apostila direito administrativo descomplicado

1. Direito Administrativo – LFG – Intensivo I
Prof.: Fernanda Marinela
 Indicação Bibliográfica:
- CABM
- JSCF
- Fernanda Marinela
 Leituras Obrigatórias:
- CR/88
- Lei 9.784/99
- Lei 8.666/93 (com as alterações das Leis 11.763 e 11.783, de 2008)
- Lei 10.520/02
- Lei 9.986/00
- Lei 11.107/05 (+/-)
- Lei 8.987/95
- DL 25/1937
 Dicas extras:
- Leitura de lei seca e de Informativos
- Cadastro no push para receber por e-mail a movimentação das ações mais relevantes para a
matéria.
ÍNDICE
INTRODUÇÃO:..........................................................................................................................................5
Direito:.....................................................................................................................................................5
Direito Administrativo:............................................................................................................................5
Fontes do Direito Administrativo:...........................................................................................................6
Sistemas Administrativos – Mecanismos de Controle: ..........................................................................7
Estado x Governo x Administração:........................................................................................................7
Atividade Administrativa:......................................................................................................................10
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:............................................................................................11
Aspectos preliminares e Conceito:.........................................................................................................11
Princípios como normas integrantes do sistema jurídico:......................................................................11
Princípios que compõem o Regime Jurídico Administrativo:...............................................................12
Pedras de toque do Direito Administrativo:...........................................................................................12
Princípios previstos no art. 37, caput, CR:.............................................................................................13
1) Legalidade: ...................................................................................................................................13
2) Impessoalidade: ............................................................................................................................14
3) Moralidade: ...................................................................................................................................15
4) Publicidade: ..................................................................................................................................16
5) Eficiência: .....................................................................................................................................18
Outros Princípios:..................................................................................................................................19
1) Isonomia: ......................................................................................................................................19
2) Contraditório e Ampla Defesa: .....................................................................................................20
3) Razoabilidade e Proporcionalidade:..............................................................................................22
4) Continuidade:.................................................................................................................................23
5) Autotutela:.....................................................................................................................................24
6) Especialidade:................................................................................................................................25
7) Presunção de Legitimidade:...........................................................................................................25
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2. REFORMA ADMINISTRATIVA:...........................................................................................................27
Introdução:.............................................................................................................................................27
Mutação do modelo de Estado e de Administração Pública:.................................................................27
Os 4 núcleos de atividades do Estado e as novas figuras da Administração:........................................31
Síntese dos novos rumos da Administração Pública Brasileira:............................................................34
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:..........................................................................35
Introdução:.............................................................................................................................................35
Administração Direta e Administração Indireta:...................................................................................35
Formas de prestação da atividade administrativa:.................................................................................36
Descentralização:...................................................................................................................................40
Relação Estado x Agente:......................................................................................................................44
Órgãos Públicos:....................................................................................................................................45
→ Características dos órgãos públicos:.............................................................................................45
→ Classificações de órgãos públicos:................................................................................................46
Pessoas Jurídicas que compõem a Administração Pública Indireta:.....................................................47
Fundações:.............................................................................................................................................49
Autarquias:.............................................................................................................................................51
Conselhos de Classe:..............................................................................................................................53
Autarquias de Regime Especial:............................................................................................................54
Agências Reguladoras:...........................................................................................................................55
Agências Executivas:.............................................................................................................................61
Consórcios Públicos:..............................................................................................................................65
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista:..........................................................................66
ENTES DE COOPERAÇÃO / PARAESTATAIS:...................................................................................71
Serviço Social Autônomo – “Sistema S”:..............................................................................................71
Entidades de Apoio:...............................................................................................................................73
Organização Social (OS):......................................................................................................................74
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP):...........................................................77
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:.....................................................................................80
Introdução:.............................................................................................................................................80
Características:.......................................................................................................................................81
Poder Vinculado e Poder Discricionário:..............................................................................................81
Poder Regulamentar:..............................................................................................................................81
Poder Hierárquico:.................................................................................................................................85
Poder Disciplinar:..................................................................................................................................85
Poder de Polícia:....................................................................................................................................87
Quadro Sinóptico:..................................................................................................................................89
ATO ADMINISTRATIVO:.......................................................................................................................92
Conceitos Gerais:...................................................................................................................................92
Conceito de Ato Administrativo:...........................................................................................................94
Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo:.................................................................................94
Quadro Comparativo:.............................................................................................................................95
- Sujeito Competente ou Competência:.............................................................................................96
- Forma:..............................................................................................................................................98
- Motivo:............................................................................................................................................99
- Objeto:...........................................................................................................................................100
- Finalidade:.....................................................................................................................................101
Outras considerações sobre os elementos do ato administrativo:........................................................102
Atributos do ato administrativo:..........................................................................................................103
Classificação dos atos administrativos:...............................................................................................103
Modalidades de ato administrativo:.....................................................................................................104
Formação e Efeitos dos atos administrativos:......................................................................................104
Extinção dos atos administrativos:.......................................................................................................105
Anulação do ato administrativo:..........................................................................................................106
Revogação de ato administrativo:........................................................................................................106
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3. Convalidação x Sanatória x Estabilização:..........................................................................................107
PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA NO DIREITO ADMINISTRATIVO:..............................................108
Segurança jurídica como fundamento dos institutos:..........................................................................108
Prescrição:............................................................................................................................................108
decadência:...........................................................................................................................................110
CONTROLE JUDICIAL DOS COMPORTAMENTOS PÚBLICOS:...................................................112
Aspectos preliminares:.........................................................................................................................112
Limites do controle judicial do comportamento público:....................................................................112
Controle judicial dos atos vinculados e dos atos discricionários:........................................................113
Os efeitos do silêncio administrativo e o controle da omissão administrativa ilícita:.........................115
Controle do ato político:......................................................................................................................116
LICITAÇÃO:...........................................................................................................................................118
Conceito e Finalidades:........................................................................................................................118
Obrigação de licitar – Sujeitos:............................................................................................................118
Competência para legislar em matéria de licitações:...........................................................................119
Princípios em matéria de licitações:....................................................................................................120
Hipóteses de contratação direta:..........................................................................................................120
→ Dispensa:.....................................................................................................................................120
→ Inexigibilidade:...........................................................................................................................121
Alguns conceitos importantes:.............................................................................................................122
Modalidades de Licitação:...................................................................................................................122
A) Em razão do Valor:.....................................................................................................................123
- Concorrência:.................................................................................................................................123
- Tomada de Preços:.........................................................................................................................123
- Convite:.........................................................................................................................................124
B) Em razão do Objeto:...................................................................................................................125
- Leilão:...........................................................................................................................................125
- Concurso:.......................................................................................................................................125
- Pregão:...........................................................................................................................................126
→ Observações Finais:....................................................................................................................127
Procedimento:......................................................................................................................................128
Procedimento do Pregão:.....................................................................................................................132
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS:...................................................................................................135
Introdução:...........................................................................................................................................135
Conceito:..............................................................................................................................................135
Características:.....................................................................................................................................135
Formalidades do contrato administrativo:...........................................................................................136
Cláusulas necessárias dos contratos administrativos:..........................................................................137
Garantia:...............................................................................................................................................137
Duração do contrato:............................................................................................................................137
Cláusulas Exorbitantes:........................................................................................................................138
Exceptio non adimpleti contractus:......................................................................................................141
Extinção do contrato:...........................................................................................................................142
SERVIÇOS PÚBLICOS:.........................................................................................................................143
Conceito:..............................................................................................................................................143
Princípios aplicáveis:...........................................................................................................................143
Estrutura:..............................................................................................................................................144
Classificação:.......................................................................................................................................145
Delegação de serviço público:.............................................................................................................146
Concessão de serviço público:.............................................................................................................147
A) Concessão comum de serviço público:.......................................................................................147
B) Concessão especial ou Parceria Público-Privada:.......................................................................150
Permissão de serviço público:..............................................................................................................151
Autorização de serviço público:...........................................................................................................153
AGENTES PÚBLICOS:..........................................................................................................................154
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4. Introdução:...........................................................................................................................................154
Conceitos importantes:.........................................................................................................................154
Classificação dos agentes públicos:.....................................................................................................154
Acessibilidade:.....................................................................................................................................157
Questões jurisprudenciais sobre o concurso público:..........................................................................159
Estabilidade dos Servidores:................................................................................................................161
Sistema Remuneratório:.......................................................................................................................163
Teto Remuneratório:............................................................................................................................164
Acumulação de cargos:........................................................................................................................165
Aposentadoria:.....................................................................................................................................166
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO:......................................................................................171
Considerações gerais:...........................................................................................................................171
Princípios Justificadores:.....................................................................................................................171
Evolução da responsabilidade civil do Estado:....................................................................................171
Aspectos constitucionais:.....................................................................................................................173
Características do dano indenizável:....................................................................................................175
Ação de Responsabilidade Civil:.........................................................................................................176
Prazo Prescricional:.............................................................................................................................177
