Subsídio direto saneamento básico

27R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 13, n. 52, p. 27-44, out./dez. 2015
Serviços públicos de água e
esgotamento sanitário: o subsídio direto
como mecanismo de universalização
Andréa Costa de Vasconcelos
Bacharel em Direito pela Universidade São Judas Tadeu. Aluna da Escola de Formação da
Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP) em 2011. Advogada.
Fernando S. Marcato
Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Mestre em Direito
Público Comparado “master recherche” 2 na Universidade Panthéon-Sorbonne (Paris I).
Professor do Curso de Graduação em Direito da FGV Direito – SP.
Resumo: O presente artigo trata da implementação de política de subsídio direto à população de baixa
renda como alternativa viável de fomento apto a tornar sustentáveis os serviços de saneamento básico
em regiões com baixo índice de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário e com alto
índice de inadimplência dos usuários que não têm condições de arcar com as contas de água e de esgoto.
Palavras-chave: Lei Nacional de Saneamento Básico. Subsídio direto. População de baixa renda.
Sumário: 1 Introdução – 2 Estímulo aos consumidores de baixa renda para acesso aos serviços de
saneamento: entendimento do problema – 3 O uso de incentivos financeiros na provisão de infraestrutura
social: subsídio direto – 4 O dever de concessão da política de subsídio direto somente aos usuários
na área de abrangência do prestador dos serviços – 5 Políticas de sucesso implementadas no setor de
saneamento: experiência nacional e internacional – 6 Considerações finais – Referências
1 Introdução
A Lei Federal nº 11.445, de 5.1.2007, também conhecida como Lei Nacional
de Saneamento Básico (LNSB), instituiu um novo marco regulatório1
para o setor de
saneamento,2
estabelecendo diretrizes nacionais para o saneamento básico, incluindo
princípios de regulação que criam incentivos econômicos, eficiência e produtividade.
1
Antes da LNSB, o setor de saneamento básico era regido pelo Plano Nacional de Saneamento Básico (Planasa),
estruturado em uma lógica que fortalecia os operadores públicos estaduais e uma ação mais centralizada.
Nesse sentido, a Lei nº 6.528, de maio de 1978, atribuiu ao Ministério do Interior a responsabilidade pela
fixação das condições de operação de serviços públicos de saneamento básico, dentro do Plano Nacional de
Saneamento. A esse ministério caberia estabelecer normas gerais de tarifação, coordenar, orientar e fiscalizar
a execução de serviços de saneamento e assegurar a assistência financeira, quando necessária.
2
De acordo com o que dispõe o art. 3º da Lei nº 11.445/2007, o setor de saneamento básico abrange um
conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais voltadas aos serviços públicos de abaste
cimento de água potável; esgotamento sanitário; limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e
manejo de águas pluviais urbanas.

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Andréa Costa de Vasconcelos, Fernando S. Marcato
Embora a LNSB tenha instituído uma nova ordem regulatória para o setor,
trazendo diretrizes gerais para estabelecimento de normas técnicas que garantam
a exigência de transparência e os padrões de qualidade dos serviços, bem como
estruturas jurídicas e garantias que permitam maior estabilidade para os investimentos
e financiamentos do setor, inúmeros ainda são os problemas do setor, razão pela
qual a universalização do saneamento básico no Brasil ainda está distante.
Noqueserefereaosserviçosdeabastecimentodeáguapotáveledeesgotamento
sanitário, o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS)3
publicou
recentemente o diagnóstico dos dados coletados em 2013,4
no qual se verifica que
na média do país o índice urbano de atendimento de abastecimentos de água potável
é de 93%, ao passo que a média da coleta de esgoto na região urbana é de 56,3%.
Dos esgotos coletados, somente 69,4% recebem tratamento.
Observando-se índices médios segundo as cinco regiões geográficas brasileiras,
percebe-se que a região norte do país, embora abrigue a maior rede hidrográfica do
mundo, é a região que mais sofre com o abastecimento de água. Os indicadores para
essa região são de 62,4% para abastecimento de água potável e 8,2% de coleta de
esgoto.
Um dos principais fatores que contribuem para o baixo índice supramencionado
está relacionado às estratégias para tornar os serviços públicos prestados autos
sustentáveis. Isto é, uma das maiores dificuldades do gestor público consiste em
encontrar uma solução que garanta a sustentabilidade econômico-financeira dos
serviços prestados vis-à-vis a baixa capacidade de pagamento de grande parte dos
usuários.
Como se apresentará adiante, uma possível solução para o fortalecimento do
setor de forma autossustentável é a utilização de subsídios.
Este artigo é composto por seis seções, incluindo esta introdução. A seção 2
apresenta o problema causado pela tarifa dos serviços de abastecimento de água
potável e de esgotamento sanitário que, por um lado, não é suficiente para cobrir
os custos do prestador dos serviços e, por outro, não estimula o acesso regular e
contínuo dos serviços à população de baixa renda. A seção 3 apresenta os benefícios
de uma política de subsídios diretos. A seção 4, por sua vez, apresenta os motivos
pelos quais a política de subsídio deve ser aplicada somente na área de abrangência
da empresa prestadora dos serviços públicos de abastecimento de água potável e de
esgotamento sanitário.
3
O SNIS é um importante sistema de informações do setor de saneamento básico do Governo Federal existente
desde 1996 que auxilia o planejamento, a gestão e a execução de políticas públicas no setor. O banco de
dados do sistema é alimentado com informações e indicadores sobre os serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos.
4
O diagnóstico completo do SNIS 2013 pode ser acessado no site do Ministério das Cidades – SNIS (Disponível
em: <http://www.snis.gov.br/diagnostico-agua-e-esgotos/diagnostico-ae-2013>. Acesso em: 1º nov. 2015).

