Ponto dos concursos finanças públicas

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Ponto dos concursos finanças públicas

  1. 1. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE CURSO DE FINANÇAS PÚBLICAS TEORIA E EXERCÍCIOS APRESENTAÇÃOIniciaremos nos próximos dias o nosso curso de FinançasPúblicas direcionado para o concurso de Auditor da ReceitaFederal.O curso terá a duração de oito aulas, e contemplará a parteteórica da disciplina e a resolução comentada de exercícios deconcursos anteriores realizados pela Esaf, principalmente dosconcursos da Receita Federal (todos sabem que a antiga áreade especialização de Política e Administração Tributária - PATcobrava Finanças Públicas).Serão 5 (cinco) aulas de teoria e 3 (três) aulas de exercíciosde concursos comentados, para revisarmos, nos comentáriosàs questões, os tópicos mais cobrados nas provas.As dúvidas sobre a parte teórica ou sobre a resolução dosexercícios das provas de concursos poderão ser esclarecidas,no decorrer do curso, no fórum de dúvidas.O programa apresentado é o mesmo que vinha sendo cobradonos concursos anteriores de AFRF, na área de Política eAdministração Tributária – PAT. Se vocês prestarem atenção,verão que esse programa tem um enfoque muito grande naparte tributária, que mais interessa à Receita Federal, e porisso acreditamos que não haverá nenhuma mudança deconteúdo programático no próximo concurso.De qualquer forma, acertei com o Ponto dos Concursos que seeventualmente for acrescentado algum novo tópico a esseprograma de Finanças Públicas, será ele ministrado em aulascomplementares, sem nenhum custo adicional para o aluno.Sejam todos bem-vindos – e passemos à Aula Demonstrativa,para a nossa primeira conversa sobre Finanças Públicas! www.pontodosconcursos.com.br 1
  2. 2. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE AULA 0: PRINCÍPIOS TEÓRICOS DA TRIBUTAÇÃO 1. Introdução – Finanças Públicas: de que se trata? Certa vez eu entrei numa sala de aula de um cursinho preparatório para concurso público para dar minha primeira aula de Finanças Públicas e iniciei a aula dizendo que ia “começar pelo começo”, falando das funções e da evolução do papel do Estado, quando fui surpreendido com a seguinte pergunta de uma aluna que se sentava nas primeiras fileiras: “-Já que você diz que vai começar pelo começo, porque você não começa por definir o que é “Finanças Públicas”? “Eu não tenho a mínima idéia do que seja isso!” - acrescentou a aluna. Foi, então, que percebi que “Finanças Públicas” não é uma disciplina de conhecimento universal. Trata-se de uma disciplina bastante específica e que talvez só interessa àqueles que trabalham com as contas do governo e, claro, também àqueles que pretendem prestar algum concurso público. Se a ignorância da disciplina é, assim, tão ampla, nós vamos supor que você se inclui no grupo desses “ignorantes” que nada sabem de Finanças Públicas, mas que precisa saber, já que pretende prestar concurso para Auditor Fiscal, ou para Técnico do Banco Central ou para Analista do TCU. E se assim, comecemos realmente pelo começo! Finanças públicas é um ramo da ciência econômica que sempre despertou pouco interesse dos economistas e que, por isso mesmo, sempre foi dominada por profissionais de outras áreas, especialmente por alguns poucos servidores públicos que lidavam diretamente com as contas do setor público. Somente agora, nesses anos mais recentes, com a crise crônica por que vem passando a Administração Pública no Brasil desde os anos 80 do século passado, é que este ramo da economia vem merecendo maiores estudos e discussões dos profissionais economistas. Mas, afinal, de que tratam as Finanças Públicas? Basicamente, as finanças públicas tratam dos gastos do setor público e das formas de financiamento desses gastos. A partir daí, são desenvolvidos estudos, teorias e modelos que procuram explicar a evolução da participação setor público na economia, as formas de intervenção do Estado na atividade econômica, as fontes e origens das receitas públicas bem como a evolução crescente dessas receitas relativamente ao produto/renda nacional. Também são desenvolvidas www.pontodosconcursos.com.br 2
  3. 3. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE teorias sobre o nível “ótimo” dos gastos e das receitas públicas e sobre eventuais distorções causadas pela tributação na economia. Do ponto de vista da análise econômica, as finanças públicas se materializam na chamada política fiscal que se constitui, sem dúvida, num dos principais instrumentos de intervenção na atividade econômica de que dispõe o governo, consistindo, basicamente, de: i) aumentos ou cortes das despesas do governo, como, por exemplo, construção de escolas, de hospitais, de estradas, ou, ainda, gastos com o funcionamento da máquina administrativa e com o pagamento de funcionários; ii) aumentos ou reduções do nível de impostos. Estas duas medidas alteram a demanda agregada1, ainda que de forma diferente: enquanto os aumentos ou reduções dos gastos se refletem, na equação da demanda agregada, em um G maior ou menor, as variações no nível de impostos afetam a “renda pessoal disponível” dos indivíduos e, daí, o nível de consumo privado (Cp). É através da política fiscal – espelhada no seu orçamento – que o governo interfere na alocação de recursos, oferecendo bens e serviços que, deixados às forças de mercado, não seriam produzidos pelo setor privado. Este seria o caso dos chamados “bens públicos” (segurança nacional, corpo de bombeiros, polícia, etc.) e dos “bens semipúblicos” ou “bens meritórios” (educação e saúde, por exemplo). É ainda por meio da política fiscal que o governo procura melhorar a distribuição da renda no País, tributando mais os que ganham mais e realizando “transferências” para os grupos menos favorecidos da sociedade. Adicionalmente, a política orçamentária do governo contribui para a estabilização da atividade econômica. Esta função estabilizadora, exercida através de instrumentos macroeconômicos, objetiva a geração de um maior número de empregos na economia, a estabilização dos preços e o equilíbrio do balanço de pagamento do País. É de tudo isso que se trata quando falamos de Finanças Públicas. Feita esta introdução, vamos, então, falar um pouco sobre tributação – que, por ser um dos tópicos que sempre fazem parte de qualquer programa de finanças públicos nos concursos públicos – é o1 O estudo das Finanças Públicas pressupõe que o aluno já tenha algum conhecimento básico demacroeconomia. Apenas para recordar, a Demanda agregada (DA) é composta do Consumo privado (C)mais as despesas de investimentos das empresas (I) mais os gastos de governo (G) mais as exportações (X).Ou seja, DA = C+I+G+X. www.pontodosconcursos.com.br 3
  4. 4. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE objeto desta nossa aula demonstrativa de nosso curso de finanças públicas. 2. Tributação Para financiar seus gastos com obras, com manutenção de suas escolas, de seus hospitais, com seus ministérios e secretarias e com seus funcionários, o governo dispõe de quatro alternativas: i) emissão de moeda; ii) empréstimos bancários; iii) venda de títulos públicos; iv) tributação. Cada uma dessas alternativas tem diferentes efeitos sobre a atividade econômica. No caso brasileiro, a primeira alternativa – a emissão monetária – por ser a mais simples e aparentemente a mais “barata” para o governo, sempre foi a mais utilizada, mas, agora, esta alternativa está proibida pela Constituição Federal. Da mesma forma, há inúmeras disposições legais impedindo que os órgãos governamentais se endividem junto ao sistema bancário, contraindo empréstimos para financiar seus gastos. Sobram, assim, a venda de títulos públicos e a tributação – estes, sim, os mecanismos mais comumente utilizados no caso brasileiro. De toda forma, a experiência tem mostrado que a tributação tem sido e deve ser a principal fonte de financiamento dos gastos governamentais. Na prática, a venda de títulos públicos – Notas do Tesouro Nacional (NTN), Letras do Tesouro Nacional (LTN), Letras Financeiras do Tesouro (LFT), etc. – se constitui num instrumento complementar à tributação. De todo a forma, considerando que tanto a venda de títulos públicos como a emissão monetária e os empréstimos bancários são mecanismos estudados mais na disciplina Economia Financeira e Monetária, nosso estudo aqui estará concentrado nos efeitos e nas características da tributação. Nesta Aula, vamos avaliar a tributação não apenas do ponto de vista de um mecanismo de financiamento dos gastos do governo, mas principalmente os princípios que devem reger um sistema tributário para que este seja o mais justo e mais socialmente aceito. Adicionalmente, vamos verificar os efeitos e eventuais distorções que www.pontodosconcursos.com.br 4
  5. 5. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE a tributação pode causar sobre a produção, o consumo e alocação de recursos. Já que os impostos – assim como a morte – são inevitáveis – vamos tentar responder questões do seguinte tipo: - Qual o melhor sistema tributário para a sociedade? - Quais os efeitos de um determinado tipo de tributo sobre o indivíduo isoladamente e sobre a coletividade? - As alíquotas dos impostos devem ser as mesmas para todos os bens e serviços e para todos os indivíduos? - O grau de eqüidade do sistema é satisfatório? - Qual deve ser o equilíbrio entre a tributação indireta (sobre bens e serviços) e a direta (sobre a renda e o patrimônio)? Essas e outras perguntas do mesmo gênero não têm respostas fáceis. De todo modo, o que se espera é que o sistema tributário preencha as seguintes características básicas: i) que seja eficaz no sentido de gerar receitas suficientes para o financiamento dos serviços prestados pelo governo; ii) que cada indivíduo seja taxado de acordo com sua capacidade para pagar; iii) que os tributos sejam universais, no sentido de não distinguir indivíduos em situações similares; iv) que os tributos sejam escolhidos de forma a minimizar seus efeitos sobre a atividade econômica, evitando que esta se torne mais ineficiente. Dito isso, passemos aos princípios teóricos da tributação. 3. Princípios teóricos da tributação Quando se fala de tributação, é muito difícil chegar-se a um consenso sobre o que é justo ou injusto. Todos aqueles atingidos por um imposto se julgam, em princípio, injustiçados. Isso é próprio da natureza humana. No entanto, a montagem de um sistema de www.pontodosconcursos.com.br 5
