Modulo_do Direito Administrativo Revisto.pdf

2019
Direito Administrativo
Manual do Curso de Administração Pública
ENSINO ONLINE. ENSINO COM FUTURO

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Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED),
e contém reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou
total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico,
gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Instituto
Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED).
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos
judiciais em vigor no País.
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Cel: +258 823055839
Fax:23 324215
E-mail:direcção.geral...isced.ac.mz
Website: www.isced.ac.mz

Agradecimentos
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância − Coordenação do Programa das
licenciaturas e o autor que elaborou o presente manual, Dr. Mayden Assunção Joaquim
Lúcio, agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste
manual:
Pelo design e revisão final
Prof. Dr. Horácio Emanuel N’Vunga e
Prof.Dr. Zacarias Medeiro
Financiamento e Logística
SCA – Consultores; com especial destaque à
pessoa do Dr. Robert Filimon Cambine.
Elaborado Por: Dr. Mayden Assunção Joaquim Lúcio, Licenciado em Direito, pela
Universidade Zambeze, Licenciado em Ensino de Francês pela Universidade Pedagógica-
Delegação da Beira, Mestrando em Direito, na especialidade de Ciências-Jurídico Económicas
na Universidade Zambeze.

ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo i
i
Índice
Visão geral 1
Benvindo ao Módulo de Direito Administrativo............................................................... 1
Objectivos do Módulo....................................................................................................... 1
Quem deveria estudar este módulo................................................................................. 1
Como está estruturado este módulo................................................................................ 2
Ícones de actividade ......................................................................................................... 3
Habilidades de estudo ...................................................................................................... 3
Precisa de apoio?.............................................................................................................. 5
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) ................................................................................ 6
Avaliação........................................................................................................................... 6
TEMA – I: INTRODUÇÃO (Aspectos Gerais) 9
UNIDADE Temática 1.1. Direito Administrativo, âmbito, princípios. ............................... 9
Introdução......................................................................................................................... 9
1. Âmbito do Direito Administrativo................................................................. 9
Sumário........................................................................................................................... 16
Exercícios de Auto-Avaliação.......................................................................................... 16
Exercícios ........................................................................................................................ 18
UNIDADE Temática 1.2. Os Sistemas do Direito Administrativo e o Sistema do Direito
Administrativo Moçambicano ........................................................................................ 18
Introdução....................................................................................................................... 18
1. Os Sistemas Administrativos............................................................................. 19
2. Os Sistemas Administrativo Moçambicano ...................................................... 23
3. A sujeição da Administração Pública a Regras Distintas do Direito Privado... 27
4. Os Poderes Administrativos no Ordenamento Jurídico Moçambicano............. 29
Sumário........................................................................................................................... 42
Exercícios ........................................................................................................................ 43
UNIDADE Temática 1.3 Exercícios do tema................................................................... 44
TEMA – II: O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS PARTICULARES 45
UNIDADE Temática 2.1. . Conceito Fundamentais: O poder Administrativo................. 45
Introdução....................................................................................................................... 45
O Princípio da Separação dos Poderes.................................................................. 45
O Poder Administrativo......................................................................................... 47
Corolários do Poder Administrativo...................................................................... 50
Princípios constitucionais sobre o poder administrativo....................................... 51
Evolução Histórica ................................................................................................ 55
Conteúdo, objecto, modalidades e efeitos do princípio da legalidade .................. 55
Excepções ao Princípio da Legalidade.................................................................. 56
Natureza e Âmbito do Princípio da Legalidade .................................................... 57
A Distinção Entre Direito Subjectivo e Interesses Legítimo ................................ 61
Alcance Prático da Distinção Entre Direito Subjectivo e Interesse Legítimo....... 63
O Poder Discricionário da Administração............................................................. 64

ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo ii
ii
Exercícios de avaliação ................................................................................................... 83
UNIDADE Temática 2.2. Pessoas, pessoas singulares..................................................... 84
Introdução....................................................................................................................... 84
1. Conceito de Organização ............................................................................. 84
2. Espécies........................................................................................................ 87
3. Regime Jurídico ........................................................................................... 88
4. Órgãos.......................................................................................................... 90
5. Classificação dos Órgãos ............................................................................. 91
6. Atribuições e Competência.......................................................................... 93
7. Os Serviços Públicos.................................................................................... 98
8. Sistemas de organização administrativa .................................................... 110
9. Concentração e Desconcentração .............................................................. 110
10. Centralização e Descentralização .............................................................. 120
Sumário......................................................................................................................... 128
Exercícios de auto-avaliação......................................................................................... 128
Exercícios ...................................................................................................................... 129
UNIDADE Temática 2.3. Exercícios do tema................................................................. 130
TEMA – III: A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA 131
UNIDADE Temática 3.1. O Acto Administrativo............................................................ 131
Regimes da invalidade......................................................................................... 143
Sumário......................................................................................................................... 146
Exercícios de avaliação ................................................................................................. 147
UNIDADE Temática 3.2 Exercícios do tema................................................................. 148
TEMA IV: CONTRATO ADMINISTRATIVO 149
Unidade temática 4.1. Natureza, espécies e regime geral dos contratos administrativos149
Introdução..................................................................................................................... 149
1. Natureza do Contrato Administrativo........................................................ 149
2. A Génese da Figura do Contrato Administrativo ...................................... 151
3. Espécies de Contratos Administrativos ..................................................... 154
4. Regime Geral dos Contratos Administrativos – artigo 7 do Decreto nº
15/2010, de 24 de Maio....................................................................................... 155
Sumário......................................................................................................................... 156
TEMA – V: GARANTIA DOS PARTICULARES 161
UNIDADE Temática 5.1. . Garantia dos Particulares..................................................... 161
Introdução..................................................................................................................... 161
1. Conceitos e Espécies.................................................................................. 161
2. Breve Referência às Garantias Políticas .................................................... 162
3. Garantias graciosas .................................................................................... 163

ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo iii
iii
4. As Garantias Petitórias............................................................................... 163
5. A Queixa para o Provedor de Justiça......................................................... 165
6. As Garantias Impugnatórias....................................................................... 165
7. A Reclamação............................................................................................ 166
8. Recurso Hierárquico .................................................................................. 167
9. Os Recursos Hierárquicos Impróprios....................................................... 172
10. O Recurso Tutelar...................................................................................... 172
11. Garantias contenciosas ou jurisdicionais ................................................... 173
Sumário......................................................................................................................... 176
Exercícios do Módulo.................................................................................................... 179
Bibliografia.................................................................................................................... 184

ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 1
1
Visão geral
Benvindo ao Módulo de Direito Administrativo
Objectivos do Módulo
Ao terminar o estudo deste módulo de Direito Administrativo
deverás ser capaz de: dotar os estudantes de conhecimentos
especializados no enquadramento e no tratamento jurídicos
da matéria da relação jurídica, de forma a permitir-lhes a
abordagem aos demais ramos do direito civil, em particular, e
do direito privado, em geral. Visa, assim, capacitá-lo para a
selecção adequada e a correcta aplicação dos critérios jus-
dogmáticos mais adequados à solução de casos concretos.
.
Objectivos
Específicos
Resultados Esperados
Espera-se que o estudante:
• Fique preparado para a aplicação dos conhecimentos à praxis
jurídica, ficando assim dotado de uma formação consistente,
com elevado grau de capacidade crítica, conseguindo realizar
trabalhos de investigação científica nesta temática.
Quem deveria estudar este módulo
Este Módulo foi concebido para estudantes do 2º ano do curso de
licenciatura em Direito do ISCED. Poderá ocorrer, contudo, que
haja leitores que queiram se actualizar e consolidar seus
conhecimentos nessa disciplina, esses serão bem-vindos, não
sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o
manual.

2
Como está estruturado este módulo
Este módulo de Direito Administrativo para estudantes do 2º ano
do curso de licenciatura em Direito, à semelhança dos restantes
do ISCED, está estruturado como se segue:
Páginas introdutórias
▪ Um índice completo.
▪ Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo,
resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para
melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta
secção com atenção €antes de começar o seu estudo, como
componente de habilidades de estudos.
Conteúdo desta Disciplina / módulo
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez
comporta certo número de unidades temáticas visualizadas por
um sumário. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma
introdução, objectivos, conteúdos. No final de cada unidade
temática ou do próprio tema, são incorporados antes exercícios de
auto-avaliação, só depois é que aparecem os de avaliação. Os
exercícios de avaliação têm as seguintes características: Puros
exercícios teóricos, Problemas não resolvidos e actividades
práticas algumas incluindo estudo de casos.
Outros recursos
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED pensando em si,
num cantinho, mesmo o recôndito deste nosso vasto Moçambique
e cheio de dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem,
apresenta uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu
módulo para você explorar. Para tal o ISCED disponibiliza na
biblioteca do seu centro de recursos mais material de estudos
relacionado com o seu curso como: Livros e/ou módulos, CD, CD-
ROOM, DVD. Para além deste material físico ou electrónico
disponível na biblioteca, pode ter acesso a Plataforma digital
moodle para alargar mais ainda as possibilidades dos seus
estudos.

