitação. Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer
atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de
uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consor-
ciado. O consórcio poderá, ainda, atuar como poder concedente.
ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR
1º setor: entes da Administração Pública Direta e Indireta.
2º setor: atuação da iniciativa privada, que visa garantir lucro no mercado.
3º setor: entidades privadas que atuam sem fim lucrativo.
As entidades do terceiro setor, também conhecidas como paraestatais, são entidades que possuem como objetivo
a execução de atividades de interesse social. Elas não possuem fins lucrativos e em virtude de sua relevância
pública, gozam de benefícios concedidos pelo ente estatal. São pessoas jurídicas de direito privado, instauradas
por particulares, que não integram a estrutura administrativa como entes da Administração Direta ou Indireta, mas,
atuam ao lado do Estado na prestação de serviços públicos não exclusivos e sempre de cunho social.
Em virtude disso, se submetem aos princípios básicos que norteiam a atuação administrativa e ao controle financeiro
do Tribunal de Contas.
Podem ser divididas nas seguintes espécies: entidades do Serviço Social Autônomo, Entidades de Apoio, Organi-
zações Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e Organizações da Sociedade
Civil (OSC).

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SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO
Sistema S – SESC, SESI, SENAI, SENAR.
Os Serviços Sociais Autônomos executam atividades de fomento, auxílio e capacitação de determinadas categorias
profissionais. São entidades criadas por autorização legal, admitindo-se que sejam constituídas sob a forma de
associação ou fundação, ou ainda por meio de estruturas não previstas no direito civil e reguladas pela lei específica
da entidade.
Recebem autorização do poder público para arrecadarem e utilizarem contribuições parafiscais na sua manuten-
ção, e por receberem verbas públicas através da cobrança de tributos, estão sujeitas ao controle do Tribunal de
Contas. Além disso, é indispensável o respeito aos princípios inerentes à licitação pública para suas contratações.
ATENÇÃO! Por se tratar de entidades filantrópicas, sem finalidade de obtenção de lucro, podem vir a se enquadrar
na imunidade definida no art. 150, VI, “c” da CF, mas não na alínea “a” do mesmo dispositivo.
Ressalta-se que as ações propostas em face das entidades do Serviço Social Autônomo devem tramitar na Justiça
Estadual.
Seus empregados não dependem de concurso público de provas ou de provas e títulos para o ingresso em suas
atividades e são regidos pela CLT. Para todos os efeitos, são considerados agentes públicos.
ENTIDADES DE APOIO
FAPEX, FUSP.
As Entidades de Apoio, executam atividades direcionadas à saúde, educação e pesquisa científica, através de pro-
gramas de pesquisa e extensão, juntamente com órgãos ou entidades públicas que atuam nestes serviços. São
criadas por particulares, não mediante lei e não são mantidas pela União, razão pela qual se submetem ao regime
privado. O vínculo com o poder público é estabelecido através da assinatura de Convênio e podem ser constituídas
sob a forma de fundações privadas, associações e cooperativas, respeitando sempre a finalidade não lucrativa.
Por serem regidas pelo Direito Privado, não é necessário a sujeição de seus contratos à realização de procedimento
licitatório, e a contratação de seus empregados não necessitam de concurso público para o ingresso de suas
atividades, sendo estes regulados pela CLT.
Por fim, as ações propostas em face das Entidades de Apoio devem tramitar na Justiça Estadual.
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS)
As atividades das OS estão voltadas à prestação de serviços públicos não exclusivos de Estado, tais como ensino,
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, entre outros definidos
em lei. Por não integrar a estrutura da Administração Pública direta ou indireta, não dependem de lei para sua
criação.
O vínculo com o Poder Público é efetivado através da realização de Contrato de Gestão. Importante destacar que,
nesse caso, o vínculo com o poder estatal é temporário, somente sendo vigente, enquanto durar o vínculo firmado.
Sendo assim, é possível a desqualificação da entidade como Organização Social, após processo administrativo, se
descumprida alguma disposição anteriormente firmada.
O Contrato de Gestão, por sua vez, somente é convalidado após a aprovação do Ministro ou titular do órgão super-
visor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social, e do Ministro de Estado da Adminis-
tração Federal e Reforma do Estado.
As Organizações Sociais recebem certos benefícios, como a destinação de valores públicos (através das dotações
orçamentárias), cessão de bens públicos e cessão de servidores públicos, motivos pelos quais são submetidas a
supervisão do Ministério supervisor, com avaliações periódicas, bem como, o controle financeiro e contábil exer-
cido pelo Tribunal de Contas. Assim, há a obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União, dos
relatórios financeiros e do relatório de execução do Contrato de Gestão.

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Como dito, tais entidades podem receber bens públicos, mediante permissão de uso, no entanto, não há a neces-
sidade de realizar licitação. Nesse sentido, há ainda, conforme art. 24, XXIV, da Lei nº 8666/93, previsão legal
sobre a dispensa de licitação para as OS nos demais casos.
Seus servidores não precisam se submeter a concurso público para o exercício de suas atividades, no entanto, é
indispensável a existência de um Conselho de Administração, com participação obrigatória de representantes do
povo e do poder público, nos moldes da Lei nº 9637/98, art. 3º.
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP)
As OSCIP são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por particulares e habilitadas perante
o Ministério da Justiça. Atuam em áreas como: assistência social; promoção da cultura, defesa e conservação do
patrimônio histórico e artístico; promoção gratuita da educação ou da saúde; dentre várias outras áreas apresenta-
das no art. 3º da Lei nº 9790/99.
O vínculo com o Poder Público se dá através de um Termo de Parceria, precedido de consulta aos Conselhos de
Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo. É neces-
sário ser apresentado o objeto do termo, a definição de metas e resultados, os critérios objetivos de avaliação de
desempenho da entidade vinculada, a previsão de receitas e despesas, bem como, suas obrigações.
Valoroso destacar que, sempre que houver mais de um interessado na celebração do termo de parceria e que todos
cumpram os requisitos legais, o poder público não precisará realizar procedimento licitatório, mas apenas um pro-
cedimento simplificado que justifique a escolha de uma entidade em detrimento das demais. Trata-se de ato vincu-
lado, ou seja, se não há nenhum impedimento, a Administração não pode negar o vínculo.
ATENÇÃO! Quando as OSCIP necessitam contratar com terceiros para execução de suas atividades, não há dis-
pensa de licitação expressa em lei, o que justifica a necessidade de licitar.
Por receberem valores públicos, através de dotação orçamentária, estão sujeitas ao controle financeiro e orçamen-
tário do Tribunal de Contas, além do acompanhamento do cumprimento das condições do termo de parceria pelo
órgão do poder público da área de atuação correspondente, e pelos Conselhos de Políticas Públicas.
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL (OSC)
As Organizações da Sociedade Civil são pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que não distribuem,
entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais resultados, so-
bras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patri-
mônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respec-
tivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva.
Tais entidades foram regulamentadas pela Lei n. 13.019/14, também denominada como Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil – MROSC.
A partir da entrada em vigor do MROSC, que somente ocorreu em 23 de janeiro de 2016, duas novas espécies de
parceria foram criadas, são elas o termo de colaboração e o termo de fomento, que definem regras específicas
para a OSC que pretende assumir vínculo com o Estado.
A celebração dos termos de colaboração ou de fomento será precedida de procedimento simplificado de escolha,
denominado pelo diploma legal de chamamento público, como forma de garantia da impessoalidade e isonomia.
CHAMAMENTO PÚBLICO
O chamamento público é um procedimento seletivo simplificado, regulamentado pela Lei 13.019/14, com a intenção
de garantir a impessoalidade do ente público na escolha da entidade privada que celebrará os termos de colabora-
ção ou de fomento.
O procedimento tem as seguintes etapas:
a) Publicação do edital no site do órgão interessado: O edital do chamamento público deve ser divulgado em
página do site oficial do órgão ou entidade, permitindo, a legislação, inclusive que as pessoas jurídicas de

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direito público interno e as entidades personalizadas da administração criem portal único na internet que reúna
as informações sobre todas as parcerias por elas celebradas, bem como os editais publicados, como forma de
ampliar a publicidade do certame
b) Classificação das propostas pela comissão de seleção: As propostas serão julgadas por uma comissão de
seleção anteriormente designada, composta por agentes públicos, designados por ato publicado em meio ofi-
cial de comunicação, sendo, pelo menos, 2/3 (dois terços) de seus membros servidores ocupantes de cargos
permanentes do quadro de pessoal da administração pública realizadora do certame.
ATENÇÃO! Ressalte-se que está impedida de participar da comissão pessoa que, nos últimos 5 (cinco) anos,
tenha mantido relação jurídica com, ao menos, 1 (uma) das entidades em disputa.
c) Habilitação da entidade: Para a celebração do termo de colaboração ou do termo de fomento, a entidade
interessada, sem fins lucrativos deverá comprovar, no mínimo, 3 (três) anos de existência, com cadastro ativo,
comprovados por meio de documentação emitida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, com base no
Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ, assim como a experiência prévia na realização, com efetividade,
do objeto da parceria ou de natureza semelhante e a capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento
das atividades previstas e o cumprimento das metas estabelecidas.
d) Encerramento: Finalizada a seleção pela comissão, deverá o certame ser encaminhado para a autoridade
responsável pelo órgão para homologação do procedimento. A administração pública homologará e divulgará
o resultado do julgamento em página do sítio oficial da administração pública na internet ou sítio eletrônico
oficial equivalente.
DO TERMO DE COLABORAÇÃO E DO TERMO DE FOMENTO
O termo de colaboração deve ser adotado pela administração pública em caso de transferências voluntárias de
recursos para consecução de planos de trabalho propostos pela administração pública, em regime de mútua coo-
peração com organizações da sociedade civil, selecionadas por meio de chamamento público, enquanto que o
termo de fomento é celebrado para consecução de planos de trabalho propostos pelas organizações da sociedade
civil, também selecionadas por meio de chamamento público.
Nas duas situações expostas, o plano de trabalho deverá conter o diagnóstico da realidade que será objeto das
atividades da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou metas a serem
atingidas, assim como a descrição pormenorizada de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas e de
atividades a serem executadas, devendo estar claro, preciso e detalhado o que se pretende realizar ou obter, bem
como quais serão os meios utilizados para tanto e o prazo para a execução das atividades e o cumprimento das
metas.
PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
Haja vista a possibilidade de se firmar termos de fomento com entidades privadas que proponham planos de trabalho
para execução de atividades de interesse público, a lei instituiu o Procedimento de Manifestação de Interesse Social
como instrumento por meio do qual as organizações da sociedade civil, movimentos sociais e cidadãos poderão
apresentar propostas ao poder público para que este avalie a possibilidade de realização de um chamamento pú-
blico objetivando a celebração de parceria.
DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DO CHAMAMENTO PÚBLICO
Em algumas situações, a lei prevê a possibilidade de se firmar o certame diretamente, por meio de dispensa ou
inexigibilidade da seleção. A inexigibilidade decorre de situação lógica na qual se demonstre a inviabilidade de
competição, não havendo definição taxativa de suas hipóteses, uma vez que deve ser analisada a possibilidade
ou não de se fazer a seleção em cada caso específico.

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Por seu turno, a dispensa ocorre em casos nos quais a competição é viável e, portanto, exigível a a realização do
certame. Nestes casos, a lei define um rol exaustivo de hipóteses de dispensa que não pode ser ampliado por
meio de atos concretos.
É dispensável o chamamento público: no caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de parali-
sação de atividades de relevante interesse público realizadas no âmbito de parceria já celebrada; nos casos de
guerra ou grave perturbação da ordem pública; e, quando se tratar da realização de programa de proteção a
pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança.
REQUISITOS PARA CELEBRAR PARCERIAS
Para poder celebrar o termo de colaboração ou o termo de fomento, as organizações da sociedade civil deverão ser
regidas por estatutos. A entidade deverá ainda ter objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de
relevância pública e social, não podendo ter finalidade lucrativa.
A organização da sociedade civil indicará, ainda, ao menos 1 (um) dirigente que se responsabilizará, de forma
solidária, pela execução das atividades e cumprimento das metas pactuadas na parceria, devendo essa indicação
constar do instrumento do termo de colaboração ou de fomento.
Ademais, a lei estabelece, ainda, que a celebração de termo de colaboração ou termo de fomento depende da
emissão de emissão de parecer jurídico do órgão de assessoria ou consultoria jurídica, bem como de parecer de
órgão técnico da administração pública, de caráter conclusivo e não vinculante.
CONTRATOS FIRMADOS ENTRE AS OSC’S E TERCEIROS
As contratações de bens e serviços pelas organizações da sociedade civil, feitas com o uso de recursos transferidos
pela administração pública, deverão observar todos os princípios aplicáveis à atuação estatal, notadamente, os
princípios da legalidade, da moralidade, da boa-fé, da probidade, da impessoalidade, da economicidade, da eficiên-
cia, da isonomia, da publicidade, da razoabilidade e do julgamento objetivo e a busca permanente de qualidade e
durabilidade, de acordo com o regulamento de compras e contratações aprovado para a consecução do objeto da
parceria.
LIBERAÇÃO DE RECURSOS PELO ENTE ESTATAL E SUA APLICAÇÃO
A liberação dos recursos será feita em parcelas que serão liberadas em estrita conformidade com o cronograma de
desembolso aprovado. Nestes casos, para recebimento das parcelas, a entidade privada deverá demonstrar ter
preenchido os requisitos legais para celebração da parceria, apresentar a prestação de contas da parcela anterior
e estar em situação regular com a execução do plano de trabalho.
Vale salientar que todos os recursos recebidos em decorrência da parceria serão depositados e geridos em conta
bancária específica, em instituição financeira pública indicada pela administração pública.
Extinta a parceria, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplica-
ções financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável
de 30 (trinta) dias do evento, sob pena de imediata instauração de tomada de contas especial do responsável,
providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.
ATENÇÃO! Desde que fique demonstrada no plano de trabalho a impossibilidade física de pagamento mediante
transferência eletrônica, em função das peculiaridades do objeto da parceria, da região onde se desenvolverão as
atividades e dos serviços a serem prestados, o termo de colaboração ou de fomento poderá admitir a realização de
pagamentos em espécie, desde que restritos ao limite individual de R$ 800,00 (oitocentos reais) por beneficiário e
ao limite global de 10% {dez por cento) do valor total da parceria.
GASTOS EFETIVADOS PELA ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL
Desde que haja aprovação no plano de trabalho, as despesas com remuneração de pessoal admitido regularmente,
inclusive em relação às despesas com FGTS, contribuições sociais e demais encargos trabalhistas, assim como os

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gastos com diárias referentes a deslocamento, hospedagem e alimentação nos casos em que a execução do objeto
da parceria assim o exija, poderão ser pagos com valores transferidos pela entidade pública.
Cumpre ressaltar que o fato de se pagar os encargos trabalhistas com recursos transferidos pelo poder público, não
enseja vínculo trabalhista direto deste com os empregados da Organização da Sociedade Civil, razão pela qual, se
houver inadimplemento em relação a verbas trabalhistas, não haverá responsabilidade da Administração Pública
em relação a estes débitos.
Da mesma forma, se admite que plano de trabalho preveja o pagamento de custos indiretos necessários à execução
do objeto, tais como despesas de internet, transporte, telefone, entre outros, em proporção nunca superior a 15%
(quinze por cento) do valor total da parceria, desde que tais custos sejam decorrentes exclusivamente de sua reali-
zação e que sejam necessários e proporcionais ao cumprimento do objeto.
PRESTAÇÃO DE CONTAS
Em razão do recebimento de verbas públicas por meio da celebração do termo de colaboração ou do termo de
fomento, a Organização da Sociedade Civil deverá prestar contas à Administração dos valores percebidos e dos
gastos efetivados, sem prejuízo do controle efetivado pelo Tribunal de Contas nos moldes da Constituição Federal.
Constatada irregularidade ou omissão na prestação de contas, será concedido prazo de até 45(quarenta e cinco)
dias prorrogável por igual período, para a organização da sociedade civil sanar a irregularidade ou cumprir a obri-
gação.
Transcorrido o prazo para saneamento da irregularidade ou da omissão, não havendo o saneamento, a autoridade
administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deve adotar as providências para apuração dos
fatos, identificação dos responsáveis, quantificação do dano e obtenção do ressarcimento, nos termos da legislação
vigente.
RESPONSABILIZAÇÃO DA OSC E APLICAÇÃO DE PENALIDADE
A lei estabelece que, pela execução da parceria em desacordo com o plano de trabalho e com as normas desta Lei
e da legislação específica, a administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar à organização da sociedade
civil parceira as seguintes sanções:
a) advertência: sempre, por escrito, configurando penalidade menos intensa, em razão do cometimento de infração
mais leve.
b) suspensão temporária da participação em chamamento público e impedimento de celebrar termos de fo-
mento, termos de colaboração e contratos com órgãos e entidades da esfera de governo da administração pública
sancionadora, por prazo não superior a 2 (dois) anos.
c) declaração de inidoneidade para participar em chamamento público ou celebrar termos de fomento, termos de
colaboração e contratos com órgãos e entidades de todas as esferas de governo.
AGENTES PÚBLICOS
Inicialmente, vale esclarecer que qualquer pessoa que age em nome do Estado é agente público, independente-
mente de vínculo jurídico, ainda que atue sem remuneração e transitoriamente. Assim, uma vez que o Estado que
está atuando por via do sujeito, responderá pelos atos praticados, sendo a responsabilidade objetiva do Estado nos
moldes do art. 37, §62 da CRFB
Todos os particulares contratados sob regime de cargo temporário, nos moldes definidos pelo art. 37, IX, da Cons-
tituição Federal, são considerados agentes públicos e exercem função pública.

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Os atos dos agentes públicos ficam sujeitos ao controle judicial que pode se dar por meio dós remédios constituci-
onais, tais como Mandado de Segurança e Ação Popular.
Os agentes públicos, considerados amplamente, podem figurar como autoridade coatora, para prestação de infor-
mações em Mandado de Segurança, somente não sendo admitida, nos moldes da lei 12.016/09, em seu art. 1, §12,
a impetração do mandamus contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de empresas
públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público.
É cabível a propositura de ação regressiva em face do agente público, por parte da Administração Pública, desde
que reste demonstrada que sua participação no evento danoso se deu a título de dolo ou, ao menos, que ele agiu
culposamente para a ocorrência do prejuízo.
CLASSIFICAÇÃO DE AGENTES
Os agentes podem ser classificados em agentes políticos; particulares em colaboração com o poder público e ser-
vidores estatais:
I) Agentes políticos – é indiscutível na doutrina que são agentes políticos os detentores de mandato eletivo e os
secretários e ministros de Estado.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo, agentes políticos são os chefes do executivo (Presidente da República,
governadores e prefeitos), seus auxiliares diretos (secretários estaduais e municipais) e também aqueles eleitos
para o exercício de mandato no Poder Legislativo (senadores, deputados e vereadores.
O Supremo Tribunal Federal acrescenta os membros da Magistratura e os membros do Ministério Público como
agentes políticos, haja vista atuarem no exercido de funções essenciais ao Estado e praticarem atos inerentes à
soberania do Estado.
II) Particulares em colaboração com o Poder Público – são aqueles que, sem perderem a qualidade de particu-
lares, atuam, em situações excepcionais, em nome do Estado, mesmo em caráter temporário ou ocasional, inde-
pendentemente do vínculo jurídico estabelecido, exercendo função pública. Podem ser divididos em designados;
voluntários; delegados e credenciados:
a) Designados – São todos aqueles que atuam em virtude de convocação efetivada pelo Poder Público.
Exercem múnus público, tem a obrigação de participar quando requisitados sob pena de sanção, São cha-
mados por Hely Lopes Meireles de "agentes honoríficos".
b) Voluntários – Aqueles que atuam voluntariamente em repartições, escolas, hospitais públicos ou em situ-
ações de calamidade, nas hipóteses em que o ente estatal realiza programa de voluntariado.
c) Delegados – São aqueles que atuam na prestação de serviços públicos mediante delegação do Estado.
ATENÇÃO! Não é pacífica esta classificação. Entretanto, são considerados, para a doutrina majoritária, agen-
tes públicos, quando atuam na prestação do serviço público delegado.
d) Credenciados – Atuam em nome do Estado em virtude de convênios celebrados com o Poder Público.
III) Servidores Estatais – Também são chamados de Agentes Administrativos, têm vínculo com o Estado, no exer-
cício da função administrativa. Possuem vínculo de dependência e sua natureza de trabalho e não eventual, haja
vista possuírem relação de trabalho de natureza profissional com os entes. Podem ser divididos em servidores
temporários; servidores efetivos; servidores celetistas e servidores estatutários:
a) Servidores Temporários – Todos aqueles contratados, com base no art. 37, inciso IX, da Constituição
Federal, para atendimento, em caráter excepcional, de necessidades não permanentes dos órgãos públicos.
A contratação de servidores temporário deve ser para um serviço temporário de interesse público e de caráter
de excepcional. O de serviço deve ser definido por meio de lei específica que determine seus contornos e
características, os limites máximos de duração destes contratos, além de regulamentar o regime aplicado a
estes servidores, devidamente justificado pela autoridade responsável pela contratação, dentro das hipóteses
permitidas em lei. Sendo inconstitucional a contratação de temporários em situação que deveria haver nome-
ação de servidores efetivos.
ATENÇÃO! O prazo de duração do vínculo especial é determinado pela lei específica que regulamenta as
contratações na esfera de cada ente federativo e deve ser definido no contrato celebrado com o ente estatal.

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Esses servidores não são celetistas, embora sejam contratados pelo poder público, não se submetendo à
regra da Consolidação das leis do Trabalho.
b) servidores efetivos – Os servidores celetistas, têm seu vínculo decorrente da assinatura de um contrato
de emprego, os servidores estatutários têm vínculo de natureza legal e todos os seus direitos e obrigações
decorrem diretamente da lei.
Em virtude da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionali-
dade, produzindo efeito vinculante até o julgamento fina! da Ação Direta de Inconstitucionalidade n, 2135,
aplica-se, atualmente, o texto original do art. 39 da Carta Magna que define a aplicação de Regime Jurídico
Único para os servidores da Administração Direta, autárquica e fundacional.
A obrigatoriedade de regime jurídico único proíbe somente que, no âmbito da mesma esfera de governo, haja
multiplicidade de regimes (art. 51, IV, da CF/88).
Todos os servidores que ingressaram no serviço público antes da decisão liminar proferida na ADI 2135, sob
o regime de empregos públicos, mantêm o seu vínculo inalterado, haja vista a Irretroatividade da decisão
proferida.
Há preferência do regime estatutário. Segundo a professora Fernanda Marinela dispõe acerca das garantias
inerentes ao regime estatutário que "esses direitos garantem aos servidores maior segurança e conforto para
o exercício de suas funções, o que representa, ao menos, na teoria, uma maior eficiência, moralidade e
impessoalidade nos serviços públicos”.
No âmbito federal, não há discussão acerca da adoção de regime jurídico único, em virtude da aplicação da
lei 8.112/90 que define que todos os servidores da Administração Direta, autárquica e fundacional se subme-
tem ao regime estatutário definido por aquela lei.
Todos os servidores que haviam ingressado no serviço público antes da Constituição Federal, sob o regime
de emprego, tiveram a conversão do regime em estatutário.
O tempo de serviço destes servidores será contado como título quando se submeterem a concurso para fins
de efetivação, na forma da lei (art. 19, §19, do ADCT).
Estabilidade, nos moldes estipulados pelo art. 19 da ADCT, somente foi adquirida pelos servidores que in-
gressaram, ao menos cinco anos, antes da promulgação da carta Constitucional.
Há possibilidade de exoneração dos servidores que, mesmo efetivos, não adquiriram estabilidade em virtude
do ingresso, no serviço público, há menos de cinco anos, contados da promulgação do texto constitucional
vigente. Isso ocorre desde que mediante o pagamento de indenização prévia, conforme art. 243, § 7,II da lei
8.112/90.
Existe a possibilidade de contratação de empregados, sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho,
para os agentes comunitários de saúde e de combate às endemias (art. 198, §4!! da CF/88).
Atém da aprovação em processo seletivo, o agente comunitário de saúde deve cumprir, ainda, alguns requi-
sitos para assunção da função, quais sejam, residir na área da comunidade em que atuar, desde a data da
publicação do edital do processo seletivo público; haver concluído, com aproveitamento, curso introdutório de
formação inicial e continuada e haver concluído o ensino fundamental, com exceção daqueles que já estive-
rem executando esta atividade quando foi editada a lei. Em relação aos agentes de combate a endemias, não
se exige a residência na área da comunidade, sendo mantidos os demais requisitos legais, inclusive, forma-
ção no ensino fundamental.
c) Servidores Celetistas – Estes agentes tem vínculo permanente com o Estado, com prazo indeterminado,
sob relação de emprego, sendo-lhes aplicável o regime da CLT, subsidiariamente às normas estipuladas por
lei especifica, No âmbito federal, a regulamentação destes empregos se deu por meio da edição da lei
9.962/00.
ATENÇÃO! Estes servidores estão proibidos de acumularem seus empregos com outros cargos ou empregos
públicos, salvo as exceções constitucionalmente admitidas (art. 37, XVII, CF/88),

