representação - regularização fundiária - v2 (1).pdf

Avenida Pedro Álvares Cabral, 201, Sala M 04, Ibirapuera, São Paulo, Capital, CEP 04097-900
lideranca@al.sp.gov.br
Gabinete da Liderança PT, PC do B e PV
EXCELENTÍSSIMO SENHOR CONSELHEIRO PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
PAULO ROBERTO FIORILO, brasileiro, CPF nº 032.641.518/12, RG nº 10.271.497-
6 SSP/SP, Deputado Estadual, líder da Federação Brasil da Esperança (PT, PCdoB e PV),
com assento na Assembleia Legislativa de São Paulo, com endereço funcional na
Avenida Pedro Álvares Cabral, nº 201, Ibirapuera, São Paulo, Capital, CEP 04097-900, e-
mail funcional paulofiorilo@al.sp.gov.br, vem à presença de Vossa Excelência, com
fundamento no art. 74, § 2º, combinado com o art. 75, ambos da Constituição Federal;
art. 35, § 2º, combinado com o art. 33, V, ambos da Constituição do Estado de São Paulo,
assim como artigos 2º, VIII, XII e XIII, e 110 da Lei Complementar Estadual nº 709/93 e
artigo 220 e seguintes do Regimento Interno do E. Tribunal de Contas, respeitosamente,
apresentar REPRESENTAÇÃO, a fim de que seja instaurada AUDITORIA OPERACIONAL,
nos termos do art. 25, da Lei Complementar 709/1993, para prevenção e apuração de
irregularidades nos atos administrativos relacionados ao Programa Estadual de
Regularização de Terras, instituído pela Lei 17.557/2022, sob a responsabilidade do Sr.
Secretário de Estado da Agricultura, Sr. Procurador-Geral do Estado e Sr. Diretor
Executivo do ITESP, pelos motivos de fato e de direito adiante articulados:
I – DOS FATOS
A Lei 17.557/2022 estabeleceu a possibilidade de que sejam celebrados acordos
para a prevenção ou encerramento de disputas judiciais, que envolvam a alienação de
imóveis considerados devolutos – e, portanto, de propriedade do Estado de São Paulo –

com elevados descontos sobre o valor venal definido pelo Instituto de Economia
Agrícola (IEA).
A prática dos atos de disposição previstos na legislação em comento está, nos
termos do Decreto 67.151/2022, acometida ao ITESP e aos Secretários de Estado
mencionado no introito da presente, razão pela qual devem ser auditadas as suas
condutas na aplicação da lei em questão.
Para que se tenha a ideia adequada da relevância patrimonial da medida, se
transcreve, inicialmente, a publicação relativa a um dos imóveis considerados aptos à
inclusão no programa de “regularização” a que se refere a norma em questão, veiculada
do DOE de 04/05/2023, página 96, de onde tira-se:
PUBLICAÇÃO DA CONCLUSÃO DE TRABALHOS TÉCNICOS, NOS TERMOS DO ARTIGO 8º, §4º, DO
DECRETO ESTADUAL Nº 67.151/2022, QUE DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DO PROGRAMA ESTADUAL
DE REGULARIZAÇÃO DE TERRAS DE QUE TRATA A LEI ESTADUAL Nº 17.557/2022 – PRAZO: 30
(TRINTA) DIAS.
O Diretor Executivo da Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da
Silva” – ITESP, no uso de suas atribuições legais faz saber, a quem possa interessar, que nos
termos do § 4º do artigo 8º do Decreto Estadual nº 67.151, de 04 de outubro de 2022, foram
concluídos os trabalhos técnicos relativos ao imóvel denominado “FAZENDA SÃO JOÃO”,
localizado no município de Marabá Paulista, com área georreferenciada de 1.344,4424 ha (um
mil e trezentos e quarenta e quatro hectares, quarenta e quatro ares e vinte e quatro centiares)
e registrada de 1.282,0000 ha (um mil e duzentos e oitenta e dois hectares). CÓDIGO DO IMÓVEL
RURAL: 626.104.000.957-4. MATRÍCULA: 12.686, de 09/01/2002, do Oficial de Registro de
Imóveis de Presidente Venceslau, com manifestação favorável da Diretoria Executiva à
celebração de acordo. POSSUIDOR: CLÁUDIA IRENE TOSTA JUNQUEIRA. CONCLUSÃO: O Laudo
Técnico de Cumprimento da Função Social da Propriedade Rural, Classificação do Solo e Avaliação
de 21/03/2023, considerando o valor da terra nua conforme pesquisa do Instituto de Economia
Agrícola – IEA, atribui ao imóvel rural denominado “FAZENDA SÃO JOÃO” o valor de R$
20.133.864,81 (vinte milhões, cento e trinta e três mil, oitocentos e sessenta e quatro reais e
oitenta e um centavos). Nos termos do artigo 3º, “caput” e §1º, da Lei Estadual nº 17.557, de 21
de julho de 2022 e do artigo 3º, “caput” e §1º, do Decreto Estadual nº 67.151, de 04 de outubro
de 2022, considerando a fase processual da ação discriminatória nº 0002914-49.2000.8.26.0483
da 2ª Vara Cível da Comarca de Presidente Venceslau (imóvel julgado devoluto por decisão com
trânsito em julgado: 30% sobre o valor da terra nua) e a ocupação mansa e pacífica no tempo
(acima de 50 anos: subtração de 8%), atribui-se ao preço da alienação o valor de R$ 4.429.450,26
(quatro milhões, quatrocentos e vinte e nove mil, quatrocentos e cinquenta reais e vinte e seis
centavos). Ficam, pois, os terceiros interessados, intimados a apresentar as impugnações que
entenderem cabíveis, com fundamento exclusivo nas restrições constantes da Lei Estadual nº
17.557/2022 e Decreto Estadual nº 67.151/2022, no prazo de 30 (trinta) dias corridos a partir da
publicação desta conclusão, podendo para isso examinar junto a Fundação Instituto de Terras do
Estado de São Paulo “José Gomes da Silva” – ITESP os autos do processo ITESP-PRC-2023/00216.
E, para que chegue ao conhecimento de todos e ninguém possa alegar ignorância, faz-se a
presente publicação. (grifamos)

