A compra de votos e os ataques à democracia

Macapá
2023
FERNANDO CARDOSO COELHO
DO MENSALÃO AO ORÇAMENTO SECRETO: A COMPRA
DE VOTOS NO PARLAMENTO COMO AFRONTA AO
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

DO MENSALÃO AO ORÇAMENTO SECRETO: A
COMPRA DE VOTOS NO PARLAMENTO COMO
AFRONTA AO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Faculdade Anhanguera Macapá, como requisito
parcial para obtenção do título de graduado em
bacharel em Direito.
Orientador: Rodrigo Bonfim.
Macapá
2023

DO MENSALÃO AO ORÇAMENTO SECRETO: A
COMPRA DE VOTOS NO PARLAMENTO COMO
AFRONTA AO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Faculdade Anhanguera Macapá, como requisito
parcial para obtenção do título de graduado em
bacharel em Direito.
Orientador: Rodrigo Bonfim.
BANCA EXAMINADORA
Prof(a). Titulação Nome do Professor(a)
Macapá, ____ de _______ de 2023.

Dedico este trabalho a todos aqueles
que, de alguma forma, me ajudaram
a chegar até este importante
momento da minha vida, é e foi por
vocês.

AGRADECIMENTOS
Primeiramente, à Deus, pois sem ele eu nada seria, sou grato por sua
onipresença em minha vida e por ter me guiado até aqui sob sua proteção
divina.
Aos meus pais, Francisco e Daltina, por terem me apoiado desde o
princípio na minha vida, não apenas na jornada acadêmica, sou privilegiado por
ter em meus pais o apoio essencial que todos nós precisamos, não só nos
momentos difíceis, mas também com conselhos nos bons momentos para que
a felicidade não me tirasse a razão ou mesmo o foco, aos meus pais, tenho
gratidão eterna por isso, por estarem comigo nesse momento impar em minha
jornada, sem vocês, eu não teria chegado até aqui, meu muito obrigado.
Aos meus amigos, pois sem alguém para descontrair e mesmo
desabafar, não teria sido possível obter sucesso nessa vida universitária,
mesmo que inconscientemente, nossas conversas aleatórias sempre me
aliviavam um pouco das tensões que todo acadêmico vive, obrigado por
estarem na minha vida e fazerem dela uma vida menos tensa e mais cômica,
com responsabilidade, é claro.
Às empresas de ônibus SIÃO THUR e CAPITAL MORENA, pois foram
as responsáveis – com todos os seus problemas, pelo meu transporte quase
que diário entre minha casa e a faculdade, possibilitando assim que eu
chegasse todos os dias na faculdade, local onde adquiri conhecimentos que
levarei para a vida, apesar dos pesares, sou grato a vocês, pois sem o
transporte público, eu não teria chegado até aqui.
Por ultimo e não menos importante, a todos os meus professores que
tive nesses 5 anos de curso, cada um teve uma parcela especial de ajuda no
meu aprendizado, aos mestres, meu muito obrigado, vocês foram incríveis.

“De tanto ver triunfar as nulidades; de tanto ver
prosperar a desonra, de tanto ver crescer a
injustiça. De tanto ver agigantarem-se os
poderes nas mãos dos maus, o homem chega
a desanimar-se da virtude, a rir-se da honra e a
ter vergonha de ser honesto.”
Ruy Barbosa de Oliveira

CARDOSO COELHO, Fernando. Do mensalão ao orçamento secreto: a
compra de votos no parlamento como afronta ao Estado democrático de
direito. 2023. 52p. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) –
Faculdade Anhanguera - Macapá, 2023.
RESUMO
Atentando para as recentes discussões na sociedade, principalmente no que
se refere a situação política do país, através do presente trabalho, buscou-se
responder à questão referente aos abalos que a jovem democracia do Brasil
sofrera em decorrência de escândalos como o mensalão e mais recentemente
na figura do orçamento secreto. Explanou-se as vertentes desses dois
esquemas espúrios de cooptação de apoio parlamentar, demonstrando,
através de diversas passagens de autores, como a problemática ora estudada
veio a afrontar o Estado democrático de direito, ao ponto de ter, em um dos
casos, um julgamento que parou o país no âmbito da ação penal 470, no
Supremo Tribunal Federal, de onde partiram diversas críticas ao meio adotado
pelo governo vigente à época de compra de apoio parlamentar. Com o
mensalão, se inaugurou no Brasil um novo toma lá, dá cá, onde o executivo,
sem ter maioria no parlamento, usou de empresários para fazer lavagem de
dinheiro e pagamento de mesadas aos parlamentares que estivessem
dispostos a atuarem no parlamento ao lado do executivo, votando e aprovando
pautas de interesse do governo. Não obstante, se demonstrou como o novo
esquema de compra de votos – orçamento secreto, foi capaz de minar a
democracia com o atropelo dos princípios basilares de uma democracia,
aniquilando a transparência, principio tão importante nos países democráticos,
através do bem articulado esquema de cooptação de apoio parlamentar,
restou-se devidamente demonstrado como a utilização desse esquema afetou
a distribuição de verba pública, ferindo de morte o princípio da equidade, onde
parlamentares que apoiassem o governo da época, tinham privilégios em face
da oposição, dessa forma, fora demonstrado como o uso do orçamento secreto
no Parlamento brasileiro foi capaz de ser declarado inconstitucional pelo
Supremo Tribunal Federal, que é o guardião da constituição federal, dessa
maneira, demonstra-se no propínquo trabalho, como o uso de meios ilícitos
para cooptação de apoio parlamentar – mensalão e orçamento secreto, ferem a
democracia com a usurpação de um dos poderes pelo outro. Para além dessa
problemática, foi mostrada a importância dos órgãos de fiscalização, na figura
da controladoria geral da união (CGU) e do tribunal de contas da união (TCU),
e como sua presença como meio fiscalizatório é saudável a democracia vigente
na República Federativa do Brasil.
Palavras-chave: Mensalão. Corrupção. Orçamento Secreto. Democracia.

CARDOSO COELHO, Fernando. From Mensalão to Secret Budget: Vote
Buying in Parliament as an Affront to the Democratic Rule of Law. 2023.
52p. Course Completion Work (Law Degree) – Anhanguera University -
Macapá, 2023.
ABSTRACT
Taking into account the recent discussions in society, especially regarding the
country's political situation, this present study aimed to address the question of
the impact that Brazil's young democracy has suffered due to scandals such as
Mensalão and, more recently, the secret budget. The different aspects of these
two dubious schemes of cooptation of parliamentary support were explained,
demonstrating through various author citations how the problem at hand has
undermined the democratic rule of law. One notable case that halted the
country was the trial of case 470, held at the Supreme Federal Court, which
sparked numerous criticisms of the government's approach to purchasing
parliamentary support. With Mensalão, a new practice of "quid pro quo" was
inaugurated in Brazil, where the executive branch, lacking a majority in
parliament, employed businessmen to engage in money laundering and
payment of allowances to lawmakers who were willing to align themselves with
the executive, voting and approving government-friendly agendas. Moreover, it
was demonstrated how the new vote-buying scheme, the secret budget, has
undermined democracy by disregarding the fundamental principles of
transparency, which are crucial in democratic countries. The well-coordinated
scheme of coopting parliamentary support clearly affected the allocation of
public funds, fatally compromising the principle of equity, as lawmakers who
supported the government at the time enjoyed privileges over the opposition.
Consequently, it was demonstrated how the use of the secret budget in the
Brazilian Parliament was declared unconstitutional by the Supreme Federal
Court, the guardian of the federal constitution. Thus, this study illustrates how
the use of illicit means to coopt parliamentary support—Mensalão and the
secret budget—undermines democracy by encroaching on the powers of one
branch by another. Beyond this issue, the importance of oversight bodies, such
as the Office of the Comptroller General (CGU) and the Court of Auditors of the
Union (TCU), was highlighted, emphasizing how their presence as supervisory
mechanisms contributes to the health of democracy in the Federative Republic
of Brazil.
Keywords: Mensalão. Corruption. Secret Budget. Democracy.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
CPI Comissão Parlamentar de Inquérito
RP 9 Resultado Primário 9
STF Supremo Tribunal Federal
AP Ação Penal
ADPF Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
CGU Controladoria Geral da União
TCU Tribunal de Contas da União
SFC Secretaria Federal de Controle Interno
DL Decreto Lei

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 7
2. VISÃO GERAL SOBRE O MENSALÃO E O ABALO NA DEMOCRACIA................... 10
2.1. O MENSALÃO.............................................................................................................. 11
2.2. JULGAMENTO DA AP/470 E CONSTATAÇÃO DO ABALO NA DEMOCRACIA.......... 17
3. DO ORÇAMENTO SECRETO...................................................................................... 22
3.1 O ORÇAMENTO PARALELO ........................................................................................ 23
3.2 DO JULGAMENTO DA ADPF 854, O FIM DO ORÇAMENTO SECRETO..................... 32
4. DA CGU E DOS MEIOS DE CONTROLE .................................................................... 36
4.1 A CGU COMO MEIO DE CONTROLE INTERNO.......................................................... 37
4.2 O TCU COMO ALIADO NA FISCALIZAÇÃO ................................................................. 40
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................... 43
REFERÊNCIAS................................................................................................................... 45

7
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa abordar a conduta ilícita e muitas vezes
obscura onde por vezes ocorre uma usurpação de um dos três poderes pelo
outro. Ocorre quando o executivo, munido de interlocução com o parlamento,
consegue maioria para aprovação de projetos, nada de ilícito ou imoral nisso, a
não ser os meios com os quais a dita maioria é cooptada em muitas das vezes.
Na história recente do Brasil, muitos foram os escândalos noticiados nos
meios da imprensa ou em autos de processos finalizados, mas dois se
destacam por atingir em cheio a democracia, o mensalão, esquema ocorrido no
começo dos anos 2000, onde havia uma mesada para parlamentares dispostos
a votar as pautas que interessavam ao governo vigente à época.
Esse escândalo fora descoberto por conta da divulgação de um vídeo
obtido pela revista VEJA, vídeo esse que mostrava o funcionário dos correios -
Maurício Marinho, recebendo suborno e afirmando a existência de um
esquema nos correios que envolvia o desvio de verbas com diferentes
empresas, no vídeo, o então funcionário cita o partido PTB e o parlamentar
Roberto Jefferson.
Roberto Jefferson era também o presidente da sigla, que, ao ser citado,
resolveu denunciar em uma entrevista bombástica a existência de um esquema
onde era distribuída uma quantia mensal para parlamentares votarem projetos
que interessavam o governo vigente à época, a declaração caiu como uma
bomba em Brasília.
Nos anos seguintes, através da CPI dos correios e de investigações,
fora demonstrado que a democracia sofria um duro golpe, com a demonstração
de um dos poderes surrupiando a autonomia de outro poder, o poder executivo
iniciava ali o que mais tarde seria chamado de toma lá, dá cá, como é
popularmente chamada a troca de “favores” entre o legislativo e o executivo.
Com o agravante de se ter o pagamento de suborno como moeda de
troca de apoio parlamentar, é a desvirtuação de uma das funções do
parlamentar eleito, esse que é o representante máximo do povo, o trabalho ora
apresentado, também mostra que o voto do deputado eleito não deve ser
embasado no que pensa inteiramente o eleitor que elegeu o representante,
mas tão somente no interesse coletivo da sociedade, jamais em interesses

