01 administração financeira e orçamentáriag

G L A U C C O S I Q U E I R A D E L I M A 0 1 1 3 7 2 4 4 1 1 9
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA - PACOTE DE
TEORIA E EXERCÍCIOS - TÉCNICO JUDICIÁRIO - ÁREA
ADMINISTRATIVA – CNJ - PROF.: DEUSVALDO CARVALHO
www.pontodosconcursos.com.br
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AULA 01: ORÇAMENTO PÚBLICO: PLANO PLURIANUAL – PPA, LEI
DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO E LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL – LOA
Querido estudante! Satisfação por estarmos juntos nessa jornada de
estudos!
Desejamos sucesso e êxito em seus estudos e uma excelente
assimilação dos conteúdos. Que tenha sempre uma mente ILUMINADA!
Nesta aula abordaremos o seguinte conteúdo: orçamento: conceituação,
elaboração e aprovação orçamentária. Em síntese, este assunto refere-
se aos instrumentos de planejamento da administração pública (PPA,
LDO e LOA). Este assunto sempre visita as provas de concursos.
Pretendemos incluir só questões de concursos de 2010/2011/2012,
exceto quando houver poucas questões referentes ao tópico abordado.
Neste caso serão utilizadas questões de 2009, porém, só questões
interessantes para melhoria do seu aprendizado.
Estude esta nota de aula com bastante atenção e aproveite a
oportunidade para adquirir conhecimentos suficientes para ganhar
preciosos pontos e aprender esse assunto porque é um tópico tranquilo
de ser assimilado (“digerido”).
Recentemente lancei estas obras pela Ed. Campus Elsevier
(www.elsevier.com.br), Manual Completo de Contabilidade Pública –
Teoria Descomplicada, estaremos juntos aqui também para garantir seu
sucesso neste concurso.

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Trata-se de uma obra bastante completa e abrangente, com mais de
900 páginas e cerca de 750 questões de concursos, todas resolvidas e
comentadas.
Caso queira aprimorar seus conhecimentos através da prática (resolução
de exercícios), foi lançado em dezembro de 2011 outro livro pela Editora
Campus Elsevier, Série Questões. São 650 questões resolvidas e
comentadas pelo Prof. Deusvaldo Carvalho, todas de concursos
recentes. Observe:
Segue apresentação resumida:
DEUSVALDO CARVALHO
Graduado e Pós-Graduado em Ciências Contábeis;
Atualmente ocupo o Cargo de Perito Criminal Federal – Departamento
de Polícia Federal – ES;

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Professor na Academia Nacional da Polícia Federal, FGV/RJ e em
diversos cursos preparatórios para concursos em BH, Teresina,
Campo Grande – MS, Vitória – ES etc.
Cargos ocupados:
Auditor Fiscal da atual Receita Federal do Brasil;
Professor Efetivo – UFMS/UFES
Controlador de Recursos Públicos – Tribunal de Contas do Estado do
Espírito Santo.
Entre outros, fui aprovado nos seguintes concursos:
1º. Lugar - Auditor do Estado de Mato Grosso;
1º. Lugar - Professor efetivo da UFMS;
2º. Lugar – Auditor Fiscal no ES;
2º. Lugar - Analista do TRF 4ª região - Florianópolis;
2º. Lugar - Analista TRE/AC;
4º. Lugar - AFC – CGU;
6º. Lugar – TRF 3ª Região – São Paulo;
6º. Lugar - Auditor Substituto de Conselheiro TCE/PI;
7º. Lugar - Auditor Substituto de Conselheiro TCE/ES;
7º. Lugar – Controlador de Recursos Públicos TCE/ES;
8º. Lugar - Auditor Substituto de Conselheiro TCM/CE;
51º. Lugar - Perito Criminal Federal – DPF/MJ.
Obras editadas:
Orçamento e Contabilidade Pública – 5ª Edição/2010 – Editora
Campus – Série provas e concursos;
LRF – Doutrina e Jurisprudência – 1ª Edição – Editora Campus –
Série provas e concursos/2009;
Manual Completo de Contabilidade Pública, 1ª edição/2011,
Editora Campus – Série Provas e Concursos, mais de 750 questões de
concursos (CESPE, ESAF e FCC) todas resolvidas e comentadas.
AFO E Orçamento Público na CF e LRF – 1ª edição/2011 - Editora
Campus – Série Questões, 650 questões de concursos resolvidas e
comentadas (CESPE, ESAF E FCC).
Amigo estudante! A conquista de uma das vagas depende praticamente
de você: seu esforço, dedicação, planejamento, persistência, vontade de
vencer e jamais desistir nos momentos difíceis.

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Você se decidiu pela conquista de uma das vagas? Caso a resposta seja
sim, por favor! Seja bastante rigoroso com você mesmo, cumpra
rigorosamente seu planejamento de estudos, procure evitar contato com
pessimistas ou derrotados e siga em frente à busca de suas metas.
O nosso objetivo é procurar “facilitar sua jornada de estudos”, ou seja,
mostrar-lhes o caminho mais curto para o aprendizado e, em
consequência, ajudá-lo a concretizar seus “SONHOS”.
Por favor! Procure estudar concentrado, se possível, quando estiver
descansado, isso porque o estudo dessa disciplina exige atenção e
concentração, haja vista a riqueza de detalhes e peculiaridades dessa
matéria.
O conteúdo e a forma com que temos abordado nossas aulas têm sido
mais do que suficiente para o candidato realizar excelentes provas.
Procure focar basicamente nos conteúdos abordados. Repito! O
conteúdo abordado em nossas aulas é suficiente para que você realize
uma excelente prova, basta estudar razoavelmente a matéria e fazer
bastantes exercícios.
Ao estudar esta nota de aula, você estará garantindo acerto de algumas
questões para sua classificação. Assim, comece a fazer a diferença
desde já.
É importante esclarecer: essa é só uma aula demonstrativa. É a
oportunidade para o aluno conhecer a didática, metodologia e até
mesmo o “humor” do professor.
Essa metodologia de curso “virtual” proporciona ao aluno bom método
de estudo, em especial, através de questionamentos no fórum de
dúvidas e respectivas respostas, tanto dos seus quanto de colegas.
Dessa forma você poderá tirar proveito deste método. Isso é importante
e muitos candidatos obtiveram aprovação através dessa forma de
ensino (interação com outros alunos).
Esse é o concurso de seus sonhos? Então estude! Só assim poderá
ocupar o cargo pretendido e desfrutar de seus benefícios.

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Procure estímulo para estudar! Está satisfeito com o cargo ou emprego
atual? Se a resposta for não, “chute o balde”! Só seu esforço tirará você
dessa situação e verá que valeu a pena.
Como é de costume, não mediremos esforços para trabalhar com muita
dedicação e boa vontade, objetivando contribuir da melhor forma
possível para que você realize sua merecida conquista e alcance seus
objetivos.
O nosso curso seguirá a seguinte sequência de aulas:
AULA CONTEÚDO
01
3 O orçamento público no Brasil. 3.1 Plano Plurianual. 3.2
Diretrizes orçamentárias. 3.3 Orçamento anual. 3.4
Sistema e processo de orçamentação.
02 2.2 Princípios orçamentários.
03
4.3 Alterações orçamentárias. 4.4 Créditos ordinários e
adicionais.
04
5 Receita pública. 5.1 Categorias, fontes e estágios. 5.2
Dívida ativa.
05 6 Despesa pública. 6.1 Categorias e estágios.
06
6.2 Restos a pagar. 6.3 Despesas de exercícios anteriores.
6.4 Suprimento de fundos.
07 6.5 Lei Complementar nº 101/2000.
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1 O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças
públicas. 1.1 Formas e dimensões da intervenção da
administração na economia. 2 Orçamento público e sua
evolução. 2.1 Orçamento como instrumento do
planejamento governamental.
Reflexão!
Sabe-se que a grande maioria das pessoas desiste dos seus sonhos quando já
estão a um passo da conquista. Desistem muitas vezes por muito pouco, pois
é mais fácil desistir do que prosseguir.
Desistem dos estudos, do objetivo perseguido por muito tempo ou de um
grande sonho, do trabalho, dos projetos, etc. Pense um pouco, neste
momento, quantas coisas você deixou de fazer, no ano que passou? Tenho
certeza de que devem ser várias. Eu pergunto, por que você não fez? O que
lhe impediu para conseguir realizar?
Pense! O sol nasce para todos, porém, a sobra é só para quem procura!
Atenção! No fim desta nota de aula estamos apresentando a lista da
bateria de exercícios nela comentados, para que o aluno, a seu critério,
os resolva antes de ver o gabarito e ler os comentários correspondentes.