A planilha anexa, que consolida as informações publicadas no Diário Oficial a
respeito do programa instituído pela Lei 17.557/2022 (Doc. 01-08), permite identificar
que estão consideradas aptas para “regularização” áreas correspondentes a cerca de
4300 ha (quatro mil e trezentos hectares).
Dos imóveis considerados aptos para inclusão no programa, nada menos que 8
(oito) estão em áreas julgadas devolutas por decisão transitada em julgado, e, não
obstante, é possível observar a concessão de descontos da ordem de 78% (setenta e
oito por cento) sobre o valor de avaliação calculado com base em informações do IEA.
Nos termos desse “programa” o Estado abriria mão, observados apenas os
imóveis já aprovados pelo ITESP, de R$ 47.811.425,88 (quarenta e sete milhões
oitocentos e onze mil quatrocentos e vinte e cinco Reais e oitenta e oito centavos),
sendo que em relação a apenas uma das áreas a disposição é da ordem de R$ 16 milhões.
Como o processo que deu ensejo à publicação acima, há mais de 130, conforme
informações veiculadas pela imprensa (doc. 09), o que permite estimar que o
patrimônio público a ser afetado pelo programa supere os R$ 1.000.000.000,00 (um
bilhão de Reais), a serem transferidos do Governo aos detentores de terras.
Considerando-se que, nos casos trazidos como exemplo houve a exigência de
cerca de 22% (vinte e dois por cento) do valor definido pelo IEA, e há possibilidade legal
de que sejam concedidos descontos de até 90% (noventa por cento), é certo que os
valores podem ser bastante superiores à estimativa mencionada acima.
As terras devolutas, que podem ser objeto dos acordos objeto da lei mencionada
acima, compõem o patrimônio da Fundação ITESP a teor do art. 5º, IV e V, da Lei Estadual
10.207/1999 – em cujas contas há reiteradas determinações de que seja realizada a
adequada avaliação de patrimônio imobiliário.
Note-se que o ato em questão foi objeto de expresso compromisso da Diretoria
Executiva da Entidade, assentado no TC 000918.989.16-1, merecendo do D. Relator a
inclusão do ponto entre as irregularidades a merecer “especial advertência para que
sejam definitivamente sanadas”.