Observações importantes:....................................................................................................................177
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE:.........................................................................178
Aspectos preliminares:.........................................................................................................................178
Evolução histórica da Propriedade:.....................................................................................................178
Função Social da Propriedade:.............................................................................................................180
Considerações Gerais:..........................................................................................................................181
Mecanismos de Intervenção:................................................................................................................182
Formas de Intervenção:........................................................................................................................183
Desapropriação Indireta:......................................................................................................................183
Limitação Administrativa:...................................................................................................................184
Servidão Administrativa:.....................................................................................................................186
Requisição Administrativa:..................................................................................................................188
Ocupação Temporária:.........................................................................................................................189
Tombamento:.......................................................................................................................................190
Desapropriação:...................................................................................................................................193
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5. (01/08/08)
 INTRODUÇÃO:INTRODUÇÃO:
• Direito:
→ Conceito: conjunto de regras e princípios impostos coativamente pelo Estado que vão
disciplinar a coexistência pacífica dos seres em sociedade.
→ Subdivisões:
- Direito Interno: relações internas ao território
- Direito Internacional: relações externas ao território
- Direito Público: é aquele que se preocupa com a satisfação do interesse público.
Na busca desse interesse público ele regulamenta, define a atuação do Estado.
- Direito Privado: é aquele que se preocupa com os interesses dos particulares.
→ Direito Público x Ordem Pública:
Não são sinônimos! Uma regra de ordem de pública é aquela regra inafastável,
imodificável pela vontade das partes. Toda regra de direito público também é uma regra de
ordem pública, mas o inverso não é verdadeiro: nem toda regra de ordem pública é regra de
direito público (ex.: regras sobre capacidade civil, impedimentos matrimoniais, etc., são regras
de direito privado e são inafastáveis pela vontade das partes). Ou seja, também se encontram
regras de ordem pública no direito privado. O conceito de ordem pública, portanto, é mais
abrangente do que o conceito de direito público.
• Direito Administrativo:
As divergências doutrinárias existentes tem como origem a discussão quanto ao objeto do
Direito Administrativo. Inicialmente a Corrente Legalista ou Exegética afirmava que o Direito
Administrativo se preocupava somente com o estudo da lei seca. Esta corrente foi criticada
porque só o estudo da lei é pouco para ser o objeto do Direito Administrativo como um todo,
seria preciso também o estudo de princípios para definir o objeto do DA. Por isso foram criados
alguns Critérios ou Teorias para definir o Direito Administrativo:
a) Critério do serviço público: o Direito Administrativo estudava todo o serviço prestado
pelo Estado, ou seja, se o Estado prestou o serviço a matéria era de DA, caso contrário não era.
Não é um critério válido no Brasil porque, na verdade, não é todo serviço prestado pelo Estado
que será objeto do DA e nem podemos falar somente em serviços quando se fala em DA.
b) Critério do Poder Executivo: o DA não tem como objeto de estudo tão somente o Poder
Executivo. Também não é um critério válido no Brasil.
c) Critério das Relações Jurídicas: o DA estuda toda a relação jurídica do Estado.
Também não é admitida porque o DA não estuda todas, mas somente algumas relações jurídicas
(caso contrário não seria necessária a existência dos demais ramos do direito).
d) Critério Teleológico: trazido pelo doutrinador Osvaldo Aranha Bandeira de Mello (pai
de CABM); é um conceito aceito no Brasil, mas foi dito como insuficiente; segundo este
critério, o DA é um conjunto de regras e princípios. É mesmo um conceito muito simplório. Os
critérios que o sucederam foram sempre aceitos, mas sempre na tentativa de melhorar este
critério teleológico.
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6. e) Critério Residual ou Negativo: segundo este critério, o DA é definido por exclusão – o
DA não se preocupa com a função jurisdicional e nem com a função legislativa do Estado, ele
fica com a atividade residual. Também não é um critério suficiente.
f) Critério de distinção da atividade jurídica e da atividade social do Estado: o DA se
preocupa com a atividade jurídica e não com a atividade social do Estado, por isso é preciso
fazer uma distinção entre elas. Há atividades sociais do Estado sim, mas o DA se preocupa com
a atividade jurídica do Estado, inclusive com o aspecto jurídico das atividades sociais (ex.:
controle sobre as contas das bolsas escola, família, etc.)
g) Critério da Administração Pública: trazido pelo doutrinador HLM; é o aceito no Brasil
como mais completo, pois é uma soma dos conceitos / critérios anteriores. Assim, de acordo
com este critério, pode-se afirmar que Direito Administrativo é um conjunto harmônico de
princípios e regras que rege os órgãos públicos, os agentes públicos e a atividade
administrativa como um todo, realizando de forma direta, concreta e imediata, os fins
desejados pelo Estado.
→ OBS.: (explicação de porque se trata da soma dos critérios anteriores)
Este conjunto harmônico de princípios e regras nada mais é do que o Regime Jurídico
Administrativo.
Quem estabelece os fins desejados pelo Estado é o Direito Constitucional, o DA apenas
executa, realiza os fins e objetivos do Estado. Por esta razão, estas duas disciplinas andam
sempre juntas.
→ Realização direta, concreta e imediata:
- A função do Estado será direta ou indireta se depender ou não de provocação. A função
administrativa é direta porque não depende de provocação. A função que depende de
provocação é a jurisdicional (a Jurisdição é inerte).
- A realização de forma concreta exclui a função abstrata do Estado; significa que a
função administrativa tem destinatários determinados e produz efeitos concretos (ao contrário da
função legislativa, que é abstrata).
- A função imediata do Estado é a atividade jurídica, que se diferencia da função mediata,
que é aquela correspondente à atividade social (o DA não se preocupa com o social).
Os critérios que mais caem nos concursos são: critério teleológico, critério do Poder
Executivo e, é claro, o critério da Administração Pública.
• Fontes do Direito Administrativo:
Fonte é aquilo que leva ao surgimento de alguma coisa.
São as seguintes as fontes do DA:
1) Lei em sentido amplo (qualquer espécie normativa) → atenção: o nosso ordenamento
jurídico, segundo a denominação do STF, tem uma estrutura escalonada, assim, as normas
inferiores devem ser compatíveis com as superiores, e todas elas devem ser compatíveis com a
CR/88. A esta idéia de compatibilidade o STF deu o nome de “relação de compatibilidade
vertical”. Ou seja, o ato administrativo tem que ser compatível com a lei e tem que ser
compatível com a CR/88.
2) Doutrina → é o resultado do trabalho dos estudiosos; no DA a doutrina é muito
divergente e, ainda, tem como tendência ser mais universal, portanto, muitas vezes ela não
esclarece todas as questões.
3) Jurisprudência → tem um caráter mais nacionalista, mais local, por isso pode ser mais
útil. Jurisprudência são julgamentos reiterados num mesmo sentido (é diferente de uma simples
decisão isolada). Quando se trata de uma jurisprudência consolidada, sedimentada no Tribunal,
ela pode se tornar Súmula deste Tribunal. Súmula no Brasil tem valor de orientação, mas
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7. algumas podem ter efeito vinculante, a partir da EC 45, sendo que, para que a súmula ganhe este
efeito vinculante, é preciso que ela seja submetida a um procedimento próprio previsto na Lei
11.417. A Súm. vinculante obriga os administradores e demais órgãos do PJ, ou seja, ninguém
poderá julgar em sentido contrário.
4) Costume → no Brasil, costume nem crime e nem exime obrigação; nada mais é do que a
prática habitual acreditando ser ela obrigatória.
5) Princípios Gerais do Direito → são os princípios que compõe o alicerce do nosso Direito;
na sua maioria são regras implícitas (eles não precisam estar escritos) – exs.: ninguém pode
beneficiar-se da própria torpeza; aquele que causar dano a outrem tem que indenizar; vedação ao
enriquecimento sem causa.
• Sistemas Administrativos – Mecanismos de Controle:
Quem pode controlar os atos praticados pelo administrador?
→ Sistemas:
1) Contencioso Administrativo ou Sistema Francês: segundo este sistema, quando o
ato é praticado pela Administração, ele deve ser revisto pela própria Administração (em regra),
admitindo-se, excepcionalmente, o controle pelo Poder Judiciário, em 5 hipóteses (rol
exemplificativo):
- em caso de atividade pública de caráter privado: ex.: contrato de locação celebrado pelo Estado
com o particular (atenção: mesmo sendo um contrato de regime privado, isso não dispensará o
dever de licitar);
- quando tratar-se de ação ligada ao estado das pessoas;
- quando tratar-se de ação ligada à capacidade das pessoas;
- quando tratar-se de propriedade privada;
- quando tratar-se de repressão penal.
Obviamente, não é este o sistema adotado no Brasil.
2) Sistema de Jurisdição Única: predomina o Poder Judiciário, que é quem decide
em última instância. Mas há também o julgamento pela Administração (exs.: processo
disciplinar, processo administrativo de trânsito, etc.) que, no entanto, não impede o controle pelo
Judiciário, que será sempre possível. É o adotado no Brasil. Atenção: a EC 7, de 1977 introduziu
no Brasil o Sistema do contencioso administrativo, mas ele não saiu do papel, ou seja, o Brasil
sempre teve na prática o Sistema de Jurisdição Única.
Questão: é possível a admissão de um sistema misto de controle? Não. Não há que se falar em
sistema misto, até porque a mistura de Administração e Judiciário já e natural em qualquer dos
dois sistemas, o que há é uma preponderância de um ou de outro em cada um dos sistemas.
• Estado x Governo x Administração:
Questão: a responsabilidade civil da Administração no Brasil está sujeita, em regra, à
Teoria da Responsabilidade Objetiva?
Resposta: NÃO! Parece correta a questão, mas não está. A responsabilidade não é da
Administração, é do Estado!!!
Atenção para a diferenciação:
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8.  Estado: é uma pessoa jurídica de direito público; sob o ponto de vista constitucional, é
pessoa jurídica territorial soberana, é uma nação politicamente organizada, dotada de
personalidade própria, sendo pessoa jurídica de direito público que contém seus elementos e três
poderes. É ele que tem personalidade jurídica e tem aptidão para ser sujeito de direitos e
obrigações.
Obs.: nem sempre foi assim. Existia no Brasil a “Teoria da dupla personalidade” →
quando o Estado exercia atividade de natureza publica, tinha natureza de direito público, quando
exercia atividade de natureza privada, tinha natureza de direito privado. Mas esta Teoria está
superada e não é mais admitida no Brasil. Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar
no campo do direito público, como no do direito privado, mantendo sempre sua personalidade
de direito público.
Vale lembrar o conceito de Estado de Direito como Estado, juridicamente organizado e
obediente às suas próprias leis.
O Estado é composto de três elementos originários e indissociáveis: o povo (que
representa o componente humano), o território (que é a sua base física), e o governo soberano
(que é o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de
autodeterminação e auto-organização, emanado do povo).
Não se admite Estado independente sem soberania, isto é, sem esse poder absoluto,
indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se, segundo a vontade livre de seu
povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela força, se necessário.
 Governo: é a direção, o comando do Estado (atividade política de índole discricionária).
Para que o Estado seja independente, o governo precisa ser soberano. Soberania é independência
na ordem internacional e supremacia na ordem interna (“lá fora eu faço o que quiser e aqui
dentro quem manda sou eu”).
Na verdade, o Governo pode ser definido em diversas vertentes: em sentido formal,
Governo é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; já no seu aspecto material, é o
complexo de funções estatais básicas; e, num enfoque operacional, é a condução política dos
negócios públicos, estando constante a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação
de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente, atuando, por meio de atos de
soberania e atos de autonomia, como direção suprema dos interesses públicos.
Em resumo, é uma atividade política e discricionária, representando uma conduta
independente do administrador, como um comando com responsabilidade constitucional e
política, mas sem responsabilidade profissional pela execução.
→ O nosso Estado, segundo a tripartição clássica de Montesquieu, é dividido em 3
Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. (Atenção: Poderes do Estado é ≠ de poderes da
Administração, que são os poderes hierárquico, regulamentar, disciplinar, e de polícia).
Para cada Poder do Estado foram definidas algumas funções.
Função é uma atividade em nome e no interesse de outrem. Função pública é uma
atividade em nome e no interesse do povo. Nossos administradores exercem função pública, ou
seja, o direito e o interesse é nosso, do povo, eles são meros representantes.
Cada Poder tem funções principais (típicas – para as quais aquele Poder foi criado) e
funções secundárias (atípicas). Funções típicas de cada Poder:
- Legislativo → legislar + fiscalizar (segundo alguns autores que estão incluindo esta
função de fiscalizar dentre as funções típicas do PL)
- Executivo → administrar; executar o ordenamento vigente
- Judiciário → julgar; aplicar coativamente a lei na solução dos conflitos
Características de cada função principal:
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9. - Função legiferante: inova o ordenamento jurídico (somente esta função tem este poder).
Esta é uma função em regra abstrata, mas há, excepcionalmente, leis de efeitos concretos, que
têm cara, procedimento e forma de lei, mas que em seu conteúdo não é nada mais do que um ato
administrativo. A função legislativa tem caráter geral, aplicável erga omnes. Pode ser exercida
diretamente, independentemente de provocação, o que, contudo, não impede a provocação.
- Função jurisdicional: não inova o ordenamento jurídico. É concreta (o controle
concentrado de constitucionalidade não é a regra geral, mas a exceção). É indireta, depende de
provocação. Tem como característica essencial a intangibilidade jurídica, ou seja,
impossibilidade de mudança, imutabilidade, produção da cosa julgada (só o PJ tem esta
característica).
- Função executiva: não inova o ordenamento jurídico (a edição de MP é função atípica!).
A atuação é concreta. É direta. É revisível pelo PJ (no que tange à legalidade). Obs.: a expressão
“coisa julgada administrativa” é na verdade equivocada, quer dizer que não cabe mais recurso na
via administrativa, mas não perante o PJ (não é uma verdadeira coisa julgada).
 Administração: Administração e Governo são termos parecidos e, muitas vezes,
confundidos, embora expressem conceitos diversos, nos vários aspectos em que se apresentam.
O Governo e a Administração, como criações abstratas da Constituição e das leis, atuam por
intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus
agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções).
Administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços,
visando à satisfação das necessidades coletivas. Não pratica atos de governo; pratica atos de
execução, com maior ou menor autonomia funcional. Conforme a competência dos órgãos e de
seus agentes, é o instrumental de que dispõe o Estado para colocar em prática as opções políticas
do Governo.
A doutrina também coloca uma segunda utilização para essa expressão, estabelecendo
que a Administração Pública, de igual forma, pode ser conceituada como uma atividade neutra,
normalmente vinculada à lei ou à norma técnica, exercendo uma conduta hierarquizada, sem
responsabilidade constitucional e política, mas com responsabilidade técnica e legal pela
execução. Destarte, a Administração tem poder de decisão somente na área de suas atribuições e
competência executiva, só podendo opinar sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de
conveniência administrativa, sem qualquer faculdade de opção política.
A Administração, na verdade, tem duas acepções ou critérios:
a) Critério formal / orgânico / subjetivo: administração pública nada mais é do que a
máquina administrativa (órgãos, agentes, bens que compõem a estrutura); é o instrumento que
detém o Estado para por em prática as decisões políticas do Governo; é o conjunto de órgãos
instituídos para a consecução dos objetivos do Governo. Para muitos autores, inclusive, é
sinônimo de Estado, quando pensado em seu aspecto físico estrutural. Assim, neste sentido, a
expressão Administração Pública deve ser grafada com as iniciais maiúsculas.
b) Critério material / objetivo: administração pública significa atividade
administrativa; atividade exercida nos limites da lei e da norma técnica; é o conjunto de funções
necessárias para os serviços públicos. Neste sentido, a expressão administração pública deve ser
grafada com todas as letras minúsculas.
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10. HLM entende haver ainda um critério operacional, que define a Administração como
o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade.
• Atividade Administrativa:
É a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, de âmbito federal, estadual e
municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum. Representa toda
atividade desenvolvida pela Administração, protegendo os interesses da coletividade e decorre
do fato de o Brasil ser uma república, em que toda atividade desenvolvida deve privilegiar a
coisa pública.
A natureza da Administração Pública, enquanto atividade administrativa, é de múnus
público para quem a exerce, caracterizando-se como um dever de defesa, conservação e
aprimoramento dos bens serviços e interesses da coletividade, não se admitindo a liberdade para
a perseguição de outros interesses.
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11.  REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
• Aspectos preliminares e Conceito:
O Estado, ao realizar a função administrativa, submete-se a um regime jurídico próprio
que lhe impõe restrições e assegura prerrogativas.
O regime jurídico administrativo é o conjunto de normas que exorbita o direito privado e
que estabelece sujeições e benefícios em face da Administração e daqueles que com ela mantêm
vínculos jurídicos.
É, pois, o conjunto de princípios e regras que guardam entre si uma correlação lógica, que
têm entre si um ponto de coincidência.
É um conjunto sistematizado de princípios e normas que dão a esta disciplina autônoma
identidade e a diferencia das demais ramificações do Direito, reconhecendo a existência de
princípios que lhe são peculiares e que guardam entre si uma relação lógica de coerência e
unidade, compondo um sistema ou regime.
O regime jurídico administrativo, assim, tem grande valor metodológico, porque explica
cada um dos institutos de Direito Administrativo e permite a compreensão da respectiva
disciplina.
A Administração Pública quando age não está sujeita à normas de direito privado, mas
sim a normas de direito público.
Ao contrário das normas de direito privado, que regulam relações jurídicas em termos de
igualdade, as normas de direito público outorgam ao ente incumbido de cuidar do interesse
público (o Estado) posição de autoridade nas relações jurídicas que trave, sendo os poderes daí
decorrentes limitados e condicionados pelo próprio ordenamento.
Se as normas que asseguram prerrogativas e cominam sujeições restringiam-se, em uma
visão clássica, somente às regras legais aprovadas pelo Parlamento, hoje é manifesta a
importância atribuída, no regime jurídico administrativo, aos princípios, bem como aos
regulamentos e aos atos regulatórios da Administração Pública.
Além da proliferação de decretos veiculadores de regulamentos e de atos regulatórios em
geral, adquire cada vez maior importância o estudo das normas principiológicas, afinal, os
princípios assumem importância central no regime que vincula às relações administrativas
exigências de razoabilidade, segurança jurídica e boa-fé.
Pode-se afirmar, assim, que a efetividade do regime jurídico público depende, hoje em
dia, da real compreensão de todas as normas que o integram, e, principalmente, do papel dos
princípios na normatização das relações jurídico-administrativas, como fundamento e finalidade
última a ser implantada pela Administração.
• Princípios como normas integrantes do sistema jurídico:
Aos princípios tem sido atribuída a função de servir como base para a atual evolução da
ciência jurídica, uma vez que a celeridade das transformações sociais impede a sincronicidade
com a produção das regras necessárias à regulação das complexas e mutáveis realidades. A
flexibilidade epistemológica que lhes é característica e a possibilidade de legitimarem
regulamentação, julgamentos e condutas renovadas atendem à multiplicidade inerente à
sociedade contemporânea.
11

