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1. São Luís – MA, 23 a 26 de agosto 2005
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A ESTRATÉGIA DE DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
E OS IMPACTOS SOBRE O SERVIÇO SOCIAL
Clara Vaz Pereira
*
RESUMO
Este artigo procura pensar como as tendências de descentralização das
políticas sociais têm influenciado o trabalho do assistente social.
Compreende-se que esta inserção não pode ser pensada isoladamente,
devendo referenciar-se em alguns parâmetros postos pela atualidade: a
prática profissional deve ser analisada a partir de sua relação com o Estado
que a emprega, as demandas sociais, o mercado de trabalho e o projeto
político que fundamenta sua ação.
Palavras-chave: gestão das políticas públicas, descentralização, Serviço
Social.
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ABSTRACT
This article is an attempt to think how public politcs decentralization is
transforming Social Workers doing. This professional insertion must not be
comprehended by an isolated way. It must be realized in accordig to external
parameters: Social Workers doing must be interpreted in its relations with
State, social claims, job market and the political project that bases its action.
Keywords: public politics management, descentralization, Social Work.
1 INTRODUÇÃO
A tendência à municipalização deve ser entendia em relação ao contexto
político no qual ela foi gestada. O final dos anos 1970 e a década de 1980 trouxeram novo
impulso à política no país, um quadro histórico muito específico. Em função do
cerceamento provocado pela ditadura, a sociedade se envolve no processo de reabertura
dos canais de participação e pressão social, discutindo aspectos como a descentralização,
a democracia, o acesso e a universalidade das políticas em geral.
O esgotamento do regime autoritário coloca uma nova forma de atendimento
às demandas sociais. A política de assistência é fortemente influenciada e reconstruída a
partir de então. A assistência social tem sido a estratégia mais utilizada pelo Estado
brasileiro para enfrentar a questão social, na tentativa de diminuir a pobreza. A esfera
*
Assistente Social, Residente de Serviço Social no Hospital Universitário Pedro Ernesto, Mestranda em Serviço
Social – UERJ
1
Este artigo discute estudos iniciados na UFJF, como bolsista de Iniciação Científica do CNPq. Como
desdobramentos iniciais apresentam-se um Trabalho de Conclusão de Curso e um projeto de Mestrado em
andamento na FSS/UERJ.

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pública municipal, seguindo as diretrizes constitucionais de descentralização, passa a ser
responsável pelo atendimento das demandas ligadas à infância e adolescência, família,
maternidade, pessoas portadoras de deficiência, velhice e promoção da integração no
mercado de trabalho.
A gestão descentralizada das políticas admite que cada município estabeleça
seu perfil de atendimento, tendência que reconhece as diferenças entre as várias regiões
do país. Os fundamentos desta lógica procuram recuperar as bases federativas nacionais,
redistribuindo funções e responsabilizando a esfera local. Exatamente neste ponto
encontra-se uma questão importante: a distribuição de poder em um país marcado pelo
centralismo e ineficiência das políticas. A descentralização, inaugura – ao menos em tese
– o rompimento com lógicas autoritárias e impositivas, tão caras ao amadurecimento
político brasileiro. Como apontam Souza, Monnerat e Senna(2001), “diferentes regimes
autoritários utilizaram largamente as políticas sociais como objeto de troca política e
estratégia de cooptação de grupos sociais”.
A regulamentação da assistência como direito, politiza a questão
anteriormente tratada como benesse e motivação pessoal. Considerada uma possibilidade
de atuação do Serviço Social, a assistência apresenta-se ao debate profissional permeada
por contradições. Neste campo, o fazer profissional do assistente social é marcado pela
tentativa de superar o assistencialismo, elaborando e implementando políticas que
atendam às demandas locais, ampliando a participação e o acesso da população.
Diante destas considerações, apresenta-se a discussão central deste artigo:
pensar a descentralização da política de assistência entrecruzada com os aspectos locais
e as possibilidades de intervenção do Serviço Social. O pano de fundo deste debate é a
política de assistência social do município de Juiz de Fora. No primeiro tópico será
debatida a assistência social como política pública, os contornos que ela adquire na
realidade brasileira. Em um segundo momento, a análise busca o aprofundamento,
trazendo aspectos da realidade de Juiz de Fora. Finalizando, serão discutidas algumas
nuanças captadas pela pesquisa de campo, destacando o espaço conquistado pelo
Serviço Social no município, tendência parametrada pelas diretrizes constitucionais de
autonomia e descentralização da política.
2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO POLÍTICO BRASILEIRO
As políticas sociais são uma forma do Estado incorporar as demandas
socialmente postas. Consideradas como um aparato de legitimação do Estado burguês,