  6. 6. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE tributação que se aproxime daquilo que possa ser considerado mais justo deve se basear em dois princípios fundamentais: Neutralidade e Eqüidade. Vejamos cada um desses princípios e seus desdobramentos: 3.1. Princípio da Neutralidade As decisões dos agentes econômicos – empresas, consumidores, investidores, poupadores, etc. – são geralmente tomadas, no dia-a- dia da economia, tendo como referência o sistema de preços vigente no mercado. O principio da Neutralidade refere-se, neste caso, à não- interferência dos tributos sobre aquelas decisões. Se as decisões de alocação de recursos são baseadas nos preços relativos definidos pelo mercado, a neutralidade tributária seria obtida quando a forma de arrecadação de impostos pelo governo não modificasse aqueles preços. Se a mudança na tributação provocar alterações nos preços relativos, tal fato contribuirá para tornar menos eficientes as decisões econômicas, acarretando uma redução no nível de bem-estar da coletividade. Em síntese, o princípio da neutralidade pode ser definido como a imposição de tributos de maneira tal que não altere o comportamento privado com respeito às decisões de consumo e produção. A rigorosa aplicação desse princípio conduz ao que se costuma chamar, em finanças públicas, de tributação eficiente ou tributação ótima, no sentido de Pareto2. Uma observação importante. A análise dos efeitos dos diversos tipos de impostos sobre a atividade econômica é feita, geralmente, por meio de gráficos. Trata-se, no entanto, de gráficos um tanto complexos e para cujo entendimento se exigiria que os alunos tivessem uma razoável familiaridade com a interpretação gráfica – o que, nem sempre, é o caso. Como esses gráficos são apresentados apenas para se provar alguma conclusão dos efeitos de cada tipo de imposto, julgamos desnecessário apresentá-los aqui, pois isso2 Uma situação alocativa é dita como “ótima” no sentido de Pareto se aprodução e a distribuição não podem ser re-organizadas ou re-arranjadas paraaumentar o bem-estar de um ou mais indivíduos sem prejudicar ou piorar obem-estar de outro indivíduo. Da mesma forma, uma alocação de recursos éum “não-ótimo” de Pareto se o bem estar de alguém pode ser melhorado semprejudicar o bem-estar de qualquer outro indivíduo. www.pontodosconcursos.com.br 6
  7. 7. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE poderia muito mais complicar do que contribuir para seu entendimento. Assim dito, vejamos, objetivamente e de forma conclusiva, os efeitos dos diversos tipos de impostos sobre o sistema de preços, sobre o consumo e sobre a alocação de recursos: i) Primeiro, vamos considerar um imposto uniforme per capita (lump-sum tax), ou seja, um imposto cujo ônus fosse repartido igualmente pelo número de consumidores, independentemente de seu nível de renda. Do ponto de vista individual, este imposto representaria uma redução na renda, porém sem afetar a escala de preferências dos consumidores, apenas reduzindo sua linha de restrição orçamentária e, nesse sentido, este imposto é considerado “neutro”; ii) Segundo, um imposto geral e uniforme sobre o consumo ou sobre a renda – também teria, em princípio, os mesmos efeitos do imposto anteriormente descrito. A eficiência nas decisões sobre alocação de recursos para a produção e consumo de mercadorias e serviços não seria, assim, afetada por impostos desse tipo; iii) Terceiro, suponha que o governo institua um imposto seletivo sobre, digamos, o consumo do produto X, mas não sobre o consumo do bem Y. Esse imposto alteraria “perversamente” os preços relativos de X e de Y, forçando o consumidor a reduzir o consumo de X, já que este se tornou relativamente mais caro. É provável que o consumidor decida trocar parte do consumo de X por mais consumo de Y – ocorrendo o chamado efeito- substituição. Isso representa uma perda de bem-estar para os consumidores – o que caracteriza uma ineficiência desse tipo de imposto – sendo tal ineficiência medida pela redução do consumo de X – e que geralmente é chamada de “peso-morto” da tributação. A descrição acima sugere que os impostos gerais (sobre a renda ou sobre o consumo) seriam mais eficientes que os impostos parciais ou seletivos – já que aqueles operam somente com o efeito-renda, sem modificar os preços relativos. Mas, atente-se que essa afirmativa só é absolutamente verdade, para o imposto per capita. Nos demais casos, essa conclusão pode ou não ser verdadeira, dependendo de cada caso. Vamos clarear melhor este ponto: na microeconomia se analisa muito a questão sobre o que leva o indivíduo a optar ou por mais www.pontodosconcursos.com.br 7
  8. 8. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE trabalho ou por mais lazer. Deve ficar claro que na tomada de decisões sobre a escolha entre trabalho e lazer, um imposto geral sobre a renda aumentaria o preço relativo do trabalho em termos do número de horas dedicadas ao lazer, afetando as opções dos indivíduos. Nessa mesma linha de raciocínio, o mesmo se poderia dizer sobre a escolha entre consumo presente e consumo futuro que seria afetada por um imposto geral sobre o consumo, que aumentaria o custo do consumo presente frente à opção de poupar uma parcela da renda para consumo futuro. Nesses dois exemplos, esses impostos produziriam o efeito- substituição e violariam o princípio da neutralidade. Temos, então, como conclusão final: apenas o imposto per capita (lump-sum tax) é um imposto neutro por excelência, uma vez que sua neutralidade se mantém para todas as situações, não provocando custo de eficiência (ou excesso de carga). Isso ocorre porque sua base de incidência não está associada a fatos econômicos, não provocando, assim, mudança nos preços relativos. Mas, como nem no mundo dos impostos nada é perfeito, este imposto per capita padece de um grave defeito: sua completa desconsideração para com o princípio da eqüidade, já que todos – pobre e ricos – pagam a mesma quantia de imposto. Daí o porque de sua pouca aceitação na vida real. 3.1. Princípio da eqüidade O segundo princípio da tributação é o da eqüidade. Por esse princípio, procura-se dar um mesmo tratamento, em termos de contribuição, aos indivíduos considerados iguais (eqüidade horizontal), assegurando, ao mesmo tempo, que os desiguais serão diferenciados segundo algum critério a ser estabelecido (eqüidade vertical). Para a aplicação do princípio da eqüidade, há necessidade de se estabelecer o critério a ser utilizado para classificar os indivíduos considerados iguais e, também, a definição de normas de diferenciação. Existem dois critérios (ou dois princípios) com essa finalidade: i) O Critério do Benefício – que propõe atribuir a cada indivíduo um ônus equivalente aos benefícios que ele usufrui dos programas do governo; www.pontodosconcursos.com.br 8
  9. 9. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE ii) O Critério da Capacidade de Contribuição – que propõe que a distribuição do ônus tributário seja feita de acordo com as capacidades individuais de contribuição. Vejamos cada um desses dois critérios. 3.1.1. Critério do benefício O critério (ou princípio) do benefício estabelece que cada indivíduo deve contribuir para a produção de serviços governamentais, de forma a igualar o preço unitário do serviço ao benefício marginal que ele recebe com sua produção. Em outras palavras, cada indivíduo na sociedade deverá pagar um tributo de acordo com o montante de benefícios que ele recebe do governo. Pelo princípio do benefício, os impostos são vistos, assim, como preços que os cidadãos devem pagar pelos serviços que recebem do governo. Alguns poderiam argumentar que esse princípio é mais justo porque evitaria a situação na qual um indivíduo pagaria indiretamente pelo benefício de outra pessoa. Já os economistas argumentam que este princípio – embora de difícil operacionalização – é mais eficiente porque ele atua como no sistema de livre mercado onde cada indivíduo paga de acordo com os benefícios que ele recebe ao adquirir os bens e serviços de que precisa. Por esses argumentos, conclui-se que, quanto maior o benefício, maior será o nível de consumo e, por conseguinte, maior será o preço a ser pago. Um dos problemas, porém, com esse princípio é justamente estabelecer o que é benefício e, também, quantificar o benefício recebido, principalmente quando se sabe que os indivíduos se mostram resistentes em revelar suas preferências. Ora, se os benefícios não são conhecidos, como pode o princípio do benefício ser aplicado? Se as pessoas não querem revelar suas preferências, como evitar o surgimento dos free riders – isto é, daqueles que se aproveitam da situação em que o serviço governamental não pode ser divisível ou individualizado – como no caso da defesa nacional – e usufruem do serviço sem querer pagar por ele? Como seria medido o benefício individual a fim de que se estabeleça um valor a ser pago proporcional a este beneficio? www.pontodosconcursos.com.br 9