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São agentes públicos para fins de responsabilização por atos de Improbidade administrativa (art. 22, da lei
8.429/92}.
Enquadram-se na definição de "funcionário público" para fins penais (artigo 327, CP).
Seus atos se submetem a correção e controle judicial, por melo dos remédios constitucionais
Devem-se submeter a concurso público de provas ou de provas e títulos.
Devem respeitar a aplicação do teto remuneratório, previsto no art. 37, XI da Carta Magna, salvo se a entidade
não receber dinheiro público para custeio ou pagamento de pessoal, conforme art. 37, § 9º, da CF.
Não podem ficar em disponibilidade remunerada quando da extinção do emprego ou função.
Submetem-se a regime geral de previdência social, entre outras normas de direito privado a eles aplicáveis.
Não se admite a extensão da estabilidade aos detentores de empregos (doutrina e súmula 390, II, do TST).
Os atos de dispensa dos empregados das empresas estatais prestadoras de serviços públicos devem ser
motivados (STF).
d) Servidores estatutários – Têm vínculo permanente com a Administração, de natureza profissional, com
prazo indeterminado, para execução de atividades permanentes de interesse do Estado.
O candidato é aprovado em um concurso público para provimento de cargos e, após nomeação, ao assinar
o termo de posse, se submete a todas as normas dispostas na legislação para sua carreira,
Em virtude da ausência de contrato dispondo acerca de todos os direitos e obrigações, o servidor estatutário
não tem direito adquirido a manter as prerrogativas definidas em lei.
CARGO PÚBLICO, EMPREGO PÚBLICO E FUNÇÃO PÚBLICA
Emprego público é o vínculo profissional entre a Administração Pública e os seus agentes regidos pela Consoli-
dação das leis do Trabalho, mediante celebração de contrato que definirá todos os diretos e obrigações do particular
sujeito a disciplina administrativa e também dos entes estatais, na relação ajustada.
No âmbito federal, a é:LT é aplicada subsidiariamente às normas estipuladas pela lei 9.962/00.
O contrato de trabalho será celebrado por prazo indeterminado e somente será rescindido por ato unilateral da
Administração Pública, nas hipóteses do art. 3º da lei 9.962/00.
A criação de empregos públicos deve ser feita mediante lei e, pelo princípio da simetria das formas, se exige esta
mesma regra para sua extinção.
O cargo público Configura-se uma unidade de competência a qual será atribuída um plexo de atribuições e que
deve ser criado mediante lei e assumido por um determinado agente, com vinculo estatutário, de natureza profissi-
onal e permanente, para execução das atividades a ele inerentes.
A criação de cargos públicos deve ser feita mediante lei de iniciativa do Poder cuja estrutura o cargo integrará.
A definição das atribuições deste cargo, bem como a denominação e a remuneração correspondente a ele, depen-
dem de lei.
Há dispensa de lei para nomeação de cargos para exercerem os serviços auxiliares nos órgãos do Poder Legislativo,
sendo nestes casos, admitida a criação e extinção de cargos mediante resolução de cada uma das casas do Con-
gresso Nacional, casos em que a casa legislativa terá competência somente para a iniciativa da lei que definirá a
remuneração a ser paga aos ocupantes destes cargos.
Compete ao Presidente da República, mediante decreto, dispor acerca da extinção de cargos e funções públicas,
quando vagos (VI, art. 84, CF/88).
Os cargos públicos podem ser classificados quanto à:
a) esfera de governo: federais, estaduais e municipais.
b) posição estatal: cargos de carreira (divisão feita dentro da mesma estrutura profissional, permitindo a pro-
gressão funcional e a promoção, mediante critérios de antiguidade e merecimento) e cargos isolados (embora

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façam parte da estrutura organizacional do ente federativo, não integram carreira específica, haja vista não
haver escalonamento de funções, o que impede a possibilidade de progressão funcional).
c) garantia conferida ao ocupante: cargo em comissão (funções que exigem a confiança direta e pessoal da
autoridade pública e por causa disso tais cargos podem ser preenchidos por quaisquer pessoas, não precisa
de concurso público ou qualquer procedimento seletivo); cargo eletivo (preenchidos por agente aprovados
em concurso público de provas ou de provas; e títulos. A estabilidade vem depois prazo de três anos de
efetivo exercido somado à aprovação em avaliação especial de desempenho) e cargo vitalício (atividades de
alta responsabilidade que justificam uma necessidade de maior garantia, sob pena de se admitir a incidência
de pressões políticas na execução de suas atividades).
A função pública é o conjunto de atividades atribuída a um cargo ou emprego público, seja este cargo, isolado ou
de carreira, para provimento efetivo, vitalício ou em comissão. Deve ser criada e extinta mediante a edição de lei.
A função de confiança não é atribuída a nenhum cargo público, sendo disposta diretamente na organização admi-
nistrativa e atribuída a um servidor que já detenha cargo público efetivo. Exige a confiança direta da autoridade
pública nomeante.
Não se deve confundir com os cargos em comissão, já analisados anteriormente, que correspondem a cargo público
cuja função se qualifica pela execução de atividades de direção, chefia e assessoramento.
Funções de confiança são atribuídas a servidor efetivo que goze da credibilidade da autoridade pública responsável
pela nomeação, a qual não depende de qualquer espécie de processo seletivo ou concurso.
Em garantia ao princípio da impessoalidade, o texto constitucional prevê ampla acessibilidade aos cargos e em-
pregos públicos, dispondo, no art. 37, J que devem ser acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da legislação aplicável.
Excepcionalmente, o art. 13, §32, da Constituição da República, define alguns cargos que somente podem ser
preenchidos por brasileiros natos.
Participam e compõem o Conselho da República "seis cidadãos brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos
de idade, sendo dois nomeados pelo Presidente da República, dois eleitas pelo Senado Federal e dois eleitos pela
Câmara dos Deputadas, todos com mandato de três anos, vedada a recondução" (VII, art. 89, CF/88).
O texto constitucional limita o acesso de estrangeiros aos cargos públicos àquelas hipóteses que serão definidas
em lei específica.
Já o requisito básico para garantia de impessoalidade, moralidade e isonomia no acesso a cargos públicos é a
realização de concurso público, de provas ou de provas e títulos, uma vez que os critérios de seleção são objetivos,
não se admitindo quaisquer espécies de favoritismos ou discriminações indevidas (li, do art: 37, da CF/88).
A complexidade da prova e o nível de exigência deve ser compatível com a carreira a ser preenchida mediante o
processo seletivo.
Não se admite no Brasil a escolha de candidatos baseada somente em concurso de títulos.
Não se admite qualquer espécie de provimento derivado que permita ao servidor assumir cargo em outra carreira
que não aquela em que foi-regularmente investido por meio de concurso (Súmula Vinculante n° 43, do STF).
Não se admitem os chamados concursos internos, por meio dos quais antigos servidores poderiam assumir cargos
em nova carreira, criada por lei, que não guarda uniformidade com aquela carreira na qual o servidor ingressou
mediante concurso.
O servidor em disponibilidade somente poderá ser aproveitado em cargo com atribuições e atividades compatíveis
com aquelas que exercia antes da extinção do cargo ou da declaração de desnecessidade do mesmo, nos termos
do art. 41, §3º da CF.
A cláusula de barreira ocorre quando a Administração Pública limita o acesso às fases seguintes do concurso,
proibindo a participação dos candidatos classificados fora do quantitativo definido no edital, 0 qual sempre é calcu-
lado com base no número de vagas para o cargo. Em 2014, o STF no RE 635.739/AL declarou a cláusula de
barreira.
Existem, no entanto, exceções ao concurso público, são elas: cargos em comissão, servidores temporários, car-
gos eletivos, ex-combatentes e agentes comunitários de saúde de combate às endemias.

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A nomeação direta, sem a necessidade de realização de concursos públicos para os Ministros dos Tribunais de
Contas, do Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, além dos ministros dos demais tribunais
superiores (STM, TST e TSE).
A formação do quinto constitucional.
Em relação as empresas estatais, a doutrina ainda admite a contratação direta, para situações de contratação de
profissionais qualificados, em determinados ramos de atividade de interesse da entidade, que não estariam dispos-
tos a se submeterem a concurso.
Conselhos profissionais ostentam natureza jurídica autárquica, em relação a todas as prerrogativas e limitações,
inclusive em relação ao regime de pessoal, que, indiscutivelmente, devem seguir o Regime Jurídico Único, previsto
na lei 8.112/90.
A OAB não ostenta a qualidade de autarquia e, portanto, não se submete à exigência de concurso público para
nomeação de seus empregados.
O edital do concurso público deve definir algumas regras, são elas: prazo de vigência do contrato; alteração de
disposições editalícia; controle judicial e nulidade do concurso.
O prazo de vigência é de até dois anos, admitindo-se uma única prorrogação por mesmo período (art. 37, III, da
CF/88). O edital poderá dispor acerca de concurso com prazo inferior a dois anos, no entanto, a prorrogação será
por igual período e uma única vez. As prorrogações devem ocorrer antes do término de vigência originário.
Quanto ao direito à amamentação, a lei 13.872/19 assegura a todas as mães com filhos até 6 meses de idade, o
direito de amamentá-lo durante a realização da prova do concurso. Ela poderá amamentar seu filho a cada 2
horas e essa amamentação poderá ter duração de até 30 minutos.
Trata-se de regra que visa a garantir o direito à isonomia material, viabilizando a participação dessas mães no
processo seletivo.
A alteração de disposições editalícias configura afronta direta ao princípio da isonomia e da segurança jurídica, não
sendo admitida, salvo em situações excepcionais, devidamente justificadas em alterações legislativas que modifi-
cam o regime de cargos e empregos na carreira a ser preenchida pelo procedimento.
Em relação ao controle judicial, o Poder Judiciário não pode substituir-se à banca examinadora, definindo critérios
de seleção e reavaliando provas e notas atribuídas a candidatos, sob pena de adentrar no mérito da atuação discri-
cionária da Administração Pública. Admite-se que o Poder Judiciário verifique a cobrança de itens da matéria não
previstos no conteúdo programático disponibilizado pela banca, entre outras regras objetivas.
A anulação da nomeação em decorrência da irregularidade do concurso público deve respeitar o devido processo
legal. A despeito de não se poder convalidar o ato de nomeação decorrente de concurso ilegal, os atos praticados
por este agente irregularmente investido, por se revestirem de legalidade aparente, devem ser mantidos para se
evitar prejuízos a terceiros que acreditaram na atuação estatal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal definiu
que, além da percepção da remuneração pelos dias trabalhados, o agente faz jus ao saldo do Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço - FGTS, cujos depósitos devem ser efetivados pelo Estado, quando for a hipótese de a nu
fação de concurso público para contratação de empregados.
Segundo o art. 37, IV, da CF: “Durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado
em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados
para assumir cargo ou emprego, na carreira".
Em 2007 o Supremo Tribunal Federal proferiu uma decisão que se tornou leading case da nova posição adotada
pela jurisprudência dominante no Brasil de que o candidato que for aprovado, em concurso público, dentro do nú-
mero de vagas previamente definido no Instrumento convocatório, terá direito subjetivo à nomeação. O instrumento
convocatório é um ato administrativo e, como tal pode ser modificado ou revogado por motivo de interesse público
superveniente, devidamente justificado. Trata-se da aplicação do princípio da autotutela, regulamentado, inclusive
pela edição das súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal.
Ressalte-se que a lei não pode distinguir entre brasileiros natos e naturalizados, distinção apenas feita pela Consti-
tuição Federa! (§3º, art. 12 e VII e do art. 89, da CF/88) logo, para ingressar em cargo público federal, deve ser
brasileiro (nato ou naturalizado}. As universidades públicas e instituições de pesquisa científica e tecnológica fede-
rais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e dentistas estrangeiros (I, art. 37, CF/88).

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Aqueles que, de alguma forma, não estiverem em pleno gozo dos direitos políticos não poderão ingressar na carreira
pública federal, (art. 5º, lI, da lei 8.112/90). Além disso, é necessária a quitação com as obrigações militares e
eleitorais, requisito estampado no art. 5º, III, da lei 8.112/90, para assunção de cargo público estatutário civil, no
âmbito federal, devendo ser demonstrado por meio de certidões extraídas nos respectivos órgãos, que demonstrem
a ausência de pendência do cidadão.
A exigência de escolaridade deve ser determinada por meio de lei e deve ser compatível com as funções a serem
atribuídas aos servidores dos cargos a serem providos.
As pessoas portadoras de necessidades especiais não devem, por esta razão, estar impedidos de exercerem fun-
ções públicas, haja vista a plena possibilidade de compatibilização desta limitação com as funções inerentes às
atividades de interesse da coletividade. É cediço que determinadas deficiências, em situações específicas, poderão
ensejar a Impossibilidade de o agente exercer algumas atribuições, o que justifica a necessidade de se obstar o
ingresso de determinadas pessoas a determinados cargos {em virtude das atribuições dispostas na lei). A lei
8.112/90 reserva até 20% das vagas aos portadores de deficiência, desde que se trate de deficiência que não
impeça o exercício da função do cargo a ser assumido. O STJ, em julgamento, estabeleceu que o edital deve
respeitar um percentual mínimo de 5% das vagas destinadas a estes candidatos.
No mesmo sentido, dispõe o Decreto 9508/2018 que dispõe, em seu art. 1º, §1º “ficam reservadas às pessoas com
deficiência, no mínimo, cinco por cento das vagas oferecidas para o provimento de cargos efetivos e para a
contratação por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público, no
âmbito da administração pública federal direta e indireta”.
Vale destacar que o mesmo decreto prevê que o percentual deverá ser respeitado no caso de contratação tem-
porária mediante processo seletivo simplificado.
Súmula n° 683 do STF: O limite de idade para inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7°,
XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido.
O entendimento sumulado supracitado deve ser ampliado, não somente para restrição referente a Idade, mas tam-
bém em relação a sexo (masculino ou feminino), altura mínima, entre outras restrições {XXX, art. 7º c/c o §3º, do
art. 39, da CF/88). Somente a lei pode estabelecer os limites e requisitos para acesso aos cargos públicos, não
devendo ser substituída por mera regulamentação editalícia (STF). Na admissão do idoso em qualquer trabalho ou
emprego, é vedada a discriminação e a fixação de limite máximo de idade, inclusive para concursos, ressalvados
os casos em que a natureza do cargo o exigir (art. 27, da lei nº10.741/03).
Em relação ao exame psicotécnico, além da exigência de previsão legal, a doutrina e jurisprudência vêm se orien-
tando no sentido de que a realização do psicoteste deve ser definida no edital do concurso com regras objetivas
que justifiquem a aptidão ou não para o exercício do cargo. Após o resultado acerca da aptidão ou não para o
exercício das funções, deve ser concedido ao candidato prazo para interposição de recuso administrativo da deci-
são. De fato, o resultado precisa explicitar as razões de aprovação ou reprovação de forma a garantir o direito de
contraditório e ampla defesa ao candidato (art. 37, do Decreto 9739/2019).
Para o preenchimento de cargos, em determinadas carreiras públicas, a Constituição Federal exige a demonstração
de prazo de atividade na área jurídica, como forma de se verificar a experiência necessária para execução das
funções inerentes à atividade estatal a ser preenchida pelo candidato.
A Emenda Constitucional n. 45/04, alterou o texto da Carta Magna, definindo a obrigatoriedade de atividade jurídica
de três anos para que seja possível o ingresso nas carreiras da Magistratura e do Ministério Público (art. 93, t, c/c
art. 129, §32, da CF/88). Nas demais carreiras da área jurídica, a exigência não é estampada na Constituição da
República, no entanto, poderá ser feita mediante lei específica, desde que justificada em razão das atribuições
inerentes ao cargo objeto da norma.
Para o ingresso nas carreiras de Magistratura e do Ministério Público, qualquer tempo de atividade, ainda que na
área jurídica, não poderá ser assumido como tal, caso tenha sido exercido antes da colação de grau de bacharel
em direito da Resolução n. 75 do CNJ. Para o ingresso nas carreiras de Magistratura e do Ministério Público, a
conclusão em cursos de pós-graduação na área jurídica que, à luz do entendimento anterior, poderia ser conside-
rado como tempo de atividade jurídica, não mais é admitida para esse fim pela regra atual. Em relação ao ingresso
nas carreiras do Ministério Público, a matéria se encontra regulamentada pela Resolução n. 40/09 do Conselho
Nacional do Ministério Público- CNMP que admite como tempo de atividade jurídica os cursos de pós-graduação,
desde que respeitadas algumas regras expostas.

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Em respeito ao princípio da moralidade e da impessoalidade das nomeações, é exigido que o agente não possua
vínculo familiar com o nomeante. Trata-se da vedação ao nepotismo, requisito negativo de acesso que deve ser
tratado com muito cuidado. A lei 8.112/90, em seu art. 117, VIII, define que é punível com advertência a prática do
nepotismo, expondo que configura infração administrativa "manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de
confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil".
"A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linho reta, colateral ou por afinidade, até terceiro grau, inclu-
sive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Ad-
ministração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes do União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal"(Súmula Vincu-
lante n. 13 do STF).
O STJ definiu que a nomeação de parentes nos moldes vedados pela Súmula Vinculante n, 13, além de configurar
ato ilícito, pode ser rotulado como ato de improbidade administrativa. É inaplicável a vedação ao nepotismo quando
se tratar de nomeação de agentes para o exercido de cargos políticos.
As vagas reservadas para negros e pardos, no âmbito federal, são regulamentada por meio do Decreto 7.203/10. A
lei 12.990/14 determinou a reserva de um percentual fixo de 20% das vagas de concursos públicos, no âmbito da
Administração Direta e Indireta da União, para os candidatos negros e pardos, desde que o número de vagas esti-
pulado no edital seja igualou superior a 3. Entretanto, essa regra não se aplica para concursos no âmbito estadual,
distrital e municipal, dependendo da publicação de leis específicas, publicadas no bojo dessas entidades. Poderão
concorrer às vagas aqueles que se autodeclararem pretos ou pardos no ato da inscrição no concurso público, con-
forme o quesito cor ou raça utilizado pelo IBGE. Os candidatos negros concorrerão concomitantemente às vagas
reservadas e às vagas destinadas à ampla concorrência. A vigência da lei. N° 12.990/14 será de 10 anos, conforme
art. 6° da citada norma legal.
Noutro giro, quanto à terceirização da atividade pública, em setembro de 2018, com a edição do Decreto 9507/18,
passou-se a permitir a terceirização de atividades exercidas por servidores públicos, mediante a celebração de con-
tratos de prestação de serviços com empresas mediante a realização do devido procedimento licitatório.
A matéria é alvo de algumas críticas e controvérsias, sendo pacífico o entendimento de que a referida terceirização
não poderá ensejar uma substituição de todos os tipos de servidores públicos, dada a necessidade de se resguardar
funções essenciais para aprovados mediante concurso público, cujas garantias constitucionais permite a execução
de atividades com autonomia administrativa.
ESTABILIDADE
Os cargos efetivos, aprovados mediante concurso público, são passiveis da aquisição de estabilidade. Estes contam
com maior garantia visto que a nomeação é feita em caráter definitivo e quando preenchido os requisitos definidos
no texto da Constituição da República, adquirirão estabilidade. Já os cargos em comissão Não adquirem estabili-
dade, pois são cargos de livre nomeação e exoneração, assim definidos pela Constituição.
Com efeito, após a aquisição da estabilidade, o servidor público somente perderá o cargo nas hipóteses previamente
definidas em disposição constitucional. A estabilidade adquirida pelos detentores de cargo público efetivo, não
sendo também prevista para os detentores de emprego público ou para aqueles detentores de cargos em comissão
(art. 41 da CF/88).
Pode-se definir a estabilidade como garantia constitucional atribuída a determinados servidores detentores de car-
gos efetivos de permanência, a princípio, no serviço público.
O prazo de exercício para aquisição da estabilidade é de três anos somados a aprovação em avaliação especial de
desempenho realizada por uma comissão especialmente constituída com esta finalidade (art. 41 a CF alterado pela
EC n. 19/98).
Como garantia ao direito adquirido, a nova redação constitucional não retroage para atingir aqueles que já haviam
completado o período de dois anos e, consequentemente, adquirido estabilidade antes do advento da Emenda
Constitucional.

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Passados os três anos de exercício, se a avaliação não foi realizada pelo poder público, presume-se que o servidor
foi avaliado e aprovado, conforme entendimento da doutrina e da jurisprudência (art. 19, da ADCT).
Os empregados públicos, a princípio, serão contratados para prestação de serviços nas entidades privadas da Ad-
ministração Indireta e, portanto, não gozam das prerrogativas de direito público em conformidade com a súmula
390, 11 do TST.
A dispensa de empregado público se configura ato administrativo e, como tal, depende de motivação, inclusive, pelo
fato de restringir direitos de particulares, sendo imprescindível, portanto, garantia de contraditório e ampla defesa
(entendimento não pacificado).
Os empregados que ingressaram no serviço público, para execução de atividades nos entes da Administração Di-
reta, autárquica e fundacional, antes de 1998 gozam de estabilidade nos moldes da súmula 390 do TST, Por sua
vez, a partir da vigência da norma alterada pela EC n. 19/98, não se admite a aquisição de estabilidade por empre-
gados regidos pela CLT.
A dispensa do servidor estável poderá ocorrer por: avaliação periódica de desempenho; processo administrativo
em que se assegure ampla defesa; sentença judicial transitada em julgado e exoneração para corte de gastos.
Dispõe o art. 19 da Lei Complementar 101/00 que a União Federal deve utilizar, no máximo, 50% de sua receita
corrente líquida com gastos de pessoal. Em relação aos estados e municípios, este percentual é de 60%, Não se
considera despesa com pessoal, para fins de atendimento dos limites, a indenização por demissão de servidores
ou empregados, as despesas relativas a Incentivos à demissão, bem como os gastos com inativos, ainda que por
intermédio de fundo específico.
A regra a ser observada é que, primeiramente, haverá redução de pelo menos 20% das despesas com cargos
comissionados e funções de confiança, para fins de adequação às limitações legais de pagamento de servidores.
Caso não esteja solucionado o problema, serão exonerados servidores públicos não estáveis e se não se chegar
ao limite legal de gastos, serão exonerados os servidores estáveis.
O cargo do servidor estável será extinto sendo vedada, ao ente estatal, a criação de cargo, emprego ou função com
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
O servidor estável exonerado perceberá uma indenização que corresponde a um mês de remuneração para cada
ano de serviço público prestado. Deverá ser precedida de ato normativo motivado dos Chefes de cada um dos
Poderes da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
A exoneração de servidor estável que desenvolva atividade exclusiva de Estado, assim definida em lei, somente
será admitida quando a exoneração de servidores dos demais cargos do órgão ou da unidade administrativa objeto
da redução de pessoal tenha alcançado, pelo menos, trinta por cento do total desses cargos.
Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão se aproximar dos limites legais deve-se realizar a extinção de
cargos e funções públicas ou a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova
carga horária (art. 23, da LC n. 101/00).
Lembrando que a demissão é a perda do cargo com caráter PUNITIVO. Já a exoneração é a perda do cargo, sem
caráter de penalidade, ocorrendo por situações definidas na legislação.
O estágio probatório é fase na qual o servidor público está sendo avaliado, dentro da execução da atividade
pública, com a intenção de se verificar se possui aptidão para o exercido daquelas funções para as quais foi desig-
nado.
Tribunais Superiores, apesar da disparidade entre a lei n. 8112/90 e a Constituição Federal, entendem que o prazo
necessário à aquisição da estabilidade é o definido como o prazo do estágio probatório. Logo, se o prazo para que
o servidor se torne estável é de três anos, o tempo de duração do estágio probatório será o mesmo.
Aos agentes que ocupam cargos vitalícios é garantida a permanência no serviço público, somente sendo possível
a perda do cargo mediante sentença judicial transitada em julgado. As demais hipóteses de perda do cargo público
aplicada aos servidores estáveis não se estendem aos vitalícios.
Para aqueles que ingressam na carreira da magistratura mediante nomeação direta, nos moldes da Constituição,
como ocorre com os desembargadores nomeados pelo "quinto constitucional" ou os ministros do Superior Tribunal
de Justiça, por exemplo, a vitaliciedade é adquirida no momento da posse, não sendo necessária a observação do
prazo de dois anos. O mesmo ocorre com os ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas.

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Em relação àqueles que ingressam nas carreiras da magistratura ou do Ministério Público mediante aprovação em
concurso, por sua vez, a vitaliciedade é adquirida, somente, após dois anos de efetivo exercido no cargo.
DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO
Os servidores militares não têm direito de greve nem de sindicalização, por expressa vedação constitucional (art.
142, IV).
Aos servidores públicos civis, o direito de greve está garantido pelo art. 37, VII da Constituição Federal e será
exercido nos limites deferidos em lei específica.
A doutrina majoritária e a jurisprudência do STF entendem que o direito de greve dos servidores públicos decorre
de uma norma de eficácia limitada, pois mesmo tendo direito constitucional, o exercício desta garantia fica limitado
à edição de te! específica que a regulamente.
O STF determinou que, enquanto não houver lei especifica a regulamentar a greve dos servidores, será utilizada a
lei geral de greve (lei 7-783/89) para o exercício deste direito.
A greve pode, desde que seja realizada licitamente, ser exercida, inclusive por servidores que estejam em estágio
probatório.
O STF, em 2016, decidiu que a Administração Pública deve proceder ao desconto dos dias de paralisação decor-
rentes do exercício do direito de greve pelos servidores públicos, em virtude da suspensão do vínculo funcional que
dela decorre, permitida a compensação em caso de acordo. O desconto será, contudo, incabível se ficar demons-
trado que a greve foi provocada por conduta ilícita do Poder Público.
Ao terminar a movimentação grevista, ficará sujeito à compensação pelos dias parados, sob pena de ressarcimento
ao erário dos valores percebidos.
Por fim, discute-se acerca da competência judicial para analisar as controvérsias decorrentes dos movimentos pa-
redistas realizados por servidores públicos: a Justiça Comum terá legitimidade para julgar as greves realizadas
pelos empregados públicos, sejam eles estatutários ou regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho. Nesse
sentido, o Supremo Tribunal Federal proferiu a seguinte tese de repercussão geral.
"A Justiça comum, Federal e estadual, é competente para julgar a abusividade de greve de servidores
públicos celetistas da administração direta, autarquias e fundações públicas."
Aos servidores públicos, em geral é garantido o direito, não somente à greve, mas também à sindicalização (VI, art.
37, da CF/88).
Súmula n° 679 do STF: ''Afixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção
coletiva".
Art. 8°, VIII, da CF/88: "é vedada a dispensa do empregado sindicalizado o partir do registro da candidatura a cargo
de direção ou representação sindical e, se e/eito, ainda que suplente, até um ano após o final do mandato, salvo se
cometer falta grave nos termos da lei".
PROVIMENTO
É um ato administrativo por meio do qual há esse preenchimento de cargo, atribuindo funções a ele inerentes a uma
determinada pessoa. É subdividido em provimento originário (nomeação) e provimento derivado (promoção, rea-
daptação, reversão, reintegração, recondução e aproveitamento).
O provimento originário é ato administrativo que atribuí um cargo a servidor que não integrava o quadro de servi-
dores daquele órgão. A nomeação é única forma de provimento originário, no ordenamento jurídico brasileiro, de-
pendendo de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecidos a ordem de clas-
sificação e o prazo de sua validade. O momento da nomeação configura discricionariedade do administrador, desde
que respeitados os prazos do concurso público (art. 9º e seguintes da lei 8112/90), devendo, ainda, ser feita uma
análise acerca dos requisitos para assunção do cargo. Lembrando que o provimento do cargo se dá com a nomea-
ção, mas a investidura, no cargo, se dá com a posse (art. 7º, lei 8.112/90).
Já no provimento derivado, nos termos da lei federal, é de 30 (trinta) dias, contados da publicação do ato de
provimento, o prazo máximo para a posse, podendo ser feita mediante procuração (art.13, da Lei n. 8.112/90).

