Trabalho apresentado à Coordenação do Curso de Geografia da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para obtenção do título de Licenciado em Geografia.

1. UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS GEOGRÁFICAS
LICENCIATURA EM GEOGRAFIA
JOSÉ RAFAEL DE LIMA
ENTRE OS RISCOS NATURAIS E OS DESASTRES
SOCIOAMBIENTAIS: EXERCÍCIO SOBRE AS
CONDIÇÕES DE VULNERABILIDADE NA CIDADE DO
RECIFE
RECIFE
2015

2. JOSÉ RAFAEL DE LIMA
ENTRE OS RISCOS NATURAIS E OS DESASTRES
SOCIOAMBIENTAIS: EXERCÍCIO SOBRE AS
CONDIÇÕES DE VULNERABILIDADE NA CIDADE DO
RECIFE
Trabalho apresentado à
Coordenação do Curso de Geografia
da Universidade Federal de
Pernambuco, como requisito parcial
para obtenção do título de
Licenciado em Geografia
Orientador: Profª Dra.Edvânia Torres Aguiar Gomes
RECIFE
2015

3. UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS GEOGRÁFICAS
LICENCIATURA EM GEOGRAFIA
FOLHA DE APROVAÇÃO
JOSÉ RAFAEL DE LIMA
ENTRE OS RISCOS NATURAIS E OS DESASTRES SOCIOAMBIENTAIS:
EXERCÍCIO SOBRE AS CONDIÇÕES DE VULNERABILIDADE NA CIDADE
DO RECIFE
Trabalho apresentado à Coordenação do Curso de Geografia da Universidade
Federal de Pernambuco, como requisito obrigatório para obtenção do título de
Licenciado em Geografia.
Recife, 23 de Fevereiro de 2015
____________________________________________________
Orientadora: Profª Dra. Edvânia Torres Aguiar Gomes - UFPE
____________________________________________________
Profª Mariana Zerbone Alves de Albuquerque – UFRPE
____________________________________________________
Profº Gevson Andrade – UPE

4. Dedico este trabalho a minha mãe, Sra. Josefa
Maria de Lima, que em toda a sua vida fez
todos os esforços, mesmo com a distância,
para que eu e minha irmã pudéssemos atingir
nossos objetivos.

5. AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por ter atingido mais um objetivo e conseguir concluir minha
segunda graduação.
Agradeço aos meus pais, Sr. José Sebastião e Sra. Josefa Maria, por todo o
apoio que sempre me deram na conquista dos meus objetivos, sempre com
seus incentivos.
Agradeço minha irmã Ana Rafaela, sempre prestativa e companheira,
principalmente nos momentos mais difíceis.
A ProfªEdvânia Torres pelo apoio e orientação neste trabalho e na área de
Geografia Urbana.
A Universidade Federal de Pernambuco por ter me dado mais uma
oportunidade de conseguir alcançar meus objetivos e sempre melhorar meus
conhecimentos.
A Fábio Lelis pela ajuda e apoio dado nos momentos de maior sufoco
principalmente na realização deste trabalho e na conclusão do curso.
Aos colegas e professores do curso de Licenciatura em Geografia pela
construção coletiva do conhecimento.
Aos meus gerentes da Regional Sul da Secretaria Executiva de Defesa Civil da
Prefeitura da Cidade do Recife, Selma Borges e ErmesonSuame, pelo apoio
dado nos momentos difíceis e durante o curso.
Aos meus amigos e colegas de Secretaria Executiva de Defesa Civil da
Prefeitura da Cidade do Recife, em especial a Taciara Dutra e Cynthia Tenório
da regional Sul e a Keila Ferreira, gerente geral de atenção social, pelo apoio,
ajuda e orientações durante mais esta trajetória.

6. Visto que o processo de produção do
conhecimento é coletivo, a constituição da
Geografia Urbana deve ser colocada nessa
perspectiva.
Ana Fani

7. RESUMO
LIMA, José Rafael de. Entre os Riscos Naturais e os Desastres
Socioambientais: exercício sobre condições de vulnerabilidade na cidade
do Recife. Trabalho de conclusão do curso de Licenciatura em Geografia –
Universidade Federal de Pernambuco. Recife, 2015.
O processo acelerado de urbanização ocorrido no Brasil durante a segunda
metade do século XX não veio acompanhado de investimentos em
infraestrutura nas cidades brasileiras, acarretando grandes problemas urbanos.
O objetivo deste trabalho é apresentar a realidade das ocupações nas áreas de
morro do Recife assim como as ações que vem sendo realizada para se
minimizar os problemas relativos a essa ocupando como forma de diminuição
dos riscos ambientais. A ocupação de áreas ambientalmente frágeis, como
margens de rios e nos morros com declives acentuados, realizada pela
população de baixa renda gera o surgimento de assentamentos subnormais,
constituída por habitações precárias e com a ausência de infraestrutura urbana
como saneamento ambiental, coleta de resíduos sólidos, além da precarização
dos serviços sociais como saúde e educação. Os investimentos nos programas
habitacionais durante o governo militar e no atual momento ainda não
conseguiram suprir o alto déficit habitacional, assim como melhorar
significativamente as infraestruturas das localidades já consolidadas. Alguns
marcos jurídicos foram implementados durante as últimas décadas, tendo o
Estatuto da Cidade a principal lei federal que trata da Política Urbana e os
Planos Diretores Municipais a principal lei municipal ao qual as cidades podem
implementar o processo de planejamento e gestão do solo urbano. Diante dos
grandes problemas enfrentados pela população de baixa renda residentes nas
áreas ambientalmente frágeis localizadas em morros, decorrentes da forma
inadequada de ocupação, ocasionando principalmente os deslizamentos de
barreiras, ainda pode-se levantar alguns mecanismos que possibilitam um
monitoramento e mesmo minimização de acidentes. O Recife possui um
grande histórico de deslizamentos, mas que vem sendo revertido com a
implementação de ações estruturais e não-estruturais que tem evitado a
ocorrência de grandes desastres. A diminuição dos fatores de risco tem sido
um dos objetivos a serem alcançados no intuito de se evitar a ocorrência de
vítimas nesses desastres.
Palavras-Chave: Geografia Urbana. Área de Risco. Vulnerabilidade. Recife.

8. ABSTRACT
LIMA,JoséRafael. The Environmental Risks and Social Vulnerability: Case
study by Occupancy of Recife hill areas. Geography Course Final Paper-
FederalUniversity of Pernambuco.Recife,2015.
The accelerated process of urbanization that happened in Brazil during the
second half of the twentieth century did not come accompanied by investments
in infrastructure in Brazilian cities, leading to major urban problems. The
objective of this paper is to present the reality of occupations in the hill areas of
Recife as well as the actions that have been performed to minimize the
problems related to this occupation as a way to reduce environmental risks. The
occupation of environmentally fragile areas such as riverbanks and in the hills
with steep slopes, held by the low-income population generates the emergence
of substandard settlements, consisting of substandard housing and with the lack
of urban infrastructure such as: environmental sanitation, solid waste collection
in addition to the precariousness of social services like health and education.
Investments in housing programs during the military government and currently
have not meet the high housing deficit yet, as well as significantly improve the
infrastructure of the locations already consolidated. Somelegal frameworkshave
been implementedduringthepast decades havingCity Statutethemainfederal law
thatdeals with theUrban Policyand the MunicipalMaster Plansthe mainmunicipal
lawto whichcities canimplementthe process ofplanning andurban
landmanagement. Given the major problems faced by low-income residents in
environmentally fragile areas located on hills, resulting from inadequate
occupation, mainly causing landslides barriers, still can raise some mechanisms
which enable monitoring and even minimizing accidents. Recife has a long
history of landslides, but that has been reversed with the implementation of
structural and non-structural actions that have avoided the occurrence of major
disasters. The reduction of risk factors has been one of the objectives to be
achieved in order to avoid the occurrence of victims in these disasters.
Keywords: UrbanGeography. Risk Area. Vulnerability.Recife.

9. LISTA DE FIGURAS
Figura 01 – Ciclo de Gestão da Defesa Civil......................................... 48
Figura 02 – Ação Estrutural - Obras de Contenção de Encosta........... 49
Figura 03 – Ação Não-Estrutural – Ação Informativa nas Escolas........... 50
Figura 04 – Área atingida pela enchente em Palmares........................ 51
Figura 05 – Mapa de Risco do Recife................................................... 53
Figura 06 – Setorização dos Pontos de Risco Zona Norte e Zona Sul do
Recife............................................................................................................. 54
Figura 07 – Vulnerabilidade e suas interações...................................... 55
Figura 08 – Área vulnerável a desastre – Realização de Monitoramento... 56
Figura 09 – Diagrama de Desastre Natural............................................ 58
Figura 10 – Mapa de Localização da Cidade do Recife............................ 61
Figura 11 – Mapa de relevo........................................................................ 62
Figura 12 – Climograma do Recife........................................................ 64
Figura 13 – Mapa hidrográfico....................................................................... 66
Figura 14 – Mapa do Recife no século XVI................................................... 67
Figura 15 – Vista de Olinda para o Porto do Recife no século XVII....... 68
Figura 16 – Cidade Maurícia em 1644....................................................... 69
Figura 17 – Mapa geral da cidade do Recife, com as vilas construídas
pela Liga Social Contra o Mocambo de 1939 e 1942.................................... 73
Figura 18 – Mocambos do Recife 70..................................................... 73
Figura 19 – Mapa das Zonas Especiais de Interesse Social do Recife..... 86
Figura 20 – Ocupação desordenada em área ambientalmente frágil no
Bairro da Guabiraba, Zona Norte do Recife................................................ 88
Figura 21 – Mapa Geológico do Recife....................................................... 90
Figura 22 – Residência em situação de Risco Muito Alto............................. 91
Figura 23 – Presença de Lixo despejado diretamente no talude............ 92
Figura 24 – Cano de Águas servidas diretamente sobre a barreira............. 92
Figura 25 – Deslizamento de Barreira na Lagoa Encantada em 2010....... 94
Figura 26 – Abordagem nos Morros - Ciclo de Intervenção.......................... 95
Figura 27 – Ações Estruturais de Retaludamento no Bairro do Jordão...... 96
Figura 28 – Obra de Contenção e Drenagem no Bairro do Jordão.......... 97
Figura 29 – Colocação de Lona Plástica em área de risco...................... 98
Figura 30 – Aplicação de Gel Impermeabilizante em área de risco......... 98
Figura 31 – Ação Porta-a-porta na localidade de Costa Porto, Bairro do
Jordão....................................................................................................... 99
Figura 32 – Ação Informativa na Escola...................................................... 100
Figura 33 – Oficina de Capacitação do Nudec-Jovem............................. 101

10. LISTA DE TABELAS
Tabela 01 – População Brasileira.............................................................. 27
Tabela 02 – Índice de Urbanização.............................................................. 27
Tabela 03 – Sistema Financeiro da Habitação (1964-1986)
Produção de Unidades Habitacionais por períodos.................................. 30
Tabela 04 – Necessidades Habitacionais conforme o Plano Nacional de
Habitação.................................................................................................. 36
Tabela 05 – Distribuição dos municípios conforme a quantidade de seus
moradores (2014)........................................................................................ 39
Tabela 06 – Liga Social Contra os Mocambos – Casas Projetadas,
construídas e a construir....................................................................... 74
Tabela 07 – População do Recife................................................................. 77
Tabela 08 – Características dos Domicílios Particulares Ocupados -
Situação de aglomerados subnormais........................................................ 79
Tabela 09 – Condição de ocupação do domicílio........................................ 79
Tabela 10 – Forma de abastecimento de água.......................................... 80
Tabela 11 – Tipo de Esgotamento Sanitário.............................................. 81
Tabela 12 – Destino do Lixo.................................................................. 82
Tabela 13 – Existência de Energia Elétrica................................................. 82
Tabela 14 – Características e localização predominantes do sítio urbano... 87

11. LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 – População Brasileira........................................................... 26
Gráfico 02 – Evolução da Taxa de Urbanização................................... 27
Gráfico 03 – Déficit Habitacional no Brasil............................................. 38
Gráfico 04 – Evolução da População do Recife.................................... 77
Gráfico 05 – Mortes por Deslizamento........................................................ 93
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 – Classificação dos Riscos.................................................. 45
Quadro 02 – Principais ações do ciclo de gestão de risco e gerenciamento
de desastres............................................................................................. 48
Quadro 03 – Definição dos Níveis de Risco.......................................... 52
Quadro 04 – Classificação dos desastres quanto a sua intensidade,
evolução e origem....................................................................................... 59

12. SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO.................................................................................... 12
2. A URBANIZAÇÃO ACELERADA NO BRASIL............................... 18
2.1 Problemas Ambientais Urbanos...................................... 39
3. ENFOCANDO CONCEITOS.............................................................. 43
3.1 Risco Socioambiental................................................... 43
3.2 Susceptibilidade e Vulnerabilidade................................... 54
3.3 Desastres Socioambiental................................................. 57
4. O PROCESSO DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO NO
RECIFE................................................................................................... 61
4.1. Caracterização Geral........................................................ 61
4.2 Caracterização Física do Recife........................................ 62
4.3 Síntese da Ocupação do Recife.......................................... 66
4.4 Caracterização Habitacional e Populacional do Recife.... 77
5. A ocupação irregular do solo nas áreas ambientalmente
frágeis: Ocupando vazios..................................................................... 84
5.1 Caracterização da ocupação das áreas de Morro do
Recife................................................................................................... 84
5.2 Problemas Urbanísticos da Ocupação dos Morros do
Recife.................................................................................................... 87
5.3 Ações para enfrentar os problemas de Ocupação dos
Morros............................................................................................ 94
5.3.1. Ações Estruturais............................................................ 96
5.3.2. Ações Não-estruturais................................................... 97
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................... 102
REFERÊNCIAS................................................................................... 104
APÊNDICE 01 – PLANO DE AULA
APÊNDICE 02 – EXERCÍCIO DIDÁTICO

13. 12
1. INTRODUÇÃO
O processo de ocupação das cidades brasileiras ensejou em modos de
ocupação do espaço urbano com características bem marcantes e bastante
particularizadas em relação à realidade local. Partindo do litoral, ainda durante
o período colonial, a ocupação do território brasileiro foi marcada pela
constituição de pontos estratégicos ao que concerne a questão político-
administrativa. Nas primeiras décadas, o modo de apropriação da nova terra
por parte dos portugueses se desenvolveu através de feitorias ao longo de
determinado trecho do litoral brasileiro, no intuito de explorar uma riqueza
natural então encontrada – pau-brasil. Algumas dessas feitorias deram no
momento seguinte à origem das primeiras aglomerações populacionais, se
tornando pontos estratégicos do ponto de vista econômico. O fator econômico
tendeu a influenciar ao longo dos séculos o modo de ocupação do espaço
brasileiro, principalmente ao que se refere às áreas urbanas, partindo da
escolha privilegiada de determinadas porções de terra, até a extensão da
ocupação territorial por parte de restritos grupos familiares, principalmente
durante o período colonial com as plantações de cana para a produção de
açúcar nos engenhos.
Dentro do processo de ocupação das cidades brasileiras, o ponto de
destaque se dá na rápida inversão da taxa de urbanização verificada na
segunda metade do século XX, em especial durante os censos de 1960 e
1970. A acelerada urbanização brasileira no século XX se baseia em alguns
fatores principais, dentre os quais a crescente industrialização de algumas
cidades se destaca, como no caso de São Paulo, que deixa de ser um simples
vilarejo no fim do século XIX para se tornar a principal cidade do país,
concentrando 5% de toda a população nacional no começo do século XXI, o
que vem a representar aproximadamente 10 milhões de habitantes de acordo
com dados do IBGE1
apenas na capital paulista, e um montante de 18 milhões
em sua Região Metropolitana. A rápida industrialização de São Paulo resultou
em diversos processos urbanos, dentre os quais, o êxodo rural e a forte
1
De acordo com o Censo Demográfico do IBGE realizado em 2010, o município de São Paulo possuía
uma população de 11.253.503 habitantes. O Estado de São Paulo detinha uma população de acordo
com o mesmo censo de 41.262.199 habitantes.

14. 13
migração interna, com grandes contingentes populacionais advindos de outras
regiões do país, como do Nordeste; a expansão periférica da cidade, atrelado
ao crescimento desordenado, com falta de infraestrutura básica (serviços
urbanos como as redes de água, esgoto, energia, assim como de serviços
sociais de educação e saúde, entre outros).
Ao longo do século XX, o mesmo fenômeno verificado na cidade de São
Paulo pode ser presenciado em diversas outras cidades brasileiras, com maior
intensidade nas principais capitais como Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto
Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza e Brasília (esta última teve sua construção
efetivada a partir de 1956 com grande contingente populacional advindo dos
diversos Estados do país, principalmente de nordestinos).
A cidade do Recife verificou na segunda metade do século, assim como
as demais cidades citadas anteriormente, o rápido crescimento urbano, com
uma população migrante das cidades menores do Estado de Pernambuco, com
o objetivo de alcançarem novas oportunidades de serviços e empregos. Desde
o período colonial, em decorrência do cultivo da cana para a produção de
açúcar nos engenhos espalhados pela atual Zona da Mata, o Estado sempre
teve destaque no cenário nacional, vindo sua capital a perder importância no
século XIX, com a entrada de novos produtos na cadeia produtiva, como o café
na Região Sudeste, fator que impulsionou o desenvolvimento do Estado de
São Paulo.
“O dinamismo da cidade, que era grande em princípios do século XIX,
começa a cair com a perda do dinamismo da economia açucareira e com o
surgimento da cultura do café, no Centro-Sul do País, transferindo-se o centro
dinâmico da economia para essa região.” (ALVES, 2009, pg.50)
Ao longo da segunda metade do século XX, diversas indústrias foram se
instalando em Recife e na sua Região Metropolitana, com a formação de
distritos industriais instalados ao longo dos grandes eixos de desenvolvimento,
como na BR-101 e na BR-232.
“O processo de industrialização do setor açucareiro, iniciado no final
do século XIX, as secas que afetaram o setor rural, sendo decisivas
as de 1915 e 1919, e o processo de industrialização experimentado
na cidade motivam uma grande migração de população “expulsa” do
campo ou em busca de emprego nas fábricas que se pretendiam

15. 14
instalar, o que supõe absorver um grande contingente.” (ALVES,
2009, pg.53).
Do ponto de vista urbano, a primeira metade do século XX marcou
diversas transformações na configuração da cidade do Recife, com especial
destaque para a Reforma Urbana implementada no Bairro do Recife a partir de
1909. O processo então aplicado tinha como objetivo principal a modernização
do bairro com foco no embelezamento e higienização da cidade. A
preocupação habitacional e o direcionamento às populações de baixa renda
foram negligenciados durante esse período. Apenas na década de 1930, o
então governador Agamenon Magalhães cria um programa no intuito de
erradicar determinados tipos habitacionais, com baixa qualidade construtiva e
localizados em áreas com potencial imobiliário alto por se localizarem próximos
às áreas centrais, os denominados Mocambos (BONDUKI, 2014). Atrelado à
expansão industrial esta a necessidade de promover uma expansão da cidade
com a construção habitacional, vindo com a instalação de diversos conjuntos
habitacionais durante o período militar, através dos chamados Conjuntos
Habitacionais (COHABs) por meio da construção de diversas Unidades
Residenciais (UR’s) (BONDUKI, 2014; LIMA, 2012). A valorização das terras
nas áreas mais centrais da cidade e a ausência de terrenos em condições
ambientais favoráveis faz com que a população de baixa renda comece a
ocupar áreas cada vez mais distantes do centro e consequentemente,
ambientalmente frágeis.
O processo de urbanização do Brasil atrelado à baixa capacidade de
Planejamento Urbano dos entes governamentais resulta na soma constante de
problemas nas cidades brasileiras, tais como a baixa qualidade dos serviços
públicos como transportes, habitação, saneamento, saúde, educação, assim
como ausência de marcos regulatórios como legislação urbanística que
discipline o uso e ocupação do solo atrelado a uma fiscalização eficiente. Os
problemas nas cidades brasileiras decorrentes da falta de um planejamento
urbano efetivo resulta na ocupação de áreas com grandes vulnerabilidades
sociais e ambientais, vindo a ocasionar possíveis desastres com perdas
econômicas, sociais e principalmente de vidas humanas.

16. 15
A estruturação de órgãos específicos como as Defesas Civis nas três
esferas de governo tem possibilitado nos últimos anos uma melhor organização
administrativa no enfrentamento dos problemas urbanos na tentativa de se
minimizar a ocorrência de desastres. Um marco importante decorre de diversos
desastres ambientais que resultou na perda de vidas humanos já neste século
como as enchentes ocorridas em 2008 em Santa Catarina, em 2010 em
Alagoas e Pernambuco, e os deslizamentos de terra ocorridos no Rio de
Janeiro entre os anos de 2010 e 2011. (Guia do Estudante – Atualidades, 2011,
pg.114)
A percepção do risco por parte da população também faz com que a
mesma comece a cobrar dos governos locais uma maior preocupação ao que
concerne a implementação de políticas públicas referentes à proteção e defesa
civil. De acordo com as diretrizes e princípios definidos na 2ª Conferência
Nacional de Proteção e Defesa Civil realizada em Brasília em Novembro de
2014:
A Proteção e Defesa Civil deve fazer parte do currículo escolar em
todos os níveis de ensino, sendo: a) incorporada na matriz curricular
como tema transversal e/ou capacitação, utilizando os agentes de
proteção e defesa civil como multiplicadores do conhecimento; b)
implementada à LDB e na matriz curricular dos municípios e dos
estados e demais políticas, nas três esferas de governo, respeitando
as peculiaridades municipais, estaduais e regionais; c) articulada
junto à universidade (pública e privada) e entidades de pessoas com
deficiência, a partir do fomento à formação continuada, pesquisa e
extensão, com ênfase na sustentabilidade planetária. (Princípio 82,
2ªCNPDC)
O processo de ocupação irregular do solo enseja alguns conceitos que
irão embasar o desenvolvimento do referido trabalho. Os principais conceitos
que consubstanciarão os processos antrópicos do solo, aos quais irão
influenciar a forma de tratamento e percepção dos condicionantes
socioambientais dizem respeito ao risco, vulnerabilidade e desastre, que irão
reverberar na forma como a população irá participar da gestão do risco
juntamente com os agentes governamentais, na tentativa de construção de
modelos de cidades resilientes.