8
particulares, como foi o caso do escândalo que será mencionado no iminente
trabalho.
Mais recentemente, foi criada a figura das emendas de RP9, ou, como
ficaram conhecidas popularmente, o chamado Orçamento Secreto, que é
entendido como o pai do mensalão, isso por envolver mais métodos
sofisticados e vultuosas quantias de dinheiro na negociação de apoio
parlamentar.
E aqui há ainda um toque de normalidade empregado ao sentido da
coisa, pois aqui não há o simples pagamento de propina em troca de apoio, é,
como citado alhures, um esquema mais sofisticado, técnico, e que afasta do
povo a simples compreensão do que se trata.
É o envio de verba pública para a base eleitoral de parlamentares que
estejam ao lado do governo nas mais diversas pautas da câmara ou senado, o
chefe do executivo endossa apoio ao seu candidato a presidente da câmara
dos deputados, esse por sua vez consegue o controle de enorme fatia do
orçamento público – isso em parceria com o executivo, e após isso, o poder de
despejar as verbas recai sobre a figura do presidente da câmara, que, como
mostrado em inúmeras reportagens, privilegia parlamentares com maior
fidelidade ao governo eleito.
Não bastasse a afronta ao princípio da equidade, pois há claramente o
privilégio de parlamentares que usam esse recurso na dianteira de outros que
não tem acesso – aqui os que se colocam contra as principais pautas do
governo eleito, temos que a figura do orçamento secreto fere de morte o
princípio da transparência de seus atos, não é por birra que se colocou a
alcunha de secreto ao lado do orçamento.
Milhões de reais são enviados por parlamentares que muitas vezes não
são identificados, não se sabe o destino exato do valor, qual a finalidade e
muita das vezes há indícios de superfaturamento de obras provenientes desses
repasses.
Com o orçamento secreto, tem-se que ficou mais difícil detectar tais
anomalias que afetam o dinheiro do contribuinte, e aqui voltamos ao que é
abordado sobre o mensalão, os parlamentares beneficiados não colocam o
bem comum da sociedade como principal fator na hora de votar, mas sim seus
interesses escusos em barganhar verbas para seu reduto eleitoral,

9
beneficiando, acima de tudo, seu projeto de poder e as investidas do poder
executivo que, sem conseguir jogar dentro das quatro linhas da constituição,
parte para o suborno de parlamentares, dessa vez, de maneira muito mais
sofisticada e secreta.
Nessa esteira, o trabalho pretende mostrar os malefícios das citadas
práticas para a jovem democracia do Brasil, pretende também demonstrar a
importância de órgãos fiscalizatórios na prevenção e no combate ao indevido
uso de recursos públicos em prol de interesses particulares e nada
republicanos.
A problemática da causa se dá com a seguinte questão que se faz: por
que em pleno século XXI, mesmo após tantos avanços civilizatórios no país,
parte dos representantes eleitos pelo povo continuam com acordos espúrios no
congresso nacional, usando o voto como moeda de troca em Brasília?
Verifica-se que essa compra velada de votos ocorre por parte do Poder
Executivo - mediante exposição por meio da mídia nacional, observa-se que
essa problemática afeta o Estado democrático de direito a partir de escândalos
ocorridos, como o mensalão e o orçamento secreto, que traz inúmeros
prejuízos econômicos e sociais à classe brasileira. Por isso a necessidade de
se trabalhar essa pesquisa científica.
O objetivo geral do trabalho ora apresentado, é descrever a compra de
votos no Parlamento e como esse óbice afronta o Estado Democrático de
Direito a partir da pragmática do uso de esquemas como o mensalão e o
orçamento secreto.
Além disso, o iminente trabalho tem como objetivo específico abordar a
historicidade da ocorrência de compra de votos no parlamento nacional,
demonstrar como a democracia é corroída pela compra de apoio parlamentar e
descrever a importância dos órgãos de fiscalização no combate ao mau uso do
orçamento público.
A partir de todo o exposto, mediante uma revisão bibliográfica, livros,
artigos acadêmicos, matérias e a consulta do scielo, esse trabalho buscará
adentrar nas nuances dessa problemática, de maneira a demonstrar dos males
que a democracia do Brasil vem sofrendo há décadas e da importância de
ferramentas que sejam capazes de coibir as ilicitudes contidas nessa prática.

10
2. VISÃO GERAL SOBRE O MENSALÃO E O ABALO NA DEMOCRACIA
Democracia – de origem grega “demos”, povo e “kratos”, poder, um
governo do povo. Em igual sentido, Pinto Ferreira (1992, p. 207) dispõe: “é o
regime político baseado na vontade popular, expressa nas urnas, com uma
técnica de liberdade e igualdade, variável segundo a história, assegurando o
respeito às minorias”.
Desde 1988, com a promulgação da constituição cidadã, vários foram os
direitos adquiridos e consolidados pela sociedade brasileira; dentre eles, o
sufrágio universal, direito esse que segundo SILVA (1990):
“Constitui a instituição fundamental da democracia representativa, e é pelo seu
exercício que o eleitorado, instrumento técnico do povo, outorga legitimidade
aos governantes”.
É através desse direito que o povo consegue eleger seus representantes
na esfera política, e esses, imbuídos da vontade popular, chegam ao poder
com a finalidade de representar o povo que lhe deu a eleição, mas acima disso,
tem-se que o político eleito representa a todos, pois não se governa ou legisla
só para uma parcela da sociedade, mas sim para todos que vivem no país,
quer seja eleitor ou não.
O parlamentar, em linhas gerais, pode votar como bem entender pela
aprovação ou não de um determinado projeto no parlamento, e deve expor, se
assim entender, sua motivação para tal, visto que a representatividade é livre e
irrevogável:
É livre, porque o representante não está vinculado aos seus eleitores,
de quem não recebe instrução alguma, e se receber não tem
obrigação jurídica de atender, e a quem, por tudo isso, não tem que
prestar contas, juridicamente falando, ainda que politicamente o faça,
tendo em vista o interesse na reeleição. Afirma-se, a propósito, que o
exercício do mandato decorre de poderes que a constituição confere
ao representante, que lhe garante autonomia da vontade, sujeitando-
se apenas aos ditames de sua consciência. José Afonso da Silva
(1990, p. 123)
Como bem discorre sobre o tema, o voto do Parlamentar não seria
vinculado ao que o seu eleitor deseja, mas sim vinculado ao interesse da
coletividade, a despeito do que move o pêndulo do Parlamentar em votações

11
dentro do Parlamento, uma coisa é evidente, há que se prezar pelo interesse
público.
Como dispõe Emannoel Ferreira Carvalho (2013), sobre o que foi,
resumidamente, o escândalo do mensalão: “é cediço que durante o Governo
Lula veio à tona o famoso escândalo do mensalão. Um esquema de corrupção
para compra de votos de parlamentares para votar de acordo com os objetivos
do Executivo”
O interesse público, que deveria conduzir os trabalhos dos
Parlamentares, que são eleitos como representantes do povo, fora substituído
por interesses privados de deputados que, a troco de quantias de dinheiro,
usavam de seu cargo – que lhes fora dado pela sociedade, para trabalhar em
causa própria, aqui representado pelo recebimento de propina em troca de
apoio parlamentar, assim foi caracterizado o mensalão.
Carvalho (2013), cita que o princípio da soberania popular fora
gravemente afrontado pelo escândalo:
Assim sendo, a motivação dos atos dos parlamentares corruptos
não foi a representatividade popular, mas o interesse em receber
dinheiro para votar projetos do governo. Não restam dúvidas que a
conduta pautada por interesses corruptos é um grave afronte ao
princípio da soberania popular.
O mensalão e suas engrenagens não feriram apenas princípios
constitucionais, mas também o estado democrático como um todo, ao se
usurpar de um dos poderes, o executivo feriu de morte a constituição.
2.1. O MENSALÃO
“Projeto criminoso de poder”, como atestou o então ministro Celso de
Melo, “Maldito Esquema”, como citou efusivamente o então relator da ação
penal 470, Joaquim Barbosa, independentemente da nomenclatura, temos que
o escândalo do Mensalão abriu a porteira – aqui em nível federal, da imposição
do interesse privado sob o interesse público no centro das discussões políticas
ocorridas no Congresso Nacional.
Nesse sentido, corroborando com o exposto, Marco Antonio Villa (2012,
p. 389) diz que:

12
O processo do mensalão permitiu também lançar novas luzes sobre o
funcionamento do Estado brasileiro. As dezenas de depoimentos e as
negociatas exemplificaram de forma cristalina como o interesse
privado se sobrepôs ao interesse público.
Um país onde o interesse do povo não é explicitamente o maior ativo
que rege a atuação de parlamentares, é um país sem nenhum espirito
republicano, não há que se falar em estado de direito, em democracia plena,
onde predomina a exclusão do interesse público em razão da prevalência de
interesses particulares.
Sobre o poder parlamentar, é o que dispõe o ministro do Supremo
Tribunal Federal, Luiz Fux:
Se, por certo, não só o Poder Legislativo busca raízes de legitimidade
no povo, já que, como afirma a Constituição Federal de 1988, é deste
último que todo o poder emana (CF, art. 1º, parágrafo único), nem por
isso se pode ignorar que cabe ao Parlamento, na lógica que perpassa
a tripartição dos poderes, a primazia no papel de caixa de
ressonância da vontade popular, derivada (i) da forma de provimento
de seus cargos pela via do batismo democrático e, simultaneamente,
(ii) da composição plúrima a espelhar os diversos segmentos da
sociedade. (STF, ADI-MC 4663.)
O parlamentar eleito tem como função, entre outras coisas, representar
os anseios da população no âmbito legislativo, seja fazendo isso através da
criação e aprovação de leis de interesse da coletividade, ou mesmo
fiscalizando o poder executivo a fim de não se ter qualquer injustiça contra a
população que por ventura possa ser evitada através do parlamento, como o
poder de derrubar determinado veto ou desaprovar um projeto vindo do
executivo.
Mas com o Mensalão, havia uma parcela dos representantes que o povo
elegeu, trabalhando e vislumbrando apenas seu interesse particular, deixando
assim, o interesse público no fim da fila de prioridades, algo inconcebível em
um país democrático que tem como fundamento a eleição de seus
representantes pelo povo.
No que se refere aos parlamentares que participam dos esquemas ora
citados, nas palavras do então ministro do STF - Celso de Mello: “Tenho
salientado nesta Corte que a desejável convergência entre ética e política nem
sempre tem ocorrido ao longo do processo histórico brasileiro”.