3
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação
Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final
de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos
exercícios de auto-avaliação apresentam duas características:
primeiro apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo,
exercícios que mostram apenas respostas.
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação
mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras.
Parte das tarefas de avaliação será objecto dos trabalhos de
campo a serem entregues aos tutores/docentes para efeitos de
correcção e subsequentemente nota. Também constará do exame
do fim do módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os
exercícios de avaliação é uma grande vantagem.
Ícones de actividade
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas
margens das folhas. Estes ícones servem para identificar
diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem indicar
uma parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa,
uma mudança de actividade, etc.
Habilidades de estudo
O principal objectivo deste capítulo é o de ensinar aprender a
aprender. Aprender aprende-se.
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para
facilitar a aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará
empenho, dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons
resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e
eficazes. Por isso é importante saber como, onde e quando
estudar. Apresentamos algumas sugestões com as quais esperamos
que caro estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos
estudos, procedendo como se segue:
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de
leitura.
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida).

4
3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e
assimilação crítica dos conteúdos (ESTUDAR).
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua
aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão.
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou
as de estudo de caso se existirem.
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo,
respectivamente como, onde e quando...estudar, como foi referido
no início deste item, antes de organizar os seus momentos de
estudo reflicta sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si:
Estudo melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo
melhor à noite/de manhã/de tarde/fins de semana/ao longo da
semana? Estudo melhor com música/num sítio sossegado/num
sítio barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 minutos, em
cada hora, etc.
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido
estudado durante um determinado período de tempo; Deve
estudar cada ponto da matéria em profundidade e passar só ao
seguinte quando achar que já domina bem o anterior.
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler
e estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é
juntar o útil ao agradável: Saber com profundidade todos
conteúdos de cada tema, no módulo.
Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por
tempo superior a uma hora. Estudar por tempo de uma hora
intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de descanso
(chama-se descanso à mudança de actividades). Ou seja que
durante o intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos
das actividades obrigatórias.
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalho intelectual
obrigatório, pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento
da aprendizagem. Por que o estudante acumula um elevado
volume de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo,
criando interferência entre os conhecimentos, perde sequência
lógica, por fim ao perceber que estuda tanto mas não aprende, cai
em insegurança, depressão e desespero, por se achar injustamente
incapaz!
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma
avaliação. Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda
sistematicamente), não estudar apenas para responder a questões
de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo,

5
estude pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área
em que está a se formar.
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que
matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que
resta, deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo
quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras actividades.
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será
uma necessidade para o estudo das diversas matérias que
compõem o curso: A colocação de notas nas margens pode ajudar
a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as
partes que está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos,
vantagens, definições, datas, nomes, pode também utilizar a
margem para colocar comentários seus relacionados com o que
está a ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir
à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura;
Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado
não conhece ou não lhe é familiar;
Precisa de apoio?
Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o
material de estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas
como falta de clareza, alguns erros de concordância, prováveis
erros ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, página
trocada ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os serviços de
atendimento e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR),
via telefone, SMS, E-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma
carta participando a preocupação.
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes
(Pedagógico e Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua
aprendizagem com qualidade e sucesso. Dai a relevância da
comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso as TIC se
torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor,
estudante – CR, etc.
As sessões presenciais são um momento em que você caro
estudante, tem a oportunidade de interagir fisicamente com staff
do seu CR, com tutores ou com parte da equipa central do ISCED
indigitada para acompanhar as sua sessões presenciais. Neste
período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza
pedagógica e/ou administrativa.
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30%
do tempo de estudos a distância, é muita importância, na medida
em que permite-lhe situar, em termos do grau de aprendizagem
com relação aos outros colegas. Desta maneira ficará a saber se

6
precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver
hábito de debater assuntos relacionados com os conteúdos
programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade
temática, no módulo.
Tarefas (avaliação e auto-avaliação)
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e
auto−avaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é
importante que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues
duas semanas antes das sessões presenciais seguintes.
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não
cumprimento dos prazos de entrega, implica a não classificação do
estudante. Tenha sempre presente que a nota dos trabalhos de
campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da
disciplina/módulo.
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os
mesmos devem ser dirigidos ao tutor/docente.
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa,
contudo os mesmos devem ser devidamente referenciados,
respeitando os direitos do autor.
O plágio1 é uma violação do direito intelectual do(s) autor(es). Uma
transcrição à letra de mais de 8 (oito) palavras do testo de um
autor, sem o citar é considerada plágio. A honestidade, humildade
científica e o respeito pelos direitos autorais devem caracterizar a
realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED).
Avaliação
Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância,
estando eles fisicamente separados e muito distantes do
docente/tutor!? Nós dissemos: Sim é muito possível, talvez seja
uma avaliação mais fiável e consistente.
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com
um mínimo de 90% do total de tempo que precisa de estudar os
conteúdos do seu módulo. Quando o tempo de contacto presencial
conta com um máximo de 10%) do total de tempo do módulo. A
avaliação do estudante consta detalhada do regulamentado de
avaliação.
1
Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade
intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização.

7
Os trabalhos de campo por si realizados, durante estudos e
aprendizagem no campo, pesam 25% e servem para a nota de
frequência para ir aos exames.
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e
decorrem durante as sessões presenciais. Os exames pesam no
mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da média de frequência,
determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira.
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da
cadeira.
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois)
trabalhos e 1 (um) (exame).
Algumas actividades práticas, relatórios e reflexões serão utilizados
como ferramentas de avaliação formativa.
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em
consideração a apresentação, a coerência textual, o grau de
cientificidade, a forma de conclusão dos assuntos, as
recomendações, a identificação das referências bibliográficas
utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros.
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de
Avaliação.

9
TEMA – I: INTRODUÇÃO (Aspectos Gerais)
UNIDADE Temática 1.1. Âmbito do Direito Administrativo
UNIDADE Temática 1.2. Sistemas Administrativos.
UNIDADE Temática 1.3. Exercícios do tema.
UNIDADE Temática 1.1. Direito Administrativo, âmbito, princípios.
Introdução
Esta unidade pretende dotar os estudantes no concernente a
disciplina de Direito Administrativo. É nesta unidade onde
estudaremos o âmbito da disciplina, as fontes e os princípios
norteadores do Direito do Direito Público. Portanto, é aqui onde
discutiremos os aspectos fundamentais da disciplina.
Ao completar esta unidade, você será capaz de:
Objectivos
▪ Conhecer o conceito e âmbito do Direito Administrativo;
▪ Descrever os princípios norteadores do Direito Público;
▪ Apresentar os aspectos fundamentais da Administração
Pública.
1. Âmbito do Direito Administrativo
Vai-se estudar o Direito Administrativo. Este pertence ao Direito
Público e rege relações estabelecidas fundamentalmente entre
pessoas particulares e o Estado, quando este está investido do seu
poder de mando (iuris imperii)

10
Fonte: http://unespaberta.ead.unesp.br/index.php/humanas-2/item/30-da,
disponível em 03 de Fevereiro de 2016
1.1. As necessidades colectivas e a Administração Pública
Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um
conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como
tarefa fundamental para a colectividade, através de serviços por esta
organizados e mantidos.
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a
satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade.
As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da
Administração Pública, trata-se em síntese, de necessidades colectivas
que se podem reconduzir a três espécies fundamentais: a segurança; a
cultura; e o bem-estar.
Fica excluída do âmbito administrativo, na sua maior parte a
necessidade colectiva da realização de

11
justiça. Esta função desempenhada pelos Tribunais, satisfaz
inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela
tradição e pela Constituição, fora da esfera da própria Administração
Pública: pertencer ao poder judicial.
Quanto às demais necessidades colectivas, encontradas na esfera
administrativa e dão origem ao conjunto, vasto e complexo, de
actividades e organismos a que se costuma chamar Administração
Pública.
1.2. Os vários sentidos da expressão “Administração Pública”
São dois os sentidos em que se utilizam na linguagem corrente a
expressão Administração Pública: (1) orgânico; (2) material ou
funcional.
A Administração Pública, em sentido orgânico, é constituída pelo
conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades
públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação
disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar.
A administração pública, em sentido material ou funcional, pode ser
definida como a actividade típica dos serviços e agentes
administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com
vista a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos
mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.
1.3. Administração Pública e Administração Privada
Embora tenham em comum o serem ambas administração, a
Administração Pública e a Administração Privada distinguem-se
todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visam prosseguir e
pelos meios que utilizam.

12
Quanto ao objecto, a Administração Pública versa sobre necessidades
colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da
colectividade, ao passo que a Administração Privada incide sobre
necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo,
não atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira.
Quanto ao fim, a Administração Pública tem necessariamente de
prosseguir sempre o interesse público: o interesse público é o único
fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem
legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem
em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares.
Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins não económicos e
até nos indivíduos mais desinteressados, de fins puramente altruístas.
Mas são sempre fins particulares sem vinculação necessária ao
interesse geral da colectividade, e até, porventura, em contradição
com ele.
Quanto aos meios, também diferem. Com efeito na Administração
privada os meios, jurídicos, que cada pessoa utiliza para actuar
caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, são
iguais entre si e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua
própria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente
celebrado. O contrato é assim, o instrumento jurídico típico do mundo
das relações privadas.
Pelo contrário, a Administração Pública, porque se traduz na satisfação
de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e
porque tem de realizar em todas as circunstâncias o interesse público
definindo pela lei geral, não pode normalmente utilizar, face aos
particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os
outros.