No TC 002530.989.19-3, relativo ao balanço do exercício 2019 do ITESP, foi
anotado que “não foi feita a reavaliação dos bens patrimoniais, desatendendo às
recomendações do julgamento das contas de 2010, 2011 e 2012 e apontamentos da
Fiscalização em 2016, 2017 e 2018”, dando ensejo a nova recomendação para que a
entidade procedesse à reavaliação de seus bens imóveis.
Após a apreciação das contas relativas a 2019, não houve novas deliberações a
respeito da matéria, eis que os balanços gerais relativos aos exercícios 2020, 2021 e
2022 são objeto dos processos 4044/989/20, 2534/989/21 e 1933/989/22,
respectivamente, todos ainda sem decisão final.
Assim, é certo que não há qualquer estimativa dos valores reais de patrimônio
público que pode ser afetado pelas medidas preconizadas pela Lei 17.557/2022, de
modo que, ainda que seja considerada regular a autorização legislativa, é certo que
deverão os atos que dela decorrem ser precedidos de cautelas adicionais.
Esse quadro reclama que sejam adotadas providências preventivas concretas
antes da celebração de qualquer ajuste – seja judicial ou extrajudicial – que tenha por
objeto as terras devolutas do Estado de São Paulo, sob pena de haver severos prejuízos
ao Erário.
Não bastassem as dúvidas que pairam em relação às avaliações dos bens – o que
já seria suficiente para determinar a invalidade dos atos – temos que o ato não
contempla outros elementos de justificativa que são imprescindíveis à sua regularidade,
à luz da Constituição do Estado e da legislação local.
Com efeito, não há qualquer ponderação quanto ao art. 185, da Constituição do
Estado e das determinações contidas na lei 4.957/85, com as alterações introduzidas
pelas leis 16.115/16, que implicam inexoravelmente a priorização de que as terras
devolutas sejam destinadas a pequenos proprietários rurais.
O que se vê é o reverso disso: os atos implicarão a concentração das terras em
nome de grandes proprietários, que sejam detentores de glebas objeto de ocupação

reconhecidamente irregular, convalidando uma situação de irregularidade histórica com
contraprestação inequivocamente insuficiente.
II – DO DIREITO
II.1 – DA NATUREZA DE BENS PÚBLICOS DOS IMÓVEIS OBJETOS DOS ACORDOS
PREVISTOS NA LEI 17.557/2022
Seja pelo reconhecimento judicial de que os imóveis objeto de transação sejam
públicos, que ocorre em 80% (oitenta por cento) dos casos constantes da planilha anexa,
ou ainda pelo reconhecimento do detentor1, é inequívoco que todos os imóveis em
apreço estão incluídos em áreas de propriedade do Estado.
O texto da norma, ademais, não escamoteia essa situação para além do uso
inadequado da palavra regularização, tendo em vista a inclusão no objeto dos acordos
da ALIENAÇÃO ONEROSA de bens públicos. Confira-se:
Artigo 3º - Os acordos e transações a que se refere o programa instituído por esta lei, terão por
objeto a alienação onerosa de terras devolutas ou presumivelmente devolutas, à pessoa
natural e jurídica, mediante pagamento de preço [...]
[...]
§ 8º - A alienação de terras presumivelmente devolutas de que trata o "caput" deste artigo fica
condicionada ao prévio reconhecimento, pelo ocupante adquirente, da dominialidade pública do
imóvel.
Nesse sentido, a norma parte do pressuposto de que há alienação de próprios –
o que não poderia ser diverso – mas sem especificar adequadamente os procedimentos
a serem adotados para a prática dos atos, que, portanto, devem ser adotados à luz das
demais disposições legais aplicáveis.
Não obstante a clareza da Lei – que menciona a ALIENAÇÃO expressamente – o
ITESP parte da inacreditável compreensão de que a integração do bem ao patrimônio
público se dá apenas com a imissão na posse, como é possível se depreender do seguinte
excerto de manifestação processual:
Veja que o parágrafo único do artigo 1º da Lei estadual nº 4.957/1985 considera como “recursos
fundiários” os “imóveis rurais a qualquer tempo incorporados ao patrimônio das entidades da
1
A disposição do art. 3º, § 8º, da Lei 17.557/2022, exige que o detentor reconheça a “dominialidade
pública do imóvel”.