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Serviços públicos de água e esgotamento sanitário: o subsídio direto como mecanismo de universalização...
A seção 5 apresenta os casos de sucesso na provisão de política de subsídios
na infraestrutura social. Serão apresentados casos nacionais e internacionais. Por
fim, a seção 6 faz uma síntese dos principais pontos abordados no artigo.
2 Estímulo aos consumidores de baixa renda para acesso aos
serviços de saneamento: entendimento do problema
No setor de saneamento básico não faz sentido, economicamente, tampouco
geograficamente,terduasempresasexecutandoosserviçospúblicosdeabastecimento
de água potável e de esgotamento sanitário para os mesmos usuários. Seria oneroso
demais contar com uma duplicação das infraestruturas necessárias para a prestação
desses serviços, especialmente as redes de abastecimento de água e de coleta e
transporte de esgoto.
É da natureza desses serviços a assunção de elevados custos fixos para a
realização de investimentos indivisíveis e de larga escala, para a sua instalação e
funcionamento. Em razão das características desse setor, a atividade produtiva dos
serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário apresenta
economias de escala e escopo, as quais justificam que as demandas de saneamento
sejam satisfeitas a custos mais baixos por um agente monopolista do que por agentes
concorrentes.5
Se o mercado fosse dividido em certos números de partes, com quantidades
menores de serviços prestados por cada uma das empresas concorrentes, isso
ocorreria a maiores custos totais médios em cada uma das empresas concorrentes,
custos superiores aos custos totais médios de um monopolista. É justamente essa
diferença de custo médio que justifica que apenas uma empresa seja autorizada a
funcionar no mercado de serviços de saneamento no âmbito de determinado território.
É sabido que as tarifas cobradas no fornecimento desses serviços devem ser
suficientes para cobrir os custos da empresa prestadora dos serviços, garantir novos
investimentos e manutenção adequada, além de assegurar que toda a população
seja atendida, inclusive as famílias de baixa renda, que, porventura, não tenham
condições de pagar pela disponibilidade e uso dos serviços.
Para que isso ocorra, vários ajustes na tarifa são necessários. Normalmente,
a empresa prestadora dos serviços se utiliza de dois mecanismos. O primeiro diz
respeito a uma estrutura tarifária de preços crescentes segundo a maior quantidade
no consumo de água. Esse mecanismo faz com que os consumidores que utilizam
mais água paguem uma tarifa maior, por consequência, os que consomem menos
pagam uma tarifa menor.
5
A esse respeito ver VARIAN, H. R. Microeconomic analysis. Nova York: Norton & Company, 1992.

O segundo fator que influencia, por vezes, na definição da tarifa a ser cobrada
do usuário do sistema é o subsídio cruzado entre as localidades nas prestações
dos serviços. A ideia do subsídio cruzado é ajudar os usuários de localidades que
não estariam em condições de pagar pelos serviços às tarifas efetivas da empresa
prestadora dos serviços. Com isso, cobra-se uma tarifa média mais baixa em uma
localidade cujos usuários não têm condições de suportar a tarifa integral e aumenta-
se a tarifa média em outras localidades, nas quais as tarifas cobradas podem gerar
um excedente de receita capaz de cobrir o que foi oferecido no subsídio cruzado.
Entretanto, a presença desses benefícios pela população de baixa renda, por
vezes, não é capaz, por si só, de estimular o acesso regular e contínuo aos serviços
de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário regular.
A conjugação dessas falhas possibilita, por um lado, o inadimplemento por parte
da parcela de usuários de baixa renda e, por outro lado, a perda de arrecadação das
receitas da empresa prestadora. Logo, a redução de receitas tem por consequência
a diminuição dos investimentos necessários para a melhoria e universalização dos
serviços públicos prestados.
Diante desse panorama, é necessário estudar meios para que os usuários de
baixa renda sejam estimulados a permanecerem com o acesso regular e contínuo
dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, bem como a
pagarem pela utilização desses serviços. Com isso, será garantido maior fluxo de
recursos para que a prestadora dos mencionados serviços possa fazer frente aos
investimentos necessários para a universalização dos serviços, com ênfase para
a expansão da disponibilidade das redes de água e de esgoto, por meio de um
programa de subsídio direto.
3 O uso de incentivos financeiros na provisão de infraestrutura
social: subsídio direto
A legislação brasileira, especialmente a LNSB, no seu art. 3º, VII, conceitua
subsídio como instrumento econômico de política social para garantir a universalização
do acesso ao saneamento básico, especialmente para populações e localidades de
baixa renda.
Na literatura econômica, os subsídios também se apresentam como instru
mentos de política econômica que podem ser empregados pelos governos com a fina
lidade de ajustar o funcionamento das economias setoriais, obtendo-se um resultado
econômico ou social esperado (MOREIRA, 1998).
Em termos práticos, os subsídios tanto na literatura econômica quanto na LNSB
são benefícios disponibilizados às pessoas ou às empresas, com o objetivo de reduzir
os custos de determinado serviço público prestado.