13
A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que
possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares
sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra
sua vontade.
O processo característico da Administração Pública, no que se entende
de essencial e de específico, é antes o comando unilateral, quer sob a
forma de acto normativo (e temos então o regulamento
administrativo), quer sob a forma de decisão concreta e individual (e
estamos perante o acto administrativo).
Acrescente-se, ainda, que assim como a Administração Pública
envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que
estes não são autorizados a utilizar uns para com os outros, assim
também, inversamente, a Administração Pública se encontra limitada
nas suas possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres
especiais, de natureza jurídica, moral e financeira.
1.4. A Administração Pública e as funções do Estado
a) Política e Administração Pública:
A Política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim
específico: definir o interesse geral da actividade. A Administração
Pública existe para prosseguir outro objectivo: realiza em termos
concretos o interesse geral definido pela política.
O objecto da Política, são as grandes opções que o país enfrenta ao
traçar os rumos do seu destino colectivo. A da Administração Pública,
é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas da
segurança, cultura e bem-estar económico e social.
A Política reveste carácter livre e primário, apenas limitada em certas
zonas pela Constituição, ao passo que a Administração Pública tem
carácter condicionado e secundário, achando-se por definição

14
subordinada às orientações da política e da legislação.
Toda a Administração Pública, além da actividade administrativa é
também execução ou desenvolvimento de uma política. Mas por vezes
é a própria administração, com o seu espírito, com os seus homens e
com os seus métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade política,
por qualquer razão enfraquecida ou incapaz, caindo-se então no
exercício do poder dos funcionários.
b) Legislação e Administração:
A função Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nível, que a
função Política.
A diferença entre Legislação e Administração está em que, nos dias de
hoje, a Administração Pública é uma actividade totalmente
subordinada à lei: é o fundamento, o critério e o limite de toda a
actividade administrativa.
Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas
actividades que convém desde já salientar brevemente.
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contêm
decisões de carácter administrativo.
De outra parte, há actos da administração que materialmente
revestem todos o carácter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e
a eficácia da lei, para já não falar dos casos em que a própria lei se
deixa completar por actos da Administração.
c) Justiça e Administração Pública:
Estas duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são
secundárias, executivas, subordinadas à lei: uma consiste em julgar, a
outra em gerir.
A Justiça visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administração

15
Pública visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justiça
aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de
pronunciar-se; a Administração Pública toma a iniciativa de satisfazer
as necessidades colectivas que lhe estão confiadas. A Justiça está
acima dos interesses, é desinteressada, não é parte nos conflitos que
decide; a Administração Pública defende e prossegue os interesses
colectivos a seu cargo, é parte interessada.
Também aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto
de ser por vezes difícil distingui-las: a Administração Pública pode em
certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais
Comuns, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas,
desde que se mantenha sempre presente qual o critério a utilizar –
material, orgânico ou formal – a distinção subsiste e continua possível.
Cumpre por último acentuar que do princípio da submissão da
Administração Pública à lei, decorre um outro princípio, não menos
importante – o da submissão da Administração Pública aos Tribunais,
para apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos.
d) Conclusiva:
A Administração Pública em sentido material ou objectivo ou funcional
pode ser definida como, a actividade típica dos organismos e
indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político,
desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover à
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos
estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controle dos Tribunais
competentes.
A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo quadro legal e
sob a direcção dos representantes da colectividade, desenvolve as
actividades necessárias à satisfação das necessidades colectivas.

16
Sumário
Nesta Unidade temática estudamos aprendemos:
O Direito Administrativo pertence ao Direito Público e rege relações
estabelecidas fundamentalmente entre pessoas particulares e o
Estado, quando este está investido do seu poder de mando (iuris
imperi).
Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um
conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como
tarefa fundamental para a colectividade, através de serviços por esta
organizados e mantidos.
A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que
possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares
sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra
sua vontade.
Exercícios de Auto-Avaliação
1. A Administração Pública e a Administração Privada distinguem:
a) Objecto;
b) Fim;
c) Meios;
d) Objectos, fins e meios.
Resposta: d) Objectos, fins e meios.
2. A lei permite a utilização de determinados meios de
autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos
impor-se aos particulares sem

17
ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra
sua vontade.
• Certo
• Errado
Resposta: Certo
3. A Administração Pública na prossecução do interesse colectivo
não encontra limites ou restrições.
• Certo
• Errado
Resposta: Errado
4. Defina função administrativa?
Resposta: A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo
quadro legal e sob a direcção dos representantes da colectividade,
desenvolve as actividades necessárias à satisfação das necessidades
colectivas.
5. Há partes de contacto ou cruzamento entre a função legislativa
e a função administrativa.
• Certo
• Errado
Resposta: Errado
6. A Administração Pública, é constituída pelo conjunto de
órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades
públicas que asseguram, em nome da colectividade, a
satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades
colectivas. Esta definição corresponde ao sentido:
a) Material

18
b) Orgânico
c) Funcional
Exercícios
1. Defina Direito Administrativo.
2. No direito Administrativo o Estado actua em relação aos
particulares em situação de:
1. Inferioridade
2. Igualdade
3. Superioridade
3. Explique a Administração Pública em sentido orgânico.
4. Explique a Administração Pública em material ou funcional.
5. As normas do Direito Público são similares as normas de
Direito Privado? Justifique.
6. Sem contrato nada pode se fazer na Administração pública.
• Certo
• Errado
UNIDADE Temática 1.2. Os Sistemas do Direito Administrativo e o Sistema do
Direito Administrativo Moçambicano
Introdução
Esta unidade pretende dotar os estudantes no concernente a
disciplina de Direito Administrativo. É nesta unidade onde
estudaremos os sistemas administrativos de outros ordenamentos
jurídicos e os princípios norteadores do sistema administrativo
Moçambicano. Portanto, é aqui onde discutiremos os aspectos
fundamentais da disciplina.

19
Ao completar esta unidade, você será capaz de:
Objectivos
▪ Conhecer os Sistemas do Direito Administrativo ao nível do
direito comparado;
▪ Descrever os Sistemas do Direito Administrativo
Moçambicanos e os princípios norteadores;
▪ Apresentar os aspectos fundamentais da disciplina do Direito
Administrativo.
1. Os Sistemas Administrativos
"Todos os países modernos", escreve Maurice Hauriou, "assumem
funções administrativas, mas nem todos possuem o regime
administrativo"
Assumir “funções administrativas" significa simplesmente providenciar
às necessidades de ordem pública e assegurar o funcionamento de
alguns serviços públicos para satisfação do interesse geral e a gestão
dos assuntos de interesse público.
No que diz respeito às referidas funções, pode-se distinguir entre as
funções que são exercidas directamente a favor da comunidade
(polícia, justiça, acção social. etc.); e as que são direccionadas e
originadas pelo uso interno da própria administração (gestão do
pessoal, compras, contabilidade, etc.). As primeiras dizem-se funções
administrativas principais e as segundas auxiliares de modo geral. O
Estado pode desempenhar essas funções sem confiá-las a um poder
jurídico especial, elas se desempenham, então, sob o controlo do
poder jurídico ordinário que é do judicial, o Reino Unido é o tipo mais
acabado desses Estados sem regime administrativo, com efeito,

20
existem serviços administrativos pouco centralizados, em que todos os
agentes da administração pública são sujeitos ao controlo dos
tribunais comuns e às leis ordinárias como qualquer cidadão e só eles
actuam em relação com os particulares com prévia intervenção do
poder judicial.
Nesta perspectiva, o direito é "um", no sentido de que, em princípio
são as mesmas regras que regem todas as relações jurídicas dentro de
um mesmo Estado, qualquer que seja a natureza dessas relações
jurídicas.
Para ser mais rigoroso, isto não quer dizer que não existe um "direito
administrativo" nos países anglosaxónicos. Em bom rigor, em todos os
estados, quaisquer que sejam, existe necessariamente, do ponto de
vista material, um conjunto de regras que se chama "direito
administrativo", que rege a organização e as competências das
autoridades administrativas e define os direitos e as garantias dos
administrados quando eles sofrem um prejuízo em relação às essas
autoridades. O que não existe nesses países é um “modelo europeu”
e, sobretudo, um “modelo francês” de Direito Administrativo.
Todavia, as diferenças entre o regime administrativo de tipo francês e
o "regime anglo- americano" residem menos nas realidades do que
nas formulações que lhe exprimem.
FRANCIS-PAUL BÉNOIT demonstrou perfeitamente que as diferenças
consistem no que "as regras administrativas específicas, apesar do seu
número e importância, são apresentadas como sendo um carácter
excepcional e derrogatório do direito comum que seria o direito
privado; e que este, apesar de que ele regula muito pouco a actividade
da Administração Pública, é apresentado como o direito comum da
sua acção. Pois, trata-se, antes de tudo, de uma questão de hábito

21
face às necessidades e inevitáveis regras administrativas específicas"
Na prática, pode-se verificar, de uma maneira geral, que, apesar das
diferenças que subsistem entre os dois sistemas, os direitos
administrativos dos países anglosaxónicos continuam a se desenvolver
e distinguir-se de uma maneira mais clara dos princípios do Direito
Privado
Os Estados que têm um regime administrativo apresentam caracteres
diferentes. Por um lado, todas as funções administrativas são
fortemente centralizadas e confiadas a um poder único; por outro
lado, esse poder, enquanto que jurídico, isto é, enquanto que
encarregado de estabelecer as normas jurídicas que regularão a sua
própria actividade e actuação, não é o Poder judicial, mas o Poder
Executivo.
Resultam dessa situação várias consequências:
Os agentes administrativos não estão sob a autoridade directa dos
tribunais comuns e das leis gerais, mas sim sob a autoridade
hierárquica de superiores que pertencem ao Poder Executivo e a sua
actuação é regulada por leis e regulamentos especiais; as autoridades
administrativas gozam do "privilégio da execução prévia", e as suas
decisões gozam de"executoriedade" sem que seja necessário
nenhuma autorização prévia do Poder judicial; os agentes
administrativos processados em responsabilidade têm, até um
determinado ponto, uma garantia administrativa; não existe só uma
espécie de jurisdição, mas uma dualidade de jurisdições, isto é, há
uma jurisdição administrativa ao lado da jurisdição comum, e essas
duas ordens de jurisdições são constitucionalmente separadas.
Por outras palavras, "A Administração, (...) desenvolve-se fora de
qualquer interferência dos tribunais judiciais, dos quais é
independente. A Administração actua