administração direta e indireta do Estado (...)”, razão pela qual, considerando que a incorporação
ao patrimônio se dá com a imissão na posse do imóvel na fase final da ação reivindicatória -
após o pagamento da indenização por benfeitorias -, conclui-se que a destinação dos imóveis
rurais para os planos públicos de valorização e aproveitamento dos recursos fundiários não se dá
de forma direta e automática, como defendido na impugnação. (doc. 10 – destacamos).
A seguir essa surreal linha de entendimento, o Estado está a alienar o que não
lhe pertence, violando a consagrada máxima jurídica de que ninguém transfere mais
direitos do que tem. É inviável a conciliação da posição acima declinada com as
disposições da lei que a entidade da Administração Indireta pretende aplicar.
Assim, o primeiro ponto de manifesta irregularidade corresponde à necessidade
de que seja considerado que os bens são públicos e devem ser assim tratados sob
qualquer ponto de vista – especialmente aqueles já discriminados, mas também
aqueles com dominialidade pública reconhecida pelo próprio detentor.
II.2 – PLANEJAMENTO NECESSÁRIO À ALIENAÇÃO DE IMÓVEIS PÚBLICOS
II.2.1 – IDENTIFICAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO – NECESSIDADE DE ATOS
PRÉVIOS DE PLANEJAMENTO COMO REQUISITO PARA ALCANÇAR A MELHOR SOLUÇÃO
Outro ponto a ser enfrentado para a deliberação quanto à alienação de imóveis
consiste na identificação da ausência de destinação possível, no âmbito das
competências administrativas, do imóvel objeto do ato de disposição –
independentemente de sua classificação como bem dominial.
A doutrina alerta que a inclusão de determinado bem na categoria dos bens
patrimoniais disponíveis não afasta a necessidade de observar as condições legais para
sua alienação, como é possível observar do seguinte excerto:
[...] os bens patrimoniais disponíveis, embora tenham caráter patrimonial como os da categoria
anterior [bens patrimoniais indisponíveis] podem ser alienados, obviamente dentro das
condições que a lei estabelecer. Não é, portanto, a possibilidade de livre alienação, que é coisa
diversa; é, isto sim, a disponibilidade dentro das condições legalmente fixadas. (CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2016. P. 1215)
Ostenta condição de requisito imprescindível a existência de interesse público
devidamente justificado, requisito ao qual está expressamente subordinado qualquer
ato de disposição quanto a bem imóvel nos termos da lei geral de contratos
administrativos (Lei 8.666/93, art. 17) aplicável à espécie.

Ora, esse interesse público apenas existirá caso não seja possível identificar a
possibilidade de utilização dos bens imóveis na realização das finalidades
administrativas, ou, ainda, que pela alienação as finalidades administrativas ficarão mais
bem atendidas do que de outra forma.
A permissão geral para a celebração de acordo que implique a alienação de
bens não faz com que seja superada essa necessidade de identificar este elemento de
interesse público EM CADA CASO CONCRETO, o qual deverá estar devidamente
assentado em processo administrativo devidamente formalizado.
Essa omissão implica, inclusive, violação aos expressos termos do art. 1º, § 2º do
Decreto 67.151/22, que exclui do programa os imóveis “parcial ou integralmente
ocupados, reservados ou de interesse da Administração Pública”.
Não se encontra, entretanto, no ato tornado público, qualquer ilação quanto à
circunstância de que a alienação é, efetivamente, o modo mais adequado de
atendimento ao interesse público no caso concreto, situação que compromete a higidez
do ato praticado pelo ITESP, e, portanto, tudo quanto dela dependa.
A análise administrativa em questão deve enfrentar, ademais, os elementos
jurídicos que decorrem da legislação estadual relativos à política agrária do Estado de
São Paulo, positivados nos termos da Constituição do Estado e da Lei 4.957/85, com as
alterações introduzidas pelas leis 16.115/16 e 17.517/22.
A disposição da Constituição do Estado a ser observada é a seguinte:
Artigo 185 - O Estado compatibilizará a sua ação na área agrícola e agrária para garantir as
diretrizes e metas do Programa Nacional de Reforma Agrária.
Da legislação infraconstitucional estadual se tira o quanto segue:
Artigo 1º - O Estado desenvolverá planos públicos de valorização e aproveitamento de seus
recursos fundiários, para:
I - promover a efetiva exploração agropecuária ou florestal de terras que se encontrem ociosas,
subaproveitadas ou aproveitadas inadequadamente, com uso sustentável e capaz de operar
segundo padrões tecnológicos apropriados;
II - criar oportunidades de trabalho e de progresso social e econômico a trabalhadores rurais sem
terras ou com terras insuficientes para a garantia de sua subsistência.
[...]

