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GESTÃO DAS AQUISIÇÕES Julho de 2016
Gestão das
Aquisições
Aos agentes públicos cabe
solucionar o crítico hiato
na Gestão das Aquisições.
Este possível e urgente
salto de maturidade tem,
para o bem ou mal, forte
impacto na sociedade
INSIGHT MEMORÁVEL
Introdução
A “aquisição de bens e serviços” pela
Administração Pública ganha relevância
quando observada sob o prisma dos
recursos aplicados ou do impacto sobre
as atividades finalísticas, tendo enorme
influência na economia do país.
A importância é também reconhecida
quando estudo do TCU resulta no
acórdão 2.622/15 . Nele, a questão
substantiva é a ‘Governança das
Aquisições na Administração Pública’.
Elaborado a partir do levantamento junto
a 376 órgãos, traz aspectos relevantes
sobre as contratações. O primeiro
destaque aponta que o volume financeiro
das aquisições realizadas apenas pela
Administração Pública Federal chega a
15% do PIB, correspondendo a R$ 500
Bi/ano. Este mesmo acórdão informa que
cerca de 70% dos órgãos estudados,
teriam as atividades interrompidas no
prazo de até 1 mês, caso não ocorressem
as aquisições em curso ou programadas.
Dada a magnitude do “Estado-
Consumidor”, o Governo exerce enorme
influência no mercado, com vários
segmentos econômicos ajustando suas
cadeias de produção às demandas
previstas para as contratações públicas.
Assim, da mesma forma que um utópico
fim dessas aquisições traria o colapso aos
serviços públicos, este levaria também à
desorganização total do tecido produtivo.
Razoável, portanto, buscar-se melhorias
e excelência em processos, métodos e
sistemas efetivos de Gestão das
Aquisições, como veremos a seguir.
Finanças Públicas
As finanças públicas compreendem um
largo espectro de funções, com diferentes
graus de complexidade e maturidade
gerencial. Sua regulação encontra-se em
preceitos normativos que vão da
Constituição às portarias municipais.
Cuidam da arrecadação dos tributos e dos
gastos públicos - Código Tributário, Lei
4320 e as Leis relativas à elaboração e
execução anual do orçamento - ; da
higidez da moeda e da dívida interna e
externa; da aquisição dos bens e serviços
necessários ao cumprimento das
obrigações do Estado e funcionamento
da máquina pública - Lei 8.666.
Pesquisas apontam que a gestão
imatura de Aquisições pode
gerar perdas acima de 9% do
total dos valores contratados
Para cuidar desse universo, estabeleceu-
se uma sistemática organizacional
equivalente: Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, Ministério da
Fazenda, Banco Central, são exemplos
dentre os principais da área federal.
Apoiando o funcionamento desta
estrutura, desde os primeiros tempos da
introdução dos computadores,
desenvolveram-se aplicativos e sistemas
de informação que são utilizados por
todos os estamentos da administração, a
exemplo do SIAFI, do ComprasNet e do
SIASG, entre vários outros.
O Hiato na Estrutura
Informacional
Foi do estudo criterioso do conjunto de
processos que constituem essas funções
que se percebeu a existência de um hiato
nesses sistemas de apoio à gestão
financeira: o da gestão das aquisições.
De fato, concluídas as fases de licitação
com a emissão dos respectivo empenho e
assinatura do contrato, até a sua
liquidação com a entrega dos bens ou
serviços contratados e a liquidação da
contrapartida financeira, não contavam
os agentes públicos com suporte
tecnológico para gerenciar as funções
que são executadas entre elas.
A mera observação de que os bens e
serviços a serem utilizados no processo
produtivo do Estado passam por
diferentes estágios de especificação - a
demanda inicial do usuário final, o que
consta dos editais, o que vai descrito nos
empenhos, nos contratos, o que consta
das notas fiscais emitidas pelos
contratados e, finalmente, o que é
efetivamente entregue à administração e
ao final consumo efetivo – já permite
vislumbrar as janelas para a ocorrência de
inconsistências e equívocos.