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O prazo para o servidor público federal começar exercer as funções do cargo é de 15 dias no máximo (art. 15, da
Lei n. 8.112/90). Se o candidato for nomeado e não tomar posse, o ato de nomeação se torna sem efeito. O cargo
público será atribuído a um servidor que já exerce funções na carreira em que pretende assumir novo cargo. Não
pode haver provimento derivado em outra carreira.
Súmula Vinculante n. 43, do STF: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor
investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a
carreira na qual anteriormente investido".
Promoção na carreira pública é o chamado provimento derivado vertical, ensejando a garantia de o servidor público
ocupar cargos mais altos, na carreira de ingresso, alternadamente por antiguidade e merecimento. É necessário a
assunção de cargo escalonado em carreira. Lembrando que por melo de promoção, não se pode assumir um cargo
em outra carreira mais elevada.
A progressão funcional se configura como o aumento do padrão remuneratório sem mudança de cargo e ocorre
em determinadas carreiras em que cada cargo é escalonado com o pagamento de vencimentos progressivos, sem-
pre por antiguidade.
A ascensão, também conhecido como acesso, foi abolido do ordenamento jurídico pela Constituição Federal de
1988.
A readaptação (art. 24, lei 8112/90) é o aproveitamento do servidor em novo cargo razão de uma limitação sofrida
na capacidade física ou mental É garantida a equivalência de vencimentos. Independentemente da existência de
cargo vago na carreira, podendo ser readaptado, no novo cargo, como excedente. Não havendo nenhum cargo, na
carreira, com funções compatíveis, o servidor será aposentado por invalidez. A princípio, independentemente de
culpa, o servidor tem direito a ser readaptado.
Inicialmente, prevista na lei 8.112/90, a transferência como forma de assumir novo cargo em carreira diversa não
pode ser mantida, em virtude da violação ao concurso público.
A reversão é o retorno do servidor público aposentado ao exercício do cargo público. A reversão da aposentadoria
por invalidez ocorre quando cessam os motivos da invalidez. Já a reversão do servidor aposentado voluntariamente
precisa haver solicitação do aposentado, que já tinha estabilidade quando na atividade, sendo que essa aposenta-
doria deve ter ocorrido nos cinco anos anteriores, havendo cargo vago e interesse da Administração Pública. Após
os 75 anos de idade, não será possível a reversão (idade da aposentadoria compulsória).
A reintegração é o retorno do servidor público estável, ao cargo que ocupava anteriormente, em virtude da anulação
do ato de demissão. Invalidade da demissão do servidor estável por decisão judicial ou administrativa. O reintegrado
será indenizado por tudo que deixou de ganhar. Basta que este agente seja detentor de cargo público efetivo.
A recondução pode ser por inabilitação em estágio probatório ou reintegração do anteriormente ocupado, que é o
retorno à carreira anterior em que já havia adquirido estabilidade, ao invés de ser exonerado do serviço público
(recondução a pedido seu ou por decisão administrativa – STJ); ou por reintegração do anterior ocupante, nesse
caso o servidor pode requerer a recondução dentro do período de estágio probatório (entendimento da doutrina
majoritária). Pode o servidor ser reconduzido a pedido seu ou por decisão administrativa (STJ). Não gera direito a
percepção de indenização.
O aproveitamento é o retorno de determinado servidor público que se encontra em disponibilidade, para assunção
de cargo com funções compatíveis com as que exercia, antes de ter extinto o cargo que ocupava. Havendo extinção
ou declaração de desnecessidade de cargo público, o servidor é transferido para a disponibilidade. A disponibilidade
é remunerada e não tem prazo. O aproveitamento é obrigatório tanto para o poder público.
VACÂNCIA
Vacância é o termo técnico para descrever cargo público vago. Ela pode ocorrer por: aposentadoria (voluntária,
compulsória ou por invalidez); falecimento; exoneração; demissão; readaptação; promoção; posse em cargo não
acumulável. Lembrando que a exoneração é a dissolução do vínculo com o poder público, por situação prevista em
lei, sem caráter de penalidade, seja a pedido do servidor ou por vontade da Administração Pública; enquanto a
demissão é cabível sempre que o servidor comete infração funcional, prevista em lei e punível com a perda deve
ser precedida de processo administrativo disciplinar.
ACUMULAÇÃO DE CARGOS

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A Constituição Federal proíbe a cumulação de cargo ou emprego, sejam servidores estatutários, celetistas, ou ser-
vidores temporários contratados nos moldes do art. 37, IX, CF/88. Entretanto existem exceções, sendo possível a
acumulação de:
I. Dois cargos de professor, para os servidores que atuam na atividade de magistério (XVI, art. 37, da CF/88};
II. Um cargo de professor com outro técnico ou científico (nível superior ou formação técnica especializada) –
conforme entendimento do STJ;
III. Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas (art. 142,
§3º, II, alterado pela EC n. 34/2001).
IV. Um cargo de magistrado ou membro do Ministério Público com um cargo de professor (artigo 95, parágrafo
único, c/c artigo 128, §52, II, "d" da CF/88).
V. Um cargo efetivo mais um cargo de vereador (art. 38, da CF/88).
OBS.: Não há a possibilidade admitida de acumulação de mais de dois cargos públicos.
OBS.: O cargo de policial militar não pode ser cumulado com um cargo de magistério, não sendo considerado,
assim, cargo técnico ou científico para fins de acumulação, conforme entendimento dos tribunais superiores. No
entanto, a emenda Constitucional n. 77 alterou o art. 142 da CF possibilitando a acumulação de cargos de médico,
na atividade militar, com cargo público de médico em carreiras públicas civis, havendo prevalência do serviço militar.
Diferentemente do que ocorre para os militares das forças armadas, em relação aos militares dos Estados, Distrito
Federal e territórios, a possibilidade de acumulação de cargos se torna mais ampla, não abrangendo somente os
cargos de médico. Isso porque a Emenda Constitucional 101/2019 alterou o art. 42, §3º da Carta magna que passa
a dispor que “Aplica-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios o disposto no art. 37, inciso
XVI, com prevalência da atividade militar”.
Dessa forma, além da possibilidade acumulação de cargos de profissional de saúde, o militar estadual de nível su-
perior, por exemplo, poderá cumular seu cargo com um outro de professor.
Em todos os casos deve haver a demonstração de compatibilidade de horário e respeitar o teto remuneratório de
pagamento do Ministro do Supremo Tribunal Federal (XI, art. 37, CF/88).
Caso a acumulação seja ilegal, o servidor deve ser notificado por intermédio de sua chefia imediata, para apresentar
opção no prazo improrrogável de dez dias, contados da data da ciência. Ao optar dentro do prazo, considerar-se-á
que estava de boa fé e haverá exoneração daquele cargo ou emprego público não escolhido. Se não optar, abre-
se um processo administrativo sumário e se detectada a acumulação ilegal, o servidor será demitido de todos os
cargos ocupados.
É possível ocorrer a acumulação da aposentadoria do regime próprio de previdência do servidor com remuneração
de cargo efetivo, devendo, para isso, respeitar o limite de remuneração, previsto no art. 37, XI da Constituição da
República:
a) Proventos de aposentadoria+ remuneração de cargo em comissão
b) Proventos de aposentadoria + remuneração de cargo eletivo (não só vereador).
c) Proventos de aposentadoria + remuneração de cargo efetivo acumulável na atividade (art. 37, XVI, da
CF/88)
DESLOCAMENTO
São duas as hipóteses de deslocamento que não configuram provimento ou vacância de cargos públicos, são elas
a remoção e a redistribuição.
A remoção é um deslocamento funcional, ou seja, deslocamento do servidor público dentro do mesmo quadro de
pessoal, ou seja, dentro da mesma carreira, com ou sem mudança de sede e de domicílio. Trata-se normalmente
de ato discricionário, por isso, a remoção de ofício é sempre concedida, no interesse da Administração Pública;
enquanto a remoção a pedido é concedida a critério da Administração Pública. Entretanto, há algumas hipóteses
em que a remoção é ato vinculado, são elas:

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I. Deslocamento do cônjuge do servidor - a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça dispõe que, para a
concessão desta remoção, é necessário demonstrar que os dois servidores coabitavam;
II. Por motivo de saúde do servidor, cônjuge ou de dependente econômico do servidor, comprovado o requisito
por laudo médico oficial – o poder público não pode sobrepor esta situação ao interesse do serviço;
III. Em virtude de processo seletivo promovido, na hipótese em que o número de interessados for superior ao
número de vagas, de acordo com normas preestabelecidas pelo órgão ou entidade em que aqueles estejam
lotados – Trata-se de concurso de remoção feito, normalmente, por antiguidade, entre os servidores da
carreira.
A redistribuição é o deslocamento do cargo público, ou seja, na redistribuição é o cargo e não o servidor público -
que será deslocado de uma localidade para outra, dentro da estrutura administrativa. A lei permite que o desloca-
mento seja feito entre órgãos diferentes e até o mesmo entre entidades diferentes, desde que seja do mesmo Poder,
sendo possível que este deslocamento incida sobre cargos ocupados ou vagos. É sempre feita de oficio, ou seja,
no interesse da Administração Pública.
REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO
Segundo a Lei n° 8.112/90, a soma do vencimento (parcela fixa a todos os servidores) e das vantagens permanentes
(parcela variável) compõe a remuneração total paga pela prestação do serviço.
A expressão vencimentos (no plural) é sinônima de remuneração. O vencimento e a remuneração do servidor pú-
blico se configuram como verbas de caráter alimentar, não se admitindo, arresto, sequestro ou penhora destes
valores.
A remuneração deve ser definida mediante a edição de lei específica, assim como a revisão ou alteração. O chefe
do Poder Executivo tem legitimidade privativa para a iniciativa da lei que defina as remunerações para os cargos e
empregos pertencentes à sua estrutura (art. 61, § 1°, lI, "a" da CF/88).
Ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores e aos Tribunais de Justiça compete a indicativa da lei que
regulamenta a remuneração dos cargos do Poder Judiciário (art. 96, lI, "b", da CF/88). A Câmara dos Deputados ou
o Senado Federal terão a iniciativa privativa para a legislação que defina a remuneração dos servidores do Poder
Legislativo (arts. 51, IV e 52, XIII da CF/88). Exceções:
I. É possível a fixação, por meio de decreto legislativo, da remuneração do Presidente da República e do Vice-
Presidente, dos Ministros de Estado e dos senadores e deputados federais, desde que não ultrapasse o
subsídio do ministro do Supremo Tribunal Federal (art., 37, XI, CF/88).
II. A Câmara de Vereadores tem competência para fixação dos subsídios dos Vereadores, sem a necessidade
de deliberação do Poder Executivo, mediante decreto legislativo (art. 29, VI, da CF/88).
A concessão de vantagens ou aumento de remuneração depende de prévia doação orçamentária capaz de fazer
frente às despesas a serem realizadas e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, com exceção das
empresas públicas e sociedades de economia mista.
A irredutibilidade de remuneração garantida pelo texto constitucional e pela lei é nominal, ou seja, não há garantia
de irredutibilidade real. Não impede a alteração da forma de cálculo, desde que o valor total dos vencimentos não
seja alterado.
O art. 37, X da Carta Magna define o direito à revisão geral anual dos vencimentos pagos aos servidores estatais,
como forma de evitar que a inflação e o decurso de tempo corroam o valor real do pagamento.
A lei deve definir a revisão com periculosidade de um ano e garantindo a Isonomia entre os servidores do órgão.
OSTF pacificou o entendimento que, não sendo concedida a revisão, por meio de lei, não compete ao Poder Judi-
ciário condenar o poder público ao pagamento de indenização.
A remuneração do servidor público não pode ser inferior ao salário mínimo (§3º, art. 39 c/c o art. 7º, IV, da CF/88).
O vencimento básico pode ser inferior ao mínimo legal, desde que a remuneração total não o seja (art. 41, §5° da
lei 8.112/90). Os artigos 72, IV, e 39, § 32 (redação da EC 19/98), da Constituição, referem-se ao total da remune-
ração percebida pelo servidor público conforme ditames da Súmula Vinculante n° 16 do STF.

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O pagamento da remuneração deve ser feito em data previamente estabelecida, mediante a entrega de dinheiro ou
a efetivação do depósito em conta bancária predefinida pelo servidor, sendo ainda devida a entrega do contrache-
que, com o detalhamento de valores do vencimento e das vantagens permanentes ou não. Qualquer dano devida-
mente comprovado, por causa do atraso, poderá ser indenizado mediante a propositura de ação própria.
Súmula n° 682 do STF: “Não ofende a Constituição a correção monetária no pagamento com atraso dos venci-
mentos de servidores públicos"
Devem incidir juros de mora, nos pagamentos em atraso feitos pela Administração Pública em conformidade como
o art. 1º-F, da lei 9.494/97. As verbas vencidas e não pagas podem ser pleiteadas pelo servidor público, dentro do
prazo prescricional de cinco anos, que se aplica às parcelas vencidas e não pagas.
A fixação de remunerações e vencimentos não será feita aleatoriamente, conforme preceitos constitucionais. "Os
vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo
Poder Executivo''(ort. 37, XII, da CF/88).
Não se admite a equiparação ou vinculação de espécies remuneratórias, entre carreiras no serviço público (art. 37,
XIII, da CF/88).
Subsídios é forma de pagamento feito em parcela única, não aceitando nenhum acréscimo patrimonial, tendo como
objetivo tornar mais clara e transparente a retribuição de determinados cargos, evitando que um determinado servi-
dor público com vencimento previsto em lei de determinado valor receba remuneração muito acima deste padrão; e
viabilizar o controle da sociedade de forma mais simples em relação aos valores que são pagos às carreiras de
agentes públicos, como contraprestação pelos serviços prestados.
Salvo as carreiras cuja instituição do subsidio é obrigatória, é facultado ao Poder Público optar pela remuneração
ou pelo subsídio. A obrigatoriedade está presente nas carreiras de:
I. Chefes do Poder Executivo e os seus respectivos vices;
II. Auxiliares diretos do Poder Executivo, abarcando os Ministros de Estado e os Secretários estaduais e mu-
nicipais;
III. Membros do Poder Legislativo, em todas as esferas de poder, que ingressaram no cargo, mediante eleição
popular;
IV. Membros da magistratura, no âmbito federal e estadual, incluindo os juízes, ministros e desembargadores
de tribunais;
V. Membros do Ministério Público, abarcando os promotores e procuradores de justiça;
VI. Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas;
VII. Membros da Advocacia Pública;
VIII. Defensores públicos;
IX. Agentes de segurança pública.
OBS: A Emenda Constitucional n. 19/98 alterou o regime de remuneração dos servidores públicos, definindo-lhes
um teto único a ser aplicado. Já a EC n° 41/03 modificou a norma mais uma vez e passou a admitir a implantação
de subsídios para os servidores dos estados e municípios, desde que com previsão nas respectivas constituições
estatuais e leis orgânicas municipais.
O teto remuneratório é o subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal. Tendo como subteto municipal o sub-
sídio do prefeito do Município; e como subteto estadual e do Distrito Federal, no executivo, o subsídio do governador;
no legislativo, o subsídio dos deputados estaduais e distritais; e no judiciário, subsidio dos desembargadores do
Tribunal de Justiça que devem corresponder a 90,25% do subsídio do ministro do STF, sendo que os membros do
Ministério Público, defensoria pública e procuradorias estaduais se submetem ao subteto do Poder Judiciário.
As empresas públicas e sociedades de economia mista também devem se submeter ao teto de remuneração pre-
visto na CF/88, desde que recebam dinheiro público para custeio de seus gastos ou para pagamento de pessoal
em consonância com o disposto no §9°, do art. 37, da CF/88.
Não se submetem à análise de adequação ao teto remuneratório verbas de natureza indenizatória; direitos sociais;
abono de permanência; e remuneração da atividade de magistério.

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Todo servidor que receber remuneração acima do teto definido deverá ser descontado dos valores que ultrapassam
em folha de pagamento. Estando de má-fé, o servidor deve devolver os valores recebidos no prazo de 30 dias. Não
podendo pagar de uma só vez dentro do prato, a lei confere a ele o direito de fazer o pagamento mediante parcela-
mento com desconto em folha de pagamento, A lei 8.112/90 dispõe, em seu art. 46, §12, que a parcela será de, no
mínimo, 10% da remuneração do servidor. Já os valores recebidos a maior pelo servidor de boa-fé não são repetí-
veis conforme jurisprudência do STJ.
VANTAGENS
São parcelas pecuniárias acrescidas ao vencimento dos servidores públicos em virtude de condição fática prevista
em lei. Não é acréscimo patrimonial, possuindo natureza rescisória.
A diária é a indenização paga ao servidor público que se desloca temporariamente para prestação do serviço pú-
blico. Se o deslocamento da sede for atribuição permanente do cargo, o servidor não faz jus à percepção de diárias.
Assim como quando se deslocar dentro da mesma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião,
constituídas por municípios limítrofes e regularmente instituídas, ou em áreas de controle integrado mantidas com
países limítrofes, cuja jurisdição e competência dos órgãos, entidades e servidores brasileiros considera-se esten-
dida, salvo se houver pernoite fora da sede, hipóteses em que as diárias pagas serão sempre as fixadas para os
afastamentos dentro do território nacional.
O servidor perceberá somente meia diária quando o deslocamento não exigir pernoite fora da sede, ou quando a
União custear, por meio diverso, as despesas extraordinárias cobertas por diárias. O servidor que receber diárias e
não se afastar da sede, por qualquer motivo, deve restituí-las à Administração Pública, integralmente, no prazo
máximo de 5 (cinco) dias. O servidor, também, deverá devolver os valores percebidos a mais se o prazo de deslo-
camento for menor.
Ajuda de custo é Paga ao servidor público que se desloca da sede, de forma permanente, no interesse da admi-
nistração pública. Vedado o duplo pagamento da indenização no caso de cônjuge também servidor, Valor definido
pela administração pública que não pode ultrapassar o valor correspondente a 3 (três) meses de remuneração do
servidor. É devida para aquele que, não sendo servidor público, for nomeado para exercer cargo em comissão em
sede diferente da localidade em que tem residência. Não cabe para aquele que se afastar do cargo, ou reassumi-
lo, em virtude de mandato eletivo conforme art. 55, da Lei 8.112/90). Deve restituí-la se não se apresentar na nova
sede no prazo de 30 (trinta) dias. Em caso de morte do servidor na nova sede, à sua família são assegurados ajuda
de custo e transporte para a localidade de origem, deste que requerido dentro do prazo de 1 {um) ano, contado do
óbito. Não é devida a ajuda de custo nos casos em que houver remoção do servidor, a pedido, inclusive nas hipó-
teses em que o destacamento é garantido independentemente do interesse da Administração Pública {art. 53, §3º
da lei 8.112/90, alterado pela Le'1 12.998/14).
Transporte é a indenização paga ao servidor público que realizar despesas com a utilização de meio próprio de
locomoção para a execução de serviços públicos externos, por força das atribuições próprias do cargo. Art. 3°, do
Decreto n. 4.004/01.
Auxílio moradia é a indenização paga ao servidor público que tenha sido deslocado de sua sede, para exercer
cargos em comissão ou cargos de natureza especial ou ainda cargos de ministro de estado. Não pode ultrapassar
25% do valor do cargo em comissão. Requisitos cumulativos:
 Não exista imóvel funcional disponível para uso pelo servidor;
 O cônjuge ou companheiro do servidor não ocupe imóvel J funcional, assim como a disponibilização de
imóvel ao cônjuge ou companheiro;
 O servidor ou seu cônjuge ou companheiro não seja ou tenha sido proprietário, promitente comprador, ces-
sionário ou promitente cessionário de Imóvel no Município aonde for exercer o cargo;
 Nenhuma outra pessoa que resida com o servidor receba auxílio-moradia;
 O servidor tenha se mudado do local de residência para ocupar cargo em comissão ou função de confiança
do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, níveis 4, s e 6, de Natureza Especial, de Ministro
de Estado ou equivalentes.

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 O Município no qual assuma o cargo em comissão ou função de confiança não se enquadre dentro da
mesma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião;
 O servidor não tenha sido dom1dliado ou tenha residido no Município, nos últimos doze meses, aonde for
exercer cargo em comissão ou função de confiança;
 O deslocamento não tenha sido por força de alteração de lotação ou nomeação para cargo efetivo
 O deslocamento tenha ocorrido após 30 de junho de 2006
A gratificação de função trata-se de gratificação paga ao agente público pelo exercício de uma função de direção
chefia ou assessoramento.
A gratificação natalina é paga ao servidor, até o dia 20 de dezembro de cada ano, na proporção de um doze avos
da remuneração de dezembro para cada mês de serviço público prestado. A fração igual ou superior a quinze dias
será considerada como um mês integral. O servidor exonerado perceberá sua gratificação natalina, proporcional-
mente aos meses de exercido, calculada sobre a remuneração do mês da exoneração.
A gratificação por encargo de curso ou concurso é dada:
 Ao servidor que atuar como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de treinamento regu-
larmente instituído no âmbito da administração pública federal;
 Àquele que participar de banca examinadora ou de comissão para exames orais, para análise curricular,
para correção de provas discursivas, para elaboração de questões de provas ou para julgamento de recur-
sos intentados por candidatos;
 Ao que participar da logística de preparação e de realização de concurso público envolvendo atividades de
planejamento, coordenação, supervisão, execução e avaliação de resultado, quando tais atividades não
estiverem incluídas entre as suas atribuições permanentes;
 Aos agentes que participarem da aplicação, fiscalização ou avaliação de provas de exame vestibular ou de
concurso público ou supervisionar essas atividades.
As gratificações serão pagas por hora de atividade. A retribuição não poderá ser superior ao equivalente a 120
(cento e vinte) horas de trabalho anuais.
Os adicionais são acréscimos patrimoniais regulamentados nos art. 61, incisos IV a VIII, da Lei 8.112/90 e que
dependem de uma certa situação fática para que sejam garantidos aos servidores, não se configurando vantagem
pessoal.
LICENÇAS
As licenças podem ou não ser remuneradas, bem como podem ou não ter prazo determinado e fixado em lei.
A licença por motivo de doença familiar precisa do preenchimento dos 3 requisitos previstos no art. 83 da lei
8.112/90 para sua concessão:
 Pessoa da família doente, podendo ser assim considerado cônjuge ou companheiro, dos pais, dos filhos,
do padrasto ou madrasta e enteado, ou dependente que viva a suas expensas e conste do seu assenta-
mento funcional;
 O doente depende da assistência direta do servidor, não sendo possível o auxílio por outra pessoa da
família;
 Impossibilidade de o servidor, ao mesmo tempo, prestar assistência devida ao familiar enfermo e exercer
sua função pública, nem mesmo mediante compensação de horários, permitida na lei.
Comprovados os requisitos, o servidor tem direito à licença por até 60 dias com remuneração, limite este que inclui
as prorrogações necessárias, Terminado este período, pode prorrogar por até 90 dias, sem remuneração. Eviden-
temente, cada nova prorrogação exige a comprovação de todos os requisitos anteriormente analisados. Concedida
a licença por motivo de doença de membro da família, outra só poderá ser concedida após 12 meses, ainda que
não usufruído todo o período permitido.

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A licença por motivo de afastamento do cônjuge ocorre quando o cônjuge do servidor é deslocado para qualquer
lugar do território nacional ou do exterior, ou para o exercício de mandato eletivo, no Poder executivo ou no Legis-
lativo. A licença não tem prazo definido em lei, podendo ser concedida por tempo indeterminado e, durante o período
de licença, o servidor não fará jus ao recebimento de sua remuneração. Caso o cônjuge também seja servidor
público e esteja se deslocando no interesse da Administração, a lei regulamenta a possibilidade de exercício provi-
sório. É ato vinculado segundo entendimento do STJ.
A licença por motivo de exercício de atividade política se divide em dois momentos o primeiro vai da escolha do
sujeito, na convenção partidária, até a véspera do registro da candidatura na justiça eleitoral (neste período, a li-
cença e concedida sem remuneração). O segundo vem com o registro da candidatura e segue até 10 dias após as
eleições (neste período, a licença será concedida com remuneração, não podendo ultrapassar 3 (três) meses).
Servidores que exercem funções ou cargos comissionados não podem se candidatar sem se desincompatibilizar.
Considera-se desincompatibilização o afastamento do cargo ou função por um período de 180 {cento e oitenta) dias
sem direito a remuneração.
A licença para prestação do serviço militar será concedida para prestação da atividade militar e dura o tempo do
serviço militar. Terminado o serviço, o servidor ainda terá, nos moldes da legislação federal, o prazo máximo de 30
{trinta) dias, sem remuneração, para retornar ao cargo público.
A licença para afastamento particular é trata-se de licença imotivada (art. 91, da lei n. 8.112/90). É discricionária
e precária. Concedida pelo prazo máximo de 3 (três) anos, improrrogáveis, e sem que o servidor faça jus à percep-
ção de sua remuneração.
Conforme a lei 8112/90, a cada 5 (cinco) anos de efetivo exercido no serviço público o servidor tem direito a até 3
(três) meses de licença para participar de curso de capacitação profissional, no interesse da Administração
Pública. Estes 3 {três} meses não configuram uma garantia, mas sim o limite definido ao servidor público, Dessa
forma, se o curso do qual o agente decidiu participar, tiver duração de 2 (dois) meses, este será o prazo da sua
licença. Os períodos não são acumuláveis, não senso admitido que, após 10 {dez) anos de exercício, a licença
chegue a seis meses (art. 87 da lei 8,112/90). Sem prejuízo da remuneração do servidor, para cálculo do período
de 5 {cinco} anos, será computado todo o tempo de exercício de cargo, no serviço público federal, inclusive o com-
preendido no estágio probatório, não obstante a licença não possa ser concedida ao servidor durante o período do
estágio.
A licença para desempenho de mandato classista somente será concedida para os servidores eleitos para os
cargos de direção ou representação em entidades de classe dos servidores, assim considerado o desempenho de
mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da cate-
goria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade
cooperativa constituída por servidores-públicos para prestar serviços a seus membros (art. 92). Não é remunerada
e dura o tempo do mandato classista, sendo que a lei permite a prorrogação se houver reeleição (uma única vez).
AFASTAMENTOS
No afastamento do exercício de atividades em cargos efetivos para o exercício de mandato eletivo, se o cargo
público para o qual foi eleito o servidor for de âmbito federal, estadual ou distrital, o servidor será afastado do cargo
efetivo e receberá a remuneração (subsídio) do cargo eletivo. Nos cargos eletivos de mandato municipal para Pre-
feito, será afastado o servidor público, mas poderá optar pela remuneração do cargo efetivo que ocupava. Se o
cargo for de Vereador o afastamento depende da compatibilidade de horários entre os cargos (efetivo e eletivo).
Pode ser concedido a qualquer servidor efetivo, mesmo durante o período de estágio probatório. O servidor afastado
deve continuar contribuindo para o regime próprio de previdência do servidor e o tempo de afastamento será com-
putado como tempo de serviço público para todos os efeitos, menos para fins de promoção por merecimento.
No afastamento para servir a outro órgão ou entidade, o servidor público poderá ser cedido para ter exercício
em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, ou do Distrito Federal e dos Municípios, para
exercício de cargo em comissão ou função de confiança, além de situações previstas em lei específica. A cessão
será realizada por meio de portaria, a qual deverá ser publicada no Diário Oficial da União. Sendo a cessão para
órgãos ou entidades dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, o ônus da remuneração será do órgão ou
entidade cessionária, sendo mantido o ônus para o cedente nos demais casos. A cessão nas empresas públicas ou
de sociedade de economia mistas, que recebam recursos de Tesouro Nacional, depende de autorização específica

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do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, exceto nos casos de ocupação de cargo em comissão ou
função gratificada.
O afastamento para estudo ou missão ocorre mediante autorização do Presidente da República, Presidente dos
Órgãos do Poder Legislativo e Presidente do Supremo Tribunal Federal. A ausência não excederá a 4 (quatro) anos,
e finda a missão ou estudo, somente decorrido igual período, será permitida nova ausência. Ao retornar não pode
ser exonerado a pedido ou gozar de licença por interesse particular, pelo mesmo tempo que ficou afastado, salvo
se optar por ressarcir ao erário por todas as despesas tidas com seu afastamento (art. 95, da lei n. 8.112/90). O
servidor que for afastado para prestar serviços em Organismos Internacionais que tenha cooperação do país, não
receberá remuneração (art. 96, da lei n. 8.112/90).
O afastamento pode ocorrer, ainda, para participação de programas de pós-graduação stricto sensu no Brasil
com a respectiva remuneração. Abrangendo mestrado, doutorado e pós-doutorado.
CONCESSÕES
As concessões são situações nas quais o servidor pode se ausentar do serviço sendo considerada a ausência como
efetivo exercício:
 1 dia de ausência – doação de sangue;
 Até 2 dias de ausência – alistamento eleitoral;
 8 dias – Casamento ou luto pelo falecimento de cônjuge, companheiro, pais, madrastas ou padrastos, filhos,
enteados, menor sob guarda ou tutela e irmãos;
 Horário especial – servidor estudante, quando comprovada a incompatibilidade entre o horário escolar e o
da repartição, sem prejuízo do exercício do cargo, sendo que, neste caso, será exigida a compensação de
horário no órgão ou entidade que tiver exercício, respeitada a duração semanal do trabalho; caso haja
necessidade de mudança de sede, no interesse da Administração Pública, lhe será assegurada, na locali-
dade da nova residência ou na mais próxima, matrícula em instituição de ensino congênere, em qualquer
época, independentemente de vaga. É importante ressaltar que este benéfico se estende ao cônjuge ou
companheiro, aos filhos, ou enteados do servidor que vivam em sua companhia, bem como aos menores
sob sua guarda, com autorização judicial; será garantido, ainda, o horário especial ao servidor público fe-
deral que tenha cônjuge, filho ou dependente portador de deficiência física; exigindo-se, porém, neste caso,
compensação de horário, não se admitindo a diminuição da carga horária atribuída aos agentes, da carreira;
e ao servidor portador de deficiência, quando-comprovada a necessidade por junta médica oficial, sendo,
nestes casos, o benefício garantido Independentemente de compensação de horário.
Por fim, será igualmente concedido horário especial, vinculado à compensação de horário a ser efetivada no prazo
de até 1 (um) ano, ao servidor que atuar como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de treina-
mento regularmente instituído no âmbito da administração pública federal ou que participar de banca examinadora
ou de comissão para exames orais, para análise curricular, para correção de provas discursivas, para elaboração
de questões de provas ou para julgamento de recursos intentados por candidatos.
PENALIDADES
A aplicação de penalidades exige a realização de processo administrativo em que estejam respeitadas as garantias
do contraditório e da ampla defesa. O servidor público, por uma única infração cometida, pode ser punido mais de
uma vez, haja vista a possibilidade de aplicação de sanções nas esferas penal, civil e administrativa, podendo ser
absolvido em um julgamento e punido nos outros.
Sendo o servidor absolvido na esfera penal por inexistência do fato ou negativa de autoria, necessariamente deverá
ser absolvido na esfera civil e administrativa.