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elas se definem enquanto formas de administrar a miséria, atendendo simultaneamente ao
capital e ao trabalho, desconstruindo seu caráter de luta de classes.
O conteúdo ideológico definido pelas instituições assistenciais e pelo Estado,
enfatiza ou disfarça a carga política destas ações, fazendo pesar a ajuda ou a participação
e o direito. O aspecto assistencial não se trata, portanto, do serviço que é oferecido, mas
sim da conotação que lhe é conferida – como explica Sposati e outros (1985, p. 29):
É o mecanismo assistencial que configura a exclusão enquanto mantém o
trabalhador na condição de assistido, beneficiário ou favorecido pelo Estado e não
usuário, consumidor e possível gestor de um serviço a que tem direito.
O assistencialismo traz a marca de uma gestão excludente, balizada por
algumas características recorrentes. Uma delas se funda na triagem dos usuários. Ao
atestar carências e definir critérios de seleção, o profissional que realiza a política justifica
esta exclusão no fato da política ser compensatória de carências e na escassez de
recursos. Com isto é possível traçar uma escala na qual apenas os muito carentes devem
ser assistidos pelo benefício – que não é um direito, mas uma compensação. A seleção
sócio-econômica, atribuição privativa do assistente social, passa a ser sua marca
profissional, algo que ajuda a justificar sua inserção no mercado e, discretamente, contribui
para a solidificação de práticas assistencialistas discriminatórias.
Outra característica assistencial comum aos serviços públicos é o caráter
emergencial, visando atender exclusivamente a situações precárias. No discurso da
emergência não se manifesta a preocupação com a qualidade, e os programas sociais são
reduzidos a atendimentos parcializados. As políticas sociais são resumidas à diminuição
de conflitos e, pautando-se em ações humanizadas, agravam a condição de miséria e
desinformação da população. Estas ações podem, esporadicamente, reduzir a pobreza,
mas não incidem sobre as desigualdades. As políticas sociais acabam por encenar o
atendimento, simulando a prestação de serviços. Mas na verdade, elas respondem à
necessidade estatal de legitimar suas ações, remontando a política enquanto emergencial,
alicerçada na tutela, favor e humanização do Estado.
Mas a condição de beneficiário não é a única alternativa de gestão dos
recursos assistenciais. A questão social, desta forma, não se restringe às carências e
à ação do Estado. Sua outra face remonta às pressões da sociedade civil, dos
movimentos sociais e da classe trabalhadora, como meio de resistência e busca pela
cidadania. A questão social é um espaço de manifestação das contradições da sociedade.
Outra forte marca do assistencial é o alijamento de seus “beneficiários” do
processo de definição da política. Esta postura dramatiza os quadros de desinformação, e
transfere o atendimento social para o campo da não-política.