Artigo 2º - Os planos públicos, a que se refere o artigo 1º desta lei, deverão:
I - propiciar o aumento da produção agrícola, a instalação e elevação da produção agroindustrial
e prestação de serviços ambientais;
II - propiciar ocupação estável, renda adequada e meios de desenvolvimento cultural e social a
seus beneficiários;
III - assegurar a plena participação dos trabalhadores rurais, reunidos em sociedades civis de tipo
associativo ou cooperativas, em todas as fases de sua elaboração e de sua execução;
IV - implantar, quando for o caso, assentamentos de trabalhadores rurais em que os beneficiados
pelos planos públicos poderão contar com os recursos disponíveis nos programas e ações
voltadas para a reforma agrária e para o desenvolvimento da agricultura familiar.
[...]
Artigo 6º - O planejamento será formulado para cada imóvel individualizadamente considerado,
em duas fases:
I - elaboração de anteprojeto técnico, com definição de diretrizes básicas pela Fundação ITESP;
II - detalhamento do projeto consequente, com a contribuição dos beneficiários selecionados.
Nestes termos, é imprescindível, para o atendimento às determinações
legislativas em comento, que seja elaborado um plano público para o aproveitamento
das terras do Estado – se não um para cada imóvel, ao menos um de caráter amplo, que
permita a identificação da viabilidade de que os imóveis sejam aproveitados.
Esse plano público deve estar compatibilizado com os objetivos da política
nacional de reforma agrária, por determinação expressa da Constituição do Estado –
ausente este elemento, é inviável que seja adotada qualquer deliberação consistente a
respeito do interesse público na manutenção da propriedade sobre qualquer área.
Novamente com a palavra o ITESP, que em ato praticado no processo
administrativo 2022/00738 consignou que:
Demais disso, a própria Lei estadual nº 4.957/1985, no inciso IV de seu artigo 2º, em conciliação
ao art. 185 da Constituição do Estado e ao art. 188 da Constituição Federal, prevê que os referidos
planos públicos “deverão implantar, quando for o caso, assentamentos de trabalhadores rurais”
(grifos nossos), o que evidencia que a política de reforma agrária deve ser conciliada com outras
políticas também de interesse público, tais como de preservação ambiental e de regularização
fundiária, dentro dos limites impostos pela lei e em cumprimento à função social da propriedade.
Não há qualquer plano público com a finalidade de implantação de assentamento de
trabalhadores rurais na área da Fazenda Sucutirá. Anote-se que a implantação de assentamentos
de trabalhadores rurais deve observar o procedimento disciplinado na Lei estadual nº
4.957/1985, quais sejam, elaboração de planos públicos, etapa experimental e etapa definitiva.
Ora, é certo que o ato é discricionário – daí a utilização da expressão destacada
no ofício – mas não é menos certo que há necessidade de avaliação específica quanto à

conveniência e oportunidade, e não apenas a menção à ausência de qualquer
planejamento, o que já compromete o ato por ausência de fundamentação adequada.
Deve ser demonstrado, expressamente, que não é o caso da realização de
assentamento, sob pena de inequívoca irregularidade no ato que reconhece a ausência
de interesse público no imóvel, com violação inclusive do art. 1º, § 2º do Decreto
67.151/2022.
Ademais disso, não é possível que o plano em questão seja elaborado sem que
sejam, inicialmente, dados a conhecimento amplo e irrestrito, ao menos:
(1) a área total das terras devolutas existentes no Estado de São Paulo, de acordo
com o momento do reconhecimento em que se encontram:
a. áreas reconhecidas administrativamente como devolutas, sem
discussão judicial discriminatória;
b. áreas submetidas a discussão judicial discriminatória, identificando a
fase em que se encontra o respectivo processo;
c. áreas reconhecidas como devolutas em processo discriminatório,
assim como as medidas já adotadas para a retomada da posse;
d. áreas que se encontram em posse da administração;
e. descrição das situações em que o Judiciário decidiu contra a Fazenda
nos processos relativos às áreas reconhecidas como devolutas
administrativamente, indicando os respectivos motivos, providências
adotadas e eventuais alterações de classificação administrativa das
áreas.
(2) identificação das formas mais adequadas de exploração das áreas,
observados os parâmetros ambientais, econômicos e sociais, levando em
consideração os objetivos da República Federativa do Brasil;
(3) compatibilização do plano estadual com o plano nacional de reforma agrária;
(4) promove o aproveitamento sustentável dos bens localizados no Estado;
(5) favorecem a ocupação estável das terras;

(6) quais potenciais beneficiários de eventual destinação das áreas públicas.
A informação demandada no item 1, a, b e c supra tem relação com a
possibilidade de que sejam alienadas tanto áreas já objeto de demandas judiciais quanto
aquelas que ainda não estejam nessa condição – a fim de identificar qual a possibilidade
de desconto existe para cada área.
É certo, ademais, que o plano em questão deve ser objeto de amplo debate, com
a participação imprescindível dos potenciais beneficiários – devendo ser realizadas,
nestes termos, as competentes audiências públicas, como critério de validade dos atos
a serem adotados – a fim de que sejam atendidos os parâmetros da lei estadual.
Assim, independentemente de quaisquer nulidades que possam ser identificadas
no próprio texto da norma, é imprescindível a aprovação de um plano de valorização
das áreas públicas como condição para a conclusão válida a respeito da existência de
interesse público na alienação de qualquer área.
Tal plano não existe, comprometendo qualquer conclusão quanto à destinação
dada às terras, notadamente a alienação dos bens em questão, e, portanto, eivando os
acordos previstos na lei 17.557/2022 de nulidade insanável.
II.2.2 – AVALIAÇÃO
Determinada a existência de interesse público, deve haver a avaliação do bem
como pressuposto de eventual alienação, tendo a Lei 17.557/2022 determinado de que
seja utilizado o valor definido em “tabela oficial do Instituto de Economia Agrícola – IEA,
da Agência Paulista de Tecnologia dos Agronegócios – APTA” (art. 3.º).
A tabela, entretanto, é – por uma questão de metodologia – imprestável à
definição do valor efetivo da propriedade, como é possível se depreender de nota
metodológica publicada pelo próprio órgão da qual consta:
Os Valores de Terra Nua levantados servem como valor médio referencial para o município, não
sendo os menores, nem os maiores valores encontrados, levando em consideração que cada
propriedade tem suas características quanto a área, localização, vias de acesso, hidrografia,
capacidade de uso do solo, entre outros fatores que interferem de maneira significativa em seu
preço. (http://www.iea.agricultura.sp.gov.br/ftpiea/Terra/MetodologiaCalculadora.PDF)