12. Tal transformação vincula-se à redução da densidade normativa das leis administrativas,
presente no momento em que os Parlamentares reconhecem a sua incapacidade regulativa
exaustiva da atuação pública sem incorrer no equívoco de renunciar à reserva legal que lhes
deve ser resguardada.
Referido processo assume peculiar importância em se considerando a tendência atual de
homogeneização do conhecimento e do seu produto, da qual resulta a atitude comum de
importar normas concebidas para outras estruturas sociais e estatais, com o objetivo de aplicá-las
a países com realidades diversas. Neste contexto, os princípios despontam como instrumento
capaz de reduzir o desajustamento decorrente das diferenças sócio-culturais, históricas,
geográficas e jurídicas, e diminuem os efeitos potencialmente danosos da tantas vezes
precipitada globalização normativa. Firmam-se como axiomas jurídicos que se vinculam à
cultura de uma dada sociedade e que expressam a ideologia política e jurídica prevalecente,
consagrando valores ideais que servem como pontos básicos e vitais do próprio Direito. Tornam
também desnecessária a substituição radical de um sistema anterior em função de novas
necessidades históricas, garantindo um mínimo de segurança jurídica. a maleabilidade deles
resultante e a plasticidade a eles inerente não compromete a estabilidade normativa do
ordenamento, mas, ao contrário, a assegura.
Assim sendo, cumpre analisar os princípios que constituem o pilar do Direito
Administrativo enquanto sistema jurídico, bem como a positividade capaz de assegurar a
realização das diversas funções hodiernamente lhes atribuídas.
• Princípios que compõem o Regime Jurídico Administrativo:
A doutrina diverge sobre quantos são e quais são os princípios que compõem o Regime
Jurídico Administrativo. Mas uma coisa é certa, só compõe a lista aquele princípio que tenha
relação com os demais.
• Pedras de toque do Direito Administrativo:
São aqueles princípios que estão na base do Direito Administrativo (segundo CABM).
Todos os demais princípios do Direito Administrativo são decorrência desses:
1) Supremacia do interesse público: superioridade, sobreposição do interesse público
(coletivo) em face do interesse individual. É pressuposto para a existência da vida em sociedade,
para o convívio social. É um princípio implícito na CR/88 (não está expresso em nenhum
artigo), mas é fácil identifica-lo dentro da estrutura da Administração, pois está presente em
praticamente todos os institutos (ex.: direito de propriedade x desapropriação ou requisição;
exercício do poder de polícia; auto-executoriedade dos atos administrativos; cláusulas
exorbitantes dos contratos administrativos). Diante da existência de tantos abusos, há quem
afirme que deveria haver a desconstituição deste princípio, ou seja, que ele deveria desaparecer
de nosso ordenamento jurídico (Marsal Justen Filho); mas, segundo a doutrina majoritária, esta
não seria a saída adequada, mas sim a utilização adequada do princípio para que não existissem
mais tantos abusos.
2) Indisponibilidade do interesse público: a Administração Pública, o administrador não
pode abrir mão do interesse público, justamente porque ele não é o detentor do interesse, do
direito, não podendo, pois, dele dispor. Ele exerce função pública, exerce a atividade em nome e
no interesse do povo. Quando a AP não faz concurso público e contrata diretamente, ou quando
12