17. 16
A conceituação de risco de acordo com o Ministério da Integração
Nacional, do Governo Federal, se baseia nos conceitos básicos proposto pela
ONU (Organização das Nações Unidas), servindo de base no gerenciamento
de Risco.
Segundo a Secretaria Executiva de Defesa Civil do Governo Federal,
risco vem sendo conceituado como a “possibilidade de danos causados por
eventos físicos ou fenômenos da natureza ou atividade humana, que podem
resultar em perdas de vidas ou ferimentos, danos à propriedade, rupturas
sociais e econômicas ou degradação ambiental.” (Ministério das Cidades,
2008, pg.14)
A conceituação de risco está envolta em algumas definições
particularizadas de acordo com os fenômenos aos quais estarão relacionados.
Partindo da definição de riscos naturais como sendo os processos ou
fenômenos naturais que ocorrem na biosfera e podem resultar em danos,
podem ser classificados de acordo com sua origem em: geológicos,
hidrometeorológicos ou biológicos.
O presente trabalho tem como objetivo geral apresentar a realidade das
ocupações nas áreas de morro do Recife assim como as ações que vem sendo
realizadas para se minimizar os problemas relativos a essa ocupando como
forma de diminuição dos riscos ambientais.
Serão enfocados os seguintes objetivos específicos:
Conceituais
 Apresentar os conceitos de risco, vulnerabilidade e desastre ambiental,
como forma de associar à realidade social da população que habita os
ambientes vulneráveis e com iminência da ocorrência de desastres.
 Abordar teórica e empiricamente o entendimento do modo de ocupação
do espaço urbano na cidade do Recife.
Procedimentais
 Discutir o processo de urbanização acelerada ocorrido no Brasil, assim
como as suas consequências para o espaço urbano;
 Apresentar os principais problemas urbanos decorrentes da ocupação
de áreas ambientalmente frágeis;

18. 17
 Associar as práticas dos moradores das áreas de risco com a ocorrência
de desastres na cidade do Recife.
Atitudinais
 Despertar nos alunos o senso crítico sobre o processo de ocupação do
espaço urbano;
 Associar as formas de minimização de desastres com o seu ambiente
cotidiano;
 Apresentar técnicas de como melhorar o meio urbano onde os alunos
residem com a inserção de novas práticas de preservação, objetivando a
diminuição de acidentes.
O trabalho está estruturado no capítulo 02 na conceituação de
urbanização, descrição do processo de urbanização ocorrido no Brasil e as
consequências dessa aceleração com apresentação dos principais problemas
urbanos, principalmente aqueles relacionados ao modo de ocupação do
espaço. O capítulo 03 irá enfocar nos conceitos de risco, vulnerabilidade e
desastres como forma de embasamento teórico para fundamentar os
problemas existentes no processo de ocupação das áreas ambientalmente
frágeis. O capítulo 04 irá abordar de forma descritiva a caracterização geral
com enfoque nas questões físicas, históricas, populacional e habitacional do
Recife. O capítulo 05 irá abordar a questão do risco existentes nas áreas de
encosta da cidade do Recife, assim como as ações estruturais e não-
estruturais que vem sendo realizadas pela prefeitura no intuito de se minimizar
a ocorrência de acidentes com vítimas na cidade. Por fim, as considerações
finais irão abordar de modo crítico os problemas decorrentes da falta de um
planejamento efetivo que possibilitou a existência de habitações em
assentamentos subnormais e a existência de riscos socioambientais
decorrentes das ocupações nas áreas ambientalmente frágeis.

19. 18
2. A URBANIZAÇÃO ACELERADA NO BRASIL
O presente capítulo tem como objetivo apresentar a conceituação de
urbanização, descrição do processo de urbanização ocorrido no Brasil e as
consequências dessa aceleração com apresentação dos principais problemas
urbanos, principalmente aqueles relacionados ao modo de ocupação do
espaço. O capítulo irá enfocar de forma sucinta o processo de urbanização no
Brasil que veio resultar em alguns problemas ambientais urbanos, com
destaque para a ocupação de áreas ambientalmente frágeis como a encosta de
morros, resultando em graves desastres ao longo das últimas décadas.
A definição do processo de urbanização no Brasil parte da conceituação
inicial de urbanização como forma de delimitação temática. “Urbanização
refere-se ao aumento da porcentagem de população urbana em relação à
porcentagem da população rural” (TERRA, 2011, pg. 361). A mesma autora
ainda define como sendo “o processo de crescimento da população urbana em
ritmo mais acelerado que o crescimento da população rural. Esse processo
sinaliza a transição de um padrão de vida econômico apoiado na produção
agrícola para outro, baseado na indústria, no comércio e nos serviços”
(TERRA, 2011, pg. 358). “Em geografia, urbanização é um conceito
populacional que indica o crescimento da parcela da população que vive nas
cidades, em comparação com a das zonas rurais (GUIA DO ESTUDANTE –
ATUALIDADES, 2010, pg.55). Em outras áreas do conhecimento, a definição
de urbanização ganha novos conceitos, complementando a conceituação
definida em geografia. “Em arquitetura e urbanismo, refere-se aos recursos que
a cidade oferece, como água encanada, asfaltamento, aterro sanitário e
transportes públicos.Nesse sentido, urbanizar é dotar uma área de
infraestrutura urbana”(GUIA DO ESTUDANTE – ATUALIDADES, 2010, pg.38).
Para o IBGE, é considerada uma área como sendo urbana a sede dos
municípios (denominada cidade) e a sede dos distritos (denominada de vila),
independente do tamanho ou infraestrutura oferecida.
No Brasil é considerada zona urbana toda sede de município ou
distrito, não importando a concentração de pessoas que vivem no
local [...]. Assim, se um grupo pequeno de pessoas vive na sede de

20. 19
um distrito, elas são consideradas população urbana,
independentemente da densidade populacional (total de pessoas por
área) e dos recursos que o local oferece (GUIA DO ESTUDANTE –
ATUALIDADES, 2010, pg. 38).
De ocupação inicial partindo do litoral, com a instalação de vilas ao longo
da costa brasileira, a população residente nesses núcleos urbanos ainda era
bastante incipiente face às condições de vida ali presentes. Até o século XIX
viver nas áreas rurais era o principal habitat da população brasileira. Apenas
com a virada do século e a melhoria das condições de infraestrutura das
cidades, as mesmas passam a ganhar destaque e servir de atração para a
população brasileira.
Alguns fatores contribuíram para o processo de urbanização no Brasil,
que decorre principalmente do chamado êxodo rural, ou seja, da migração
rural-urbana ocorrida com maior aceleração na segunda metade do século XX.
O êxodo rural decorre de alguns fatores como:
 Industrialização das cidades;
 Melhoria da infraestrutura urbana;
 Trabalhador livre (decorrente do fim da escravidão e a
implantação de leis trabalhistas ainda na primeira metade do século XX);
 Mecanização do campo;
Como explicado por Maricato (2002, pg.17),
[...] Considerando o universo das Américas, o Brasil já apresentava
cidades de grande porte desde o período colonial, mas é somente a
partir da virada do século XIX e das primeiras décadas do século XX
que o processo de urbanização da sociedade começa realmente a se
consolidar, impulsionado pela emergência do trabalhador livre, a
proclamação da República e uma indústria ainda incipiente que se
desenrola na esteira das atividades ligadas à cafeicultura e às
necessidades básicas do mercado interno.
A primeira metade do século XX ainda e marcada pela forte influência do
campo nas relações sociais, econômicas e políticas, a exemplo das relações
de poder na definição dos presidentes centrada na política do Café-com-Leite
(São Paulo – Minas Gerais). Com o início do processo de industrialização

21. 20
verificado na década de 1930, o país começa a presenciar novos fenômenos,
principalmente ao que concerne o modo de vida da população. Os fatores
apresentados acima começam a se acelerar nesse período, em decorrência
dos problemas enfrentados pelo país diante da grave crise econômica
internacional, explodida em 1929 nos Estados Unidos, do pós Primeira Guerra
Mundial e eminência de uma Segunda Grande Guerra, que veio expor o
problema da dependência do país a produtos industrializados advindos do
exterior e impôs ao Brasil a necessidade de produção local aos produtos então
importados.
A economia manteve seu epicentro no setor agrário exportador até
1930, quando ocorre o que Florestan Fernandes denomina de a
revolução burguesa no Brasil. O Estado passa então a investir
decididamente em infraestrutura para o desenvolvimento industrial
visando à substituição de importações. A burguesia industrial assume
a hegemonia política na sociedade sem que se verificasse uma
ruptura com os interesses hegemônicos estabelecidos. (MARICATO,
2002, pg. 17)
A população antes residente nas áreas rurais começa definitivamente a
migrar para os núcleos urbanos, principalmente para as regiões de maior
desenvolvimento do país, como o eixo centro-sul e as capitais dos Estados,
como Recife e Salvador, que já dispunham de certo desenvolvimento regional
desde o período colonial.
As indústrias da Região Sudeste, especialmente na cidade de São
Paulo, exerceram enorme poder para atrair a força de trabalho para
os centros urbanos. Mas regiões como o Centro-Oeste,
especialmente com a fundação de Brasília (1960), e o Sul também
possuem muitos habitantes nas cidades. Os menores níveis de
urbanização encontram-se na Amazônia e no Nordeste. (GUIA DO
ESTUDANTE – GEOGRAFIA, 2011, pg. 93)
As cidades começam a ganhar novos contornos com o aumento da sua
população e as novas atividades que passam a exercer. O advento de novos
meios de transporte com a chegada das ferrovias, e novos meios de
comunicação como o telégrafo e o telefone, possibilitaram novos horizontes

22. 21
para os que residiam nas áreas urbanas, o que impulsionou o processo de
migração campo-cidade.
O processo de urbanização no mundo decorre da Revolução Industrial
desde o século XVIII e verificada principalmente no século XIX na Europa e nos
Estados Unidos, fazendo com que a população diante de novos desafios
começasse a migrar para as cidades atrás de novas perspectivas de vida. A
urbanização iniciada ainda nos fins do século XVIII possibilitou uma gradativa
modificação na estrutura urbana das cidades, que foram se adaptando ao
elevado contingente população que começavam a receber.
Na Europa, o desenvolvimento da indústria durou muito tempo e
levou a uma urbanização lenta, que permitiu maior planejamento no
crescimento das cidades, seja no projeto de áreas residenciais, seja
na construção de redes de água e esgoto, de eletricidade, de ruas e
avenidas, de linhas de trem e metrô, além de serviços públicos como
escolas, hospitais etc. (GUIA DO ESTUDANTE – ATUALIDADES,
2010, pg. 37)
Diferente do processo ocorrido nos países desenvolvidos, os países da
América Latina apresentam um processo de urbanização concentrado na
segunda metade do século XX, ocasionando sérios problemas urbanos, com o
inchaço das cidades que não apresentavam infraestrutura urbana e social
adequadas e não tiveram tempo suficiente para se adaptarem as novas
exigências advindas da população. “Nos atuais países em desenvolvimento, a
industrialização ocorreu de forma mais acelerada apenas após a II Guerra
Mundial, como é o caso do Brasil e provocou maior urbanização nos últimos 60
anos”. (GUIA DO ESTUDANTE – ATUALIDADES, 2010, pg. 37).
A intensificação do processo de urbanização no Brasil inicialmente
ocorre em algumas poucas cidades. Conforme descrito por SANTOS (2009)
apenas três cidades possuíam população superior a cem mil habitantes nos
anos de 1890: Rio de Janeiro com 522.651, Salvador com 174.412 e Recife
com 111.556 e São Paulo possuía apenas 64.934 habitantes. Mas ao passo de
10 anos, o crescimento populacional nessas cidades se avolumou, com São
Paulo chegando a crescer a cifras de aproximadamente 26% ao ano, chegando
a um contingente de 239.820 habitantes na virada do século XX e se tornando

23. 22
a segunda maior cidade do país, apenas atrás da então capital da República, a
cidade do Rio de Janeiro.
Pode-se grosseiramente admitir que a base econômica da maioria
das capitais de estado brasileiras era, até o fim da Segunda Guerra
Mundial, fundada na agricultura que se realizava em sua zona de
influência e nas funções administrativas públicas e privadas, mas,
sobretudo públicas. É o que explica as oscilações indicadas ou uma
relativa estagnação do crescimento populacional, mediante
influências diretas do que se passava nas áreas não-urbanas. [...] Até
a Segunda Guerra Mundial, o peso das capitais no processo urbano e
na população urbana sobreleva, tanto do ponto de vista quantitativo
como qualitativo. (SANTOS, 2009, pgs. 27-28)
Santos ainda complementa enfocando a grande fragmentação
apresentada no país de dimensões continentais, com problemas de interligação
terrestre entre os principais pontos. A principal ligação realizada entre as
capitais dos Estados se realizava através do transporte marítimo, pois havia
uma grande ausência de estradas e as ferrovias começavam a ser construídas,
mas que não possibilitaram uma efetiva interligação nacional.
O Brasil foi, durante muitos séculos, um grande arquipélago, formado
por subespaços que evoluíam segundo lógicas próprias, ditadas em
grande parte por suas relações com o mundo exterior. Havia, sem
dúvida, para cada um desses subespaços, polos dinâmicos internos.
Estes, porém, tinham entre si escassa relação, não sendo
interdependentes. (SANTOS, 2009, pg. 29)
Aos poucos o país começa a apresentar certa integração nacional,
partindo primeiramente pelo eixo formado pelos Estados do Rio de Janeiro
(então capital federal), São Paulo e Minas Gerais (maiores produtores e
exportadores de café do país, em ascensão no final do século XIX), conforme
observado por Santos (2009, pg. 29). Este momento perdura quase inalterado
até os anos de 1930, quando começa a se verificar uma maior pulverização do
processo industrial para outros pontos do país.