  10. 10. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE Esta dificuldade de se apurarem os benefícios usufruídos por cada indivíduo mostra a impossibilidade de o sistema tributário ser baseado apenas no princípio do benefício. Outra questão relevante na aplicação deste princípio refere-se à situação dos indivíduos que, por não terem renda, estariam excluídos do consumo dos bens e serviços governamentais, já que não têm como pagar por ele. Neste caso, do ponto de vista redistributivo, a função do governo estaria sendo altamente ineficiente. De tudo isso se conclui que um sistema tributário baseado apenas no princípio do benefício seria totalmente ineficiente – o que mostra a necessidade de se buscar um outro mecanismo que, associado ao princípio do benefício, torne o sistema tributário mais eficiente e mais justo. Este mecanismo seria o princípio da capacidade de pagamento, que será visto a seguir. 3.1.2. O critério da capacidade de pagamento Este critério (ou princípio) procura distribuir o ônus da tributação entre os indivíduos na sociedade de acordo com a sua capacidade de pagamento, medida usualmente pelo nível de renda. De acordo com este princípio, todo indivíduo deve contribuir no custo total da oferta de bens públicos puros (exemplo, defesa e segurança nacional) conforme sua capacidade de pagamento. Em outras palavras, os indivíduos com capacidades iguais devem contribuir no mesmo montante, enquanto indivíduos com capacidades diferentes devem contribuir com montantes diferentes. Daí, surgem os conceitos de eqüidade horizontal e de eqüidade vertical. A eqüidade horizontal – um dos princípios ortodoxos da tributação – exige que se dê igual tratamento para iguais. Os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem arcar com o mesmo ônus fiscal. Trata-se de um princípio de fácil aceitação nas sociedades democráticas modernas, partindo da idéia da igualdade de todos perante a lei e da conseqüente necessidade de prevenção contra atos arbitrários do poder público em relação a indivíduos particulares. A eqüidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para desiguais. Em outras palavras, isso significa que os indivíduos com um nível de renda maior devem pagar mais impostos que os indivíduos de renda mais baixa. www.pontodosconcursos.com.br 10
  11. 11. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE Vale observar que a implementação da eqüidade horizontal é relativamente fácil à medida que pessoas com o mesmo nível de renda devem, em princípio, dar igual contribuição tributária. Entretanto, quando se trata de eqüidade vertical, sua implementação já é um pouco mais complicada na medida em que exige um padrão de tributação diferente entre pessoas de rendas diferentes. Na verdade, há três critérios para a implementação da eqüidade vertical: i) igual sacrifício absoluto; ii) igual sacrifício proporcional; iii) igual sacrifício marginal. A aplicação do critério de igual sacrifício absoluto exigiria que o tributo sobre o indivíduo de alta renda causasse a ele uma quantidade de sacrifício de utilidade igual àquela sofrida por um contribuinte de baixa renda – ou seja, o imposto deveria causar, por exemplo, 10 unidades de desutilidade para ambos os indivíduos. O critério de igual sacrifício proporcional sugere que o imposto deveria causar a cada indivíduo o mesmo percentual de desutilidade total para obter a eqüidade vertical. Assim, por exemplo, se o indivíduo A, com renda alta, tem 200 unidades de utilidade de consumo, enquanto o indivíduo B, com renda baixa tem 100 unidades de utilidade de consumo, então A deveria pagar, com o imposto, 20 unidades de utilidade e B pagaria 10 unidades para que tenham o mesmo sacrifício. O critério de igual sacrifício marginal propõe que cada indivíduo deve arcar com uma igual redução na utilidade de sua renda, depois do pagamento do imposto. Assim, se o imposto marginal de um Real pago pelo indivíduo A causa a ele 5 unidades de desutilidade, enquanto que o pago por B provoca 15 unidades de desutilidade, então A deveria pagar taxas mais altas de imposto e B taxas mais baixa, até que suas desutilidades marginais sejam iguais em, digamos, 10 unidades de desutilidade. Se for aceita a hipótese convencional de padrões idênticos de utilidade entre contribuintes, este critério torna as rendas iguais, após o imposto, tanto para A como para B e para o resto da sociedade. Isso implica taxas marginais progressivas altamente elevadas, com alíquotas de até 100% para os extratos mais altos de www.pontodosconcursos.com.br 11
  12. 12. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE renda. Trata-se, então, de um caso de extremo oposto ao da teoria da igualdade absoluta, visto que equaliza as rendas após o imposto, em vez de equalizar os pagamentos absolutos de imposto que desconsideram diferenças de rendas. Na realidade, um sistema de tributação progressiva da renda baseia-se em duas hipóteses: i) é possível comparar utilidades entre contribuintes; e ii) a utilidade marginal da renda é decrescente. Trata-se de duas hipóteses nada realistas. Primeiro, porque a utilidade não pode ser medida em termos cardinais, ou seja, não há como comparar a utilidade interpessoal entre contribuintes, devido o alto grau de subjetividade que envolve o tema. Segundo, o conceito de capacidade de pagamento, dadas aquelas hipóteses, implica que a capacidade para pagamento do imposto aumenta mais do que proporcionalmente relativamente ao crescimento da renda, porque a utilidade marginal da renda declina a uma taxa crescente à medida que a renda se torna maior3. Em resumo, na prática, o grau de progressividade da tributação tem repousado sobre um julgamento de valor da sociedade a respeito da utilidade agregada social, em vez de um empiricamente provável fato econômico. No Brasil, assim como em outros países, a progressividade tem se restringido a um intervalo entre as faixas de rendas baixas e médias, onde a tributação é crescente, tornando-se constante a alíquota marginal a partir de um determinado nível de renda considerado elevado, com tendência da alíquota média de praticamente se igualar à alíquota marginal. Isso significa que, a partir desse ponto, a legislação entenderia que a utilidade marginal da renda deixa de ser decrescente. 4. Algumas conclusões Pelo que foi discutido acima, fica evidente que o sistema tributário deve ser estruturado, tomando-se por base os princípios do3 Um aumento salarial de R$1.000,00 para R$1.500,00 tem uma utilidade marginal maior para o indivíduo doque se o seu salário passar de R$10.000,00 para R$10.500,00, e mais ainda se o salário passar deR$100.000,00 para R$100.500,00! www.pontodosconcursos.com.br 12
  13. 13. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE benefício e da capacidade de pagamento. Existe uma série de serviços coletivos pelos quais o governo pode aplicar o princípio do benefício. Entretanto, uma outra parcela significativa da tributação seria proveniente da tributação feita com base na capacidade de pagamento. O sistema tributário de um país existe para financiar as atividades a serem desempenhadas pelo governo que, em última instância, deverão melhorar a qualidade de vida e o nível de bem-estar da sociedade. Na definição do sistema tributário, como foi visto, devem ser observados alguns princípios ditos universais. Em primeiro lugar, deve-se buscar um mecanismo tributário que seja o mais justo possível, aplicando-se, para tanto, o princípio básico da eqüidade, tratando igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. A observância desse princípio contribui para que o sistema seja mais justo e não penalize as classes de renda menos favorecidas, de menor nível de renda. Em segundo lugar, o sistema tributário deve contemplar, também, a neutralidade. Isso significa que sua estruturação deve ser feita de tal forma que não distorça os preços relativos dos bens e serviços, tornando o tributo um fator decisivo de competitividade no mercado. Nesse sentido, o tributo deve ser universal, atingindo da mesma forma os bens e serviços com características similares e competitivos entre si. Por fim, é necessário que a sociedade tenha uma percepção de que há uma perfeita relação de custo/benefício no que se refere aos gastos do governo e à tributação. * * * 5. Um resumo do que foi visto aqui Os principais pontos abordados nesta nossa Aula Zero, de Finanças Públicas, foram: i) A idéia da justiça fiscal é antiga e teve um maior desenvolvimento com os avanços das liberdades individuais, políticas e econômicas. ii) Este desenvolvimento gerou duas propostas básicas: a de que o cidadão deve contribuir para as despesas do Estado conforme os benefícios recebidos ou conforme sua própria capacidade de pagamento. www.pontodosconcursos.com.br 13
  14. 14. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE iii) Pelo princípio do benefício, os impostos são vistos como preços pagos pelos serviços públicos recebidos pelo indivíduo. Esse enfoque admite algumas interpretações: a) que os impostos devem equivaler aos benefícios totais usufruídos pelos indivíduos, a partir dos gastos públicos; b) que os impostos não precisam ser equivalentes aos benefícios totais recebidos, mas apenas proporcionais a eles; c) que os impostos devem ser distribuídos de acordo com os benefícios marginais recebidos. iv) Ainda que defensável, do ponto de vista lógico, não existem meios que permitam operacionalizar o critério do benefício, por não serem os serviços do governo sujeitos a lei do preço. v) A preferência das sociedades modernas e democráticas é pela aplicação do princípio da capacidade de pagamento. O sinal mais indicativo dessa capacidade é preferencialmente a renda. vi) Na aplicação do princípio da capacidade de pagamento, exige-se “igual tratamento para os iguais” (eqüidade horizontal) e “desigual tratamento para desiguais” (eqüidade vertical). vii) Nesta última hipótese, os modernos sistemas tributários consagram a progressividade na tributação, ou seja: o rico deve pagar proporcionalmente mais e o pobre proporcionalmente menos. Essa idéia baseia-se na hipótese de que a renda está sujeita à lei da utilidade marginal decrescente. ________________ Apêndice: Uma digressão sobre o princípio da utilidade marginal decrescente Em finanças públicas, comumente se utiliza o termo marginal, mais particularmente utilidade marginal. Este termo foi muito citado ao longo do texto desta Aula Demonstrativa, e o mesmo deve ocorrer nas próximas aulas. Para aqueles alunos não familiarizados com a terminologia da microeconomia, vale a pena esclarecer melhor o significado deste termo. www.pontodosconcursos.com.br 14