22
pela "via administrativa", não pela "via judicial""
No regime administrativo, existe um conjunto de regras próprias
aplicáveis às actividades administrativas e distintas das que regem os
particulares nas relações entre eles, que constituem um direito
diferente do Direito Privado: o Direito Administrativo
Assim, “A definição do regime administrativo resume-se na ideia de
uma centralização das funções administrativas sob a autoridade
jurídica do Poder Executivo e, a seguir, de uma separação das
atribuições entre o Poder Executivo e o Poder Judicial no que diz
respeito à própria administração do Direito”
Por outras palavras, o que é original no sistema de administração
executiva ou regime administrativo, é "a ideia do serviço público lutou
com o poder executivo no interior de uma vasta organização
instituída, mantida fechada pelo princípio da separação de poderes. A
ideia do serviço público existe em todos os países; o próprio do
sistema (…) é de ter conduzido o poder executivo, graça a esta
organização engenhosa, a limitar-se objectivamente pela realizar
melhor" Praticamente, para diagnosticar se um Estado possui ou não
um regime administrativo, “convém”, escreve MAURICE HAURIOU,
“verificar um duplo critério, o de uma jurisdição administrativa que
tem uma competência geral separada da jurisdição comum e de uma
jurisdição dos conflitos exercida, quer pelo governo, ele próprio, quer
por um tribunal de conflitos à justiça delegada, porque apenas essas
instituições são o signo que a administração do direito foi partilhada
entre o poder judicial e o poder executivo”
Quid júris em Moçambique?

23
2. Os Sistemas Administrativo Moçambicano
A análise da referida questão, numa perspectiva histórica, permite
responder pela afirmativa à pergunta da existência de um regime
administrativo em Moçambique.
Com efeito, a política de assimilação das colónias portuguesas, em
geral, e da de Moçambique, em particular, ao regime da organização
administrativa da metrópole fez com que as colónias tenham sido
consideradas como simples províncias do reino — províncias
ultramarinas— a que se aplicavam com ligeiras alterações as leis feitas
para o continente, os critérios de administração e os planos de
governo estabelecidos e traçados para a metrópole.
Nesta perspectiva, a Portaria Provincial n.º 395, de 18 de Fevereiro de
1856, vai considerar em vigor na província ultramarina de
Moçambique o Código administrativo de 1842, Assim, o sistema de
administração executiva foi importado em Moçambique através da
aplicação deste Código.
Alguns anos depois, o Decreto de 1 de Dezembro de 1869, que
constituía a segunda Carta Orgânica das colónias, estenderam a
entrada em vigor do referido Código a todas as províncias
ultramarinas.
O território colonial português era dividido em seis províncias. As
províncias dividiam-se em distritos e estes em concelhos. Em
Moçambique havia um Governador-Geral e nos distritos governadores
subalternos. Junto ao Governador Geral existiam: o Conselho de
Governo constituído pelos principais funcionários da administração
central da colónia e pelo presidente da Câmara Municipal da capital.
Havia ainda um Conselho de Província, que era um tribunal
administrativo. Assim, nascerem as estruturas administrativas que
deviam sustentar o desenvolvimento

24
do sistema de administração executiva em Moçambique. Várias
reformas da administração colonial entraram em vigor
posteriormente, mas nenhuma tinha posto em causa a ratio do
sistema que continuou a ser norteado pelos princípios organizativos
do regime administrativo.
Moçambique torna-se independente no dia 25 de Junho de 1975. A
primeira Constituição Moçambicana aprovada no dia 25 de Junho de
1975 instituiu uma democracia popular que tem como objectivos
fundamentais "a edificação (...) e a construção das bases material e
ideológica da sociedade socialista". Assim, a referida opção política
concretizou-se na total subordinação da sociedade civil ("o povo") ao
Estado, e deste ao partido FRELIMO, partido único, cujo papel
dirigente é consagrado sem equívocos pela Constituição de 1975; o
que é totalmente conforme à concepção do Estado na ideologia
marxista-leninista.
Qual seria a influência do novo regime político sobre a organização
administrativa e o funcionamento do sistema de administração
executiva ainda existente?
DANIEL BARDONNET descreveu da seguinte maneira o processo geral
de “transição administrativa” nos Estados novos: "numa primeira fase
transitória, estes Estados têm tendência em imitar as instituições da
metrópole para preencher o mais rapidamente possível o vazio
jurídico perante o qual se encontram. Este primeiro período
caracterizado por uma importação das instituições é geralmente
breve. Muito rapidamente, numa segunda fase, estes Estados são
levados a afastar-se do seu modelo, a reorganizar as suas estruturas
políticas e administrativas no sentido de uma melhor adaptação, e a
procurar, ou melhor, a inventar métodos de acção original, destinados
a fazer face aos seus problemas e, em particular, ao
desenvolvimento". Inventar métodos de acção original, destinados a

25
fazer face aos seus problemas,
Particular, ao desenvolvimento", Na edificação da sociedade socialista,
que vai constituir a finalidade dos novos governantes, o direito não
pode ser um constrangimento ou um entrave à construção de novas
relações sociais: ele subordina-se à política e, por consequência, aos
imperativos de defesa e de consolidação do socialismo. A acção da
Administração encontra-se desligada de constrangimentos jurídicos
demasiados estritos, implicando isto um reforço da sua capacidade de
acção. Além disso, o centralismo democrático favorece, em definitivo,
a emancipação política da Administração, pelo facto de que os órgãos
do executivo desempenham um papel essencial na preparação das
decisões.
Assim, houve um desenvolvimento do aparelho do Estado com o
cuidado de respeitar uma "legalidade administrativa". Um outro
elemento importante a considerar é relativo à estrutura da
organização administrativa - movida pelo princípio de legalidade
socialista- que se instalou progressivamente depois da independência
da colónia. Quando se observa, nos seus princípios organizacionais, os
regimes administrativos da Colónia e do Estado novo, pode
considerar-se que não houve verdadeiramente rotura brutal de
regime, mas, antes pelo contrário, uma certa continuidade. Algumas
estruturas administrativas locais, até bem pouco tempo, funcionavam,
apesar das mudanças radicais na sociedade moçambicana, com modos
organizativos herdados da potência colonial.
Na verdade, a transição não foi difícil. A produção de normas jurídicas
pelo aparelho de Estado com a finalidade de trazer à Administração a
unidade, fiel executora das orientações decididas pelo partido
FRELIMO, permitiu desenvolver um certo gosto pela racionalidade
formal. Tanto como na ordem jurídica liberal, a ordem jurídica
socialista implica que o conjunto dos órgãos da administração do

26
Estado devem respeitar e aplicar as normas superiores lavradas pelos
detentores do poder de Estado. Os sistemas continuam caracterizados
pela hierarquia das normas. Assim, o terreno mantinha-se fértil para o
desenvolvimento do sistema de administração executiva em
Moçambique.
A partir dos anos 90 e até hoje, o fenómeno administrativo evolui
progressivamente no sentido do desenvolvimento e consolidação do
sistema de administração executiva ou regime administrativo.
Em primeiro lugar, é a afirmação constituicional da dualidade de
ordens jurisdicionais.
O Tribunal Administrativo é expressamente consagrado na
Constituição de 1990 e Constituição de 2004 confirma a sua
constitucionalização, clarifica as suas relações com a jurisdição comum
e abre a porta a criação de “tribunais administrativos” de hierarquia
inferior.
Em segundo lugar, iniciou-se um verdadeiro processo de reforma
estrutural de grande amplitude. Primeiro, esta reforma consistiu numa
democratização das estruturas administrativas. Em particular, a
implementação do processo de descentralização administrativa, a
partir de 1997, teve por consequência o surgimento de uma
verdadeira democracia política ao nível local. Do mesmo modo, a
introdução de um processo de desconcentração ao nível das
estruturas locais do Estado, a partir de 2004, contribuiu para
incentivar o desenvolvimento local e uma melhor participação dos
cidadãos neste processo, mesmo se, na prática, várias resistências
ainda estejam vivas.
Em terceiro lugar, as reformas do procedimento administrativo e do
processo administrativo contencioso, em 2001, contribuíram para
facilitar e agilizar as relações

27
contenciosas e não contenciosas susceptíveis de se estabelecer entre
os administrados, utentes dos serviços públicos e particulares em
geral, e as administrações do Estado ao nível central e local e
administrações autárquicas.
Assim sendo, pode-se afirmar, sem dúvida, que Moçambique é um
país com regime administrativo.
Nesta perspectiva, como analisar o seu Direito Administrativo?
O regime administrativo integra vários princípios essenciais, contudo,
com a finalidade de concentrar o objecto deste estudo sobre o
essencial apenas dois princípios serão desenvolvidos que constituem
as peças chaves do sistema de administração executiva: a sujeição da
Administração Pública a normas jurídicas diferentes das do Direito
Privado (I) e a existência de uma jurisdição administrativa
especializada (II).
É ao abrigo desses dois princípios que será analisado o regime
administrativo moçambicano.
3. A sujeição da Administração Pública a Regras Distintas do Direito Privado
Apesar do facto de constituir, segundo a fórmula de PROSPER WEIL,
“um direito político”cuja existência “... é em alguma medida fruto de
um milagre”– o Governo é o único a deter directamente a força
pública – nem por isso, se pode dizer que o Direito Administrativo seja
um direito ao serviço exclusivo do Poder público e da Administração
Pública.
JEAN RIVERO explanou claramente que: “Por um lado, as normas do
direito administrativo diferenciam-se das normas do direito privado
enquanto conferem aos órgãos públicos poderes que não existiam nas
relações entre particulares: é o conjunto das prerrogativas do poder
público. Mas, ao contrário, o direito