13
Não poderia estar mais certo em sua análise, como visto no julgamento
da ação penal 470, vulgo mensalão, foi destacado pelo então ministro Ayres
Britto: “É esse tipo de aliança política e parlamentar que o Direito execra”, a
aliança feita na surdina, sem o conhecimento da população, sem respeitar a
constituição, a soberania popular, os princípios da administração pública que
devem reger todo aquele que serve o povo, ao código de ética a qual todo
parlamentar é obrigado a seguir, são alianças espúrias, baixas, perigosas e
que confrontam diretamente o interesse da coletividade.
Em igual sentido de análise, discorre sobre a temática o então ministro
Celso de Mello: “Quem tem o poder e a força do Estado em suas mãos não
tem o direito de exercer, em seu próprio benefício, a autoridade que lhe é
conferida pelas leis da República”, aquele que usa do poder outorgado pelo
povo para, em busca de benefício pessoal, atingir seus objetivos particulares,
não pode, em nenhuma hipótese, ter consigo a alcunha de representante
parlamentar, o caso mensalão externou exatamente essa fatídica realidade ao
povo brasileiro.
A ação penal 470, como foi oficialmente denominada – em razão do
apelo do partido que estava no núcleo do esquema, que pediu ao Supremo
Tribunal Federal que não utilizasse o termo “mensalão”, foi a ação responsável
por julgar os envolvidos no esquema que se utilizou de propina para cooptar
um dos três poderes da república, fato esse que fora confirmado no âmbito do
julgamento pelo então ministro Celso de Mello, que em suas palavras dispõe:
“O que vejo nesse processo emergindo da prova validamente
produzida contra os acusados são homens que desconhecem a
República. Pessoas que ultrajaram as suas instituições e que,
atraídos por uma perversa vontade, vilipendiaram os signos do
Estado Democrático de Direito. Mais do que práticas criminosas,
identifico no comportamento desses réus grave atentado às
instituições do Estado de direito.”
O caso que chocou o país pelo total desprezo pela organização dos
poderes que o Brasil adota – aqui a figura da tripartição dos poderes, que,
conforme rege a constituição federal em seu art. 2º é divido em poder
Legislativo, Executivo e Judiciário.
Teve como pontapé inicial a ânsia pelo poder, um projeto criminoso de
poder, nas palavras do então ministro Celso de Mello:

14
“[Houve um] Projeto criminoso de poder engendrado, concebido e
implementado pelas mais altas instâncias, e praticados pelos réus
nesse processo, em particular pelos réus Genoino e José Dirceu"
A democracia pressupõe a alternância de poder, a rotatividade de ideias,
nunca um projeto autoritário com fins de se criar meios de se permanecer ad
eternum no poder, a figura central do mensalão se referia sobre esse aspecto,
com a cooptação de um dos três poderes, não haveria o sistema de freios e
contrapesos em sua total funcionalidade, haja vista que o poder legislativo
estaria vendido ao executivo, tendo assim, desvirtuado sua função de
fiscalizador, de contraponto em matéria legislativa.
Com o cenário onde o parlamentar vende-se ao executivo, não há
oposição, não há discordância, há, sim, apenas a certeza de que qualquer que
seja a pauta enviada ao legislativo – benéfica ou não, terá sua aprovação dada
como liquida e certa.
A constituição federal tem em um dos seus artigos a mais bela definição
de poder, ele emana do povo que o exerce por meio de seus representantes
eleitos, o que a carta magna rege é o que um país democrático deve seguir
para se obter o mínimo possível de conflito de interesse entre quem é eleito e o
eleitor.
Sabendo que o parlamentar tem liberdade de expressar seus votos e
opiniões, mesmo contrários aos que pensa a maior parte do eleitorado, ele tem
seu direito resguardado, difere disso a utilização do cargo assumido para o
benefício próprio e não o da coletividade, é corrupção, no sentido nu e cru,
nesse liame, dispôs sobre corrupção, no âmbito da ação penal 470, o ministro
Celso de Mello:
“O ato de corrupção constitui um gesto de perversão da ética do
poder e da ordem jurídica, cuja observância se impõe a todos os
cidadãos desta República que não tolera o poder que corrompe nem
admite o poder que se deixa corromper”
Nesse sentido, a troca de apoio parlamentar entre executivo e legislativo
como fora utilizada no esquema do mensalão, foi um perigoso ponto de ruptura
do Estado Democrático de Direito, o poder legislativo – em boa parte, deixou-
se corromper pelo executivo em troca de benesses que vislumbravam tão
somente a particularidade dos parlamentares envolvidos, o parlamentar é o
representante máximo – ou mais próximo, do povo na discussão política, e ter

15
esse poder dispensado sua função fiscalizadora em troca de favores, foi um
duro golpe na república, que tem em seus três poderes a divisão das funções
estatais.
Na alçada do julgamento da ação penal 470, Celso de Mello enfatizou a
problemática da corrupção na democracia, pois “a corrupção deforma o sentido
republicano de prática política”. O mensalão teve por fim, a disruptura do
sentido republicano de se fazer política, as negociações em torno de projetos
que deveriam unir a classe politica em prol da sociedade, transformaram-se em
balcão de negócios, onde quem pagava mais, levava.
Celso de Mello discorre da problemática da corrupção no âmbito
parlamentar ao afirmar que a prática “compromete a integridade dos valores
que informam e dão significado à própria ideia de República, frustra a
consolidação das instituições” e vai mais longe, pois como no cerne das
complicações decorrentes dessa afronta institucional, o mensalão “enfraquece
as instituições e valores da democracia, da ética e da justiça, além de
comprometer a sustentabilidade do Estado Democrático de Direito”.
O mensalão foi definido como uma afronta aos conceitos republicanos
que regem uma sociedade. Uma kryptonita contra a frágil e recente democracia
brasileira.
Sobre a prática vexaminosa de compra de votos, nas palavras do
senador Pedro Taques, são “atos desonestos realizados por párias da vida
pública, são verdadeiros atentados contra a soberania do povo, delegada aos
congressistas na forma da representação popular". Em um país democrático, a
representação do poder do povo se deve através de dois pontos, nas palavras
de José Afonso da Silva (2014, p. 133):
“(a) o da soberania popular, segundo o qual o povo é a única fonte do
poder, que se exprime pela regra de que todo o poder emana do
povo; (b) a participação direta ou indireta, do povo no poder, para que
este seja efetiva expressão da vontade popular, nos casos em que a
participação é indireta, surge um princípio derivado ou secundário; o
da representação”
Com a figura da representação indireta através de políticos eleitos, o
mínimo que se cobra perante esse tipo de representação é a soberania do
interesse público sob o privado, esse segundo devendo ser inexistente na
figura parlamentar.

16
O escândalo do mensalão manipulou a representação política, conforme
dispõe em editorial o Estadão (2022) “O mensalão é caso paradigmático de
perversão do regime democrático, com uso de dinheiro público para manipular
a representação política.”
É grande a responsabilidade daqueles que tem em suas mãos o poder
da representatividade popular, como dito alhures, esse poder se concentra em
maior medida nas mãos de parlamentares, sobre o encargo que possuem os
representantes, versa sobre o tema Carlos Alberto Provenciano Gallo (1992) “O
representante político recebe parcela de poder para atender ao interesse
geral. Todo aquele que exerce uma parcela de autoridade, ainda que mínima,
deve estar sujeito à responsabilidade.”
O interesse geral não pode ser levado em consideração quando o que
se visa nas discussões políticas é única e exclusivamente o interesse de foro
intimo dos envolvidos na cena, não são, por tanto – nessas circunstancias,
representantes do povo, pois no contexto fatídico do mensalão, o citado
interesse geral não fora vislumbrado em nenhum momento, muito pelo
contrário.
Ainda nessa toada, Gallo (1992) dispõe “O poder exercido sem
limitações acerca-se de tirania, despotismo, do arbítrio.” É, sem sombra de
dúvidas, a definição que pode ser usada no caso mensalão, o Brasil esteve
lado a lado com países tiranos, onde se colocava a vontade de um poder
sobre o outro, sem a devida participação dos três poderes, pois um deles fora
cooptado inconstitucionalmente, às margens da lei, sob acordos ilegítimos
onde aquele que deveria representar o povo, optou por representar a si
mesmo.
Fora um grave afronte constitucional, e concluindo o raciocínio de
alhures, continua nessa mesma perspectiva Gallo (1992) “O Estado de Direito
não tolera o exercício do poder, sem que haja responsabilidade”, nesse
sentido, restou claro e evidente o desfecho que se tomara na conclusão do
julgamento da ação penal 470, o mensalão.