24. 23
[...] Não há como não reconhecer que a industrialização que se afirma
a partir de 1930 e vai até o fim da Segunda Guerra Mundial constituiu
um caminho de avanço relativo de iniciativas endógenas e de
fortalecimento do mercado interno, com grande desenvolvimento das
forças produtivas, diversificação, assalariamento crescente e
modernização da sociedade, como nota Caio Prado. (MARICATO,
2002, pg. 18)
A nação brasileira ainda se encontrava em construção e os
acontecimentos históricos externos como a crise de 1929 ocorrida nos Estados
Unidos e as duas Grandes Guerras Mundiais proporcionaram ao país grandes
avanços internos.
Em 1950, o processo de industrialização entra em nova etapa. O país
passa a produzir bens duráveis e até mesmo bens de produção. No
entanto, segundo Celso Furtado, com essa ‘nova dependência’ o
centro das decisões é cada vez mais externo ao país e seu epicentro
se distancia cada vez mais das necessidades internas. A
dependência se aprofunda em relação à fase anterior, e se amplia a
inserção subalterna do país na divisão internacional do trabalho.
(MARICATO, 2002, pg. 19)
Segundo a afirmação de Celso Furtado, exposta por Maricato, mesmo
com a industrialização do país, as ações externas tendem a influenciar de
forma mais direta os acontecimentos ocorridos no país, principalmente do
ponto de vista político. A dependência do país ás ações exteriores,
principalmente aos Estados Unidos e aos países europeus se aprofunda, e o
processo de industrialização se intensifica, acarretando na aceleração da
urbanização do país, verificado principalmente nas décadas de 1960 em diante.
De acordo com SANTOS (2009, pg,25), o processo de urbanização
começa a acelerar entre os anos de 1920 e 1940,
Se a urbanização pouco se alterou entre o fim do período colonial até
o final do século XIX e cresceu menos de quatro pontos nos trinta
anos entre 1890 e 1920 (passando de 6,8% a 10,7%), foram
necessários apenas vinte anos, entre 1920 e 1940, para que essa
taxa triplicasse, passando a 31,24%. A população concentrada em

25. 24
cidades passa de 4,552 milhões de pessoas em 1920 para 6,209
milhões em 1940.
Os acontecimentos internacionais relatados acima no período entre
guerras acarretaram na aceleração demográfica apresentada no país e em
outros pontos do mundo. As novas relações trabalhistas advindas com a
formulação de diversas leis no Brasil, durante a década de 1930 possibilitou
uma nova dinâmica urbana, que veio resultar numa aceleração ainda maior nas
décadas seguintes, tanto dos pontos de vista político e econômico, quanto
demográfico e social.
SANTOS (2009, pg. 26) citando Rossini relatam o processo de
urbanização ocorrido em São Paulo e a chegada de novos serviços de
infraestrutura que passaram a atender a população,
No Estado de São Paulo, a expansão da urbanização nesse período
é marcante, com um crescimento de população urbana da ordem e
43%. Segundo Rossini (1988, pg.74), no final da década de 1920 [...]
a urbanização no interior, evoluindo de forma acelerada e atomizada,
foi reforçada pelo movimento de capitais mercantis locais propiciando
investimentos de origem privada de companhias de energia, de
telefone, de meios de transporte, bancos, instituições de ensino etc.
As décadas seguintes presenciam um novo momento na urbanização
brasileira com o fenômeno da aceleração econômica, marcada pelo avanço no
processo de industrialização que ganhou novas vertentes, passando a abarcar
áreas que antes não trabalhavam dentro do processo fabril. Avanços em obras
de infraestrutura também marcaram o desenvolvimento econômico do país,
com a construção de grandes rodovias interligando diferentes pontos do Brasil,
assim como obras urbanas nas grandes cidades brasileiras, associada a
amplos projetos habitacionais, principalmente no período militar.
De 1940 a 1980, o PIB brasileiro cresceu a índices superiores a 7%
ao ano, um dos maiores do mundo no período. A riqueza gerada
nesse processo permaneceu concentrada, embora mesmo com a
concentração da renda, o alto grau do crescimento econômico tenha
influído na melhoria da qualidade de vida de toda a população,

26. 25
especialmente aquela que abandonou o campo buscando melhores
oportunidades nas cidades. (MARICATO, 2002, pg. 20)
O rápido crescimento econômico possibilitou uma maior migração da
população para certas áreas como visto anteriormente, no caso da migração
campo-cidade, migração para as capitais e principalmente para as cidades de
São Paulo e Rio de Janeiro. No período de 40 anos, o Brasil presenciou um
acelerado processo de urbanização que resultou no inchaço das cidades e o
agravamento dos problemas urbanos, principalmente os relacionados com a
ausência de infraestrutura e as questões de habitação.
Até a Segunda Guerra Mundial, o peso das capitais o processo
urbano e na população urbana sobreleva, tanto do ponto de vista
quantitativo como qualitativo. [...] O Brasil foi, durante muitos séculos,
um grande arquipélago, formado por subespaços que evoluíam
segundo lógicas próprias, ditadas em grande parte por suas relações
com o mundo exterior. Havia sem dúvida, para cada um desses
subespaços, pólos dinâmicos internos. Estes, porém, tinham entre si
escassa relação, não sendo interdependentes. (SANTOS, 2009,
pg.28-29)
Dentro da formação econômica brasileira, o processo de industrialização
apresentado pelo país, sobretudo a partir da segunda metade do século XX,
proporcionou uma nova dinâmica para as cidades, vindo a significar não
apenas a instalação de indústrias em pontos estratégicos do território, mas
uma verdadeira mudança no sentido de país. Os subespaços citado por Santos
no parágrafo acima começa a se inter-relacionarem a partir do momento em
que a infraestrutura do país passa a ser instalada.
A partir dos anos 1940-1950, é essa lógica da industrialização que
prevalece: o termo industrialização não pode ser tomado, aqui, em
seu sentido estrito, isto é, como criação de atividades industriais nos
lugares, mas e sua mais ampla significação, como processo social
complexo, que tanto inclui a formação de um mercado nacional,
quanto os esforços de equipamento do território para torná-lo
integrado, como a expansão do consumo em formas diversas, o que
impulsiona a vida de relações (leia-se terceirização) e ativa o próprio
processo de urbanização. Essa nova base econômica ultrapassa o

27. 26
nível regional, para situar-se na escala do país; por isso, a partir daí,
uma urbanização cada vez mais envolvente e mais presente no
território dá-se com o crescimento demográfico sustentado das
cidades médias e maiores, incluídas, naturalmente, as capitais de
Estados. (SANTOS, 2009, pg. 30)
A partir desse momento citado por SANTOS (2009), as políticas
implementadas durante os governos de Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek,
proporcionaram a mudança de rumo na situação do país, que passou de
agrícola e rural para um país industrial e urbana, fato ratificado durante o
Regime Militar com a expansão das políticas voltadas as grandes obras de
infraestrutura.
Entre 1940 e 1980, dá-se verdadeira inversão quanto ao lugar de
residência da população brasileira. Há meio século atrás (1940), a
taxa de urbanização era de 26,35%, em 1980 alcança 68,86%.
Nesses quarenta anos, triplica a população total do Brasil, ao passo
que a população urbana se multiplica por sete vezes e meia.
(SANTOS, 2009, pg.31)
Fonte: Dados Censitários - IBGE
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
28,3 33,2 38,9 41,6 39,1 36,0 31,8 29,8
12,9 18,8
32,0
52,9
82,0
110,8
137,8
160,9
População(milhões/hab)
Anos do Censo do IBGE
Gráfico 01 - População Brasileira
Rural
Urbana

28. 27
Tabela 01 – População Brasileira
População Total População Urbana Índice de Urbanização
1940 41.326.000 10.891.000 26,35
1950 51.944.397 18.782.891 36,16
1960 70.992.343 32.004.817 45,08
1970 94.508.583 52.904.744 55,98
1980 121.150.573 82.013.375 67,70
1991 146.917.459 110.875.826 75,47
2000 169.590.693 137.755.550 81,23
2010 190.755.799 160.925.792 84,36
Fonte: Dados Censitários - IBGE
Fonte: Dados Censitários - IBGE
Tabela 02 – Índice de Urbanização
Ano Pop. Urbano Pop. Rural
1940 26,35 73,65
1950 36,16 63,84
1960 45,08 54,92
1970 55,98 44,02
1980 67,70 32,30
1991 75,47 24,53
2000 81,23 18,77
2010 84,36 15,64
Fonte: Dados Censitários – IBGE
26,35
36,16
45,08
55,98
67,70
75,47
81,23
84,36
73,65
63,84
54,92
44,02
32,30
24,53
18,77
15,64
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010
Percentual
Anos do Censo do IBGE
Gráfico 02 - Evolução da Taxa de Urbanização
Pop. Urbano
Pop. Rural

29. 28
Como visto no gráfico acima, o país começa apresentar um aumento na
sua taxa de urbanização com maior intensidade a partir da década de 1960,
onde verifica-se uma inversão da população que residia nas áreas rurais
passando de 54,92% em 1960 para 44,02% em 1970, enquanto as taxas
referentes a população urbana apresentam um aumento passando de 45,08%
em 1960 para 55,98% na década seguinte.
Esse crescimento global foi acompanhado de uma reversão da
proporcionalidade entre população rural e população urbana (na
definição dada pelo IBGE), com seu ponto de inflexão nos anos de
1960. A curva da população urbana, que tinha começado seu
crescimento mais rápido na década precedente, em função do
crescimento vegetativo dos citadinos e do êxodo rural, interceptou a
curva da população rural, que iniciava uma lenta descida. (THÉRY,
2009, pg.92)
Entre os anos de 1940 e 1991, de acordo com os dados censitários do
IBGE representado na Tabela 02, a taxa de urbanização cresce numa média
de 10% no período intra-censitário. A segunda metade do século XX até os
dias atuais pode-se verificar inúmeras mudanças dentro das cidades
brasileiras, principalmente com a implantação de programas e projetos voltados
para o desenvolvimento dessas cidades. Mesmo diante das iniciativas tomadas
durante o período, ainda verifica grandes problemas urbanas em decorrência
de equívocos no modelo de planejamento então adotado, vindo a ocasionar
ainda grandes déficits no setor habitacional e nas infraestruturas então
instaladas.
Primeiramente, uma nova politica econômica marca o país com a
instalação do Regime Militar em 1964, vindo a modificar a estrutura social e
urbana do país, que já vinha ganhando novos contornos desde a era Vargas
com o processo de industrialização do país. Do ponto de vista urbano, e como
caminho para desmistificar a frieza dada pelo sistema político então instalado,
e com isso ganhar apoio da população, é estruturado dentro do governo federal
políticas de investimento em infraestrutura associada a criação de programas
habitacionais no intuito de se diminuir o alto déficit habitacional instalado no