13. não licita, viola primeiramente o principio da indisponibilidade do interesse público, que é um
princípio constitucional.
(07/08/08)
Vale lembrar qual é o conceito de Interesse Público, o que não é uma tarefa fácil diante
das diversas divergências doutrinárias: numa conceituação básica, interesse público é a soma
dos interesses individuais dos membros de uma sociedade, desde que este número represente a
sua maioria.
A doutrina italiana (em especial o autor Renato Alessi) distingue interesse público
primário e interesse público secundário: o interesse público primário é efetivamente o interesse
do povo, da coletividade, enquanto o interesse público secundário é a vontade do Estado,
enquanto pessoa jurídica. O que se espera é que o interesse público primário coincida com o
secundário, sendo com ele compatível, mas isso nem sempre ocorre na prática. Ex.: arrecadação
de impostos pelo Estado, de forma abusiva (é o interesse do povo que o Estado arrecade
dinheiro, mas nesse caso não é exatamente a vontade do povo que exista abuso na arrecadação, e
o reconhecimento dos abusos e sua vedação é justamente a prevalência do interesse público
primário em detrimento do interesse público secundário). Assim, não havendo coincidência
entre os dois interesses, nosso ordenamento privilegia o interesse público primário., o que se
protege efetivamente é o interesse do povo.
(☺ texto colocado no material de apoio)
• Princípios previstos no art. 37, caput, CR:
A AP de qualquer dos Poderes, Direta ou Indireta, estão sujeitas aos Princípios da:
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, e Eficiência (LIMPE).
Este art. foi alterado pela EC 19/98 (Reforma Administrativa), que introduziu ao rol o Princípio
da Eficiência. Mas esses não são os únicos Princípios aplicáveis à Administração. Existem
inúmeros outros princípios a que se sujeita a AP.
Os previstos expressamente no caput do art. 37 são:
1) Legalidade:
Pode ser encontrado em diversos dispositivos constitucionais (☺art. 5º; art. 37; art. 150,
CR – o constituinte preocupou-se muito com este Princípio ao ponto de chegar a ser
redundante). Este princípio está na base de um Estado de Direito. Estado de Direito é o Estado
politicamente organizado, e que obedece às suas próprias leis.
→ Legalidade foi conceituada por Seabra Fagundes com a seguinte expressão:
“Administrar é aplicar a lei de ofício”, ou seja, independentemente de qualquer cobrança ou
exigência, quando o administrador aplica a lei ele está administrando (é um conceito muito
cobrado pela FCC).
→ Este princípio tem 2 enfoques ou aplicações diferentes:
- Legalidade para o Direito Público: o administrador só pode fazer o que a lei autoriza
ou determina, não tem liberdade ou flexibilidade para criar regras novas; segue o chamado
13

14. “critério de subordinação à lei”. Ele não é um mero executor da lei, ele tem discricionariedade
sim, mas dentro dos limites da lei (a liberdade do administrador é a dada lei).
- Legalidade para o Direito Privado: a legalidade significa que o particular pode tudo,
salvo o que estiver vedado, proibido em lei. É o chamado de “critério de não contradição à lei”.
Assim, para o Direito Administrativo, objeto lícito de um ato jurídico não é o que não
está vedado ou proibido, mas pelo contrário, é aquele que está previsto na lei, e isso decorre do
Princípio da Legalidade.
Ex.: Na aplicação de uma pena (ex.: multa de trânsito, penalidade disciplinar), o
administrador deve dar observância à lei; a criação de um cargo público deve estar autorizada
em lei, e em qualquer outra circunstância, a atuação do Estado deve estar em consonância com a
lei. A atividade administrativa tem toda a sua atividade na previsão legal, na lei.
→ Atualmente, este Princípio tem uma aplicação mais ampla do que a pensada
antigamente. É entendido em sentido amplo. Legalidade em sentido amplo significa que a
legalidade não é só o controle na aplicação da lei, mas também das normas constitucionais. O
controle dos atos que violam princípios constitucionais também é um controle de legalidade
(além de ser um controle de constitucionalidade), este controle também advém do Princípio da
Legalidade. Controle de legalidade = lei + Constituição.
→ Princípio da Legalidade x Princípio da Reserva de Lei: não são sinônimos. Para o
Direito Administrativo, o Princípio da Reserva de Lei significa separar uma determinada matéria
e dar a ela uma determinada espécie normativa (ex.: matéria “x” depende de LO, matéria “y”
depende de LC), é a mera seleção, escolha de uma espécie normativa (é só uma fatia da
Legalidade). Legalidade, por sua vez, é fazer o que a lei determina, como um todo.
2) Impessoalidade:
Significa que o administrador não pode agir buscando interesses individuais, pessoais,
próprios (ou de amigos, de familiares, etc.). Este Princípio exige do administrador a ausência de
subjetividade em sua atuação. Os dois institutos que representam a impessoalidade por
excelência são: a licitação e o concurso público. Obs.: o concurso previsto na Lei 8.666/93 é ≠
do concurso público (este último tem como objetivo o provimento de cargo público, e não é
modalidade de licitação).
→ Princípio da Impessoalidade x Princípio da Finalidade: há duas correntes diversas
quanto a esta relação: 1ª) segundo a doutrina tradicional (ex.: HLM), o Princípio da Finalidade é
um velho Princípio (antes também chamado de Princípio da Imparcialidade) que com a nova
Constituição foi substituído pelo Princípio da Impessoalidade, assim, para esta corrente eles são
sinônimos, tendo ocorrido simplesmente uma troca de terminologia; 2ª) segundo a doutrina
moderna (ex.: CABM – sendo esta a corrente adotada por nosso ordenamento) esses princípios
são princípios autônomos, que não se confundem: o Princípio da Finalidade significa buscar o
espírito da lei, a vontade maior da lei. Assim, para a doutrina moderna, o Princípio da Finalidade
não está ligado ao Princípio da Impessoalidade, mas sim ao Princípio da Legalidade (já que não
se pode separar a finalidade da lei da própria lei, pois quando se cumpre a lei se cumpre o seu
espírito, e vice-versa). Para respaldar essa posição da doutrina moderna, podemos citar o art. 2º,
da Lei 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo), que fala expressamente sobre o Princípio da
Finalidade, o que significa que ele não foi substituído, não desapareceu de nosso ordenamento.
Nas provas fechadas, os concursos de forma geral cobram o entendimento da doutrina moderna,
mas nas provas abertas é conveniente citar ambas.
→ ☺ Conceito de CABM: O Princípio da Impessoalidade traduz a idéia de que a AP tem
que tratar a todos sem discriminações, o administrador não pode prestigiar determinados
interesses em detrimento de outros, não pode criar nem favoritismos e nem perseguições. É um
14