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2.2. JULGAMENTO DA AP/470 E CONSTATAÇÃO DO ABALO NA
DEMOCRACIA
Os crimes de colarinho branco – como os cometidos por meio do
mensalão, sempre foram um tabu em termos de condenação e aplicabilidade
do direito penal, no caso ora estudado, as expectativas em torno do julgamento
não eram das melhores, haja vista que grandes políticos, líderes partidários e
empresários estavam no banco dos réus, o típico padrão da impunidade. Logo,
restava sem dúvidas que de alguma forma o julgamento que parou o país
terminaria em pizza, como definem as ações penais que não prosperam.
Carmén Lúcia definiu o julgamento e postulou uma condição sine qua
non entre política e ética “esse julgamento dá o entendimento de que a política
com ética é necessária para o Estado Democrático de Direito”, os réus do
escândalo fizeram o oposto do que se espera, como concretiza a ministra
“cada vez mais, é preciso rigor na ética e no cumprimento das leis pelos
políticos”, o rigor que sempre andava longe de réus do colarinho branco,
começara a se aproximar no decorrer do julgamento.
O relator Joaquim Barbosa, em duro discurso sobre o ilícito ora
estudado, enfatizou ““lealdade parlamentar é uma das armas dos
parlamentares na hora de obter vantagens indevidas”, e prosseguiu dizendo
que os parlamentares haviam se vendido “como verdadeiras mercadorias”, não
há macula maior na vida de um representante do povo do que ter a alcunha de
vendido.
Diante das graves acusações que levaram os acusados ao banco dos
réus, da postura incisiva do relator da ação, a população via com bons olhos o
cenário que se formava, não de uma condenação precoce sem o devido
processo legal e com garantias sendo atropeladas, mas com a certeza de que
os réus não seriam beneficiados por sua condição elevada de prestígio e
poder.
Nas palavras de Marco Antonio Villa (2012, p. 351), o julgamento e a
posterior condenação dos envolvidos “foi saudada como uma vitória do Estado
Democrático de Direito, dos valores republicanos e das liberdades
democráticas”, foi o Estado punindo aqueles que ousaram surrupiar um dos
poderes da república.

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Formação de quadrilha, lavagem de dinheiro, peculato, gestão
fraudulenta e corrupção, foram algumas das tipificações dos crimes cometidos
por parlamentares e empresários, nessa aventura sem pudor e que feriu os
princípios basilares da democracia, dentre os políticos que detinham poder, a
figura do então ministro da casa civil – José Dirceu, o ex-presidente do partido
dos trabalhadores – José Genoino, e o ex-tesoureiro do aludido partido,
Delúbio Soares.
Conforme dispõe a denuncia feita pela procuradoria geral da república –
aqui na figura do então procurador Antônio Fernando de Souza: “O objetivo
desse núcleo principal era negociar apoio político, pagar dívidas pretéritas do
Partido e também custear gastos de campanha”, posteriormente restou-se
comprovada a atuação criminosa em troca de favores políticos e outros
benefícios.
No cerne do julgamento, Celso de Melo dispõe sobre o uso inadequado
dos poderes que a república concede, aqui especificamente sobre a
desvirtuação da atuação política de ministros, lideres partidários e dirigentes,
dessa forma, nas palavras do então ministro “quem tem o poder e a força do
Estado em suas mãos não tem o direito de exercer, em seu próprio benefício, a
autoridade que lhe é conferida pelas leis da República”, fora o exato modus
operandi da quadrilha, usar de seu poder e influência para se ater a negócios
espúrios.
Complementando o raciocínio, discorre Celso de Melo “o cidadão tem o
direito de exigir que o Estado seja dirigido por administradores íntegros, por
legisladores probos e por juízes incorruptíveis”, é o que deveria reger um jogo
democrático, o oposto do que prelecionou Celso de Melo, é a barbárie
instituída na figura do Estado, e continuou “O direito ao governo honesto –
nunca é demais reconhecê-lo – traduz uma prerrogativa insuprimível da
cidadania”, sem a aludida prerrogativa, a cidadania corre risco, como correu.
Celso de Melo, no julgamento do mensalão, usa de fortes palavras para
externar a perplexidade causada pelo esquema criminoso, assim enfatizou:
Esses vergonhosos atos de corrupção parlamentar, profundamente
lesivos à dignidade do ofício legislativo e à respeitabilidade do
Congresso Nacional, alimentados por transações obscuras
idealizadas e implementadas em altas esferas governamentais, com

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o objetivo de fortalecer a base de apoio político e de sustentação
legislativa no Parlamento brasileiro, devem ser condenados e punidos
com o peso e o rigor das leis desta República.
E continuou naquilo que seria um dos discursos mais célebres da
Suprema Corte Federal:
porque significam tentativa imoral e ilícita de manipular,
criminosamente, à margem do sistema constitucional, o processo
democrático, comprometendo-lhe a integridade, conspurcando-lhe a
pureza e suprimindo-lhe os índices essenciais de legitimidade, que
representam atributos necessários para justificar a prática honesta e
o exercício regular do poder aos olhos dos cidadãos desta nação.
A afronta à democracia contida na artimanha utilizada por parlamentares
e outros atores políticos e empresários era evidente conforme viu-se nos
discursos e votos proferidos por ministros do STF.
O relator da AP/470, ministro Joaquim Barbosa, declarou em sede de
julgamento que não há “nenhuma dúvida da existência do esquema de compra
de votos a essa altura do julgamento” e “não vislumbro qualquer deficiência
probatória quanto a esses crimes”, sobre as aprovações de projetos com base
na compra de votos, Barbosa dispôs que não teve dúvidas sobre a arquitetura
do plano executado pelos envolvidos.
Para Joaquim Barbosa, o encapamento das reformas teve “o
fundamental apoio dos parlamentares comprados pelo Partido dos
Trabalhadores e das bancadas por eles orientadas e dirigidas, exatamente no
momento em que foram realizados os maiores repasses”, ou seja, mediante
repasses trabalhados por empresários ligados a outros atores políticos –
citados alhures, havia a clara distorção da função parlamentar, da ética, da
moralidade, da legalidade e da democracia.
E através de membros das mais altas esferas representativas, tinha sua
corrosão ocorrendo de dentro para fora, Joaquim Barbosa então constatou
“denominado núcleo político partidário comprou apoio político”, comprou a
fidelidade parlamentar, a consciência de deputados que deveria estar sujeita
apenas a apreciação e julgamento da sociedade, e não de grupos partidários e
empresariais.
Como desenvolve em sua apresentação, o relator do mensalão, Joaquim
Barbosa, sobre o funcionamento do esquema:

20
Comprovou-se a realização de transferências milionárias de dinheiro
– 55 milhões de reais – por réus ligados ao PT em proveito de vários
parlamentares de partidos que, mediante a sua acusação, passaram
a compor a chamada base aliada do governo na Câmara dos
Deputados.
A compra de apoio político estava comprovada, foi uma dura realidade
exposta em face de milhões de brasileiros que foram traídos por grande parte
de seus representantes eleitos, com isso, a representação popular - ora
requisito indispensável a qualquer país civilizado do mundo, tornou-se rara
exceção no país, onde poucos detinham consciência de seus deveres como
representantes máximos do povo.
Para que não restasse dúvidas sobre o sinistro, Joaquim Barbosa
apontou ainda que, para além dos envolvidos já citados alhures, sabiam da
organização espúria:
Todos os interlocutores citados por Roberto Jefferson, entre os quais
o ex-presidente Lula, confirmaram que foram informados sobre a
distribuição de dinheiro a parlamentares para que votassem a favor
de projetos de interesse do governo.
Não se tratava de um crime cometido apenas por políticos e
empresários, mas tinha também a participação indireta do maior chefe da
nação, algo que fora desconsiderado para fins penais. E trazendo mais luz aos
envolvidos e a infraestrutura organizada em prol do cometimento do crime,
aduz sobre Marco Antonio Villa (2012):
“O relator destacou que os pagamentos eram costumeiramente em
altos valores, acima de cem mil reais. Tinham sido realizados ao
longo de dois anos e concentrados nos momentos de votações
importantes para o governo.”
Dos 35 réus que foram julgados na alçada da Ação Penal 470, 24 foram
condenados, dentre eles, os réus do núcleo político, encabeçados por José
Dirceu, Delúbio Soares, Bispo Rodrigues, João Paulo Cunha, Pedro Côrrea,
Pedro Henry, Roberto Jefferson, Romeu Queiroz e Valdemar Costa Neto.
O núcleo político fora assim denominado por ter agido diretamente na
compra do apoio parlamentar, deputados, dirigentes partidários, ministro da
casa civil e ex-presidente de partido, assim foi composto esse núcleo, para
além do núcleo empresarial, que atuou na lavagem de dinheiro e evasão de
divisas.

21
Winston Churchill certa vez disse “a democracia é o pior dos regimes, a
exceção de todos os outros”, em qualquer outro regime que não o democrático,
a tenda de votos, a usurpação de um dos poderes por outro, a manipulação da
representação popular, a desvirtuação do sentido republicano de ser a voz do
povo no congresso é bem-vinda, mas em um país democrático, onde o
interesse coletivo é defendido por seus representantes eleitos, onde a
democracia é representativa e o poder do povo é expresso nas urnas ao
delegar a sua própria representação à um terceiro, não é bem-vinda.
Não é legal, fere de morte os princípios basilares da democracia, princípios
esses que deveriam ser o norte de todo político, todo representante de ideias,
de uma sociedade, a quebra desse protocolo configura quebra de normalidade,
quebra de decoro, quebra de confiança, pois é com ela – a confiança, que a
sociedade costuma eleger seus representantes.
É com anseio de dias melhores para a coletividade, não para grupos
particulares, democracia pressupõe o debate de ideias, a discussão saudável,
a alternância de poder, a unidade em torno de ideias benéficas, o mensalão
veio e mostrou o oposto.
A representação de interesses particulares dentro da casa do povo – o
congresso nacional, a ausência de oposição – pois esta fora comprada, em
grande parte, pelo executivo, a ausência total de discussão sobre pautas de
grande relevância, como a reforma da previdência, que fora afetada com apoio
de políticos aliciados pelo executivo, com o mensalão, se criou a figura do
poder pelo poder, algo inimaginável em países de primeiro mundo, onde o
interesse coletivo tem como regra a prevalência sobre privados.