Se consideradas as condições de prazos
de entrega, etapas do processo produtivo
a serem remuneradas, condições de
qualidade e conformidade dos bens e
serviços finais e intermediários e muitos
outros quesitos que conformam os
direitos e obrigações das partes
envolvidas nos contratos, bem como o
enorme volume destes a serem geridos,
GESTÃO DAS AQUISIÇÕES | JUL-2016 www.memora.com.br
poderemos ter ideia do admirável
conjunto de funções que se encontravam
à margem dos procedimentos cobertos
pelos atuais sistemas estruturadores da
gestão pública.
Gerir as contratações exige conhecimento
específico e dedicação gerencial
Impacto Significativo
Resulta deste hiato informacional forte
assimetria do ponto de vista da gestão,
que é percebida entre as etapas que
constituem o processo de aquisições do
Estado. Considerando que a demanda, a
contratação, a execução do contrato e a
liquidação são etapas comuns desse
processo entre os entes públicos, é
notório que, sob os aspectos normativos,
de organização e da própria
especialização dos servidores, algumas
etapas se sobressaem às outras.
Como defesa desse argumento,
consideremos a etapa de contratação.
Para esta, há um vasto arcabouço
normativo e literário, com estruturas
formais dedicadas à atividade e processos
de trabalho definidos, sendo essas
estruturas ocupadas por servidores
especializados em contratações.
Convenhamos, não é comum identificar
igual intensidade de recursos para com as
demais etapas do processo, seja a
montante – planejamento de demandas -
, seja a jusante – gestão pós-assinatura do
contrato. Porém, eis o ponto essencial:
são todas etapas de um mesmo processo!
Consideramos, assim, que não há como
avançar no campo da efetividade sem
levar em conta o processo de aquisições
como um todo. A dinâmica dos processos
negociais impõe que o resultado final terá
tanto sucesso quanto a parte mais “frágil”
desse processo. Assim, é possível
vislumbrar, por exemplo, a contratação
muito bem conduzida de algo que não
atende à necessidade inicial em razão de
uma demanda mal formulada; ou uma
execução contratual desastrosa como
consequência da desconsideração dos
requisitos essenciais para a execução
quando da contratação. Em suma, a
assimetria da gestão nas etapas que
compõem esta matéria traz impactos que
podem ser drásticos à organização, seus
colaboradores e seus clientes finais.
Mitigando o Risco da
Trivialidade
Considerando a máxima de que “as
organizações são grandes coleções de
processos”, assume-se que qualquer
proposta de intervenção, seja ela
tecnológica, humana ou organizacional,
deve se basear no aprimoramento dos
processos de aquisição. A efetividade da
gestão deve alinhar as estratégias de
aquisição às prioridades da organização
em prol dos melhores resultados. Deve,
igualmente, assegurar a utilização
eficiente dos recursos, mitigar os riscos,
auxiliar na tomada de decisões, e
assegurar o cumprimento dos papéis e
responsabilidades e a transparência dos
resultados. O descaso com a excelência
nestas ações pode trazer consequências
consideráveis à instituição e ao Estado.
A correta digitalização do
processo de Aquisições traz
efetividade para a gestão,
fomentando ações e decisões
alinhadas às necessidades e ao
sucesso da organização
Detendo-se sob o ponto de vista do uso
da tecnologia da informação, qualquer
solução cujo propósito seja o ganho de
maturidade na gestão das aquisições na
Administração Pública deve considerar,
em sua arquitetura, as características
para subsidiar a complexidade inerente a
essa atividade. A seguir elencamos as
características mais importantes:
Mais que dados, Conhecimento
A solução não deve se limitar a registrar,
de forma desconcatenada, as ações
realizadas, desconsiderando o contexto
de um processo definido. Ao contrário,
deve orientar e disciplinar desde o
planejamento, passando pela execução,
até a liquidação do processo de
aquisições. Dessa forma, há a garantia
que as melhores práticas desejadas sejam
observadas por toda a organização
durante o fluxo da cadeia de suprimento.