30. 29
país, principalmente face a aceleração da urbanização presenciada no período
de 1940 em diante.
O golpe de Estado de 1964 todavia aparece como um marco, pois foi
o movimento militar que criou as condições de uma rápida integração
do País a um movimento de internacionalização que aparecia como
irresistível, em escala mundial. A economia se desenvolve, seja para
atender a um mercado consumidor em célere expansão, seja para
responder a uma demanda exterior. (SANTOS, 2009, pg. 39)
Complementando a citação feita por Santos, Bonduki retrata a questão
habitacional no tocante de tentativa de aproximação do regime então instalado
com a opinião pública.
O novo quadro político imposto pelos militares em 1964, com o apoio
das elites conservadoras do país e do governo norte-americano,
particularmente interessado em bloquear os governos progressistas
na América Latina, representou um ponto de inflexão muito
importante na ação do Estado brasileiro na questão habitacional.
(BONDUKI, 2014, pg. 63)
Como forma de suprir o grande déficit habitacional no país, em
decorrência da aceleração do processo de urbanização verificado acima
através das taxas do IBGE, o governo militar, ainda em 1964 implanta o
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e cria em agosto
daquele ano o Banco Nacional de Habitação – BNH, como agente financiador
do Sistema Financeiro de Habitação – SFH, formulado desde o segundo
governo Vargas (BONDUKI, 20140).
As iniciativas do novo regime procuravam, por um lado, angariar
apoio entre as massas populares urbanas, segmento que era uma
das principais bases de sustentação do populismo afastado do poder,
e, por outro, criar uma política permanente de financiamento, capaz
de estruturar em moldes capitalistas o setor da construção civil
habitacional, objetivo que acabou por prevalecer. (BONDUKI, 2014,
pg. 63)

31. 30
O país presenciou durante o período de funcionamento do Sistema
Financeiro de Habitação – SFH (1964-1986) o maior programa habitacional
implementado até então. Mesmo diante das críticas ao que concerne o modelo
de planejamento então adotado, aos quais os projetos executados não
contemplavam diversos investimentos em infraestrutura e geralmente
localizados em áreas bastante afastadas dos grandes centros urbanos, com a
constituição de bairros distantes que dificultavam os deslocamentos da
população. Durante o período de vigência do Sistema Financeiro da Habitação
foram construídas mais de 2,3 milhões de habitações em todo o Brasil,
concentradas principalmente nas grandes cidades das Regiões Metropolitanas,
mas também pulverizadas em loteamentos realizados em cidades de pequeno
e médio porte.
Tabela 03 – Sistema Financeiro da Habitação (1964-1986)
Produção de Unidades Habitacionais por períodos
Período Presidente Habitação Popular
Cohab Outros Cooperativas
Total de
Habitação
Popular
1964-1969 Castelo Branco 178.895 64.727 61.223 304.845
1970-1974 Garrastazu Médici 77.902 55.833 100.227 233.962
1975-1979 Ernesto Geisel 593.777 31.134 178.008 802.919
1980-1984 João Figueiredo 655.888 112.842 156.493 925.223
1985-1986 José Sarney 71.402 19.984 14.656 106.042
Total 1.577.864 284.520 10.607 2.372.991
Fonte: Bonduki, 2014
A partir do final da década de 1970 e durante toda a década de 1980 o
país presencia um grande recessão econômica, atrelada a alta inflação e
endividamento externo, impossibilitando o andamento de diversas políticas de
cunho desenvolvimentista implementadas no país desde os anos de 1950 e em
especial as desenvolvidas durante o Regime Militar, como o caso da política
habitacional, que viu o Sistema Financeiro da Habitação entrar em falência e
obrigado a ser extinto durante o governo Sarney em 1986.
A crise do modelo econômico implementado pelo regime militar, a
partir do início dos anos 1980, gerou recessão, aumento de

32. 31
desemprego e queda dos níveis salariais. Esse processo teve enorme
repercussão no Sistema Financeiro da Habitação, provocando forte
redução da sua capacidade de investimento e grande inadimplência.
Em um clima de mobilização popular pela redemocratização, as
críticas ao Banco Nacional de Habitação se acirraram, articulando-se
com a luta contra o regime autoritário ao qual a instituição estava
muito associada. (BONDUKI, 2014, pg. 82)
As cidades começam a mudar seu padrão de ocupação ganhando novos
arranjos urbanísticos. A estrutura das grandes cidades passa por formulações,
com aumento nos investimentos em obras públicas, principalmente as
relacionadas com o sistema viário de cunho rodoviário, face ao aumento no
número de veículos automotores por parte da população, e em decorrência das
grandes distâncias as quais essa população começava a passar diante do
trajeto casa-trabalho (o primeiro localizado nos novos loteamentos distantes
dos centros urbanos, e o segundo localizado principalmente nas áreas
centrais). Além das distâncias, verifica-se também a introdução de novos
padrões de ocupação do espaço, com a disseminação de edifícios verticais,
tanto dentro do modelo de construção das habitações no Sistema Financeiro
da Habitação, quanto em relação as moradias para a população de classe
média alta, em localizações mais privilegiadas e de maior custo.
Maricato (2002, pg. 20) afirma que,
“[...] as cidades brasileiras passaram a ocupar o centro de uma
política destinada a mudar seu padrão de produção. A drenagem de
recursos financeiros para o mercado habitacional, em escala nunca
visa no país, ocasionou a mudança no perfil das grandes cidades,
com verticalização promovida pelos edifícios de apartamentos. [...]
Além da imagem das cidades, mudaram também o mercado fundiário
e vários aspectos da cadeia produtiva (que apesar disso não
abandonou suas características de atraso em relação ao processo de
trabalho).”
Mesmo com o grande impulso dado durante o regime militar em relação
a implantação de uma política habitacional, o problema nas grandes cidades
persistem até os dias atuais, principalmente em decorrência da grande

33. 32
recessão pelo qual o país passou durante as décadas de 1980 e 1990, onde
pode-se verificar uma diminuição nos investimentos em políticas urbanas. Os
principais problemas urbanos tendem a aumentar com a aceleração do
processo de urbanização do país verificado após os anos de 1960, quando se
verifica a reversão da população rural para maioria urbana. Uma parcela da
população é beneficiada pelos programas habitacionais implementados, mas
uma grande maioria se vê obrigada a utilizar de outros métodos para
adquirirem suas habitações, sendo obrigadas a residirem em áreas
consideradas do ponto de vista ambiental, bastante vulneráveis, localizadas
nas margens dos cursos d’água ou nas encostas dos morros, sofrendo riscos
de alagamentos ou desmoronamentos de terra respectivamente.
A despeito das críticas que devem ser feitas ao BNH e ao sistema
financeiro por ele preconizado, que gerou uma intervenção urbana
equivocada, com consequências que afetaram as cidades brasileiras
de modo quase irreversível, sua importância e seu caráter estratégico
na estruturação de uma política habitacional para o país são
indiscutíveis. Esse período foi único – pelo menos até o início do
século XXI – em que o país teve, de fato, uma Política Nacional de
Habitação. (BONDUKI, 2014, pg.63).
Entre os anos de 1986 e 2002 o país presencia uma espécie de
“apagão” ao que concerne a elaboração de políticas públicas urbanas por parte
do governo federal, onde o único grande fato importante no período condiz com
a aprovação da Lei Federal 10.257 em 2001, denominada de Estatuto da
Cidade, e que veio regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal
que tratavam da política urbana e defendida por diversos movimentos sociais.
Apenas fontes de financiamento como o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço) que subsidiava alguns programas, é que foram seguidos durante a
década de 1990.
Na gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)
não se conseguiu implementar uma política habitacional consistente,
mas os documentos elaborados pelo governo já apontavam para uma
nova abordagem da questão urbana e habitacional, com
pressupostos fundamentalmente diversos daqueles que vigoraram

34. 33
desde o período do BNH. Aos poucos, com a estabilidade econômica
alcançada com o real e a substancial redução dos investimentos do
SFH que ocorreu durante os anos 1980 e 1990, houve uma
recuperação do FGTS, o que permitiu uma lenta e gradual retomada
dos financiamentos de habitação e saneamento, depois de vários
anos de paralização. No entanto, a política macroeconômica,
marcada pela restrição ao crédito e ao gasto público, impediu uma
atuação governamental mais contundente e massiva para enfrentar
os problemas habitacionais, que se agravaram significativamente no
período. (BONDUKI, 2014, pg. 102)
Em contrapartida as ações em âmbito federal, as políticas
implementadas a nível estadual e principalmente municipal ganha força, com
destaque para a introdução de iniciativas que visavam à participação direta da
população na elaboração e definição de políticas públicas como descrito por
Bonduki (2014, pg. 81),
[...] ao longo dos anos 1990, experiências concretas de
administrações municipais introduziram novos programas e formas
participativas de gestão, que inspiraram os movimentos de moradia a
propor um projeto de lei de iniciativa popular visando à criação de um
fundo nacional de moradia para subsidiar a produção de habitação de
interesse popular.
Diversos programas que possibilitavam a participação da população na
definição de projetos ou na execução dos mesmos foram implementados,
principalmente dentro de gestões municipais de cunho progressista, como no
caso da gestão da Prefeita Luiza Erundina do PT na cidade de São Paulo
durante os anos de 1989-1992 (BONDUKI, 2000; BONDUKI, 2014). Durante
este período, dois grandes programas exitosos foram implementados durante a
gestão Erundina. O primeiro programa diz respeito a produção de habitação
por mutirão e autogestão com ampla parceria de diversos movimentos sociais
gerando a construção de 109 empreendimentos. O outro programa era a
urbanização de favelas, que visava à regularização urbanística e ao acesso à
infraestrutura básica (BONDUKI, 2014).
O autor ainda complementa abordando as raízes que deram subsídio
para a criação das políticas urbanas durante o governo seguinte.