Como ponderado acima, é certo que a avaliação é elemento necessário para a
alienação de bens imóveis decorrente de lei federal – não sendo possível que a
legislação local venha a atenuar a intensidade da exigência, sob pena de implicar norma
que atenue as exigências da legislação federal, o que não se admite.
Nesse sentido, é certo que a avaliação genérica com fundamento nos parâmetros
adotados para a definição do valor venal das áreas rurais não é referência suficiente
para a prática de atos de disposição, o que também deverá implicar a atuação desse
órgão para colocar a atuação da Administração Estadual nos trilhos da legalidade.
Essa autorização legislativa para uma avaliação amostral dos bens conflita,
ademais, com a orientação desse E. Tribunal de Contas relacionada à necessidade de
que fosse avaliado de modo adequado o patrimônio da Fundação ITESP, que, caso seja
aplicada a lei 17.557/2022 sem os devidos cuidados, pode ser dilapidado.
Ora, caso fosse procedimento admissível sob o ponto de vista contábil a pura e
simples aplicação de coeficientes definidos de modo amostral aos imóveis para
definição de seu valor, o reiterado descumprimento das determinações dessa Corte de
Contas seria pura e simples recalcitrância quanto à aplicação de uma regra de três.
É certo, entretanto, que essa não é a situação; a necessidade é que sejam
efetuados estudos casuísticos, que apurem a condição de cada imóvel e sejam capazes,
de acordo com os padrões técnicos atuais, de determinar o valor do patrimônio em
questão.
II.2.3 – NECESSIDADE DE LICITAÇÃO
Não é possível que sejam atalhados os institutos: há no caso do chamado
programa de regularização criado pela Lei 17.557/2022 inequívoca autorização para que
sejam ALIENADAS áreas públicas sem que seja realizado o correspondente certame
licitatório.
Como é de conhecimento geral, as hipóteses de dispensa de licitação são
definidas exaustivamente pela legislação federal de regência, e não são passíveis de

qualquer ampliação pela legislação de outras unidades federativas, de modo que
eventuais acordos que envolvam o instituto devem seguir o respectivo regime jurídico.
Assim, há necessidade de instauração de concorrência PÚBLICA, sem que
existam privilégios àqueles que tenham exercido detenção indevida de áreas públicas,
visto que tal situação implicaria a existência de sanção premial àqueles que praticaram
atos írritos à ordem jurídica, o que não deve ser admitido.
Nem se argumente que a situação é de regularização de posse, que se refere o
art. 17, I, g, da Lei 8.666/93, visto que nos termos da lei 6.383/76, esta está limitada a
área de 100 ha, limite em muito superado como se depreende da publicação constante
da presente representação – e de 8 das 10 que estão aprovadas pelo ITESP.
E, ademais disso, a própria lei 17.557/2022 estabelece que o limite corresponde
àquele que é determinado pela Constituição Federal, muito superior àquele definido
pela legislação ordinária como apto a ensejar a dispensa de licitação, de modo que não
é possível adotar, de modo puro e simples, o procedimento da norma.
II.3 – CONCEITO DE ACORDO – NECESSIDADE DE QUE AMBAS AS PARTES ABRAM
MÃO DE DIREITOS QUE ESTEJAM EM DISPUTA – MERA ALIENAÇÃO DE PROPRIEDADE
COM PAGAMENTO DE PREÇO INFERIOR ÀQUELE DEFINIDO PELO IEA
Outra questão, que deve ser objeto de apreciação por essa Corte de Contas no
que diz respeito à análise dos atos a serem realizados nos termos da Lei 17.557/2022 diz
respeito ao conceito de acordo, que, como é de conhecimento geral, depende de
disposição bilateral quanto aos direitos envolvidos.
No caso concreto, não resta – sob qualquer aspecto – de quais direitos abrem
mão os detentores de bens imóveis, apenas fica claro a posição da Fazenda do Estado
que abre mão de parte substancial do valor dos bens a serem transferidos assim como
da prerrogativa de avalia-los de acordo com padrões adequados de mercado.
É imprescindível que seja analisado, em cada caso, qual a vantagem específica
para a Administração na realização de um acordo desta natureza, que implica a