Com relação ao financiamento de infraestrutura, ainda que determinadas
atividades sejam assumidas pela iniciativa privada, é notável a utilização de subsídio,
como leciona Garcia (1995), in verbis:
[m]esmo com o setor privado assumindo a execução de projetos em alguns
setores de infra-estrutura – notadamente energia, telecomunicações e
transporte – o setor público não pode deixar de exercer algumas funções,
como a regulação e o provimento de subsídios em alguns setores como
em estradas vicinais, água e esgoto e transporte urbano.
Trata-se de verdadeira atividade de fomento, por meio da qual o Governo procura
incentivar o comportamento dos particulares, oferecendo-lhes estímulos.
A regulação dos subsídios na LNSB é disciplinada, principalmente, pelo art. 31,
segundo o qual os subsídios dividem-se em várias categorias:
– Quanto ao destinatário: diretos, se dirigidos a usuários determinados, ou indi
retos, se dirigidos ao prestador do serviço.
– Quanto à origem: tarifários, quando o subsídio fizer parte da estrutura tarifária,
ou fiscais, quando o subsídio for pago por meio da alocação de recursos
orçamentários, inclusive subvenções.
– Quanto à abrangência: internos, quando limitados ao âmbito geográfico de um
titular do serviço público, ou entre localidades, quando se estenderem pelo
território de mais de um ente político, no caso de prestação regionalizada.
No subsídio indireto o Governo subsidia a oferta, mantendo-se as tarifas da
prestadora dos serviços abaixo dos custos do serviço prestado, conforme Quadro 1, a
seguir. Ao contrário do que acontece no subsídio direto, em que o Governo consegue
identificar cada um dos beneficiários, no subsídio indireto o benefício é realizado
indiscriminadamente. Dito de outra forma, o subsídio indireto é um modelo utilizado
para o Governo ajustar o funcionamento do serviço prestado em razão de um déficit
tarifário.
Esse tipo de subsídio foi muito utilizado em alguns períodos da década de 70
e 80 no Brasil, sob a égide do Planasa. Segundo Souza (2008), foi uma estratégia
adotada em razão de que as tarifas dos serviços de abastecimento de água potável
e de esgotamento sanitário eram controladas pelo Governo Central e utilizadas como
instrumento de política monetária. Como as empresas estatais não conseguiam
cobrir seus custos por meio da arrecadação tarifária, o Estado por meio de recursos
orçamentários próprios supria essas deficiências.

Quadro 1 – Subsídio indireto
Fonte: Elaboração própria.
O subsídio direto, por sua vez, está vinculado à demanda. Em regra, a definição
da estrutura tarifária de serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário adota como parâmetro o custo real da produção e a sua margem de
remuneração do capital para estabelecimento das tarifas. Todavia, a cobrança pelo
preço real dos serviços pode excluir parcelas da população de baixa renda. Diante
disso, cabe ao Governo, segundo a sua conveniência e oportunidade, definir uma
política de subsídio direto, realizando a transferência dos recursos com a finalidade
cobrirem a parte das contas dos usuários que não têm condições de suportá-la.

Quadro 2 – Subsídio direto
Fonte: Elaboração própria.
No modelo de subsídio direto, a prestadora dos serviços públicos de abaste
cimento de água e de esgotamento sanitário aplica uma tarifa economicamente
adequada e o Governo se ocupa em definir determinados critérios que garantam
a identificação de usuários mais necessitados. Com isso, assegura-se que essas
pessoas tenham acesso regular às redes de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário, bem como que a prestadora dos serviços aufira receitas suficientes para
viabilizar a universalização dos serviços.

3.1 Os benefícios de uma política de subsídio direto
A LNSB, em seu art. 31, definiu que os subsídios são instrumentos econômicos
de política social utilizados para garantir a universalização do acesso ao saneamento,
especialmente nas localidades e às pessoas considerados de baixa renda.
Nesse sentido, segundo a referida lei, a premissa para se estabelecer um
programa de subsídio é que o benefício deve alcançar tanto os usuários quantos
as localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica
adequada para cobrir os custos totais dos serviços.
Diante desse raciocínio, a estruturação de uma política de subsídios diretos
mostra-se conveniente e oportuna por (i) reduzir o volume total de subsídios des
tinados à empresa prestadora dos serviços públicos; (ii) privilegiar tratamento
isonômico àqueles que recebem o benefício; (iii) possibilitar a diminuição do índice de
inadimplemento da população de baixa renda que, nos termos já expostos, representa
a maior parcela dos inadimplentes; (iv) garantir fluxo de caixa para a prestadora dos
serviços públicos de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário para
novos investimentos e melhorias no setor, especialmente para a universalização dos
serviços; e (v) gerar externalidades positivas ao meio ambiente e à sociedade, em
geral. Adiante será detalhada cada uma das eficiências.
3.1.1 Redução do volume total de subsídios destinados à
prestadora dos serviços públicos
Como já detalhado, no modelo de subsídio indireto, o Governo subsidia a oferta
(do prestador dos serviços, em razão de que o valor da tarifa não é suficiente para
cobrir os seus custos).
No modelo de subsídio direto, o incentivo está relacionado à demanda, razão
pela qual a LNSB expressamente determina que na implantação dessa política
deve-se identificar, por meio de critérios objetivos, os usuários que não possuem
condição econômica suficiente para cobrir os custos totais dos serviços ofertados
pela prestadora.
Tendo em vista, pois, que o benefício é concedido a determinada parcela da
população para que possa arcar com as obrigações de liquidação junto à prestadora e
não a esta última, automaticamente diminui-se o volume total de subsídios destinado
ao setor, vez que o Governo deixará de fazer aportes financeiros em razão de um
déficit tarifário.
3.1.2 Tratamento isonômico dos beneficiários da política
À luz do princípio da isonomia consagrado em diversas passagens da
Constituição Federal (CF), esse modelo confere um tratamento adequado aos usuários

