Desafios da gestão social e participação no Noroeste RS

Crises do Capitalismo, Estado e Desenvolvimento Regional
Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 4 a 6 de setembro de 2013
OS DESAFIOS DA CIDADANIA: AS PERSPECTIVAS DO
DESENVOLVIMENTO REGIONAL E LOCAL EM ANÁLISE NAS
REGIÕES DO NOROESTE COLONIAL E CELEIRO
Alex Sander Retamoso Barcelos1
Sérgio Luís Allebrandt2
Resumo: O estudo trata do planejamento do processo de desenvolvimento local e regional,
com foco na gestão social e cidadania deliberativa, por meio da verificação da existência de
elementos que caracterizem a presença desses conceitos nos processos que envolvem o
Programa Territórios da Cidadania, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento e o
Orçamento Comunitário Participativo, três instâncias responsáveis pela seleção e aplicação
de políticas públicas e pelo desenvolvimento no noroeste colonial. É uma pesquisa
qualitativa que utilizou entrevistas em profundidade com sujeitos ligados a segmentos e
entidades vinculadas aos arranjos institucionais. Ao longo das análises foi observada uma
série de problemas relacionados a estas categorias. Concluiu-se que fica evidente a
precariedade dos vestígios de gestão social e cidadania deliberativa com base na percepção
dos atores entrevistados. As análises apontam ainda para a falta de sinergia entre as
instâncias públicas, o que dificulta o processo de desenvolvimento, formando projetos
isolados e sem integração. Assim as politicas públicas acabam não sendo efetivadas com as
qualificações propostas, percebend0-se também a desmotivação por parte de alguns
entrevistados pela falta de cultura participativa por parte da maioria da população.
Palavras-Chave: Participação Social; Gestão Social; Cidadania; Conselhos Regionais de
Desenvolvimento; Territórios da Cidadania.
Introdução
Este estudo procurou realizar um levantamento, compreensão e análise da
existência de elementos que caracterizem a presença dos conceitos de gestão social e de
cidadania deliberativa nos processos que envolvem o Programa Territórios da Cidadania, os
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Corede Celeiro e Corede Noroeste Colonial) e o
Orçamento Comunitário Participativo de Ijuí, três instâncias responsáveis pela seleção e
aplicação de políticas públicas e pelo desenvolvimento do território noroeste colonial,
destacando uma experiência em nível estadual, uma em nível federal e outra experiência
1
Mestre em Desenvolvimento pelo PPGDES/UNIJUÍ, técnico na UNIPAMPA/São Borja
2
Doutor em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/UNISC; mestre em Administração pela
EBAPE/FGV; professor do PPGDRS/UNIJUÍ

em nível municipal. Assim, a pesquisa foi realizada com o Programa Territórios da
Cidadania Noroeste Colonial (PTC-Norc); os Conselhos Regionais de Desenvolvimento
(Coredes) do Noroeste Colonial e Celeiro e o Orçamento Comunitário Participativo de Ijuí
(OCP), estabelecendo níveis de interpretação sobre o material coletado. Constitui-se numa
pesquisa qualitativa, mais especificamente um estudo de caso com uma análise descritiva
sobre esses três partícipes tão relevantes para o Desenvolvimento Local/Regional. Trata-se
de arranjos institucionais voltados ao planejamento e à gestão do desenvolvimento e de
políticas públicas com o protagonismo e/ou participação da sociedade civil, em que se
estabelecem relações entre atores sociais e agentes públicos e privados vinculados a
diferentes segmentos e organizações.
Estabeleceu-se como objetivo geral do estudo a verificação de existência de
elementos que caracterizem a presença dos conceitos supracitados nos processos destas
institucionalidades, verificando também a existência de esforços sinérgicos em prol do
planejamento e da gestão do desenvolvimento local e regional. Optou-se por um estudo
qualitativo e interpretativo realizado com base em categorias e subcategorias de análise
construídas a partir de modelos consolidados de outros grupos de pesquisa contendo os
princípios que integram os conceitos de gestão social e de cidadania deliberativa, com vistas
ao entendimento dos arranjos institucionais voltados à promoção do desenvolvimento local e
regional, e das interfaces que se estabelecem entre tais arranjos a partir da percepção dos
atores e agentes envolvidos nas dinâmicas analisadas.
Este estudo foi organizado em três seções, sendo que a primeira seção traz a
metodologia proposta para esta pesquisa. Expõem-se os pressupostos metodológicos
orientadores do estudo, explicitam-se as opções metodológicas assumidas, e as categorias
de análise, definindo o lócus e os sujeitos da pesquisa além dos demais procedimentos
metodológicos.
Na segunda seção apresenta-se a discussão e os resultados da pesquisa. Parte-se
de uma caracterização dos lócus da pesquisa e na sequência descreve-se e analisa-se, com
base na matriz de análise proposta na metodologia, a práxis efetiva a partir das percepções
dos atores e agentes que participaram da pesquisa, tendo-se como elementos de
interpretação e argumentação os referenciais teóricos.
Por fim, apresentam-se as conclusões do estudo e as referências bibliográficas.