transferência de relevante patrimônio para particular que deveria estar, com
frequência, aguardando a ordem de desocupação do imóvel, apenas.
A desistência de demandas – que são normalmente protelatórias – não é razão
para que seja reconhecida qualquer posição privilegiada da parte adversa, e, de acordo
coma jurisprudência do C. STJ não há pleito indenizatório a ser reclamado pelos
detentores. Confira-se o precedente:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE REIVINDICAÇÃO. IMÓVEL DECLARADO TERRA DEVOLUTA. AÇÃO
DISCRIMINATÓRIA TRANSITADA EM JULGADO. ARBITRAMENTO DE INDENIZAÇÃO A TÍTULO DE
BENFEITORIAS. BOA-FÉ NA RETENÇÃO DO IMÓVEL. INSURGÊNCIA DA FAZENDA PÚBLICA. POSSE
DE BEM PÚBLICO. INDENIZAÇÃO DESCABIDA. PRECEDENTES. JUROS MORATÓRIOS. ANÁLISE
PREJUDICADA.
I - Trata-se de ação de reivindicação ajuizada pela Fazenda Pública Estadual objetivando
imissão na posse de imóvel declarado como terras devolutas em ação discriminatória
transitada em julgado.
II - Decisão de primeiro grau de procedência da ação, confirmada em grau recursal no Tribunal
Estadual quanto ao dever de indenizar pelas benfeitorias apuradas em perícia judicial, bem assim
da ausência de má-fé na retenção do imóvel ante a existência de titulação particular da área.
III - Violação do art. 535 do CPC/1973 não caracterizada, em razão de toda a matéria ter sido
devidamente enfrentada pela Corte de origem, não se prestando os declaratórios para tentar
rediscutir a causa, decidida de forma contrária ao interesse da parte.
IV - Nos moldes da jurisprudência desta Corte, nos casos em que se está diante de posse de
bem público, independentemente da natureza dessa ocupação - se de boa ou má-fé -, o pedido
indenizatório não se mostra pertinente. Precedentes: AREsp 1725385/SP, Rel. Ministro Herman
Benjamin, Segunda Turma, DJe 09/04/2021, (AgInt no AREsp 460.180/ES, Rel. Ministro Sérgio
Kukina, Primeira Turma, DJe 18/10/2017, AgInt no REsp 1744310/SP, Rel. Ministro Mauro
Campbell, Segunda Turma, DJe 16/09/2019. Súmula 619/STJ.
V - Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial, afastando a indenização deferida
na instância a quo e, como consequência, prejudicada a análise da matéria relativa aos juros
moratórios.
(AREsp n. 1.422.234/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 3/8/2021,
DJe de 10/8/2021.)
Não se compreende de onde vêm as afirmativas do ITESP, quando traz em sua
manifestação o quanto segue:
De outra sorte, não se pode olvidar também da capacidade da Lei estadual 17.557/2022 trazer
economia aos cofres públicos, seja diretamente pela arrecadação de substanciais recursos para
investimentos em políticas públicas de saúde, educação e desenvolvimento social e econômico
(§9º do art. 3º), seja indiretamente pela arrecadação de tributos dos imóveis regularizados, pela
desnecessidade de pagamento de indenizações por benfeitorias e pela própria economia na
instrução processual. (doc. 10)
O ITESP, contrariando JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA do STJ, entende que há
a necessidade de que seja paga indenização ao detentor, como se verificou o excerto da