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Mesmo que o servidor público faleça após cometer uma infração, as sanções patrimoniais a ele aplicadas se trans-
mitem aos herdeiros e sucessores deste servidor falecido, nos limites da herança transmitida, Todas as penalidades
aplicadas ao servidor público serão registradas em seu assentamento individual.
O STF tem entendimento que é inconstitucionalidade o art. 170 da lei 8.112/90, que determina que se a punibilidade
do servidor público for extinta devido à prescrição da pretensão punitiva, o fato deverá ser registrado em seu assen-
tamento individual, posto que sua redação v:1ola o princípio da presunção de inocência.
INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
Cada uma das infrações definidas na lei será punida com uma penalidade disciplinar específica, não havendo mar-
gem de escolha à autoridade pública no que tange à espécie punitiva a ser utilizada.
A demissão deve ser aplicada pelo Presidente da República, Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos
Tribunais Federais e Procurador-Geral da República, de acordo com o órgão ou Poder ao qual o servidor esteja
vinculado nos moldes do art. 141 da lei 8.112/90, quando:
 Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da função pública;
 Participar de gerência ou administração de sociedade privada;
 Atuar como procurador ou intermediário junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios
previdenciários ou assistenciais de parentes até segundo grau, e de cônjuge até o segundo grau, e de
cônjuge ou companheiro;
 Receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie;
 Aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro;
 Praticar usura sob qualquer de suas formas, seja na repartição pública ou fora dela;
 Proceder de forma desidiosa;
 Utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;
 Cometer crime contra a administração pública;
 Abandonar o cargo.
 Por inassiduidade habitual;
 Cometer improbidade administrativa;
 Por incontinência pública;
 Conduta escandalosa;
 Insubordinação grave em serviço;
 Aplicação irregular de dinheiros públicos;
 Revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;
 Lesar os cofres públicos e dilapidar o patrimônio nacional;
 Corrupção;
 Acumulação ilegal de cargos.
A penalidade de demissão deve respeitar o prazo de prescrição de 5 (cinco) anos, contados do momento em que a
administração (qualquer autoridade pública) torna conhecimento do fato.
A cassação de aposentadoria e a cassação de disponibilidade são sanções aplicadas aos servidores públicos
que estejam aposentados ou em disponibilidade e que tenham cometido, na atividade alguma das sanções previstas
em lei, puníveis com demissão. Pode aplicar a pena o Presidente da República, Presidentes das Casas do Poder
Legislativo e dos Tribunais Federais e Procurador-Geral da República. Vai depender do órgão ou Poder ao qual o

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servidor esteia vinculado. O prazo de prescrição para aplicação da sanção será de 5 (cinco) anos, contados do
momento em que a administração toma conhecimento do fato.
A penalidade de suspensão será aplicada quando Cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que
ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias. Exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis
com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho. Reincidência em infração punível com advertência.
As penalidades de advertência e de suspensão terão seus registros cancelados, após o decurso de 3 (três) e 5
(cinco) anos de efetivo exercício, respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado nova infração
disciplínar"(art. 131, da Lei n. 8.112/90).
A competência para aplicação da penalidade será autoridade Imediatamente inferior àquela que é competente para
aplicação da penalidade de demissão, se a suspensão for por mais de 30 dias. Em casos de suspensão por até 30
dias, o chefe da repartição é competente para aplicação da pena. O prazo de prescrição para aplicação da sanção
será de 2 (dois) anos, contados do momento em que a administração toma conhecimento do fato. Não pode ultra-
passar 90 (noventa) dias e, no interesse da administração, pode ser substituída por uma multa de 50% da remune-
ração do servidor.
A lei também determina a penalidade de suspensão, com finalidade coercitiva. Se o servidor se submete à inspeção
médica, a qualquer momento durante a suspensão, cessa a penalidade de suspensão naquele exato momento. A
suspensão pode ser aplicada por, no máximo, 15 (quinze) dias.
A penalidade de destituição de cargo em comissão e destituição de função de confiança será aplicada nos
casos de infrações sujeitas às penalidades de suspensão e de demissão. Que não se confunda com a exoneração
de servidores comissionados, porque a destituição é sanção e deve ser aplicada mediante procedimento adminis-
trativo disciplinarem que se assegure a garantia do contraditório e da ampla defesa ao servidor.
A competência para aplicação da penalidade será da autoridade que nomeou o agente para exercício do cargo ou
função e o prazo de prescrição para aplicação da penalidade será de 5 (cinco) anos, contados do momento em que
a administração toma conhecimento do fato.
Já a advertência é a sanção administrativa mais leve. A competência para aplicação é do chefe da repartição. Será
aplicada quando o agente:
 Ausentar-se do serviço durante o horário normal de expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;
 Retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição pú-
blica;
 Recusar fé a documentos públicos;
 Opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço;
 Promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;
 Cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que
seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
 Coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindicato, ou a partido
político;
 Manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o
segundo grau civil;
 Recusar-se a atualizar seus dados adastrais quando solicitado.
O prazo de prescrição para aplicação da penalidade de advertência será de 180 dias, contados do momento em
que a Administração Pública toma conhecimento do fato infracional.
Competência para aplicação da penalidade
O art. 141 da lei 8.112/90 prevê quem são as autoridades competentes para aplicação das penalidades. É impor-
tante ressaltar que se trata de competência legal originária, admitindo, portanto, a princípio, a delegação e avocação
em situações permitidas por lei.

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PROCESSO ADMINSITRATIVO DISCIPLINAR
Não é possível a aplicação de quaisquer penalidades administrativas, sem que haja o prévio processo administra-
tivo, não existindo a figura da "verdade sabida". A instauração do PAD interrompe o prazo prescricional para aplica-
ção da penalidade administrativa, por 140 dias conforme entendimento do STJ. Depois desse prazo reinicia normal-
mente a contagem gerando a possibilidade da ocorrência de prescrição intercorrente. O servidor que estiver res-
pondendo a processo administrativo disciplinar não pode ser exonerado a pedido e nem ser aposentado voluntari-
amente.
A sindicância é o processo administrativo simplificado, suficiente e adequado para aplicação das penalidades de
advertência ou suspensão por até 30 dias. Difere da "sindicância meramente investigativa" figura criada pela dou-
trina e pela prática administrativa, com base legal na lei 9784/99 que não resulta na aplicação de penalidades. O
prazo máximo de duração é de 30 dias, prorrogáveis por mais 30 dias (prazo impróprio). A sindicância pode resultar
em arquivamento do processo; aplicação de penalidade ou em instauração do PAD.
A sindicância não é indispensável para instauração do PAD, e o PAD não é necessário, se na sindicância for apurada
infração penalizada com advertência ou suspensão de até 30 dias.
No processo disciplinar propriamente dito se a permanência do servidor no cargo puder atrapalhar o andamento
do processo, seu afastamento preventivo pode ser determinado, pelo prazo máximo de 60 dias, prorrogáveis por
mais 60 (prazo peremptório), mantida obrigatoriamente sua remuneração Integral (art. 147).
O PAD é dividido em fases: instauração; inquérito administrativo; julgamento, impugnações administrativas do jul-
gamento e recurso.
Na instauração designa-se a comissão processante (composta por três servidores: estáveis que não sejam cônju-
ges ou parentes até o terceiro grau civil do acusado). O membro presidente (detentor de cargo ou nível de escola-
ridade igual ou superior ao do acusado) é indicado pela autoridade competente. O STJ entende que, para que seja
membro da comissão disciplinar, o servidor deverá ser estável no serviço público, não sendo imprescindível a esta-
bilidade na carreira em que ele esteja exercendo suas funções.
O inquérito administrativo é subdividido em instrução probatória, ampla, cabendo a prova emprestada, desde que
tenha sido produzida regularmente no processo judicial; defesa, na qual o réu terá o prazo de 10 dias para apresen-
tação de defesa, ou, se citado por edital, prazo de 15 dias, ou, havendo dois ou mais acusados no mesmo processo,
prazo de 20 dias; e por fim, a elaboração do relatório, que tem natureza jurídica de um parecer, mas não é vinculante
– entendimento do STF.
A defesa não precisa ser técnica - súmula vinculante n. 5 do STF - mas se optar por ela, a Administração Pública
não pode impedir
No julgamento a autoridade julgadora deverá proferir o julgamento, no processo administrativo, em um prazo má-
ximo de 20 (vinte) dias, concluindo pelo arquivamento do processo ou aplicação da penalidade.
Depois do julgamento pode haver impugnações administrativas: pedido de reconsideração, recurso, revisão.
APOSENTADORIA DO SERVIDOR PÚBLICO
A aposentadoria é garantia definida pelo texto constitucional a todos aqueles que exercem atividades remuneradas
de, após um determinado tempo de exercício da atividade, e mediante o cumprimento de alguns requisitos previa-
mente estipulados, fazerem jus ao recebimento de uma remuneração – designada como provento – mesmo sem a
necessidade de se manter na execução de sua atividade original.
Consoante analisado no capítulo referente aos atos administrativos, a aposentadoria é ato administrativo complexo
e, para sua perfeição, depende da manifestação de vontade do órgão ao qual o servidor público esteja vinculado e
mais a aprovação pelo respectivo Tribunal de Contas. Sendo assim, enquanto não emanada a manifestação de
conformidade, expedida pelo referido tribunal, o ato de aposentadoria não estará perfeito.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 40, regulamenta todas as regras a serem aplicadas à aposentadoria
dos servidores públicos estatutários. Todas as normas decorrem de modificações estabelecidas por duas reformas
previdenciárias, vigentes, no Brasil, em razão das Emendas Constitucionais n. 20/98 e n. 41/03, além de alterações
posteriores.

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No Brasil, existem dois regimes obrigatórios de previdência social, além dos regimes privados e complementares:
(i) regime geral da previdência social e (ii) regime próprio de previdência social. A regra é que todos aqueles que
exercem atividade remunerada, necessariamente, deverão contribuir para algum dos dois regimes, sendo ainda
possível a contribuição para o regime geral aqueles que, mesmo não exercendo qualquer atividade remunerada,
visam a uma garantia futura, chamados de contribuintes facultativos.
Regime geral de Previdência Social (RGPS)
Trata-se da matéria de estudo do direito previdenciário, não sendo afeta à análise dos estudiosos de Direito Admi-
nistrativo. O RGPS é regulamentado pelo art. 201 e seguintes do texto constitucional e deve ser aplicado a todas
as pessoas que atuam no exercício de qualquer função, mediante pagamento, sem estar vinculado a algum regime
próprio. Com efeito, todos aqueles que não têm regime próprio e exercem atividade remunerada, necessariamente,
contribuem para o Regime Geral de Previdência Social.
Regime próprio (RPPS)
Trata-se de regime destinado ao servidor estatutário, detentor de cargo efetivo de ente federativo que tenha insti-
tuído e regulamentado a previdência. Com efeito, conforme mencionado, é necessário que o ente a que o servidor
presta serviços tenha criado regime próprio de previdência para seu pessoal. Caso contrário, seus servidores se-
guirão o Regime Geral. O RPPS também se aplica aos detentores de cargos vitalícios.
Em relação aos servidores militares, há regulamentação específica para aqueles que ingressam na atividade,
mediante a reserva remunerada ou a reforma. Não se trata de aposentadoria, propriamente dita e, neste sentido,
não segue as normas aplicáveis aos servidores civis em geral, mas sim um sistema custeado integralmente pelo
poder público.
Por fim, vale destacar que em 2019, com a publicação da Emenda Constitucional n. 103/19, foram endurecidas
as regras de concessão de aposentadoria, com aumento de idade e de tempo de contribuição para que os proventos
sejam não proporcionais. Ademais, a referida emenda criou novas alíquotas de contribuição e, principalmente, es-
tabeleceu alíquota variável de acordo com o valor da remuneração do servidor.
Além disso, as regras estipuladas por essa nova reforma abarcam as pensões por morte, impactando diretamente
nos valores de seus proventos.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A improbidade administrativa tem base na Constituição Federal que, em seu art. 37, §4º, estabelece que a lei sanci-
onará os atos de improbidade. Esse dispositivo constitucional enumera algumas sanções a serem aplicadas pela
prática de ato de improbidade e, conforme entendimento majoritário da doutrina, trata-se de rol meramente exempli-
ficativo, não esgotando as sanções a serem aplicadas.
A doutrina majoritária e as provas de concursos públicos fazem distinção entre Moralidade e Probidade enquanto
princípios apesar da Constituição da República ter mencionado em seu texto a moralidade como princípio no art.
37, caput, e a improbidade como lesão ao mesmo princípio, tratando-as como expressões sinônimas.
No entanto, o entendimento majoritária, entende que a noção de improbidade não se confunde com a de imorali-
dade, sendo esta uma das modalidades daquela.
Ademais, a Lei de Improbidade Administrativa visa resguardar os princípios da administração pública. Assim, não
deve esta ser aplicada para meras irregularidades ou transgressões disciplinares.
NATUREZA JURÍDICA DAS SANÇÕES DE IMPROBIDADE

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As sanções de improbidade previstas na Lei 8.429/92 têm natureza civil, não impedindo, entretanto, a apuração de
responsabilidades na esfera administrativa e na esfera penal. Frise-se, todavia, mais uma vez, que a natureza da
ação de improbidade é cível.
Não obstante tenha natureza de Ação Civil Pública, a Ação de Improbidade não é regulamentada pela Lei de ACP
(Lei 7.347/85). Isso porque a própria Lei de Improbidade Administrativo (Lei n. 8.429/92) define os contornos dessa
ação.
DOS AGENTES DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Sujeito Ativo
A Lei 8.429/92 conceitua e apresenta o rol de sujeitos ativos a responderem por atos ímprobos, afirmando que a
improbidade administrativa pode ser praticada por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração
direta, indireta, fundacional ou autárquica de qualquer dos Poderes da União, Estados ou Municípios e de empresas
incorporadas ao patrimônio público. Isto posto, aqueles que praticam ato de improbidade são agentes públicos. Im-
porta-nos observar que também pode cometer ato de improbidade quem atua em nome da Administração Pública
ainda que temporariamente e sem remuneração, conforme preceito do artigo 2º da referida lei.
No entanto, o STF vem firmando o entendimento de que os agentes políticos que respondem por crime de respon-
sabilidade, nos moldes previstos na Carta Magna, não estão sujeitos à Lei de improbidade. Isso porque a Lei de
Crimes de Responsabilidade estipula sanções de natureza civil e seria bis in idem admitir as duas punições.
Por sua vez, o STJ nas Reclamações 2790 e 2115 excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo
Presidente da República e Ministros de Estado em crimes conexos cometidos por aqueles, visto que não há norma
alguma que proíba que os agentes políticos respondam por crimes de responsabilidade e por atos de improbidade.
Ademais, frise-se que particulares também podem responder por improbidade, desde que se beneficiem ou concor-
ram para a prática do ato.
O STJ, ainda, firmou entendimento, através do Recurso Especial 980706, de que somente pode haver responsabi-
lidade por atos de improbidade administrativa, quando houver dolo por parte do agente. Por óbvio, tal entendimento
diz respeito aos atos de improbidade que não causam dano direto ao erário público.
Finalizou o STJ, este entendimento, informando que não basta um elemento para a caracterização de ato de impro-
bidade, mas, sim, uma série de atos que juntos caracterizam a improbidade administrativa.
Sujeito Passivo
O sujeito passivo é identificado, pela lei como a pessoa jurídica, vítima do ato de improbidade administrativa. Nem
sempre o sujeito passivo se qualifica como pessoa eminentemente administrativa.
Ressalte-se que o art. 1° da Lei 8.429/92 ampliou o sujeito passivo para incluir a Administração Pública Direta e
Indireta e ainda as entidades privadas que recebem dinheiro público para custeio ou formação do capital. Ressalte-
se que, para as entidades privadas cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50%
do patrimônio ou da receita anual ou que recebam subvenção, as sanções de improbidade somente se aplicam até
o montante das verbas públicas recebidas.
ESPÉCIES DE ATO DE IMPROBIDADE E SANÇÕES APLICÁVEIS
O texto legal estabelece três espécies de atos de improbidade, a saber, os atos que geram enriquecimento ilícito, os
que causam danos ao erário público e os atos que atentam contra princípios da administração pública.
Tais atuações encontram-se nos artigos 9º, 10 e 11 da lei de improbidade, constituindo uma gradação, ou seja,
sendo o primeiro ato o mais grave de todos e o último o mais leve, sendo que cada um dos artigos traz um rol –
meramente exemplificativo – de atos de improbidade.

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Ademais, a Lei Complementar 157/16 criou uma subespécie dos atos de improbidade administrativa, que ensejam
prejuízo ao erário, ao inserir o art. 10-A na Lei 8.429/92.
Estabelece o mencionado artigo, que é ato de ato de improbidade a qualquer ação ou omissão para conceder,
aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário de forma indevida em relação ao ISS (Imposto Sobre Serviços).
O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento que apenas os casos do art. 10 podem ser sancionados a título
de dolo ou culpa, sendo os demais atos de improbidade sancionados somente se comprovada a má-fé do agente.
Ou seja, deve ser comprovada a atuação dolosa.
Ademais e por fim, os incisos dos arts. 9º, 10 e 11 definem exemplos de atos de improbidade, não exaurindo as
hipóteses de infrações.
PROCEDIMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE
O objetivo desta ação civil pública é punir os agentes públicos e particulares que atuem em colaboração ou se
beneficiando da atuação do agente por atos de improbidade.
Ademais, trata-se de procedimento ordinário previsto na Lei de Ação Civil Pública que, todavia, deve respeitar a
aplicação das regras e peculiaridades estipuladas no art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa.
Neste sentido, o citado art. 17, § 7°, da L.I.A preconiza que após a notificação o acusado tem 15 dias para apresentar
defesa e convencer o juiz a indeferir a petição inicial. Havendo o indeferimento, através do juízo de admissibilidade,
caberá apelação e na hipótese do deferimento, também através do juízo de admissibilidade, caberá agravo.
Importante ressaltar que a citação do Réu é determinada pelo juiz, após o recebimento da petição inicial, para a
apresentação da contestação.
Legitimidade
Pode ser proposta pela Pessoa Jurídica lesada – ou seja, uma das entidades elencadas no art. 1º da Lei 8.429/92
que tenha sofrido o ato de improbidade – ou pelo Ministério Público.
Se a ação for proposta pelo Ministério Público, a entidade lesada deverá ser intimada para, em tendo interesse, atuar
como litisconsorte ativa. Por sua vez, se a Pessoa Jurídica lesada propuser a ação, o parquet deverá atuar, neces-
sariamente, como fiscal da lei (custos legis).
Competência para Julgamento
A competência para julgamento é do juízo singular, não havendo prerrogativa de foro. Desta forma, a ação será
proposta originariamente na justiça comum estadual ou federal conforme hipóteses do art. 109, da Carta Magna.
Frise-se que não é possível a utilização da competência constitucional para as ações penais em face de agentes
públicos, haja vista a natureza civil das sanções a serem aplicadas.
O Superior Tribunal de Justiça havia firmado o entendimento de que as ações de improbidade propostas em face de
membros da magistratura e que podem gerar a perda do cargo devem ser propostas diretamente no tribunal ao qual
o agente esteja vinculado. Todavia, esse entendimento já foi superado pela jurisprudência que sustenta a ausência
de prerrogativa de foro em ações de improbidade, ainda que o Réu seja membro da magistratura.
Medidas Cautelares
As medidas cautelares podem ser concedidas a requerimento do Autor se demonstrado o fumus boni iuris e o
periculum in mora e, faz-se importante ressaltar, que elas não impedem o curso normal do processo. Observe-se:
 Afastamento Preventivo do Servidor Público: O administrador deve alegar e demonstrar que a manu-
tenção do agente no cargo de origem poderá atrapalhar o andamento regular do processo judicial. Nesta
hipótese, que pode ser determinada sem prazo máximo, o acusado continuará a perceber sua remuneração.

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 Bloqueio de Contas: Visa garantir a solvência do Réu para arcar com os prejuízos causados e demais
sanções pecuniárias a serem aplicadas. Importante informar que esta medida pode ser aplicada a contas
fora do país.
 Indisponibilidade dos bens: É uma garantia de devolução em caso de aplicação de penalidade de perda
dos bens acrescidos ilicitamente.
o O STJ tem entendimento de que basta a simples demonstração de fumus boni iuris. Isso porque, o
periculum in mora é presumido, nas ações de improbidade.
o O STJ, também, tem entendimento de que a indisponibilidade de bens pode incidir sobre todos os
bens do patrimônio, inclusive aqueles adquiridos antes da prática do ato ilícito.
 Sequestro de bens: O art. 16, § 1°, Lei 8.429/92 normatiza que para tratar das disposições do sequestro
aplica-se o Código de Processo Civil.
Ademais, existem ainda as medidas cautelares preparatórias que são ações autônomas propostas previamente às
Ações de Improbidade com o objetivo de garantir a indisponibilidade dos bens, o afastamento preventivo do agente,
sequestro ou investigação de bloqueio de contas.
Frise-se que, nos casos de cautelares preparatórias, a ação de improbidade deve ser intentada no prazo máximo
de 30 dias, a contar da efetivação da cautelar requerida pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica lesada,
sempre nos mesmos autos processuais.
Pedidos na Ação de Improbidade
O pedido principal da ação de improbidade é a aplicação das sanções estabelecidas no art. 12, da Lei de improbi-
dade. Neste sentido, o STJ entende que as sanções previstas em lei são pedidos implícitos da ação de improbidade.
Ademais, o juiz julga os fatos e não as penalidades, podendo aplicar penalidades que não tenham sido expressa-
mente requeridas na petição inicial.
Ademais, lei estipula que, em caso de morte do agente, as sanções pecuniárias se estendem aos herdeiros e su-
cessores do réu falecido, até o limite da herança transferida.
Com efeito, a violação de um princípio já configura ato de improbidade, sendo possível, mesmo após a aprovação
das contas pelo Tribunal de Contas, a propositura da ação de improbidade.
Por fim, o art. 17, §1º, da Lei 8.429/92 estabelecia ser proibida expressamente a transação, acordo ou concili-
ação nesse tipo de ação, não se admitindo inclusive a celebração de TAC (termo de ajustamento de conduta)
firmado pelo Ministério Público, mesmo sendo ele o Autor da ação. Todavia, isso foi alterado com a edição da lei
13.964/19 (conhecida como pacote anticrime.
Com efeito, com a edição do referido diploma, o art. 17, §1º da lei 8.429/92 passa a ter a seguinte redação: “As
ações de que trata este artigo admitem a celebração de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei”.
Ocorre que o acordo de não persecução cível teve todo o seu procedimento vetado pelo Presidente da República, o
que torna sua aplicabilidade impossível. De fato, o instituto foi mantido, mas os dispositivos que explicitavam sua
procedimentalização foram vetados, razão pela qual ele não tem como ser efetivado.
Em relação à lei de improbidade administrativa, mesmo diante da impossibilidade de realização de tal acordo, o fato
é que com a alteração efetivada, deixa de ser proibida qualquer espécie de transação ou conciliação, o que faz com
que se passe a admitir a celebração de termos de ajustamento de conduta com a participação da pessoa jurídica
lesada e do Ministério Público.
Essa parece ser a melhor interpretação acerca do tema.
Prescrição
O decurso do tempo extingue o poder que a Administração Pública tem de sancionar os atos ímprobos praticados
por seus agentes ou até mesmo por particulares em concorrência com aqueles, a fim de punir a inércia estatal, bem
como evitar a insegurança nas relações jurídicas com o ente público.