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Portanto, ao final desta nota de aula estão disponibilizadas duas baterias
de questões de concurso selecionadas:
• a 1ª contem a resolução e comentários para as questões;
• a 2ª possui as mesmas questões, todavia, sem resolução, apenas
com o gabarito ao final (caso queira tentar resolvê-las antes de
ver a resolução comentada).
Importante! Este curso é de teoria com exercícios, portanto, a
prioridade é o conteúdo teórico. Porém, mesmo assim comentaremos
questões suficientes para que você tenha um excelente aprendizado, na
medida certa.
Sumário da aula:
1. ORÇAMENTO PÚBLICO
2. OBJETIVO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
3. AMPLITUDE DO ORÇAMENTO PÚBLICO
4. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO – DISPOSIÇÕES GERAIS
4.1. PREVISÃO CONSTITUCIONAL DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
4.2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA LEI 4.320/64
4.3. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA LRF
4.4. INICIATIVA DOS PROJETOS DE LEI (PPA, LDO E LOA).
4.5. MAIS UM INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO PREVISTO NA CF/88
5. PLANO PLURIANUAL – PPA
6. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
7. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
7.1. ENCAMINHAMENTO E VIGÊNCIA DA LOA
7.2. A LOA E AS IMPLICAÇÕES NA LRF
8. LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS ÀS EMENDAS DOS PARLAMENTARES

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9. QUESTÕES DE CONCURSOS PÚBLICOS
Sucesso em sua jornada! Bons estudos.
1. ORÇAMENTO PÚBLICO
Conceito
É o ato pelo qual o Poder Legislativo aprova e autoriza aos demais
Poderes (Executivo, Judiciário, Ministério Público e o próprio Legislativo),
por um período determinado, a realização das despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos em geral e outros fins previstos em
políticas econômicas, bem como prevê a arrecadação de receitas do
poder público.
Dito de outra forma, o orçamento é uma prévia autorização do
Legislativo para que o poder público arrecade as receitas e execute as
despesas num período determinado.
Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicos
são obrigatórios e estão previstos na Constituição Federal – CF e
regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64, Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF e demais Portarias do Ministério do
Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do Tesouro
Nacional – STN.
A obrigatoriedade de o setor público realizar planejamento e orçamento
está inserida no art. 174 da CF. Esse artigo estabelece que como agente
normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor
privado.
A expressão planejamento é abrangente e às vezes refere-se tanto ao
orçamento quanto ao planejamento. Entretanto, para fins de concurso
público, o termo planejamento está ligado ao Plano Plurianual e o
vocábulo orçamento, ao Orçamento Anual (LOA), ambos previstos na
CF.
O que vem a ser o orçamento público?

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Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que
traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os
planos e programas de trabalho do governo.
Entenda o termo flexível como a possibilidade de serem implementadas
mudanças ou alterações nos gastos inicialmente fixados, durante a
execução da lei orçamentária anual.
É comum, não só no Brasil, mas também em outros países, que a lei
orçamentária não seja executada exatamente como foi aprovada pelo
Legislativo.
Assim, muitas alterações ocorrerão ao longo do exercício financeiro, até
mesmo porque o orçamento não uma peça “imexível”, posto que
existem discricionariedades administrativas na realização de
determinados gastos e outras despesas, a exemplo dos dispêndios
urgentes e imprevisíveis, necessidades que surgem ao longo da
execução orçamentária.
Atenção! Para fins de concurso, o processo orçamentário brasileiro é
rígido em relação às receitas, haja vista que grande parte das receitas
públicas está vinculada a determinados tipos de gastos ou
investimentos, a exemplo das transferências constitucionais para
estados e municípios, manutenção do ensino, saúde, seguridade social e
outras receitas próprias geradas pelas entidades.
Veja esta questão cobrada pelo CESPE e considerada correta:
(CESPE – Técnico Judiciário – TRE Alagoas) O orçamento brasileiro tem
alto grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para
estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social e
receitas próprias de entidades. Essas vinculações tornam o processo
orçamentário extremamente rígido.
Pode-se dizer que o orçamento público é o ato pelo qual o Poder
Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de
despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza,
através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento
da “máquina administrativa”.
2. OBJETIVO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

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O Estado é um instrumento de organização política da sociedade e tem
com objetivo atingir a plena satisfação das necessidades da população.
É princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes constituídos
devam organizar e exercer suas atividades com ação planejada,
transparente e responsável, objetivando ao desenvolvimento econômico,
social e bem estar de seu povo.
Para cumprir com suas finalidades o Estado deve realizar planejamento.
Esse planejamento, conforme as normas atuas (Constituição Federal –
CF/88), será concretizado através dos instrumentos de planejamento da
administração pública: plano plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias,
Lei Orçamentária Anual e Planos e Programas Nacionais Regionais e
Setoriais.
Nenhum desses instrumentos de planejamento é mais importante do
que o outro, porém, é através do orçamento público (lei orçamentária
anual) que o governo prevê a arrecadação de receitas e fixa as despesas
para o período de um ano.
Assim sendo, podemos dizer que o objetivo principal do orçamento
público é a realização do controle da arrecadação de receitas e dos
gastos do poder público.
Dito de outra forma, é através do orçamento público que o governo põe
em prática as ações políticas para o cumprimento das demandas da
sociedade, tais como segurança, educação, saúde, assistência social etc.
Natureza jurídica do orçamento.
Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante,
inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal Federal-
STF, que o orçamento é uma lei formal.
As leis orçamentárias (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual –LOA) apenas tratam de
receitas e despesas públicas conforme os planejamentos realizados.
Assim, em realidade essas leis são atos administrativos em sua essência
e não criam direitos subjetivos.
Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentária
anual não cria, em princípio, direito subjetivo, não sendo possível se

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exigir, em tese, por via judicial, que um programa de trabalho específico
planejado e inserido na lei orçamentária seja realizado.
A Lei orçamentária possui as seguintes características:
É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em diversas
situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por
exemplo, deixar de realizar um gasto, mesmo que autorizado pelo legislativo.
Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas
mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei
formal.
É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano).
Porém, nem sempre coincide com o exercício financeiro.
É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis
ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como
leis ordinárias;
É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo legislativo
um pouco diferenciado das leis comuns, posto que se trata de matéria
específica (receitas e despesas).
3. AMPLITUDE DO ORÇAMENTO PÚBLICO
De forma geral podemos dizer que o orçamento público é composto
pelos atuais instrumentos de planejamento previstos na CF, ou seja,
podemos denominar de orçamento público os seguintes instrumentos de
planejamento:
Plano Plurianual – PPA (art. 165, I - CF);
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (art. 165, II – CF);
Lei Orçamentária Anual – LOA (art. 165, III – CF);
Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, §
4º - CF).
Cada uma das normas acima citadas possui suas próprias características
e especificidades.
O PPA é denominado de planejamento estratégico de médio prazo, a
LOA, é o planejamento operacional (curto prazo), ou seja, é o
orçamento propriamente dito e a LDO é a norma que traça as metas e

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prioridades da administração pública e orienta a elaboração da LOA, é o
elo entre o PPA e a LOA.
Cada um dos instrumentos de planejamento acima possui conceitos e
conteúdos próprios, os quais, em seguida, passaremos a estudá-los
individualmente.
Atenção! Normalmente as bancas examinadoras de concurso, e mesmo
as portarias e manuais da STN e SOF, esquecem de mencionar os
“Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais”, previstos na
CF/88.
Entretanto, eles também são instrumentos de planejamento
governamental. Talvez sejam “esquecidos” pelo fato de que tais planos
e programas são de uso facultativo pela União, diferentemente dos
demais instrumentos, que possuem exigência obrigatória.
Importante! O PPA, a LDO e a LOA são instrumentos de planejamento
de utilização obrigatória por todos os entes da Federação (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios).
Cada ente da Federação deve editar suas próprias leis que tratam sobre
orçamento, ou seja, seu próprio Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
Já os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais são utilizados
(facultativamente) apenas pela União. Caso os demais entes queiram
utilizar algum instrumento de planejamento similar, deverá ele estar
previsto nas respectivas Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas.
4. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO – DISPOSIÇÕES GERAIS
As administrações públicas federal, estadual e municipal, para
cumprirem com suas finalidades básicas de prestar serviços à sociedade
e realizar investimentos, necessitam de recursos, ou seja, receitas.
Esses recursos são necessários para a realização dos gastos, as
denominadas despesas públicas.
Entretanto, a tarefa de arrecadar receitas e realizar gastos necessita ser
efetivada de forma planejada, ou seja, é semelhante a uma família ou
uma pessoa, que, em princípio, não poderia gastar mais do que o que
ganha.