  15. 15. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE O termo marginal, em economia, significa sempre o acréscimo no total de uma variável decorrente do acréscimo de uma unidade de outra variável correlata. Assim, por exemplo, temos o conceito de produto marginal – que pode ser definido como o acréscimo no produto total decorrente do emprego de mais um homem na fábrica ou na fazenda. Também temos o conceito de custo marginal – que seria o acréscimo no custo total decorrente, digamos, da produção de mais uma unidade do produto. Nesta linha de raciocínio, um dos conceitos mais importantes é o conceito de utilidade marginal – que pode ser definido como o acréscimo na satisfação total do consumidor quando ele consome mais uma unidade de um determinado produto. De uma forma geral, a utilidade marginal dos bens é decrescente: quanto mais você consome de um produto, menos satisfação você tem com o consumo da última unidade consumida. Em outras palavras, a satisfação trazida pelo terceiro copo d’água ingerido é menor do que aquela trazida pelo primeiro copo d’água! Ou, o primeiro bife é mais “saboroso” do que o segundo ou o terceiro bife! Com base nesse conceito de marginalidade, os economistas desenvolveram uma teoria do comportamento do consumidor fundamentada em três axiomas: i) os consumidores gastam sua renda de forma a maximizar sua satisfação (utilidades); ii) dentro de certos limites, quanto mais de um bem o consumidor adquire, maior é a utilidade total por ele recebida; iii) cada unidade adicional de um bem gera um menor incremento de utilidade, em relação às unidades consumidas anteriormente. Este último axioma – o princípio da utilidade marginal decrescente – assume implicitamente a possibilidade de medição dos incrementos de satisfação. Também pressupõe que este efeito declinante prevaleceria quando o consumo de todas as mercadorias e serviços expandisse simultaneamente. Como tal expansão só pode ocorrer caso a renda aumente, a conclusão final é a de que a renda está sujeita à lei da utilidade marginal decrescente. www.pontodosconcursos.com.br 15
  16. 16. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS–TEORIA E EXERCÍCIOS PROFESSOR MOZART FOSCHETE Mas, será que, efetivamente, a renda está sujeita à utilidade marginal decrescente? Na verdade, a conclusão de que aumentos na renda trazem incrementos decrescentes de satisfação não se fundamenta em critérios diretos de medição, mas deriva de uma lógica fruto da observação do comportamento econômico dos indivíduos. A questão que se coloca é a seguinte: pode-se afirmar que a perda de utilidade pela redução de R$ 1.000,00 da renda de um homem rico deverá sempre ser menor do que o ganho de um homem pobre, cuja renda tenha sido aumentada em R$ 1.000,00? A resposta aparentemente mais lógica seria sim. Mas, esta questão não é tão pacífica assim. Mesmo porque, contestam alguns economistas, dois indivíduos com a mesma renda derivam diferentes níveis de satisfação de um mesmo padrão de gastos. Como se vê, a questão é polêmica e está aberta ao debate. Com essas considerações, encerramos esta nossa Aula Zero – ou Aula Demonstrativa - de Finanças Públicas. Nossa próxima Aula – a de n° 1 – versará sobre “Tipos de Impostos: progressivos, regressivos, proporcionais, diretos e indiretos”. Até lá! Mozart Foschete ______________________ www.pontodosconcursos.com.br 16
  17. 17. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS – PROF. MOZART FOSCHETE AULA 1: IMPOSTOS, TARIFAS,CONTRIBUIÇÕES FISCAIS E PARAFISCAIS: DEFINIÇÕES. 1. Introdução De acordo com o art. 3° do Código Tributário Nacional (CTN),tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda oucujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de atoilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividadeadministrativa plenamente vinculada. Vamos entender bem esta definição legal do que seja tributo.Pelo que está dito acima, ao definir que se trata de uma prestaçãopecuniária, a lei objetiva garantir ao Estado os recursos financeirosnecessários para financiar suas despesas. Ou seja, nos sistemastributários modernos não há mais o tributo in natura, pago emespécie ou em bens e serviços. Paga-se tributo em dinheiro. Além de pecuniária, o tributo é também compulsório – ouseja, o pagamento do tributo independe da vontade docontribuinte, nascendo diretamente da lei. Ademais, o tributo éexpresso em unidades monetárias, não podendo ser avaliado emtermos de outros bens ou serviços. Não há, portanto, a figura dotributo in natura ou in labore. E o que seria um tributo in natura ou in labore? Um exemplode tributo in natura: o governo fixa um imposto sobre aimportação de carne bovina, determinando que, para cadatonelada importada, o importador deveria entregar ao Fisco, atítulo de tributo, 100 quilos. Da mesma forma, seria um impostoin natura caso a lei determinasse que, para cada quilo de ouroextraído, os produtores nacionais entregassem 100 gramas aoórgão representante da União. Já um tributo in labore ocorreria caso a lei determinasse quetodo profissional liberal, para ser autorizado a trabalhar como tal, www.pontodosconcursos.com.br
  18. 18. 2deveria prestar um dia de serviço por mês a um órgãogovernamental. Se tais formas de pagamento de tributo já foram usadas nopassado, num ou noutro país, isso já não ocorre modernamente.Nas sociedades democráticas modernas os tributos devem serquitados em moeda, mediante a entrega de dinheiro ao órgãogovernamental arrecadador. Ainda com relação à definição do CTN, está lá a expressão“que não constitua sanção de ato ilícito”. Isso quer dizersimplesmente que a incidência do tributo é sempre um ato lícito –distinguindo-se, portanto, de penalidade exatamente porque estatem como hipótese de incidência um ato ilícito. Ou seja, tributonão é penalidade! Não se pode, contudo, concluir daí que o tributonão pode incidir sobre uma atividade econômica ilícita. Do pontode vista tributário, um fato gerador de tributo pode perfeitamenteocorrer em circunstâncias ilícitas. Exemplificando: suponha que um indivíduo percebe umrendimento decorrente da exploração de lenocínio, ou de casa deprostituição ou de jogo de azar – atividades estas tipicamentecriminosas ou ilícitas. Nestas hipóteses, o imposto de renda éperfeitamente devido. E, neste caso, o tributo não está incidindosobre a atividade ilícita, mas sim sobre a renda auferida peloindivíduo. Do ponto de vista da lei tributária, a condição necessáriae suficiente para o surgimento da obrigação tributária – isto é, daincidência do imposto de renda – é o recebimento da renda ou deproventos de qualquer natureza. E não importa como esserecebimento ocorreu1. Continuando com a interpretação da definição do CTN do queseja tributo, diz lá que deve o mesmo ser instituído em lei. Ouseja, só a lei pode criar um tributo. Isso decorre do princípio dalegalidade, prevalente no Estado de Direito, princípio esteratificado no art. 150, inciso I, da Constituição Federal que diz quenenhum tributo será exigido sem que a lei o estabeleça. E, nestecaso, trata-se, em princípio, de lei ordinária.1 O art. 43 do CTN diz que, para que o imposto de renda seja devido é necessário que ocorraaquisição de disponibilidade econômica ou jurídica de renda ou de proventos de qualquer natureza.Essa situação é suficiente para que se configure o fato gerador deste tributo.
  19. 19. 3 Por fim, diz a definição do CTN sobre tributo que este deveser cobrado mediante atividade administrativa plenamentevinculada. E o que vem a ser isso? De acordo com os tributaristas,isso quer significar que a autoridade administrativa não pode, aseu juízo e a seu belo alvitre, preencher eventuais lacunas da lei,dando a sua interpretação pessoal a um determinado caso. A leitributária deve ser exaustiva, para evitar casuísmos, descrevendoo fato gerador da obrigação tributária, a base de cálculo, aalíquota, o prazo para pagamento, e tudo o mais. Nada deve ficara critério da autoridade administrativa. De tudo isso, o que deve ficar claro é que a cobrança de umtributo deve ser feita de forma oportuna e pelos meiosestabelecidos na lei, sem caber à autoridade administrativa decidirse cobra do individuo A e deixa de cobrar do indivíduo B, por esteou por aquele motivo. Ou o tributo é devido, nos termos da lei, enesse caso tem de ser cobrado, ou não é devido, também nostermos da lei, e neste caso não será cobrado.2. Espécies de tributo Tributo pode ter como fator gerador tanto uma situaçãoindependente de qualquer atividade estatal específica relativa aocontribuinte, como uma atuação estatal específica relativa aocontribuinte. No primeiro caso, existem os chamados tributos não-vinculados(impostos) e, no segundo, tributos vinculados (taxas econtribuições de melhoria). A cobrança de impostos não estáassociada ou vinculada a qualquer atuação ou atividade doEstado. O imposto existe independentemente da prestaçãoespecífica de um serviço ou de uma obra pelo governo. Já acobrança de taxas e de contribuições de melhorianecessariamente está associada ou vinculada a uma atividade, oua um serviço ou a uma obra realizada pelo governo. Tributo é gênero, tendo como espécies: os impostos, as taxas eas contribuições de melhoria. Vamos descrever as característicasde cada um.
  20. 20. 43. Imposto Conforme disposto no art. 16 do CTN, imposto é o tributo cujaobrigação tem por fato gerador uma situação independente dequalquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. A rigor, a única exigência para que surja a obrigação de pagarum imposto é que esteja previsto em lei. Esta é a condiçãonecessária e suficiente para que o imposto seja devido. Em relaçãoao imposto, a situação prevista em lei não vincula a obrigaçãotributária a nenhuma atividade específica do Estado para com ocontribuinte. Existem várias hipóteses de incidência do imposto e o exame detodas elas mostra que em nenhuma hipótese está presente aatuação do Estado. Ao contrário, em todas elas a condição previstaem lei como necessária e suficiente ao surgimento da obrigaçãotributária está sempre relacionada com o fato de o contribuintepossuir algo de valor econômico, ou agir economicamente ouganhar uma renda, sem qualquer vinculação com o agir ou o atuardo Estado. Um exemplo típico do que estamos dizendo é o caso do impostode renda cuja cobrança pelo Estado depende exclusivamente dofato de alguém auferir uma renda, nada mais.3.1. Classificação dos Impostos Existem muitos critérios que podem ser utilizados para aclassificação dos impostos, tudo dependendo do objetivo que setem em mente. Neste ponto de nosso Curso, vamos nos limitar àclassificação quanto à competência para a instituição do imposto.Mais adiante, introduziremos outros tipos de classificação. De uma forma geral, quanto à competência, os impostos podemser classificados em: a) federais; b) estaduais; e, c) municipais.