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Na ação de improbidade administrativa, o prazo de prescrição varia de acordo com o réu, nos moldes estipulados
pela L.I.A. Com efeito, o artigo 23 da Lei de Improbidade assim dispõe:
a) Se o requerido for detentor de cargo em comissão, função de confiança ou mandato eletivo, o prazo de prescrição
para propositura de ação de improbidade será de 5 (cinco) anos a contar do término do exercício do cargo,
função de confiança ou mandato. Nesses casos, primeiro o mandato se exaure, para, então, se iniciar a conta-
gem do prazo de prescrição. A intentio legis é evitar que o agente se valha da própria torpeza e evite a sanção
de improbidade administrativa enquanto ainda está no exercício da função, ensejando sua prescrição.
b) Se o réu for servidor público que exerce cargo efetivo, o prazo prescricional é o mesmo previsto no estatuto
do servidor para as infrações puníveis com demissão. No âmbito federal, a Lei 8.112/90 estabelece o prazo
de prescrição, nestas situações, de 5 (cinco) anos, a contar do conhecimento do fato infracional pela Admi-
nistração Pública.
c) Quanto aos particulares, a lei é silente no que tange ao prazo de prescrição para aplicação das sanções de
improbidade. Sendo que a doutrina majoritária, para fins de concurso, é de que a prescrição em relação aos
particulares é a mesma prevista para o agente público que atuou em concurso com o particular enquanto
que a doutrina minoritária é no sentido de que se aplica o prazo prescricional de 10 anos, por ser o previsto
no Código Civil como prazo genérico.
d) Por fim, o art. 23, III, da Lei 8.429/92, alterado pela Lei 13.019/2014, dispõe que, em relação às entidades
privadas que recebem benefício fiscal ou aquelas em que o dinheiro público concorre com menos de 50% da
formação do capital, a ação de improbidade prescreve em até cinco anos da data da apresentação à admi-
nistração pública da prestação de contas final.
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
O direito de propriedade é uma garantia constitucional que assegura ao seu detentor as prerrogativas de usar,
fruir, dispor e reaver a coisa dominada, de modo absoluto, exclusivo e perpétuo conforme incisos XXII e XXIII, do
art. 5°, da CF/88 e, segundo o art. 1.231 do CC/02, “a propriedade presume-se plena e exclusiva, até prova em
contrário”
O caráter exclusivo do direito de propriedade demonstra sua oponibilidade erga omnes. Assim, o direito de propri-
edade poderá ser livremente exercido pelo particular sem a oposição de terceiros, ensejando a obrigação, a toda a
sociedade, de respeitar sua utilização. Logo, somente o proprietário, ou alguém agindo em seu nome e com sua
autorização, poderá exercer, de forma plena, as faculdades inerentes ao domínio.
Por seu turno, o caráter absoluto repousa na possibilidade de utilização do bem objeto do direito, da forma que
melhor lhe aprouver. Ou seja, o proprietário do bem terá ampla liberdade de utilização deste bem, desde que não
cause prejuízos a terceiros ou viole direitos e garantias dos demais cidadãos.
Ademais, o caráter de perpetuidade decorre do fato de que o exercício deste direito não se dá com prazo definido,
devendo a qualidade de proprietário durar até que haja a transferência a outrem, mortis causa ou por ato inter vivos.
Neste sentido, pode-se definir que o direito é imprescritível, não se perdendo pelo não exercício.
Fundamentos Constitucionais
A intervenção na propriedade decorre do poder de polícia, de forma a restringir o direito da propriedade, sendo este
exercido pela Administração Pública quando na sua função administrativa, limitando o exercício de direitos individu-
ais, bem como o uso, gozo e disposição da propriedade, na busca do interesse da coletividade, em concordância
com o expresso no art. 78 do CTN.
Frise-se que, este tipo de intervenção do Estado no direito de propriedade também decorre do princípio basilar da
supremacia do interesse público sobre o interesse privado e pode ocorrer nos casos de prática de ilegalidade
no exercício do domínio.
Desta forma, o art. 5o, da CF/88 estabelece que haverá desapropriação de bens por em razão de utilidade ou ne-
cessidade pública ou mesmo por motivo de interesse social, desde que mediante o pagamento de indenização

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prévia, justa e em dinheiro, bem como haverá requisição administrativa, em casos de iminente perigo público, as-
segurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.
Já o art. 182, da CF/88 informa que a desapropriação especial urbana será cabível quando um determinado imóvel
urbano não cumprir a função social da propriedade, definida no plano diretor da cidade, enquanto que o art. 184 da
CF/88 preconiza que a desapropriação especial rural ocorrerá desde que seja demonstrado o descumprimento da
função social da propriedade pelo particular.
Por fim, o at. 243, da CF/88 prevê a possibilidade de expropriação de bens imóveis utilizados na plantação de
psicotrópicos ou para exploração de trabalho escravo, assim como de bens móveis utilizados para o tráfico de
drogas e entorpecentes.
Modalidades de Intervenção
A doutrina costuma definir a existência de duas modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada, a
saber:
a) Intervenção Supressiva: o Estado transfere para si a propriedade de terceiro, suprimindo o direito de proprie-
dade anteriormente existente. Nestes casos, o direito de propriedade do particular é suprimido em face da ne-
cessidade pública, podendo se dar mediante indenização, ou excepcionalmente, sem qualquer espécie de paga-
mento. Tradicionalmente, se define a desapropriação como a única forma de intervenção supressiva na proprie-
dade regulamentada pelo ordenamento jurídico brasileiro.
b) Intervenção Restritiva: o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade pelo terceiro, sem,
contudo, lhe retirar o direito de propriedade. Nestes casos, não obstante o particular conserve o seu direito de
propriedade, não poderá mais exercê-lo em sua plenitude, ficando a utilização do bem sujeita às limitações im-
postas pelo Estado, de forma a garantir a satisfação das necessidades coletivas.
DESAPROPRIAÇÃO – Aspectos gerais
A desapropriação ocorre quando determinado ente público determina a retirada de bem privado do seu proprietário,
para que esse faça parte do patrimônio público, sempre embasado nas necessidades coletivas, mediante o paga-
mento de indenização, previamente definida, de forma justa ao proprietário.
Trata-se, esta modalidade de intervenção do Estado na propriedade privada, de uma situação excepcional que, é
também uma forma originária de aquisição de propriedade.
No que concerne, ao caso do pagamento da indenização a particular não proprietário, este fato não enseja em
nulidade, podendo o proprietário requerer o pagamento da mesma, sem o retorno do bem ao seu domínio. Ademais,
qualquer direito real, que recaía sobre o bem, fica sub-rogado no valor da indenização.
Objeto da Desapropriação
Poderá recair sobre todos os bens de valor econômico sejam eles móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos,
privados e até mesmo públicos conforme dicção do art. 2º, § 2º, do Decreto-lei 3.365/41.
É possível, ainda, a desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo somente quando de sua utilização resultar
prejuízo patrimonial do proprietário do solo, bem como de direito de créditos e ações referentes a cota de sociedades
em pessoas jurídicas.
Ademais, podem ser objeto de desapropriação, os direitos reais em que se admite a desapropriação do domínio útil
(enfiteuse), do mesmo modo que os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista que não ostentem
a qualidade de bens públicos.
Objetos vedados à Desapropriação
A doutrina aponta algumas vedações ao poder de desapropriar, definindo que a possibilidade de aquisição de pro-
priedade coercitivamente pelo poder público deve respeitar alguns limites, não sendo admitida em face de alguns

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direitos e bens.
Desta forma, não é possível a desapropriação de direitos personalíssimos tais como a honra, intimidade, liberdade,
do mesmo modo que não é suscetível de desapropriação a moeda corrente no país.
Ainda, não se admite a desapropriação de pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas, tal como “as margens dos rios
navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização” tam-
bém não são desapropriáveis em consonância com o disposto na Súmula 479 do STF.
Pressupostos da Desapropriação
Para que a desapropriação seja executada de forma legítima, se faz necessária a presença de dois pressupostos
cumulativos, quais sejam, o interesse público – que pode se manifestar por meio de demonstração de utilidade ou
necessidade pública e ainda em razão de interesse social – e o pagamento da indenização, pelo ente estatal, que
deve, como regra, ser prévia à imissão na posse, justa e em dinheiro.
Importante frisar que a utilidade pública é a situação em que o ente público terá necessidade de utilizar o bem
diretamente, nas situações não exaustivas elencadas no art. 5o do Decreto-Lei 3.365/41, enquanto que a necessi-
dade pública se verifica nas mesmas situações não exaustivas do supracitado artigo mas nas hipóteses em se
poderia imaginar uma situação de utilidade, acrescida da urgência na solução do problema.
Já o interesse social é o pressuposto que visa reduzir desigualdades sociais e conferira uma destinação social ao
bem expropriado, na forma descrita no art. 2o da Lei 4.132/62.
Por fim, o pagamento da indenização, como regra, deve ser justo, em dinheiro e prévio à imissão na posse salvo as
exceções trazidas pela própria Constituição no art. 5o, XXIV, da CF/88.
DESAPROPRIAÇÃO COMUM
A desapropriação comum depende da existência de uma situação de utilidade ou necessidade pública, ou, ainda,
da demonstração de uma hipótese de interesse social, em consonância com o inciso XXIV, do art. 5°, CF/88 e deve
ser precedida de pagamento de valor indenizatório prévio, justo e em dinheiro.
Importante frisar que pagamento justo é aquele que compreende valor de mercado, danos emergentes e lucros
cessantes com correção monetária.
Ademais, se a desapropriação se der através da via judicial, a este pagamento indenizatório serão acrescido os
honorários advocatícios e, quando couber, juros moratórios e compensatórios.
Sobre esta indenização justa, ainda, é importante informar que somente serão indenizadas as melhorias feitas até
a data da declaração de utilidade pública ou interesse social, com exceção das benfeitorias úteis e necessárias,
pagas ainda que executadas após esta data.
De outro giro, o Superior Tribunal de Justiça já se posicionou no sentindo de que, em caso de divergência entre a
área registrada e a área real do imóvel, a indenização será calculada somente sobre o espaço constante no registro.
Os danos extraordinários, causados em decorrência da desapropriação, também poderão ser indenizados no curso
do mesmo processo em decorrência da responsabilidade civil do Estado.
DESAPROPRIAÇÃO ESPECIAL URBANA
Inicialmente, cumpre ressaltar que a propriedade urbana deverá atender as exigências definidas no Plano Diretor da
Cidade, de forma a atender à sua função social. Nesse sentido, o atendimento da função social deve-se dar, asse-
gurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvi-
mento das atividades econômicas. O art. 182, da Constituição Federal, neste sentido, dispõe que “A política de de-
senvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.
O Plano Diretor que deve conter o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual tem ser apro-
vado por lei municipal, com revisão, ao menos, a cada dez anos, sendo que em seu processo de elaboração deve

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ter garantido a promoção de audiências públicas e debates, bem como o respeito a publicidade e o acesso de
qualquer interessado aos documentos e informações produzidas.
Este Plano Diretor é obrigatório para todas as cidades que possuam mais de vinte mil habitantes, bem como nas
cidades que sejam integrantes de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, da mesma forma que nas áreas
de especial interesse turístico e nos municípios inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional e nas cidades incluídas no cadastro nacional de
Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou pro-
cessos geológicos ou hidrológicos correlatos.
A desapropriação especial urbana ocorrerá nos casos em que não for cumprida a função social da propriedade
prevista no citado Plano Diretor da cidade, após a imposição gradativa e sucessivas de determinadas restrições.
São elas:
 Parcelamento ou edificação compulsória, sendo que a notificação deverá ser averbada no Cartório de Regis-
tro de Imóveis e realizada por funcionário do órgão competente do Poder Público Municipal, ao proprietário
do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração,
ou, por edital, somente quando for frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação pessoal.
Nestes casos, o proprietário deverá efetivar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do terreno.
Notificado, o proprietário terá 1 (um) ano para apresentar o projeto, protocolando-o no órgão competente, e, contados
da apresentação do projeto, terá 2 (dois) anos para começar as obras do empreendimento com vistas a conferir
função social à propriedade (§4º do art. 5º da lei 10.257/01). Estes prazos não serão interrompidos em caso de
transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, sendo que o novo proprietário se sub-roga em todas as
obrigações definidas no ato administrativo.
 Não sendo suficiente a medida anterior para garantir a função social da propriedade, o poder público munici-
pal poderá determinar a aplicação de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progres-
sivo no tempo, mediante a majoração da alíquota, pelo prazo de cinco anos consecutivos, limitada a 15%.
Trata-se de coação e sanção impostas pelo poder público em razão da inércia em face da notificação.
A maioria da doutrina entende, que o limite aqui é temporal para a progressividade do tributo, conforme art. 7º, §2º,
da Lei 10.257/01 e que de um ano para o outro só se pode acrescentar na alíquota o máximo de 100% do valor
anterior.
Ademais, trata-se de medida coercitiva e sancionatória que neste tipo de desapropriação reveste o tributo com uma
roupagem extrafiscal.
 Escoado o prazo de cinco anos sem que o particular tenha tomado qualquer providência no sentido que
conferir função social ao bem, o ente municipal poderá decretar a desapropriação especial urbana, com
pagamento de indenização mediante a entrega de títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 10(dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Trata-se de desapropriação com função sancio-
natória.
Neste caso, a indenização justa refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado
em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde se localiza e não computará expectativas de ga-
nhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
Por fim, após ocorrida a desapropriação, o Município deverá aproveitar o imóvel no prazo máximo de cinco anos,
diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros.
DESAPROPRIAÇÃO ESPECIAL RURAL
A propriedade rural tem seus critérios de utilização definidos no Estatuto da Terra (Lei 4.504/64), o qual regula os
direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção
da Política Agrícola.
Inclusive, a supracitada legislação informa que caso o proprietário não cumpra a função social do imóvel rural,
compete à União desapropriar através de um decreto que declare o interesse social, para fins de Reforma Agrária,
o referido imóvel, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do

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valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será
definida em lei.
A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando simultaneamente favorece o bem-
estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias, mantém níveis satisfa-
tórios de produtividade, assegura a conservação dos recursos naturais e observa as disposições legais que regulam
as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem em consonância com o art. 186, da CF/88.
Em relação a sua indenização, cumpre ressaltar que as benfeitorias úteis e necessárias anteriores à declaração
expropriatória, serão indenizadas em dinheiro e que o orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da
dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária.
Ademais, bem como que a Lei Complementar 76/93 estabelece o procedimento contraditório especial e que estarão
isentas de impostos federais, estaduais e municipais, as operações de transferência de imóveis desapropriados
para fins de reforma agrária.
Frise-se que, conforme dicção no art. 185 da CF/88, não podem ser desapropriados: a) terrenos produtivos, mesmo
sem função social; e b) a pequena e média propriedade rural, desde que o proprietário não possua outra.
DESAPROPRIAÇÃO CONFISCO
Trata-se de desapropriação específica, cujo rito encontra-se regulado na Lei 8.257/91 e deve ser proposta pela União,
que não prevê o pagamento de qualquer espécie de indenização. Com efeito, esta desapropriação NÃO É INDENI-
ZÁVEL e, por isso, parte da doutrina designa esta retirada da propriedade do particular de expropriação, diferenciando
das desapropriações propriamente ditas que seriam sempre mediante indenização.
A norma constitucional estabelece duas situações diversas, tratando a expropriação de bens móveis e de bens imó-
veis, que em qualquer hipótese não podem ser incorporados ao patrimônio público. Nestes termos, serão expropria-
dos os bens móveis utilizados para o tráfico de drogas, cuja destinação será a de reversão a fundos especiais de
natureza específica, e os bens imóveis utilizados para plantação de psicotrópicos ilícitos e para a exploração de
trabalho escravo, cuja destinação será à reforma agrária e a programas de habitação popular.
Frise-se que, as plantas psicotrópicas são elencadas no rol emitido pelo órgão sanitário competente do Ministério da
Saúde e que o STF tem entendimento de que todo o terreno será desapropriado, ainda que a plantação se restrinja
a uma parcela da propriedade.
Após a propositura da ação pela União, o Juiz determinará a citação dos expropriados, no prazo de cinco dias,
nomeando, neste ato, o perito que terá oito dias de prazo para entregar o laudo em cartório.
No que tange ao prazo para contestação e indicação de assistentes técnicos, este é de dez dias, a contar da data da
juntada do mandado de citação aos autos.
A audiência de instrução e julgamento será determinada pelo Juiz em data não superior a quinze dias, a contar da
data da contestação e nesta assentada cada parte poderá indicar até cinco testemunhas.
Excepcionalmente, a audiência poderá ser postergada em virtude da impossibilidade de produção de toda a prova
oral no mesmo dia, sendo que, em relação a imissão de posse, o juiz poderá determiná-la garantindo um contraditório
postergado, durante a audiência de justificação.
A sentença será prolatada em cinco dias, sendo a mesma passível de apelação, no prazo de quinze dias.
Por fim, incomumente, se após o trânsito em julgado da sentença, não puder ocorrer em cento e vinte dias a desti-
nação prevista na CF/88, a gleba será incorporada ao patrimônio da União, reservada, até que sobrevenham as
condições necessárias àquela utilização.
Competência para Desapropriar
 Competência Legislativa: Em relação a competência para legislar sobre o direito civil, quem a detém é a
União que pode, inclusive, editar leis que tratem acerca do direito de propriedade e dos demais direitos reais
em conformidade com o inciso I, do art. 22, da CF/88. Frise-se que Lei Complementar poderá autorizar os
estados a legislar sobre questões específicas.

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 Competência Declaratória: A atribuição para declarar a utilidade ou necessidade pública e o interesse social
dos bens privados para fins de desapropriação será, concorrente, de todos os entes federativos.
 Competência Executiva: Trata-se de competência incondicionada e é atribuída, inicialmente, ao ente fede-
rativo que declarou sendo admitida a sua delegação para entes da Administração Indireta, para concessio-
nárias de serviços públicos e, até mesmo, para consórcios públicos, firmados nos moldes da Lei 11.107/05.
Procedimento da Desapropriação
A desapropriação deve ser efetivada em respeito a um procedimento administrativo definido em lei, no qual será
garantido ao particular expropriado o direito ao contraditório e à ampla defesa. Em não sendo possível solucionar o
problema administrativamente, a lei determina que seja realizado o procedimento na via judicial.
Este procedimento se desenvolve em duas fases distintas: a da declaração e da execução, sendo que em relação
as desapropriações comuns e especial urbana a legislação vigente é o Decreto-lei 3.365/41, enquanto que para a
desapropriação especial rural a norma corrente é a Lei Complementar 76/93.
Na fase declaratória, o Poder Público, através de Decreto Expropriatório editado pelo chefe do Poder Executivo ou
através de lei com efeitos concretos elaborada pelo Poder Legislativo, informa que o bem apontado atende às
necessidades públicas, definindo qual a finalidade que será dada à propriedade, após sua aquisição pelo ente es-
tatal e fixando o seu estado atual.
Aqui o bem continua da propriedade do particular, mas com algumas restrições e sujeito à força expropriatória do
Estado, tal como o ingresso do Poder Público no bem para fazer avaliações, medições, podendo, inclusive, recorrer,
em caso de oposição, ao auxílio de força policial.
Importante frisar que esta declaração tem natureza de ato discricionário e esta sujeita ao controle judicial e admi-
nistrativo.
Ressalte-se, ainda, que o cidadão não pode ficar, por prazo indeterminado, sujeito à força expropriatória do Estado,
razão pela qual a legislação prevê um prazo de caducidade do ato declaratório. Ultrapassado o referido prazo, ocorre
a perda dos efeitos do ato declaratório em razão do decurso do tempo sem que seja efetivada a desapropriação, não
se admitindo que o poder público promova a execução desse.
A caducidade é contada a partir da data da expedição do decreto, conforme art. 10 do Decreto Lei 3.365/41 e o seu
prazo varia de acordo com a natureza da declaração expropriatória sendo de cinco anos na declaração de utilidade
ou necessidade pública e de dois anos na declaração de interesse social.
Já a fase executória ocorre quando o Estado paga o valor da indenização, previamente fixado, efetivando a imissão
do poder público na posse do bem. Pode ocorrer administrativamente (quando ocorre acordo entre o Poder Público
o proprietário) não necessitando de homologação judicial. Ademais, pode ocorrer judicialmente (quando não há
acordo em relação ao quantum indenizatório ou se o ente expropriante não souber quem ostenta a qualidade de
proprietário do bem) através da Ação de Desapropriação.
AÇÃO DE DESPROPRIAÇÃO
A ação segue rito especial, nos moldes determinados pelo Decreto-Lei 3.365/41, que define como deve proceder a
ação judicial para tomada do bem por motivo de utilidade e necessidade pública ou por motivo de interesse social.
A ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou no foro da Capital do Estado onde for domi-
ciliado o réu; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens. A petição inicial, deverá obedecer a todos os requi-
sitos previstos no Código de Processo Civil, contendo, ainda, a oferta do preço, devendo ser instruída com um exem-
plar do contrato, ou do jornal oficial que houver publicado o decreto de desapropriação, ou cópia autenticada dos
mesmos, e a planta ou descrição dos bens e suas confrontações.
Após despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, sempre que possível, técnico, para proceder
à avaliação dos bens, sendo garantido ao autor e ao réu a indicação de assistente técnico do perito.
A citação ocorrerá por mandado na pessoa do proprietário dos bens e no caso de Réu não conhecido, em lugar
ignorado, incerto ou inacessível ou até mesmo no estrangeiro, (mediante certificação de dois oficiais do juízo), a
citação será por edital.

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A defesa será realizada em quinze dias, conforme lei processual, e poderá versar, apenas sobre vícios processuais
e acerca do valor indenizatório em consonância com o disposto no art. 20 do Decreto Lei 3.365.
O vício de legalidade no ato só será analisado pelo judiciário em uma ação autônoma, ação direta que será distribuída
por dependência à ação principal no mesmo juízo.
Na hipótese do particular concordar com o valor, no bojo da ação desapropriatória, o juiz homologará o acordo por
sentença, no despacho saneador. Entretanto, não havendo acordo, o perito apresentará laudo em cartório, até cinco
dias antes da audiência de instrução de julgamento, podendo este prazo ser ampliado se houver solicitação neste
sentido antes do despacho saneador.
A sentença definirá o valor indenizatório justo, bem como conterá os fatos que motivaram o convencimento do juiz,
atendendo à estimação dos bens para fins fiscais, do mesmo que ao preço de aquisição e interesse que deles aufere
o proprietário, ainda à sua situação, estado de conservação e segurança do bem, tal qual será o valor venal dos da
mesma espécie, nos últimos cinco anos, e à valorização ou depreciação de área remanescente, pertencente ao réu.
No caso do valor determinado pela sentença ser maior do que o depositado, a diferença deverá ser paga pelo ente
estatal, respeitando a ordem cronológica de pagamento de precatório conforme o art. 100, da CF/88.
Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação, no prazo de quinze dias, com efeito meramente
devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos, quando o for pelo expropriante.
DA IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE
A lei permite que o ente expropriante tenha a posse provisória do bem antes de finalizada a Ação de Desapropriação,
desde que atendidos os seguintes requisitos:
 Declaração de urgência por parte do expropriante, que poderá ser feita, inclusive, no ato declaratório de
utilidade pública ou interesse social no prazo máximo de 120 dias sob pena de decair a declaração de ur-
gência.
 Depósito do valor incontroverso da indenização, em juízo, como forma de garantia de pagamento mínimo.
Na hipótese de perdido o prazo de 120 dias, a declaração de urgência não pode ser renovada e se após a imissão,
o Poder Público desistir da desapropriação, pagará por qualquer dano no imóvel.
Ademais, a imissão deverá ser registrada no registro de imóveis competente e o proprietário do bem tem direito de
levantar parte do valor depositado pelo Estado visto que já não pode mais usufruir da sua propriedade, bem como se
vê livre da obrigação de efetuar pagamentos de tributos referentes ao bem, a exemplo do IPTU.
O levantamento pelo proprietário, do valor depositado, ocorrerá mediante alvará judicial, no equivalente a até 80%
do depósito sendo que os outros 20% só poderá ser levantados após a sentença como forma de garantia do juízo.
No caso do proprietário levantar integralmente o valor depositado, presume-se-ar um acordo entre as partes que será
homologado pelo juiz.
Ainda, para efetuar este levantamento, o proprietário deverá provar a propriedade, bem como a quitação de dívidas
fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e deverá aguardar a publicação de editais, com o prazo de 10 dias,
para conhecimento de terceiros.
DA CORREÇÃO MONETÁRIA
Trata-se de atualização da moeda, como forma de evitar que a inflação do período enseje a corrosão do valor
efetivamente pago, reduzindo, de fato a indenização justa. Deve ser calculada desde o momento da avaliação efeti-
vada pelo perito designado pelo juízo, como forma de se evitar a diminuição do valor a ser pago. O art. 26, §2º do
Decreto-lei 3.365/41 define que a correção deve ser determinada pelo magistrado. Ressalte-se que o texto constitu-
cional garante o direito à correção a partir do trânsito em julgado da sentença, o que não impede a incidência deste
índice anteriormente a esta data.
Por fim, o STF entende que a correção deve ser guiada por índices oficiais que retratem a inflação do período con-
forme ADI-4425.