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Existe um ditado popular onde diz que aquele que gasta tudo o que
ganha é imprudente e aquele que gasta mais do que o que ganha é
irresponsável.
Dessa forma, tanto o poder público quanto as pessoas devem planejar
como, quando e em que gastar as suas rendas.
Para arrecadar receitas e realizar despesas de forma planejada a
administração pública utiliza-se obrigatoriamente dos instrumentos de
planejamento (PPA, LOA e LDO). Esses Instrumentos de Planejamento
estão previstos na Constituição da República.
Os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal-CF
de 1988 estão regulamentados em diversas normas, em especial, na Lei
nº. 4.320/64, Lei Complementar nº. 101/2000 – LRF e ainda em
diversas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional - STN e do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.
Questionamento! Existe diferença entre orçamento e
planejamento na administração pública?
Legalmente não, haja vista que, de forma ampla, a Lei do Plano
Plurianual – PPA, a Lei Orçamentária Anual – LOA e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO, todos são instrumentos de planejamento da
Administração Pública previstos na CF/88.
Entretanto, doutrinariamente e para fins de concursos públicos, quando
empregamos os termos plano e planejamento, geralmente a
referência é o Plano Plurianual (PPA) e quando se menciona a palavra
orçamento, estamos nos referindo à Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo da administração
pública brasileira, previsto na Constituição Federal de 1988 e elaborado
para viger por quatro anos. O instrumento jurídico do PPA é a Lei do
Plano Plurianual.
O Orçamento (LOA) é a concretização do planejamento de médio
prazo (PPA), denominado de “planejamento” operacional. Seu
instrumento jurídico é a Lei Orçamentária Anual – LOA que possui
vigência de um ano.
Uma observação importante! O PPA e a LDO (art. 165, incisos I e II
da CF) são inovações da CF/88.

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Antes da CF/88 não existia o plano plurianual, mas sim, instrumentos
semelhantes, a exemplo do Plano Plurianual de Investimentos - PPI,
Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, etc.
Cuidado! Ainda hoje existem questões de concursos mencionando o
termo “Plano Plurianual de Investimentos” como se fosse o Plano
Plurianual. Está errado! O PPA é inovação da CF/88 e é diferente do PPI.
Fique atento! A LDO também é inovação da CF/88.
Depois de editada a Lei de Responsabilidade Fiscal, norma que
estabelece regras de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal, entendo que não há mais como estudar sobre planos,
orçamentos e gestão pública sem apoio em suas diretrizes,
principalmente quando se trata de concursos públicos.
4.1. PREVISÃO CONSTITUCIONAL DOS INSTRUMENTOS DE
PLANEJAMENTO
Repetimos! A Constituição Federal prevê que as Leis de iniciativa do
Poder Executivo estabelecerão os seguintes instrumentos de
planejamento da administração pública (art. 165, incisos I, II e III e §
4º).
Plano Plurianual – PPA (art. 165, I - CF);
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (art. 165, II – CF);
Lei Orçamentária Anual – LOA (art. 165, III – CF);
Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, § 4º - CF).
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º da CF).
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento (art. 165, § 2º da CF).

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O § 5º do art. 165 da CF estabelece que a lei orçamentária anual
compreenda:
◊ o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
◊ o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
◊ o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Atenção! Essas normas constitucionais referentes ao PPA, LDO e LOA
são muito cobradas em concursos. Leia esse assunto com bastante
atenção, observem bem os detalhes!
Foi cobrado em concurso!
(CESPE – ACE/TCU) A lei orçamentária anual compreende três
orçamentos: o fiscal, o da seguridade social e o de investimento das
empresas. Os orçamentos fiscal e da seguridade social englobam os
poderes, órgãos e entidades da administração direta, autarquias,
fundações e empresas em que o ente da Federação, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Resolução
Conforme disposto no § 5º do art. 165 da CF/88, a lei orçamentária
anual compreenderá três espécies de orçamentos:
O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

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Cada um desses orçamentos possui característica própria. Observe que
o orçamento de investimento é para as empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito
a voto.
O comando da questão tenta confundir o candidato informando que os
orçamentos fiscal e da seguridade social contemplam as empresas em
que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
com direito a voto. Isso não é verdade porque o orçamento que abrange
ou contempla as empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto é o de
INVESTIMENTOS.
Atenção! Existe apenas um orçamento, uma única peça orçamentária,
uma única Lei Orçamentária Anual.
Para fins de melhor entendimento e organização do orçamento, ele é
dividido em três partes (orçamento fiscal, de investimento e seguridade
social). Todavia, apesar da existência dessas três partes/espécies de
orçamentos na LOA, essa situação não “fere” ou descaracteriza o
princípio orçamentário da unidade, ou seja, mesmo assim a lei
orçamentária anual é entendida como um documento único de previsão
de receitas e fixação de despesas.
Errado.
4.2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA LEI 4.320/64
A Lei nº. 4.320/64 – que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal estabelece que a Lei do
Orçamento contenha a discriminação da receita e despesa de forma a
evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos aos princípios da unidade universalidade e
anualidade (art. 2°).
Observem que a Lei nº. 4.320/64 não versa acerca do PPA e LDO, posto
que estes planos são inovações da CF/88.
Como visto acima, a Lei nº. 4.320/64 estabelece normas gerais de
direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Assim
sendo, cada Estado, DF e os Municípios deverão ter suas próprias

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leis orçamentárias, devendo observar apenas as normas gerais e
constitucionais.
Aliás, os Estados e o Distrito Federal têm competência para legislar
concorrentemente com a União sobre direito financeiro. Quanto aos
Municípios, estes podem apenas suplementar a legislação federal e a
estadual, ou seja, não existe previsão constitucional da possibilidade de
legislar concorrentemente com a União.
Já que estamos falando na lei nº 4.320/64, vamos adiantar! Ela foi
votada como Lei Ordinária e recepcionada com estatus de Lei
Complementar na Constituição Federal de 1988 (art. 165, § 9º, da CF).
Observe o texto constitucional:
“§ 9º Cabe à lei complementar:
I- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
II- estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de
fundos”.
Portanto, atualmente essa norma (Lei nº. 4.320/64) somente pode ser
modificada ou revogada por lei complementar nacional.
4.3. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA LRF
A Lei Complementar nº. 101/00 – LRF, norma que estabelece regras de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências, praticamente não se refere ao Plano Plurianual e
deu total ênfase à Lei de Diretrizes Orçamentárias e ainda regulamentou
alguns procedimentos quanto à Lei Orçamentária Anual.
O PPA, a LDO e a LOA representam os pilares básicos do planejamento
na administração pública brasileira dos Entes da Federação e seus
respectivos Poderes. São normas instituídas através de leis formais –
princípio da legalidade, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e de
discussão e votação do Poder Legislativo.
4.4. INICIATIVA DOS PROJETOS DE LEI (PPA, LDO E LOA).