Metodologia
Para a execução da pesquisa, procurou-se realizar um levantamento, análise e
compreensão dos arranjos escolhidos, por meio da verificação de existência de elementos
que caracterizem a presença dos conceitos de gestão social e cidadania deliberativa no
Programa Territórios da Cidadania, nos Conselhos Regionais de Desenvolvimento
(COREDE Celeiro e COREDE Noroeste Colonial) e no Orçamento Comunitário Participativo
de Ijuí, entidades vinculadas a um recorte geográfico comum, dessa forma, estabelecendo
níveis de interpretação sobre estas características e suas consequências para o
desenvolvimento local/regional (Quadro 1).
Desta maneira formula-se da seguinte forma o problema de pesquisa: existem
aplicados nos processos que envolvem estes três agentes do planejamento regional e
local, características efetivas de gestão social e cidadania deliberativa?
A partir do problema formulado desenvolvem-se três reflexões básicas:
Primeiro, existem características efetivas de gestão social e cidadania deliberativa no
planejamento e execução das políticas públicas do programa Território da Cidadania, do
OCP de Ijuí e dos Corede Noroeste Colonial e Celeiro;
Segundo, existe sinergia suficiente entre estas instâncias para que o planejamento
local/regional e a aplicação das politicas públicas sejam bem sucedidos;
Terceiro, se existem ruídos e conflitos entre a comunidade em geral, as lideranças
regionais e os níveis institucionais de poder, e se em caso afirmativo, atrapalham ou
estimulam a cooperação dos atores definidos.
Esta pesquisa de natureza aplicada, basicamente um estudo descritivo analítico com
um tratamento qualitativo interpretativo buscando gerar conhecimentos sobre os objetivos
propostos, proporcionou um levantamento de informações que buscaram comparar opiniões
e pontos de vista de pessoas ligas as instituições estudadas.
Desta forma definiu-se uma amostra de 24 entrevistas com: 1) gestores institucionais
(do governo); 2) participantes da sociedade civil, todos, membros dos colegiados das
instancias pesquisadas. Os entrevistados foram distribuídos conforme o Quadro 2, além, de
análise documental como fonte de consulta.

Quadro 1 – Principais características dos mecanismos analisados
Mecanismo de
planejamento
e nível
Definição Objetivos
PTC (Federal) Espaço de promoção da
aceleração da superação da
pobreza e das desigualdades
sociais no meio rural, inclusive
as de gênero, raça e etnia, por
meio de estratégia de
desenvolvimento territorial
sustentável.
I - integração de políticas públicas com
base no planejamento territorial;
II - ampliação dos mecanismos de
participação social na gestão das políticas
públicas de interesse do desenvolvimento
dos territórios;
III - ampliação da oferta dos programas
básicos de cidadania;
IV - inclusão e integração produtiva das
populações pobres e dos segmentos
sociais mais vulneráveis, tais como
trabalhadoras rurais, quilombolas,
indígenas e populações tradicionais;
V - valorização da diversidade social,
cultural, econômica, política, institucional e
ambiental das regiões e das populações.
Coredes
(Estadual)
Ser espaço plural e aberto de
construção de parcerias
sociais e econômicas, em
nível regional, através da
articulação política dos
interesses locais e setoriais
em torno de estratégias
próprias e específicas de
desenvolvimento para as
regiões de Rio Grande do Sul.
Formular e executar estratégias
regionais, consolidando-as em planos
estratégicos de desenvolvimento regional;
Avançar a participação social e
cidadã, combinando múltiplas formas de
democracia direta com representação
pública;
Constituir-se em instância de
regionalização das estratégias e das
ações do Executivo, Legislativo e
Judiciário do Rio Grande do Sul, conforme
estabelece a Constituição do Estado;
Avançar na construção de espaços
públicos de controle social dos mercados e
dos mais diversos aparelhos do estado;
OCP
(Municipal)
Espaço de definição publica a
partir da participação popular
da elaboração e execução do
orçamento público municipal
de Ijuí.
Proporcionar a participação direta dos
cidadãos na definição da aplicação dos
recursos públicos municipais,
democratizando o processo de
planejamento e gestão, através de
metodologia participativa, com a
implantação do PPA Comunitário
Participativo.
Fonte: elaboração do autor