Versatilidade
Essa característica fortalece a anterior. A
autonomia de cada órgão, bem como os
vários modelos de contratações adotados
pela Administração, apresentam
peculiaridades em suas respectivas
operações. Por exemplo, os aspectos da
execução de um contrato de serviços
distinguem-se sensivelmente da
execução de um contrato de
fornecimento de bens. A solução
tecnológica deve ser versátil o suficiente
para responder às práticas de cada órgão,
como também a cada uma das
especificidades das diversas modalidades
contratuais legalmente previstas.
Conformidade
A solução deve, também, apoiar e
resguardar a atuação dos servidores
envolvidos no processo de aquisições
que, por vezes, não dispõem da
disponibilidade ideal ou de todo o
conhecimento necessário para observar
de forma acurada as nuances da
atividade. Nesse cenário é valioso dispor
de uma solução que os guie com
segurança por processos que guardam
conformidade com a legislação e com as
recomendações dos órgãos de controle.
Trabalho em colaboração
A organização em processo pressupõe
que cada ator envolvido entregará para o
próximo o seu melhor resultado. É
importante que a solução aproxime esses
atores, inclusive os externos – ex.:
fornecedores –, e promova a colaboração
entre eles.
Informações em tempo real
Um outro destaque cabe à mitigação do
mencionado “gap informacional”, que é
caracterizado pela dificuldade na
obtenção de informações precisas em
tempo hábil. Nesse sentido, é essencial
dispor, em tempo real, de informações
gerenciais e operacionais das diversas
etapas do processo de aquisições.
Processos Integrados
Por fim, destacamos a importância de
relacionar o processo de aquisições com
outros processos da organização. Isso
deve dar-se por meio da integração entre
as soluções que suportam cada um desses
processos de modo a evitar redundância
dos dados e o retrabalho dos servidores
envolvidos. Pela natureza do processo de
aquisições, destacamos as integrações
com as soluções SIAFI, SIASG,
ComprasNet e Portal da Transparência.
Efetividade dos Resultados
Todo o esforço para o aprimoramento do
processo de aquisições realizado pela
Administração Pública terá reflexos no
contexto dos serviços do Estado e da
economia do país, potencializando a
relação positiva entre a aplicação dos
recursos públicos e a obtenção dos
melhores resultados para a sociedade.
O time de Gestão de Aquisições,
Contratos e Suprimentos da Memora está
à disposição para apoiar o mercado nesse
ganho de maturidade. Sigamos juntos!

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  • 1. GESTÃO DAS AQUISIÇÕES Julho de 2016 Gestão das Aquisições Aos agentes públicos cabe solucionar o crítico hiato na Gestão das Aquisições. Este possível e urgente salto de maturidade tem, para o bem ou mal, forte impacto na sociedade INSIGHT MEMORÁVEL Introdução A “aquisição de bens e serviços” pela Administração Pública ganha relevância quando observada sob o prisma dos recursos aplicados ou do impacto sobre as atividades finalísticas, tendo enorme influência na economia do país. A importância é também reconhecida quando estudo do TCU resulta no acórdão 2.622/15 . Nele, a questão substantiva é a ‘Governança das Aquisições na Administração Pública’. Elaborado a partir do levantamento junto a 376 órgãos, traz aspectos relevantes sobre as contratações. O primeiro destaque aponta que o volume financeiro das aquisições realizadas apenas pela Administração Pública Federal chega a 15% do PIB, correspondendo a R$ 500 Bi/ano. Este mesmo acórdão informa que cerca de 70% dos órgãos estudados, teriam as atividades interrompidas no prazo de até 1 mês, caso não ocorressem as aquisições em curso ou programadas. Dada a magnitude do “Estado- Consumidor”, o Governo exerce enorme influência no mercado, com vários segmentos econômicos ajustando suas cadeias de produção às demandas previstas para as contratações públicas. Assim, da mesma forma que um utópico fim dessas aquisições traria o colapso aos serviços públicos, este levaria também à desorganização total do tecido produtivo. Razoável, portanto, buscar-se melhorias e excelência em processos, métodos e sistemas efetivos de Gestão das Aquisições, como veremos a seguir. Finanças Públicas As finanças públicas compreendem um largo espectro de funções, com diferentes graus de complexidade e maturidade