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DOS JUROS COMPENSATÓRIOS
Os juros compensatórios tem a intenção de compensar o expropriado pelo fato de ter perdido a posse do bem antes
de receber a indenização justa e começam a incidir a partir da data de imissão provisória na posse efetivada pelo
ente estatal.
O STJ editou a seguinte Súmula 408: “Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a
Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em
12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal”.
Entretanto, a partir de 2018, os juros compensatórios voltam a ser de 6% ao ano.
O STJ firmou o entendimento de que os juros compensatórios não devem ser pagos mesmo em se tratando de
propriedades improdutivas.
DOS JUROS MORATÓRIOS
Os juros moratórios, na monta de 6% ao ano, são devidos em razão da demora no cumprimento da decisão judicial
e começam a incidir sobre o valor não levantado automaticamente pelo proprietário a partir de 1º de janeiro do ano
seguinte àquele em que o precatório deveria ter sido pago em conformidade com o disposto no art. 15-B, do Decreto-
lei 3.365/41 cumulado com a Súmula Vinculante n. 17 do STF.
O STJ entende que não é admissível a cumulação dos juros moratórios e compensatórios, ainda que ambos estejam
incidindo no bojo da mesma ação de desapropriação, sendo os juros compensatórios incidentes a partir da imissão
provisória na posse até a sentença enquanto que os moratórios incidentes após o transcurso o prazo constitucional
para pagamento de precatórios.
DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS
Os honorários advocatícios, na monta de 0,5% a 5%, devem incidir sobre o valor da sucumbência, que é o fixado na
sentença menos o valor depositado pelo ente conforme Súmula 617, da STF.
Ademais, o Superior Tribunal de Justiça sumulou que em havendo sucumbência recíproca, deverá ser feita a com-
pensação de honorários, em conformidade com a Súmula 306.
Por fim, o art. 27, §1º, do Decreto-lei 3.365/41 foi objeto de controle judicial de constitucionalidade, por meio da ADI
2.332-2, a qual determinou a suspensão da eficácia de sua parte final que fixava o teto máximo para honorários
advocatícios.
DA AÇÃO DE DESPROPRIAÇÃO RURAL
Este espécie de desapropriação segue um procedimento judicial diferenciado para que haja a transferência da pro-
priedade. Com efeito, a Lei Complementar 76/93, alterada pela Lei Complementar 88/96 define que a ação expropri-
atória, nestes casos, é de competência exclusiva da União, tramitando na Justiça Federal, inclusive no caso de férias
forenses, devendo ser precedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária.
Ressalte-se ser indispensável que a ação tenha sido proposta em, no máximo dois anos, contados do ato declarató-
rio, sob pena de caducidade.
Ademais, esta ação tem caráter preferencial e prejudicial em relação a outras ações referentes ao imóvel expropri-
ando, independe do pagamento de preparo ou de emolumentos e tem a prevenção do juízo para análise de qualquer
ação que tenha por objeto o bem expropriando, distribuída, por dependência, à Vara Federal onde tiver em curso a
ação de desapropriação.
Na hipótese de intentada a desapropriação parcial, o proprietário pode requer na contestação, a desapropriação de
todo imóvel, se a área remanescente ficar reduzida a superfície inferior à da pequena propriedade rural ou se a
propriedade restar prejudicada substancialmente em suas condições de exploração econômica.
A petição inicial deverá preencher os requisitos previstos no art. 319 do CPC, contendo a oferta do preço e sendo
instruída com o texto do decreto declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, o laudo de vistoria e
avaliação administrativa, as certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel, o documento cadastral do

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imóvel, o comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para paga-
mento de terra nua e comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistência
de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias
úteis e necessárias, haja vista a determinação constitucional que a indenização desta benfeitorias deverá ser feita
em dinheiro.
O juiz pode despachar a inicial ou imitir o expropriante na posse do bem, em 48 horas, determinando a citação do
expropriado, na sua pessoa, salvo em falecimento, para contestar e indicar assistente técnico, se tiver interesse e
expedir mandado ordenando a averbação do ajuizamento da ação no registro do imóvel expropriando, para conheci-
mento de terceiros.
A audiência de conciliação deverá ser realizada nos dez primeiros dias a contar da citação, e nela estarão presentes
o Autor, o Réu e o Ministério Público que neste rito atua como fiscal da lei.
Ademais, esta audiência não suspende ou interrompe o curso do processo e a ciência da sua realização para as
partes ou seus representantes se dará através da via postal.
Na hipótese de acordo, será lavrado, em audiência, o termo assinado pelas partes e pelo representante do parquet,
sendo que, uma vez integralizado o valor acordado, nos dez dias úteis subsequentes ao pactuado, o Juiz expedirá
mandado ao registro imobiliário, determinando a matrícula do bem expropriado em nome do expropriante. No entanto,
em não havendo acordo, a contestação deverá ser apresentada no prazo máximo de quinze dias.
Simultaneamente, o juiz designará o perito do juízo, formulando os quesitos que julgar necessários, intimando o perito
e os assistentes para prestar compromisso, no prazo de cinco dias, assim como realizando a intimação das partes
para apresentar quesitos, no prazo de dez dias.
O prazo máximo para a produção da prova pericial é 60 dias, do compromisso do perito e esta é adstrita a pontos
impugnados do laudo de vistoria administrativa.
Concluída a perícia, será determinada a audiência de instrução e julgamento no prazo máximo de quinze dias, de-
vendo, na mesma, ser proferida a sentença judicial ou, nos trinta dias subsequentes. Na decisão final, o juiz individu-
alizará o valor do imóvel, de suas benfeitorias e dos demais componentes do valor da indenização, admitindo-se a
interposição de recurso de apelação com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado e, em
ambos os efeitos, quando interposta pelo expropriante. Ademais, a sentença que condenar o expropriante, em quan-
tia superior a cinquenta por cento sobre o valor oferecido na inicial, fica sujeita a duplo grau de jurisdição.
DA DESPROPRIAÇÃO PRIVADA
Trata-se da transferência compulsória de bem privado a outros particulares, sem a intervenção estatal que se admite
quando se tratar de imóvel de extensa área, na posse ininterrupta e de boa fé, por mais de cinco anos, de considerável
número de pessoas, desde que elas tenham realizado, isoladamente ou em conjunto, obras e serviços de relevante
interesse social e econômico nos moldes do § 4°, art. 1228, do CC/02.
Deverá ser proposta ação expropriatória, na qual o magistrado definirá o valor indenizatório justo, valendo a sentença
como justo título para fins de registro no Cartório de Registros do Imóvel, o que enseja a transferência da propriedade.
DA DESPROPRIAÇÃO INDIRETA
A desapropriação indireta ocorre nas situações em que o Estado invade o bem privado sem respeitar os procedimen-
tos administrativos e judiciais inerentes à desapropriação. Com efeito, configura verdadeiro esbulho ao direito de
propriedade do particular perpetrado pelo ente público, de forma irregular e ilícita. Também é conhecida pela doutrina
com a designação de apossamento administrativo.
Dada a destinação pública ao bem, ao proprietário só resta pleitear o pagamento de justa indenização, através da
Ação de Indenização por Desapropriação Indireta visto que trata-se conduta estatal ilícita passível de responsa-
bilização nos moldes do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41.
A jurisprudência informa que para a configuração da desapropriação indireta deve-se preencher 3 requisitos: a) O
apossamento irregular do bem pelo poder público; b) A destinação pública deste bem; e c) A impossibilidade de se
reverter a situação sem ensejar prejuízos aos interesses da coletividade.

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Desta forma, a reintegração de posse e o interdito só não serão cabíveis se o bem já tiver destinação pública, dada
pelo Estado. Ademais, com sua incorporação ao patrimônio público o bem, as ações possessórias previstas no
CC/02 serão convertidas em ação de indenização por desapropriação indireta ou por apossamento administrativo.
No que tange a competência para julgamento do feito é a do local da situação do imóvel conforme art. 95 do CC/02
sendo que a indenização ao final do processo será paga através de precatório.
Quanto aos juros compensatórios, estes começam a incidir a partir do esbulho perpetrado e incidem sobre todo o
valor do bem, pois a indenização é posterior. Por outro lado, os juros moratório serão no percentual de 6% ao ano
nos moldes do art. 15-B do Decreto-lei 3.365/41.
Por fim, o prazo de prescrição para a propositura da ação de desapropriação indireta enseja algumas discussões
doutrinárias e jurisprudenciais. Com efeito, dispõe o art. 10, parágrafo único do Decreto-Lei 3.365/41 define que
“Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do
Poder Público”.
De maneira diversa, o Código Civil vigente, em seu art. 1238, cumulado com a Súmula 119 do STJ afirmava que o
prazo de prescrição da ação de desapropriação indireta seria de 15 anos, uma vez que este é o prazo para usuca-
pião extraordinária do Código Civil atual.
No entanto, o STJ no REsp 1.300.442/SC mudou o entendimento e passou a entender que o parâmetro utilizado
deve ser o prazo da usucapião ordinária, ou seja, prazo prescricional de 10 anos.
DO DIREITO DE EXTENSÃO
O direito de extensão surge quando a desapropriação de parte da propriedade esvazia o conteúdo econômico da
área que não foi desapropriada.
Em decorrência disto, o particular poderá requerer ao poder público que efetive a desapropriação sobre todo o bem,
incluindo a área que não lhe será útil isoladamente, calculando-se a indenização sobre todo o espaço do bem.
Na desapropriação de imóvel rural, a jurisprudência vem-se firmando no sentido de que deverá ser considerado
inaproveitável qualquer terreno menor que um “módulo fiscal”.
DA TREDESTINAÇÃO E RETROCESSÃO
Inicialmente, cumpre ressaltar ser a desapropriação, antes de mais nada, um ato administrativo como outro qualquer.
Dessa forma, assim como toda conduta estatal, deve ser composto por cinco elementos, quais sejam, o sujeito com-
petente, a forma previamente estipulada na lei, o motivo, o objeto, lícito possível e determinado ou, ao menos, deter-
minável e a finalidade definida na legislação que prevê a prática do ato.
Visto isto, a tredestinação pode ser conceituada como a alteração de finalidade do objeto expropriado, após a rea-
lização do procedimento expropriatório e efetiva transferência do bem para a composição do patrimônio público en-
quanto que a retrocessão é a retomada do bem somente, porque o ente estatal desapropriou o bem privado e não
conferiu a ele qualquer finalidade pública.
Na tredestinação nas hipóteses em que há a mudança de destinação específica, somente, mantendo-se a finalidade
genérica, qual seja a busca do interesse público, a tredestinação será lícita.
Por seu turno, em outras situações, o ente estatal deixa de utilizar o bem no interesse social, não dando a ele a
finalidade específica para o qual havia sido desapropriado. Nestes casos, em que a expropriação é efetivada e o ente
público não dá o aproveitamento adequado à propriedade, ocorre a Tredestinação ilícita, também designada pela
doutrina como adestinação.
Sendo assim, nos casos em que o ente público desapropria o bem, transferindo a propriedade ao patrimônio público,
contudo, não garante a sua utilização na busca do interesse público, deixando o bem inaproveitado ou subaprovei-
tado, ocorre desvio de finalidade ilícito, ensejando o surgimento do direito à retrocessão do proprietário.
Importante frisar que, conforme a doutrina majoritária, a retrocessão trata-se de uma faculdade do direito real de
propriedade que se traduz na prerrogativa de reaver o bem que foi possuído injustamente por terceiros.

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DA DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA
A desapropriação por zona se efetiva em razão da realização de obra pública, na qual o ente estatal tem a neces-
sidade de desapropriar, não somente o espaço necessário à construção da obra, mas também a zona vizinha a esta
construção nos moldes do art. 4º, do Decreto-Lei 3.365/41.
Pode ocorrer, portanto, em virtude de uma necessidade pública de posterior extensão da obra, devidamente justifi-
cada, como forma de dar celeridade à execução da parte acrescida bem como se o Estado entender que haverá
uma supervalorização dos terrenos vizinhos.
Ocorre que, parte da doutrina considera que a desapropriação por zona com a intenção de alienar os bens após a
sua valorização se configura especulação imobiliária, contrária ao texto constitucional.
No entanto, este entendimento não é aceito pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que determina ser
viável a desapropriação por zona em casos nos quais a obra pública enseje uma valorização extraordinária dos bens
vizinhos.
DA DESAPROPRIAÇÃO DE DOMÍNIO ÚTIL
O art. 678 do CC/16 configura a enfiteuse como a transferência, por ato inter vivos ou causa mortis, a particular, do
domínio útil de bem imóvel, repassando ao enfiteuta o direito de usar, fruir, dispor e reaver o bem nas mãos de
quem injustamente o detenha conforme art. 678 do CC/16.
Neste sentido, resta somente ao proprietário (titular do domínio real) o direito ao pagamento de foro anual e de
laudêmio em caso de alienação do domínio útil a terceiros.
Na hipótese da desapropriação do domínio útil, o titular do domínio útil fará jus a 83% do valor indenizatório, devendo
o restante do valor ser pago ao senhorio direto, proprietário do bem de acordo com o disposto no art. 103, §2º do
Decreto-Lei 9.760/46.
DA LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
Trata-se de restrição de caráter geral, não atingindo um bem especificamente, mas sim todos os proprietários que
estiverem na situação descrita na norma e que produz efeitos ex nunc, não retroagindo para atingir pessoas e pro-
priedades que respeitavam a situação anterior.
Com efeito, as limitações decorrem do exercício do poder de polícia do Estado, ensejando a limitação do uso de
bens privados, unilateralmente, mediante a edição de lei, como forma de os adequarem às necessidades públicas
e satisfazer os interesses da sociedade. Configuram-se aplicação direta da garantia constitucional de função
social da propriedade.
Inclusive, é muito comum vislumbrar a existência de limitações administrativas em regras urbanísticas, muitas vezes
estipuladas por normas locais. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) define algumas regras que são exemplos de
limitação.
Com efeito, o art. 25, da Lei 10.257/01 criou o Direito de Preempção, que, nada mais é, senão uma espécie de
limitação administrativa.
Estipula a norma legal que determinadas áreas do município podem ser atingidas pelo direito de preferência (pre-
empção), mediante lei municipal. Neste caso, o direito de preempção confere ao Poder Público Municipal, preferência
para aquisição de imóvel urbano, objeto de alienação onerosa entre particulares, ou seja, todos os proprietários de
bens localizados nesta área, ao alienarem seus terrenos, deverão oferecer primeiramente ao Poder Público.
Frise-se que a lei poderá determinar a incidência do direito por, no máximo cinco anos e após este, apenas depois
de um ano de carência será admitida nova lei acerca deste direito na mesma área.
Seu funcionamento se dá da seguinte forma: o poder público será notificado pelo particular, sendo-lhe concedido o
prazo de trinta dias para definir se possui, ou não, interesse na aquisição do bem, nos termos da proposta formulada
pelo particular.

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Se não houver manifestação do Estado, no prazo, o particular poderá vendê-lo, nos mesmos termos da proposta
apresentada ao Estado, a qualquer pessoa interessada sendo que após a venda, o proprietário deverá apresentar
ao Município, em trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do imóvel.
Na hipótese do não respeito ao direito de preempção, a alienação indevida será nula, podendo o Estado adquirir o
bem pelo valor da transação ou pelo valor venal do bem, o que for mais baixo.
Em regra, por não gerar danos específicos, não enseja o dever de indenização do proprietário do bem.
Ademais, o entendimento do STJ é de sobre a viabilidade deste direito de preempção, mormente nos casos em que
a aquisição do bem pelo particular se dê antes da existência da restrição sendo que, no entanto, este direito está
sujeito a aplicação da prescrição quinquenal próprias das ações contra a fazenda pública.
DA SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
O instituto da servidão se configura na utilização de um bem privado pelo ente estatal, por um prazo indeterminado,
para a prestação de um determinado serviço público ou execução de atividade de interesse público, que se configura
como uma restrição com natureza de direito real na coisa alheia que afeta o caráter exclusivo da propriedade.
Para doutrina majoritária também é possível a incidência de servidão administrativa sobre bens públicos, desde que
seja respeitada a “hierarquia federativa”.
Ademais, sempre que, a pretexto de instituir uma limitação administrativa, o ente estatal torne impossível a utilização
do bem pelo proprietário, a medida, na verdade, se configurará uma situação de desapropriação indireta, ensejando
o dever de indenizar ao poder público.
Esta servidão, que é a demonstração de que o interesse público é dominante, recairá sempre sobre bens imóveis
determinados, inclusive prédios, e, necessariamente, deve ser registrada, no Cartório de Registro de Imóveis, para
que produza efeitos erga omnes.
Importante ressaltar que a servidão decorre do poder de polícia do Estado, que sujeita o direito de propriedade dos
cidadãos ao cumprimento de sua função social e na hipótese deste instituto ensejar um prejuízo ao proprietário será
indenizável conforme dicção do art. 40 do Decreto-Lei 3.365/41.
Ainda a respeito da competência para instituição, importante afirmar que o concessionário de serviços públicos pode
instituir servidão, após a efetivação de declaração de interesse público pelo ente estatal nos moldes do art. 18, XII,
da Lei 8.987/95.
Em relação a constituição e extinção da servidão administrativa, esta deve ser procedida mediante a expedição de
um ato declaratório, informando o interesse na utilização do bem e posterior execução. Pode, portanto, ocorrer de
três formas:
 Servidão decorrente de lei: Se trata de matéria controversa entre os estudiosos, quanto sua possibilidade
e tem todas as características inerentes a uma limitação administrativa.
 Instituída mediante acordo: É quando o particular concorda com o valor indenizatório ofertado pelo ente
estatal, sendo a servidão extrajudicialmente.
 Mediante sentença judicial: Quando o particular não concorda com o valor ofertado e o pagamento de
montante indenizatório justo é estabelecido após perícia.
De outro firo, a Súmula 415 do STF dispõe que: “Servidão de trânsito não titulada, mas tomada permanente, sobre-
tudo pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo direito à proteção possessória”.
A extinção da servidão ocorrerá quando não houver mais interesse público, quando o bem houver desaparecido ou
tiver sido demolido, quando o bem dominante perder sua afetação, ou quando ocorrer a aquisição do mesmo pelo
Poder Público.
Com exceção da servidão legal (de que não há registro), todos os casos de extinção devem ocorrer através do
registro desta extinção nos respectivos registros do imóvel.
DA SERVIDÃO ADMINISTRATIVA x DA SERVIDÃO CIVIL

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Ambos os institutos decorrem de uma relação de dominação entre propriedade, configurando-se em direito real na
coisa alheia e se tratam de direito perpétuo, não havendo a prescrição pelo decurso do tempo.
No entanto, em relação a servidão civil, esta é a restrição imposta a um prédio privado, em benefício de outro prédio
privado enquanto que a servidão administrativa um determinado prédio privado se torna serviente à execução de
atividades de interesse público.
Frise-se que, excepcionalmente, se admite a relação de dominação em relação a outro prédio.
TOMBAMENTO
O tombamento se configura como intervenção do Estado na propriedade como forma de proteção ao meio ambiente,
no que tange aos aspectos do patrimônio histórico, artístico e cultural. Com efeito, mediante este instituto, o poder
público visa à proteção ao meio ambiente, no que tange à conservação dos aspectos da história, arte e cultura de
um povo.
A intervenção atinge o caráter absoluto da propriedade, definindo algumas limitações ao exercício do direito de pro-
priedade, definindo regras de forma a evitar que a destruição deste bem resulte na perda de informações relevantes
à história do país ou cause prejuízos a obras artísticas de valor cultural inestimável para a identidade de um povo.
A competência para praticar os atos necessários ao tombamento de bens públicos ou privados é concorrente entre
os entes federativos. De fato, todos os entes federativos podem praticar o ato constritivo e o mesmo bem pode sofrer
mais de um tombamento, simultaneamente, sem que um interfira nos demais.
Desta forma, bens de interesse local serão tombados pelo município, enquanto que bens de interesse regional serão
tombados pelo Estado e os bens de interesse nacional serão tombado pela União.
No que tange a competência legislativa, a União expede normas gerais; os estados e o distrito federal expedem
normas específicas; não havendo competência legislativa atribuída aos entes municipais nos moldes do inciso IX,
art. 30, CF/88.
Ademais, o tombamento pode ser voluntário ou compulsório.
O tombamento voluntário ocorre sempre que o proprietário o pedir e a coisa se revestir dos requisitos necessários
para constituir parte integrante do patrimônio histórico e artístico nacional, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou sempre que o mesmo proprietário anuir, por escrito, à notificação,
que se lhe fizer, para a inscrição da coisa em qualquer dos Livros do Tombo. Nestes casos, ou o particular tem a
iniciativa de requerer o tombamento ou concorda plenamente com o tombamento iniciado por iniciativa do poder
público, não havendo controvérsia a ser dirimida.
Por sua vez, o tombamento compulsório ocorrerá quando o proprietário se recusar a anuir à inscrição da coisa.
Nestes casos, deverá ser instaurado procedimento administrativo, nos moldes determinados pelo Decreto-Lei 25/37,
com a finalidade de se proceder à inscrição do imóvel, permitindo ao particular o exercício do contraditório.
A doutrina também divide o tombamento em geral e individual, sendo que no primeiro caso é expedida norma
abstrata, atingindo uma quantidade indeterminada de bens que ficarão sujeitos às restrições impostas pelo ente pú-
blico. É possível que este tombamento recaia sobre um bairro ou, até mesmo, sobre uma cidade inteira. Por sua vez,
o tombamento individual é aquele que incide sobre bem especificado no ato.
Outrossim, o tombamento poderá ser definitivo ou provisório. O tombamento provisório é medida cautelar adminis-
trativa determinada, no bojo do processo administrativo de tombamento, como forma de garantir o resultado prático
do processo. Ao final do procedimento, será procedido o tombamento definitivo, mediante transcrição no registro do
imóvel.
Por fim, o tombamento poderá ser total quando recair sobre todo o bem ou parcial quando recair sobre somente parte
do bem.
Os bens objeto de tombamento podem ser móveis, imóveis e incorpóreos, sendo que este para este último existe a
previsão de registro nos órgãos de proteção ao Patrimônio Histórico Artístico e Cultural, não lhe impondo as exigên-
cias decorrentes do tombamento.
Em relação aos bens públicos, a doutrina majoritária se posiciona no sentido de que a restrição a bens públicos é

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indevida. No entanto, o tombamento não retira a propriedade do bem, sendo irrelevante, nestes casos, que o propri-
etário do bem seja o poder público.
Desta forma, o tombamento dos bens pertencentes aos entes federativos se fará de ofício, por ordem do diretor do
Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, devendo o ente federativo ser comunicado sobre o fato.
Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional, não podendo ser, portanto, objeto de tombamento as obras
de origem estrangeira que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no país; que ador-
nem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira no país; que pertençam a casas
de comércio de objetos históricos ou artísticos; que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou
comerciais ou que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos esta-
belecimentos.
O tombamento de um determinado bem gera algumas obrigações de fazer, de não fazer e de tolerar que devem ser
suportadas pelo proprietário do bem tombado, conforme pode se observar abaixo:
 Direito de Preferência: O direito de preferência, nas alienações extrajudiciais, foi extinto pelo art. 1.072, I do
Código de Processo Civil. No entanto, a preferência se mantém somente em casos de alienações judiciais,
consoante dispõe o art. 892, § 3º do CPC.
 Direito de Conservação: O proprietário deve conservar o bem da forma como se encontra. Se não tiver
condições financeiras de realizar a conservação, deverá informar ao poder público conforme art. 19, do
Decreto-Lei 25/37.
 Dever de comunicação em caso de extravio: Deve o proprietário comunicar ao Serviço do Patrimônio His-
tórico e Artístico Nacional, dentro do prazo de cinco dias, sob pena de multa de dez por cento sobre o valor
da coisa.
 Registro especial: A legislação determina que os negociantes de antiguidades, de obras de arte de qualquer
natureza, de manuscritos e livros antigos ou raros são obrigados a um registro especial no Serviço do Pa-
trimônio Histórico e Artístico Nacional, cumprindo-lhes, outrossim, apresentar semestralmente ao órgão re-
lações completas das coisas históricas e artísticas que possuírem.
 Não retirado do país: Não é possível tirar o bem do país, salvo, por curto período de tempo, para fim de
intercâmbio cultural, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.
Frise-se que a exportação do bem enseja o sequestro e multa de cinquenta por cento do valor da coisa.
 Não destruição: Qualquer reforma a ser realizada na propriedade depende de autorização do Estado, sob
pena de multa no valor de cinquenta por cento do dano causado.
 Tolerância a fiscalização: O proprietário do bem tem que tolerar a fiscalização pelo Poder Público em con-
formidade com o art. 20, do Decreto-lei 25/37.
Além do proprietário do bem, o vizinho também tem a obrigação de não impedir a visualização e nem o acesso ao
bem tombado pois trata-se de forma de servidão instituída por lei.
Em relação a indenização, em regra, o tombamento é intervenção na propriedade que não gera direito à indeniza-
ção, pois não configura um efetivo prejuízo ao proprietário. No entanto, esta será cabível quando ensejar esvazia-
mento do valor econômico do bem, configurando uma verdadeira desapropriação indireta.
Ademais, também será devida a indenização quando o tombamento ensejar gastos desproporcionais para a manu-
tenção do bem.
O procedimento do tombamento é efetivado administrativamente, respeitando o contraditório e a ampla defesa,
ressalvados os casos de tombamento voluntário, sendo que a etapa final é o registro no livro do tombo onde estão
registrados todos os bens de interesse histórico ou cultural e, no caso de imóveis, no respectivo Cartório de Registro
de Imóveis.
Ademais, o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional avalia se o bem deve ser tombado e, concluindo
pelo interesse na propriedade, notificará o proprietário para anuir ao tombamento, dentro do prazo de quinze dias,
a contar do recebimento da notificação, ou para, se o quiser impugnar, oferecer dentro do mesmo prazo as razões
de sua impugnação.

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No caso do proprietário impugnar a notificação, abrir-se-á vistas dentro de 15 dias ao órgão com iniciativa do tom-
bamento sendo que após este prazo o processo será remetido ao Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional, que proferirá decisão, em sessenta dias, a contar do seu recebimento. Desta decisão
cabe recurso ao Presidente da República, conforme Decreto-Lei 3.866/41.
Na hipótese de não haver impugnação, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional mandará
por simples despacho que se proceda à inscrição da coisa no competente Livro do Tombo.
Importante frisar que é cabível o tombamento provisório para evitar uma possível destruição do bem.
Quanto a sua extinção, ela pode ocorrer nas seguintes situações:
 Se não houver mais interesse público na conservação do bem, por qualquer ato devidamente justificado,
pode o poder público revogá-lo.
 Se houver algum vício no procedimento de tombamento;
 Por desparecimento do bem tombado;
 Através do cancelamento do ato de tombamento, consoante disposição do Decreto-Lei 25/37;
TOMBAMENTO X SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Parte da doutrina acredita que o tombamento se configura uma espécie de servidão administrativa, de natureza
especial. No entanto, tombamento e servidão não se confundem visto que tombamento é uma espécie autônoma
de intervenção na propriedade privada, com a intenção específica de proteção ao patrimônio histórico, artístico e
cultural, não se confundindo com a servidão ou a limitação administrativa.
REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
Trata-se de uma intervenção restritiva na propriedade privada que visa a solucionar situações de iminente perigo,
mediante a utilização de bens privados pelo ente estatal, enquanto durar a situação de risco nos moldes do art. 5º,
XXIII, da CF/88.
Compete a União Federal, de forma exclusiva, legislar sobre o tema, conforme se verifica no inciso III, do art. 22 da
CF/88.
Este instituo goza do atributo da auto-executoriedade, podendo ser determinada pelo poder público, independente-
mente da concordância do particular ou de decisão judicial e nestes casos, se faz necessário o pagamento da
indenização, posterior à execução do ato e desde que tenha sido comprovada a existência de danos ao bem objeto
da restrição.
Ademais, admite-se a possibilidade de incidência da medida restritiva sobre bens móveis e imóveis, havendo a
possibilidade inclusive de requisição de serviços em conformidade com o art. 15, XIII, da Lei 8.080/90.
Por fim, quanto aos bens consumíveis, àqueles fungíveis podem ser requisitados enquanto que os infungíveis não
o podem.
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
É uma espécie de intervenção do Estado na propriedade privada que se caracteriza através da utilização pelo ente
público de um determinado bem privado por prazo determinado, para satisfazer necessidades de interesse público,
podendo se dar de forma gratuita ou remunerada.
Esta modalidade pode ser observada em diversos dispositivos legais que determinam hipóteses nas quais o ente
estatal deverá, mediante ato fundamentado, requerer a utilização do bem privado. Observe-se:
 Decreto Lei 3365/41: O art. 36 dispõe que o Estado poderá temporariamente utilizar bens privados vizinhos às
obras públicas como meio de apoio, para alocação do maquinário e assentamento dos funcionários da obra.
 Lei 3.924/61: Ocupação temporária de bens privados para que se faça a pesquisa e escavação, sempre que
houver indícios de se tratar de sítio arqueológico.