15. conceito ligado também ao Princípio da Isonomia, mas é o conceito trazido por ele para o
Princípio da Impessoalidade, que é muito cobrado em concursos. De acordo com este seu
entendimento, o Princípio da Impessoalidade está ligado ao Princípio da igualdade ou isonomia
constitucional, enquanto o Princípio da moralidade está ligado à lealdade e a boa-fé.
→ Discussão quanto ao Nepotismo: a proibição do nepotismo (parentesco na AP)
representa a aplicação de qual princípio? Já tivemos varias respostas diferentes em concursos,
citando ora o Princípio da Impessoalidade, ora o da Moralidade ou outro. Mas a matéria já está
consolidada em nossa jurisprudência. O nepotismo foi proibido em Resoluções do CNJ e do
CNMP e nesses conselhos a preocupação foi no sentido de que não se proíbe parentes na AP se
este entrar por concurso público ou por licitação; a proibição, portanto, não é para a regra geral,
mas para as hipóteses em que há facilidade: não se permite o parentesco até o 3º grau, cônjuge
ou companheiro nos cargos em comissão (de livre nomeação e exoneração), na contratação
temporária (que não exige concurso, mas processo administrativo simplificado), na contratação
direta (dispensa ou inexigibilidade de licitação). “Troca de parentes”: foi chamado de nepotismo
cruzado e também foi proibido no Judiciário e no MP. Mas e se o Judiciário operar a troca de
parentes com o Executivo ou Legislativo: ai, neste caso não há ainda como haver o controle,
evitando o problema. Cabe lembrar que vários tribunais resistiram a essa vedação ao nepotismo
e não quiseram exonerar seus parentes. Diante disso, a discussão chegou ao STF, para que se
decidisse sobre a constitucionalidade ou não da regra trazida pelos conselhos – ☺ADC 12, que
ainda não foi julgada no mérito, mas, em julgamento liminar decidiu-se pela constitucionalidade
da proibição, que tem como fundamento o exercício de 4 princípios constitucionais:
Impessoalidade, Moralidade, Eficiência (porque nem todos estão preparados para assumir as
responsabilidades do cargo) e Isonomia (porque todos vão querer dar lugar a um parente).
Obs.:
☺ Súmula Vinculante nº 13! Estende a proibição do nepotismo também ao Poder
Legislativo e ao Poder Judiciário:
“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o 3º grau, inclusive (...)”
O parente não pode entrar pela “janela” (nomeação sem concurso público); se for por
concurso não há problema. O parente não pode ser parente do nomeante, mas também não o
pode ser de qualquer outro servidor que ocupe cargo de direção, chefia ou assessoramento.
3) Moralidade:
Seu conceito ainda é indeterminado, vago; há muita divergência na doutrina quanto à sua
conceituação. O Judiciário mesmo tem dificuldade em reconhecer o Princípio da Moralidade, e
quando o faz geralmente o relaciona, atrela com outros princípios, justamente em razão da
indeterminação de seu conceito. Este princípio está ligado à idéia de honestidade, de lealdade e
de boa-fé. Representa a aplicação de princípios éticos aceitáveis socialmente.
O princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da AP.
Moralidade administrativa é sinônimo de moralidade comum? Não! Moralidade comum
diz respeito à correção de atitudes, do que é certo ou errado. A moralidade administrativa é mais
rigorosa do que a moralidade comum, pois exige do administrador mais do que a atuação
correta, exige também a “boa administração”, o que significa que o administrador tem o dever
de escolher sempre a melhor alternativa. Ademais, a denominada moral administrativa difere da
comum justamente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação de atos administrativos
que sejam praticados com inobservância deste princípio.
15

16. Segundo CABM, de acordo com este princípio, a AP e seus agentes têm de atuar na
conformidade de princípios éticos. Violá-los implicaria violação ao próprio Direito,
configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio
assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade com o art. 37, CR. Compreendem-se em seu
âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e boa-fé. Segundo os cânones da
lealdade e da boa-fé, a AP haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e
lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de
maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos.
→ Imoralidade x Improbidade: não são sinônimos. Imoralidade pode configurar
improbidade, mas somente se a conduta for praticada na forma dolosa (se o administrador
praticou a conduta com culpa ele não responde por improbidade), ou seja, depende do elemento
subjetivo. Improbidade também não é sempre imoralidade, necessariamente.
Resumindo: imoralidade pode ser improbidade; a improbidade tem como base a
imoralidade, mas não só; nem toda improbidade tem como base a imoralidade (pode ter como
base a violação de outros princípios também, como a não publicação, por ex.).
Nos termos do art. 85, V, CR, atentar contra a probidade na administração é hipótese
prevista como crime de responsabilidade do Presidente da República, fato que enseja sua
destituição do cargo. De resto, os atos de improbidade administrativa dos servidores públicos
imporão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade de
bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação
penal cabível (☺art. 37, §4º, CR).
Por fim, de se dizer ainda que o princípio da moralidade administrativa acha-se também
eficientemente protegido no art. 5º, LXXIII, CR, que prevê o cabimento de ação popular para
anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente, etc.
4) Publicidade:
O administrador exerce uma função pública, em nome e no interesse do povo (o poder
emana do povo), conforme vimos. Assim, ele deve dar ciência, conhecimento ao povo (titular do
direito) sobre o que está acontecendo com seus interesses. Publicidade, assim, é, em primeiro
lugar, dar conhecimento ao titular do direito. Mas não é só isso. Ex.: a AP celebra com o
particular um contrato de merenda escolar que não foi publicado; a publicação do contrato seria
condição de validade ou de eficácia desse contrato? A lei é expressa quanto a isso: ☺art. 61,
§U, Lei 8.666/93, que diz que o Princípio da Publicidade é condição de eficácia dos atos
administrativos, e significa, portanto, início de produção de efeitos. É condição de eficácia
porque, no caso supra citado, se a empresa tinha o prazo de 30 dias para entregar a merenda
escolar, a partir de quando começa a correr o prazo? O termo inicial está justamente no
momento em que se publica o contrato e passa a correr deste momento. A publicidade também
significa, portanto, início da contagem de prazos. Outro ex.: multa por excesso de velocidade
computada em radar, o prazo de defesa começa a partir da notificação. Ocorre muito na AP o
inicio do prazo a partir da expedição da notificação, mas isso está errado, tem que ser do
recebimento (se a pessoa não sabia ainda da notificação não tem como se defender). Com a
tomada de conhecimento é que se tem a possibilidade de controlar, assim, publicidade também
significa viabilidade de controle (instrumento ou mecanismo de controle). Há um art. na CR que
diz que as contas municipais devem estar à disposição dos cidadãos para controle por 60 dias no
ano (é um absurdo – não viabiliza o acesso na prática). Assim, na prática esse princípio acaba
não saindo do papel, no que diz respeito à viabilização do controle.
16

17. → Atenção: licitação na modalidade convite não tem publicação do instrumento
convocatório, que é a carta convite (não há publicação de edital), mas isso não quer dizer que
não há publicidade! Publicidade é ≠ de publicação: publicidade é muito mais amplo. A
publicação em DO é somente um dos exemplos de publicidade. Ciência pessoal,
encaminhamento de convites para os convidados, realização de licitação de portas abertas, etc.,
são todas formas de publicidade.
→ Exceções ao Princípio: em regra, a obrigação do administrador é publicar, mas há
exceções trazidas pela CR, na qual se veda a publicação: ☺
- art. 5º, X, CR: são invioláveis a intimidade, a vida privada e a honra das pessoas –
assim, só deve haver publicidade até onde esta não ofenda esses direitos;
- art. 5º, XXXIII, CR: todos têm direito à informação, desde que não coloque em risco
a segurança da sociedade e do Estado (ex.: suspeita de intenção de ataque terrorista ao Brasil, o
Estado pode negar a publicidade a cerca do local onde deverá ocorrer o ataque); esta é a única
hipótese pacífica na doutrina (quanto as outras a doutrina diverge um pouco).
- art. 5º, LX, CR: os atos processuais correm em sigilo na forma da lei; alguns
doutrinadores afirmam que este dispositivo está ligado somente ao processo judicial (segredo de
justiça), mas a doutrina majoritária afirma que os atos do processo administrativo também
podem correr em sigilo (o sigilo não é válido somente para os processos judiciais, vale também,
para, por ex., processos éticos disciplinares, até mesmo para proteger a carreira do profissional,
evitando-se que ele seja condenando pela sociedade antes mesmo do seu julgamento final do
processo).
→ Informações (de seu interesse) sobre empresa que se pretende adquirir em algum
órgão público: o remédio cabível no caso de não darem as informações não é HD, mas sim MS!
Informação de interesse pessoal é diferente de informações pessoais (ai sim o remédio adequado
é HD).Atenção para isso! HD é para corrigir ou obter informações pessoais.
→ ☺art. 37, §1º, CR: vedação à vinculação da atuação do Governo (obras, bolsa escola,
etc.) ao nome do administrador, como forma de promoção pessoal deste. Esta é uma regra muito
desrespeitada no Brasil. O administrador ao fazer a obra ou serviço não fez mais do que a sua
obrigação e não se pode promover aquilo que não passa de sua obrigação (ex.: placas de
agradecimento pela obra). É ato de improbidade administrativa. Há, inclusive, um projeto de lei
em tramitação para alterar a Lei 8.429/92 para que passe a incluir expressamente esta vedação.
Antigamente, os nomes das obras, nome de ruas, praças, etc., eram sempre o nome de pessoas
importantes depois de mortas. Depois passou-se a fazer isso inclusive com o nome de pessoas
vivas. Atualmente já há até mesmo o absurdo de pessoas que nem fizeram novas obras, mas
simplesmente fizeram alguma alteração em obras antigas e colocaram seus nomes. É um
absurdo e constitui ato de improbidade administrativa. O STJ diz que o simples fato de fazer
constar o nome não significa necessariamente promoção social, gerando improbidade, porque
poderia ter mero caráter educativo ou informativo, por isso deve-se observar com atenção a
intenção do administrador. Ou seja, para violar o art. 37, §1º, é preciso que se configure a
promoção pessoal. Uma mesma conduta nesse sentido pode violar também o Princípio da
Impessoalidade, da Eficiência, da Legalidade (já que a vedação está expressa na CR), da
supremacia e da indisponibilidade do interesse público, dentre outros (e não só o Princípio da
Moralidade).
→ Cumprimento da exigência: a publicidade somente por rádio e TV, quando a lei diz
que tem que publicar no DO ou de outra forma específica, não opera o cumprimento da
exigência legal.
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18. 5) Eficiência:
Foi introduzido pela EC 19/98 (quando ganhou roupagem de princípio constitucional
expresso), mas é claro que antes de 1998 a AP já tinha a obrigação de eficiência. Além disso,
antes da EC 19 o princípio já estava expresso em nosso ordenamento (embora não o estivesse no
art. 37, CR), na Lei 8.987/95, art. 5º.
→ Eficiência significa ausência de desperdícios, economia de direito público, de bens
públicos. Mas não é só isso, também se pensa em eficiência quando se fala em produtividade,
agilidade, presteza.
→ Quando, em 1998 o nosso legislador constituinte resolveu alterar a redação do caput
do art. 37, CR para incluir este princípio, para viabilizar este princípio ele teve que alterar outros
dispositivos, em especial os que tratavam da estabilidade do servidor, porque naquele tempo se
pensava que a estabilidade era o maior problema para se atingir a eficiência. Assim, o legislador
estabeleceu exigências para se adquirir estabilidade: ☺art. 41, CR:
- nomeação para cargo efetivo, após prévia aprovação em concurso público;
- 3 anos de exercício (atenção: a CR não fala em estágio probatório, cujo prazo está
previsto na Lei 8.112/90 – a MP 431 fixou o prazo em 36 meses, mas ainda não foi convertida
em lei –, a CR fala sim em anos de exercício);
- avaliação de desempenho (que é a exigência de eficiência, é desdobramento ou
conseqüência do Princípio da eficiência).
A partir de então o servidor será estável. A perda da estabilidade, por sua vez, só poderá
ocorrer por meio de: processo judicial com transito e julgado; processo administrativo com
contraditório e ampla defesa; e por meio de avaliação periódica. Esta avaliação já existia antes
da EC 19, mas antes de 98 ela não tinha o poder de retirar a estabilidade, só existia para fazer
constar. Critérios para esta avaliação: a MP 431 também trata sobre isso no caso da avaliação de
desempenho, mas quanto à avaliação periódica, ainda não ouve regulamentação, o que significa
que esta avaliação não ocorre na prática.
→ Eficiência e despesas com o pessoal: era muito comum na AP que se gastasse com
folha de pagamento tudo o que o ente arrecadava ou até mais do que isso, o q não é eficiente.
Assim, em 1998 também foram estabelecidas regras sobre a racionalização da máquina
administrativa (☺art. 169, CR): os entes políticos só poderão gastar com folha de pagamento até
o limite previsto em LC (☺LC 101, art. 19: o limite será na União, 50%; nos Estados e nos
Municípios, até 60%). O ente político que estivesse acima desse limite deveria realizar o corte
das despesas na seguinte ordem:
1º) cargos em comissão e funções de confiança (≠ entre eles: cargo em comissão é o
cargo baseado na confiança, de livre nomeação e exoneração, serve para direção, chefia e
assessoramento e pode ser ocupado por qualquer pessoa; já a função de confiança também é
atribuída de acordo com a confiança, também serve para direção, chefia e assessoramento, mas
só pode ser atribuída para quem tem cargo efetivo, significa um “plus” nas responsabilidades e
na remuneração, já que o servidor terá direito à gratificação por função de confiança), no
percentual mínimo de 20% (pode ser mais);
2º) servidores não estáveis, até quantos forem necessários;
3º) servidores estáveis. Atenção: só se passa à categoria seguinte depois de cumprida a
exigência da anterior.
Obs.: os servidores excluídos da AP para enxugar a máquina administrativa são
exonerados e não demitidos (demissão é pena por cometimento de falta grave, e esses servidores
não praticaram infração alguma). Para evitar que o instituto seja mal utilizado (como
instrumento de vingança), a CR estabeleceu que o cargo será extinto e só poderá ser criado
novamente com funções idênticas ou assemelhadas 4 anos depois (ou seja, só pode mandar
18