manifestação transcrita acima. Essa situação, que eventualmente pode corresponder a
decisão contrária à orientação jurisprudencial e eventualmente passível de rescisão, não
fundamenta qualquer acordo.
Não fosse suficiente o argumento anterior – no sentido de que a indenização
deve ser a exceção, tendo em vista a existência de orientação jurisprudencial em sentido
contrário – é agressivo à reta razão o argumento de que este valor pode ser superior
àquele que corresponde ao valor integral da terra.
Afirmar que há economia quando a Fazenda do Estado abre mão de milhões é
argumento que faz pouco de inteligência do interlocutor, transformando o princípio da
razoabilidade em tábula rasa, o que conduz à sua inviabilidade como justificativa de
qualquer ato discricionário, especialmente para aqueles que dão ensejo à celebração de
ajuste.
Se o intuito é arrecadatório, deve haver licitação, permitindo que a ampla
competitividade faça com que o preço alcançado pelo bem público seja o mais elevado
possível.
Assim, não há no ato qualquer demonstração efetiva de que há vantagem
vislumbrada pela Administração na celebração do acordo, e, aponta-se novamente, não
há nenhuma menção a esse elemento no ato indicado acima como paradigma para a
verificação.
III – CONCLUSÃO E PEDIDOS
Tendo em vista os elementos de fato e de direito, é a presente para requerer que
esse E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo determine a:
a) realização de auditoria operacional ou fiscalização operacional, na Fundação
ITESP e na Secretaria de Agricultura, tendo inclusive em vista o reiterado
descumprimento das recomendações dessa Corte de Contas, a fim de que
sejam assegurados que todos os requisitos legais sejam adotados nos casos
em que se pretenda aplicar a Lei 17.557/2022, assegurando-se que sejam

observados os elementos atinentes ao planejamento e à justificativa
adequada dos atos discricionários a serem adotados;
b) determine, CAUTELARMENTE, a suspensão de qualquer deliberação
conclusiva quanto à celebração de qualquer acordo sob o palio da lei
17.557/2022, agindo de modo a prevenir eventual dano ao Erário;
A fim de que seja instruído a presente representação, requer o subscritor sejam
requisitadas do Sr. Secretário de Agricultura, do Sr. Procurador-Geral do Estado e do Sr.
Diretor Executivo do ITESP, além de outras que possam ser consideradas necessárias à
cabal instrução do feito, as seguintes informações:
1) qual o plano geral e específico para a utilização das terras públicas do Estado
de São Paulo;
2) qual o plano específico para cada área objeto de estudo publicado,
comprovando que o mesmo foi elaborado nos termos da legislação estadual
aplicável;
3) quais dos itens indicados supra (de 1 a 6, com subitens) foram observados na
elaboração dos planos, com a indicação quanto à desnecessidade da
observância de algum dos elementos apontados nesta manifestação;
4) qual o volume de terras públicas do Estado de São Paulo, considerando-se
aquelas que são administrativamente considerada devolutas, aquelas que
estão incluídas em processos em andamento, aquelas definitivamente
julgadas como públicas, indicando as datas em que as respectivas decisões
passagem em julgado, e, finalmente, quantas ações reivindicatórias foram
propostas;
5) qual o volume de indenizações pagas e quais os anos em que houve o trânsito
em julgado das respectivas condenações;
6) quais, efetivamente, as vantagens para o Erário, decorrem da celebração dos
acordos aprovados pelos estudos do ITESP, tendo em vista a insubsistência
das informações anteriormente prestadas pela entidade, como demonstrado
acima.

Termos em que,
Pede deferimento
DEPUTADO PAULO FIORILO
Líder da Federação Brasil da Esperança (PT/PCdoB/PV)

Publicação DOE Área
Georreferenciada
(ha)
Matrícula
Data
Matrícula
Valor IEA Valor alienação ITESP-PRC Situação
Fls. Data
96 04/05/2023 1344,4424 12.868 09/01/2002 R$ 20.133.864,81 R$ 4.429.450,26 2023/00216 Devoluto (TJ)
165 20/04/2023 389,2204 4.243 26/05/1989 R$ 11.135.817,58 R$ 2.449.879,87 2022/00720 Devoluto (TJ)
109 26/04/2023 391,9598 5.074 27/11/2014 R$ 6.526.757,26 R$ 1.435.886,60 2022/00598 Devoluto (TJ)
79 16/05/2023 499,6244 13.165 23/12/2003 R$ 5.541.300,40 R$ 1.219.086,09 2022/00731 Devoluto (TJ)
79 16/05/2023 249,3776 13.203 16/03/2004 R$ 2.894.715,25 R$ 636.837,36 2022/00740 Devoluto (TJ)
79 16/05/2023 92,2644 13.166 23/12/2003 R$ 1.041.451,09 R$ 229.119,24 2022/00758 Devoluto (TJ)
39 15/03/2023 770,5044 23.609 10/10/2013 R$ 9.661.356,99 R$ 2.125.498,54 2022/00738 Devoluto (TJ)
115 17/03/2023 339,1616 12.098 03/10/2022 R$ 4.361.436,49 R$ 959.516,03 2022/00603 Devoluto (TJ)
73 06/05/2023 65,1368 17.574 14/11/2013 R$ 856.766,85 R$ 85.676,68 2022/00771 AD não iniciada
73 06/05/2023 152,8756 17.573 14/11/2013 R$ 2.012.656,81 R$ 201.265,68 2022/00772 AD não iniciada

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