O universo da pesquisa envolveu participantes das principais representações dos
fóruns do Programa Territórios da Cidadania Noroeste Colonial, COREDE Noroeste Colonial
e Orçamento Participativo de Ijuí sejam eles representantes de órgãos regionais ou
representações diretas do povo. Foi adotado como critério de seleção dos entrevistados:
todos envolvidos diretamente com os colegiados das instancias analisadas.
Quadro 2 – Sujeitos da Pesquisa
Grupo PTC
COREDE –
Norc
COREDE
- Celeiro
OCP-Ijuí Total
Gestores institucionais 3 3 3 3 12
Participante da sociedade civil
(lideranças)
3 3 3 3 12
Total 6 6 6 6 24
Fonte: elaboração do autor
A técnica de pesquisa - entrevista de profundidade com roteiro semiestruturado
aberto - foi elaborado para conduzir as entrevistas. De acordo com o rumo do diálogo, foram
acrescentadas mais questões que ajudaram a cercar e entender o tema. Foi utilizado
gravador para o registro das entrevistas, posteriormente transcritas com a devida
autorização dos entrevistados3
.
Além disso, a técnica de análise que foi utilizada foi a análise temática comparada:
as respostas foram agrupadas em temas previamente definidos (unidades temáticas). As
perguntas previamente selecionadas serviram para realizar uma comparação entre a
percepção dos diferentes atores e estabelecer um diálogo desta percepção com as
questões orientadoras.
3 Dentre as entrevistas realizadas, seis foram cedidas pela Mestra em Desenvolvimento Cristieli
Tomm Deckert, à qual foi parte fundamental na construção deste estudo e que faz parte do acervo do
grupo de pesquisa GPDeC/Unijui.

Como base para a análise dos diferentes propósitos desta pesquisa, chama-se a
atenção para o Quadro 3, onde se apresenta a matriz das categorias e critérios analisados
nesta pesquisa e que nortearam o diagnóstico comparativo, categorizando os elementos a
partir desta metodologia descritiva.
Segundo Vieira et al. (2004), Roesch (1999) e Vergara (2008), a pesquisa qualitativa é
apropriada para avaliação formativa quando se trata de melhorar a efetividade de um
programa ou plano, ou mesmo quando é o caso da proposição de planos, ou seja, quando
se trata de selecionar as metas de um programa e construir uma intervenção.
Categorias de análise de espaços de promoção da cidadania
De posse destas reflexões, foram analisadas as entrevistas realizadas a luz de
categorias de análise desenvolvidas pelo autor (Quadro 4) baseadas em duas propostas,
uma do grupo de pesquisa do IGOP e outra do PEGS da EBAPE/FGV (Quadro 3). No
decorrer deste trabalho também se procurou estabelecer conhecimento sobre: a) identificar
e analisar os principais objetivos e características do Programa Território da Cidadania; b)
identificar e analisar os principais objetivos e características dos COREDES Noroeste
Colonial e Celeiro; c) identificar e analisar os objetivos e características do OCP do
município de Ijuí; d) analisar as possíveis interfaces destes agentes, sua sinergia e suas
dinâmicas para o planejamento do desenvolvimento local regional.