28
administrativo impõe amiúde à Administração obrigações muito mais
estreitas do que ao do direito privado faz pesar sobre os particulares.
Estes, por exemplo, escolhem livremente o fim das suas actividades,
enquanto a Administração está adstrita à prossecução exclusiva do
interesse geral; eles escolhem livremente os seus contraentes,
enquanto para a Administração esta escolha resulta em grande parte
de processos de designação automática. Poder-se-iam multiplicar os
exemplos destas derrogações ao direito comum que tornam a
Administração não mais poderosa, mas sim vinculada, que os
particulares entre si. A quase totalidade das normas de direito
administrativo pode reconduzir-se a uma ou a outra destas
derrogações do direito privado – derrogações para mais e derrogações
para menos – umas e outras explicáveis pelas necessidades do
interesse geral e por vezes pelas do serviço público”
Assim, é a luz desses parâmetros que será analisado o Direito
Administrativo Moçambicano, ou seja, um direito que confere à
Administração prerrogativas sem equivalente nas relações privadas (A)
e um direito que impõe a Administração sujeições mais estritas do que
aquelas a que estão submetidos os particulares (B).
A. As prerrogativas da Administração Moçambicana à luz do direito
vigente um dos princípios estruturante do regime administrativo é de
que a Administração deve ter privilégios e poderes para cumprir
eficazmente as suas missões e tarefas de interesse público, que lhes
são atribuídas. As prerrogativas da Administração Moçambicana
podem ser classificadas em duas grandes categorias:
• Primeiro, a Administração Pública dispõe de poderes em
relação aos particulares (a);
• Segundo, a Administração Pública beneficia de protecções
especiais que lhes são concedidas, pela ordem jurídica, contra

29
a acção dos particulares (b).
4. Os Poderes Administrativos no Ordenamento Jurídico Moçambicano
A Administração Pública Moçambicana tem poderes de decisão e de
execução. Por outras palavras, o que caracteriza o Direito
Administrativo Moçambicano na ordem das prerrogativas, como, em
regra geral, em qualquer outro sistema de administração executiva, é
a faculdade que lhe é conferida de tomar decisões juridicamente
executórias (1) e de garantir a sua execução material (2); como
fundamentou PROSPER WEIL: “... para satisfazer às necessidades do
serviço, a administração deve dispôr dos meios de acção necessários.
Daí a noção de prerrogativas de direito público ou de meios
exorbitantes do direito comum.
Enquanto na vida privada os direitos e obrigações só se criam por via
contratual, a administração, no interesse do serviço público, deve
poder impôr obrigações aos particulares unilateralmente e sem
primeiro passar pelojuiz; e a sua decisão deve ser considerada
juridicamente válida enquanto o interessado não a tenha feito anular
pelo juiz”
4.1. O poder de decisão
Lato senso a decisão é um acto jurídico pelo qual uma autoridade
administrativa modifica o ordenamento jurídico. O termo é
expressamente consagrado na Constituição da República no que
concerne à determinação do âmbito de conhecimento do Tribunal
Administrativo
Na lógica do regime administrativo ou sistema de administração
executiva, a decisão administrativa é concebida como uma técnica
eficaz de governação (1.1.) com um conteúdo abrangente (1.2.).

30
4.2 A decisão administrativa como técnica eficaz de governação
No regime administrativo, a Administração Pública dispõe de
privilégios quando aprova decisões. Ela pode-se dispensar, ao mesmo
tempo, do consentimento de terceiros e do juiz. Nesta perspectiva, a
Administração Moçambicana dispõe de duas técnicas: o poder de
decisão unilateral e o privilégio da execução prévia.
• O poder de decisão unilateral
O poder de decisão unilateral pode-se definir como sendo o poder de
modificar unilateralmente o ordenamento jurídico por exclusiva
autoridade, e sem necessidade de obter o acordo do interessado
Este importante poder pode exercer-se a dois níveis:
Primeiro, ao nível regulamentar com a possibilidade de a
Administração aprovar actos que se aplicam a toda uma categoria de
particulares (por exemplo, quando o Conselho de Ministros aprova o
Regulamento de Transporte Marítimo Comercial ou o Regulamento
das Empresas de Segurança Privada ou quando o Ministro da Saúde,
por Despacho, aprova Regulamento de Atribuição de Casas aos
trabalhadores da saúde) ou a todos esses (por exemplo, qualquer
particular que deseja realizar uma actividade comercial estará sujeito
ao Regulamento do Licenciamento da Actividade Comercial).
Segundo, ao nível individual, com a possibilidade de tomar decisões
que se aplicam em casos individuais e concretos. É o caso, por
exemplo, quando a Ministra da Mulher e da Acção Social delega
competência na Directora de Recursos Humanos do seu Ministério,
nomeadamente designada, quando a Primeira-ministra anula uma
adjudicação ou quando o Ministro do Interior profere um despacho de
expulsão de um cidadão estrangeiro

31
Em todos casos, a decisão da Administração Pública não está
subordinada ao acordo prévio dos interessados mesmo se esses
devem ser informados ou consultados.
Este poder de decisão unilateral existe, também, em matéria
contratual. No âmbito dos contratos administrativos, a Administração
dispõe, na fase da sua execução, de alguns poderes de acção unilateral
em relação ao contraente que não têm equiparação nos contratos
sujeitos ao direito privado (por exemplo, o poder de modificação
unilateral do conteúdo das prestações do seu co-contratante ou o
poder de rescindir o contrato por conveniência do interesse público).
Mas particularmente, o Artigo 45 do Decreto n.° 54/2005, de 13 de
Dezembro, precisa as prerrogativas da entidade pública contratante
no âmbito dos contratos sujeitos à referida regulamentação. Nesta
perspectiva, a Administração Pública tem a prerrogativa de: rescindir
unilateralmente o contrato, suspender a execução do contrato e
aplicar as sanções pela inexecução total ou parcial do contrato.
• O privilégio de execução prévia
O privilégio de execução prévia é definido pela alínea g) do Artigo 1 do
Decreto n.° 30/2001, de 15 de Outubro como “poder ou capacidade
legal de executar actos administrativos definitivos e executórios, antes
da decisão jurisdicional sobre o recurso interpostos pelos
interessados”. Este privilégio constitui, de acordo com a alínea a) do
Artigo 16 do referido Decreto uma garantia da Administração Pública;
como estabeleceu a Primeira Secção no Acórdão WACKENHUT
MOÇAMBIQUE, LIMITADA, de 30 de Outubro de 2007, os principais
atributos que caracterizam o acto administrativo são:
A imperatividade, que consiste na prerrogativa que tem a
Administração Pública de fazer valer a sua autoridade, tornando
obrigatório o conteúdo do seu acto

32
para todos aqueles a quem mesmo se dirige, os que têm de o acatar,
no caso dos particulares; e a exigibilidade/autoexecutoriedade, em
virtude dos quais, em face do não acatamento ou incumprimento da
decisão, pelos particulares, a Administração Pública, em consequência
do privilégio de execução prévia de que goza, pode impôr e mandar
cumprir, coactivamente e por meios próprios, as obrigações criadas
pelo acto por si expedido, sem necessidade de recorrer a outros
poderes, nomeadamente, ao judiciário”.
O privilégio da execução prévia resulta da possibilidade que a
Administração tem de tomar decisões executórias, isto é, a
Administração é dispensada, para realizar os seus direitos, do prévio
recurso a um tribunal. Por outras palavras, o privilégio da execução
prévia significa que o acto é revestido de uma presunção de legalidade
que obriga o seu destinatário a executá-lo antes de qualquer
contestação
Esta situação atribui à Administração, pelo menos, duas vantagens.
Primeiro, no âmbito do processo administrativo contencioso, o
recurso contencioso não tem efeito suspensivo da eficácia da decisão
impugnada, isto é, o facto de que o particular recorre do acto
administrativo não impede este de ser executado e a Administração
poderá executar este acto apesar de ter um recurso deste pendente
perante o juiz.
Segundo, no caso em que um particular contesta as pretensões da
Administração, é ele que deverá recorrer ao juiz; por outras palavras,
como esclarece ANDRÉ DE LAUBADÉRE, “... com o privilégio de
execução prévia, a Administração constrange o administrado a tomar
no processo a posição desfavorável de recorrente”. Assim, a posição
da Administração é bastante vantajosa porque, perante o juiz, é o
recorrente que deverá provar a ilegalidade da decisão recorrida. O
particular estará, pois, numa situação desfavorável em relação à