  21. 21. 53.1.1. Impostos Federais: São os seguintes os impostos da competência da União: i) Imposto de importação Há um entendimento universal de que os tributos aduaneirosnão devem ser de atribuição dos Estados-membros ou dos EstadosFederados. Por terem implicações externas (internacionais!), talatribuição deve caber ao Estado-Central ou, no caso brasileiro, àUnião. Este é o caso do imposto de importação, também chamado de“tarifa aduaneira”, ou de “direitos aduaneiros” ou, ainda, de “tarifade importação”. O fato gerador do imposto de importação, conforme diz o art.19 do CTN, é a entrada do produto estrangeiro em territórionacional. Já o seu contribuinte é o importador ou quem a ele seequiparar. Quando se tratar de produtos apreendidos ouabandonados, o contribuinte será o arrematante destes. Um outro aspecto importante a mencionar relativamente aoimposto de importação é o seu caráter ou função extra-fiscal. Emoutras palavras, sua criação tem como objetivo principal aproteção à indústria nacional e não, necessariamente, aarrecadação de recursos financeiros para o Tesouro Nacional. ii) Imposto de exportação De acordo com o art. 153, inciso II, da Constituição Federal,compete à União instituir e cobrar o imposto sobre a exportação,para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados. O fato gerador deste imposto se caracteriza no momento dasaída daqueles produtos do território nacional, coincidindo, nocaso, com a expedição da guia de exportação ou documento
  22. 22. 6equivalente. O contribuinte deste imposto é o exportador ou quema ele se equiparar. Atente-se, porém, que nem todos os produtos exportados estãosujeitos ao imposto de exportação, mas somente aquelesconstantes da lista elaborada pelos órgãos competentes do PoderExecutivo. Se o produto que sair do território nacional não constarda lista, trata-se, no caso, de não-incidência tributária. De outra parte, tal como no caso do imposto de importação, afunção predominante do imposto de exportação é extra-fiscal,prestando-se muito mais como instrumento de política econômicado que como fonte de recursos financeiros para o Estado. Um aspecto importante quanto ao imposto de exportação é que,por se constituir num instrumento de política econômica, a ele nãose aplica o princípio da anterioridade da lei em relação ao exercíciofinanceiro de cobrança, havendo, inclusive, a possibilidade dealteração de alíquotas pelo Poder Executivo, a qualquer tempo. iii) Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza O imposto sobre e renda e proventos de qualquer natureza, ousimplesmente imposto de renda, como é geralmente conhecido, émais um imposto da competência federal. A razão ou pretextopara isso é que se trata de um poderoso instrumento deredistribuição da renda – um objetivo que se insere muito mais nocampo de um governo federal do que de um governo regional. O imposto de renda se constitui, hoje, na principal fonte dereceita tributária da União, tendo, como tal, uma funçãoessencialmente fiscal. Mas, também não deixa de ter uma funçãoextra-fiscal pois freqüentemente é usado como instrumento deredistribuição da riqueza dos mais aquinhoados para os menosfavorecidos, bem como para estimular o desenvolvimento regionale setorial. Tanto a Constituição Federal (art. 153, III) como o CTN (art.43) definem como fato gerador do imposto de renda a aquisiçãoda disponibilidade econômica ou jurídica da renda, ou seja o
  23. 23. 7produto do capital, do trabalho ou de ambos, e a aquisição deproventos de qualquer natureza, aí compreendidos os acréscimospatrimoniais não compreendidos no conceito de renda. Deve ficar claro que, pela legislação tributária vigente, aincidência do imposto independe da denominação da renda, da suaorigem e da forma de percepção da renda. Ainda que o conceito derenda seja discutível e polêmico, o CTN deixa bem claro que rendaé sempre um produto ou resultado do trabalho e/ou do capital,considerando como proventos os acréscimos de patrimônio quenão se enquadrarem no conceito de renda. De outra parte, quando o CTN menciona “a aquisição dadisponibilidade econômica ou jurídica” quer dizer que a renda ouos proventos se limitam àqueles que foram pagos ousimplesmente creditados. Com tal entendimento, não se podeenquadrar como renda – para efeitos de tributação sobre a pessoafísica – o lucro não distribuído pela empresa a seus sócios. Nessecaso, a renda não está disponível para o sócio. Um outro aspecto a registrar é que, para efeitos de tributação,não existe renda presumida. A existência da renda tem de ser real.Presumido ou arbitrado pode ser o montante da renda, mas não asua a existência. No caso de pessoa física ou natural, a base de cálculo é, emregra, o rendimento bruto mensal por ela auferido. Diz-se “emregra” porque, na prática são permitidas algumas deduções, comopensões alimentícias e encargos por dependentes, despesasmédicas e com educação, etc.. Já no caso de pessoa jurídica, abase de cálculo do imposto é o lucro que, conforme cada caso,pode ser real, presumido e arbitrado. Por lucro real deve-se entender o acréscimo real do patrimônioda empresa, durante certo período. O lucro presumido aplica-se àspequenas firmas e às pessoas jurídicas cuja receita bruta sejainferior a determinado montante e que, uma vez atendidas certasexigências legais, são dispensadas de fazer escrituração contábil.Nesse caso, o imposto de renda é calculado sobre o lucropresumido – sendo este o resultado da aplicação, sobre a receitabruta, de coeficientes estabelecidos pela lei.
  24. 24. 8 Um ponto importante a considerar é que a aplicação do critériodo lucro presumido é uma opção do contribuinte que atende asexigências legais para este fim, e não uma obrigatoriedade ou umaimposição do fisco. Já a tributação com base no lucro arbitrado é aplicada nasseguintes hipóteses: i) a empresa, sujeita à tributação com base no lucro real, não dispõe de contabilidade ou escrituração na forma da lei; ii) a empresa, sujeita à tributação com base no lucro presumido, deixa de cumprir as obrigações acessórias relativas à sua determinação; iii) recusa do contribuinte em apresentar à autoridade da Administração tributária os livros ou documentos de escrituração; iv) a escrituração do contribuinte contém vícios, erros ou deficiências que a tornam imprestáveis para a apuração do lucro; v) opção espontânea do contribuinte por essa forma de cálculo do imposto. Atente-se que o lucro arbitrado será um percentual da receitabruta; caso esta seja desconhecida, cabe ao Ministro da Fazendafixar aquele percentual, conforme o tipo de atividade econômica docontribuinte. Mas, sempre restará ao contribuinte o direito dedemonstrar que não auferiu realmente o lucro no valor arbitradopela autoridade administrativa. De outra partem, o contribuinte do imposto de renda pode serpessoa física ou pessoa jurídica. Pessoa física é a pessoa natural, oindivíduo. Pessoa jurídica é aquela criada pelo Direito – geralmenteidentificada como uma empresa, por menor que esta seja. Vale observar que as pessoas jurídicas dedicadas, apenas, àprestação de serviços profissionais são isentas do imposto derenda, sendo os seus sócios tributados pelos lucros respectivos.Este seria, por exemplo, o caso de um escritório de advocacia,devidamente registrado como tal e com três, quatro ou maisadvogados sócios.
  25. 25. 9 iv) Imposto sobre produtos industrializados O imposto sobre produtos industrializados – ou simplesmenteIPI – é outra espécie de tributo da competência da União. Issoestá estabelecido no inciso IV do art. 153, da CF, e repetido no art.46 do CTN. Mas, embora a competência para a sua instituição ecobrança seja do Governo Federal, vale observar que umasignificativa parcela da arrecadação do IPI é transferida aosEstados, ao Distrito Federal e aos Municípios – conforme estádisposto no art. 159, incisos I e II, da CF. Do ponto de vista constitucional, o IPI é um imposto seletivoem função da essencialidade do produto (art. 153, §2°, inc. IV, daCF) e, como tal, tem função extra-fiscal. No entanto, dado ovolume expressivo de receita que acarreta para a União, osEstados, o Distrito Federal e os Municípios, não há como negar-lhe também o caráter fiscal. De acordo com o CTN, para efeitos do IPI, considera-seindustrializado o produto que tenha sido submetido a qualqueroperação que lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou oaperfeiçoe para o consumo. Já nos termos do art. 46 do CTN, constitui-se fato gerador doIPI: a) seu desembaraço aduaneiro, quando se tratar de produto importado; b) a saída do produto do estabelecimento do contribuinte; e, c) sua arrematação, quando apreendidos e levados a leilão. Justamente por se tratar de um imposto seletivo, as alíquotasdo IPI são as mais diversas, variando, hoje, desde zero até365,63%. Na prática, a maioria das alíquotas, porém, situa-seabaixo de 20%. A alíquota zero significa que o produto não sofre,temporariamente, o ônus do tributo, mas não está isento doimposto. A isenção só pode ser concedida por lei, mas,constitucionalmente, o Poder Executivo pode alterar a qualquer
  26. 26. 10tempo as alíquotas do IPI (mas, claro, dentro de certos limitesfixados em lei). Assim, quando o governo quer “privilegiar”, por alguma razão,algum produto, utiliza o expediente de reduzir a zero sua alíquota,sem que isso se constitua numa isenção. A qualquer tempo, estaalíquota zero pode ser aumentada, independentemente de leiespecífica para isso. Um aspecto importante a mencionar é que, por força dedispositivo constitucional, o IPI é um imposto não cumulativo,compensando-se o que for devido em cada operação com omontante cobrado nas (fases) anteriores (art. 153, §3°, inc. II, daCF). E quem são os contribuintes do IPI? –São contribuintes do IPI: a) o importador ou quem a ele a lei equiparar; b) o industrial ou quem a ele a lei equiparar; c) o comerciante de produtos sujeitos ao imposto, que os forneça aos industriais ou aos a estes equiparados; d) o arrematante de produtos apreendidos ou abandonados, levados a leilão. E mais: Pelo disposto no art. 51 e seu parágrafo único, doCTN, para os efeitos do IPI considera-se contribuinte autônomoqualquer estabelecimento de importador, industrial, comercianteou arrematante. v) Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro e sobre operações relativas a títulos e valores mobiliários Como se trata de um imposto que se presta como instrumentode política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores,a competência para sua instituição deve mesmo ser da União e,por isso mesmo, todas as operações compreendidas no campodeste imposto são disciplinadas por lei federal.
  27. 27. 11 O Imposto sobre operações de crédito, de câmbio e seguro ourelativas a títulos e valores mobiliários, ou, simplesmente, impostosobre operações financeiras – IOF -, como é conhecido na prática,tem uma função predominantemente extra-fiscal. De fato, emboracontribua com elevadas receitas para o Tesouro, o IOF é muitomais um instrumento de política “financeira” do governo, do queum simples meio de arrecadação de receitas. Conforme estabelece o art. 63 do CTN, são as seguintes ashipóteses de incidência desse imposto: a) a efetivação de uma operação de crédito; b) a efetivação de uma operação de câmbio; c) a efetivação de uma operação de seguro; e, d) a emissão, transmissão, pagamento ou resgate de títulos e valores mobiliários. Um ponto interessante a registrar é que, constitucionalmente,as alíquotas desse imposto podem ser alteradas por norma doPoder Executivo, atendidas as condições e os limites fixados emlei, não se sujeitando ao princípio da anterioridade, nem aoprincípio da legalidade. De outra parte, conforme dispõe o art. 66 do CTN, o contribuintedeste imposto pode ser qualquer das partes na operação tributada,ficando a critério do legislador ordinário esse indicação. vi) Imposto sobre a propriedade territorial rural A atribuição constitucional do imposto sobre a propriedadeterritorial rural à União se explica simplesmente pelo propósito deutilizá-lo como instrumento de fins extra-fiscais, funcionando comomeio auxiliar do disciplinamento estatal da propriedade rural,atentando-se que este imposto é considerado um importanteinstrumento no combate aos latifúndios improdutivos. Conforme reza o art. 29 do CTN, o fato gerador do ITR é apropriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza,como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana doMunicípio.