Quadro 3 – Categorias e critérios de análise
Categorias Critérios
CidadaniaDeliberativa
Pluralismo: multiplicidade de atores
(poder público, mercado e sociedade
civil) que, a partir de seus diferentes
pontos de vista, estão envolvidos no
processo de tomada de decisão nas
políticas públicas.
Participação de diferentes atores: atuação de
associações, movimentos e organizações, bem
como cidadãos não organizados, envolvidos no
processo
deliberativo.
Perfil dos atores: características dos atores em
relação as suas experiências em processos
democráticos de participação.
Igualdade participativa: isonomia
efetiva de atuação nos processos de
tomada de decisão nas políticas
públicas.
Forma de escolha de representantes: métodos
utilizados para a escolha de representantes.
Discursos dos representantes: valorização de
processos participativos nos discursos exercidos por
representantes.
Avaliação participativa: intervenção dos
participantes no acompanhamento e na avaliação
das políticas públicas.
Autonomia: apropriação indistinta do
poder decisório pelos diferentes
atores nas políticas públicas.
Origem das proposições: identificação da iniciativa
das proposições e sua congruência com o interesse
dos beneficiários das políticas públicas adotadas.
Alçada dos atores: intensidade com que as
administrações locais, dentro de determinado
território, podem intervir na problemática planejada.
Perfil da liderança: características da liderança em
relação à condução descentralizadora do processo
de deliberação e de execução.
Possibilidade de exercer a própria vontade:
instituições, normas e procedimentos que permitam
o exercício da vontade política individual ou coletiva.
Bem comum: bem-estar social
alcançado através da prática
republicana.
Objetivos alcançados: relação entre os objetivos
planejados e os realizados.
Aprovação cidadã dos resultados: avaliação positiva
dos atores sobre os resultados alcançados.
Fonte: Tenório et al., 2009 (grifos dos autores); PEGS, elaborado a partir de Tenório (2007),
Castellà e Jorba (2005), Jorba, Martí e Parés (2007), Parés e Castellà (2008), in Allebrandt 2010.
A categoria de análise igualdade participativa se apoia no nivelamento das
oportunidades de atuação efetiva nos processos de tomada de decisão segundo os autores.
Pressupõe-se que, dotados de informação e com acesso livre aos canais de deliberação,
qualquer cidadão, segmento ou organização é passível de influenciar as decisões tomadas

via processo deliberativo. Igualdade participativa é condição de manter nas sociedades
contemporâneas a possibilidade de um espaço de deliberação.
Quanto à autonomia, é fundamental para que os problemas locais possam ser
avaliados e resolvidos pelas próprias comunidades que vivenciam os mesmos. Já com
relação ao que se refere ao bem comum, denota-se que ele representa os benefícios
tangíveis ou intangíveis para comunidade ou localidade, oriundos da política pública.
(TENÓRIO et al., 2009).
Quadro 4 – Matriz de categorias e critérios de análise
Categorias: Critérios Aspectos a avaliar: Perguntas:
Coordenaçã
o. Parés e
Castella
(2008) e
Parés i
Franzi,
Castellá
Josa Galdós
in Allebrandt
(2010).
Sistema
de
Integraç
ão
Relação com outros
processos
1. Você acha que existe interface entre
estas instancias? De que tipo? 2. Este
tipo de interface é suficiente? Por quê?
3. Qual o tipo de impacto que gera a
relação entre os três programas 4. Fale-
me sobre a coordenação do processo?
Uso de organismos
existentes
5. Quais as diferenças fundamentais
entre as três esferas ? Estas diferenças
ajudam ou atrapalham?
Clareza Análise dos objetivos
6. Há ruídos de comunicação/ quais? 7.
O que conheces das outras instancias?
Cumprimento dos
objetivos
8. De exemplos de impactos positivos e
negativos . 9. Qual a tua opinião sobre o
resultados destas instâncias?
Autonomia.
(TENÓRIO, 2010).
Independência
(possibilidades de
exercer a própria
vontade)
10. Há autonomia? Como acontece? 11.
O que achas do recorte territorial
utilizado?
Igualdade
participativa.
(TENÓRIO, 2010).
Avaliação participativa
12. Fale um pouco de sua participação
na instância- quais os objetivos e a
quanto tempo participa? 13. O que te
motivou a participar?
Fonte: Allebrandt (2010, p. 70;84); o primeiro bloco (Coordenação) foi proposto pelo IGOP/UAB e os
demais integram a matriz de análise proposta por Tenório (2010).
Desta forma pretendeu-se estabelecer uma relação entre as respostas analisadas a
luz das categorias elaboradas pelo autor, relacionando suas características sob um ponto de
vista teórico apropriado as pretensões deste estudo.