gerencial. Sua regulação encontra-se em preceitos normativos que vão da Constituição às portarias municipais. Cuidam da arrecadação dos tributos e dos gastos públicos - Código Tributário, Lei 4320 e as Leis relativas à elaboração e execução anual do orçamento - ; da higidez da moeda e da dívida interna e externa; da aquisição dos bens e serviços necessários ao cumprimento das obrigações do Estado e funcionamento da máquina pública - Lei 8.666. Pesquisas apontam que a gestão imatura de Aquisições pode gerar perdas acima de 9% do total dos valores contratados Para cuidar desse universo, estabeleceu- se uma sistemática organizacional equivalente: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Ministério da Fazenda, Banco Central, são exemplos dentre os principais da área federal. Apoiando o funcionamento desta estrutura, desde os primeiros tempos da introdução dos computadores, desenvolveram-se aplicativos e sistemas de informação que são utilizados por todos os estamentos da administração, a exemplo do SIAFI, do ComprasNet e do SIASG, entre vários outros. O Hiato na Estrutura Informacional Foi do estudo criterioso do conjunto de processos que constituem essas funções que se percebeu a existência de um hiato nesses sistemas de apoio à gestão financeira: o da gestão das aquisições. De fato, concluídas as fases de licitação com a emissão dos respectivo empenho e assinatura do contrato, até a sua liquidação com a entrega dos bens ou serviços contratados e a liquidação da contrapartida financeira, não contavam os agentes públicos com suporte tecnológico para gerenciar as funções que são executadas entre elas. A mera observação de que os bens e serviços a serem utilizados no processo produtivo do Estado passam por diferentes estágios de especificação - a demanda inicial do usuário final, o que consta dos editais, o que vai descrito nos empenhos, nos contratos, o que consta das notas fiscais emitidas pelos contratados e, finalmente, o que é efetivamente entregue à administração e ao final consumo efetivo – já permite vislumbrar as janelas para a ocorrência de inconsistências e equívocos. Se consideradas as condições de prazos de entrega, etapas do processo produtivo a serem remuneradas, condições de qualidade e conformidade dos bens e serviços finais e intermediários e muitos outros quesitos que conformam os direitos e obrigações das partes envolvidas nos contratos, bem como o enorme volume destes a serem geridos,
  • 2. GESTÃO DAS AQUISIÇÕES | JUL-2016 www.memora.com.br poderemos ter ideia do admirável conjunto de funções que se encontravam à margem dos procedimentos cobertos pelos atuais sistemas estruturadores da gestão pública. Gerir as contratações exige conhecimento específico e dedicação gerencial Impacto Significativo Resulta deste hiato informacional forte assimetria do ponto de vista da gestão, que é percebida entre as etapas que constituem o processo de aquisições do Estado. Considerando que a demanda, a contratação, a execução do contrato e a liquidação são etapas comuns desse processo entre os entes públicos, é notório que, sob os aspectos normativos, de organização e da própria especialização dos servidores, algumas etapas se sobressaem às outras. Como defesa desse argumento, consideremos a etapa de contratação. Para esta, há um vasto arcabouço normativo e literário, com estruturas formais dedicadas à atividade e processos de trabalho definidos, sendo essas estruturas ocupadas por servidores especializados em contratações. Convenhamos, não é comum identificar igual intensidade de recursos para com as demais etapas do processo, seja a montante – planejamento de demandas - , seja a jusante – gestão pós-assinatura do contrato. Porém, eis o ponto essencial: são todas etapas de um mesmo processo! Consideramos, assim, que não há como avançar no campo da efetividade sem levar em conta o processo de aquisições como um todo. A dinâmica dos processos negociais impõe que o resultado final terá tanto sucesso quanto a parte mais “frágil” desse processo. Assim, é possível vislumbrar, por exemplo, a contratação muito bem conduzida de algo que não atende à necessidade inicial em razão de uma demanda mal formulada; ou uma execução contratual desastrosa como consequência da desconsideração dos requisitos essenciais para a execução quando da contratação. Em