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 Lei 8.666/93: Quando os serviços são essenciais, pode a Administração Pública ocupar provisoriamente bens
móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acau-
telar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do
contrato administrativo conforme art. 58, V.
 Lei 9.875/95: há possibilidade de ocupação dos bens da concessionária para evitar a paralisação dos serviços
públicos prestados.
Importante frisar que não é o instituto adequado para os casos nos quais a utilização do bem se dê em razão de
situação de iminente perigo e que, a priori, não é indenizável, somente nos casos em que a utilização do bem pelo
poder público causar prejuízos ao proprietário.
Por fim, alguns doutrinadores estabelecem o gênero ocupação provisória para tratar de requisição e ocupação
temporária. Neste sentido, ocupação provisória seria gênero, dividido em duas espécies: requisição administrativa
(situações em que há perigo iminente) e ocupação temporária (sem a ocorrência da situação de perigo).
BENS PÚBLICOS
Domínio público, no sentido amplo, também conhecido como domínio eminente, é o poder de regulamentação
exercido pelo ente estatal sobre os bens públicos e também dos bens privados que devem respeitar os interesses
da coletividade e serem usufruídos que forma a garantir a função social da propriedade. Ou seja, é a manifestação
do Poder de administração do Estado.
Já no sentido estrido, domínio público é o conjunto de bens que pertencem ao poder público, que goza de todas
as faculdades atinentes ao direito de propriedade. Ou seja, são os conhecidos bens públicos.
De acordo com o art. 98, do CC/02: são públicos os bens do domínio nacional pertencentes as pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. Resta claro que
a conceituação dos bens públicos, no entender do legislador, toma por base sua titularidade e não sua utilização
no interesse coletivo.
No entanto, muito embora não constem como bens públicos para a lei civil, os bens das pessoas jurídicas de direito
privado que estejam sendo utilizados na prestação de determinado serviço público também devem gozar das prer-
rogativas de direito público, tais como as garantias de impenhorabilidade e não onerabilidade. Assim, mesmo não
sendo abarcadas pelo conceito de bens públicos, o regime jurídico administrativo e as garantias inerentes a esse
regime se aplicam a esses bens, afetados ao interesse da coletividade.
O art. 22, I da Carta Magna, estabelece que compete privativamente a União legislar acerca de Direito Civil,
incluindo neste assunto, a competência legislativa acerca dos bens públicos.
Importante frisar que os demais entes da federação podem expedir leis específicas acerca de uso, ocupação e
alienação de bens, desde que em consonância com as regras gerais.
Quanto as possíveis classificações dos bens públicos, estes podem ser divididos, quanto a sua titularidade, entre
federais, estaduais, municipais e distritais. De outro giro, se a divisão for feita quanto a sua destinação, assim se
classificam:
- bens de uso comum do povo são aqueles bens que a Administração Pública mantém para o uso normal da
população, de uso livre, gratuito ou mediante a cobrança de taxas – no caso de utilização anormal ou pri-
vativa.

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- bens de uso especial são aqueles bens usados para a prestação de serviço público pela Administração ou
conservados pelo Poder Público com finalidade pública.
- bens dominicais ou dominiais são aqueles bens que não têm qualquer destinação pública e assim podem
ser alienados, respeitadas as condições previstas em lei, principalmente no art. 17 da lei 8666/93.
Afetar o bem é dar destinação pública a bem dominical e desafetar é suprimir a destinação de bem que estava
atrelado, de alguma forma, ao interesse público.
Os bens públicos possuem várias garantias decorrentes do regime jurídico de direito público que lhes é peculiar,
tais como:
- Impenhorabilidade: Os bens públicos não podem ser penhorados em juízo para garantia de uma execução
contra a fazenda pública, por exemplo. Ressalte-se que, mesmo os bens dominicais, que não estão atrela-
dos a qualquer finalidade pública, gozam desta prerrogativa.
- Não-onerabilidade: Os bens públicos não podem ser objetos de direito real de garantia, ou seja, um deter-
minado bem público não fica sujeito à instituição de penhor, anticrese ou hipoteca para garantir débitos do
ente estatal.
- Imprescritibilidade: A posse mansa e pacífica de particulares sobre bens públicos, por 15 anos ininterrup-
tos e sem oposição do ente estatal, não enseja a aquisição da propriedade por usucapião (arts. 183, §3º e
191, parágrafo único, da CF/88 c/c art. 102, do CC/02, Súmula n. 340 do STF e Súmula 619, do STJ).
- Alienabilidade Condicionada: Os bens públicos podem ser alienados, desde que atendidos os requisitos
estampados no art. 17 da Lei 8.666/93.
Alienação: Os bens públicos podem ser alienados mediante doação, permuta, dação em pagamento, concesssão
de domínio, investidura, incorporação, retrocessão e legitimação de posse.
Neste sentido, os bens públicos imóveis, tem algumas peculiaridades:
 A modalidade licitatória concorrência é obrigatória.
 Depende de autorização legislativa, ou seja, deverá ser expedida uma lei específica que autorize o ato.
 A Lei n. 9.636/98, em seu artigo 23 exige, para os bens pertencentes à União, além dos requisitos previa-
mente estipulados que a autorização do Presidente da República seja mediante regulamento.
 No que tange à licitação, as alíneas do art. 17 estabelece algumas situações em que a mesma é dispensada.
 O art. 19 da lei 8666/93 admite a utilização do leilão para alienação de bens que tenham sido previamente
adquiridos pelo poder público por meio de dação em pagamento ou por decisão judicial.
Já para os bens públicos móveis inservíveis, apreendidos e penhorados, utiliza-se a modalidade leilão, que tam-
bém é utilizada para alienação dos demais bens móveis avaliados, desde que não ultrapassem o valor de R$
1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais), analisados de forma isolada ou globalmente.
Em relação a natureza dos bens públicos, a utilização pode ser: normal/comum ou anormal/especial:
 A utilização normal ou comum ocorre quando o particular pretende utilizar o bem para destinação diversa
das regras específicas estipuladas para ele.
 A utilização especial privativa ocorre quando o particular pretende utilizar o bem para destinação diversa
das regras específicas estipuladas para ele. Esta utilização pode ser: especial remunerada ou especial
privativa.
Já em relação a utilização de bens públicos por particulares, estas se subdividem em:
 Autorização de uso: É ato discricionário e precário, independente de licitação prévia, por meio da qual o
Estado permite a utilização anormal ou privativa de um bem público pelo particular, concedida eminente-
mente no interesse deste, desde que, por óbvio, não cause prejuízos ao interesse da coletividade.
 Permissão de uso: É ato discricionário e precário, dependente de licitação prévia, por meio da qual o
Estado permite a utilização anormal ou privativa de um bem público pelo particular, concedida eminente-
mente no interesse público.

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 Concessão de uso: É contrato administrativo que permite o uso de bem público de forma anormal ou
privativa, usado para situações mais perenes, permanentes e que dependem de maior investimento finan-
ceiro do particular. Não é precária, tem prazo determinado e requer procedimento licitatório prévio, salvo as
hipóteses de dispensa e inexigibilidade.
 Concessão de direito real de uso: É contrato administrativo por meio do qual o particular passa a ser
titular de um direito real de utilização de determinado bem público. Depende de licitação, sempre na moda-
lidade concorrência, independentemente do valor do contrato.
 Concessão de uso especial para fins de moradia: regulamentado pela MP n. 2.220/01(alterada pela Lei
13.465/17) que estabelece que “Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público
situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua
família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da
posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou
rural..”
A referida legislação ainda permite a concessão de uso coletiva ao determinar que, em caso de imóveis com
mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por população
de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, cuja área total divi-
dida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor, a
concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os
possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou
rural.
 Cessão de uso: Permitir a utilização de determinado bem público por outro ente estatal, para utilização no
interesse da coletividade. Normalmente é firmado por meio de convênio ou termo de cooperação.
A aquisição dos bens ao patrimônio público trata-se da incorporação de bens que pode se dar mediante contratos,
por fenômenos da natureza ou, até mesmo, por meio de lei.
Ademais, a aquisição pode ser de dois tipos:
 Originária: que se dá independentemente da vontade do transmitente e se designa de aquisição direta de
bens. Nesses casos, o bem se incorpora ao patrimônio público sem nenhuma espécie de restrição ou ônus.
 Derivada: que decorre de consenso entre as partes e transfere o bem ao patrimônio público, com todos os
ônus que ele possuía originariamente.
Na hipótese de aquisição contratual, esta pode ocorrer através de:
 Compra e Venda: Contrato regulamentado pelo Código Civil em seu art. 481, por meio do qual o vendedor
se responsabiliza por transferir a propriedade de determinado bem ao comprador, mediante o pagamento
de preço justo acordado entre as partes.
 Dação em Pagamento: É quando o ente público admite receber um bem privado em substituição a um
débito do particular. Tem previsão no art. 356 do CC.
 Resgate da eufiteuse: Sempre que o Estado for proprietário de um bem que está sujeito a enfiteuse, caso
o enfiteuta deixe de cumprir suas obrigações.
 Permuta: É contrato por meio do qual as parte se obrigam mutuamente a dar uma coisa por uma outra
determinada no contrato previamente.
 Doação: É contrato por meio do qual uma pessoa transfere parte do seu patrimônio para o patrimônio de
terceiro, o donatário nos moldes do art. 538 do CC.
Já na hipótese de aquisição legal ou por fenômenos da natureza:
 Desapropriação: É instituto com base no art. 5º, XXIV da Constituição Federal que estabelece a possibili-
dade de aquisição dos bens pelo Poder Público mediante o pagamento de indenização prévia, justa e em
dinheiro, desde que presentes os requisitos de utilidade ou necessidade pública ou de interesse social.
 Usucapião: Chamada também de prescrição aquisitiva, configura a aquisição de determinada propriedade
em virtude da posse mansa e por determinado espaço de tempo continuado.

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 Acessão natural: O Código Civil, em seus artigos 1248 a 1253, prevê as hipóteses de acessão quais sejam,
a formação de ilhas, a avulsão, o aluvião, o abandono de álveo, além das construções e plantações. Tais
institutos são matéria de estudo do direito civil e ensejam aquisição da propriedade também pelo ente esta-
tal.
 Testamento e herança jacente: Pode-se, por meio de testamento, transferir bens ao Estado. Ademais, nos
casos de herança jacente (sem herdeiros sucessíveis), será transferido o bem objeto dessa herança ao
Município ou Distrito Federal, sendo transferido à União Federal se o bem estiver localizado em territórios
federais nos dos arts. 1819 a 1822 e 1844 do Código Civil.
 Reversão de bens: Os bens da concessionária de serviços públicos que estejam atrelados à prestação do
serviço serão transferidos ao poder concedente, ao final do contrato de concessão, mediante o pagamento
da indenização devida.
 Pena de perdimento de bens: Os bens utilizados como instrumentos dos crimes praticados ou que sejam
produtos deste ou ainda que decorram dos proveitos auferidos com o crime serão transferidos para a União
Federal.
 Perda de bens: A lei 8429/92 (Lei de improbidade Administrativa) estabelece que a perda dos bens acres-
cidos ilicitamente é uma das penalidades aplicadas ao agentes público ou particular que pratique ato de
improbidade.
Por fim, os bens em espécie são subdivididos em:
 União: O art. 20, da CF/88 define que são bens da União: I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe
vierem a ser atribuídos; II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; III –
os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham
a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as
referidas no art. 26, II (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 46, de 2005); V – os recursos naturais
da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI – o mar territorial; VII – os terrenos de marinha
e seus acrescidos; VIII – os potenciais de energia hidráulica; IX – os recursos minerais, inclusive os do
subsolo; X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI – as terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios. § 1º – É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado
da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e
de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econô-
mica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. § 2º – A faixa de até cento e cinquenta
quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada
fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
 Estados: O art. 26, da CF/88 traz que se incluem entre os bens dos Estados: I – as águas superficiais ou
subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes
de obras da União; II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à
União; IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Frise-se que, ainda, que o texto constitucional não atribuiu aos municípios, expressamente, a titularidade de bens,
pertencendo a estes os bens de uso comum da sociedade local como praças, vias públicas e logradouros públicos.
PROCESSO ADMINISTRATIVO

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De início, na análise dos processos administrativos, ressalte-se que não há consenso na doutrina acerca de sua
conceituação. No entanto, para fins teóricos, é relevante distinguir processos administrativos e procedimentos admi-
nistrativos. Observe-se.
• Processo administrativo – se configura por uma série concatenada de atos administrativos, respeitando uma
ordem posta por lei, com uma finalidade específica, ensejando a prática de um ato final.
• Procedimento administrativo – se traduz na forma pela qual os atos do processo se desenvolvem. O procedi-
mento é o rito respeitado pela Administração para se alcançar a finalidade do processo.
Importante ressaltar que essa distinção não tem relevância prática para provas objetivas de concursos, uma vez que
as expressões são utilizadas na doutrina geral sem diferenciação.
Ademais, no Brasil, a coisa julgada administrativa define, somente, uma situação que não pode mais ser arguida e
analisada em sede administrativa, mas que ainda pode ser objeto de recurso à esfera judicial.
FINALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
A realização de processos administrativos inclui quatro finalidades básicas, apontadas pela doutrina majoritária quais
sejam: o controle da atuação estatal, a realização da democracia, a redução dos encargos do Poder Judiciário e a
garantia de uma atuação eficiente e menos defeituosa.
Destaca-se que alguns doutrinadores, ainda, definem que o processo também tem a finalidade de documentar a
atividade estatal. Observe-se um por um deles:
 Instrumento de controle: A realização do processo divide o poder entre vários agentes públicos, evitando
uma decisão tomada em um único momento, concentrada nas mãos de um único agente. Ademais, a reali-
zação do processo, de forma regular e em garantia ao princípio da publicidade, também imprime transparên-
cia à atividade administrativa, permitindo ao particular interessado ter acesso aos motivos pelos quais os atos
foram praticados e todos os trâmites pelos quais passou sua formação.
 Garantia da democracia: Instrumento hábil a impedir condutas arbitrárias pelo Poder Público. Sendo assim,
o processo visa a impedir práticas administrativas viciadas e incompatíveis com o Estado democrático.
 Diminuição de encargos: É sempre relevante comentar que os processos administrativos não substituem
as demandas judiciais e nem coíbem sua provocação, no entanto, a possibilidade de solucionar a controvér-
sia, garantindo a pacificação social, sem a provocação do judiciário é inegável.
 Aperfeiçoamento da atuação estatal: A dialética promovida pelo processo administrativo faz com que a
atuação administrativa seja realizada de forma mais eficiente e isenta de defeitos, protegendo, não somente
os interesses dos particulares, mas também garantindo o direito fundamental à boa administração pública.
 Documentação da atividade estatal: Trata-se de garantia para fins históricos, efetivamente, haja vista a
possibilidade de analisar-se como o Estado atuava em determinada sociedade, em um dado momento his-
tórico, o que, inclusive, serve como auxílio para os novos gestores.
OBRIGATORIEDADE DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
A doutrina moderna enxerga o processo administrativo prévio como condição para edição de atos administrativos,
mas não se confunde com o ato propriamente dito que surgirá após a realização do procedimento. De fato, não
somente a doutrina, mas a jurisprudência dos tribunais superiores está orientada no sentido de que a validade dos
atos administrativos que podem repercutir na esfera jurídica dos particulares está condicionada à prévia realização
de processo regular, em que se respeite o contraditório e ampla defesa.
Desta forma, o processo se configura como um requisito para formação regular dos atos, além de representar uma
garantia aos cidadãos e uma limitação à atividade estatal, evitando ou, ao menos, obstaculizando a prática de atos
arbitrários e carentes de justificativa plausível embasada no interesse público.

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Frise-se, por fim, que o processo é mecanismo da função administrativa e não do Estado somente e sua ausência
enseja a nulidade do ato que dele deveria decorrer.
PRINCÍPIOS APLICAVEIS AO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Indiscutivelmente, todos os princípios inerentes à atuação administrativa se aplicam aos processos administrativos.
Dessa forma, a condução dos processos deve respeitar os princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade,
moralidade e eficiência e todos os demais relacionados à atividade administrativa, sejam eles expressamente defini-
dos ou implicitamente postos na Constituição Federal.
Todavia, cumpre tratarmos de determinados princípios específicos dos processos da administração pública, estam-
pados, não somente na Carta Magna, mas também na legislação infraconstitucional que delimita as regras atinentes
à matéria, que entendemos demandar uma análise mais cuidadosa. É o que se verá a seguir.
 Princípio da Oficialidade: Ainda que o processo administrativo tenha se iniciado por iniciativa do particular,
não depende da manifestação deste para seu impulso, ou seja, a movimentação do processo incumbe ao
poder público que deve atuar independente de provocação do interessado.
 Princípio do Devido Processo Legal: O texto constitucional, em seu art. 5º, LIV estabelece que “ninguém
será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. Atualmente, é consenso entre os
estudiosos da matéria que a norma constitucional posta é de eficácia plena e norteia a condução de todos
os procedimentos a serem realizados, inclusive na esfera administrativa.
 Princípio da Instrumentalidade das Formas: A forma é o instrumento para alcance dos objetivos do ato. Por
isso, o vício de forma é sanável quando não gerar prejuízo, desde que mantido o interesse público face à
aplicação do referido princípio.
 Princípio do Informalismo ou Formalismo Necessário: Parte da doutrina trata da forma do processo admi-
nistrativo através da aplicação do princípio do “formalismo necessário” ao estabelecer que, em matéria
processual, são obrigatórias as formalidades indispensáveis à segurança jurídica do cidadão que devem ser
observadas pela Administração Pública na condução do feito, a despeito de não se poder exigir formalidades
ao particular interessado no procedimento.
 Princípio da Verdade Real: Os processos administrativos admitem todos os tipos lícitos de provas, apresen-
tados em qualquer fase do processo, ainda que após o encerramento da instrução, bem como admite a
produção de provas realizadas, de ofício, pela própria Administração Pública condutora do feito. Isso tudo
ocorre em respeito à busca pelo conhecimento do fato efetivamente ocorrido, a verdade absoluta. Frise-se,
ainda, que a busca pela verdade terá que se adequar aos limites que são impostos pela limitada estrutura
administrativa, bem como deve respeitar a razoável duração do processo em conformidade com o art. 5°,
LXXVIII, da CF/88.
 Princípio da Gratuidade: Os processos administrativos são gratuitos, não havendo cobrança de custas, emo-
lumentos ou ônus sucumbenciais aos particulares envolvidos. Nesse sentido dispõe o art. 2º, parágrafo único,
XI, da lei 9.784/99, que é vedada à Administração Pública a cobrança de despesas processuais, ressalvadas
as previstas em lei.
 Princípio da Legalidade: Diferentemente do direito privado em que vigora o princípio de não contradição à
lei, estipulando que o cidadão pode fazer tudo desde que não contrarie o texto legal, no Direito Administrativo
vigora o princípio da subordinação à lei, ou seja, o administrador público só pode atuar quando a lei autorizar
essa atuação. Não havendo previsão legal, está proibida a atuação do ente público.
 Princípio da Motivação: É o dever imposto ao ente estatal de indicar os pressupostos de fato e de direito que
determinaram a prática dos atos administrativos. Dessa forma, a validade da atuação administrativa depende
da apresentação formal dos fundamentos fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada. Ademais, é
importante ressaltar que de princípio implícito na Carta Magna, cujo fundamento, no âmbito federal, encontra-
se no art. 50 da Lei 9784/99 e que não se confunde com os motivos dos atos administrativos que são os
elementos formadores da atuação.
 Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa: Em síntese, é o direito conferido ao particular de saber o que
acontece no processo administrativo ou judicial de seu interesse, bem como o direito de se manifestar na
relação processual, requerendo a produção de provas e provocando sua tramitação (art. 5°, LV, CF/88).

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Importante informar que para que o contraditório seja exercido de forma regular, é indispensável o respeito
ao princípio da igualdade na relação processual.
Importante realizar algumas observações sobre este último princípio do contraditório e da ampla defesa. São elas:
1. Defesa Técnica: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a
Constituição” (Súmula Vinculante n. 5). Resta aos particulares acusados em processos administrativos dis-
ciplinares a faculdade de se fazerem representar por advogado.
2. Defesa Prévia: Somente em situações emergenciais, nas quais o interesse público esteja em perigo, se ad-
mite que a atuação administrativa anteceda a manifestação do particular. Imagine-se, por exemplo, que um
prédio privado está em ruínas e prestes a desabar em frente a um mercado municipal, com o perigo de
destruir toda a estrutura do mercado e causar a morte de centenas de pessoas. Nesse caso, é permitido ao
poder público que tome as providências necessárias à demolição do prédio, sendo oportunizada, posterior-
mente, a defesa do proprietário (contraditório diferido).
3. Duplo Grau de Julgamento ou direito ao recurso administrativo: Prerrogativa que possibilita a reanálise
dos atos praticados pela Administração, por provocação do particular, com a finalidade de evitar que se
perpetuem injustiças ou decisões ilegais. Neste sentido, é primordial trazer a baila o comando da Súmula
Vinculante 21 do STF: “É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens
para admissibilidade de recurso administrativo.”
4. Direito de Informação: Configura-se corolário da garantia do contraditório o direito de todos os interessados
de conhecer o conteúdo das decisões do processo, bem como de seus atos e das provas produzidas. Neste
sentido, a Súmula Vinculante 3 informa que, no momento em que o Tribunal de Contas se manifesta contrário
à aposentadoria pretendida pelo autor, ele não está desconstituindo garantia já consolidada em ato perfeito,
estando, de fato, evitando a perfeição do ato, o que enseja a desnecessidade de garantia ao contraditório
(ato complexo).
PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL
No âmbito da União é a lei 9784/99 que estabelece todas as normas atinentes aos processos administrativos, sendo
aplicável aos Estados ou Municípios em que não tenham legislação sobre a matéria conforme entendimento do STJ.
No ano de 2019, foi editada a Súmula 633 do Superior Tribunal de Justiça consolidando o referido entendimento,
para se evitar que a ausência de legislação local dificulte a aplicação de regras gerais relevantes nos procedimentos
administrativos.
Muito embora a súmula trate especificamente do prazo decadencial previsto no art. 54 da lei 9.784/99, que trata de
prazo de decadência para anular atos que ensejem consequências favoráveis a particulares, o entendimento que
se impõe é que essa aplicação a estados e municípios poderá ser efetivada por simetria, em todos os dispositivos
genéricos.
No entanto, toda vez que houver uma legislação específica tratando de determinado processo administrativo, a Lei
9784/99 será aplicada somente de forma subsidiária a este regramento. A aplicabilidade integral da lei ocorrerá nas
situações em que não haja lei específica a regular o processo administrativo em curso.
Ademais, para aplicação de penalidades a servidores públicos, é imposta a aplicação da Lei 8112/90 que é a espe-
cífica a regular tais procedimentos. Neste caso, a lei 9784/99 será utilizada subsidiariamente, para sanar as eventuais
omissões da lei específica.
Por fim, além dos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência, o art. 2° da lei dispõe que serão observados,
entre outros, os critérios de: I – atuação conforme a lei e o Direito; II – atendimento a fins de interesse geral, vedada
a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; III – objetividade no atendimento
do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; IV – atuação segundo padrões éticos
de probidade, decoro e boa-fé; V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo
previstas na Constituição; VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções

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em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; VII – indicação dos pres-
supostos de fato e de direito que determinarem a decisão; VIII – observância das formalidades essenciais à garantia
dos direitos dos administrados; IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurança e respeito aos direitos dos administrados; X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de
alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções
e nas situações de litígio; XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; XII
– impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados; XIII – interpretação da
norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação
retroativa de nova interpretação.
DIREITOS E DEVERES DOS PARTICULARES
O artigo 3º e seguintes da lei 9.784/1999 estabelecem os direitos e deveres dos administrados a serem definidos no
bojo de um processo administrativo, são eles:
 O inciso IV dispõe que a defesa por advogado é facultativa e garantida, se houver interesse do particular.
 Os incisos II e III retratam os princípios do contraditório e ampla defesa ao garantir ciência ao particular dos
atos do processo, bem como a obtenção de cópias de documentos neles contidos, além do conhecimento
das decisões proferidas. No mesmo sentido, se garante o direito ao particular interessado de formular per-
guntas e produzir provas, e também apresentar documentos antes da decisão para serem analisados pelo
órgão julgador.
 O inciso I estampa o princípio da urbanidade, como garantia do cidadão interessado no procedimento, dis-
pondo que o particular deve ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o
exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações.
Desta, observa-se este rol exemplificativo dos deveres do particular de expor os fatos conforme a verdade, proceder
com lealdade, urbanidade e boa-fé.
Importante informar, ainda, que terão prioridade na tramitação, em qualquer órgão ou instância, os procedimentos
administrativos em que figure como parte ou interessado: idosos, assim considerada, para fins da lei, a pessoa com
idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos; pessoa portadora de deficiência, física ou mental; pessoa portadora de
algumas doenças consideradas graves pela lei, quais sejam, tuberculose ativa, esclerose múltipla, neoplasia maligna,
hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson, espondiloartrose anquilo-
sante, nefropatia grave, hepatopatia grave, estados avançados da doença de Paget (osteíte deformante), contami-
nação por radiação, síndrome de imunodeficiência adquirida, ou outra doença grave, com base em conclusão da
medicina especializada, mesmo que a doença tenha sido contraída após o início do processo.
DA LEGITIMIDADE PROCESSUAL
São legitimadas como interessadas no processo administrativo quaisquer pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem
como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação, bem como aquelas
que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada.
Ressalte-se ainda que podem apresentar-se como interessadas as organizações e associações representativas, no
tocante aos direitos e interesses coletivos, e as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos
ou interesses difusos.
Por fim, deve também ficar demonstrada a capacidade processual, ou seja, ser maior de dezoito anos, ressalvada
previsão especial em ato normativo próprio.
INÍCIO DO PROCESSO
O processo administrativo será instaurado mediante portaria do órgão responsável, por provocação do interessado
ou ex officio, por interesse da Administração Pública, em decorrência do princípio da autotutela.
Quando decorrer de iniciativa do particular, a provocação deverá ser feita por escrito e deve conter alguns dados
obrigatórios, quais sejam, o órgão ou autoridade administrativa a que se dirige, a identificação do interessado ou de

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quem o represente, o domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações, a formulação do pedido,
com exposição dos fatos e de seus fundamentos e a data e assinatura do requerente ou de seu representante. Em
situações excepcionais, a lei prevê que a provocação pode ser feita verbalmente.
O art. 6°, da Lei 9.784/99 assim dispõe: “É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documen-
tos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas”.
Ademais, admite-se que mais de um interessado formule pedidos idênticos, em um único documento formal, salvo
disposição em contrário em leis específicas.
Por fim, a legislação dispõe que os órgãos e entidades da Administração Pública deverão elaborar modelos ou for-
mulários padronizados para assuntos que importem pretensões equivalentes.
COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA
A competência para prática dos atos administrativos deve ser definida em lei ou em ato administrativo geral, sendo
tratada pela lei e doutrina como irrenunciável, imprescritível e insuscetível de prorrogação. Observe-se:
 Imprescritível: Fica demonstrada pelo fato de não se extinguir com a inércia.
 Irrenunciável: Por estar definida em lei e não ser uma faculdade do agente, mas sim uma imposição legal,
em respeito ao Princípio da Indisponibilidade do interesse público.
 Improrrogável: Pelo fato de que o exercício de uma atividade pelo agente incompetente sem que haja qual-
quer requerimento de declaração de nulidade por interessados, não enseja a prorrogação desta competência,
ou seja, a competência não se adquire pelo fato de estar sendo exercida sem oposição.
Delegação e Avocação
Ademais, é admitida por lei a delegação e avocação da competência, desde que de forma temporária e excepcional,
devendo ser justificadas. Frise-se que, a delegação de competência é ato discricionário representada pela extensão
da competência efetivada de um agente competente para um outro de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior,
em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Importante frisar que, em um
ato de delegação, deve-se definir o tempo e a matéria a ser transferida de forma expressa e restrita.
A partir da leitura do art. 14, §3°, da Lei 9.784/99 e da Súmula n. 510 do STF fica claro que o agente delegado é a
autoridade coatora em casos de impetração de mandados de segurança em face do ato praticado por delegação.
Importante ressaltar que não podem ser objeto de delegação, conforme art. 13, da Lei 9.874/99: I – a edição de atos
de caráter normativo; II – a decisão de recursos administrativos; III – as matérias de competência exclusiva do órgão
ou autoridade.
De outro giro, avocação é a possibilidade conferida ao agente público de, em situações excepcionais, devidamente
justificadas, tomar para si, temporariamente, a competência de agente subordinado. Saliente-se que o poder de avo-
cação se sujeita às mesmas vedações da delegação.
Do Impedimento e Suspeição
Estão impedidos de proferir decisão no processo aqueles agentes que tenham interesse direto ou indireto na causa,
por qualquer motivo, ainda que tenha competência legalmente atribuída. Também estão impedidos de atuar no feito
a autoridade que tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situ-
ações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau e por fim o agente que esteja
litigando judicial ou administrativamente com o interessado no processo ou seu respectivo cônjuge ou companheiro.
A suspeição, por sua vez, diz respeito à possibilidade de haver favorecimento ou desfavorecimento deliberado de
particulares por amizades ou inimizades com o agente público.
Frise-se que a omissão do dever de comunicar o seu impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares e o
indeferimento da alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.

