O documento discute a tempestividade do controle exercido sobre a administração pública, analisando as visões sobre controle preventivo versus controle posterior. Ao longo do tempo, ora um ora outro modelo prevaleceu, gerando tensões. Atualmente, defende-se uma combinação dos modelos, considerando os objetivos, eficiência e prevenção de prejuízos em cada caso.

1. Servindo-se de um artifício literário, tem-se que no diálogo dos
personagens “Gandalf” e “Frodo” nas cenas iniciais do primeiro filme da franquia
”O Senhor dos Anéis”(2001), uma adaptação de um clássico da literatura, a
emblemática frase: “(...) os magos sempre aparecem no momento certo”; pena
que isso só aconteça na ficção. E a julgar pelo riso dos personagens, nem ali se
acredita verdadeiramente no poder de tempestividade ideal dos magos. No
mundo real, identificar o tempo exato para determinada intervenção é problema
envolto de questões complexas. Este artigo se dirige à questão específica, qual
seja a tempestividade do controle exercido sobre a Administração Pública.
Os controladores – humanos que são - estão longe de serem tão
prodigiosos (ou oniscientes) quanto os magos da Terra Média. Não à toa, o
momento da atuação dos órgãos de controle da administração governamental é
assunto na ordem do dia das discussões políticas e doutrinárias, inclusive para
criticar as ações desenvolvidas por estes órgãos. Faz-se necessário uma análise
ampliada dessa questão, ao largo dos duelos doutrinários que colocam em polos
distintos controladores e gestores.
Ao tempo em que alguns aplaudem os resultados obtidos com ações de
controle baseadas no uso de inteligência artificial e análise preditiva para antever
(e detectar) problemas em licitações, outros questionam a interferência dos
controladores no mérito das decisões do gestor, agindo em um sentido punitivo
antes mesmo do ato administrativo se materializar. Defensores de uma visão
mais reformista valorizam um controle predominantemente a posteriori – com
foco exclusivo nos resultados, de modo a preservar o espaço decisório dos
gestores públicos e a evitar o engessamento da ação governamental; outros,
apontam que a atuação meramente corretiva é ineficaz contra práticas corruptas,
dadas as dificuldades em responsabilizar os envolvidos e recuperar os recursos
eventualmente desviados ou desperdiçados, priorizando “burocráticas”

2. verificações ex-ante, que podem fazer dos controladores verdadeiros
cogestores. Desse caldeirão de visões, eis a questão instigante: existe um
tempo correto para a atuação do controle?
Essa questão não é recente nas tertúlias da Administração Pública. Em
1891, quando o Tribunal de Contas da União foi criado no Brasil, Rui Barbosa
defendeu que julgar e punir não seria suficiente, porque a ação do controle, desta
forma, resultaria muitas vezes inútil, omissa, tardia ou impotente [1]. Nessa linha,
até 1967, os tribunais de contas (entes de controle externo) atuavam
preventivamente, por força de premissa constitucional, fazendo o registro prévio
de toda decisão administrativa que implicasse em gasto público, um processo
impensável nos dias de hoje, com a complexidade e o volume de transações da
Administração Pública no Século XXI.
O sistema de controle interno, por sua vez, que nasceu em reação a
esse arranjo tutelado, conferindo maior autonomia aos gestores, tem em sua
gênese a atuação preventiva, conforme previsto na ainda vigente Lei no 4.320,
de 17 de março de 1964, que em seu Art. 77 assim dispôs: “A verificação da
legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e
subsequente”.
Duas décadas mais tarde, a nova ordem estabelecida pela Constituição
de 1988 fortaleceu os órgãos de controle, internos e externos, mas não trouxe
previsão expressa acerca da competência para o exercício da atuação
preventiva. Com isso, ganhou força um movimento doutrinário no sentido de
considerar arbitrário ou inconstitucional [2] o controle realizado antes da
execução da despesa pública.
Tal movimento foi reforçado pela implementação do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, que prestigiou o exercício do controle
a posteriori, justificado pela retirada de supostos entraves “burocráticos”
provocados pela auditoria pública, alegando-se ineficiência administrativa na
verificação anterior ou concomitante com a prática do ato de gestão. Uma visão
de “controle por resultados”, e não de um “controle focado nos resultados”.
Consolidou-se, então, uma forte corrente de entendimento no sentido de
que controle bom é o controle posterior, mediante prestação de contas, e que o
gestor tem autonomia (delegada) para o livre exercício de seu mister; caso ele
falhe ou cometa algum deslize moral, será posteriormente punido e obrigado à
ressarcir os prejuízos causados. Tal corrente se materializou no Anteprojeto de
Lei Orgânica da Administração Pública Federal [3], que propunha, como regra,
o controle posterior, resgatando as ideias reformistas; apesar de não ter
prosperado, suas ideias continuam a ecoar, nos colocando distantes de uma
pacificação doutrinária acerca do alcance da função controle e de seu tempo de
execução.
Mais recentemente, o cenário mudou, fortalecendo visões de controle
prévio, influenciado, principalmente, por três fatores: i) a instituição da Lei
Anticorrupção (Lei nº 12.846/ 2013), deslocando o olhar do controle para a
vertente preventiva dos programas de integridade e buscando a reparação de
danos por meio de acordos de leniência; ii) os avanços trazidos, a partir de 2016,
pela institucionalização sistemática da governança e da gestão de riscos no setor
público; e iii) a intensificação no uso de inteligência artificial e de análise