Resultados do estudo
Neste item apresentam-se os principais resultados obtidos na pesquisa e analisados
sob a ótica dos critérios preestabelecidos para este estudo.
Categoria Coordenação
Quando se analisa o PT-NORC, os Coredes e o OCP de Ijuí no que se refere à
coordenação de suas estruturas (Quadro 5), considerando e existência de transversalidade,
podem ser classificados pelo grau de envolvimento e pela disponibilização de espaços de
transversalidade, onde outras áreas e outros atores efetivamente participam do processo
sistematicamente.
Quadro 5 – Categoria de análise coordenação x sistema de integração
Categorias: Critérios: Aspectos a avaliar: Perguntas:
Coordenação
. Parés e
Castella
(2008) e
Parés i
Franzi,
Castellá Josa
Galdós in
Allebrandt
(2010).
Sistema
de
Integraçã
o
Relação com outros
processos
1. Você acha que existe interface entre
estas instancias? De que tipo? 2. Este tipo
de interface é suficiente? Por quê? 3. Qual
o tipo de impacto que gera a relação entre
os três programas 4. Fale sobre a
coordenação do processo?
Uso de organismos
existentes
5. Quais as diferenças fundamentais entre
as três esferas? Estas diferenças ajudam
ou atrapalham?
Clareza
Análise dos
objetivos
6. Há ruídos de comunicação/ quais? 7. O
que conheces das outras instancias?
Cumprimento dos
objetivos
8. De exemplos de impactos positivos e
negativos. 9. Qual a tua opinião sobre os
resultados destas instâncias?
Fonte: Elaboração do autor.
Quando se analisa atores diferentes e as dinâmicas de suas interações em prol do
desenvolvimento, é inevitável refletir sobre o grau de articulação destes atores entre si, o
processo de planejamento e execução dos objetivos de cada ator, deve ser de
conhecimento do outro para que haja sinergia o suficiente para esforços conjuntos, ou seja,
o nível de cooperação entre os atores depende do grau de envolvimento destes com seus

processos e com os processos que coexistem no mesmo espaço físico, sob a ótica do
desenvolvimento territorial. “Eu questiono muito assim, e a ideia até pode ser muito
interessante, mas a capacidade de articulação é muito fragilizada.” CNOR2.
Observando as entrevistas, constata-se que algumas falas discorrem sobre a
existência de sistemas de integração com relação a outros processos, dentro das três
instancias mencionadas neste estudo, entretanto ainda em um grau bastante aquém para
produzir resultados efetivos no cotidiano regional/local.
[...] e municípios e Coredes se movem com uma lógica de território
enquanto provavelmente os territórios da cidadania se movem por lógica de
seguimento. Então a convergência desses processos não são claras.
Alguma interface há, mas, eu diria assim, muito aquém talvez do que fosse
necessário. CNOR1
Percebem-se também em alguns trechos das entrevistas, esforços a fim de proceder
com levantamentos sobre quais são os atores ou representações pertinentes ao território
específico.
[...] os critérios naquela época, bom tem alguns que são próprios da politica
da questão da politica do MDA, que é a primeira questão dos territórios
rurais né em segundo a dos territórios da cidadania que estabelece um
processo de paridade né, então tem que ter a mesma quantidade de
representantes do setor governamental e a mesma quantidade da
sociedade civil né. Então um pouco o principio básico foi esse. O segundo
princípio, bom como é um colegiado territorial né, que abrange 34
municípios tu, não dá pra botar, como se dizer pra ter uma representação
de cada das representações municipais né. Então tem que partir de um
principia de representação regional né, ai a partir disso foi, como se diz,
mapeado diversas organizações presentes dentro do território com
representação regional. PTC-Nor1.
Além disso, alguns entrevistados comentam sobre as dificuldades na participação de
outros agentes, alegando diferenças de pontos de vista, “Pode ser inclusive, uma visão de
cima, uma visão do Território sobre a região e não da região sobre a região.” CCEL2; e a
não participação de atores formalmente convidados a participar das instancias de discussão.
“Na elaboração desse plano nosso, que o Território não participou, ele foi convidado, muito
convidado, eu liguei inclusive, convidei pessoalmente, mandei convites e eles não
participaram.” CCEL3.
O Território é que é o problema, não se integra. Tanto é que o diagnóstico
que foi feito pelo Território, está sendo feito, foi feito a capacitação, o
pessoal saiu aqui estudar a região, montou, foi apresentado, isso lá por
março ou abril, sentamos e discutimos, vimos, contribuímos, a região
participou. Agora foi feito em Santo Augusto uma apresentação. Ainda não
é o fechamento, ainda estão enrolando. Aí fica difícil. O diagnóstico é uma
coisa, mas quando é que vão discutir? [...] E até porque nós já fizemos o