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3. DO ORÇAMENTO SECRETO
No começo de 2021, o Brasil teve ciência, após um conjunto de matérias
publicadas pelo jornal brasileiro Estadão, do esquema envolvendo as
chamadas emendas de relator, RP9, ou, como popularmente ficou apelidado,
orçamento secreto. Nas palavras de Weslley Galzo (2022):
Revelado por uma série de reportagens do Estadão, o orçamento
secreto foi gestado dentro do Palácio do Planalto, no gabinete do
então ministro da Secretaria de Governo, general Luiz Eduardo
Ramos. Na época, entregar o dinheiro público para um grupo restrito
de deputados e senadores foi a moeda de troca do presidente para
evitar o impeachment.
Galzo (2022) também traça um paralelo entre os dois esquemas de
compra de apoio parlamentar:
Quinze anos separam os dois esquemas que explicitaram a forma de
relacionamento entre Executivo e Legislativo com partidos do
Centrão. Enquanto no mensalão, denunciado em 2005, o dinheiro de
empresas com contratos e interesses no governo era distribuído na
boca do caixa a deputados e seus senadores, no orçamento secreto,
revelado pelo Estadão no ano passado, os recursos, todos públicos,
saem direto do cofre da União para irrigar redutos indicados por
parlamentares sem que se consiga identificar o verdadeiro padrinho
da indicação.
A figura do chamado orçamento secreto, nasce como uma moeda de
troca no Congresso Nacional, onde os parlamentares passam a ter controle
sobre o orçamento em troca de apoio ao presidente da república, assim dispõe
sobre a temática Bruno Pires e Patrik Camporez (2021):
O presidente admite interferir na disputa para conseguir impor sua
agenda ideológica nos dois últimos anos de mandato. Como mostrou
o Estadão, a intenção é também barrar CPIs que mirem seu governo,
filhos e apoiadores ou o avanço de pedidos de impeachment.
Em outros governos, captava-se o apoio político através de mesadas,
como foi o caso do mensalão, onde parlamentares trocavam seu apoio por
quantias vultuosas de dinheiro. Atualmente, tem-se que o modo de cooptação
foi sofisticado.

23
Se antes os parlamentares recebiam o dinheiro na boca do caixa, hoje o
esquema é trabalhado no superfaturamento de obras de redutos eleitorais, em
matéria divulgada pelo Estadão, descobriu-se em uma planilha que foram
destinados R$ 3 bilhões de reais em emendas de relator para 250
parlamentares e 35 senadores, desses 285 políticos beneficiados, 153 já
haviam declarado apoio ao candidato do Presidente da República ao comando
do congresso nacional.
A planilha, informal e sem timbre, inclui repasses de recursos do
orçamento da União que não são rastreáveis por mecanismos
públicos de transparência. São os chamados “recursos extra
orçamentários”, no linguajar usado no Congresso. (PIRES;
CAMPOREZ, 2021)
As emendas do orçamento secreto têm esse nome devido ao modo
como são movimentados os recursos públicos. De acordo com Pires e
Camporez (2021):
Neste tipo de negociação, os valores são repassados a prefeitos
indicados por deputados ou senadores sem que o nome do deputado
fique carimbado, como ocorre com a emenda parlamentar tradicional.
O orçamento secreto fere o princípio da transparência e da equidade,
pois não há publicidade em seus atos e tão pouco uma equivalência de
distribuição entre todos os Parlamentares, privilegiando deputados que estejam
na base aliada do governo, nesse sentido, discorre Lucas Neiva (2022):
Os empenhos do orçamento secreto, que entre 2020 e 2022 já
ultrapassam R$ 44 bilhões, são indicações de verbas feitas por
deputados e senadores sem a necessidade de identificação,
possibilitando a indicação de contratos superfaturados de parceiros
de cada parlamentar. A ausência de uma assinatura do responsável
pela indicação desses recursos é o que o torna secreto.
Trata-se de pujante distribuição de emendas sem qualquer transparência
ou critérios de equidade entre Parlamentares, tendo como norte, apenas seus
interesses privados, como irrigar bases eleitorais em busca de cacife eleitoral
3.1 O ORÇAMENTO PARALELO
"Orçamento secreto", "orçamento paralelo" ou mesmo os "superpoderes
do relator", assim fora apelidada a emenda de relator, RP9, apelido esse que

24
causa arrepios em se tratando de verba pública em um país democrático,
países com esse regime político – a democracia como forma de governo,
devem se furtar ao máximo de ações sigilosas, obscuras e sem qualquer
transparência, afinal, a transparência é um dos pilares de qualquer nação que
se diga democrática, quanto menos publicização dos atos, mais autoritário um
país é. Sobre a transparência, frisa Norberto Bobbio (1984):
“Um parlamento tem um caráter representativo apenas enquanto se
acredita que a sua atividade própria seja pública. Sessões secretas,
acordos e decisões secretas de qualquer comitê podem ser muito
significativos e importantes, mas não podem jamais ter um caráter
representativo”
A falta de representatividade não pode ser um problema dentro da casa
do povo, dentro do congresso nacional, daí a importância de se evitar o sigilo
no trato da coisa pública, salvo as exceções previstas na carta magna de 88,
todo o trâmite que diz respeito as informações que dizem respeito à sociedade
devem ser tornadas públicas, principalmente quando se trata do orçamento
público, dinheiro do pagador de impostos.
Em igual sentido, o ministro do Supremo Tribunal Federal - Luis Roberto
Barroso, tece comentários sobre a transparência no congresso nas decisões
tomadas por parlamentares:
O orçamento é um dos espaços mais relevantes da vida democrática.
É nele que se tomam as grandes decisões que definem as políticas
públicas a serem adotadas. A sociedade deve ser capaz de entender
e acompanhar as escolhas que estão sendo feitas.
O chamado orçamento secreto – ou emendas de relator geral, como fora
oficialmente denominado, esbarrava na falta de transparência, privando a
sociedade – e órgãos de fiscalização, de ter um apanhado geral sobre a
destinação de vultuosas quantias de dinheiro público, que eram utilizados sem
critério aparente por parlamentares escolhidos a dedo, diferentemente do que
ocorre com as constitucionais emendas individuais, emendas de bancada e
emendas de comissão.
Na definição de Rosa Weber – ministra do Supremo Tribunal Federal:

25
As emendas individuais destinam-se a viabilizar o atendimento pelos
parlamentares das reivindicações de suas bases eleitorais formuladas
nos planos local ou municipal; as emendas de bancadas estaduais
visam à realização de obras e projetos estruturantes de importância
estadual ou distrital; e as emendas de comissões atendem a
demandas de amplitude nacional e de interesse institucional. (ADPF
854)
Tais emendas possuem uma vasta transparência, respeitam o principio
da equidade, onde todos os parlamentares tem acesso ao mesmo valor de
emendas, onde o investimento é transparente desde a identificação do
parlamentar que destina o valor, até onde será empregada a quantia oriunda
do orçamento público, com isso, nada de anormal tem-se com as ditas
emendas impositivas, de obrigação do executivo em executá-las, sem
preferenciar parlamentar X ou Y.
A figura das emendas de relator geral andava na contramão da
legalidade, no arrepio da lei, pois não possuía meios de se checar de qual
parlamentar saia a indicação do dinheiro, muito menos a finalidade final, tal
como se determinada área que fosse receber os valores, precisava de fato do
investimento público, ou mesmo se obedecia a critérios mínimos de
exigibilidade para receber uma emenda parlamentar.
Em editorial do dia 07/04/23, o jornal Estadão define a transparência
como uma arma a ser usada pelo Estado contra os malfeitores orçamentários:
A transparência é um freio à má conduta e arma poderosa contra a
corrupção. Não à toa, países com menos casos de malversação são
os que maximizam mecanismos que dão publicidade aos atos de
governo e à alocação de verbas.
Nesse sentido, tem-se a importância de se ter dentro do parlamento um
trabalho primoroso em relação à divulgação de informações de interesse
público, e quando se fala de orçamento público, é o mínimo que se espera de
parlamentares que tem poder de destinar verbas para a solução de problemas
da sociedade em suas respectivas cidades, e sobre a transparência, dispõe
Richard Sennet (1980, p.160):

26
Todas as ideias de democracia que herdamos do século XVIII
baseiam-se na noção de uma autoridade visível e legível. Os
cidadãos tem de ler em conjunto; tem de observar as condições da
sociedade e discuti-las entre si.
A ausência de princípios seculares numa democracia, como a
visibilidade ao público da decisão de seus governantes, enseja na total
disruptura da confiança da sociedade em relação aos seus representantes –
aqui a figura do parlamentar eleito, que se beneficia de acordos escusos e
secretos, se sobressai sobre a figura do chefe do poder executivo.
Mas esse por sua vez – o chefe do executivo, não sai ileso de tais
tramoias dentro do parlamento, nas palavras de Macchia (1981) “É incrível o
quanto beneficia a quem possui a administração das coisas que as coisas
sejam secretas”, se são secretas, há claro interesse em manter a sociedade de
olhos vendados para práticas não republicanas, quando se opta pela total falta
de transparência com a coisa pública, o que se diz é que a sociedade não deve
ter noção do que se passa sob seu nariz, ferindo de morte o princípio da
publicidade.
Optando pela obscuridade no trato da coisa pública, o chefe do
executivo – diretamente beneficiado pela negociata do chamado orçamento
secreto, tende a quebrar sua responsabilidade para com a população, ao usar
mecanismos secretos na cooptação de apoio político, demonstra-se algo a
esconder, sobre isso, leciona Sennet (1980) “o dirigente deve agir com
discrição, mas não lhe deve ser permitido manter para si as suas intenções”,
com essa ideia, concebe-se que as intenções de um representante popular
devem ser claras como as estrelas, e não obscuras e ausentes de luz solar.
Nesse liame de representação com publicidade dos atos, os
parlamentares eleitos pela população, tem o dever e obrigação de atuarem sob
as claras, não deixando margens para a desconfiança de traição representativa
dentro do congresso, onde interesses da coletividade são deixados de lado,
nesse contexto, dispõe Carl Smith (1928):

27
A representação pode desenvolver-se apenas na esfera da
publicidade. Não há nenhuma representação que ocorra em segredo
e a portas fechadas (...). Um parlamento só tem caráter
representativo enquanto acreditar que a sua verdadeira e própria
atividade tem lugar em público. Sessões secretas, acordos e debates
secretos de qualquer comitê podem ser muito importantes e
significativos, mas jamais têm caráter representativo”
Desta forma, entende-se que a representação não se dá por completa
quando se tem a privação de informações da sociedade, as emendas de RP-9
padeciam da exata problemática citada alhures no eminente comentário de
Carl Smith, o gerenciamento de verbas bilionárias não estava mais nas mãos
do executivo, que em posse dos ministros de Estado, destinavam as emendas
com base em rigorosos critérios e sempre se pautando pelos princípios
constitucionais da equidade e transparência no trato do dinheiro público.
O congresso nacional, na figura do presidente da câmara Arthur Lira,
conseguiu um feito gigantesco em termos de disparidade de controle
orçamentário em relação aos países da OCDE, enfatiza sobre a problemática
Paulo Roque Khouri (2022):
“É bom registar, entretanto, que essas emendas impositivas ao
orçamento, por si só, já deixam o Brasil numa posição incomoda
entre os países da OCDE. Segundo estudos da própria organização,
não há similar no mundo democrático de um parlamento que intervém
de forma tão intensa no orçamento. Enquanto a média dos países da
OCDE está na casa de uma intervenção de no máximo 2% da
despesa global (o que acontece no caso dos Estados Unidos, mas a
maioria dos países as emendas não somam mais que 0,1% da
despesa); no Brasil esse percentual, incluindo toda espécie de
emenda parlamentar, inclusive, a de Relator, chega a incríveis 24%
dos gastos discricionários.”
Resta claro e evidente o poder que o parlamento brasileiro obteve
através das emendas de relator geral, bilhões de reais sendo utilizados como
moeda de troca no congresso, bilhões de reais sendo destinados sem a devida
transparência ou critérios de distribuição, onde a única exigência era compor a