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Todos os instrumentos de planejamento obedecem ao princípio da
legalidade, são votados como lei, portanto, os encaminhamentos de
seus projetos de lei ao Congresso Nacional são de iniciativa privativa
do Presidente da República (art. 84, inciso XXIII, da CF).
Atenção! O ilustre constitucionalista Alexandre de Moraes descreve que
a iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva e obrigatória para
Estados e Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativa
legislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso
Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in
Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594).
Importante! Diante de uma questão de concurso sobre a competência
privativa ou exclusiva para envio das leis orçamentárias ao Legislativo,
fique atento para o seguinte:
Caso NÃO seja mencionado, “segundo a doutrina”, e se houver
informação de que a competência é privativa, está correto, posto que
se encontra conforme a CF (art. 84, inciso XXIII, da CF).
Caso seja mencionado, “segundo a doutrina”, aí sim, a competência é
exclusiva do Presidente da República.
Quanto à divisão de responsabilidades sobre as leis orçamentárias
devemos entender assim:
1º. Todos os órgãos e Poderes, em princípio, devem planejar. Planejar
significa elaborar suas propostas orçamentárias.
2º. A responsabilidade pela elaboração e execução dos instrumentos de
planejamento, basicamente (LOA e PPA), é de todos os órgãos e
Poderes públicos. Entretanto, compete somente ao Poder Executivo
apresentar os projetos de lei do PPA, LDO e LOA ao Legislativo.
3º. O Poder Executivo apresenta o projeto de lei da LOA somente depois
de consolidar, em um único documento, a proposta de todos os órgãos e
Poderes.
Concluindo, todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram suas
propostas e encaminham ao Executivo (no caso da União, o MPOG), que
as consolida e envia um único Projeto de Lei ao Poder Legislativo
(princípio orçamentário da unidade).

18
Os instrumentos de planejamento devem estar plenamente integrados e
coordenados entre si, ou seja, a LOA deverá conter o que foi planejado
no PPA e ainda estar em consonância com a LDO e a LRF.
Atenção! Muito importante! A Constituição Federal veda a edição de
Medida Provisória sobre: planos plurianuais, diretrizes orçamentárias,
orçamentos anuais e créditos adicionais suplementares (art. 62, § 1º, I,
d).
Portanto, essas matérias não podem ser tratadas por meio de Medidas
Provisórias, exceto a abertura de créditos extraordinários, para
atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art. 167, § 3º).
Também, não se pode tratar desses planos através de Lei Delegada (CF,
art. 68, III).
O Presidente da República apresenta ao Poder Legislativo (Comissão
Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização)
projetos de lei sobre o PPA, LDO, LOA e de créditos adicionais, cabendo
ao Congresso Nacional aprová-los ou rejeitá-los. Essa atividade do Poder
Legislativo pode ser denominada de competência para dispor sobre
orçamentos.
Muito importante! A doutrina entende que não há possibilidade de o
Congresso Nacional rejeitar o projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias, uma vez que a CF determina que a sessão legislativa
não será interrompida sem a aprovação da LDO (art. 57, § 2º, da CF).
Essa regra é só para a LDO, ou seja, pode o Congresso Nacional entrar
em recesso sem a aprovação do PPA ou da LOA.
4.5. MAIS UM INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO PREVISTO NA
CF/88
A Constituição Federal estabeleceu mais um instrumento de
planejamento que ficou esquecido por vários anos, tendo sido
recentemente implementado, a exemplo do Plano de Aceleração do
Crescimento – PAC/2007.
Na CF existe previsão de que o poder público deverá elaborar planos e
programas nacionais, regionais e setoriais em consonância com o

19
plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, § 4º,
da CF).
A respeito desses planos e programas nacionais, regionais e setoriais,
foi cobrado no concurso para Técnico de Finanças e Controle da atual
CGU:
Caiu em concurso!
(ESAF – TFC) A Constituição de 1988, em seu art. 165, determina que a
lei orçamentária anual compreenderá:
- O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
- O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;
- O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculadas, da administração direta ou indireta, bem como
Além dos orçamentos anuais acima indicados, a nova constituição
estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
a) o plano plurianual, as diretrizes compensatórias e as atualizações
fiduciárias
b) o plano bianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações
permanentes
c) o plano plurianual, as diretrizes estratégicas e as atualizações
permanentes
d) o plano trianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações
fiduciárias
e) o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais
Resolução
a) Não existe previsão na CF/88 para que leis de iniciativa do Poder
Executivo estabeleçam diretrizes compensatórias e as atualizações
fiduciárias (moeda). Incorreta.
b) De todos os instrumentos inseridos nessa opção, existe previsão na
CF/88 somente das diretrizes orçamentárias. Incorreta.
c) Na CF/88 existe o plano plurianual (planejamento estratégico), mas
não existem as diretrizes estratégicas e as atualizações permanentes.
Incorreta.
d) Idem ao comentário da opção “b”. Incorreta.

20
e) Estes são os instrumentos de planejamento previstos na CF/88: o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais. Correta.
Resposta correta: letra E.
Apesar de se tornar um pouco repetitivo, é importante abordarmos de
forma especifica sobre cada um dos instrumentos de planejamento da
administração pública. O objetivo é a fixação ou uma melhor assimilação
do conteúdo.
5. PLANO PLURIANUAL – PPA
O que é o Plano Plurianual – PPA?
O Plano Plurianual é o planejamento estratégico de médio prazo da
Administração Pública e tem por finalidade estabelecer de forma
regionalizada as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração
continuada.
(DOM) é processo de “decoreba” – D (diretrizes) O (objetivos) M
(metas). É assim mesmo! Concursando(a) tem que procurar formas de
assimilação!
Repetindo, o PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento
estratégico de médio prazo da administração pública brasileira.
Quando e como se elabora o PPA?
Ao assumir o mandato, em seu 1º ano de mandato, o Chefe do Poder
Executivo elabora o seu planejamento de gastos, ou seja, estabelece o
que pretende executar, em termos de obras e serviços, a exemplo de
investimentos em segurança pública, saúde, educação, reajuste dos
servidores (isso na teoria!), novos concursos, etc.
Enquanto o governo elabora seu planejamento para os próximos 4 anos,
ele está executando o último ano do PPA de seu antecessor, ou seja, ao
assumir o governo ele herda um ano de planejamento do governo
anterior.
Conforme visto acima, apesar de o PPA ser elaborado para um período
de quatro anos, ele não coincide com o mandato presidencial.

21
Atenção, repetindo! O PPA não coincide com o mandato do chefe do
Poder Executivo.
A proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas dos
parlamentares. Essas emendas são apresentadas na Comissão Mista
de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde serão apreciadas e
votadas.
Depois de apreciadas as emendas dos parlamentares, o projeto de lei
será submetido ao Congresso Nacional na forma do Regimento Comum.
Atenção! Muito cobrado em concurso!
O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso
Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não
iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é
proposta.
Observe que os parlamentares apresentam emendas e o Presidente da
República, mensagem de alteração do projeto de lei do PPA. E ainda, a
proposta de alteração (mensagem) encaminhada pelo Presidente da
República somente poderá ser aceita na Comissão Mista enquanto não
iniciada a votação da parte cuja alteração é proposta.
(CESPE/MPU 2010 - TÉCNICO DE APOIO ESPECIALIZADO/ORÇAMENTO)
Durante o processo de apreciação do plano plurianual (PPA), devem ser
observadas as mesmas regras de alteração do projeto pelo Poder
Executivo válidas para a Lei Orçamentária Anual (LOA), que somente
permitem modificação por meio de mensagem presidencial enquanto
não iniciada a votação, na Comissão Mista de Orçamento, da parte cuja
alteração é proposta.
Resolução
Perfeito! Todos os projetos de lei dos instrumentos de planejamento
(PPA, LDO, LOA) devem ser observadas as mesmas regras para fins de
modificação, tanto pelos Parlamentares quanto pelo Presidente da
República.
Observe as regras legais – CF/88:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

22
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
CERTO.
Como o PPA é executado?
O planejamento para quatro anos (lei do PPA) será concretizado -
realizado passo a passo, ano a ano, através da Lei Orçamentária Anual –
LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados
entre si, haja vista que a CF estabelece em seu art. 166, § 1º, que
nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Assim, conforme exposto, o que foi planejado para quatro anos (PPA)
será colocado em prática anualmente através da LOA.
(CESPE - Procurador Consultivo – TCE/PE) Conforme a Constituição
Federal, qualquer investimento considerado relevante sob a ótica
econômica somente pode ser iniciado se estiver presente no plano
plurianual, mesmo que tenha de ser executado integralmente dentro de
um mesmo exercício financeiro.
Resolução
O comando da questão refere-se à vedação imposta pelo § 1º do art.
167 da CF/88 que assim determina:
“Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei
que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade”.
Interpretando:

23
1º. Em princípio todo investimento que ultrapasse um exercício
financeiro (mais de um ano), deverá constar no plano plurianual;
2º. Caso haja necessidade da realização de um investimento com
duração superior a um ano e este não esteja contemplado no PPA, há
obrigatoriedade de autorização legislativa mediante a edição de uma lei
especial. Atenção! A iniciativa dessa lei é exclusiva do Executivo.
3º. Um investimento que não ultrapasse um exercício financeiro
(duração inferior a um ano), seja ele relevante ou não, pode ser
realizado, desde que esteja incluído na lei orçamentária anual ou
autorizado pelo Legislativo em lei especial. Esse investimento pode ser
realizado através da abertura de créditos adicionais especiais ou
extraordinários.
Pode-se observar que há um erro no comando da questão, posto que os
investimentos com duração inferior a um exercício financeiro não
necessitam, obrigatoriamente, estar incluídos no PPA.
Observações:
a) Nos termos do art. 12 da Lei 4.320/64, “investimento” é um grupo de
despesa de capital;
b) Exercício financeiro corresponde ao período de tempo no qual é
executado o orçamento público. De acordo com o art. 34 da Lei
4.320/64, no Brasil o exercício financeiro coincide com o ano civil.
Opção incorreta.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, através de
sua Secretaria Federal de Orçamento, elaborou o Manual Técnico de
Orçamento – MTO, objetivando estabelecer procedimentos unificados
para todos os Poderes da administração pública federal. Esse manual
estabelece as políticas, diretrizes, metodologia e procedimentos para a
elaboração dos orçamentos na administração pública federal.
Esse manual regulamentou os princípios básicos que devem reger o
PPA:
► Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo;
► Integração do planejamento e do orçamento;

24
► Promoção da gestão empreendedora;
► Garantia da transparência;
► Estímulo às parcerias;
► Gestão orientada para resultados;
► Organização das ações de Governo em programas.
Encaminhamento do PPA
É competência do Chefe do Poder Executivo encaminhar ao Legislativo
no prazo máximo de quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro do mandato, o PPA, ou seja, o Executivo deve
cumprir tal obrigação legal em até 31 de agosto.
Exemplificando:
Em outras palavras, a vigência da lei que instituir o Plano Plurianual é
quadrienal, iniciando-se no segundo ano do mandato presidencial e
encerrando-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente.
Exemplo: Suponha-se que o Presidente da República tenha sido eleito
em X-1 e sua posse ocorreu em 1º de janeiro de X0.
Mandato presidencial atual: 4 anos
Ano de X0
O Presidente eleito cumpre um ano de PPA
de seu antecessor.
Ano de X0
Enquanto o governo cumpre um ano de seu
antecessor, elabora-se o seu PPA.
Ano de X0
O governo eleito deverá encaminhar o seu
PPA ao Congresso nacional em até 4 meses
antes do encerramento do exercício
1º ano de mandato: o
Chefe do Executivo
governa com a proposta –
PPA, de seu antecessor e
elabora e encaminha o
seu PPA para os próximos
4 anos.
2º ano de mandato: o
Chefe do Executivo
trabalha com seu PPA
aprovado pelo Poder
Legislativo. 1º ano de
prática de seu
planejamento.
3º ano de
mandato.
2º ano de
execução
de seu
PPA.
4º ano de
mandato.
3º ano de
execução
de seu
PPA.

25
financeiro, ou seja, até 31 de agosto de X0.
Ano de X0
O Congresso Nacional deverá devolver o PPA
aprovado até o encerramento da sessão
legislativa, ou seja, até 22 de dezembro.
Vigência: até X4 (4 anos).
Anos de X1, X2 e X3 O governo trabalha com o seu PPA.
Ano de X3
Em 31/12 encerra o mandato do Presidente
eleito em X-1 e empossado em X0.
Ano de X3 Eleição do novo Presidente
Ano de X4
Posse do novo Presidente e execução do
último ano do PPA de seu antecessor
empossado em X0.
Esse regramento acima se encontra disposto no inciso I do § 2º do art.
35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
Devolução do PPA:
O Poder Legislativo deverá devolvê-lo ao chefe do Executivo, para
sanção ou veto, até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º,
inciso I, – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, da
CF).
Como apareceu o termo “sessão legislativa”, vamos adiantar!
O quadro abaixo demonstra os prazos acerca da legislatura, sessão
legislativa e o período legislativo:
Legislatura Período de 4 anos (CF, art. 44, parágrafo único)
Sessão Legislativa Será de 2 de fevereiro a 22 de dezembro (CF, art. 57 – EC nº
50).
Período Legislativo
1º período: vai de 2 de fevereiro a 17 de julho (CF, art. 57 -
EC nº 50).
2º período: vai de 1º de agosto a 22 de dezembro (CF, art.
57 - EC nº 50).
EC = emenda constitucional.

26
Macetes para fins de concurso!
O encaminhamento dos projetos de lei referentes ao PPA, LDO e LOA,
tem sempre como referência até o término do exercício financeiro.
Já a devolução dos projetos de lei, pelo Legislativo, os parâmetros são:
PPA e LOA – até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º, incisos I e III,
do ADCT – CF);
LDO – até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (art. 35, § 2º,
inciso II, do ADCT – CF).
A vigência do PPA coincide com a do mandato presidencial?
O PPA elaborado pelo governo, ao assumir o mandato, é colocado em
prática somente no seu segundo ano de mandato e terminando no
primeiro ano do mandatário subseqüente.
Portanto, sua vigência não coincide com o mandato do chefe do Poder
Executivo, apesar de sua duração ser de quatro anos.
(CESPE – ACE/TCU) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o
plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do
Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas
de duração continuada.
Resolução
Assim fica fácil! Mas é isso mesmo que vem sendo cobrado em
concurso!
Conforme exposto acima, a vigência do PPA não coincide com o
mandato presidencial. Ver o gráfico exemplificativo acima.
Portanto, opção incorreta.
Investimentos de duração superior a um ano:
Todo tipo de investimento que ultrapasse um exercício financeiro, ou
seja, mais de um ano, deverá estar incluído no Plano Plurianual ou em

27
Lei especial que o autorize. O exercício financeiro no Brasil coincide com
o ano civil, que vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro, assim determina
a Lei nº 4.320/64.
A Constituição Federal determina que nenhum investimento, cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º).
Para não esquecer! A Lei do Plano Plurianual deve estabelecer, de forma
regionalizada:
O que são Diretrizes, Objetivos e Metas?
Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação,
gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com
vistas a alcançar os objetivos de Governo nos 4 anos de legislatura.
Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende
alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a
superação das dificuldades diagnosticadas.
Metas são a tradução quantitativa e qualitativa dos objetivos.
Atenção! É importante enfatizar que a finalidade do PPA é estabelecer as
Diretrizes, Objetivos e Metas, porque geralmente os elaboradores de
provas de concursos tentam confundir os candidatos com as finalidades
da LDO, que é estabelecer as Metas e Prioridades da Administração
Pública.
Síntese:
As Diretrizes Objetivos e Metas da administração pública
Para as despesas de capital e outras delas decorrentes; e
Para as relativas aos programas de duração continuada.
Plano Plurianual - PPA
Diretrizes Objetivos Metas

28
Plano Plurianual
Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
Lei de Diretrizes
Orçamentárias
Compreende as metas e prioridades da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento.
Significado do termo “despesas de capital e outras delas decorrentes”:
geralmente as despesas de capital são aquisições de móveis, imóveis,
construção de estradas, prédios públicos, usinas etc. O governo planeja
essas despesas no PPA porque em geral são despesas a serem
realizadas em períodos superiores a um ano ou que beneficiarão a
sociedade por longo tempo.
Ao realizar um investimento, a exemplo da construção de uma estrada,
o governo realiza despesas de capital. Posteriormente, para realizar a
manutenção dessa estrada, realiza-se despesas correntes, por isso o
termo “e outras delas decorrentes”.
Exemplo: O governo planeja e insere no PPA, a duplicação de
determinado trecho de uma rodovia federal, com prazo para conclusão
de 3 anos e valor de 4 bilhões de reais. Esse gasto é um investimento
(despesa de capital). Para manutenção da rodovia duplicada o governo
estima gastar mais 10 mil reais por ano na sua manutenção. Essa é uma
despesa de custeio (despesa corrente).
Assim sendo, no nosso exemplo, o governo insere no PPA as despesas
de capital (duplicação da rodovia) e as despesas correntes decorrentes
desse investimento (manutenção da rodovia).
(ESAF – APO/MPOG – 2008) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do
planejamento governamental. Identifique a única opção incorreta no que
diz respeito ao planejamento governamental.
a) O planejamento governamental estratégico tem como documento
básico o Plano Plurianual.