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Neste percurso, a municipalização da política exerce papel importante. A
política sócio-assistencial passa ser pensada na singularidade da cada município,
ampliando as possibilidades de uma intervenção mais condizente com os aspectos e
conflitos locais. Recorrendo novamente à Souza, Monnerat e Senna(2001), percebemos
como a descentralização pode aproximar os usuários à gestão: “com a municipalização,
novos atores sociais ganham visibilidade, remodelando a arena política decisória e
introduzindo novas questões”. A existência destes mecanismos não significa sua
materialização, mas aponta para práticas ligadas ao controle social.
A indicação constitucional pela descentralização ainda precisa vencer algumas
situações reais. O contexto de retração do Estado, a suposta crise das políticas públicas, o
autoritarismo ainda vigente, o desvio de recursos e a descrença na atividade política
apresentam-se como desafios.
O caminho aberto por esta discussão permite questionar como a ação do
assistente social pode ser difusora de ideologia no reconhecimento das demandas sociais,
como demandas de classe. Movimento que se concretiza especialmente no campo das
políticas sociais. Mediante a conjuntura atual, o assistente social tem sua prática
questionada, à medida que é impelido a trabalhar com políticas discriminatórias e
precarizadas, desafiando seu compromisso ético-profissional
O trabalho do assistente social deve se erguer sobre a compreensão destes
determinantes, para que sua atuação produza respostas coerentes com o contexto
histórico no qual ela se produz. O assistente social deve ser um profissional capaz de
compreender os processos da sociedade burguesa; seu conflito de interesses, sua forma
de dominação e as possibilidades de enfrentamento e resistência à exploração. Dotado
dessa visão e fundamentado pelos instrumentos profissionais – código de ética, lei de
regulamentação da profissão e reflexividade – o assistente social adquire clareza para
atuar em favor da classe trabalhadora, através das políticas sociais, na esfera pública.
3 O ESPAÇO DO SERVIÇO SOCIAL NA ASSISTÊNCIA
A execução, elaboração, e avaliação das políticas públicas de assistência são
atribuições conferidas aos assistentes sociais. O atendimento dessas demandas, no
entanto, depende das configurações da sociedade e do modelo governamental. Ao tentar
acompanhar as necessidades e reivindicações sócio-históricas, a esfera pública submete-
se à orientação da política local, regional e nacional. No contexto da descentralização, é
inviável o estabelecimento de parâmetros universais à política de atendimento e,
conseqüentemente, ao trabalho do assistente social.

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Considerando que o foco deste trabalho está voltado para a discussão
descentralização/atendimento local/inserção do Serviço Social, não serão aprofundadas as
questões relativas aos conteúdos da política. Aqui serão priorizados os aspectos que
interligam estes três vetores e conformam situações específicas e singulares.
As informações coletadas tanto pelas entrevistas, quantos por meio de
documentos, permitiram construir uma imagem muito interessante do espaço de trabalho
do assistente social na política sócio-assistencial de Juiz de Fora. O vínculo estabelecido
para realização do trabalho exige do profissional a maior parte de seu tempo, praticamente
inviabilizando um segundo emprego. Em contrapartida, a instituição absorve parte da mão-
de-obra disponível garantindo-lhe direitos trabalhistas e valorizando a experiência
adquirida. Os assistentes sociais que atuam neste campo constroem seu trabalho sobre
bases institucionais bem consolidadas. Desta forma, sua rotatividade é baixa e sua
experiência e dedicação são indicadores importantes na busca por ascensão profissional.
Estes dados se contrapõem às tendências mais correntes do mercado de
trabalho do assistente social hoje, que indicam crescente terceirização e precarização dos
vínculos de emprego, com transferência de responsabilidade na execução da política
assistencial para o terceiro setor. Sobre esta tendência Iamamoto (2003, p. 126) destaca:
Nesses novos tempos, em que se constata a retração do Estado no campo das
políticas sociais, amplia-se a transferência de responsabilidade para a sociedade
civil no campo da prestação de serviços sociais. Esta vem se traduzindo, por um
lado, em um crescimento de parcerias do Estado com Organizações Não-
Governamentais, que atuam na formulação, gestão e avaliação de programas e
projetos sociais [...]Trata-se de uma das formas de terceirização da prestação de
serviços sociais, evitando-se a ampliação do quadro de funcionários públicos.
A autora destaca a importância das mudanças trazidas pela Constituição de
1988, a interiorização do atendimento às demandas. Desta forma, um dos campos de
maior expansão tem sido a inserção profissional nos conselhos municipais, seja na
implantação, capacitação de conselheiros, mobilização popular, entre outros. Esta
tendência à participação da sociedade civil junto às decisões do Estado revela-se a
moderna gestão social.
No entanto estas atividades podem ser consideradas acessórias, à medida que
subsidiam o funcionamento das políticas públicas. No município de Juiz de Fora o trabalho
do assistente social se materializa também sob outro enfoque, com mais presença na
elaboração e execução das políticas sociais junto ao poder local. Pode-se dizer que a
municipalidade ainda assegura a ação do assistente social nos moldes tradicionais – sem
que isso impeça a inserção destes profissionais nos novos espaços.