de baixa renda, na medida em que esses usuários apresentam uma desequiparação
econômica com relação aos demais do sistema.
A partir do princípio da isonomia, insculpido em vários dispositivos constitucionais
(por exemplo, o caput do art. 5º da CF), deve-se tratar o que é essencialmente igual de
forma igual, e desigual aquilo que na sua essência é desigual. Nesse sentido leciona
Nery Júnior (1999): “Dar tratamento isonômico às partes significa tratar igualmente
os iguais e desigualmente os desiguais, na exata medida de suas desigualdades”.
A contrario sensu, partindo do pressuposto de que no modelo de subsídio indireto
o benefício é concedido à prestadora dos serviços de forma que ela possa cobrir todos
os seus custos e praticar uma tarifa indiscriminada mais baixa, do ponto de vista da
igualdade, esse modelo, para o caso sob análise, não se apresenta adequado, dado
que toda a população pagaria por uma tarifa menor, inclusive aqueles que não neces
sitam, em razão da sua posição econômica ser satisfatoriamente superior.
3.1.3 Diminuição do índice de inadimplência da população de
baixa renda
Como já exposto, a política de subsídio tem por objetivo prestar auxílio à popu
lação que se encontra em situação econômica desigual comparada com outra parcela
da população. Trata-se, portanto, de intervenção do Estado com fins sociais.
A atividade de fomento estatal no setor de saneamento é inquestionável, pois
é sabido que o acesso à água é condição essencial para a manutenção da vida dos
cidadãos.
Portanto, o Governo, ao conceder um benefício a uma população que não pode
pagar a conta dos serviços de abastecimento de água potável, está assegurando que
essas pessoas tenham acesso a um dos serviços públicos mais básicos e essenciais,
além de garantir a diminuição da inadimplência dessas pessoas.
Além do já mencionado ganho social, há ainda um ganho econômico, que é a
diminuição do risco de inadimplência, seja para a família que vai receber o benefício,
seja para o prestador do serviço que efetivamente receberá pelo serviço prestado.
3.1.4 Garantia do fluxo de caixa para a prestadora dos
serviços investir no setor
A literatura há tempos tem evidenciado que os melhores prestadores de
serviços de saneamento são justamente aqueles que conseguem manter o equilíbrio
econômico-financeiro dos seus investimentos e custos totais de operação dos
serviços a partir das tarifas pagas pelos consumidores (KELMAN, 2003).

Nesse sentido, uma política de subsídio direto ao usuário é capaz de, ao mesmo
tempo, agilizar o desenvolvimento do setor, melhorar os serviços prestados e atender
à demanda de universalização, e o motivo é simples.
Na medida em que o Governo garante um subsídio à população de baixa renda,
garante-se o efetivo pagamento do serviço prestado e tarifado, que, por sua vez,
garante ao prestador a manutenção do seu fluxo de caixa. A diminuição de inadim
plência dos serviços prestados e faturados gera receita para que o prestador possa
viabilizar projetos de melhorias e ampliação no sistema.
3.1.5 Externalidades positivas ao meio ambiente e à sociedade
As externalidades positivas ao meio ambiente também são outro fator a ser
considerado na eficiência do modelo. A política de subsídio direto no setor de sanea
mento também é essencial para auxiliar na implantação e melhoria de estações de
tratamento de esgoto.
A atuação do Estado na promoção do bem-estar socioambiental coletivo é um
dever assegurado pelo art. 23, inc. VI, da CF.6
Nesse sentido, subsidiar a imple
mentação de sistemas de tratamento de esgotos em localidades de reconhecidas
limitações orçamentárias é fundamental para assegurar condições de sustentabilidade
socioambiental, além de garantir a redução dos gastos de saúde pública e da
mortalidade infantil. Um estudo da Organização Mundial da Saúde (OMS) também
corrobora com esse benefício: mostra que para cada R$1 investido em saneamento
se economizam R$4 com gastos de saúde.7
Como já exposto, o sistema de subsídio é um mecanismo em que se concede um
benefício a populações de baixa renda, garantindo que esses usuários permaneçam
interligados ao sistema, bem como que possam, de forma efetiva, pagar pelos serviços
prestados. O pagamento, por sua vez, garante ao mesmo tempo o ressarcimento dos
custos dos serviços e o montante necessário para novos investimentos em melhoria
e universalização dos serviços de saneamento básico.
Isso não é tudo, na medida em que se concede um subsídio direto à população
de baixa renda está se incutindo nessa população uma cultura de pagamento,
preservando o bem-estar social e o fortalecimento da cidadania na medida em que
o cidadão beneficiado não será isento do pagamento pela prestação dos serviços
públicos de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário ao contrário,
o que se pretende é justamente garantir que o cidadão possa pagar pelo serviço
público consumido.
6
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] VI - proteger
o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”.
7
TRATA BRASIL. Saneamento: Cada R$1 investido em saneamento gera economia de R$4 na área de saúde
– Altos estudos/online. Disponível em: <http://www.tratabrasil.org.br/saneamento-cada-r-1-investido-em-
saneamento-gera-economia-de-r-4-na-area-de-saude-altos-estudos-online>. Acesso em: 1º nov. 2015.