33
Administração.
É importante realçar que esta prerrogativa de execução prévia está
sujeita a uma obrigação: a Administração não pode renunciar neste
privilégio. Com efeito, as prerrogativas da Administração Pública não
lhes são atribuídas nem no seu próprio interesse, e nem no interesse
dos funcionários, mas, pelo contrário, pela prossecução do interesse
geral. Assim, a Administração não pode renunciar ao privilégio de
execução prévia, mesmo se desejá-lo.
4.3 Um conteúdo múltiplo, diverso e abrangente
Regra geral, a Administração Pública pode apenas tomar as decisões
que o direito a autoriza a praticar ou aprovar; como ensina DIOGO
FREITAS DO AMARAL: “... a Administração só pode fazer aquilo que a
lei lhe permitir que faça; é, de uma certa forma, uma sujeição.
Todavia, o domínio da sua intervenção é muito vasto. Na prática, a
Administração Pública pode tomar decisões de carácter regulamentar
ou individuais e concretas em vários domínios.
• O poder regulamentar
O poder regulamentar é uma das características do poder de decisão
da Administração.
A título de exemplo, de acordo com a alínea f) do n.° 1do Artigo 204 da
Constituição, “Compete, nomeadamente, ao Conselho de Ministros
(...) regulamentar a actividade particulares, económica e dos sectores
sociais”. No fundamento desta disposição constitucional, o Governo
aprovou vários regulamentos
Por exemplo, o Governo aprovou na base do referido fundamento, o
Regulamento do Consumo e Comercialização do Tabaco, o
Regulamento de Cobrança da Taxa de Passageiros ou o Regulamento
sobre a Bio-Segurança relativa à

34
Gestão de Organismos Geneticamente Modificados (O.G.M.), Assim, a
Administração tem a possibilidade de tomar medidas que podem se
impor a toda uma categoria de particulares ou a todos eles.
• As decisões individuais de natureza administrativa e/ou
financeira
A Administração possui, igualmente, poderes de decisão individual de
natureza administrativa e/ou financeira.
• As decisões individuais de natureza administrativa
Os poderes de natureza administrativa são numerosos e variados;
alguns exemplos práticos demonstrarão a importância desses poderes.
Em primeiro lugar, a Administração pode estabelecer unilateralmente
prestações a cargo de terceiros. Trata-se de medidas pelas quais a
Administração pode impor a um particular o fornecimento de bens, de
serviços ou de actividades, unilateralmente, sem obter previamente o
seu consentimento num quadro contratual predeterminado.
Esta prestação pode ter um carácter definitivo. É o caso, em particular,
numa situação de cessão forçada como é o caso da expropriação em
que a Administração pode obrigar um particular a ceder lhe um bem
de natureza imobiliária
É também, o caso, no procedimento de alinhamento que permite à
Administração fixar o limite entre a via pública e os prédios urbanos
construídos à beira e, consequentemente, impor aos proprietários de
prédios urbanos construídos fora do alinhamento de obrigar os
proprietários a recuá-los ou avança-los em relação à via pública; é uma
obrigação pela Administração a quem pretenda licença para edificar
ou reedificar em terrenos confinantes com ruas ou outros lugares
públicos

35
Do mesmo modo, há cessão de propriedade quando há requisição
forçada de bens alimentícios, A prestação forçada pode ter, também,
um carácter temporário. É o caso, em particular, quando a
Administração, pelas necessidades impostas pela execução de uma
obra pública, ocupa, temporariamente, o terreno de um particular e
isto, mesmo se este não concorda com esta medida.
Em segundo lugar, a Administração possui um poder de sanção para
reprimir comportamentos contrários a regulamentação vigente.
Assim, sanções administrativas podem ser infligidas pelo cometimento
de infracções relativas à regulamentação do licenciamento da
actividade industrial (multas, encerramento de estabelecimento).
Em terceiro lugar, o regimeda função pública integra numerosos actos
unilaterais que a Administração realiza desde o ingresso do agente na
função pública até a sua reforma (por exemplo, despachos de
despromoção, demissão ou expulsão).
Finalmente, no âmbito das relações contratuais, a Administração
pode, em algumas circunstâncias, infligir penalidades a seu co-
contratante, nomeadamente, no caso de atraso na execução de obras
ou quando ocorrem infracções às obrigações assumidas pelo co-
contratante. Ela pode, também, impor modificações unilaterais do
contrato, tais como um aumento ou redução do volume das obras.
• As decisões individuais de natureza financeira
A Administração Pública tem, também, poderes de natureza
financeira. Primeiro, a Administração como “sujeito activo da relação
tributária” pode cobrar impostos ou seja, a Administração é “titular de
direito de exigir o cumprimento das obrigações tributárias” quando
autorizada por lei enquanto que é vedado a um particular exercer um
poder tributário sobre um outro particular.

36
Segundo, quando um particular é devedor da Administração, esta
pode emitir um título executivo para cobrança coerciva ou uma
certidão de dívida que constitui uma decisão imposta financeira que
pode ser executada jurídica e materialmente. Neste caso, o particular
tem a obrigação a ordem de pagamento da quantia de dinheiro
estabelecida pelo título. Além disso, a administração tributária, em
particular, pode, nos termos da lei, tomar providências cautelares para
garantia dos créditos tributários em caso de fundado receio de
frustração da sua cobrança ou de destruição ou extravio de
documentos ou outros elementos necessários ao apuramento da
situação tributária dos sujeitos passivos e demais obrigados
tributários. As providências cautelares consistem na apreensão de
bens, direitos ou documentos ou na retenção, até à satisfação dos
créditos tributários, de prestações tributárias a que o sujeito passivo
tenha direito
4.4 O poder de execução
Todas as decisões administrativas são executórias por si mesmas. Em
particular, o “Acto administrativo definitivo e executório” constitui
uma “decisão com força obrigatória e dotada de exequibilidade sobre
um determinado assunto, tomada por um órgão de uma pessoa
colectiva de direito público”. Quando o particular aceita
espontaneamente executar a decisão, não há dificuldade; mas no caso
em que existe uma resistência por parte do administrado, ao
cumprimento da referida decisão, um conflito objectivamente aparece
que suscita a questão de saber como a decisão será materialmente
executada.
A Administração dispõe de duas vias para garantir o cumprimento
material das suas decisões: uma via que se pode considerar de
“comum” no sentido de que a Administração como o particular pode
recorrer ao juiz para fazer cumprir a sua decisão; a segunda é mais

37
original, é a própria Administração que, sem a intervenção prévia de
qualquer autoridade judicial, procede ela própria, à execução material
das suas decisões: é o Poder de execução forçada.
4.5. Os processos judiciais
Estes processos são essencialmente de natureza penal. Se um
particular recusa cumprir com uma decisão administrativa, ele poderá
ser processado perante a jurisdição penal e condenado a penas de
multas e de prisão consoante a gravidade da infracção cometida.
Esta situação subsume-se no conceito de “Desobediência” previsto no
Artigo 188.° do Código Penal que estabelece que: “Aquele que (...)
faltar à obediência devida às ordens ou mandados legítimos da
autoridade pública ou agentes dela, será condenado a prisão até três
meses, se por lei ou disposição de igual força não estiver estabelecida
pena diversa.
§1.° - Compreendem-se nesta disposição aqueles que infringirem as
determinações de editais da autoridade competente, que tiverem sido
devidamente publicados...”
Na prática, numerosos diplomas prevêem sanções penais pela violação
de normas administrativas; é o caso, em particular, das sanções
penais estabelecidas pelo Código da Estrada ou pela legislação
tributária
4.6. O Poder de execução forçada
De acordo com a alínea f) do Artigo 1 do Decreto n.° 30/2001, de 15
de Outubro, entende-se por “Poder de execução forçada” a
“capacidade legal de executar actos administrativos definitivos e
executórios, mesmo perante a contestação ou resistência física dos
destinatários”. Este poder constitui uma garantia da Administração
Pública. A execução forçada é

38
necessária e possível. É necessária para garantir o cumprimento das
decisões da Administração. O que seria de uma Administração, como
componente do Poder Executivo, que não poderia garantir o
cumprimento material das suas decisões?
É possível porque a Administração, que toma a decisão, dispõe, ao
mesmo tempo, da força pública e consequentemente, da força
material necessária para fazer cumprí-la. Mas a Administração não
pode proceder ao cumprimento forçado das suas decisões sem
respeitar os trâmites processuais legalmente previstos que constituem
garantias administrativas para os particulares.
Não existe no ordenamento jurídico moçambicano normas jurídicas
que regulam, de forma geral, a execução forçada. Pelo contrário, são
vários diplomas que estabelecem, caso a caso, o regime aplicável num
determinado sector.
É o caso, em particular, em matéria de Licenciamento de Obras
Particulares. Pode-se imaginar facilmente a situação na qual a
autoridade licenciadora ou outras entidades com atribuições legais
para o efeito ordenam a demolição de uma obra fixando para o efeito
o respectivo prazo porque a obra, por exemplo, não respeita os
requisitos previstos em matéria de salubridade, solidez ou segurança
contra o risco de incêndio. Pode acontecer que o dono da obra opõe
resistência activa ou passiva à ordem de demolição. Neste caso, a
regulamentação vigente prevê um procedimento, ao mesmo tempo,
equilibrado e cauteloso em relação aos direitos dos particulares e da
própria Administração.
Primeiro, a demolição não poderá ser ordenada sem que se proceda a
vistoria, com observação da execução das obras necessárias para
corrigir más condições de conservação, salubridade, solidez e
segurança contra risco de incêndio. Por outras palavras, a