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A ênfase na inserção do assistente social na esfera pública é bastante peculiar
no mercado de trabalho atualmente. Em pesquisa realizada no município de São Paulo2
percebe-se que as atuais configurações deste mercado indicam a precarização dos
vínculos e do atendimento à política assistencial. Alguns dados demonstram essa condição
tais como o fato de que PMSP não contrata assistentes sociais desde 1988. Diante do um
encolhimento e envelhecimento deste quadro profissional, ele vem sendo gradativamente
substituído em suas funções por aqueles contratados temporariamente pelas organizações
da sociedade civil. Observa-se que a própria política de assistência encontra-se
pulverizada em iniciativas da sociedade civil, financiadas pelo recurso público em sua
maioria.
Na contraposição entre as duas realidades constata-se que a forma de
organização do poder municipal direciona o tipo de trabalho realizado pelos profissionais
da política. O assistente social, portanto, tem seus objetivos profissionais
atravessados pelas diretrizes municipais de elegibilidade e administração das
demandas urbanas. Com isto, a lógica da política municipal, sua forma de gestão e
financiamento definem a estruturação do trabalho do Serviço Social.
O estudo indica que a Constituição de 88, com suas características de
descentralização e municipalização, permite a construção de formas específicas de
enfrentamento da questão social. Em conseqüência, o trabalho do assistente social é
profundamente marcado pelos objetivos estabelecidos pela municipalidade. A profissão se
localiza entre o poder local e os segmentos populacionais passíveis de serem incluídos
nesta política, atuando na gestão do espaço da cidade. Esses elementos parecem tecer as
possibilidades de financiamento, empregabilidade e atuação do assistente social.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os dados aqui apresentados são fruto de um estudo maior que transita pela
formação profissional, mercado de trabalho, conteúdos ideológicos e questões políticas
que envolvem a prática do Serviço Social. Todavia, dadas as possibilidades desta
comunicação, foi necessário estabelecer recortes, priorizando um determinado percurso.
A análise destes dados, que não pode ser considerada concluída, revelou que
a cidade possui uma rede de atendimento sócio-assistencial bastante organizada, uma
2
Dados extraídos do Projeto Integrado O trabalho do assistente social na esfera pública: natureza,
atribuições e particularidades, que investiga a realidade profissional dos municípios de São Paulo e Juiz de
Fora em um estudo comparativo.

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estrutura que valoriza o trabalho do Serviço Social e oferece possibilidades de
profissionalização da política.
Não se propõe aqui uma interpretação inocente dos processos políticos que
envolvem a permanência da profissão nos quadros de atendimento e elaboração da
política. Em nenhum momento foi descartada a compreensão do trabalho profissional
enquanto difusor de ideologia e produtor de consensos, características elementares da
própria emersão do Serviço Social. Todavia, não se pode ignorar as proporções da política
implementada em Juiz de Fora e a participação do trabalho do assistente social neste
espaço.
O conjunto de dados e depoimentos obtidos na pesquisa permite perceber que
o movimento de descentralização e municipalização da política promove um
contingenciamento do fazer profissional. Este contingenciamento não significa
cerceamento da ação, mas a constituição de um campo, um espaço de atuação com
parâmetros e objetivos que precedem as intenções profissionais.
Basta considerar que em meio ao discurso da despolitização da assistência,
apelo ao solidarismo e ao voluntarismo, a instituição prioriza a contratação e o
estabelecimentos de vínculos fixos com os assistentes sociais. Além disso, pode-se
observar que o corpo de assistentes sociais mantido pela municipalidade amplia-se a cada
ano.
Neste sentido, deve-se observar a autonomia do poder municipal na
construção das políticas sociais e no estabelecimento dos objetivos desta política, face às
características urbanas. Desta forma, a profissão não tem seus determinantes claramente
expostos, cabendo ao trabalhador da política decifrar e atribuir significados aos vetores
que se apresentam em sua prática. Esta indicação afirma a interação entre teoria e prática
na direção do aprimoramento intelectual como instrumento fundamental para uma
atuação consistente.
É premente nesta perspectiva pensar o trabalho do assistente social não em
sua generalidade, mas de acordo com as particularidades que condicionam a ação.
Compreende-se que explicações genéricas não dão conta de aprofundar a diversidade de
questões que cercam as diferentes dinâmicas de trabalho postas ao Serviço Social.
Observa-se portanto, que o trabalho do assistente social – incorporado ou não, pela esfera
pública – precisa ser visualizado em sua singularidade, evitando generalizações que mais
obscurecem do que explicam o real.

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