4 O dever de concessão da política de subsídio direto somente
aos usuários na área de abrangência do prestador dos
serviços
Questão central no estabelecimento de uma política de subsídio direto diz
respeito à seleção dos beneficiários do programa. A política de subsídios do presente
artigo tem por fundamento a Lei Federal nº 11.445/2007 e o seu regulamento (Decreto
Federal nº 7.217/2010), razão pela qual deve estar aderente à lógica tangenciada
por esses diplomas normativos.
A análise da seleção dos beneficiários dessa política deve ser iniciada pelo
art. 45 da Lei Federal nº 11.445/2007, litteris:
[R]essalvadas as disposições em contrário das normas do titular, da
entidade de regulação e de meio ambiente, toda edificação permanente
urbana será conectada às redes públicas de abastecimento de água e
de esgotamento sanitário disponíveis e sujeita ao pagamento das tarifas
e de outros preços públicos decorrentes da conexão e do uso desses
serviços.
No mesmo sentido, o Regulamento da LNSB prevê que “toda edificação per
manente urbana será conectada à rede pública de abastecimento de água disponível”
(v. caput do art. 6º), excetuados os casos previstos nas normas do titular, da entidade
de regulação e de meio ambiente, havendo, inclusive, a possibilidade de fixação de
prazo para que o usuário se conecte à rede pública (§2º desse dispositivo), bem
como de eventuais sanções caso não o execute no prazo previsto, consoante as
previsões na legislação do titular (§3º desse dispositivo).
Observa-se que os dispositivos mencionados apresentam um conceito comum,
qual seja a “edificação permanente urbana”, que, nos termos do inc. XXVI do art.
2º do Decreto Federal nº 7.217/2010, é a “construção de caráter não transitório,
destinada a abrigar atividade humana”.
Com efeito, a regra é que toda “construção de caráter não transitório, destinada
a abrigar atividade humana” deverá ser conectada às redes públicas de abastecimento
de água e de esgotamento sanitário quando disponíveis, excetuando-se, apenas, os
casos em que há disposição em contrário das normas do titular, da entidade de
regulação e de meio ambiente.
Percebe-se, pois, que a conexão da edificação permanente é a condição sine
qua non para que o operador dos serviços possa prestar os serviços públicos de
saneamento básico à LNSB.
Todo prestador dos serviços de saneamento deve ser remunerado pelos serviços
prestados. Essa remuneração deve observar a sustentabilidade econômico-financeira
dos serviços públicos mencionados, mediante remuneração que permita recuperação

dos custos dos serviços.8
A sustentabilidade da tarifa de saneamento é um dos
princípios assegurados pela PNSB, mais especificamente no inc. II do art. 2º.
Para que o sistema de saneamento seja sustentável, a LNSB criou três meca
nismos para a composição de uma tarifa sustentável no art. 11, inc. IV, dentre os
quais incluiu a política de subsídios na alínea “c” do mencionado inciso.
A lógica de que a sustentabilidade da tarifa dos serviços públicos de saneamento
básico, ainda mais em se tratando de cidadãos de baixa renda, somente será possível
se observadas as condições impostas pelo art. 11, inc. IV da LNSB é corroborada
pelo parágrafo único do art. 46 do Decreto Federal nº 7.217/2010, que determina
a ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços e
a geração de recursos necessários para realização dos investimentos, visando o
cumprimento das metas e objetivos do planejamento do prestador dos serviços.
Importante mencionar que o parágrafo único do art. 46 do mencionado diploma
normativo expressamente prevê a possibilidade da utilização de subsídio tarifário
para os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento.
Percebe-se, pois, que a lógica da política de subsídios implementada pelo
legislador na LNSB e no seu regulamento está intimamente relacionada à remuneração
dos serviços prestados. A política de subsídios é, na verdade, uma das condições de
sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro para que o concessionário possa
garantir a prestação dos serviços à população de baixa renda.
Logo, a implementação de uma política de subsídio nos moldes da Lei Federal
nº 11.445/2007 só faz sentido se ela for concedida na área de abrangência do pres
tador dos serviços de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário e,
principalmente, para aqueles usuários que conectarem suas edificações permanentes
urbanas às redes públicas de abastecimento de água e de esgoto disponíveis.
A lógica dessa política pública difere-se de outras já implementadas por outras
leis. Se fizermos um paralelo com a política pública criada por meio da promulgação
da Lei Federal nº 10.836/2004 – o Programa Bolsa Família –,9
por exemplo, verifica-
se que a razão tangenciada pela citada lei visa assegurar a transferência direta
de renda do Governo Federal à população em situação de extrema pobreza para
assegurar o mínimo de dignidade e cidadania e, por consequência, os direitos sociais
estabelecidos pela CF.
Nesse sentido é a exposição de motivos da Medida Provisória nº 132/2003,
posteriormente convertida na mencionada Lei Federal nº 10.836/2006, in verbis:
8
Nesse sentido é o que determina o art. 45 do Decreto Federal nº 7.217/2010.
9
O Programa Bolsa Família é o maior programa de transferência de renda direta hoje existente no mundo e
destaca-se pelo universo de beneficiados em todo o país. Em 2006 atingiu sua meta original de 11,2 milhões
de famílias.