35. 34
O Projeto Moradia (2000), proposto pelo Instituto Cidadania (atual
Instituto Lula), que formatou uma proposta para equacionar o déficit
habitacional no país, base da nova Política Nacional de Habitação,
incorporou essa trajetória, que culminou na criação do Ministério das
Cidades (2003), encarregado de coordenar em nível nacional uma
nova política urbana, articulando as políticas de habitação,
saneamento habitacional e mobilidade. (BONDUKI, 2014, pg. 81)
Maricato (2002) associa os principais problemas ocorridos durante as
décadas de 1980 e 1990 ao fato da crise econômica presenciada no país e a
um aumento da pobreza concentrada agora nas cidades. O aumento da
pobreza nas áreas urbanas acarreta o surgimento de novos problemas, como
algumas questões já tratadas anteriormente, como as distâncias decorrentes
da criação de inúmeros loteamentos em áreas longínquas aos centros urbanos
ou áreas ambientalmente frágeis como os cursos d’água ou encostas de
morros.
Nessas décadas, conhecidas como “décadas perdidas”, a
concentração da pobreza é urbana. Pela primeira vez em sua história,
o Brasil tem multidões, que assumem números inéditos, concentradas
em vastas regiões – morros, alagados, várzeas ou mesmo planícies –
marcadas pela pobreza homogênea. Segundo estudo o IPEA
(Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicada), 33% dos pobres
brasileiros se concentram no Sudeste, predominantemente nas
metrópoles. (MARICATO, 2002, pg. 22)
Maricato ainda discorre sobre os principais problemas urbanos e o
aumento da pobreza a questões relativas ao trabalhador livre, pois sem ter
condições de prover sua própria habitação de forma condizente com uma boa
qualidade de vida, a população tende a procurar as áreas remanescentes do
processo de urbanização oficial e passa a residir nos chamados vazios
urbanos. Áreas consideradas vulneráveis do ponto de vista ambiental por
apresentarem sérios riscos às moradias e, por conseguinte, a própria vida dos
moradores.
As décadas perdidas não são as únicas a registrarem as origens do
que podemos chamar de tragédia urbana brasileira – enchentes,

36. 35
desmoronamentos poluição dos recursos hídricos, poluição do ar,
impermeabilização do solo, desmatamento, congestionamento
habitacional, reincidência de epidemias, violência, etc. O crescimento
urbano sempre se deu com exclusão social, desde a emergência do
trabalhador livre na sociedade brasileira, que é quando as cidades
tendem a ganhar nova dimensão e tem início o problema da
habitação. (2002, pg. 22)
Apenas em 2003, com a posse do Presidente Lula e a criação do
Ministério das Cidades, a agenda da Reforma Urbana e a ampliação nos
investimentos públicos relativo às políticas para as cidades voltam a entrar na
agenda do governo federal e dos demais entes federativos. A criação do
Ministério das Cidades em 2003 proporcionou a aplicação direta de
investimentos em diversos setores das políticas urbanas como saneamento
ambiental, mobilidade, intervenções em sítios históricos, ampliação do
planejamento urbano com a elaboração dos Planos Diretores Participativos, e a
partir de 2009 com a criação do Programa Minha Casa Minha Vida, que
possibilitava a retomada dos investimentos em habitação e um planejamento a
longo prazo através do PlanHab - Plano Nacional de Habitação (Site do
Ministério das Cidades). “Uma das principais tarefas do MCidades foi estimular
a implementação do Estatuto da Cidade, entendido como fundamental para
garantir o acesso à terra e viabilizar a produção de habitação social”
(BONDUKI, 2014, pg. 110).
Várias articulações foram realizadas durante o governo Lula para
implementar e consolidar as políticas urbanas no país, mesmo com grandes
desafios a serem enfrentados em decorrência dos anos de recessão
presenciados durante as duas décadas anteriores e que ainda resultavam em
entraves ao avanço de programas e projetos, como os relacionados com a área
habitacional. Em paralelo com as ações que o Ministério das Cidades tentavam
articular, os problemas urbanas tendiam a aumentar e a causar mais
transtornos a população em geral, com especial destaque para os moradores
das áreas mais afastadas, localizadas em áreas ambientalmente frágeis.
De acordo com relatório do Ministério das Cidades sobre a questão
habitacional com demonstrativo do déficit habitacional e da demanda futura por
habitação no país.

37. 36
Foram quantificadas, pela primeira vez, de modo consistente, as
necessidades habitacionais do país considerando a dinâmica
demográfica. Assim, no horizonte temporal viável para se enfrentar o
problema, levantaram-se não apenas os déficits quantitativos e
qualitativos, como também as necessidades futuras, resultantes do
crescimento da população e de sua demanda habitacional, e das
migrações. (BONDUKI, 2014, pg. 116)
A demanda habitacional se dá em várias vertentes, partindo desde a
ausência habitacional por parte das famílias, passando pela utilização de
residência cedida ou alugada, até a demanda em relação à precariedade
habitacional. Ainda se mede a necessidade por demanda de novas habitações
em decorrência do aumento populacional.
Tabela 04 – Necessidades Habitacionais conforme o Plano Nacional de
Habitação
Déficit acumulado (2006) e Demanda Futura (2007-2023)
Modalidade de Necessidade Habitacional
Número de Unidades
(em milhões)
Déficit acumulado de unidades novas (2006) 7,9
Necessidade de novas unidades geradas pela urbanização de
assentamentos precários
0,9
Demanda Futura de novas unidades habitacionais (2007-
2023)
27,0
Necessidades Habitacionais Totais (2007-2023) 35,8
Necessidades de Urbanização de Assentamentos Precários 3,2
Necessidade de complementação de infraestrutura 10,8
Fonte: BONDUKI, 2014
Chegou-se à conclusão de que até 2023 seria necessário produzir
cerca de 34,9 milhões de unidades habitacionais, sendo 7,9 milhões
para eliminar o déficit existente e 27 milhões para atender as
necessidades futuras, além da urbanização de assentamentos
precários onde vivem 3,3 milhões de famílias e da complementação
de infraestrutura em assentamentos que reúnem 9,8 milhões.
(Ministério das Cidades, apud BONDUKI, 2014, pg. 116)

38. 37
Conforme dados do Ministério das Cidades em relação ao principal
programa habitacional implementado durante o governo Lula (2003-2010) o
Programa Minha Casa Minha Vida entre os anos de 2009 e 2012 nas suas
duas etapas, a meta inicial seria a construção de 3,4 milhões de habitações,
tendo sido contratado um total de 2,2 milhões, o correspondente a 64% da
meta para o período. O volume de contratações para o período de 2009-2012
se apresenta equivalente ao total de habitações populares construídas durante
todo o período do Sistema Financeiro da Habitação (1964-1986) equivalente a
2,37 milhões, ou seja, o Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV se
propunha realizar em 04 anos um volume de construção equivalente ao que foi
realizado pelo antigo SFH em 22 anos. Associado ao PMCMV estava o
aumento do crédito para financiamento da casa própria e de programas de
incentivo por meio dos bancos estatais como a Caixa Econômica Federal e o
Banco do Brasil, com crédito para a aquisição de materiais de construção e
para a aquisição de mobiliário.
Mesmo diante dos grandes avanços presenciados no país na última
década e meia, ainda verifica-se grandes problemas urbanos na aquisição de
habitação por parte da população de baixa renda, principalmente em
decorrência da ausência de terras em áreas mais centrais, resultado da forte
especulação imobiliária implantada por grandes construtoras, que reservam
parte dessas terras para a construção de empreendimentos voltados
exclusivamente para as classes média e alta aumentando a segregação sócio
espacial já bastante marcante no país (MARICATO, 2002; SANTOS, 2009).
As cidades, e sobretudo as grandes, ocupam, de modo geral, vastas
superfícies entremeadas de vazio. Nessas cidades espraiadas,
características de uma urbanização corporativa, há interdependência
do que podemos chamar de categorias espaciais relevantes desta
época: tamanho urbano, modelo rodoviário, carência de
infraestruturas, especulação fundiária e imobiliária, problemas de
transporte, extroversão e periferização da população, gerando,
graças às dimensões da pobreza e seu componente geográfico, um
modelo específico de centro-periferia. (SANTOS, 2009, pg. 106)

39. 38
Santos faz a associação entre os diferentes problemas resultantes do
processo de urbanização presenciado no país nas últimas décadas e ressalta o
problema da especulação fundiária e imobiliária como determinando para os
demais problemas de espraiamento urbano e, por conseguinte, das relações
sociais e espaciais que marcam fortemente a segregação da população.
Fonte: IBGE e Fundação João Pinheiro
De acordo com a classificação dada pela Fundação João Pinheiro (GUIA
DO ESTUDANTE – ATUALIDADES, 2014, pg. 145) em parceria com o IBGE o
déficit habitacional no Brasil está concentrado principalmente no nicho dos
moradores que residem de aluguel, correspondendo a 46,01%, seguido do
nicho de famílias que dividem residência com outras pessoas e gostariam de
viverem em domicílios separados (geralmente membros das mesmas famílias,
como filhos que constituíram famílias próprias, mas ainda residem na casa dos
pais) representam um montante de 32,15%.
O processo de urbanização no Brasil apresentou uma diminuição no
ritmo de crescimento urbano, em face de já elevada taxa de urbanização, mas
que não chegou a apresentar estagnação ao que concerne o aumento no
número de habitantes. O país apresentava de acordo com o censo demográfico
do IBGE em 2010 uma taxa de urbanização de 84,37%, equivalente a 160,9
milhões de habitantes residindo nas cidades brasileiras.
A distribuição da população nas cidades brasileiras se concentra em 04
grandes blocos de cidades, conforme Tabela 05.
382.926
2.669.348
883.777
1.865.457
Gráfico 03 - Déficit Habitacional no Brasil
Adensamento excessivo
Aluguel muito caro
Habitação Precária
Famílias em coabitação

40. 39
Tabela 05 – Distribuição dos municípios conforme a
quantidade de seus moradores (2014)
Número de Habitantes Número de Municípios
Até 5.000 hab. 1.247
De 5.001 a 10.000 hab. 1.227
De 10.001 a 20.000 hab. 1.378
De 20.001 a 50.000 hab. 1.080
De 50.001 a 100.000 hab. 339
De 100.001 a 500.000 hab. 260
Mais de 500.000 hab. 39
Total 5.570
Fonte: IBGE
Conforme verificado acima, mesmo diante dos avanços presenciados, a
questão habitacional ainda se torna o principal problema urbano brasileiro.
Outros problemas podem ser constituídos como agregados à questão
habitacional, principalmente em decorrência da falta de efetivação do
planejamento urbano, realizado por vezes devido a pressões de órgãos
superiores como forma de liberação de verbas, mas que não se efetiva como
prática constante dentro das prefeituras das pequenas e médias cidades, e as
vezes, nas grandes cidades e metrópoles do país, vindo a ocasionar uma
espécie de caos urbano.
2.1 Problemas Ambientais Urbanos
As exigências por infraestrutura advinda da pressão demográfica fez
com que as cidades começassem a apresentar sérios problemas.
Primeiramente com a falta de habitação que pudesse suprir a necessidade do
contingente populacional somado ao ambiente urbano. A questão habitacional
torna-se o primeiro grande problema urbano, pois ainda em decorrência do
grande déficit habitacional e com o ritmo de provisão de habitação que não
acompanha o crescimento da população faz com que estes novos habitantes
passassem a procurar áreas não-ocupadas para poderem residir.
O primeiro impacto nas áreas urbanas diz respeito á forma como o solo
é ocupado, sofrendo grandes modificações na sua geomorfologia, vindo a
ocasionar sérios problemas que não serão resolvidos de imediato e com a
construção das moradias tende a aumentar.

41. 40
À medida que as cidades se expandem e novas áreas são ocupadas,
ocorrem mudanças ao seu redor, como a ocupação de terras
agricultáveis, perda de áreas de vegetação e o consequente aumento
da erosão dos solos, obstrução do leito de rios, contaminação de
fontes de água, etc.
A principal consequência da expansão do espaço urbano é a
impermeabilização do solo, principalmente devido à cobertura
asfáltica das vias públicas e ao adensamento construtivo provocado
pela verticalização das edificações. (TERRA, 2011, pg. 370)
Com a ausência de um efetivo planejamento urbano que pudesse suprir
as necessidades da população, começa a ser construída uma cidade informal,
ou seja, uma cidade construída em paralelo com as ações governamentais,
sem um planejamento prévio do Estado, com total ausência de infraestrutura e
em áreas ambientalmente frágeis. A cidade informal não conta com serviços
e equipamentos urbanos e ocupa áreas desvalorizadas [...] traduz uma
segregação ao mesmo tempo social e espacial (TERRA, 2011, pg.368). As
habitações urbanas informais podem ser consideradas aquelas “habitações
improvisadas ou inacabadas, construídas com restos de materiais, como
tábuas, papelão ou alvenaria. Frequentemente, essas habitações situam-se em
zonas degradadas (ou como dito anteriormente em áreas ambientalmente
frágeis), como vertentes de morro sujeitas a deslizamentos de terra, mangues
ou áreas susceptíveis a enchentes, e não contam com serviços como
saneamento básico ou iluminação pública”. (TERRA, 2011, pg.368).
Como dito por TERRA (2011) na citação acima, partindo-se
primeiramente da questão habitacional, verifica-se a precarização da moradia,
por vezes, construídas com materiais inadequados do ponto de vista técnico, o
que resulta em problemas de habitabilidade, pois a mesma não apresenta
condições técnicas adequadas para a sua utilização. Outro fator condiz com os
locais de assentamento destas habitações, implantadas geralmente em áreas
vulneráveis do ponto de vista ambiental, localizadas em terrenos com solos não
propícios ao assentamento humano em decorrência de sua geologia e
geomorfologia.