  28. 28. 12 A alíquota do ITR varia de 0,3% a 20% em função da área doimóvel e do grau de sua utilização e o seu contribuinte é oproprietário do imóvel, o titular de seu domínio útil, ou o seupossuidor a qualquer título (art. 31 do CTN). vii) Imposto sobre grandes fortunas O art. 153, inc. VII, da Constituição Federal de 1988 atribui àUnião a competência para instituir imposto sobre grandesfortunas, nos termos da lei complementar. No entanto, até opresente momento, nem este imposto foi instituído, nem foieditada a lei complementar para definir o que se deve entendercomo grande fortuna.3.1.2. Impostos Estaduais: São os seguintes os impostos da competência estadual:i) Imposto sobre heranças e doações;ii) Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e prestações de serviços – ICMS;iii) Imposto sobre a propriedade de veículos automotores. Por serem do âmbito estadual e, como tal, não interessarem àReceita Federal, deixamos de tecer comentários sobre os impostosacima.3.1.3. Impostos Municipais: São os seguintes impostos da competência do Município:i) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;ii) Imposto sobre a transmissão “inter-vivos” de bens móveis e direitos a eles relativos;
  29. 29. 13iii) Imposto sobre serviços de qualquer natureza. Tal como no caso dos impostos estaduais, os impostos acima,por serem da competência do Município, não fazem parte doâmbito de atuação da Receita Federal, razão pela qual deixamosde fazer comentários e análises dos mesmos.4. Contribuições sociais As contribuições sociais, ou paraestatais ou de previdência têmcaracterísticas ora de imposto, ora de taxa. Segundo o art. 149 da Constituição Federal, compete à Uniãoinstituir contribuições sociais, de intervenção no domínioeconômico e de interesse das categorias profissionais oueconômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivasáreas. Do dispositivo constitucional acima pode-se conceituar acontribuição social como espécie de tributo com finalidadedefinida, a saber, intervenção no domínio econômico, interesse decategorias profissionais ou econômicas e seguridade social. Embora seja polêmica a definição da contribuição social comouma espécie de tributo, constitucionalmente a instituição dascontribuições sociais deve observar as normas gerais de DireitoTributário, bem como os princípios da legalidade e daanterioridade, excetuando, quanto a este último, a seguridadesocial – que tem regras próprias, como se verá mais adiante. Espécies de contribuições sociais As contribuições sociais podem ser classificadas em trêsespécies, a saber: a) contribuições de intervenção no domínio econômico; b) contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas; e,
  30. 30. 14 c) contribuições de seguridade social. Vejamos um pouco de cada uma:i) Contribuições de intervenção no domínio econômico O que caracteriza esta espécie de contribuição social comotributo de função tipicamente extra-fiscal é esta finalidade deintervenção no domínio econômico. De fato, esta contribuiçãosocial não se destina a suprir os cofres públicos de recursosfinanceiros para o custeio das atividades desenvolvidas peloEstado. Ela é, simplesmente, um instrumento de intervenção nodomínio econômico, e não um instrumento de arrecadação fiscal.ii) Contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas Esta contribuição social caracteriza-se como de interesse decategoria profissional ou econômica quando se destina a propiciara organização dessa categoria, fornecendo recursos financeirospara a manutenção de entidade associativa. Observe-se que, pelo que reza o art. 8°, inciso IV, da CF, aentidade representativa da categoria profissional ou econômica écredora de duas contribuições: uma, a contribuição fixada pelaassembléia geral da categoria – esta de natureza não tributária; aoutra, a prevista em lei – com caráter nitidamente fiscal.iii) Contribuições de seguridade social O regime jurídico das contribuições de seguridade social tembases bem definidas na Constituição, conforme se pode ver peloart. 195, incisos I, II e III e seu § 6° e ainda pelos arts. 165, §n5° e 194, inciso VII.
  31. 31. 15 De acordo com a Emenda Constitucional n° 20, de 15/12/1998,a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de formadireta ou indireta, nos termos da lei, mediante recursosprovenientes dos orçamentos da União, dos Estado, do DistritoFederal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais; I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparadana forma da lei, incidente sobre; a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre a aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III – sobre a receita de concursos de prognósticos; IV – do importador de bens ou serviços do exterior ou de quem a lei a ele equiparar. Um aspecto importante sobre as contribuições sociais deve serressaltado: Parece ponto pacífico que estas contribuições não têma função de prover o Tesouro Nacional de recursos financeiros. Oque parece certo, pelo que se disse acima, é que algumascontribuições têm função parafiscal e outras, extra-fiscal. As contribuições de interesse de categorias profissionais oueconômicas, bem como as contribuições de seguridade social, têmuma clara função para-fiscal. Isso porque estas contribuiçõesdestinam-se a prover de recursos financeiros entidades do PoderPúblico com atribuições específicas, desvinculadas do TesouroNacional, no sentido de que dispõem de orçamento próprio. Já as contribuições de intervenção no domínio econômicovinculam-se ao órgão do Poder Público incumbido de desenvolverações intervencionistas, ou de administrar fundos decorrentes daintervenção estatal na economia. Como tal, têm função extra-fiscal.
  32. 32. 16 Contribuição de iluminação pública Antes de encerrar este tópico sobre contribuições sociais, valeregistrar que a Emenda Constitucional n° 39, de 19/12/2002,introduziu na C.F. o art. 149-A, atribuindo aos municípios e aoDistrito Federal competência para instituir contribuição destinadaao custeio da iluminação pública. Referido dispositivoconstitucional facultou, inclusive, a cobrança daquela contribuiçãona fatura de energia elétrica.5. Taxas Diferentemente do imposto – cujo fato gerador não estávinculado a nenhuma atividade estatal específica relativa aocontribuinte – a taxa, pelo contrário, tem como principalcaracterística o fato de que sua incidência está vinculada a umaatividade estatal específica relativa ao contribuinte. Daí, dizer-se que a taxa é um tributo vinculado. Mas, observe-se que se tal vinculação a distingue do imposto, não é a mesmasuficiente para sua identificação específica, pois também acontribuição de melhoria – como se verá adiante - tem seu fatogerador vinculado a uma atividade estatal específica. Assim, éimportante salientar que a taxa é vinculada a um serviço público,ou ao exercício do poder de polícia. Resumindo, e pelo que se pode deduzir do disposto no art. 145,inciso II, da CF, e no art. 77 do CTN, taxa é espécie de tributocujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia, ou oserviço público, prestado ou posto à disposição do contribuinte. A definição de “poder de polícia” está contida no art. 78 do CTN: “-Considera-se poder de polícia a atividade da administraçãopública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,regula a prática de ao ou a abstenção de fato, em razão de interessepúblico concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, àdisciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividadeseconômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público,
  33. 33. 17à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitosindividuais ou coletivos”. Como exemplos de taxas nas quais o fato gerador é o poder depolícia podem ser citados: a taxa de licença para construções ouedificações; a licença para a localização e funcionamento deatividade empresarial, cobrada pelos municípios; a taxa de licençacobrada para publicidade por meio de outdoors, e outras. Já em relação ao “serviço público”, o CTN não estabeleceu suadefinição ou conceito. Os administrativistas entendem por serviçopúblico toda e qualquer atividade prestacional realizada peloEstado, ou por quem fizer suas vezes, para satisfazer, de modoconcreto e de forma direta, necessidades coletivas. Ou seja, diferentemente do poder de polícia, o serviço público ésempre uma atividade prestacional de natureza material. Fato Gerador O art. 145, inc. II, da CF, estabeleceu que a União, os Estados,o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas, em razãodo exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva oupotencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestadosao contribuinte ou postos à sua disposição. Em síntese, para que o serviço público possa servir como fatogerador de taxa, deve preencher os seguintes requisitos: a) ser específico e divisível; b) ser prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição; e, c) ser utilizado, efetiva ou potencialmente, pelo contribuinte. Ressalte-se que o fato gerador da taxa é sempre uma atividadeestatal específica relativa ao contribuinte, envolvendo sempre osconceitos de poder de polícia e de serviço público.2.4. Preço público
  34. 34. 18 É um tanto polêmica, em Finanças Públicas, a distinção entretaxa e preço público. Quando se trata de remuneração pelo uso oupela aquisição da propriedade de bens do Estado, claramente areceita é um preço, e jamais uma taxa. Deve ficar claro que opreço público, ao contrário da taxa – que é uma das espécies detributo – não possui natureza tributária e, como tal, não estásujeito aos princípios legais da tributação. A questão surge quando se trata de serviços, onde nem semprefica claro se a remuneração é uma taxa ou um preço. Um doscritérios sugeridos para a distinção entre os dois seria acompulsoriedade – que está sempre presente quando se trata detaxa, mas ausente em relação ao preço, que seria facultativo. Isso,inclusive, já foi objeto de decisão do próprio Supremo TribunalFederal – que bem definiu a facultatividade para o preço público ecompulsoriedade para a taxa. O que se pode dizer é que o preço público seria umaremuneração correspondente a um serviço público não específica enecessariamente de natureza estatal, geralmente relacionada auma atividade de natureza comercial ou industrial. Exemplos deserviços públicos de natureza privada seriam os serviços detelefonia, de energia elétrica, de saneamento básico, distribuiçãode gás e outros tantos. De uma forma geral, pode-se afirmar o seguinte: a) se a atividade estatal for típica, específica e própria das funções e atribuições do Estado, a receita é fruto de uma taxa; b) se a atividade, a despeito de exercida pelo Estado, for mais apropriada ao campo de atuação do setor privado, a receita origina-se de um preço; c) e se houver dúvida quanto à natureza da atividade desempenhada pelo Estado, cabe à lei definir a receita como taxa ou como preço. Um aspecto adicional que deve ser mencionado quanto aofornecimento de serviços públicos que, mesmo tendocaracterísticas de serviço privado, acabam sendo remunerados por
  35. 35. 19taxa e não por serviço público, é o seguinte: há um entendimentogeneralizado, fruto de decisões judiciais, de que os serviços deenergia elétrica, de água e esgoto, de lixo e assemelhados, sãoremunerados, em princípio, por um preço ou tarifa pública. Noentanto, se houver alguma lei dispondo que tais serviços são defornecimento exclusivo estatal (do governo federal, ou do governoestadual ou do governo municipal), não podendo ser supridos poroutros meios (entidades privadas), a remuneração é uma taxa.6. Contribuição de Melhoria O Código Tributário Nacional não definiu o que é contribuição demelhoria. Mas, pelo disposto no art. 81 daquele Código, não édifícil chegar-se a uma definição. Como já vimos antes, pelo CTN, os tributos em geral podem servinculados – ou seja, aqueles cujo fato gerador está ligado a umaatividade estatal específica relativa ao contribuinte, como é o casodas taxas e da contribuição de melhoria – ou não vinculados – ouseja, aqueles cujo fato gerador não está ligado a nenhumaatividade estatal específica relativa ao contribuinte, como é o casodos impostos. Definicionalmente, podemos dizer que a contribuição demelhoria é um tributo vinculado, cujo fato gerador é a valorizaçãode imóvel do contribuinte, decorrente de obra pública. A esta definição pode-se acrescentar que a contribuição demelhoria tem por finalidade a justa distribuição dos encargospúblicos, fazendo retornar ao Tesouro Público o valor despendidocom a realização das obras públicas que provocaram a valorizaçãodo imóvel. Assim considerado, podemos afirmar que a contribuição demelhoria tem uma função fiscal, e também uma funçãoredistributiva de eqüidade fiscal.