39
Administração deve tomar o cuidado de verificar se existe efectiva e
objectivamente uma situação factual contrária aos requisitos previstos
na regulamentação vigente considerados como essenciais para
garantir o interesse público lato senso. Assim, a demolição tem lugar
quando o prosseguimento das obras for irremediavelmente
incompatível com o projecto aprovado, com a segurança de pessoas
ou bens, com os instrumentos de planeamento territorial ou com a
legislação sobre terras, ambiente e construção. Além disso, a
demolição pode também ter lugar quando, por razões de interesse
público, os direitos de uso e aproveitamento da terra hajam sido
revogados ou as propriedades revertidas para o Estado, ou ainda
quando as construções se desenvolvam ilegalmente em zona de
reserva.
Segundo, o interessado deve ser ouvido no processo para conhecer e
avaliar o seu ponto de visto e argumentos. Com efeito, de acordo com
a regulamentação vigente, “A ordem de demolição (...) é antecedida
de audição do interessado, que dispõe de 15 de dias a contar da data
da sua notificação para se pronunciar sobre o seu conteúdo”.
Terceiro, a entidade ordenante procede à demolição da obra por
conta do infractor.
Em todo caso, a execução forçada de um acto ilegal bem como a
execução forçada irregular de um acto legal são ambos fontes de
responsabilidade
b) As protecções
A segunda vertente das prerrogativas administrativas é constituída
pelas “protecções” especiais que beneficiam à Administração.
Entende-se que em razão das missões e tarefas que a Administração
desempenha, esta deve-se beneficiar de algumas “protecções” que

40
lhes permitem realizar eficazmente essas.
Nesta perspectiva, pode-se distinguir dois tipos de protecção: a dos
seus agentes (A); e a dos seus bens (B).
• A protecção dos agentes da Administração
Os funcionários das administrações públicas dispõem de uma
protecção particular que lhe é garantida, não apenas no seu interesse,
mas, também, no interesse da administração.
Dois pontos de vista podem ser analisados para ilustrar esta
protecção. Primeiro do ponto de vista civil, os funcionários beneficiam
de uma protecção contra as acções em responsabilidade (a); segundo,
do ponto de vista estatutário, os funcionários beneficiam de uma
protecção contra injúrias e violências a eles dirigidas (b).
• A protecção contra as acções em responsabilidade
Regra geral, caso um funcionário cause danos decorrentes de um
facto ilícito culposo não é ele próprio que deverá reparar o prejuízo
causado, mas a própria Administração, o que constitui, ao mesmo
tempo, uma prerrogativa, ou seja, a protecção dos funcionários, e uma
sujeição porque a Administração deverá indemnizar a entidade
prejudicada no lugar do funcionário causador do prejuízo.
Quando um funcionário actua no âmbito do serviço e das suas
funções – “dentro da sua competência legal, com observância das
formalidades reputadas essenciais e para a realização dos fins da lei”-
e que, nesta posição, praticou um acto ou facto ilícito, é a
administração que se responsabiliza e não o funcionário. Com efeito,
como ensinam GUY BRAIBANT e BERNARD STIRN: “... os tribunais, ao
abrigo da separação de poderes, não podem se intrometer no
funcionamento da Administração e, se eles podiam julgar os
funcionários pelas culpas funcionais,

41
eles seriam inevitavelmente conduzidos a o fazer”
No caso contrário, isto é, se o funcionário praticou acto ou facto ilícito
fora das suas funções, o acto é meramente pessoal e o funcionário
deverá assumir a exclusiva responsabilidade da reparação dos
prejuízos causados.
Sendo o facto ilícito praticado pelo agente no exercício das suas
funções e por causa desse exercício, a responsabilidade compete a
Administração ou seja, pelos danos produzidos é responsável a pessoa
colectiva de direito público a que pertença o agente; no caso
contrário, isto é, se o funcionário excedeu os limites das suas funções
– os “actos e decisões (...) não forem praticados dentro da sua
competência legal, com observância das formalidades essenciais
estabelecidas na lei e para os fins desta”- responsabilidade compete
exclusivamente aos titulares dos órgãos e aos agentes da pessoa
colectiva de direito público, ou seja, pelos danos produzidos é
responsável, única e exclusivamente, a pessoa do seu autor.
Todavia, a “imunidade” do funcionário não é total; a administração
tem um direito de regresso contra o seu agente para pedir-lhe o
reembolso das indemnizações pagas à entidade prejudicada
b) A protecção contra as injúrias e violências
No plano estatutário, uma protecção é reconhecida aos funcionários
contra injúrias e violências de que podem ser vítimas no exercício das
suas funções. Esta protecção é expressamente afirmada no Estatuto
Geral dos Funcionários e Agentes do Estado (alíneas c) e k) do Artigo
42) e mais particularmente, no Código Penal. Com efeito, o Artigo
182.° do referido Código prevê que: “O crime declarado no artigo
precedente, cometido contra algum agente da autoridade ou força
pública (...) no exercício das respectivas funções, será punido

42
Sumário
Nesta Unidade temática estudamos e discutimos os aspectos
preliminares da disciplina de Direito administrativo, tratando-se
fundamentalmente da administração pública e os sistemas da
administração, poderes da Administração.
Exercícios de Auto-Avaliação
1. O privilégio de execução prévia é definido pela alínea g) do
Artigo 1 do Decreto n.° 30/2001, de 15 de Outubro como
“poder ou capacidade legal de executar actos administrativos
definitivos e executórios, antes da decisão jurisdicional sobre o
recurso interpostos pelos interessados
• Certo
• Errado
Resposta: certo
2. A Administração Pública não possui o poder de executar
decisões que os tribunais apreciem e transitem em julgado.
• Certo
• Errado
Resposta: Errado
3. O que entende por poder de execução?
Resposta: De acordo com a alínea f) do Artigo 1 do Decreto n.°
30/2001, de 15 de Outubro, entende-se por “Poder de execução
forçada” a “capacidade legal de executar actos administrativos
definitivos e executórios, mesmo perante a contestação ou resistência
física dos destinatários”.
4. Fale do poder regulamentar.

43
Resposta: O poder regulamentar é uma das características do poder
de decisão da Administração. A título de exemplo, de acordo com a
alínea f) do n.° 1do Artigo 204 da Constituição, “Compete,
nomeadamente, ao Conselho de Ministros (...) regulamentar a
actividade particulares, económica e dos sectores sociais”.
5. Defina poder de decisão unilateral
Resposta: O poder de decisão unilateral pode-se definir como
sendo o poder de modificar unilateralmente o ordenamento
jurídico por exclusiva autoridade, e sem necessidade de obter o
acordo do interessado.
6. A representação é uma forma de suprimento da incapacidade
jurídica?
Resposta: sim a representação constitui uma forma de suprir a
incapacidade jurídica, nos termos do artigo 258 do Código Civil.
Exercícios
1. Discuta o conceito de Direito Administrativo.
2. Quais são os princípios norteadores do Direito Administrativo?
3. Qual é o objecto/âmbito de estudo da disciplina de Direito
Administrativo?
4. Enumere as fontes do Direito no nosso ordenamento jurídico.
5. Estabeleça destrinça entre poder de regulamentar e poder
decisão?
6. Discuta sobre o sistema Moçambicano.

44
UNIDADE Temática 1.3 Exercícios do tema
1. O sistema do Direito Administrativo moçambicano é diferente
de todos outros sistemas no mundo. Comente!
2. A expressão Administração Pública comporta só um único
sentido. Comente!
3. Faça a destrinça entre a Administração Pública e a
Administração Privada.
4. A Admisnistração Pública também se ocupa em matérias da
administração da justiça? Justifique
5. O Tribunal Administrativo foi expressamente consagrado pela
Constituição de:
a) 1975
b) 1990
c) 2004

45
TEMA – II: O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS
PARTICULARES
UNIDADE Temática 2.1. Conceitos fundamentais: o poder
administrativo
UNIDADE Temática 2.2. Exercícios desta unidade
UNIDADE Temática 2.1. . Conceito Fundamentais: O poder
Administrativo.
Introdução
Nesta unidade pretendemos discutir os aspectos relacionados com
poder administrativos.
Objectivos
▪ Identificar os principais poderes administrativos;
▪ Conhecer os princípios norteadores da administração pública
moçambicana;
▪ Dotar os estudantes de conhecimentos sobre o poder
administrativo.
O Princípio da Separação dos Poderes
Este princípio consiste numa dupla distinção: a distinção intelectual
das funções do Estado, e a política dos órgãos que devem

46
desempenhar tais funções – entendendo-se que para cada função
deve existir um órgão próprio, diferente dos demais, ou um conjunto
de órgãos próprios.
No campo do Direito Administrativo, o princípio da separação de
poderes visou retirar aos Tribunais a função administrativa, uma vez
que até aí, havia confusão entre as duas funções e os respectivos
órgãos. Foi a separação entre a Administração e a Justiça.
São três os corolários do princípio da separação dos poderes:
1) A separação dos órgãos administrativos e judiciais: Isto
significa que têm de existir órgãos administrativos dedicados ao
exercício da função administrativa, e órgãos dedicados ao
exercício da função jurisdicional. A separação das funções tem
de traduzir-se numa separação de órgãos.
2) A incompatibilidade das magistraturas: não basta porém,
que haja órgãos diferentes: é necessário estabelecer, além
disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente
desempenhar funções em órgãos administrativos e judiciais.
3) A independência recíproca da Administração e da Justiça: a
autoridade administrativa é independente da judiciária: uma
delas não pode sobrestar na acção da outra, nem pode pôr-lhe
embaraço ou limite. Este princípio, desdobra-se por sua vez, em
dois aspectos: (a) independência da Justiça perante a
Administração, significa ele que a autoridade administrativa não
pode dar ordens à autoridade judiciária, nem pode invadir a sua
esfera de jurisdição: a Administração Pública não pode dar
ordens aos Tribunais, nem pode decidir questões de
competência dos Tribunais. Para assegurar este princípio,
existem dois mecanismos jurídicos: o sistema de garantias da
independência da magistratura, e a