42. 41
Associado ao problema do terreno, a ocupação desordenada do solo
das cidades brasileiras tende a aumentar outros problemas já presentes como
a baixa capacidade das infraestruturas como o saneamento ambiental e a
coleta de resíduos. A população sem ter onde despejar o seu esgoto ou lixo,
acaba jogando em terrenos baldios, nas encostas dos morros e principalmente
nos cursos d’água, acarretando sérios problemas à saúde dessa população.
As respostas para essa realidade típica do crescimento das grandes
cidades são refletidas na interação entre sociedade e natureza onde
o ambiente é sujeito a alterações realizadas pelos seres humanos,
principalmente, na forma desigual de apropriação dos solos urbanos
e pelos fenômenos naturais, gerando mudanças na paisagem, no
lugar e no espaço. (Ministério das Cidades, 2008, pg. 33)
A ocupação de áreas ambientalmente frágeis tem gerado nas últimas
décadas o aumento no número de acidentes devido o deslizamento de
barreiras vindo a ocasionar perdas materiais e de vidas humanas em todo o
país.
Outros problemas do ponto de vista ambiental interferem na qualidade
de vida da população, principalmente as diversas formas de poluição (ar, água,
solo, sonora), mas que de certa forma se inter-relacionam e se agravam nas
áreas onde os investimentos públicos em infraestrutura não acompanharam o
crescimento da população de baixa renda, por conseguinte, a mais afetada
social e economicamente.
A periferização do processo de urbanização resultou no aumento das
distâncias entre as áreas habitacionais ocupadas pela população de baixa
renda e os centros de trabalho, fazendo com que a população tenha que
percorrer grandes distâncias através de meios de transportes coletivos de
baixa qualidade, principalmente por não conseguirem atender adequadamente
a demanda crescente. Com a baixa qualidade do transporte público está o
aumento na oferta no mercado de meios de transportes individuais como
carros, através de subsídios governamentais, fazendo com que a população
consiga adquirir automóvel com preços acessíveis, resultando no aumento de
veículos nas vias, ocasionando em engarrafamentos e aumento no tempo de
percurso casa-trabalho.

43. 42
Ainda como resultado da periferização, coloca-se a baixa cobertura dos
serviços urbanos relativos a infraestrutura básica, face a grande demanda por
abastecimento d’água, esgotamento sanitário, coleta de lixo e da rede de
drenagem.
A desigualdade social acaba sendo a marca principal nas áreas
habitadas pela população de baixa renda, face os problemas ambientais
urbanos se tornarem mais presentes na dicotomia alta demanda x baixa
capilaridade dos serviços ofertados, o que resulta no não atendimento de todos
os serviços a toda população residente nas áreas mais periféricas das cidades.
A desigualdade social é uma marca da urbanização brasileira. Quanto
mais baixa a renda mensal por morador de uma casa, menor é o
percentual dos domicílios com saneamento básico: apenas 40% dos
lares com renda per capita baixa de meio salário mínimo possuem os
serviços básicos de saneamento, mas essa participação sobe para
81,9% nas casas em que a renda per capita é maior que cinco
salários mínimos. (GUIA DO ESTUDANTE – ATUALIDADES, 2010)

44. 43
3. ENFOCANDO CONCEITOS
A ocupação do solo em áreas ambientalmente frágeis possibilita o
aumento na probabilidade de efetivação de alguns acontecimentos que podem
acarretar em perdas sociais, econômicas e ambientais do ponto de vista
material, ou mesmo, em perdas de vidas humanas. O gerenciamento das áreas
vulneráveis por parte dos entes governamentais, assim como por parte da
sociedade civil enseja um ciclo de ações que possibilita à diminuição dos riscos
eminentes apresentados nos cenários de maior vulnerabilidade.
Primeiramente, antes de se enfocar nos processos aos quais às áreas
ambientalmente frágeis, com destaque para a cidade do Recife, se encontram
expostas, serão apresentados os principais conceitos envoltos no
gerenciamento dessas áreas. A multidisciplinaridade das ações dentro do
processo de gestão de risco faz com que haja uma intercambiação entre os
conceitos apresentados, onde cada área de conhecimento pode enfocar
determinado ponto, fazendo com que haja enfoques diferenciados. Dentro do
ciclo de gerenciamento de risco, vários conceitos são trabalhados para que se
haja o melhor entendimento das ações a serem expostas. Para tal, como forma
de sintetização serão apresentados de forma mais detalhada os principais
conceitos a serem desenvolvidos dentro do presente trabalho2
. Parte-se da
conceituação de risco socioambiental e suas vertentes, vindo a destacar o
conceito de vulnerabilidade e o conceito de desastre ambiental.
Como forma de melhor embasamento teórico-conceitual, serão
apresentados os conceitos utilizados pelos órgãos governamentais como o
Ministério da Integração Nacional, através da Secretaria Nacional de Proteção
e Defesa Civil e na bibliografia especializada de diversos órgãos de pesquisa
nacional e internacional.
3.1. Risco Socioambiental
Partindo da conceituação desenvolvida pela Estratégia Internacional
para Redução de Desastres-EIRD da Organização das Nações Unidas (2009)
2
Os conceitos de risco, vulnerabilidade e desastre são apresentados no presente capítulo, os demais
conceitos estarão expostos no Apêndice 01 deste trabalho.

45. 44
utilizada pelo Ministério da Integração Nacional através da Secretaria Nacional
de Proteção e Defesa Civil, entende-se Risco como sendo:
A probabilidade de consequências prejudiciais ou perdas esperadas
(mortes, lesões, propriedades, meios de subsistência, interrupção de
atividade econômica ou ambiente ameaças naturais ou
antropogênicas e condições de vulnerabilidade). Convencionalmente,
o risco é expresso por Risco = Ameaças x Vulnerabilidade. (EIRD,
2009, pg.17)
Ainda partindo da definição de risco da EIRD-ONU (2009),
Algumas disciplinas também incluem o conceito de exposição para
referir-se principalmente aos aspectos físicos da vulnerabilidade. Mas
além de expressar uma possibilidade de dano físico, é crucial
reconhecer que os riscos podem ser inerentes, aparecem ou existem
dentro de sistemas sociais. Igualmente é importante considerar os
contextos sociais nos quais os riscos ocorrem, pois a população não
necessariamente compartilha as mesmas percepções sobre o risco e
suas causas subjacentes.
O Ministério da Integração Nacional através da Secretaria Nacional de
Proteção e Defesa Civil adota o mesmo conceito complementando a
caracterização de risco a partir do momento em que o mesmo existirá “em
menor ou maior grau, quando elementos vulneráveis estiverem localizados em
uma área que apresente ameaça a um tipo de fenômeno.” (Ministério da
Integração, 2014, Cap. 02, pg16).
Ainda segundo o Ministério da Integração “o risco representa uma
estimativa do dano potencial a que pessoas, bens e atividades econômicas
estão sujeitos, levando em consideração a probabilidade de ocorrência de um
evento adverso nesse período (um ano, por exemplo) e a vulnerabilidade dos
elementos expostos” (Ministério da Integração, apud FELL et al. 2008).
Segundo texto da Professora Margareth Alheiros para a Capacitação em
Gestão e Mapeamento de Riscos Socioambientais do Ministério das Cidades
realizado em 2008 “A possibilidade de danos causados por eventos físicos,
fenômenos da natureza ou atividade humana, que podem resultar em perdas

46. 45
de vidas ou ferimentos, danos à propriedade, rupturas sociais e econômicas ou
degradação ambiental.” (Ministério das Cidades, 2008, pg. 14).
Alheiros (1998, pg. 13) em sua Tese de Doutorado faz o paralelo entre
Perigo e Risco como termos intimamente relacionados. “Enquanto o primeiro
refere-se à probabilidade de ocorrência de um desastre, o segundo expressa
às consequências em termos de danos e perdas de vidas, propriedades e
serviços, caso esse desastre venha a ocorrer.”
De acordo com a classificação internacional os riscos podem ser
classificados como naturais ou tecnológicos, tendo os riscos naturais
subdivididos em hidrometeorológicos, geológicos ou biológicos conforme
especificado na Tabela 06 a seguir:
Quadro 01 – Classificação dos Riscos
Riscos Naturais:
Processos ou fenômenos naturais que ocorrem na biosfera e podem resultar em
danos, podem ser classificados de acordo com sua origem em: geológicos,
hidrometeorológicos ou biológicos.
Origem Fenômenos
Riscos Hidrometeorológicos
Processos naturais ou fenômenos de
ordem atmosférica, hidrológica ou
oceânica.
Inundações, fluxos de detritos ou de lama,
erosão hídrica e costeira, ciclones
tropicais, tempestades, ventos, chuvas e
outros eventos climáticos severos, raios
relâmpagos, secas, desertificação,
incêndios florestais, temperaturas
extremas, tempestade de areia e poeira,
solos congelados (permafrost),
avalanches de neve.
Riscos Geológicos
Fenômenos terrestres naturais
associados a processos endógenos
tectônicos ou exógenos, como os
movimentos de massa.
Terremotos, maremotos (tsunamis),
atividade e emissões vulcânicas,
movimentos de massa: deslizamentos,
queda de rochas, corridas de lama,
deslizamentos submarinos, colapsos e
atividades de falhas geológicas.
Riscos Biológicos
Processos de origem orgânica
decorrentes de vetores biológicos,
incluindo exposição a microrganismos
patogênicos, toxinas e substâncias
bioativas.
Surtos de doenças epidêmicas, contágio
por planta ou animal e infecções
extensivas (pragas de gafanhotos).
Riscos Tecnológicos: Perigo associado a acidentes tecnológicos ou industriais,
falhas estruturais ou humanas que possam causar perdas de vidas, ferimentos,
danos à propriedade, ruptura social ou econômica, ou danos ambientais, quase
sempre associados a riscos antropogênicos. Exemplos: poluição industrial, emissão
nuclear e radioatividade, lixos tóxicos, ruptura de barragens, acidentes de
transportes ou acidentes tecnológicos (explosões, incêndios, derramamentos).
Fonte: ALHEIROS, apud Ministério das Cidades, 2009

47. 46
Como verificado, o conceito de risco está relacionado com a
probabilidade de algum acidente, seja natural ou provocado por ações
humanas acontecer e consequentemente ocasionar danos sociais, econômicos
e ambientais.
Todo e qualquer sistema está direta ou indiretamente submetido por
algum risco em potencial, podendo variar a sua intensidade de acordo com
fatores intrínsecos aos fenômenos incidentes sobre esse sistema,
principalmente ao que concernem os riscos naturais classificados como
hidrometeorológicos e geológicos. Esses dois tipos de risco estão intimamente
relacionados, pois em grandes proporções, os dois tipos acabam ocorrendo
simultaneamente, a exemplo de fenômenos climáticos que afetam áreas
vulneráveis do solo e vem ocasionar movimentações de massa (deslizamentos,
desmoronamentos, escorregamentos, etc.). Os dois tipos de fenômenos podem
ocorrer independentemente da ação antrópica, mas devido ao processo de
ocupação do solo, principalmente nas áreas urbanas, afetadas pelo
desmatamento e por modificações no seu relevo, os fenômenos climáticos
tendem a atingir com maior intensidade e consequentemente a afetar áreas
maiores com aumento nos danos sociais e econômicos.
Quando um determinado fenômeno tende a atingir determinada área
sem causar danos, o mesmo é classificado apenas como evento. De acordo
com o Glossário apresentado pelo Ministério da Integração Nacional3
conceitua-se evento como sendo ”em análise de risco, ocorrência externa ou
interna ao sistema, envolvendo fenômeno da natureza, ato humano ou
desempenho do equipamento, que causa distúrbio ao sistema”. (Ministério das
Cidades, 2009, pg. 77).
Para Alheiros (1998, pg.16) “a gestão de risco compreende um sistema
que inclui a percepção do perigo, a análise de risco, a divulgação da
informação e o suporte gerencial, como instrumento operativo que implementa
todas as decisões do sistema”. Ainda segundo a mesma autora (ALHEIROS,
1998, pg. 16) “o grau de insegurança da população (percepção) é o elemento
que desencadeia o processo e que demandará a realização de estudos dos
fenômenos e das suas consequências, com vistas ao zoneamento (análise de
3
Disponível em: http://www.integracao.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=71458606-5f48-
462e-8f03-4f61de3cd55f&groupId=10157. Acessado em: 06 de Janeiro de 2015.