29
b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o
orçamento das autoridades monetárias e das empresas financeiras de
economia mista.
c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a
Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento.
d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e
prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente.
e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e
possui a denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição
Federal.
Resolução
Atenção! O comando da questão pede a opção INCORRETA.
a) O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo dos entes da
federação. Todos os entes federados devem, obrigatoriamente, elaborar
o seu plano plurianual.
Assim, o PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do
Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
Os princípios básicos que norteiam o PPA são:
- Identificação clara dos objetivos e das prioridades do Governo;
- Integração do planejamento e do orçamento (princípio básico do orçamento-
programa;
- Promoção da gestão empreendedora;
- Garantia da transparência;
- Estímulo às parcerias;
- Gestão orientada para resultados; e
- Organização das ações de Governo em programas.

30
CERTO.
b) O § 5º do art. 165 da CF estabelece a Lei Orçamentária Anual
compreende os seguintes tipos de orçamentos:
◊ o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
◊ o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
◊ o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O orçamento das autoridades monetárias existia antes da CF/88 e era
elaborado pelo Banco Central do Brasil, no qual se denominava
orçamento monetário. Esse orçamento era aprovado por Decreto do
Executivo.
Portanto, a CF/88 instituiu o princípio da unidade orçamentária, no qual
estabelece que cada Ente da Federação tenha apenas um único
orçamento para os Poderes.
Assim sendo, com a promulgação da CF/88 eliminou-se orçamento das
autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista.
INCORRETA.
c) A LOA e a LDO são os instrumentos de planejamento denominados de
planejamento operacional da administração pública. CERTO.
d) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e
que de fato contempla o que foi planejado no PPA. Portanto, “em tese”,
a LOA se constitui no cumprimento, ano a ano, das diretrizes, objetivos
e metas estabelecidas no PPA. CERTO.
6. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
Conforme mencionado, a LDO é também criação da Constituição de
1988. O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício
financeiro. O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o

31
encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será
interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57, § 2º da CF).
No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que
compatíveis com o plano plurianual. As emendas serão apresentadas na
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF,
onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do
regimento comum.
Da mesma forma que o PPA, o Presidente da República poderá enviar
mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto
de lei da LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja
O que a LDO estabelece?
A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente. Orienta a elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá sobre
a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
De acordo com o § 2º do art. 165 da CF, a LDO deverá:
Ainda existem outras matérias que podem ser tratadas na LDO:
► Estrutura e organização dos orçamentos;
Compreender as metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual;
Dispor sobre as alterações na legislação tributária; e
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento
LDO
Metas Prioridades

32
► Disposições relativas à dívida pública federal;
► Disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos
sociais;
► Disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as
obras e serviços com indícios de irregularidades graves; etc.
O Governo poderá inserir regras na LDO estabelecendo, por exemplo,
que não serão destinados recursos na LOA para as obras em andamento
com indícios de irregularidades apontadas pelo TCU. Assim, o governo
estaria vinculando a destinação de recursos somente para aquelas obras
que as irregularidades fossem sanadas.
(ESAF – AFC/CGU – 2008) De acordo com a Constituição Federal, foi
reservada à Lei de Diretrizes Orçamentárias a função de:
a) dispor sobre alterações na legislação tributária.
b) estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, nos casos
previstos na legislação.
c) definir, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos, as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
d) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e
privadas.
e) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas.
Resolução
Observe que o comando da questão pede o que a CF reservou à LDO.
a) De acordo com a Constituição Federal, a LDO deve compreender as
metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente e ainda:
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual;
Dispor sobre as alterações na legislação tributária; e

33
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
Outras matérias que podem ser tratadas na LDO:
►Estrutura e organização dos orçamentos;
►Disposições relativas à dívida pública federal;
►Disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais;
►Disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e
serviços com indícios de irregularidades graves; etc.
CERTO.
b) A alínea “b” do Inciso I do art. 4º da LRF estabelece que a LDO deve
estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, nos casos
previstos na própria LRF. Assim, essa é uma função da LDO, porém,
estabelecido pela LRF.
Quando deve haver limitação de empenho? A LRF prevê duas
situações:
1ª. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário
ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Nesse caso, os
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela
lei de diretrizes orçamentárias (art. 9º, LRF).
2ª. Para fins de obter resultado primário necessário à recondução da
dívida ao limite. Nesse caso, deve-se realizar, entre outras medidas, a
limitação de empenho prevista no art. 9º da LRF (art. 31, § 1º, II –
LRF). ERRADO.
c) Não é função de a LDO definir, de forma regionalizada, as diretrizes,
os objetivos, as metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente.
Essa função é do plano plurianual – PPA. ERRADO.
d) A LRF estabeleceu que a LDO deva disciplinar as transferências de
recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º, I, “f”). ERRADO.

34
e) A LRF prevê como função da LDO dispor sobre o equilíbrio entre
receitas e despesas (art. 4º, I, “a”). ERRADO.
Opção CERTA, letra A.
Essência da LDO:
A LDO é o instrumento propugnado na Constituição Federal para fazer a
ligação (transição) entre o PPA (planejamento estratégico) e a lei
orçamentária anual - LOA.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem por função principal o
estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no
orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização
das diretrizes, objetivos e as metas contempladas no plano plurianual.
É papel primordial de a LDO ajustar as ações de governo, previstas no
PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional.
A LDO é, em realidade, uma cartilha que direciona e orienta a
elaboração do Orçamento Geral do Ente Público, o qual deve estar, para
sua aprovação, em plena consonância com as disposições do Plano
Plurianual, porém, nem todas as matérias constantes na LDO estão
inseridas no PPA.
Embora deva ser compatível com o PPA, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) contém matérias que, por sua própria natureza,
não devem constar do PPA.
Resolução
Perfeito! A LDO deve ser compatível com o PPA. Porém, pela sua
característica e especificidade a LDO contem matéria própria, por
exemplo: equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de
limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e à
avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos
orçamentos, demais condições e exigências para transferências de
recursos a entidades públicas e privadas.
CERTO.

35
Importância da LDO após a LRF:
Com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias passou a ter mais relevância, ou seja, ganhou mais
ênfase.
Importante! Muito cobrado em concursos! A LRF estabeleceu que a
LDO deverá dispor sobre:
► Equilíbrio entre receitas e despesas;
► Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada
bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá comprometer
os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e
para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal;
► Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
► Demais condições e exigências para as transferências de recursos a
entidade públicas e privadas.
(CESPE/MPU 2010 - TÉCNICO DE APOIO ESPECIALIZADO/CONTROLE
INTERNO) A LDO é responsável pelo estabelecimento de normas,
critérios e limitações de empenho para os entes da Federação.
Resolução
A LRF estabelece em seu art. 4o
que a lei de diretrizes orçamentárias
deverá atender as determinações constitucionais e ainda:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivado caso a
haja frustração de receita, ou seja, no caso de a receita arrecadada ser
inferior à previsão;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos.
Existe uma pegadinha na questão! A LDO da União NÃO pode
estabelecer normas, critérios e limitações de empenho para os entes da

36
Federação. A LDO da União é aplicável só à União. Cada Ente da
Federação possui sua própria LDO. ERRADO.
O § 1º do art. 4º da LRF estabelece que integrará o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes,
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante
da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes, ou seja, três exercícios financeiros.
Conteúdo do Anexo de Metas Fiscais:
O § 2º do art. 4º da LRF menciona que o Anexo de Metas Fiscais
conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com
as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
O § 3º do art. 4º da LRF determina que a lei de diretrizes orçamentárias
contenha Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
O § 4º do art. 4º da LRF, propugna que a mensagem que encaminhar o
projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das
políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as

37
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas
de inflação, para o exercício subseqüente.
Atenção! Bastante cobrado em concurso! A LDO deverá conter dois
anexos: o de Metas Fiscais e o de Riscos Fiscais.
Para fixar! No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais,
em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes, ou seja, para 3
exercícios.
Finalidade e conteúdo do Anexo de Riscos Fiscais:
No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e
outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Resumindo:
Ênfase da LRF na LDO:
(ESAF - Analista Contábil-Financeiro - SEFAZ – CE) Assinale a opção
falsa em relação à Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO prevista no
art. 165 da Constituição Federal.
a) A iniciativa da lei é prerrogativa do Poder Executivo.
LRF
LDO
Equilíbrio
entre receita
e despesa
Critérios e
forma de
limitação de
empenho...
Normas
relativas ao
controle de
custos...
Anexo de Metas
Fiscais - metas
anuais relativas a
receitas,
despesas, etc.
Anexo de Riscos
Fiscais - avaliação
dos passivos
contingentes...