19. embora o servidor que ocupa cargo dispensável). Os servidores estáveis exonerados por esse
instrumento gozam de direito à indenização.
→ Eficiência no serviço: os serviços devem ser eficientes quanto aos meios e quanto aos
resultados. Ex.: AP constrói um hospital com pouquíssimo dinheiro, mas o hospital fica
péssimo. A eficiência exige que se deva gastar o menor valor possível para se obter o melhor
resultado possível.
→ Apesar de tudo isso, a doutrina diz que o conceito de eficiência é fluido, vulnerável
demais e por isso sua aplicação é muito difícil; a eficiência não passaria de uma utopia, de um
mero desabafo do legislador constituinte de 1998. Na prática, quase nada mudou após a sua
inclusão no rol dos princípios.
(08/08/08)
• Outros Princípios:
1) Isonomia:
Significa tratar os iguais de forma igual, os desiguais de forma desigual, na medida das
suas desigualdades.
Quem são os desiguais? E os iguais? Preencher o conteúdo desse princípio é muito difícil.
É necessário verificar o fator de discriminação. Se esse fator de exclusão não estiver compatível
com a norma, ele violará o princípio da isonomia.
Ex: Prefeitura de Salvador decidiu fazer concurso para salva-vidas. Os deficientes físicos
de cadeira de rodas não podem prestar o concurso. Neste caso, a exclusão desse deficiente está
compatível com o objetivo da norma. O mesmo não ocorreria se estivermos diante de uma
atividade administrativa. Se admitíssemos essa exclusão, ocorreria a violação ao princípio da
isonomia.
→ Limite de idade em concurso público é possível? ☺Súm. 683, STF. Essa súmula
permite o limite de idade, tendo como base o art. 7º, V, da CR e a natureza das atribuições do
cargo a ser exercido.
Ex: Concurso de delegado de São Paulo. O sujeito não pode ter menos de um metro e
meio de altura. Essa exigência viola o princípio da isonomia? Essa exclusão está compatível
como objetivo da norma? Se ele tiver que pular um muro muito alto, ele não conseguirá. Mas, e
se ele tiver que passar por um buraco muito pequeno? Essa regra é completamente
inconstitucional.
Ex: Concurso para o cargo de gari. O sujeito precisa de tantos dentes na arcada superior e
tantos dentes na arcada inferior. Isso é um absurdo.
→ Conclusão: essas exigências só podem aparecer no edital se estiverem previstas na lei
da carreira e se forem compatíveis com as atribuições do cargo.
Ex.: Penúltimo concurso de Delegado da Polícia Federal – Exame psicotécnico. É difícil
conseguir a objetividade desse exame. Outro problema foi por causa da prova física, no
exercício de barras (diferença entre homens e mulheres). E aí, viola a isonomia? Não. É caso de
dar tratamento desigual àqueles que são desiguais.
→ Aposentadoria: 60 anos de idade e 35 de contribuição para homens e 55 anos de idade
e 30 de contribuição para as mulheres. Isso viola o princípio da isonomia? Claro que não.
19

20. Primeiro, por causa da dupla jornada da mulher e, segundo, a mulher tem capacidade laborativa
diferente da do homem.
2) Contraditório e Ampla Defesa:
Contraditório significa dar à parte ciência, conhecimento do processo; comunicar à parte
da existência do processo. Esse princípio estabelece a bilateralidade da relação processual.
A idéia do ordenamento jurídico brasileiro é a de que ninguém pode ser processado ou
condenado sem tomar ciência do processo. A doutrina diz que é uma situação de cunho político.
A Ampla Defesa sempre caminha ao lado do Contraditório. Quando se fala em ampla
defesa, significa dar a oportunidade para que a parte se defenda. Aqui é preciso fazer algumas
considerações: Será que basta abrir o prazo, dar a oportunidade? Se a parte irá usar ou não, o
problema é da parte. É necessário dar a oportunidade. Mas cuidado: Não basta abrir o prazo, é
necessário fazê-lo de forma efetiva. Iremos verificar algumas situações que estão ligadas ao
exercício da ampla defesa, a saber: (a prof. Odete Medauar chama de “desdobramentos”)
- Exigência de defesa prévia: É a defesa anterior à condenação. Para que essa defesa
prévia ocorra, as possíveis sanções aplicáveis ao processo devem estar predeterminadas. Ex: um
sujeito é surpreendido por uma pena da qual ele nem sabia. Isso não é possível. Ao final daquele
processo, a pena pode ser de suspensão ou de advertência. Então, já irá se defender, pensando
nessa situação. O processo deve ser também predeterminado. É necessário estabelecer o
procedimento. Ex: No processo penal é habitual que o advogado do sujeito, na defesa prévia,
não fale muito. Ele já sabe que lá na frente terá a chance de oferecer alegações finais. No
processo administrativo, também é necessário saber o que se terá lá na frente. A defesa prévia
depende das penas e dos procedimentos predeterminados.
- Além da defesa prévia, o processo administrativo exige produção de provas. Ex:
testemunha na sala de audiência. É necessário digitar o que a testemunha disser. A prova deve
ser produzida, mas ela também deve ser levada em consideração, deve convencer o julgador.
- Ademais, tem-se o direito de informação. O processo de licitação é muito extenso,
normalmente. Será que há direito de cópia do processo? O STJ diz que há o direito, desde que o
interessado pague. É necessário viabilizar essa garantia. A garantia de informações traz a
garantia de cópia.
- Garantia de recurso: ☺ art. 5º, LV, da Constituição da República. O direito de recurso é
inerente ao princípio da ampla defesa. O direito de recurso não pode ser vedado. Se o edital não
admitir recurso, estar-se-á violando a ampla defesa.
Depósito da multa: No processo tributário, exigia-se o depósito prévio da multa para
poder recorrer. E se o contribuinte ou a empresa não tivesse esse dinheiro? O recurso estaria
prejudicado. Então, hoje é considerada inconstitucional a cobrança do depósito prévio da multa.
Cuidado: Essa discussão foi feita especificamente num processo administrativo tributário.
Porém, a prof. não vê impedimento para discussões em outras áreas. (☺RE 388.359 e Resp.
943.116).
→ Questão: Será que no processo administrativo, para o exercício da ampla defesa,
exige-se a defesa técnica? Quando se fala nisso, fala-se na presença do advogado. Em regra, a
presença do advogado é facultativa, em qualquer processo administrativo. A polêmica ocorre em
torno do processo administrativo disciplinar.
Com base na Lei 8112/90, o PAD tinha a presença do advogado como facultativa. Com o
passar dos anos, percebeu-se que a presença do advogado colaborava para a regularidade do
processo. Dentro dessa evolução e, felizmente, o STJ editou a Súm. 343. Nessa linha de
20