48. 47
risco). Esses resultados subsidiarão o diálogo social (informação sobre o risco)
para a orientação do gerenciamento entre intervir e não intervir”. Baseando-se
no exposto, todo o processo que envolve a gestão de risco está relacionado
com a realização prévia de um Planejamento, com a elaboração de Planos de
Ação cuja finalidade condiz com a prevenção de risco e no intuito de se
minimizar possíveis desastres.
De acordo com a Estratégia Internacional de Redução de Desastres
(EIRD/ONU, 2009) o ciclo de gestão de risco de desastres se divide em duas
grandes etapas: a Gestão de Risco de Desastres e o Gerenciamento de
Desastres. Partindo primeiramente para a definição de Gestão de Risco
(Ministério da Integração, 2014, Cap. 01, pg.02)
Caracteriza-se pelo conjunto de decisões administrativas, de organização e de
conhecimentos operacionais desenvolvidos por sociedades e comunidades
para estabelecer políticas, estratégias e fortalecer suas capacidades e
resiliência a fim de reduzir os impactos de ameaças e, consequentemente, a
ocorrência de possíveis desastres. Em outras palavras, a gestão de riscos
consiste na adoção de medidas para reduzir os prejuízos e danos ocasionados
por desastres, antes que estes ocorram.
A segunda etapa do ciclo é entendida como o gerenciamento de
desastres que
Contempla a organização e gestão de recursos e responsabilidades para o
manejo de emergências quando o desastre se concretiza. Essa etapa,
também denominada como gestão de emergências ou gestão de desastres,
inclui planos, estruturas e acordos que permitem coordenar os esforços do
governo, de entidades voluntárias e privadas para responder as necessidades
associadas às emergências.
No Brasil, segundo o Artigo 3º da Política Nacional de Proteção e
Defesa Civil (Lei nº 12.608, de 10 de Abril de 2012), a gestão de risco e o
gerenciamento de desastres estão baseados nas seguintes ações:

49. 48
 Prevenção;
 Mitigação;
 Preparação;
 Resposta; e
 Recuperação.
Figura 01 – Ciclo de Gestão da Defesa Civil
Fonte: Ministério da Integração Nacional, 2014
Quadro 02 - Principais ações do ciclo de gestão de risco e gerenciamento de
desastres.
Gestão de Risco Gerenciamento de Desastre
Prevenção Mitigação Preparação Resposta Recuperação
Ações
destinadas a
reduzir a
ocorrência e a
intensidade de
desastres, por
meio da
identificação,
mapeamento e
monitoramento
de riscos,
ameaças e
vulnerabilidades,
bem como a
capacitação da
sociedade
Medidas
estruturais e
não estruturais
para limitar os
danos e
prejuízos visto
que não é
possível
prevenir todos
os impactos
adversos das
ameaças
Medidas tomadas
antecipadamente
para assegurar
uma resposta
eficaz aos
desastres, como
planos de
contingência,
simulados,
monitoramento,
emissão de alertas
e a evacuação
da população
Ações de socorro,
ações de
assistência às
vítimas e ações
de
restabelecimento
de serviços
essenciais
Envolve
principalmente
as ações de
reconstrução,
que são ações
de caráter
definitivo
destinadas a
restabelecer o
cenário
destruído pelo
desastre
Fonte: Brasil (2010); EIRD/ONU (2009)

50. 49
As três primeiras etapas do ciclo ocorrem relacionadas à prevenção do
risco, com a realização de ações no intuito de minimizar a probabilidade de
ocorrência de algum desastre. A gestão de risco é realizada através do
conhecimento dos fenômenos envolvidos na área de ação, tornando possível a
estruturação de um planejamento com a definição de prioridades e estratégias
que permitam reduzir o risco. As ações focam principalmente no levantamento
da área de atuação do órgão responsável com a realização do mapeamento
de risco. O mapeamento prevê a realização de mapas de suscetibilidade,
perigo, vulnerabilidade e risco. Num segundo momento, ainda dentro das
etapas citadas e após a realização de um mapeamento e planejamento prévio
das ações, são realizadas as chamadas ações estruturais (realização de obras
de infraestrutura como obras de contenção de barreiras e redes de drenagem
de águas fluviais) (Figura 02) e ações não-estruturais (ações de planejamento
e voltadas a informação à população com a realização de capacitações e
implantação de sistemas de alerta) (Figura 03).
Figura 02 – Ação Estrutural - Obras de Contenção de Encosta
Fonte: Prefeitura da Cidade do Recife. Disponível em:
http://www.recife.pe.gov.br/2010/07/27/prefeito_entrega_obra_de_contencao_no_alto_do_man
du_172910.php. Acessado em 10 de Fevereiro de 2015.

51. 50
Figura 03 – Ação Não-Estrutural – Ação Informativa nas Escolas
Fonte: Arquivo Regional Sul / SEDEC – Recife, 2014
As duas últimas etapas do ciclo ocorrem no momento de ocorrência de
algum desastre e nos momentos seguintes no intuito atender
emergencialmente a população atingida por determinado desastre e
reestabelecer as condições de normalidade da área atingida. Conforme
visualizado na Figura 04, onde após as enchentes que atingiram o Estado de
Pernambuco em 2010, foram realizados levantamentos para verificar a real
situação das edificações e a possibilidade de retorno dos moradores onde
havia possibilidade.

52. 51
Figura 04 – Área atingida pela enchente em Palmares
Fonte: José Rafael, 2010
Ainda na definição de Mapeamento de Risco, os mapas de risco tem
como finalidade setorizar determinada área de acordo com a avaliação prévia
do grau de risco.
Segundo a definição do Ministério da Integração Nacional (2008, pg.15)
“o Grau de Risco dimensiona a probabilidade de ocorrência de acidentes,
segundo uma escala de intensidade. Usualmente vêm sendo adotados 4
intervalos (1 – Risco Baixo; 2 – Risco Médio; 3 – Risco Alto; e 4 – Risco Muito
Alto)”.
A seguir verifica-se a definição dos quatro níveis de risco, segundo
quadro presente no Plano Municipal de Redução de Risco da Prefeitura do
Recife:

53. 52
Quadro 03 – Definição dos Níveis de Risco
NÍVEL DE
RISCO
DEFINIÇÃO
Risco Muito Alto
(R4)
Os condicionantes geológico-geotécnicos predisponentes e a falta
de intervenção no Setor são de muito alta potencialidade para o
desenvolvimento de processos de deslizamentos e erosão. As
evidências de instabilidade são expressivas e estão presentes em
grande número ou magnitude. Processo de instabilização em
avançado estágio de desenvolvimento. É a condição mais crítica.
Mantidas as condições existentes, é muito provável a ocorrência de
eventos destrutivos durante episódios de chuvas intensas e
prolongadas, no período de 1 ano.
Risco Alto (R3)
Os condicionantes geológicos-geotécnicos predisponentes e a fala
de intervenção no Setor são de alta potencialidade para o
desenvolvimento de processos de deslizamentos e erosão.
Observa-se a presença de significativas evidências de
instabilidades. Processo de instabilização em pleno
desenvolvimento. Mantidas as condições existentes, é possível a
ocorrência de eventos destrutivos durante episódios de chuvas
intensas e prolongadas no período de 1 ano.
Risco Médio
(R2)
Os condicionantes geológicos-geotécnicos predisponentes e a fala
de intervenção no Setor são de média potencialidade para o
desenvolvimento de processos de deslizamentos e erosão.
Observa-se a presença de algumas evidências de instabilidade.
Processo de instabilização em estágio inicial de desenvolvimento.
Mantidas as condições existentes, é reduzida a possibilidade de
ocorrência de eventos destrutivos durante episódios de chuvas
intensas e prolongadas no período de 1 ano.
Risco Baixo
(R1)
Os condicionantes geológicos-geotécnicos predisponentes e a fala
de intervenção no Setor são de baixa potencialidade para o
desenvolvimento de processos de escorregamentos e erosão. Não
se observa(m) evidência (s) de instabilidade ou processo de
instabilização de encostas. É a condição menos crítica. Mantidas
as condições existentes, não se espera a ocorrência de eventos
destrutivos no período de 1 ano.
Fonte: Plano Municipal de Redução de Risco – PMRR – Recife

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Ainda seguindo a mesma definição Setor de Risco é entendido como
“uma porção do território, analisado em escala de detalhe (>1:5.000) que
apresenta características similares quanto ao processo gerador de desastres e
quanto à sua probabilidade de ocorrência. São mapeados polígonos fechados,
aos quais são atribuídos os graus de risco” (Ministério da Integração, 2008, pg.
15).
Figura 05 - Mapa de Risco do Recife
Fonte: Base Cartográfica da Prefeitura do Recife, Secretaria Executiva de Defesa Civil.
Adaptado por José Rafael, 2015

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Figura 06 – Setorização dos Pontos de Risco Zona Norte e Zona Sul do Recife
Fonte: Base Cartográfica da Prefeitura do Recife, Secretaria Executiva de Defesa Civil.
Adaptado por José Rafael, 2015
3.2. Susceptibilidade eVulnerabilidade
Partindo-se inicialmente do conceito de susceptibilidade, entende-se
como sendo a “característica inerente ao meio, que expressa à probabilidade
de ocorrência de eventos ou acidentes” (Ministério das Cidades, 2008, pg 15).
O conceito de vulnerabilidade está relacionado com a “predisposição de
um sujeito, sistema ou elemento, ser afetado por ocasião de um acidente.”
(Ministério das Cidades, 2008, pg. 15)
De acordo com o Glossário do EIRD-ONU (2009), vulnerabilidade ganha
as seguintes conceituações:

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1. Condição intrínseca ao corpo ou sistema receptor que, em interação
com a magnitude do evento ou acidente, caracteriza os efeitos adversos,
medidos em termos de intensidade dos danos prováveis.
2. Relação existente entre a magnitude da ameaça, caso ela se
concretize, e a intensidade do dano consequente.
3. Probabilidade de uma determinada comunidade ou área geográfica
ser afetada por uma ameaça ou risco potencial de desastre, estabelecida a
partir de estudos técnicos.
4. Corresponde ao nível de insegurança intrínseca de um cenário de
desastre a um evento adverso determinado. Vulnerabilidade é o inverso da
segurança.
Ainda segundo a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil,
O termo vulnerabilidade está associado à condição dos elementos
sob ameaçaou em perigo (indivíduos, comunidades ou cenários
expostos) e pode ser avaliado através do grau esperado de danos e
prejuízos no caso do evento acontecer (Figura 7). Sendo assim, a
vulnerabilidade indica como as condições preexistentes fazem com
que os elementos expostos sejam mais ou menos propensos a ser
afetados por um processo perigoso.
Figura 07 – Vulnerabilidade e suas interações
Fonte: Alheiros, 1998; adaptado por José Rafael, 2015