Um dos principais desafios da sociedade brasileira no geral, e para o
Governo Federal em particular, é o combate à fome e à pobreza, de
forma a garantir aos brasileiros o pleno exercício da cidadania e de
seus direitos. Nesse contexto, tem se consolidado o consenso sobre
a importância de programas de transferência de renda para famílias
em situação de extrema pobreza ou de pobreza, não somente para
melhorar concretamente seu nível de renda, mas também para ampliar
o aceso a políticas universais, em especial as de educação, saúde e de
alimentação.
Não são todos os direitos sociais que o Programa Bolsa Família visa assegurar,
mas aqueles que o legislador entendeu serem necessários para o mínimo de
subsistência de parcela da população que se encontra em situação de extrema
pobreza. Nesse sentido, o programa articula três dimensões: 1) alívio imediato da
pobreza, por meio da transferência direta de renda à família; 2) reforço aos direitos
sociais básicos nas áreas de saúde e educação, contribuindo para o rompimento
do ciclo da pobreza entre gerações; 3) coordenação de programas complementares,
como programas de geração de trabalho e renda, de alfabetização de adultos, de
fornecimento de registro civil e demais documentos.
Sabe-se que o Estado brasileiro tem dentre os seus objetivos fundamentais,
declarados constitucionalmente, a erradicação da pobreza e da marginalização e
redução das desigualdades sociais e regionais.10
Assim, a partir de um panorama em que há desequiparação econômica latente
entre a população brasileira, o Governo Federal ocupou-se em instituir um programa
a nível nacional no qual se pudesse destinar apoio financeiro às famílias de extrema
pobreza, por meio da transferência de renda, para atingir os mencionados objetivos
constitucionais, diminuindo, assim, o abismo que separa as diversas realidades
brasileiras.
Além dos necessários objetivos intrínsecos a um programa como o Bolsa Família
– como combater a pobreza e a desigualdade, a inclusão imediata desse enorme
contingente de pessoas constitui um instrumento de combate à crise econômica,
atenuando a insuficiência de demanda agregada, tanto em regiões menos dinâmicas
do interior quanto nas periferias das grandes cidades.11
Reitera-se, por oportuno, que os objetivos da política do Programa Bolsa Família,
utilizado como exemplo, diferem-se dos objetivos da política de subsídios contem
plada pela LNSB.
Na primeira, isso é, no Programa Bolsa Família, o objetivo é transferir renda à
população de baixa renda para garantir o mínimo de dignidade e subsistência a toda
10
O art. 3º da CF determina expressamente que “constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil: [...] III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
11
A esse respeito, recomenda-se a leitura atenta dos arts. 1º e 2º da Lei Federal nº 10.836/2004.

população extremamente pobre. Frise-se, o efeito desse programa é a redução ou a
prevenção da pobreza.
Já os subsídios previstos na LNSB têm por fundamento a garantia da susten
tabilidade e do equilíbrio econômico-financeiro dos investimentos e dos custos totais
de operação dos serviços prestados pela concessionária dentro de determinada
localidade.
5 Políticas de sucesso implementadas no setor de
saneamento: experiência nacional e internacional
Este capítulo destaca experiências exemplares, no plano nacional e internacional,
quanto ao emprego de uma política de subsídio direto no setor de saneamento.
No plano brasileiro, dois são os exemplos: (i) o Programa Se Liga na Rede,
implantado pelo Governo de São Paulo em conjunto com a Sabesp; e (ii) o programa
de subsídio implantado pelo município de Araraquara. O município de Araraquara
encontra-se no estado de São Paulo e se destaca em relação à universalização do
acesso aos serviços de saneamento básico em decorrência da implementação das
mencionas políticas de subsídios.
No plano internacional, o Chile apresenta alto acesso aos serviços públicos de
saneamento básico graças ao emprego da política de subsídio direto.
5.1 Experiência internacional: Chile
O Chile tem despontado no cenário internacional como exemplo de país emer
gente que tem conseguido um dos resultados mais avançados da América Latina,
no que concerne à universalização dos serviços de saneamento básico para a
sua população. O desempenho positivo do país mereceu, inclusive, destaque em
publicação do Banco Mundial em 2006, no relatório de desenvolvimento humano.
Segundo Souza (2008), até o final da década de 1980 a responsabilidade pela
prestação dos serviços públicos no país era das companhias estatais. O sistema
tarifário era definido por meio de decreto e, por vezes, era definido abaixo dos valores
necessários para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro das prestadoras.
Havia um subsídio cruzado, por meio do qual até determinado consumo a
tarifa era mais baixa e a partir daí a tarifa era mais alta. Todavia, as potencialidades
estavam se esgotando devido à limitação imposta pela própria estrutura, na qual as
funções de regulação, fiscalização e execução estavam juntas.
Diante desse cenário, uma série de mudanças foi implementada, a começar
pela nova organização do Estado. Uma das mais notáveis mudanças foi a definição
do regime de concessões para a prestação dos serviços, o que garantiu que diversas
estatais fossem privatizadas. Com a privatização, o Governo chileno utilizou parcela
dos recursos para subsidiar diretamente o sistema.