38
b) Deverá orientar a elaboração da lei orçamentária anual.
c) A LDO deverá trazer as modificações na legislação tributária que
impactarão a arrecadação do exercício seguinte.
d) Compreenderá as metas de despesa de capital para o exercício
financeiro subseqüente.
e) Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
Resolução
O comando da questão pede a opção FALSA em relação às diretrizes da
LDO.
a) Certo. Conforme a Constituição Federal, a iniciativa de todos os
instrumentos de planejamento (PPA, LDO, LOA e Planos e Programas
Nacionais, Regionais e Setoriais) é PRIVATIVA do chefe do Poder
executivo. Atenção! A doutrina entende que a iniciativa das leis
orçamentárias é EXCLUSIVA e vinculada do chefe do Executivo.
Assim, a apresentação de qualquer projeto de lei de orçamento por
parlamentar é inconstitucional.
b) Certo. A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente. Orienta a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá sobre a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.
Atenção! A LDO é o elo entre o PPA e a LOA e se insere dentro do
planejamento operacional.
c) Falsa. As alterações na legislação tributária que podem ser
estabelecidas na LDO podem impactar mais de um exercício.
Exemplo: o governo pode inserir na LDO para 2007 um artigo
concedendo incentivo ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária. Essa renúncia de receita pode impactar os exercícios
financeiros de 2008, 2009 e 2010, ou seja, diversos exercícios
financeiros.

39
d) Certo. Entre as funções da LDO compreende as metas de despesa de
e) Certo. A LDO estabelece a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento, conforme previsão no art. 165 da CF/88.
Opção FALSA, letra C.
7. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
A LOA tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas
estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de
orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito.
É através da LOA que o governo realiza ano a ano o que foi planejado
para ser executado em quatro anos. Esse planejamento de quatro anos
está inserido no PPA.
Os entes da Federação do Brasil atualmente utilizam o denominado
Orçamento-Programa, o qual é baseado nos programas de trabalho
do governo. Observe este regramento legal:
Lei nº 4.320/64:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa
de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade
e anualidade.
(grifo nosso)
No Orçamento-Programa as ações governamentais são planejadas e
estruturadas através de programas, pois a preocupação maior do Estado
não é saber simplesmente o objeto do gasto público, mas sim o objetivo
do gasto, os trabalhos desenvolvidos em prol da população, ou seja, os
produtos ou serviços oferecidos.
O Plano Plurianual – PPA irá definir os objetivos estratégicos para o
período de quatro anos, os quais serão colocados em prática através dos
programas de trabalho do governo, contidos na Lei Orçamentária Anual
– LOA.
Objetivo e finalidade da lei de orçamento:

40
É na lei orçamentária que o governo prevê a arrecadação de receitas e
fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder
Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas
destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.
Em realidade, todos os Poderes e o Ministério Público elaboram suas
propostas orçamentárias, porém, quem executa a maior parte das
despesas é o Poder Executivo, mesmo porque essa é a sua principal
função.
Basicamente, em termos de elaboração da proposta orçamentária,
genericamente falando, funciona da seguinte forma:
Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério
Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas
propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo (o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG), que realiza a
consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de
Orçamento ao Congresso Nacional.
Atenção! Muito importante! Nenhuma proposta orçamentária, nem
mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao
Congresso Nacional. Essa competência é, conforme a CF/88, privativa
do Presidente da República (art. 84, Inciso XXIII, da CF). Para a
doutrina, a competência é exclusiva e vinculada, conforme visto acima.
Nunca é demais mencionar! Alexandre de Moraes descreve que a
iniciativa acima mencionada é exclusiva e obrigatória para Estados e
Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativa legislativa
vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no
tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito
Constitucional, 16ª edição, p. 594).
(CESPE – ACE/TCU) Os órgãos do Poder Judiciário, as casas do
Congresso Nacional e o Ministério Público, amparados na autonomia
administrativa e financeira que lhes garante a Constituição Federal,
devem elaborar as respectivas propostas orçamentárias dentro dos
limites estipulados na lei de diretrizes orçamentárias e encaminhá-las ao
Congresso Nacional no mesmo prazo previsto para o envio do projeto de
lei orçamentária do Poder Executivo, ou seja, até quatro meses antes do
encerramento do exercício.

41
Resolução
Nenhuma proposta orçamentária pode ser enviada diretamente ao
Congresso Nacional - CN, independentemente da autonomia de cada
Poder, a proposta orçamentária de cada órgão ou Poder deverá ser
encaminhada ao Executivo, para fins de consolidação e respectivo envio
ao CN.
Cuidado! Às vezes temos visto questionamentos, em concurso, sobre
quem tem competência para dispor sobre orçamento público no Brasil.
Essa competência é exclusiva do Congresso Nacional.
O termo dispor refere-se a: votar, apresentar e rejeitar emendas,
manter ou derrubar vetos do Presidente da República, aprovar créditos
adicionais, fiscalizar, etc.
Questionamento importante! Caso o Presidente da República se
omita, deixando de encaminhar a proposta orçamentária ao Congresso
Nacional, pode, qualquer parlamentar, apresentar essa proposta?
Não, essa competência é exclusiva do Presidente da República. A
proposta apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade
formal.
Na Administração Pública, as receitas a serem arrecadadas já estão
previstas em Lei. Incumbe ao Poder Executivo prever a sua arrecadação
para o ano subseqüente e a fixação das despesas em função dessas
receitas.
Ao Congresso Nacional compete autorizar, através de lei, a execução
orçamentária – princípio da legalidade.
Na proposta orçamentária as despesas devem ser iguais as receitas, é o
denominado princípio do equilíbrio orçamentário.
Qual é o conteúdo da LOA? A LOA conterá a discriminação da receita
e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de governo, obedecidos aos princípios de unidade,
universalidade e anualidade (art. 2º, da Lei nº 4.320/64).
Atenção! Não são somente esses princípios, existem outros previstos
na CF e em outras normas, os quais mencionaremos quando
estudarmos os princípios orçamentários.

42
Conforme estudado acima, a LDO é o instrumento norteador da
elaboração da lei orçamentária anual, posto que possui como função
primordial orientar a elaboração da LOA (art. 65, § 2º, da CF).
(CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Téc. Contabilidade) Segundo os
dispositivos legais, o orçamento público deverá obedecer aos princípios
da unidade, universalidade e anualidade.
Resolução
O comando da questão está exatamente conforme disposto no art. 2º da
Lei nº 4.320/64, que enumera esses três princípios (unidade,
universalidade e anualidade)
Na prática o orçamento anual viabiliza a realização anual dos programas
de governo mediante a quantificação das metas e a alocação de
recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações
especiais).
Quais são os órgãos técnicos centrais e setoriais da cúpula
administrativa responsáveis pela elaboração do orçamento da
União?
O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende as
atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos,
programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas sócio-
econômicas.
A elaboração dos orçamentos da União é de responsabilidade conjunta
do órgão central (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -
MPOG), órgãos setoriais e órgãos específicos.
Dentro do MPOG há uma secretaria específica para tratar de orçamento,
a Secretaria de Orçamento Federal – SOF.
Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e orçamento dos
Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa
Civil da Presidência da República.
Os órgãos específicos são aqueles vinculados ou subordinados ao
órgão central do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades
de planejamento e orçamento.