  36. 36. 20 O fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização doimóvel do qual o contribuinte é proprietário, ou enfiteuta2,atentando-se que tal valorização deve decorrer de obra pública.Ou seja, não basta a realização da obra para que seja devida acontribuição de melhoria. É necessário que haja valorização doimóvel e que esta seja conseqüência da obra pública.Distinção entre contribuição de melhoria e de taxa Tanto a contribuição de melhoria como a taxa são tributosvinculados a atividade estatal, mas isso não as faz sinônimas. Ataxa – como já foi bastante enfatizado - tem seu fato geradorrelacionado com o exercício regular do poder de polícia ou comuma prestação de serviços. Já a contribuição de melhoria tem seufato gerador ligado necessariamente a uma obra pública. Tambémnão se pode confundir uma obra com um serviço público. Na obrapública, a atividade estatal termina quando o bem público ficapronto; no serviço público, a atividade é permanente. Porexemplo, a pavimentação de uma avenida é uma obra pública; jáa sua limpeza e conservação é um serviço público. * * * Com essas considerações, nós encerramos nossa Aula de n° 1 –que, na verdade, é nossa 2ª Aula, já que a primeira – a AulaDemonstrativa – teve o número zero!______________________Bibliografia consultada para a elaboração deste texto: 1. Machado, H. B, Curso de Direito Tributário, Malheiros Editores, 26ª Edição, S.Paulo, 2005. 2. Constituição Federal de 1988, especialmente o Título VI – Da Tributação e do Orçamento. 3. Código Tributário Nacional. 4. Foschete, M. – Os impostos no Brasil – Unipac-BD, 2002 – (Texto p/ discussão – mimeo).2 Enfiteuse é a cessão do domínio útil, com reserva de domínio direto, de uma propriedade, peloseu dono ao enfiteuta mediante o pagamento de pensão ou foro anual.
  37. 37. 21
  38. 38. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 1 PROFESSOR MOZART FOSCHETE AULA 2: TIPOS DE IMPOSTOS: PROPORCIONAL, PROGRESSIVO, RE- GRESSIVO, DIRETOS E INDIRETOS. A CARGA FISCAL. Observação: Esta Aula 2 cobre os tópicos 3 e 5 do programa de Finanças Públicas. 1. Introdução Dependendo da forma pela qual é imposta, a tributação afetarádiferentemente os vários setores da economia, bem como osindivíduos e as empresas. De uma forma geral, os tributos sãocobrados de acordo com a renda dos indivíduos, e/ou de acordocom as propriedades, com a riqueza, com os lucros das empresas eos bens e serviços. Embora o imposto de renda se constitua como a maisimportante fonte de receitas fiscais na maioria dos países, sempreexiste o problema quanto ao que se deve considerar como “renda”.As opiniões divergem quanto a isso, principalmente quando se tratade tributá-la. Mais complicada e controversa ainda é a definição do que seja“riqueza” para efeitos de tributação. Embora a tributação da riquezapossa se constituir numa excelente fonte de arrecadação tributária,a experiência de vários países mostra que isso não ocorre muito naprática, provavelmente devido às dificuldades de se apurar e definirde forma apropriada a riqueza para efeitos tributários. Um outro tipo de tributação é aquele incidente sobre os bens eserviços – denominada como tributação indireta, como se veráadiante – e que tem representado uma significativa fonte dearrecadação. De uma maneira geral, a estrutura de arrecadação fiscal damaioria dos países é baseada nas fontes mencionadas acima, dandoorigem a diversas classificações de tributos. Em primeiro lugar,esses tributos podem ser classificados em diretos e indiretos; ostributos diretos, por sua vez, podem ser classificados em www.pontodosconcursos.com.br
  39. 39. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 2 PROFESSOR MOZART FOSCHETEproporcionais, progressivos e regressivos. Vejamos um pouco decada um deles:2. Tributos diretos e indiretos A diferença básica entre esses dois tipos de tributos está namaneira como eles afetam os indivíduos na sociedade.Conceitualmente, o tributo direto é aquele que incide sobre arenda e o patrimônio do indivíduo e das empresas. Neste caso,costuma-se dizer que o agente que recolhe o tributo é o própriocontribuinte, isto é, aquele que, em última análise, arca com oônus do tributo. Como exemplos de impostos diretos podemosmencionar o imposto sobre a renda e os impostos sobre opatrimônio – IPTU, IPVA, ITR, etc. Já o tributo indireto é aquele que é cobrado sobre os bens eserviços consumidos pelo indivíduo, sendo geralmenteincorporados aos preços. Como exemplos de impostos indiretospodemos mencionar o IPI, o ICMS, o ISS, o imposto deimportação, o IOF, etc. Costuma-se dizer que, como o tributo indireto está incorporadoaos preços dos produtos, nem sempre aquele que arca com o ônusdeste imposto é quem o recolhe ao fisco. O produtor/vendedor –responsável pelo recolhimento do imposto - tem, dependendo dotipo de produto, perfeitas condições de repassá-lo ao consumidor. O peso de cada um desses tipos de tributos na arrecadaçãotributária mostra a maneira pela qual os tributos atingem osindivíduos na sociedade. Ou seja, dependendo das participaçõesrelativas dos tributos diretos e indiretos no total da arrecadaçãofiscal, o sistema tributário estará penalizando mais ou menosdeterminada camada da população. Com regra geral pode-se afirmar que: - Se os impostos diretostiverem maior participação relativa, significa que o sistematributário estaria obtendo maior volume de receitas das camadasmais ricas da população. Se a maior parcela da arrecadaçãotributária tiver como fonte os tributos indiretos, o maior ônus doimposto estaria recaindo sobre as camadas mais pobres.3. Sistemas de tributação www.pontodosconcursos.com.br
  40. 40. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 3 PROFESSOR MOZART FOSCHETE Dependendo do tratamento tributário dado às diversas camadasde renda na sociedade, os sistemas tributários podem serclassificados em proporcional, progressivo ou regressivo. Vejamosas características de cada um:3.1. Sistema proporcional Um sistema é dito proporcional quando se aplica a mesmaalíquota do tributo para os diferentes níveis de renda. A Tabela 1mostra um exemplo desse sistema e seus efeitos sobre as diversasclasses de renda. Esta Tabela divide hipoteticamente a populaçãoem quatro classes – A, B, C, D – com rendas brutas variando de1.000 a 4.000. A coluna (C) mostra uma alíquota do imposto derenda de 10%, igual para todas as quatro classes – o que, nocaso, representa um imposto proporcional. Tabela 1 Sistema de tributação proporcional (A) (B) (C) (D) (E) (F) (G) Classes Renda Alíquota Imposto Renda % da % dade renda bruta pago líquida renda renda (%) total (=(B)–(D) total depois do antes do imposto Imposto A 1.000 10 100 900 10 10 B 2.000 20 200 1.800 20 20 C 3.000 30 300 2.700 30 30 D 4.000 40 400 3.600 40 40 10.000 1.000 9.000 100 100 As colunas (D) e (E) mostram, respectivamente, o impostopago por cada classe e a renda líquida após deduzido o imposto. Jáas colunas (F) e (G) mostram quanto a renda de cada classerepresentava, proporcionalmente, em relação ao total da rendadas quatro classes, antes e depois do imposto. Verifica-se que, aaplicação de uma mesma alíquota a todas as classes de renda nãoaltera aquela relação após deduzido o imposto. Em outras www.pontodosconcursos.com.br
  41. 41. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 4 PROFESSOR MOZART FOSCHETEpalavras, um sistema de tributação proporcional não tem impactoou efeito nenhum sobre a distribuição da renda na sociedade. 3.2. Sistema progressivo Num sistema tributário dito progressivo, as alíquotas doimposto de renda crescem à medida que cresce a renda. A Tabela2 mostra claramente os efeitos sobre a distribuição da rendaquando se aplica este sistema. Aqui também a população foidividida em quatro classes, de acordo com a renda de cada um: A,B, C e D. Na coluna (C), aparecem os percentuais dos impostosaplicados e que são crescentes para as classes de renda mais alta. Tabela 2 Sistema de tributação progressivo (A) (B) (C) (D) (E) (F) (G) Classes Renda Alíquota Imposto Renda % da % dade renda bruta pago líquida renda (%) renda depois do antes do imposto Imposto A 1.000 10 100 900 10 12,8 B 2.000 20 400 1.600 20 22,8 C 3.000 30 900 2.100 30 30,0 D 4.000 40 1.600 2.400 40 34,4 10.000 3.000 7.000 100 100 Os efeitos da aplicação do sistema de tributação progressivosão sentidos quando se constata o novo perfil da renda líquida,comparado com o perfil da renda antes do imposto. As colunas (F)e (G) mostram a participação de cada grupo na renda total dapopulação, antes e depois do imposto progressivo. Por ali se vêque houve uma redistribuição da renda após a aplicação doimposto. Observe-se que a magnitude das alterações na distribuição darenda após o imposto progressivo dependerá da diferenciação dasalíquotas para as diversas classes de renda. Quanto maior o www.pontodosconcursos.com.br