Com a adoção da política de subsídio direto, coube ao Governo chileno, por meio
de análise das condições socioeconômicas dos beneficiados, definir o critério para a
escolha dos beneficiados. Os subsídios são pagos diretamente à empresa prestadora
dos serviços, a qual repassava o subsídio para o beneficiário mediante desconto na
conta de água. A tarifa subsidiada limitava-se ao volume de quinze metros cúbicos de
água consumida por mês. Dentro desse volume, o subsídio não poderia ser inferior a
40% nem superior a 75% do valor das contas cobradas dos usuários.
Os critérios definidos pelo Governo para a concessão do subsídio direto são:
(i) comprovação de baixa renda; (ii) estar totalmente inadimplente com a empresa
prestadora dos serviços de saneamento; e (iii) solicitar o benefício por escrito ao
Governo. O prazo de duração da política de concessão do benefício não pode ser
superior a três anos.
O que é interessante notar é que após a restruturação do setor e, principalmente,
devido à implementação da política de subsídio, as empresas de saneamento
tornaram-se bem gerenciadas e a qualidade dos serviços prestados atingiu níveis
superiores à de qualquer outro país da América Latina (ECLAC, 1998).
5.2 Experiência nacional: Governo de São Paulo – Programa Se
Liga na Rede
O Governo do Estado de São Paulo, em parceria com a Sabesp, instituiu política
de subsídio direto, que tem por objetivo incentivar famílias de baixa renda a ligarem
seus imóveis à rede de esgoto, aumentando a eficiência da prestadora dos serviços
de esgotamento sanitário – Sabesp, a qual poderá dar o devido tratamento ao esgoto
coletado, ampliando os investimentos em coleta e tratamento de esgoto. Esse
programa foi instituído por meio da Lei Municipal nº 14.687, de 2.1.2012.
O programa denominado Se Liga na Rede é adotado nos casos em que
a residência da família de baixa renda fica em uma rua que já tem rede coletora
disponível, mas a família não tem condições de fazer a reforma interna necessária
à ligação do imóvel à rede. Nesse sentido, com a assinatura do termo de adesão, o
imóvel é fotografado e a obra é agendada e executada.
O custo médio de uma obra para conectar a residência de uma família à rede de
esgoto é, em média, de R$1.820, sendo, pois, um impeditivo para quem tem renda
familiar de até 3 salários mínimos. É justamente esse o critério utilizado pela Sabesp
para decidir quem tem o direito de acesso ao benefício.
Importante mencionar que o programa tem abrangência em 25 municípios
operados pela Sabesp e que o investimento é de R$349,5 milhões, sendo 80%
custeados pelo Governo do Estado de São Paulo, por meio dos créditos relativos aos
dividendos ou juros sobre capital próprio devidos pela Sabesp, os quais constarão no

orçamento do estado em conta apropriada e 20% pela Sabesp, segundo o art. 4º, da
mencionada Lei Municipal nº 14.687/2012, que criou o programa.
O programa de subsídios possui tempo determinado de implantação de oito
anos, devendo a Sabesp alcançar metas anuais de ligações.
Como se vê, por se tratar de subsídio e não de política de transferência de
renda condicionada, o benefício é oferecido apenas aos usuários do sistema Sabesp
e não ao restante da população do estado de São Paulo.
5.3 Experiência nacional: município de Araraquara
O município de Araraquara possui cerca de 200 mil habitantes e tem sua economia
fortemente vinculada ao setor agroindustrial. Tem elevado grau de urbanização
(95,82%) e PIB per capita de 11.340 reais/ano, e os serviços de saneamento básico
são prestados pelo Departamento de Água e Esgoto – DAEE desde a década de 60.
Os indicadores relacionados ao setor de saneamento são extremamente posi
tivos. Em 2001, o município já contava com 100% de abastecimento de água potável
e 100% de coleta de esgoto. E, em 2003, o município já contava também com 99,57%
de tratamento de esgotos coletados.12
Apesar de ótimos indicadores, o município de Araraquara possui cerca de
10% de seus domicílios com renda per capita de até 1/2 salário mínimo. Dessa
forma, questiona-se qual foi a estratégia adotada pelo município para universalizar os
serviços de saneamento básico em um lapso temporal relativamente baixo, tendo em
vista que um número considerável da sua população pode ser considerado de baixa
renda.
A resposta para esse questionamento pode ser construída a partir das
informações compiladas por Souza (2008), que identificou a utilização de subsídios
diretos pelo município para a universalização dos serviços de saneamento básico.
Segundo Lima (2008 apud SOUZA, 2008):
[A] obtenção de 100% de tratamento dos esgotos municipais origina-
se de uma estratégia que o município utilizou para captar recursos
necessários à construção de seu sistema de tratamentos de esgotos.
Basicamente, esta estratégia estava ancorada no estabelecimento de
equiparação da tarifa de esgoto à tarifa de água, cobrados de todos os
usuários a partir de 1997. Junto a esta equiparação de tarifas houve
ainda no mesmo período, uma majoração tarifária das contas de água
e de esgotos cujos objetivos explícitos eram a composição de um
fundo municipal para o financiamento da construção das estações de
tratamento de esgotos. Passadas a fase previstas e construídas as ETEs,
12
Atualmente, a população do município de Araraquara possui 97,42% de cobertura de água e 97,18% de
esgotamento sanitário. Do total do esgoto coletado 99,77% são tratados.