3. preditiva, possibilitando o uso de trilhas nas auditorias governamentais,
instrumentalizando e fortalecendo uma ação preventiva do controle. Somam-se
a isso os sucessivos escândalos de corrupção, que apontam para a insuficiência
do controle até então exercido, predominantemente a posteriori.
O ressurgimento do controle prévio, na esteira de um avanço tecnológico
e de uma valorização da gestão de riscos, coincidiu, e de alguma forma tem
relação de causalidade, com o robustecimento da função controle e dos
controladores, acentuando a tensão entre o controle prévio e o risco deste
engessar a gestão, seja pela possibilidade de interferir no mérito administrativo,
seja pelo potencial de antecipar delitos, no estilo do conceito de pré-crime
oriundo da ficção científica, bem retratado no filme “Minority Report”(2002), para
manter a analogia com o universo literário.
E, segue-se a polêmica polarizada. De um lado a permissão para que
erros e fraudes possam, eventualmente, acontecer, e, somente depois, corrigir,
se for o caso; de outro, se antecipar para evitar que o erro se materialize,
analisando a suficiência dos controles. Ambas abordagens comportam
benefícios, efeitos colaterais e incorrem em custos de transação. Os
controladores (e gestores) necessitam combinar essas estratégias, pois analisar
antecipadamente contratos e licitações não é suficiente para mitigar riscos de
ocorrência de problemas em sua execução, e apenas atuar após a execução do
ato administrativo pode permitir a ocorrência de prejuízos relevantes e de difícil
recuperação, frente as características de nosso sistema administrativo
sancionador.
As tensões entre os defensores e críticos da atuação preventiva do
controle cresce paralelamente com a ascensão quase que hegemônica da
questão da corrupção na pauta política, e com os consequentes movimentos em
resposta a esta pauta. Uma tempestade perfeita. A tensão subjacente é o
robustecimento e valorização social da função controle, que pode induzir ações
dos agentes do controle no tempo que bem entender, indiferente aos potenciais
danos colaterais, aliado a falta de confiança nos gestores públicos, fortalecendo
a ideia de que quanto mais controle, melhor, sem uma discussão acerca da
qualidade do controle, em uma visão sistêmica.
Exemplos para ilustrar essas tensões não faltam. O controle prévio
ambiental autorizativo para a realização de obras talvez seja um dos mais
emblemáticos, pois suscita calorosos embates, notadamente nas audiências
públicas de licenciamento ambiental e no Parlamento. Embates que passam ao
largo da efetividade desta tempestividade frente aos prejuízos que se impõe a
gestão.
Para fins de ilustração de que a tempestividade é uma questão relevante,
inclusive para a autonomia necessária dos órgãos de controle, toma-se de
empréstimo um caso particular de fiscalização instituída pelo Tribunal de Contas
de Portugal na gestão e alienação do patrimônio do Instituto de Segurança Social
[4]. Este caso ganhou grande repercussão na mídia local em virtude de uma
pretensa atuação contraditória, já que, em sede de controle prévio, o Tribunal
apreciou um determinado contrato, sem lhe impor críticas, e, em auditoria
posterior, imputou irregularidades ao mesmo.

4. Como se vê, uma ação ex-ante não impede problemas ex-post, e ainda
pode afetar a independência/autonomia do órgão de auditoria. Por outro lado,
em especial nas licitações e contratos, cujas transações hoje em dia se dão
predominantemente por meio eletrônico, bons resultados têm sido obtidos por
sistemas de verificação, apontando indícios de irregularidades e impedindo
certames já viciados na sua origem.
Buscando contribuir para mediar essa tensão que envolve a
tempestividade do controle, entende-se que as dimensões prévia e posterior
devem se combinar, levando-se em consideração as características da política
pública e de sua gestão, sopesando benefícios detectivos com os custos de
transação impostos, com “o pulo do gato” da correlação entre as falhas
identificadas e as fragilidades nos sistemas de controle, efetuando a
retroalimentação do ciclo gerencial, tornando-o mais efetivo e menos oneroso.
Terminando de forma exemplificativa, a verificação prévia em um
programa de transferência direta, como, por exemplo, o auxílio emergencial,
permite detectar inconsistências que impeçam prejuízos de difícil saneamento,
mas também pode imobilizar a dinâmica do programa que, em caso de atraso,
pode acarretar em relevantes dissabores aos beneficiários.
O momento certo para os “magos” aparecerem é aquele que combine
capacidade detectiva, impedindo erros continuados e de difícil reversão, com a
capacidade avaliativa, que corrija e recupere, fortalecendo, assim, o processo de
governança ao longo dos ciclos. Como mágica, a tensão se dissipa quando o
foco da ação do controle é o atingimento de objetivos, a eficiência, e não
exclusivamente a busca de culpados, pois não faz sentido falar em antecipação
de punição, mas, sim, em evitar prejuízos. E os culpados? Serão
responsabilizados no tempo certo, nos devidos processos.
[1] BARBOSA, Rui. Exposição de Motivos de Rui Barbosa sobre a criação do
TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 30, n. 82, p. 253-262, 1999.
[2] BARROSO, Luis Roberto. Tribunal de Contas: algumas incompetências. RDA, v.
203, jan./mar. 1996, p. 139.[3] Disponível em
<https://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/931/678>.
[3] BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Comissão de Juristas
- Proposta de organização da Administração Pública e das Relações com Entes
de Colaboração-Ciclos de Debates Direito e Gestão Pública. Brasília, 2009.
[4] Vide https://www.tcontas.pt/pt-pt/MenuSecundario/Noticias/Pages/noticia-
20200121.aspx