21. raciocínio, o STJ diz ser obrigatória a presença do advogado em todas as fases do processo
administrativo disciplinar. O STJ queria com isso a legalidade. O que aconteceu depois disso? O
Governo Federal começou a fazer contas. Se a presença é obrigatória, como ficam os processos
em que o servidor foi demitido e não contou com a presença do advogado. Os processos seriam
nulos, logo, a demissão também seria ilegal. A conseqüência jurídica, portanto, é a reintegração.
A Administração tem 05 anos para rever esses processos. A reintegração é o direito do servidor
estável, retornar ao cargo de origem com todas as suas vantagens do período em que ele esteve
afastado. Imagine se todos os servidores realizassem esse pedido?
Após 3 decisões do STF, ele resolveu editar uma Súmula Vinculante de nº 05: “a defesa
ou a falta de defesa técnica em processo administrativo disciplinar não ofende à CR”. Qual é a
preocupação com relação a essa súmula? Se o STF edita uma súmula vinculante, significa dizer
que ninguém pode decidir em contrário. O STF acabou com a evolução do STJ. Isso foi um
grande retrocesso para o processo administrativo. Qual é a idéia de súmula vinculante?
Uniformizar, solucionar grandes conflitos. É necessário ter um precedente firme, consolidado no
STF. Foram apenas 3 precedentes. Isso não é suficiente. Essa súmula tem natureza financeira,
econômica.
Cássio Scarpinella entende que Súmula Vinculante 05 não precisa enterrar a súmula do
STJ. Bastava marcar a linha de tempo.
→ O Contraditório e a Ampla Defesa estão previstos no art. 5º, LV, CR. Na via judicial,
esses princípios estão cristalizados, completamente sedimentados. É muito difícil imaginar que
no processo o réu não terá prazo para se defender. Cuidado: na via administrativa, isso ainda é
muito comum. Entram no direito administrativo só a partir de 1988.
☺Súmula vinculante de nº 03: “Nos processos perante o tribunal de contas da união
asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou
revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
Antes dessa Súm. o administrador praticava os seus atos. Dentre esses atos, imagine que
uma pessoa, que não tem nada a ver com a administração, requereu uma licença para construir.
O administrador presta contas perante o TC. Se este descobrisse que a licença era ilegal, ele
chamava o administrador. Se fosse o caso, ele anularia a licença sem chamar a parte interessada.
Isso era um absurdo! Perdia-se o direito, sem ser chamado para essa relação. O TC, controlando
o ato do Administrador, o chamava para prestar informações. Se concluísse que o ato era
inconveniente, esse ato seria revogado ou anulado. Prestada a conta, o TC não chamava o
interessado para se manifestar. Essa súmula quis evitar isso. Com ela será necessário chamar o
terceiro para participar do processo. Esse raciocínio é lógico.
Na sua parte final, a súmula ressalva a apreciação da legalidade do ato de concessão
inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Nessa parte, a súmula não admite o contraditório e a
ampla defesa. Mas isso não seria injusto? A concessão da aposentadoria é ato complexo (aquele
que depende de 2 manifestações de vontade). O servidor requer a aposentadoria perante o
Administrador e essa será concedida após 2 manifestações favoráveis em órgãos diferentes
(Administrador + TC). Neste caso, o TC não precisa dar contraditório e ampla defesa. Na
verdade, o ato só estará pronto com as duas manifestações. Essa decisão não é de controle, de
fiscalização, mas para formação do ato. Ex: José pede licença. A relação é entre José e a
Administração. A licença já foi dada pela Administração. Um ano depois, quando as contas
foram prestadas, haverá o controle pelo TC em outro momento. O aposentado terá contraditório
e ampla defesa dentro da Administração, e não do TC (essa discussão será revista na aula de
atos).
21

22. 3) Razoabilidade e Proporcionalidade:
A razoabilidade significa lógica, coerência, congruência.
É importante tomar cuidado porque a doutrina brasileira entende que o princípio da
proporcionalidade está embutido no princípio da razoabilidade.
O princípio da proporcionalidade significa equilíbrio.
Se o nosso Administrador age de forma equilibrada, ele estará agindo de forma coerente,
lógica. Por isso é necessária uma medida necessária e proporcional. O equilíbrio entre o ato e a
medida significa proporcionalidade. Ex: prática de infração leve com pena de demissão seria
desproporcional. Também se exige o equilíbrio entre os benefícios e os prejuízos causados pela
conduta. Na verdade, o beneficio deve ser maior que o prejuízo.
Sobremodo quando a AP restringe situação jurídica dos administrados além do que
caberia, por imprimir às medidas tomadas uma intensidade ou extensão supérfluas,
prescindendas, ressalta a ilegalidade de sua conduta. É que ninguém deve estar obrigado a
suportar constrições em sua liberdade ou propriedade que não sejam indispensáveis à satisfação
do interesse público.
As medidas desproporcionais ao resultado legitimamente alvejável são, desde logo,
condutas ilógicas, incongruente, inadequadas ao escopo legal. Ora, inadequação à finalidade da
lei é inadequação à própria lei. Assim, atos desproporcionais são ilegais e, por isso, fulmináveis
pelo PJ, que, sendo provocado, deverá invalidá-los quando impossível anular unicamente a
demasia, o excesso detectado.
O Princípio da proporcionalidade enuncia a idéia de que as competências administrativas
só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja
realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas.
Em rigor, o princípio da proporcionalidade não é senão faceta do princípio da
razoabilidade. Sua matriz constitucional é a mesma. E ambos assistem nos próprios dispositivos
que consagram a submissão da AP ao cânone da legalidade.
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade estão implícitos na norma
constitucional e expressos na norma infraconstitucional. Decorrem do art. 5º, LIV, CR, mas a lei
que traz esses dois princípios é a Lei 9.784/99, em seu art. 2º.
☺ art. 5º, LXXVIII, CR: esse dispositivo foi introduzido pela EC 45/04. Ele estabelece
que os processos administrativos e judiciais devem durar um prazo razoável. Será que essa
disposição representa o princípio da razoabilidade expresso no texto constitucional? É claro que
não. Alguns autores afirmaram isso, mas depois mudaram de opinião. Esse artigo traz o
princípio da celeridade, e esta já é uma posição tranqüila nos dias atuais.
→ O que significa uma decisão vinculada? É aquela em que o Administrador não tem
liberdade. Ele não tem juízo de valor, não tem conveniência e oportunidade para decidir. Diante
da vinculação, preenchidos os requisitos legais, o Administrador deve conceder. Uma decisão
vinculada pode ser revista pelo PJ? Claro que pode. Ele irá controlar no que tange à sua
legalidade.
→ O que significa uma decisão discricionária? Discricionariedade significa juízo de
valor, conveniência e oportunidade. Significa liberdade de escolha. É o que se chama de mérito
administrativo. O mérito é a liberdade do Administrador. Ele tem o seu endereço no motivo e no
objeto do ato discricionário (MéritO – Motivo e Objeto).
A discricionariedade pode ser revista pelo Poder Judiciário? Ela também pode ser
controlada quanto à legalidade. Isso serve para qualquer decisão administrativa. Se a liberdade
deve ser pratica nos limites da lei, e ela desrespeita esse limite, o PJ poderá rever. Mas, e quanto
ao mérito do ato administrativo? Ex.: as leis determinam que é competência do Administrador
cuidar dos bens municipais e a forma como ele irá realizar esse cuidado é discricionária. Admitir
22

23. a substituição da discricionariedade do Juiz pela discricionariedade do Administrador violaria a
Separação dos Poderes.
Imaginemos um Município precise de escola e de hospital, porém ele só tem dinheiro
para um deles. O Administrador resolve construir o hospital. Essa decisão é razoável,
proporcional. Por isso o PJ não poderá rever essa decisão. Mas, se o Município precisa de escola
e de hospital, mas tem dinheiro para construir uma coisa apenas e decide construir uma praça,
essa decisão viola o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade. Nesse caso, o PJ pode
rever essa decisão. Essa revisão é controle de legalidade, e não de mérito. Ele está revendo
princípios constitucionais. Mas é claro que esse controle acaba atingindo, por vias tortas, a
liberdade do Administrador, o mérito da decisão. O Administrador terá a liberdade razoável.
Assim, não se pode rever qualquer mérito. Só é possível atingir a decisão que não é razoável.
Pensando nisso, o PJ pode fazer o controle de legalidade, utilizando-se dos princípios
constitucionais. Atenção: não é controle de mérito, mas atinge o mérito de forma indireta
(☺ADPF nº 45 – controle de políticas públicas).
(10/09/08)
4) Continuidade:
A prestação de serviço público é um dever do Estado. CABM diz que, se a prestação de
serviço público é uma obrigação, não pode ser prestado de qualquer forma. Deve acontecer sem
violar o Princípio da Continuidade.
Serviços públicos, portanto, não podem ser interrompidos. Devem ser prestados sem
interrupção.
Desdobramentos:
- Hipótese de corte do serviço: por inadimplemento o usuário ou por desrespeito pelo
usuário das regras de segurança. ☺ art. 6º, Lei 8.987/95. Essa lei cuida dos serviços públicos, no
que tange à concessão e permissão de serviços públicos. A lei diz que não há violação ao
princípio da continuidade em duas circunstâncias (é permitido o corte em 2 casos): em razão de
normas de segurança técnica; e em razão de inadimplemento do usuário, desde que com prévia
comunicação. Só é possível cortar o serviço se existir a prévia comunicação ou aviso. E no caso
de serviço essencial? A posição atual é de que sim, mesmo o serviço essencial pode ser cortado.
Se a empresa for obrigada a prestar o serviço a quem não paga, não conseguirá manter sua
capacidade financeira e irá à falência, o que acarretará a interrupção do serviço, que ficará
prejudicado. Assim, em nome do próprio Princípio da Continuidade e também em nome da
supremacia do interesse público, é melhor que o serviço seja interrompido. A jurisprudência
também inclui o fundamento da supremacia do interesse público, alegando que não se pode
proteger um inadimplente em detrimento de toda a coletividade. Por fim, alega-se o Princípio da
Isonomia. Se há o consumidor adimplente e o inadimplente, é preciso tratar os iguais de forma
igual e os desiguais de forma desigual. Atenção: há divergência doutrinária. Há, inclusive,
decisões do STJ dizendo que o corte não é permitido, sob os fundamentos previstos nos arts. 22
e 42 do CDC; mas não é a posição majoritária. Ocorrem, ainda, decisões isoladas a respeito de
cortes em hospitais públicos, logradouros públicos, em que esse corte não seria possível. Ou até
mesmo o caso do corte no próprio Estado (quando o Estado é o usuário inadimplente), também
há casos isolados nesse sentido.
23