os valores referentes às contas de água e esgotos no município tiveram
seus preços reordenados, o que ocorreu em 2000 quando novamente a
tarifa de esgotos voltou a ser equivalente a 80% da tarifa de água.
E com relação à população de baixa renda, qual foi a estratégia adotada pelo
município de Araraquara? Continua o autor supramencionado:
[F]oi criado um Fundo Social do DAEE, cuja finalidade era oferecer
condições para que os usuários cuja situação econômico-financeira não
permitisse acesso aos serviços, conseguissem usufruir deste serviço
essencial. Desta forma, o Fundo Social do DAEE de Araraquara, dentro
de alguns parâmetros previamente estabelecidos, concede o benefício
de quitação dos débitos para famílias de baixa renda. Os recursos que
mantém este fundo são originados das multas cobradas das contas em
atraso referentes aos serviços prestados pelo DAEE.
Verifica-se, portanto, que o município de Araraquara, por meio de uma política de
subsídio direto à população de baixa renda, alcançou a universalização dos serviços
de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário.
6 Considerações finais
O presente artigo apresentou diretrizes para a implementação de uma política
de subsídio direto como alternativa viável de fomento a estimular o acesso regular e
contínuo dos serviços de saneamento prestados pelas empresas de serviços públicos
de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário e, por consequência,
o adimplemento das contas de água e de esgoto pelos usuários de baixa renda. Ao
mesmo tempo em que a política estimula a regularização dos usuários de baixa renda,
facilita os investimentos para a melhoria e universalização dos serviços prestados.
Inúmeras são as eficiências de uma política de subsídios diretos: (i) a redução
do volume total de recursos destinados ao prestador dos serviços; (ii) o tratamento
isonômico entre os usuários dos serviços; (iii) a possibilidade de diminuição do
índice de inadimplemento da população de baixa renda que, nos termos já expostos,
representa a maior parcela dos inadimplentes; (iv) a garantia do fluxo de caixa para a
prestadora dos serviços públicos de abastecimento de água potável e de esgotamento
sanitário para novos investimentos e melhorias no setor, especialmente para a
universalização dos serviços; e (v) as externalidades positivas ao meio ambiente.
No que tange à abrangência da política de concessão dos subsídios, o benefício
deve ser destinado somente aos usuários de baixa renda conectados ao sistema
do prestador dos serviços de forma que ela não desvirtue a lógica implementada
pela LNS, que, repise-se, trata-se de mecanismo para garantir a sustentabilidade do
sistema tarifário daquele que presta os serviços de abastecimento de água potável e
de esgotamento sanitário.

Water and sewage public services: direct subsidies as a means for universalization
Abstract: This article discusses the implementation of direct subsidy policy for the low-income population
as to development a viable alternative to make sustainable water and sewage services in areas with low
water supply rate and sewage and high incidence of delinquency users who cannot afford to pay for water
and sewer bills.
Keywords: National Sanitation Law. Direct subsidy policy. Low-income population.
Referências
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de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, e dá outras providências.
BRASIL. Lei 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento
básico.
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Resultados. Centro de Políticas Sociais. Fundação Getúlio Vargas, 2011.
ECLAC – Economic Commission for Latin America and the Caribbean. Report on the Second Workshop
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Chile, 1998.
GARCIA, M. G. P.; BERNARD, A. B. A. A provisão pública e privada de infra-estrutura e desenvolvimento
econômico (texto para discussão nº 32). Rio de Janeiro: PUC/Departamento de Economia, 1995.
JORGE, Wilson Edson. A política nacional de saneamento pós-64. 1987. Tese (Doutorado) –
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KELMAN, J. O subsídio eficaz. In: BRASIL. O pensamento do setor de saneamento no Brasil:
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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. PNAD 2013 – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. SNIS 2012 e 2013 – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento.
MOREIRA, J. N. M. Custos e preços como estratégica gerencial numa empresa de saneamento. 1998.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 1998.
NERY JÚNIOR, Nelson. Princípios do processo civil na Constituição Federal. 5. ed. rev. e ampl. São
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SOUZA, Jefferson Costa de. Saneamento básico: universalização, subsídio e meio ambiente. 2008.
Dissertação (Mestrado) – Universidade de Brasília, Brasília, 2008.
VARIAN, H. R. Microeconomic analysis. Nova York: Norton & Company, 1992.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
VASCONCELOS, Andréa Costa de; MARCATO, Fernando S. Serviços públicos de água
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Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 13, n. 52,
p. 27-44, out./dez. 2015.
Recebido em: 21.11.2015
Aprovado em: 12.12.2015

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