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DOS ATOS PROCESSUAIS
O processo administrativo nada mais é senão uma série concatenada de atos dispostos por lei, com a finalidade de
alcançar um resultado de interesse coletivo.
Forma, tempo e lugar dos atos processuais
Inicialmente, a lei, em observância ao princípio do informalismo, define que os atos do processo administrativo não
dependem de forma determinada, salvo disposição legal em contrário, bem como define que tais atos serão realiza-
dos em dias úteis, no horário normal de funcionamento da repartição na qual tramita o feito e, preferencialmente, na
sede do órgão, não obstante possam ser realizados em outro local, mediante prévio aviso ao particular interessado
e possam ser concluídos depois do horário normal os atos já iniciados, cujo adiamento cause prejuízo à administração
pública ou ao particular.
Ademais, o prazo genérico para a prática, pela administração ou pelo particular, de atos processuais, salvo disposição
expressa em contrário, é de 5 (cinco) dias, ressalvadas razões de força maior. Mediante comprovada necessidade,
é possível a prorrogação deste prazo por igual período.
Comunicação dos Atos Processuais
Como garantia dos princípios do contraditório e da ampla defesa, o interessado deve ser informado de todos os atos
que sejam praticados no processo e intimado para realização de qualquer providência a ser adotada.
Nos moldes do artigo 26 da lei 9784/99, a intimação, para garantia dos interesses do cidadão deverá conter neces-
sariamente alguns requisitos, quais sejam, identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa,
finalidade da intimação, data, hora e local em que deve comparecer, se o intimado deve comparecer pessoalmente,
ou fazer-se representar, informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento e in-
dicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
É possível que a intimação seja feita por edital (publicação oficial) se os interessados forem indeterminados, desco-
nhecidos ou com domicílio indefinido.
Ademais, por causa do princípio da verdade real dos fatos, o desatendimento da intimação não importa o reconheci-
mento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.
Por fim, são objetos de intimação todos os atos do processo que resultem para o particular interessado em imposição
de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, desde que
sejam de seu interesse.
FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Desde que não haja regulamentação diversa em lei específica, o procedimento segue o trâmite que será analisado
doravante:
 Instauração: Mediante portaria do órgão responsável, por provocação do interessado ou ex officio, por inte-
resse da Administração Pública, em decorrência do princípio da autotutela.
 Instrução Processual, Defesa e Relatório: A fase instrutória é a fase de dilação probatória nos procedimen-
tos administrativos, em busca da verdade dos fatos, com vistas a obter uma decisão justa e devidamente
fundamentada. Em decorrência do princípio da oficialidade, a produção de provas em processo administrativo
pode ser feita pelo interessado ou pela própria administração pública, de ofício, independentemente de pro-
vocação do particular.
o Cumpre ressaltar que não se admitem as provas obtidas por meios ilícitos, conforme explicitado na
lei e no próprio texto constitucional. Ademais, os atos de instrução que exijam a atuação dos interes-
sados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes.
o Não obstante a possibilidade de produção de provas, sem provocação, o ônus da prova é distribuído
entre as partes no processo, cabendo ao interessado provar todos os fatos por ele alegados, exceto

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em situações em que tais fatos se encontrem em poder da administração pública, que deverá garan-
tir, de ofício a apresentação dos documentos ou das respectivas cópias, mediante declaração e re-
querimento do particular.
o Ainda, é possível a realização de consulta pública, aberta mediante despacho devidamente funda-
mentado do órgão, para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver pre-
juízo para a parte interessada, quando a matéria do processo for de interesse geral e também a
realização de audiência pública se houver relevância na questão discutida.
o A abertura de consulta pública será objeto de divulgação pelos meios oficiais, a fim de que pessoas
físicas ou jurídicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegações
escritas.
o O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de interessado do processo,
no entanto, confere o direito de obter da Administração Pública resposta fundamentada.
o Em determinadas situações, pode ser necessária a prestação de informações ou a apresentação de
provas, não somente pelos interessados, mas também por terceiros. Em tais casos, serão expedidas
intimações para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento. A lei
9784/99, em seu artigo 39, parágrafo único, estabelece que “Não sendo atendida a intimação, poderá
o órgão competente, se entender relevante a matéria, suprir de ofício a omissão, não se eximindo
de proferir a decisão.”
o Nos casos em que o interessado não apresentar documentos solicitados pelo ente estatal e estes
forem necessários à apreciação de pedido formulado, o não atendimento, no prazo fixado pela Ad-
ministração, para a respectiva apresentação, implicará arquivamento do processo, mediante decisão
fundamentada com notificação dos interessados.
o Nesta fase o interessado pode, antes de proferida a decisão do processo, juntar documentos e pa-
receres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do
processo.
o Em algumas situações, será necessária por força de lei, ou ato normativo, a obtenção prévia de
laudos técnicos de órgãos administrativos para as decisões administrativas.
 O prazo para emissão do parecer será de 15 (quinze) dias, salvo norma específica ou ne-
cessidade devidamente justificada e comprovada de maior prazo, conforme art. 42, da Lei
9.784/99. Ocorre que se não for respeitado o prazo e o parecer for obrigatório e vinculante,
o processo será paralisado até a apresentação do parecer. No entanto, não sendo o parecer
vinculante mas obrigatório, o processo poderá seguir sem este, inclusive com decisão final.
Em ambos os casos, poderá ocorrer a responsabilização penal, civil e administrativa do
agente que deu causa à não emissão do parecer devido, no prazo fixado por lei.
o Com o fim da fase instrutória os interessados terão o prazo máximo de 10 (dez) dias, para manifes-
tações, salvo se outro prazo for fixado por disposição legal específica.
 Decisão: Após a instrução, o poder público terá o prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis, desde que
justificadamente, por igual período, para proferir a decisão final no processo. No entanto, caso o órgão
de instrução não seja competente para emitir a decisão final, encaminhará o processo autoridade com-
petente.
MOTIVAÇÃO DO ATOS PROCESSUAIS
A Lei 9.784/99 determina o dever de motivar os atos administrativos, todas as vezes que neguem, limitem ou afetem
direitos ou interesses; imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; decidam processos administrativos de
concurso ou seleção pública; dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; decidam recursos ad-
ministrativos; decorram de reexame de ofício; deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem
de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais ou importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação
de ato administrativo.
Ademais, a norma, ainda, estipula que a motivação de atos orais deverá ser reduzida a termo e constar em ata, para

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garantir seu formalismo mínimo.
Por fim, todas as vezes que a motivação de um determinado ato remete à motivação de ato anterior que embasa sua
edição, ou seja, ao invés de o administrador público justificar a razão do seu ato, ele justifica com base em motivos
expostos em ato prévio, conforme art. 50, §1°, Lei 9.784/99. A este instituto dá-se o nome de motivação alliunde.
EXTINÇÃO DO PROCESSO
Faz-se por ato administrativo, devidamente fundamentado quando exaurida sua finalidade ou o objeto da decisão se
tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente. Nestas situações, não há necessidade de provocação
do particular interessado, podendo a extinção ocorrer de ofício.
Importante ressaltar que a manifestação de desistência do processo pelo interessado não gera, necessariamente,
extinção do feito, podendo a administração pública dar continuidade ao processo, se exigido pelo interesse público,
conforme art. 51, da Lei 9.784/99.
ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO DE ATOS NO PROCESSO
A Lei 9784/99, em seus artigos 53 a 55, regulamenta as hipóteses de retirada dos atos administrativas por motivo de
vícios de ilegalidade (anulação) e por motivo de interesse público superveniente (revogação).
Prevê, ainda, a possibilidade de conserto dos vícios sanáveis, pela própria administração pública, gerando a conva-
lidação dos atos anuláveis, todas as vezes que essa convalidação não ensejar prejuízos à Administração Pública ou
a terceiros.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
O prazo para interposição de recursos administrativos, salvo lei específica dispondo em contrário, é de 10 (dez) dias.
Interessante é que, nos moldes da lei, tal recurso será encaminhado, como pedido de reconsideração, à autoridade
que proferiu a decisão impugnada e somente será encaminhado à autoridade superior se, dentro do prazo de 5
(cinco) dias, não houver reconsideração, por parte da autoridade julgadora.
Conforme disposição legal, são legitimados à interposição de recursos os titulares de direitos e interesses que forem
parte no processo; aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida; as or-
ganizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos e também todos os cidadãos
ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. Ademais, o recurso será interposto por meio de requerimento
no qual o recorrente deverá expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo ainda juntar os documentos que
julgar convenientes.
Recebido o recurso, a outra parte interessada será intimada para apresentação de contra razões, em um prazo de 5
(cinco) dias. A autoridade julgadora do recurso deverá julgá-lo no prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual
período, mediante ato devidamente justificado. Importante realçar que o prazo de julgamento de recurso pela autori-
dade administrativa é impróprio, ou seja, o seu desrespeito não gera nulidade do processo, configurando mera irre-
gularidade e podendo gerar responsabilização do agente que ensejou o atraso.
Importante frisar que, via de rega, os recursos não são recebidos com efeito suspensivo. No entanto, a autoridade
recorrida ou a superior poderá, havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execu-
ção, de ofício ou a pedido, conceder este efeito suspensivo.
Ademais, o limite de tramitação de um processo na esfera administrativa, nos moldes da lei é de 3 (três) instâncias.
Após estas três instâncias ocorre o que a doutrina denomina coisa julgada administrativa.
Ocorre que, se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante, caberá à
autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à auto-
ridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso. A mesma regra se aplica
a autoridade julgadora do recurso.
Caso o Supremo Tribunal Federal acolha, em sede de Reclamação Constitucional, a alegação de violação à sumula,
tal decisão vincula a autoridade administrativa que julgará casos semelhantes em favor dos recorrentes, sob pena de

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responsabilidade pessoal, conforme art. 64-A da Lei 9.784/99.
NÃO RECEBIMENTO DO RECURSO E SEUS EFEITOS
A lei define que a administração pública não admitirá o recurso administrativo quando o recurso for interposto fora do
prazo, se for apresentado após exaurida a esfera administrativa ou interposto por quem não seja legitimado para
tanto. A lei prevê ainda o não recebimento de recursos interpostos perante órgão incompetente. Nesses casos, en-
tretanto, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.
Em virtude do princípio da autotutela, estampado na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, o não conhecimento
do recurso não impede a Administração de rever, de ofício, o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão adminis-
trativa. Poderá ainda o órgão competente, para decidir o recurso, confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou
parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
DA REFORMATIO IN PEJUS
Não há vedação da reformatio in pejus e uma decisão de recurso administrativo poderá piorar a situação do recor-
rente, em respeito ao princípio da verdade material e da legalidade estrita da atuação administrativa.
DA REVISÃO
A revisão não se trata de recuso, mas sim de novo processo no qual a administração proferirá outra decisão sobre a
mesma matéria.
Não há prazo para pedido de revisão que depende, entretanto, da alegação de fatos novos a serem analisados pela
autoridade julgadora que justifiquem o entendimento de inadequação da penalidade aplicada.
Neste situação, é vedada a reformatio in pejus.
CONTAGEM DE PRAZOS
A lei 9784/99 se preocupa, ainda, em definir a forma de contagem dos prazos nos procedimentos sujeitos às suas
normas. Assim, os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia
do seu início e incluindo-se o do vencimento. No mesmo sentido, considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia
útil seguinte, se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.
É importante lembrar que alguns procedimentos regulamentados por leis específicas preveem prazos de recursos con-
tados em dias úteis, a exemplo dos recursos da Lei 8666/93.
Ademais, salvo situações de força maior, devidamente comprovada, os prazos processuais não se suspendem ou
interrompem.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
É cediço que os agentes públicos que praticam atos infracionais se sujeitam, pelos atos praticados, a sanções de
natureza penal, civil e administrativa, sendo que as instâncias são independentes entre si e, desta forma, a decisão
proferida em uma dessas instâncias não interfere nas demais conforme art. 143 e seguintes da Lei nº 8.112/90.
Muitas vezes, antes da instauração do processo, se faz necessária a realização de procedimento de investigação,
denominado de sindicância, com a intenção de apurar fatos e verificar a ocorrência de eventuais infrações. Este
procedimento é designado pela doutrina como sindicância investigativa.
Neste procedimento, não se exige a garantia de contraditório e jamais ensejará aplicação direta de penalidade, mas
pode ensejar a instauração do processo administrativo disciplinar, para aplicação de sanção ao servidor faltoso ou a
instauração de uma sindicância contraditória, em casos de infrações mais leves, puníveis com advertência ou sus-
pensão por até 30 dias.
Frise-se que tem previsão expressa em lei e decorre de uma leitura sistemática da Lei 9.784/99.

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De outro giro, a sindicância contraditória ou acusatória, está prevista, para servidores federais, nos art. 143 e 145
da lei 8.112/90 e se trata de processo administrativo simplificado, suficiente e adequado para aplicação das penali-
dades de advertência ou suspensão por até 30 dias. Com efeito, nesse caso, a sindicância se configura um processo
disciplinar simplificado para aplicação de penalidades mais leves aos agentes públicos que praticam infrações mais
brandas.
Este procedimento deve respeitar o contraditório e a ampla defesa, sob pena de ser declarada ilegal, sendo que seu
prazo máximo de duração são de 30 dias, prorrogáveis por mais 30 dias, a critério da autoridade superior.
Ocorre que trata-se o prazo acima de espécie de prazo impróprio, ou seja, a sua inobservância não causa nulidade
do processo, ensejando no máximo na responsabilização do agente que gerou o atraso.
A lei, em seu art. 145, estipula que, da sindicância contraditória, podem decorrer três situações, a saber:
1. Arquivamento do processo: ocorrerá quando não for apurada nenhuma infração ou se o servidor não foi o autor
da irregularidade.
2. Aplicação de penalidade: havendo a infração e sendo o servidor o seu causador. Frise-se que somente podem
ser aplicadas, in casu, as penalidades disciplinares de advertência ou de suspensão por até 30 dias.
3. Instauração do PAD: no caso de se apurar, no bojo da sindicância, infração mais grave, praticada pelo servidor
público, e sendo necessária a aplicação de penalidade mais severa do que as mencionadas.
A sindicância não é indispensável para instauração do Processo Administrativo Disciplinar (PAD), bem como a ins-
tauração deste não é necessária, se na sindicância for apurada infração penalizada com advertência ou suspensão
de até 30 dias.
No caso de a sindicância resultar na instauração do processo administrativo disciplinar, os autos da sindicância inte-
grarão esse processo , como peça informativa da instrução. Ademais, na hipótese de o relatório da sindicância con-
cluir que a infração está capitulada como ilícito penal, a autoridade competente encaminhará cópia dos autos ao
Ministério Público, independentemente da imediata instauração do processo disciplinar.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR PROPRIAMENTE DITO (PAD)
Inicialmente, saliente-se que, antes da instauração do PAD, é possível que seja determinado o afastamento preven-
tivo do servidor público, como medida cautelar e a fim de que o servidor não venha a influir na apuração da irregula-
ridade.
Desta forma, conforme art. 147 da Lei 8.112/90, o afastamento preventivo é medida acautelatória utilizada pela au-
toridade administrativa se a permanência do servidor no cargo puder atrapalhar o andamento do processo, pelo prazo
máximo de 60 dias, prorrogáveis por mais 60 (prazo peremptório), mantida obrigatoriamente sua remuneração inte-
gral/
Ressalte-se que a instauração do PAD interrompe o prazo prescricional para aplicação da penalidade adminis-
trativa. O Superior Tribunal de Justiça entende que o prazo fica interrompido pelo período de 140 (cento e quarenta)
dias, depois desse prazo reinicia-se normalmente a sua contagem.
Ademais, o servidor que estiver respondendo a processo administrativo disciplinar não pode ser exonerado a pedido
e nem ser aposentado voluntariamente, antes de terminado o procedimento.
Por fim, o processo administrativo é indispensável para aplicação de quaisquer penalidades administrativas. Isso é
relevante porque, antes da CF/88, existia, no ordenamento jurídico, a figura da “verdade sabida”, na qual se aplicavam
penalidades sem processo; no entanto, modernamente, isso não é mais possível.
Fases do Processo Administrativo Disciplinar
 Instauração: Designa-se uma comissão composta por três servidores estáveis que não sejam cônjuges
ou parentes até o terceiro grau civil do acusado, cujo presidente, será indicado pela autoridade compe-
tente, e deverá ser detentor de cargo ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do acusado.
o A instauração para apuração de infrações é ato administrativo vinculado, não podendo ser dis-
pensado pela autoridade.

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o O STJ entende que a portaria que designa a comissão e instaura o PAD não precisa trazer uma
descrição minuciosa dos fatos, inclusive como forma de se evitar uma presunção de culpabili-
dade do servidor.
o Há a possibilidade da apuração de fatos conexos ao principal, inclusive com a investigação de
condutas de outros servidores, deve constar na portaria, desde que isso não prejudique a cele-
ridade e eficiência do processo.
o A jurisprudência do STJ vem admitindo a apuração de denúncias anônimas, desde que narrem
fatos objetivamente e de forma plausível.
 Inquérito Administrativo: O inquérito se divide em três momentos diferentes, quais sejam, a instrução
probatória, a defesa e a elaboração do relatório pela comissão do processo.
 Provas: A instrução probatória é ampla, uma vez que a lei admite, no bojo do processo administrativo,
todos os meios de prova admitidos em direito; ou seja, todas as provas produzidas licitamente serão
admitidas, sem restrições indevidas.
o Um servidor que estava respondendo a processo judicial e, ao mesmo tempo, a um processo
administrativo disciplinar. No bojo do processo judicial, foi determinada a licitamente a intercep-
tação telefônica. É possível que esta prova seja emprestada ao processo administrativo, levando-
se em consideração que foi regularmente realizada na esfera judicial? Em processo administra-
tivo não se admite interceptação telefônica, mas não há óbice para a prova emprestada, desde
que tenha sido produzida regularmente no processo judicial.
o As testemunhas serão intimadas mediante mandado expedido pelo presidente da comissão, de-
vendo a segunda via, com o ciente do interessado, ser anexado aos autos, ressalvada a hipótese
de a testemunha ser servidora pública, quando, então, a expedição do mandado será imediata-
mente comunicada ao chefe da repartição onde serve, com a indicação do dia e hora marcados
para inquirição.
o Produzidas as provas, o réu terá o prazo de 10 dias para apresentação de defesa, sendo-lhe
assegurada a vista do processo na repartição pública. No entanto, se o acusado não for encon-
trado e a citação ocorrer por edital, publicado no Diário Oficial da União e em jornal de grande
circulação na localidade do último domicílio conhecido, o prazo para apresentação de defesa
será de 15 dias. Ademais, havendo dois ou mais acusados no mesmo processo, o prazo de
defesa será de 20 dias (prazo comum).
o Em todas as hipóteses, o prazo de defesa poderá ser prorrogado pelo dobro, para diligências
reputadas indispensáveis e caso o indiciado se recuse em apor o ciente na cópia da citação.
Esse prazo para defesa contar-se-á da data declarada, em termo próprio, pelo membro da co-
missão que fez a citação, com a assinatura de duas testemunhas.
 Prazos: O prazo de duração do PAD é de 60 dias, prorrogáveis por mais 60, até elaboração do relatório,
após o que a autoridade terá mais 20 dias para julgamento (+ 20 dias). Tais prazos são impróprios e, por
isso, a lei dispõe que o desrespeito a esse prazo não enseja a nulidade do processo administrativo.
 Julgamento: A autoridade julgadora proferirá o julgamento, no processo administrativo, em um prazo má-
ximo de 20 dias e, quando a infração estiver capitulada como crime, o processo disciplinar será remetido
ao Ministério Público para instauração da ação penal, ficando trasladado na repartição.
o A competência para julgamento varia de acordo com a penalidade a ser aplicada, em conformi-
dade com o art. 141 da lei 8.112/90, bem como sempre que houver mais de um indiciado e diver-
sidade de sanções, o julgamento caberá à autoridade competente para a imposição da pena mais
grave.
IMPUGNAÇÕES ADMINISTRATIVAS DO JULGAMENTO
As espécies de impugnações administrativas do julgamento são:
 Pedido de Reconsideração: É julgado pela própria autoridade que efetivou o julgamento do processo e
não pode ser feito novamente após o seu julgamento.

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 Recurso: Dirigido à autoridade superior àquela que proferiu a decisão impugnada.
Obs.: O recurso e o pedido de reconsideração são impugnações diferentes, que não se excluem, tendo seu prazo
para interposição de 30 dias. Ademais, o recurso e o pedido de reconsideração deverão ser despachados no prazo
de 5 (cinco) dias e decididos dentro de 30 (trinta) dias, sendo que quando cabíveis, interrompem a prescrição.
 Revisão: Não tem prazo para interposição, sendo que o requisito para sua interposição está na alegação
de fatos novos ou inadequação da penalidade.
o Se falecido, ausente ou desaparecido o servidor, a lei permite expressamente que a revisão do
processo seja requerida por qualquer pessoa da família e, em casos de incapacidade, o respec-
tivo curador será responsável por fazer o requerimento de revisão.
o O requerimento de revisão do processo será dirigido ao Ministro de Estado ou autoridade equi-
valente, que, se autorizar a revisão, encaminhará o pedido ao dirigente do órgão ou entidade
onde se originou o processo disciplinar.
o Fato novo é aquele que não foi analisado no processo.
o O prazo prescricional é de cinco anos para a demissão, cassação de aposentadoria e disponibi-
lidade e 120 dias nos demais casos (art. 110, da Lei nº 8.112/90).
o A lei veda a reformatio in pejus nas revisões.
o Se procedente restabelecem-se todos os direitos do servidor, exceto em relação à destituição do
cargo em comissão, que será convertida em exoneração.
PROCESSO SUMÁRIO
Em determinadas situações, a legislação prevê a realização de procedimento mais célere, com prazos menos dilata-
dos para aplicação de sanções aos servidores públicos. Verifica-se que a Lei 8.112/90 prevê o processo sumário nos
casos de aplicação de penalidades por abandono de cargo, inassiduidade habitual (art. 140) e também de acumula-
ção ilegal de cargos (art. 133) – hipóteses que ensejam a aplicação da penalidade de demissão – por conta da
facilidade de comprovação da materialidade das irregularidades. Apesar das discussões doutrinárias acerca da cons-
titucionalidade deste processo, para fins de provas, ele tem sido aceito pelas bancas de concursos em geral.
Ademais, o prazo máximo de duração é de 30 dias prorrogáveis por mais 15 dias.
Importante explicitar os três tipos de situações ensejadoras deste processo sumário:
 Abandono de cargo: Ausência intencional do servidor por mais de trinta dias consecutivos. A materiali-
dade aqui se dá pela indicação precisa do período de ausência intencional do servidor ao serviço superior
a trinta dias.
 Inassiduidade habitual: Falta ao serviço, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente, du-
rante o período de doze meses. A materialidade aqui é indicação dos dias de falta ao serviço sem causa
justificada, por período igual ou superior a sessenta dias interpoladamente, durante o período de doze
meses.
 Acumulação ilegal de cargos: É vedada a acumulação remunerada de cargos e empregos públicos, ex-
ceto aquelas previstas na CF/88: dois cargos de professor, dois de profissionais de saúde com profissão
regulamentada; a acumulação de um cargo técnico ou científico mais um cargo de professor, devendo
sempre haver compatibilidade de horários.
o Antes da instauração do processo, o servidor será notificado para fazer a opção entre os cargos
ocupados, dentro do prazo legal de dez dias, ou até o último dia do prazo para defesa, sendo
exonerado automaticamente do outro cargo.
o Se comprovada a má-fé, aplicar-se-á a pena de demissão, destituição ou cassação de aposen-
tadoria ou disponibilidade em relação a todos os cargos, empregos ou funções públicas em re-
gime de acumulação ilegal, hipótese em que os órgãos ou entidades de vinculação serão comu-
nicados.

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