24. - Direito de greve dos servidores públicos: situação atual: o servidor público tem direito
de greve, é uma garantia constitucional (art. 37, VII, CR). Esse art. da CR diz que o direito será
exercido na forma da lei; trata-se de lei ordinária (se o constituinte quisesse LC, teria dito
expressamente). Essa espécie normativa foi alterada em 98, pela EC 19 (até então era necessário
LC). A lei que regulamenta o direito de greve dos servidores ainda não existe. Trata-se,
portanto, de uma norma de eficácia limitada (NEL). Apesar de ter “cara” de NEC, já que os
servidores sempre estão em greve, ou seja, exercendo o direito, trata-se de NEL. Assim, é norma
discutível via MI. Vários MI foram ajuizados desde 1988. O STF reconhecia a omissão do CN e
comunicava o CN que estava faltando a lei, mas não podia obrigá-lo a legislar. Felizmente, no
ano passado, o STF resolveu mudar de posição. Naquela ocasião havia 3 MI tramitando no STF
sobre essa questão (MI 670, 708 e 712). O STF decidiu no MI 708, e aproveitada nos demais. O
STF decidiu não mais comunicar ao CN a falta de lei, e sim aplicar ao servidor público a Lei
7.783/89, que disciplina a greve para o âmbito privado. Conseqüência: se antes, quando não
existia a regulamentação, feita a greve esta greve era dita como legal (não infringia nenhuma
norma) e só acarretava o desconto dos dias (não caracterizava abandono de cargo porque o
servidor não tinha o ânimo de abandonar). Agora, o servidor teve seu direito de greve
regulamentado. Assim, se respeitados os limites da Lei 7.783 a greve vai ser ilegal, mas caso
contrário, a greve será ilegal. Assim, a verdadeira extensão dessa decisão foi maior do que a
imaginada. Houve problemas na AGU, que ainda estão em andamento.
- Exceptio non adimpleti contractus: é aplicável aos contratos administrativos? Esta é a
cláusula segundo a qual uma parte não pode exigir que a outra parte cumpra sua obrigação, se
ela ainda não cumpriu a sua. No caso do inadimplemento da AP, a empresa deverá continuar
prestando o serviço pelo prazo de 90 dias, podendo somente após esse prazo cortar o serviço.
Assim, diz-se que a cláusula é aplicável sim aos contratos administrativos, mas somente a partir
dos 90 dias. Mas o tema é um pouco controverso. Temos, pois, duas correntes: 1ª) segundo a
qual a cláusula é aplicável sim, mas de forma diferenciada (art. 78, XV, Lei 8.666/93) – segundo
esta corrente, por ser a cláusula aplicável tanto aos contratos entre privados como também aos
contratos administrativos, não seria uma cláusula exorbitante, porque está no contrato comum,
não exorbitando o ordinário – é a corrente majoritária; 2ª) entende que a cláusula não é aplicável
aos contratos administrativos e, assim, a sua ausência representaria uma cláusula exorbitante;
mas esta é uma corrente minoritária (HLM).
5) Autotutela:
Há duas aplicações desse princípio:
a) como permissão para que a AP revise seus próprios atos: a AP pode fazer revisão
dos seus atos quando ilegais (por meio da anulação), ou quando inconvenientes (por meio da
revogação). ☺ Súm. 346 e Súm. 473, STF (ambas continuam válidas, apesar de que uma
complementa a outra).
b) segundo MSZDP, este princípio tem ainda um outra aplicação, como o dever de
cuidado, está ligado à idéia de zelo com o próprio patrimônio, bens e interesses.
Como vimos, no Brasil vigora o princípio da inafastabilidade da jurisdição, ou sistema de
jurisdição única (ou sistema inglês), segundo o qual a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito. Assim, é ao Poder Judiciário e só a ele que cabe resolver
definitivamente sobre quaisquer litígios de direito (por isso se diz que a expressão “coisa julgaa
administrativa” é imprópria).
Ele detém a universalidade da jurisdição, quer no que respeita à legalidade ou à
consonância das condutas públicas com atos normativos infralegais, quer no que atina à
24

25. constitucionalidade delas. Nesse mister, ele tanto anulará atos inválidos, como imporá à AP os
comportamentos a que esteja de direito obrigada, como proferirá e imporá as condenações
pecuniárias cabíveis.
Ao lado dessa possibilidade absoluta de apreciação pelo Poder Judiciário, quando
provocado, de atos que possam implicar lesão ou ameaça a direito, existe também o poder-dever
administrativo de autotutela. O poder-dever de autotutela possibilita à AP controlar seus
próprios atos, apreciando-os quanto ao mérito e quanto à legalidade.
O princípio da autotutela instrumentaliza a AP para a revisão de seus próprios atos,
assegurando um meio adicional de controle da atuação da AP e reduzindo o congestionamento
do Poder Judiciário. É um princípio implícito , que decorre da natureza da atividade
administrativa e de princípios expressos que a informam, especialmente o princípio da
legalidade.
O princípio da autotutela autoriza a atuação da AP de forma mais ampla do que a
possibilidade de atuação pelo Poder Judiciário, em razão de ser possível a ela agir sem
provocação e de somente ela própria possuir competência para revogar seus atos válidos.
Este princípio autoriza o controle, pela AP, dos atos por ela praticados, sob dois aspectos:
a) de legalidade, em que a AP pode, de ofício ou provocada, anular seus atos
ilegais;
b) de mérito, em que examina a conveniência e oportunidade de manter ou
desfazer um ato legítimo, nesse último caso, mediante a denominada revogação.
☺Súm. 473, STF: “A Administração pode anular seus atos quando eivados de vícios que
os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial”.
6) Especialidade:
As pessoas jurídicas que compõem a AP Direta são os entes políticos (União, Estados,
Municípios e DF).
Para maior prestação dos serviços por parte da AP, ou seja, para a maior eficiência da AP,
a AP Direta decide criar a AP Indireta. As pessoas jurídicas que compõem a AP Indireta são as
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Para que a AP Direta crie a AP Indireta é preciso uma lei (que ora cria e ora autoriza a
criação). Quando a AP Direta cria a AP Indireta, o faz através de lei, esta lei estabelece uma
finalidade específica, e as pessoas jurídicas se vinculam a esta lei e às finalidades específicas
para as quais foram criadas.
Modificação da finalidade: só é possível se a própria lei a promover. O que a lei cria o
administrador não pode modificar.
Atenção: o MP de MG aplicou este Princípio da Especialidade aos órgãos públicos.
Agora a maioria da doutrina também diz que eles estão vinculados sim, e, por isso, presos à
finalidade específica.
7) Presunção de Legitimidade:
A doutrina entende que ela abrange a presunção de legalidade e de veracidade. Isso
significa que os atos são presumidamente legítimos porque obedecem às regras morais; são
25

26. presumidamente legais porque obedecem à lei; e são presumidamente verídicos porque
correspondem à verdade.
Trata-se de uma presunção relativa, iuris tantum. Admite, portanto, contestação.
A quem é atribuído o ônus da prova? Se o ato pode ser contestado, afastado, o ônus da
prova, normalmente, é atribuído ao administrado (porque é quem geralmente contesta).
Conseqüência jurídica dessa presunção de legitimidade: o ato administrativo será
aplicável desde logo; até a sua contestação ele deverá ser cumprido; tem aplicação imediata. É
diferente de autoexecutoriedade, que é a aplicação independentemente da presença e permissão
do Poder Judiciário.
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27.  REFORMAADMINISTRATIVA:REFORMAADMINISTRATIVA:
(Caderno da Raquel Carvalho)
• Introdução:
Analisando a estrutura da AP no Estado brasileiro no Séc. XXI, verifica-se que o
exercício das competências públicas não se dá, atualmente, somente por meio dos órgãos da AP
Direta e das entidades da AP Indireta (autarquias, empresas públicas, SEM e fundações
públicas). Inúmeros outros formatos jurídicos vêm sendo adotados para o exercício das
atividades de que a sociedade necessita. Os novos modelos de estruturas administrativas
inserem-se em um panorama global de transformação por que vem passando o Estado.
A fim de compreender, com rigor técnico necessário, cada um dos novos instrumentos de
atuação pública (agências executivas, organizações sociais, agências reguladoras, organizações
da sociedade civil de interesse público, contratos de gestão), é mister que se os insira em um
panorama global de mutação do Estado.
• Mutação do modelo de Estado e de Administração Pública:
Tratou-se de uma evolução lenta e gradativa, sem que tenha havido uma verdadeira
ruptura epistemológica. Não há, em regra, a substituição imediata do paradigma então
dominante por outro emergente, em sentido radicalmente oposto.
Cada época da história dos Estados produz um tipo próprio de Administração
caracterizado por seus fins peculiares e pelos meios de que se serve. Mas isso não quer dizer que
uma espécie de Administração seja substituída, abrupta e repentinamente por outra.
No que diz respeito à Administração Pública, o Estado de Direito liberal, por ex., não
surgiu de modo a derrubar todos os princípios do Estado Absoluto, mas os desenvolveu e
adaptou.
Novos paradigmas vão sendo incorporados, influenciados por aspectos históricos que são
peculiares a cada um deles e que repercutem, de modo diverso, nas respectivas estruturas
administrativas, inclusive de modo proporcional às conseqüências dos novos fatos da realidade
social.
Etapas:
1) Estado liberal:
- limitação do poder em favor das liberdades individuais, princípio da abstenção estatal
(Estado mínimo).
- prevalência do privado sobre o público.
- vícios: aumento de concentração de riquezas e alarmante exclusão social e miséria.
2) Estado do Bem-Estar Social (Apogeu: Lei Fundamental de Bonn – 1949):
- decrescente capacidade do Estado se auto-regular.
- demanda por uma maior intervenção administrativa.
- alargamento significativo do espaço público.
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