suma, a assimetria da gestão nas etapas que compõem esta matéria traz impactos que podem ser drásticos à organização, seus colaboradores e seus clientes finais. Mitigando o Risco da Trivialidade Considerando a máxima de que “as organizações são grandes coleções de processos”, assume-se que qualquer proposta de intervenção, seja ela tecnológica, humana ou organizacional, deve se basear no aprimoramento dos processos de aquisição. A efetividade da gestão deve alinhar as estratégias de aquisição às prioridades da organização em prol dos melhores resultados. Deve, igualmente, assegurar a utilização eficiente dos recursos, mitigar os riscos, auxiliar na tomada de decisões, e assegurar o cumprimento dos papéis e responsabilidades e a transparência dos resultados. O descaso com a excelência nestas ações pode trazer consequências consideráveis à instituição e ao Estado. A correta digitalização do processo de Aquisições traz efetividade para a gestão, fomentando ações e decisões alinhadas às necessidades e ao sucesso da organização Detendo-se sob o ponto de vista do uso da tecnologia da informação, qualquer solução cujo propósito seja o ganho de maturidade na gestão das aquisições na Administração Pública deve considerar, em sua arquitetura, as características para subsidiar a complexidade inerente a essa atividade. A seguir elencamos as características mais importantes: Mais que dados, Conhecimento A solução não deve se limitar a registrar, de forma desconcatenada, as ações realizadas, desconsiderando o contexto de um processo definido. Ao contrário, deve orientar e disciplinar desde o planejamento, passando pela execução, até a liquidação do processo de aquisições. Dessa forma, há a garantia que as melhores práticas desejadas sejam observadas por toda a organização durante o fluxo da cadeia de suprimento. Versatilidade Essa característica fortalece a anterior. A autonomia de cada órgão, bem como os vários modelos de contratações adotados pela Administração, apresentam peculiaridades em suas respectivas operações. Por exemplo, os aspectos da execução de um contrato de serviços distinguem-se sensivelmente da execução de um contrato de fornecimento de bens. A solução tecnológica deve ser versátil o suficiente para responder às práticas de cada órgão, como também a cada uma das especificidades das diversas modalidades contratuais legalmente previstas. Conformidade A solução deve, também, apoiar e resguardar a atuação dos servidores envolvidos no processo de aquisições que, por vezes, não dispõem da disponibilidade ideal ou de todo o conhecimento necessário para observar de forma acurada as nuances da atividade. Nesse cenário é valioso dispor de uma solução que os guie com segurança por processos que guardam conformidade com a legislação e com as recomendações dos órgãos de controle. Trabalho em colaboração A organização em processo pressupõe que cada ator envolvido entregará para o próximo o seu melhor resultado. É importante que a solução aproxime esses atores, inclusive os externos – ex.: fornecedores –, e promova a colaboração entre eles. Informações em tempo real Um outro destaque cabe à mitigação do mencionado “gap informacional”, que é caracterizado pela dificuldade na obtenção de informações precisas em tempo hábil. Nesse sentido, é essencial dispor, em tempo real, de informações gerenciais e operacionais das diversas etapas do processo de aquisições. Processos Integrados Por fim, destacamos a importância de relacionar o processo de aquisições com outros processos da organização. Isso deve dar-se por meio da integração entre as soluções que suportam cada um desses processos de modo a evitar redundância dos dados e o retrabalho dos servidores envolvidos. Pela natureza do processo de aquisições, destacamos as integrações com as soluções SIAFI, SIASG, ComprasNet e Portal da Transparência. Efetividade dos Resultados Todo o esforço para o aprimoramento do processo de aquisições realizado pela Administração Pública terá reflexos no contexto dos serviços do Estado e da economia do país, potencializando a relação positiva entre a aplicação dos recursos públicos e a obtenção dos melhores resultados para a sociedade. O time de Gestão de Aquisições, Contratos e Suprimentos da Memora está à disposição para apoiar o mercado nesse ganho de maturidade. Sigamos juntos!