43
A elaboração orçamentária inicia-se com o levantamento de informações
para definição do rol de programas, ações e localização dos gastos a
serem realizados.
Importante! A LOA é também doutrinariamente reconhecida como o
planejamento operacional da administração pública.
Atenção! O preceito constitucional abaixo mencionado é muito exigido
nos concursos públicos!
Conforme o § 8º do art. 165 da Constituição Federal, o Congresso
Nacional pode, na própria LOA, autorizar:
Existem dois tipos de autorização para a abertura de créditos adicionais.
A autorização “genérica”, inserida na própria lei orçamentária e a
autorização “específica” aprovada em lei especial, durante a execução
orçamentária.
Funciona assim: a autorização genérica é somente para abertura de
créditos adicionais suplementares e poderá ser inserida na LOA. A
autorização específica é para a abertura de créditos adicionais
suplementares, especiais e extraordinários.
Exemplo: Ao enviar o projeto de lei da LOA ao Congresso Nacional, o
Presidente da República poderá inserir um artigo com os seguintes
dizeres: fica o chefe do Poder executivo autorizado a abrir créditos
adicionais suplementares durante o exercício financeiro em até 10% das
receitas correntes – autorização genérica.
Esgotados os créditos autorizados na LOA, o Chefe do Poder Executivo
poderá solicitar a abertura de créditos suplementares através de um
projeto de lei específica – autorização específica.
Muita atenção! Existem três tipos de créditos adicionais
(suplementares, especiais e extraordinários). Na LOA o Congresso
► a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito;
► abertura de crédito adicional, somente o suplementar;
► a realização de operações de crédito por antecipação da receita
orçamentária – ARO.

44
Nacional somente poderá autorizar a abertura de crédito adicional
suplementar.
Portanto, a CF veda que o Legislativo autorize, na própria lei
orçamentária anual, que o Executivo realize a abertura dos créditos
especial e extraordinário.
A autorização para a abertura de créditos suplementares na LOA é uma
exceção ao princípio da exclusividade. Essa autorização na LOA estaria
fugindo, “em tese”, ao escopo orçamentário. Em princípio, a LOA
deveria tratar somente de previsão de receitas e fixação de despesas.
O § 5º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que a Lei
Orçamentária Anual compreenderá:
► o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
► o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
► o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O orçamento fiscal será referente:
Aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta;
Inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder público.
O orçamento de investimento será referente:
Às empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
O orçamento da seguridade social será referente:
A todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta;

45
Quanto ao orçamento da seguridade social é importante mencionar que
envolve três grandes áreas:
► saúde;
► Previdência;
► Assistência social.
São áreas de grande carência e relevância social e atende basicamente
a sociedade mais necessitada.
Os orçamentos fiscais de investimento das empresas estatais e da
seguridade social devem ser compatibilizados com o PPA.
Resolução
O orçamento da seguridade social previsto na LOA NÃO possui a função
de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério
populacional e NEM há necessidade de compatibilidade com o PPA.
Isso porque o orçamento da seguridade social é destinado, em especial,
ao atendimento de demandas sociais: saúde, previdência e assistência
social, ou seja, não há, especificamente, investimentos que necessitem
compatibilização com o PPA.
Observe as regras constitucionais:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,

46
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
ERRADO.
7.1. ENCAMINHAMENTO E VIGÊNCIA DA LOA
O Encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual, ao Legislativo,
será da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Deverá
ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa (art. 35, § 2º, inciso III, do ADCT – CF).
A LOA tem sua vigência limitada a um exercício financeiro, o qual, de
regra, coincide com o ano civil (de 1º de janeiro a 31 de dezembro).
Portanto, as leis que aprovam os três instrumentos de planejamento da
administração pública - PPA, LDO e LOA possuem vigência temporária,
ou seja, a LOA e a LDO são para o período de um ano e o PPA será para
quatro anos.
7.2. A LOA E AS IMPLICAÇÕES NA LRF
Depois de aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a Lei
Orçamentária Anual - LOA ganhou ênfase e passou a ter mais
relevância, ou seja, maior dimensão.
O art. 5º da LRF estabeleceu que o projeto de lei orçamentária anual
deva ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual (PPA),
com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e com a própria LRF. Essa é
a regra de integração entre as leis orçamentárias.
Em realidade, essa integração entre o PPA e a LOA tem sido bastante
comprometida em virtude da falta de rigor no cumprimento dos prazos
na elaboração dos instrumentos de planejamento.
Por muitas vezes no Brasil a LOA foi aprovada e publicada com
defasagem de até cinco meses em relação a data prevista na CF.
(CESPE – Analista Administrativo/STF – 2008) Tem-se observado, no
Brasil, que o calendário das matérias orçamentárias e a falta de rigor no

47
cumprimento dos prazos comprometem a integração entre planos
plurianuais e leis orçamentárias anuais.
Resolução
O § 2º do art. 35 do ato das disposições constitucionais transitórias
estabelece as seguintes regras:
1. Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
1.1. O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa;
1.2. O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro
e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa;
1.3. O projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
A referida lei complementar acima prevista ainda encontra-se em
tramitação no Congresso Nacional por mais de 10 anos. Atualmente
encontra-se m vigor a Lei Nacional nº. 4.3240/64, aprovada como lei
ordinária, porém, recepcionada pela CF/88 como lei complementar.
É comum no Brasil, em especial no nível Federal, o encerramento do
exercício financeiro sem a aprovação da LOA. Já houve ano que a LOA
fora aprovada só em junho do ano subseqüente.
É óbvio que essa situação compromete a integração entre planos
plurianuais e leis orçamentárias anuais, em especial no que se refere a
investimentos, posto que “em tese” nenhum investimento pode ser
realizado sem que a LOA tenha sido aprovada.
CERTO.
REGRAS DA LRF EM RELAÇÃO À LOA:

48
A LRF estabeleceu que a LOA deva dispor sobre as seguintes
matérias:
► Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;
► Será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da CF
(demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a
renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado;
► Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias.
Atenção! Muito importante! A reserva de contingência é uma dotação
orçamentária não específica, ou seja, não é destinada a nenhum órgão,
fundo ou despesa. É um determinado valor (dotação) que deverá estar
contida na LOA e a sua forma de utilização e montante serão
estabelecidos na LDO.
O montante a ser utilizado deverá ser estabelecido com base na receita
corrente líquida.
Exemplo: a LDO poderá estabelecer que o montante da reserva de
contingência constante na LOA seria de no máximo 5% da receita
corrente líquida.
A reserva de contingência será destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, a
exemplo do pagamento de decisões judiciais,
O que são riscos fiscais imprevistos? Riscos fiscais imprevistos são a
possibilidade da ocorrência de eventos ou fatos econômicos que venham
a impactar ou onerar de forma substancial e negativamente as contas
públicas.
Classificação dos riscos fiscais:
Os riscos fiscais são classificados em dois grupos:
◊ Riscos orçamentários;

49
◊ E os riscos da dívida.
Portanto, os riscos fiscais são divididos em riscos orçamentários e da
dívida.
Os riscos orçamentários referem-se à possibilidade de as receitas
previstas na LOA não se realizarem conforme planejado ou a
necessidade de execução de despesas que inicialmente não foram
fixadas ou orçadas na LOA, bem como podem ter sido fixadas a menor
na lei orçamentária.
Resumindo:
Riscos orçamentários
Possibilidade de algumas receitas previstas na LOA
não se realizarem;
Necessidade de execução de despesas não fixadas
na LOA ou orçadas a menor.
Exemplo de riscos orçamentários:
◊ Arrecadação de tributos menor do que o previsto na lei orçamentária –
frustração na arrecadação, devido a fatos ocorridos posterior à elaboração da
LOA ou ainda a restituição de determinado tributo não previsto.
◊ Restituição de tributos a maior que a prevista nas deduções da receita
orçamentária.
◊ Ocorrência de epidemias, enchentes, abalos sísmicos ou outras situações de
calamidade pública que demandem do estado ações emergenciais.
Os riscos da dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à
administração, caso sejam efetivadas resultarão em aumento do serviço
da dívida pública no ano de referência.
Os riscos fiscais ocorrem, geralmente, a partir de dois tipos de eventos.
O primeiro deles está relacionado com a gestão da dívida, ou seja,
decorrem de fatos como a variação das taxas de juros e de câmbio em
títulos vincendos.
O segundo tipo são os passivos contingentes que representam dívidas
cuja existência depende de fatores imprevisíveis, tais como resultados
dos julgamentos de processos judiciais.

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