28
base e aprovar projetos de interesse do chefe do executivo, total
desvirtuamento da atuação que um parlamentar deveria ter.
Ainda sobre o claro poder que ganhara o parlamento em posse das
emendas de relator geral, Roque Khouri ainda enfatiza sobre as violações do
orçamento secreto:
viola sobretudo o princípio constitucional da separação dos poderes;
é uma usurpação, sem precedentes, dos poderes do executivo que
constitucionalmente deve dar cumprimento as políticas públicas
aprovadas pelo parlamento.
O orçamento secreto é tratado como uma forma sofisticada de
cooptação de maioria parlamentar, com emendas sendo despejadas aos
milhões nas vésperas de votações importantes no congresso, sem o respeito
ao principio da equidade, onde se beneficia parlamentares da base governista
em detrimento de parlamentares da oposição, que não votam com o governo
na maioria das votações, como demonstrado nas matérias jornalísticas
apontadas no iminente trabalho, o orçamento público foi usado dentro do
presidencialismo de coalizão, uma importante ferramenta de barganha que
angariou apoio de parlamentares.
O orçamento paralelo não feriu apenas os princípios basilares do direito
ao extinguir a publicidade de seus atos, mas também feriu a democracia em
diferentes frentes, como na alternância de poder, haja vista que os
parlamentares que usufruíam das emendas vultuosas, detinham total vantagem
eleitoral em face dos novatos que pleiteavam o cargo, nesse sentido, Heleno
Torres (2021) faz uma análise sobre a temática:
Em relação aos parlamentares beneficiados, reduz-se a possibilidade
de renovação democrática do Parlamento. Porque esses que estão
beneficiados passam a ter, ou transmitir para o seu eleitor, a
demonstração de que conseguem verbas e trabalham em favor do
povo. Então, com isso você tem a manutenção e a continuidade do
governo e sua base aliada, fundados nesse modelo de financiamento.

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Houve claro benefício eleitoral em favor dos parlamentares beneficiados
pela anomalia do orçamento secreto, deixando assim em clara desvantagem os
demais candidatos no pleito das eleições seguintes, os princípios republicanos
não estariam apenas servindo para interesses privados, mas também para
impedir que houvesse uma dança das cadeiras nas eleições, é a manutenção
de poder em sua forma mais crua e nua, a democracia sendo solapada de
dentro para fora, com a utilização de emendas sem rastreamento algum, viola-
se o principio da publicidade, viola-se a constituição, sobre isso, destaca
Bobbio (2015):
a democracia é idealmente o governo do poder visível, isto é, do
governo cujos atos se desenrolam em público e sob o controle da
opinião pública.
Como explicado alhures, a figura das chamadas emendas de relator –
outrora denominadas como emendas RP-9 ou orçamento secreto, tinham como
função primordial a captação de apoio politico no congresso, um executivo sem
a capacidade de articulação necessária em um país democrático, opta
novamente em comprar apoio, dessa vez não nos moldes do famigerado
mensalão, mas em moldes atualizados, com ares de legalidade, a deturpação
das emendas parlamentares fora um grave afronte a democracia, criando no
presidente da câmara, o relator geral, os superpoderes, que na visão de
Heleno Torres (2021):
São superpoderes que denigrem a democracia. Porque eles não são
usados para bons propósitos, mas para cooptação de votos em leis
importantes, como privatizações, como reformas que estão em curso,
administrativa, tributária…
Entende-se por isso que houve um poder descomunal centralizado na
figura do então relator geral das emendas RP-9, que fora quem obteve para si
o poder de barganhar através do orçamento público a complacência de
diversos parlamentares, a compra da consciência política, a premiação pela
barbárie com dinheiro público, tratou-se exatamente disso o chamado
orçamento secreto, onde não se respeitava a transparência, a equidade, a
legalidade, a democracia.

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Nesse laço, Heleno Torres continua a dissecar as consequências da
firula orçamentaria impetrada pelo relator geral:
“Essa distribuição de recursos de forma aleatória, sem critérios, que a
emenda de relator permite, tira a independência do parlamentar. Para
se reeleger, em uma forma de sobrevivência política, pode aceitar a
renúncia à sua independência e votar de forma diferente daquilo que
a sua consciência determinaria. E isso é muito ruim para uma
democracia”.
Assim sendo, não restam dúvidas dos estragos causados pelas
emendas RP-9, ao negar a distribuição igualitária de emendas e privilegiar
determinados nomes em detrimento da minoria, tem-se um claro desvio de
finalidade republicano, nesse sentido preleciona Fernando Facury Scaff (2022):
Este conjunto demonstra o mecanismo usado pela Presidência da
República para a cooptação de parlamentares, através do uso de
dinheiro público, sem qualquer transparência, pois não se tem a exata
noção de quem formulou os pedidos, quem foi atendido e qual a
barganha realizada.”
Novamente é escancarada a organização do esquema que priva da
sociedade a utilização de seu próprio dinheiro recolhido através dos infindáveis
impostos, o orçamento secreto para além de uma fissura gerada no ambiente
político, também abrira uma enorme fenda no jogo democrático, e sobre a
finalidade buscada pelo esquema, dispõe Felipe Ferreira de Oliveira (2022):
Com isso, o dinheiro pode começar a ser utilizado para compra de
apoio, sendo um mecanismo para que o governo distribua dinheiro
público a seus aliados conforme bem entender, utilizando dessa
forma as emendas de relator para negociações pela tramitação de
propostas de seu interesse no Congresso Nacional.
O dialogo é suplantado por negociatas nos bastidores, a discussão
politica é drenada por verbas parlamentares que são capazes de mudar votos,
opiniões de uma vida inteira, e a sociedade, refém dos ditos representantes
envolvidos, vê-se num beco sem saída, pois como mostrado alhures, os
parlamentares em maioria esmagadora conseguem a reeleição nos anos
seguintes, a corrupção da moral, a venda da consciência, nesse contexto, Élida
Graziane Pinto (2022):

31
Aliás, a maior corrupção é exatamente essa: o rebaixamento
institucional que nega a própria possibilidade de haver controle,
transparência, impessoalidade e limites da lei.
Se a carta magna não é respeitada por quem jura defende-la, é cenário
certamente desolador ver parlamentares aviltarem seus próprios juramentos
quando da posse em plenário no começo do ano parlamentar, a sociedade fica
refém de representatividade, o executivo de mãos amarradas nas negociações,
a democracia em frangalhos.
O princípio republicano que rege todo país democrático implica em
seguimento de regras básicas de governo, de atuação no parlamento, a
transparência é um dos fatores principais, nesse sentido, é o que dispõe José
Jairo Gomes (2020)
(...) o princípio republicano também implica a tomada dê decisões
com base na racionalidade, na objetividade e na impessoalidade,
sendo abolidos quaisquer privilégios ou distinções de pessoas,
classes, grupos ou instituições sociais. Impõe, ainda, haja
transparência e publicidade nos atos estatais. Veda, ademais, que o
Estado seja gerido tal qual o patrimônio privado da autoridade pública
(= patrimonialismo) – que o usa de forma discricionária e em proveito
próprio para atingir fins meramente pessoais e não coletivos.
Os danos causados pelo orçamento secreto podem não ser eternos,
mas são longevos, destaca em sua analise Marco Antônio Carvalho Texeira
(2021):
Drenar recursos públicos apenas com a finalidade de obter apoio
político, para atender de forma privilegiada a interesses de
parlamentares em busca de consolidar e ampliar suas lealdades
eleitorais, tem ao menos três efeitos danosos: 1) desequilibra o
processo de competição política; 2) enfraquece a própria democracia;
e 3) distancia a administração pública do interesse republicano.
Os três efeitos danosos foram citados no decorrer da presente pesquisa,
dessa maneira, é evidente a disruptura causada na democracia por conta de
processos legislativos sem a devida transparência, Celso Antônio Bandeira de
Mello (2015), dispõe sobre a temática da ocultação de informações que dizem
respeito a sociedade como um todo:

32
Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o
poder reside no povo (Art. 1º, parágrafo único, da Constituição),
ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam,
e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por
alguma medida.
É evidente que na figura das emendas RP-9, priorizou-se o segredo, o
oculto, a falta de transparência em relação ao que rege os princípios que
norteiam toda e qualquer democracia, o povo não deve padecer de
informações, é o que fora estatuído no inciso XXXIII do art. 5º da constituição
federal in verbis:
Art. 5º (…) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado.
3.2 DO JULGAMENTO DA ADPF 854, O FIM DO ORÇAMENTO SECRETO
Ocultar informações no âmbito do manuseio do orçamento público
parece ir na contramão do que versa a carta maior, não por acaso, o Supremo
Tribunal Federal acabou por julgar as chamadas emendas de relator como
sendo inconstitucionais, no julgamento da ADPF 854, a relatora Rosa Weber
teceu críticas:
Como se pode perceber, essa dinâmica contrapõe-se ao ideal
republicano e aos postulados constitucionais da publicidade e da
impessoalidade no âmbito dos Poderes Públicos.
Para além disso, a relatora dissecou sobre a perplexidade causada pelo
orçamento secreto, o sentimento gerado de indignação em ver a coisa pública
sendo tratada como privada, onde o que interessa são interesses particulares,
tal como em uma empresa privada, onde o que se objetiva é a ânsia por
realizações pessoais, diferentemente do que rege a vida pública, onde o
interesse da coletividade se sobressai sobre o interesse particular:
Causa perplexidade a descoberta de que parcela significativa do
orçamento da União Federal esteja sendo ofertada a grupo de