  42. 42. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 5 PROFESSOR MOZART FOSCHETEintervalo de uma alíquota para outra, maiores serão os efeitossobre a distribuição da renda e vice-versa. 3.3. Sistema regressivo Um sistema é dito regressivo quando a tributação recai maisfortemente sobre as camadas mais baixas de renda. Ou seja,quanto menor a renda, maior é a proporção do imposto a ser pagopelo indivíduo. Os dados da Tabela 3, abaixo, ilustram bem omecanismo e os efeitos da adoção de um sistema regressivo sobreas diversas camadas de rendas na sociedade. Como nas duas Tabelas anteriores, os contribuintes foramdivididos em quatro grupos – A, B, C e D – com rendas brutavariando de 1.000 a 4.000. Na coluna (C), estão aplicadasalíquotas para cada classe, com percentuais menores para osníveis de renda mais altos. Tabela 3 Sistema de tributação regressivo (A) (B) (C) (D) (E) (F) (G) Classes Renda Alíquota Imposto Renda % da % dade renda bruta pago líquida renda renda (%) total total antes do depois do Imposto imposto A 1.000 40 400 600 10 7,5 B 2.000 30 600 1.400 20 17,5 C 3.000 20 600 2.400 30 30,0 D 4.000 10 400 3.600 40 45,0 10.000 4.000 8.000 100 100 Comparando-se as duas últimas colunas – (F) e (G) – verifica-se que, após a aplicação da tributação regressiva, houve umamaior concentração da renda nas classes de renda mais elevadas,em detrimento das classes de menores rendas. Este aumento daconcentração de renda nas classes mais ricas é o efeito mais www.pontodosconcursos.com.br
  43. 43. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 6 PROFESSOR MOZART FOSCHETEobjetivo e perverso provocado pelo sistema de tributaçãoregressivo.4. Um resumo do que foi visto até aqui Pelo que vimos até aqui, sabemos que, em relação à renda dosindivíduos, os tributos (ou sistesmas tributários) podem serproporcionais, regressivos ou progressivos. Nos três exemplos apresentados acima, pudemos verificar que,em termos absolutos, os indivíduos de classes de renda maiselevados pagam, geralmente, mais impostos. Mas, o que maisinteressa é verificar como está a participação relativa (e nãoabsoluta) dos diversos grupos de renda na arrecadação tributária.Olhando deste lado, pode-se afirmar que o peso relativo do tributodependerá do sistema tributário adotado pela sociedade. Pelo quefoi visto acima, podemos concluir o seguinte: i) no sistema tributário proporcional, o percentual do imposto a ser pago permanece inalterado para qualquer nível de renda e a aplicação deste sistema não altera em nada o padrão da distribuição de renda da sociedade; ii) no sistema progressivo, o percentual do imposto a ser pago aumenta com o aumento do nível de renda e a aplicação deste sistema altera o padrão de distribuição da renda, tornando-o menos desigual; iii) no sistema regressivo, a percentual do imposto a ser pago diminui com o aumento da renda e também altera o padrão da distribuição da renda, tornando-a mais desigual. Do ponto de vista da análise econômica, costuma-se afirmarque, num sistema tributário proporcional a alíquota marginal e aalíquota média são iguais, isto é, o imposto cresce na mesmaproporção do aumento da renda; já no sistema regressivo, oalíquota marginal é menor que a alíquota média, ou seja, oimposto cresce menos que o aumento da renda; quanto aosistema progressivo, a alíquota marginal é superior à alíquota www.pontodosconcursos.com.br
  44. 44. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 7 PROFESSOR MOZART FOSCHETEmédia, significando que o crescimento do imposto é maior do queo aumento da renda1. Uma outra observação importante a fazer é que, um sistematributário é constituído de uma série de tributos: impostos, taxas,contribuições de melhoria, contribuições sociais,etc.. Tais tributos,como foi dito na aula anterior, têm como base de incidência oconsumo, os serviços, a renda e a riqueza. Todas as estruturastributárias utilizam essas quatro fontes como base da arrecadação.Evidentemente, é certo que, nessa estrutura, haverá tributoscom características fortemente regressivas, ao lado de outros comcaracterísticas claramente progressivas. Assim, no frigir dos ovos,a estrutura tributária de um país será progressiva ou regressivaconforme o peso de cada imposto no conjunto dos tributos. De uma forma geral, pode-se afirmar que os sistemastributários onde predominam os impostos indiretos sãoinvariavelmente regressivo. Já os sistemas tributários ondepredominam os impostos diretos sobre a renda e o patrimônio,tendem a ser proporcionais ou eventualmente progressivos.5. Carga Fiscal O conceito de carga fiscal ou tributária, como o próprio nomesugere, corresponde a uma medida do ônus ou sacrifício impostopelo governo à sociedade de forma a gerar os recursos parafinanciar a produção de bens e serviços públicos e semi-públicos. Tecnicamente falando, a carga tributária mede a proporção doproduto ou da renda interna que o governo arrecada sob a formade impostos diversos. A carga tributária corresponde, assim, a umpercentual do produto do país. Existem dois conceitos básicos de carga tributária: a cargatributária bruta (CTB) e a carga tributária líquida (CTL). A arrecadação tributária bruta engloba todos os tributosrecolhidos, a qualquer título, pelo governo em seus três níveis(União, Estados e Municípios), aí incluídos todos os tipos detributos, como os impostos indiretos e diretos, taxas, contribuições1 É de se notar que um imposto do tipo “per capita” (lump-sum tax) é regressivo, pois quanto maiora renda do indivíduo menor é a alíquota média em relação à sua renda. www.pontodosconcursos.com.br
  45. 45. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 8 PROFESSOR MOZART FOSCHETEde melhoria, contribuições previdenciárias e outras contribuiçõessociais (Cofins, FGTS, PIS/Pasep, etc). A carga tributária brutapode ser assim definida: Carga tributária bruta (CTB) é um índice (dado empercentagem) definido pela relação entre a arrecadação tributáriatotal e o produto interno bruto (PIB) a preços de mercado. Ou, CTB = Receita tributária total/ PIBpm A Tabela 4 mostra a evolução da CTB, no Brasil, pelos trêsníveis de governo, desde 1947. Por ali se vê que a carga tributáriabruta praticamente dobrou entre os anos 50 até meados dadécada passada, a despeito de várias oscilações observadas aolongo do período. Isso ocorreu tanto a nível global, como a nívelda União. Já a nível dos Estados, a carga tributária bruta seelevou cerca de 70%, no período, enquanto, no caso dosmunicípios, a CTB caiu paulatinamente ao longo do período, tendose recuperado mais recentemente. De outra parte, analisando-se as médias, por decêndio,verifica-se que houve uma ligeira queda da carga tributária nosanos 80, relativamente à década de 70, mas, já nos primeiros seisanos desta década, a carga tributária voltou a crescer, situando-se, na média, em 27,8% - taxa esta superior inclusive à médiaregistrada nos anos 70 (25,5%). Um fato interessante a observar é que, quando se analisa aevolução da carga tributária global (isto é, para o Brasil como umtodo), constata-se que existe uma estreita relação entre nível daatividade econômica e arrecadação tributária. Assim, para umadada estrutura tributária, em períodos de recessão, a cargatributária se reduz e, em períodos de expansão econômica, a cargaaumenta. Ademais, observa-se que os constantes planos deestabilização adotados no País desde o Plano Cruzado, em 1986 –isto é, os famosos choques heterodoxos, como o Plano Bresser(1987), Plano Verão (Mailson, 1989), Plano Collor (1990), etc. –afetaram de forma significativa a carga tributária, contribuindopara as oscilações apresentadas ano a ano. Tabela 4 Brasil: Evolução da Carga Tributária Bruta (% do PIB) www.pontodosconcursos.com.br
  46. 46. CURSOS ON-LINE – FINANÇAS PÚBLICAS 9 PROFESSOR MOZART FOSCHETEPeríodo União Estados Municípios Brasil1947/1957 9,53 4,53 1,13 15,201958/1967 11,28 5,61 0,93 17,811970 17,33 7,95 0,70 25,71975 - - - 26,21980 - - - 23,21985 - - - 21,91990 - - - 29,61994 19,62 7,66 1,33 28,51970/1979 - - - 25,481980/1989 - - - 23,011990/1995 - - - 27,82Fonte: i) Conjuntura Econômica, Contas Nacionais, FGV, para os dados de “Brasil”. ii) Coget/SRF/MF para os dados desagregados por níveis de governo(Citado por José Rui.G.Rosa, texto mimeografado, nov/97. De 1947 a 1957, a carga tributária girou entre 15% e 16%do PIB. Já no deze anos seguintes, se elevou ligeiramente parauma média em torno de 17%. A primeira mudança significativaocorreu após a Reforma Tributária introduzida em 1966, quando aCTB média do período 1966-69 saltou par 22,4%. Na primeirametade dos anos 70 – época do “milagre brasileiro” – a cargatributária se elevou para uma média de 26%, mas já a partir de1976 inicia uma processo de queda paulatina que se estende até ofinal dos anos 80, quando retroage a níveis inferiores ao daReforma de 1966, atingindo, em 1989, 21,8%. No entanto, em 1990, mercê das várias medidas embutidasno Plano Collor, a carga tributária dá um salto, atingindo 29,6% -um nível recorde na história tributária brasileira. Uma das razõespar isso foi o fato de o Governo, à época, ter permitido opagamento de impostos com os recursos retidos ou “confiscados”– já que os contribuintes optaram por pagar seus impostos comesses recursos temerosos que estavam de não recuperá-los deoutra forma. Interessante observar é que a carga tributária tem crescidode forma ininterrupta no Brasil desde meados dos anos 90. Já noano 2000, a carga tributária bruta atingiu cerca de 32% do PIB, www.pontodosconcursos.com.br

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