47
regra legal de que todos os actos praticados pela Administração
Pública em matéria da competência dos Tribunais Judiciais, são
actos nulos e de nenhum efeito, por estarem viciados por
usurpação de poder. (b) independência da Administração
perante a Justiça, que significa que o poder judicial não pode
dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso
excepcional, que é o do habeas corpus.
O Poder Administrativo
A Administração Pública é um poder, fazendo parte daquilo a que se
costuma chamar os poderes públicos. A Administração Pública do
Estado corresponde ao poder executivo: o poder legislativo e o poder
judicial não coincidem com a Administração Pública.
Falar em poder executivo, de modo a englobar nele também as
autarquias locais e outras entidades, não é adequado. Assim,
preferível usar a expressão poder administrativo, que compreende de
um lado o poder executivo do Estado e das outras as entidades
públicas administrativas não estaduais.
A Administração Pública é, efectivamente, uma autoridade, um poder
público – é o Poder Administrativo.
Manifestações do Poder Administrativo
As principais manifestações do poder administrativo são quatro:
a) O Poder Regulamentar:
A Administração Pública, tem o poder de fazer regulamentos, a
que chamamos “poder regulamentar” e outros autores denominam de
faculdade regulamentaria.
Estes regulamentos que a Administração Pública tem o Direito de

48
elaborar são considerados como uma fonte de Direito (autónoma).
A Administração Pública goza de um poder regulamentar, porque é
poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que
sentido vai aplicar a lei. A Administração Pública tem de respeitar as
leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se
chama tradicionalmente poder executivo. Mas porque é poder, tem a
faculdade de definir previamente, em termos genéricos e abstractos,
em que sentido é que vai interpretar e aplicar as leis em vigor: e isso,
fá-lo justamente elaborando regulamentos.
b) O Poder de Decisão Unilateral:
Enquanto no regulamento a Administração Pública nos aparece a fazer
normas gerais e abstractas, embora inferiores à lei, aqui a
Administração Pública aparece-nos a resolver casos concretos.
Este poder é um poder unilateral, quer dizer, a Administração Pública
pode exercê-lo por exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de
obter acordo (prévio ou à posteriori) do interessado.
A Administração, perante um caso concreto, em que é preciso definir a
situação, a Administração Pública tem por lei o poder de definir
unilateralmente o Direito aplicável. E esta definição unilateral das
Administração Pública é obrigatória para os particulares. Por isso, a
Administração é um poder.
Por exemplo: é a Administração que determina o montante do
imposto devido por cada contribuinte.
A Administração declara o Direito no caso concreto, e essa declaração
tem valor jurídico e é obrigatória, não só para os serviços públicos e
para os funcionários subalternos, mas também para todos os
particulares.

49
Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam
ouvidos pela Administração antes de esta tomar a sua decisão final.
Pode também a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a
possibilidade de apresentarem reclamações ou recursos graciosos,
designadamente recursos hierárquicos, contra as decisões da
Administração Pública.
Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decisões
unilaterais da Administração Pública para os Tribunais Administrativos,
a fim de obterem a anulação dessas decisões no caso de serem ilegais.
A Administração decide, e só depois é que o particular pode recorrer
da decisão. E não é a Administração que tem de ir a Tribunal para
legitimar a decisão que tomou: é o particular que tem de ir a Tribunal
para impugnar a decisão tomada pela Administração.
c) O Privilégio da Execução Prévia:
Consiste este outro poder, na faculdade que a lei dá à Administração
Pública de impor coactivamente aos particulares as decisões
unilaterais que tiver tomado.
O recurso contencioso de anulação não tem em regra efeito
suspensivo, o que significa que enquanto vai decorrendo o processo
contencioso em que se discute se o acto administrativo é legal ou
ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se não o cumprir, a
Administração Pública pode impor coactivamente o seu acatamento.
Isto quer dizer, portanto, que a Administração dispõe de dois
privilégios:
Na fase declaratória, o privilégio de definir unilateralmente o
Direito no caso concreto, sem necessidade duma declaração
judicial;

50
Na fase executória, o privilégio de executar o Direito por via
administrativa, sem qualquer intervenção do Tribunal. É o
poder administrativo na sua máxima pujança: é a plenitude
potestatis.
d) Regime Especial dos Contractos Administrativos:
Um contracto administrativo, é um acordo de vontades em que a
Administração Pública fica sujeita a um regime jurídico especial,
diferente daquele que existe no Direito Civil.
E de novo, nesta matéria, como é próprio do Direito Administrativo,
esse regime é diferente para mais, e para menos. Para mais, porque a
Administração Pública fica a dispor de prerrogativas ou privilégios de
que as partes nos contractos civis não dispõem; e para menos, no
sentido de que a Administração Pública também fica sujeita a
restrições e a deveres especiais, que não existem em regra nos
contractos civis.
Corolários do Poder Administrativo
a) Independência da Administração perante a Justiça: existem
vários mecanismos jurídicos para o assegurar.
Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns são incompetentes para se
pronunciarem sobre questões administrativas.
Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdição permite retirar
a um Tribunal Judicial, uma questão administrativa que erradamente
nele esteja a decorrer.
Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia
administrativa, consiste no privilégio conferido por lei às autoridades
administrativas de não poderem ser demandadas criminalmente nos

51
Tribunais Judiciais, sem prévia autorização do Governo.
b) Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competência
contenciosa para julgar os litígios administrativos não aos
Tribunais Judiciais mas aos Tribunais Administrativos.
c) Tribunal de Conflitos: é um Tribunal Superior, de existência
aliás intermitente (só funciona quando surge um conflito), que
tem uma composição mista, normalmente paritária, dos juízes
dos Tribunais Judiciais e de juízes de Tribunais Administrativos,
e que se destina a decidir em última instância os conflitos de
jurisdição que sejam entre as autoridades administrativas e o
poder judicial.
Princípios constitucionais sobre o poder administrativo
Enumeração
O primeiro de entre eles é o Princípio da Prossecução do Interesse
Público: este é um princípio motor da Administração Pública. A
Administração actua, move-se, funciona para prosseguir o interesse
público. O interesse público é o seu único fim.
Surgem mais dois princípios: o princípio da legalidade, que manda à
Administração obedecer à lei, e o princípio do respeito pelos direitos e
interesses legítimos dos particulares, que obriga a Administração a
não violar as situações juridicamente protegidas dos administrados
A Administração Pública é muitas vezes investida pela lei de uma
liberdade de decisão, que se denomina tradicionalmente de poder
discricionário da Administração.
• O Princípio da Prossecução do Interesse Público.
O “interesse público” é o interesse colectivo, é o interesse geral de

52
uma determinada comunidade, é o bem-comum.
A noção interesse público traduz uma exigência – a exigência de
satisfação das necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse
público primário dos interesses públicos secundários: O interesse
público primário, é aquele cuja definição compete aos órgãos
governativos do Estado, no desempenho das funções política e
legislativa; os interesses públicos secundários, são aqueles cuja
definição é feita pelo legislador, mas cuja satisfação cabe à
Administração Pública no desempenho da função administrativa.
Este princípio tem numerosas consequências práticas, das quais
importa citar as mais importantes:
1) Só a lei pode definir os interesses públicos a cargo da
Administração: não pode ser a administração a defini-los.
2) Em todos os casos em que a lei não define de forma complexa
e exaustiva o interesse público, compete à Administração
interpretá-lo, dentro dos limites em que o tenha definido.
3) A noção de interesse público é uma noção de conteúdo
variável. Não é possível definir o interesse público de uma
forma rígida e inflexível
4) Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução pela
Administração é obrigatória.
5) O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas
colectivas públicas e a competência dos respectivos órgãos: é o
chamado princípio da especialidade, também aplicável a
pessoas colectivas públicas.
6) Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo
principalmente determinado de qualquer acto administrativo.

53
Assim, se um órgão da administração praticar um acto
administrativo que não tenha por motivo principalmente
determinante, o interesse público posto por lei a seu cargo, esse
acto estará viciado por desvio de poder, e por isso será um acto
ilegal, como tal anulável contenciosamente.
7) A prossecução de interesses privados em vez de interesse
público, por parte de qualquer órgão ou agente administrativo
no exercício das suas funções, constitui corrupção e como tal
acarreta todo um conjunto de sanções, quer administrativas,
quer penais, para quem assim proceder.
8) A obrigação de prosseguir o interesse público exige da
Administração Pública que adopte em relação a cada caso
concreto as melhores soluções possíveis, do ponto de vista
administrativo (técnico e financeiro): é o chamado dever de boa
administração.
O “Dever de Boa Administração”
O princípio da prossecução do interesse público, constitucionalmente
consagrado, implica além do mais a exigência de um dever de boa
administração.
O dever de boa administração é, pois, um dever imperfeito. Mas
existe, apesar disso, como dever jurídico. Na verdade:
1) Há vários aspectos em que esse dever assume uma certa
expressão jurídica: existem recursos graciosos, que são
garantias dos particulares, os quais podem ter como
fundamento vícios de mérito do acto administrativo.
2) A violação, por qualquer funcionário público, dos chamados
deveres de zelo e aplicação constitui infracção disciplinar, e leva

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