33
parlamentares, mediante distribuição arbitrária entabulada entre
coalizões políticas, para que tais congressistas utilizem recursos
públicos conforme seus interesses pessoais, sem a observância de
critérios objetivos destinados à concretização das políticas públicas a
que deveriam servir as despesas, bastando, para isso, a indicação
direta dos beneficiários pelos próprios parlamentares, sem qualquer
justificação fundada em critérios técnicos ou jurídicos, realizada por
vias informais e obscuras, sem que os dados de tais operações
sequer sejam registrados para efeito de controle por parte das
autoridades competentes ou da população lesada.
Nesse sentido, resta explicito o motivo da falta de transparência, não
seguindo o caminho constitucional das outras modalidades de emendas
parlamentares, os envolvidos poderiam conseguir recursos que levariam
décadas para serem adquiridos seguindo os tramites normais, para além disso,
conforme explica Oliveira (2022):
A partir do momento que a destinação das verbas fica oculta, o
orçamento secreto é utilizado como instrumento de barganha
política entre o Executivo e Legislativo, em que parte desse dinheiro
pode ser destinado às bases políticas sem que o parlamentar seja
identificado.
O interesse particular novamente se sobressaiu sobre o interesse da
coletividade, em clara disfuncionalidade em relação aos ditames do jogo
democrático, a problemática que se repete, não é uma surpresa, como
preconiza Julio Marcelo de Oliveira (2021):
Em uma democracia funcional, a relação entre Executivo e Legislativo
ocorre de forma republicana, com a formação de apoio parlamentar
ao governo em torno de programas e políticas públicas. Em nossa
democracia disfuncional, a formação da base de apoio ao governo foi
sempre marcada pela barganha de cargos e verbas em troca de
apoio e fidelidade.
Em uma república, buscar a realização de políticas em favor da
população – e não de grupos, deveria ser o norte principal de qualquer
governante, o inverso disso beira o autoritarismo, onde o governo serve a si
próprio e aos seus, não a coletividade, nesse contexto, é que assevera o
ministro Celso de Mello:

34
Numa República, como diz Bobbio num diálogo com Viroli, o primeiro
dever do governante é o senso de Estado, vale dizer, o dever de
buscar o bem comum, e não o individual, ou de grupos; e o primeiro
dever do cidadão é respeitar os outros e se dar conta, sem egoísmo,
de que não se vive em isolamento, mas sim em meio aos outros.
Em seu voto na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
854, Rosa Weber discorre da quebra de princípios republicanos por meio da
pragmática do orçamento secreto:
Reputa-se violado o princípio republicano em face de
comportamentos institucionais incompatíveis com os princípios da
publicidade e da impessoalidade dos atos da Administração Pública e
com o regime de transparência no uso dos recursos financeiros do
Estado.
Com a violação do principio da publicidade, cai por terra o tratamento do
bem público, não há que se usar a alcunha de representantes do povo em
quem, na função de representante, esconde da sociedade os seus atos, como
atesta Bruno Ribeiro Machado (2022):
A democracia deve basear-se no conhecimento de informações que
sejam verdadeiras, a fim de imprimir legitimidade à tomada de
decisões e de poder.
Sendo assim ilegítimas as decisões proferidas em sede de obscuridade,
a inconstitucionalidade do orçamento secreto soou como um presságio, haja
vista que durante toda a negociata se buscou a ausência quase que total de
transparência com a destinação de verbas públicas, Rosa Weber continua:
o regramento pertinente às emendas do relator (RP 9) distancia-se
desses ideais republicanos, tornando imperscrutável a identificação
dos parlamentares requerentes e destinatários finais das despesas
nelas previstas, em relação aos quais, por meio do identificador RP 9,
recai o signo do mistério.
O termo mistério não deve recair sobre nenhum ato parlamentar, salvo
aqueles expressos em lei onde o sigilo pode e deve ser implantado, claro,
sempre com fundamentação expressa para o sigilo, nunca ao bel prazer, por
capricho, como dito alhures, já há no parlamento a existência de emendas
plenamente constitucionais, com a devida transparência e equidade, diferente

35
do que acontecia com as emendas RP-9, e nesse sentido, Rosa Weber
complementa:
A distribuição de emendas parlamentares por dezenas de ofícios e
planilhas não se demonstra compatível com o arcabouço jurídico
constitucional.
Não há dúvidas quanto a inconstitucionalidade da prática que
assombrou os cofres públicos, é tão verdade que o STF declarou a
inconstitucionalidade do mesmo, ao acompanhar a relatora Rosa Weber, a
ministra Carmén Lúcia frisou:
A utilização de emendas orçamentárias como forma de cooptação de
apoio político pelo Poder Executivo, além de afrontar o princípio da
igualdade, na medida em que privilegia certos congressistas em
detrimento de outros, põe em risco o sistema democrático mesmo.
A jovem democracia do Brasil estava ali novamente sendo vítima de
arroubos, e novamente por aqueles que deveriam zelar e respeitar o que versa
em seus artigos, o orçamento secreto se mostrou nocivo a democracia ao
ponto que era possível a distribuição desenfreada de verba pública, sem seguir
critérios republicanos de distribuição, muito menos de transparência, ou seja,
por um período recente, vigorou no Brasil o orçamento paralelo, onde a
sociedade não tinha acesso aos beneficiários, aos deputados requerentes, a
informações básicas de transparência, fora um período sombrio, que mais
tarde foi clareado pelo trabalho exitoso de órgãos de controle e da suprema
corte federal.

36
4. DA CGU E DOS MEIOS DE CONTROLE
A Controladoria-Geral da União é um importante órgão de controle
interno do Governo Federal, tem como uma de suas principais atribuições,
atividades que buscam defender o patrimônio público e o combate a corrupção.
A palavra controlar remete à fiscalização e significa verificar se uma
atividade especifica não está se desviando do fim imposto para tal.
Na administração pública, o ato de controlar possui significado
similar, na medida em que pressupõe examinar se a atividade
governamental atendeu à finalidade pública, à legislação e aos
princípios básicos aplicáveis ao setor público (CGU, 2012).
Foi criada em 2003, antes disso, todos os ministérios de governo
possuíam uma secretaria de controle internamente, o que acabava por ser
ineficiente, tamanho a demanda, com a criação da CGU, reorganizou-se todas
as pastas em uma só, destarte:
A criação da CGU possibilitou uma reorganização do controle interno
da administração pública federal, centralizando-o em um único órgão.
Antes, o controle interno estava fragmentado, cada ministério possuía
uma secretaria de controle interno que era pouco eficiente. Além
disso, a criação do órgão consolida a ampliação das atividades de
controle interno para a promoção da qualidade da gestão
(LOUREIRO et alli, 2012).
Em dissonância com esquemas espúrios ocorridos no Congresso
Nacional e amplamente divulgados pela imprensa, a CGU tem como uma de
suas bandeiras a busca incansável pela transparência, é o que diz Luciana
Maria Chaves de Almeida (2014):
Atualmente a Controladoria possui como missão organizacional
prevenir e combater a corrupção, e aprimorar a gestão pública
fortalecendo os controles internos e incrementando a transparência, a
ética e o controle social.
A importância do órgão se dá pela capacidade fiscalizatória em ações
governamentais, a ausência de uma fiscalização segura e competente, geraria
insegurança operacional e jurídica, sobre a temática:

37
Nessa linha de raciocínio, toma-se como cerne para o estudo aqui
desenvolvido, a importância de uma fiscalização “alheia”, para que
ocorra uma correta aplicação e uma garantia de que interesses
internos ou privados não estejam sendo postos frente ao intuito mor:
o coletivo, público. (MARIANA GABETTO DIAS LOPES, 2021)
É a fiscalização em prol da prevalência do interesse público diante de
interesses escusos e privados, como os ocorridos em escândalos que
envolvem a atividade parlamentar, aqui, os representantes da população, a voz
do povo na política.
A participação popular como um agente fiscalizador, também é de suma
importância, não se trata de apenas eleger representantes, mas sim de eleger
e fiscalizar o devido trabalho, nessa toada, temos que:
A liberdade democrática na sociedade civil exige a participação
popular como um elemento básico da cidadania, o ato de tomar
decisões é uma ação política que faz toda a diferença no cuidado
com aquilo que é do povo e para o povo. Haja vista que a
transparência é um caminho a ser trilhado de forma simultânea entre
governo e sociedade, cabendo aos agentes públicos informar os
cidadãos e estes conscientes do papel que desempenham devem
apropriarem-se do que é público, zelando politicamente pelo bem
comum que é de todos. (ISABELA FERNANDA DA SILVA, 2014)
Um dos pilares da democracia é a participação popular do povo na vida
política, e para ser de fato uma participação benéfica e em prol do bem comum,
há que se falar em fiscalização, não apenas por meios estatais, mas por meio
daqueles mais interessados em um correto uso da máquina pública, o povo.
4.1 A CGU COMO MEIO DE CONTROLE INTERNO
John Philpot Curran (1750-1817), certa vez disse que o preço da
liberdade é a eterna vigilância, em igual sentido, temos que o preço da
democracia é a eterna vigilância dos atos de autoridades públicas, e nesse
contexto, a CGU age exemplarmente em situações que visam dar mais
transparência a coisa pública, dispõe Bruno Gabriel de Melo Rico (2014):

38
por definição, a CGU é um órgão de controle interno e que este tipo
de controle caracteriza-se pelo foco na prevenção e na promoção da
transparência.
Destarte, a CGU tem grande importância no campo da busca incessante
de transparência e visar coibir atitudes ilícitas que venham a ocorrer com
recursos públicos, nesse liame (CGU, 2008):
Para garantir que o governo administre com transparência e
responsabilidade, foram constituídos mecanismos de controle, cuja
efetividade seria a chave para a qualidade da democracia.
Nestes termos, demonstra-se a importância da CGU para a democracia,
pois não há sociedade saudável sem a fiscalização e o controle de atos que
dizem respeito ao tratamento do orçamento público, a CGU trabalha para que
haja responsabilidade com o dinheiro do contribuinte, é sobre controle dos atos
públicos, sobre isso, dispõe Braulistede Pereira de Souza (2007) “Sem controle
não há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública.”. E
sem responsabilidade diante de possíveis ilícitos, a barbárie se faria presente.
Com o acumulo de poder que permeia o mundo político, as decisões
proferidas em sede de gestões governamentais devem ser sempre sujeitas ao
escrutínio da população, seja através de fiscalização interna ou externa, nesse
sentido é o que dispõe SOUZA (2007):
O exercício do poder, não raro, induz aos abusos, impondo–se, por
esse motivo, a necessidade do surgimento de controles para a
utilização do poder. É necessário então, que haja fiscalização e
controle sistematizados, a fim de evitar abusos ou descontrole das
contas públicas.
Nesse cenário, para além da atuação da CGU, há o auxilio de outro
importante órgão fiscalizatório, o TCU – Tribunal de Contas da União, que,
munido de informações e relatórios cedidos pelo CGU, age em conjunto na
aplicação severa de meios fiscalizatórios no gasto público, com isso, a
fiscalização interna – aquela ocorrida de dentro da administração pública,
consegue elucidar possíveis desvios, má utilização, superfaturamentos e outras
aberrações frequentemente relacionadas ao emprego de verba pública no
Brasil.

39
A CGU comporta instrumentos inovadores de fiscalização, onde tem-se
como meta a transparência e a garantia do princípio constitucional da
impessoalidade na gestão pública, é nesse sentido que dispõe SOUZA (2007):
a Controladoria-Geral da União, como órgão responsável pelo
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, trabalha
como instrumento de fiscalização inovador no governo brasileiro,
nunca antes utilizado na República, visando à dissuasão da
corrupção entre gestores de todas as esferas da administração
pública.
E ainda sobre as finalidades da CGU, a figura da SFC – Secretaria
Federal de Controle Interno, mostra-se de relevante importância, pois é através
dela que são realizadas as auditorias sobre a gestão dos recursos públicos, em
outras palavras, é aqui onde se verifica a destinação do dinheiro do
contribuinte, temos que a implementação dessa secretaria é de suma
importância no combate a corrupção e na prevalência da transparência no
gasto público, é nesse sentido que dispõe sobre a atribuição da SFC, (CGU,
2006):
Essa atribuição é exercida pela CGU por meio da sua Secretaria
Federal de Controle Interno, área responsável por avaliar a execução
dos orçamentos da União, fiscalizar a implementação dos programas
de governo e fazer auditorias sobre a gestão dos recursos públicos
federais sob a responsabilidade de órgãos e entidades públicos e
privados, entre outras funções (CGU,2006).
Resta implícita a importância de um órgão como a CGU na fiscalização
interna do poder executivo, pois se tratando de orçamento público e incremento
de medidas fiscalizatórias, o Brasil está bem servido com os técnicos da
controladoria geral da união, MELLO (2014) ainda dispõe sobre a conclusão
estabelecida em relação ao trabalho feito pelo órgão:
Em linhas gerais, verificou que, desde o surgimento da CGU, sólidos
e importantes resultados foram obtidos no que diz respeito ao
combate à corrupção e à proteção da integridade do Estado
Brasileiro.
A integridade do Estado Democrático de Direito perpassa pela inclusão
de medidas de fiscalização do poder, função essa que é também corroborada

40
por outros órgãos de Estado, como o tribunal de contas da união – aliado da
CGU no combate a corrupção e a falta de transparência nas ações com
dinheiro público.
4.2 O TCU COMO ALIADO NA FISCALIZAÇÃO
O Tribunal de Contas da União – TCU, criado em 1890, tem como
finalidade a fiscalização dos recursos públicos federais, em relação a
fiscalização do dinheiro público, é o que dispõe o art. 93 do DL 200/67, in
verbis:
Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu
bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e
normas emanadas das autoridades administrativas competentes.
Não há que se falar em realização de obras públicas que posteriormente
beneficiarão a comunidade se as determinadas obras não tiverem
transparência em seus gastos, ou seja, de nada adianta o responsável pela
destinação da verba pública ter consigo a finalização da obra e os claros
benefícios adquiridos pela comunidade, e ao mesmo tempo ter para si o
problema referente a falta de transparência, a fiscalização e a identificação de
todo o trajeto do dinheiro é condição sine qua non para o bom uso do
orçamento público, é nesse sentido que dispõe MELLO (2014):
O marco teórico da “Qualidade da Democracia” estabelece que
quaisquer informações sobre o bem público (salvo dados relativos à
segurança) devam ser acessíveis por quaisquer cidadãos (de
preferência, na internet). A Constituição Brasileira, no artigo 37,
também prevê que nenhum ato praticado por agentes administrativos
deva ser sigiloso – salvo casos que ameacem a ordem.
Por qualidade da democracia, entende-se que os requisitos necessários
para a vivencia em um verdadeiro país democrático, pressupõe a existência de
fiscalização dos atos governamentais, seja na figura de Parlamentares,
Governadores, Prefeitos ou o principal chefe da administração pública, o
presidente da República. Dessa forma, fica evidente a importância de medidas

41
que visem fiscalizar o poder, medidas que visem acrescentar meios de
transparência nos demais atos praticados na administração pública.
A CGU e o TCU têm grande parcela de responsabilidade ao efetuarem
seu trabalho técnico em busca de melhorias e avanços civilizatórios no campo
que diz respeito ao orçamento público, medidas adotadas por ambos os órgãos
são de extrema importância e relevância para a manutenção da democracia no
Brasil, é desta forma – através da fiscalização, de meios de controle, do
sistema de freios e contrapesos, que a democracia no Brasil se tornará cada
vez mais forte.
Rui Barbosa (1890) ao delimitar os motivos que o levaram a propor a
criação do TCU, enfatizou:
Convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a
despesa e o poder que cotidianamente a executa, um mediador
independente, auxiliar de um e de outro que, comunicando com a
Legislatura e intervindo na administração, seja não só a vigia, como a
mão forte da primeira sobre a segunda.
A figura do TCU é justamente essa, um mediador entre os gastos do
governo e os administradores públicos, um mediador que estará sempre apto a
destrinchar eventuais ilegalidades ou equívocos em relação ao gasto do
orçamento público, BARBOSA (1890) também sintetizou, ao se referir ao TCU,
a importância do recém criado órgão:
nenhuma instituição é mais relevante, para o momento regular do
mecanismo administrativo e político de um povo, do que a lei
orçamentária. Mas em nenhuma também há maior facilidade aos
mais graves e perigosos abusos.
Órgãos de fiscalização não são úteis apenas ao bom gestor, que preza
pela transparência dos seus atos e deveres, mas também é de enorme
importância para a democracia, pois um Estado eivado de vícios no que se
refere a ausência de informações sobre seus atos orçamentários e ausência de
mecanismos que possam coibir ilicitudes geradas no âmbito da distribuição de
dinheiro público, é, por definição, um Estado falido. Sobre a missão do TCU, é
o que dispõe Agaciel da Silva Maia (2003):

42
A missão do TCU é, portanto, em última instância, garantir a boa
administração, impedindo a prática de abusos no que tange ao bom
uso do dinheiro público. Olhando a história republicana, pode-se
constatar que o TCU afirma-se, cada vez mais, como uma instituição
séria e respeitada por toda a sociedade.
Tem, portanto, a missão de salvaguardar os recursos públicos,
impedindo – algumas vezes com sucesso, o mau uso de verba pública,
dinheiro esse que em determinados momentos tem a triste finalidade de se
corromper aos demais poderes, dessa forma, de maneira efetiva, se tem a
importância dos órgãos de fiscalização no combate à corrupção, CGU e TCU,
dois deles, tem papel fundamental na manutenção da democracia no Brasil.

43
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante de todo o exposto no presente trabalho, constata-se o grave
problema contido na forma de cooptação de maioria parlamentar no Congresso
Nacional, verificou-se que a compra velada de apoio político ainda é a forma
mais utilizada na criação de maioria parlamentar, restou-se respondida a
indagação de como ocorreria a compra de votos no parlamento nacional, e
como essa prática veio a afetar a jovem democracia do Brasil.
Ficou evidente que o motivo responsável para que, em pleno século XXI,
ainda haja a compra de votos no parlamento, é a total ausência de ética por
parte dos representantes eleitos, que, em consonância com o chefe do
executivo, pleiteiam seus votos e atuação parlamentar em troca de propina,
como no caso do mensalão, ou em troca de emendas sem qualquer
transparência, ferindo o principio da publicidade e da equidade.
Demonstrou-se como a problemática abordada afeta a democracia e os
princípios republicanos que regem um país democrático, mostrou-se, através
de ampla pesquisa, através de votos proferidos em julgamentos no Supremo
Tribunal Federal, a inconstitucionalidade dos esquemas ora estudados, a
malversação do dinheiro público ao ser destinado sem maiores informações,
sem transparência e o respeito ao trato da coisa pública.
A historicidade da compra de votos no parlamento foi descrita através da
citação de livros e artigos, onde demonstrou-se que governos incapazes de
formar maioria em torno de um projeto de país, curvam-se a barganha política,
onde se usa do toma lá, dá cá como forma de troca de favores no âmbito do
congresso nacional, ficou evidente que um poder da república acabou
surrupiando outro, prevalecendo a vontade uníssona daquele que pagou mais.
A importância de órgãos de controle foi demonstrada através das
informações referentes a Controladoria Geral da União e do Tribunal de Contas
da União que, buscando a transparência dos atos que envolvem o orçamento
público, fazem um trabalho de contenção e prevenção, buscando a todo
momento a elucidação de possíveis e nefastas práticas com relação ao
orçamento público, ficou demonstrada a importância da fiscalização em um

44
país regido pela democracia, dessa forma, verificou-se que o Brasil está bem
servido de órgãos de controle, e que o sistema de freios e contrapesos está em
pleno funcionamento, seja pelo desfecho da ação penal 470 ou pela
inconstitucionalidade do chamado orçamento secreto.
A metodologia utilizada foi a revisão bibliográfica, também foram
efetuadas pesquisas em artigos acadêmicos, a utilização de dissertações sobre
a temática exposta, sites jornalísticos e revistas, todos em consonância com a
temática do presente trabalho, de forma a elucidar pontos, a constituição
federal também fora outro grande instrumento utilizado como forma de
pesquisa.
A partir da conclusão estabelecida com o presente trabalho, há que se
vislumbrar um cenário de esperança, onde não mais existirá a venda de votos
dentro da casa do povo brasileiro, o parlamento, há de se crer em dias
melhores, onde a única pauta que estará na mesa do debate público é a pauta
de interesse da coletividade, do interesse público, onde esse interesse irá se
sobrepor a interesses nefastos e privados, tornando assim, a democracia um
firme e forte modelo de governo, onde o povo estará inteiramente
representado, seja por seus representantes eleitos, ou mesmo tendo suas
reivindicações acolhidas.

45
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