plano estratégico e tem muito que... É retrabalho. Pega e, de diagnóstico
em diagnóstico, já faz vinte anos que a gente faz diagnóstico. CCEL3.
Disputas oriundas de conflitos de poder são percebidas como fatos desestimuladores
da participação, o que acaba interferindo na própria percepção interna da instância. Há
ainda as diferenças ideológicas das instituições que potencializam os conflitos já inerentes
ao processo participativo. “Mas o que eu percebi é que muita visão do MDA, e o MDA tem uma
corrente política e acaba havendo uma articulação muito setorizada.” CCEL1.
Nós somos um território marcado né por disputas, disputas fortes, se for ver
assim nós temos assim duas disputas que são para mim centrais: uma
delas é a região mais ligada a Ijuí pra lá com a região ligada mais pra cá,
Celeiro né o antigo Corede e vejamos assim, nós quando construímos isso
e eu ate ajudei a formatar ele a ideia era nos te um Corede né e nos
anexamos Cruz Alta para fazer a ponte com os assentados. CNOR5.
Na percepção de alguns entrevistados, a falta de conhecimento sobre o os objetivos
e metodologias de funcionamento de algumas entidades, principalmente aquela de caráter
participativo cidadão, que tem por função orgânica a busca pela homogeneidade com a
sociedade civil.
É possível, talvez o que não esteja claro pra sociedade nem pras outras
instituições que atuam na região, quais são então os objetivos do Território
da Cidadania, quais são os projetos, como foi isso conformado. E eu acho
que há um grande desconhecimento sobre isso. CNOR5.
Começa por aí a ignorância total do papel e da natureza dos Coredes.
Corede não é Poder Público, Corede é sociedade organizada, nós não
temos nenhum vínculo administrativo com o Governo. Os Coredes são uma
organização da sociedade e que também buscam o governo para defender
interesses pra atender necessidades das sociedades. Mas o Corede não é
órgão Público não. CNOR5
Limitações quando a visão regional de projetos e ações que descaracterizam o
envolvimento territorial dos agentes, ou seja, a falta de esforço e sinergia na elaboração de
projetos de amplitude regional, em caráter cooperativo, que desestimulam a visão sistêmica
do território dando a impressão de individualismo e de prevalecimento dos interesses
particulares a revelia dos públicos.
E o que ocorreu? Muito, 90% dos projetos, não tinham visão territorial (de
não desenvolver o território). Tinham visão especifica de resolver um
problema especifico de dois ou três. Nem era de desenvolver o problema do
município, era de grupos. Grupos de tal município que chegaram e falavam.
Nós vamos resolver aquela questão especifica de um grupo lá, ou que vão
trabalhar lá, não sei o que, uma máquina. PTC4.

Percebe-se em um trecho da entrevista com um dos membros do colegiado do PT-
NORC, que ao referir-se ao Corede Celeiro, o qual sua região pertence, faz questão em
frisar o completo desconhecimento sobre a forma de participação nesta instancia.
[...] alias no Corede, ate nem sei se tem essa possibilidade de participação
através de, como movimento social ou como isso como aquilo. Eu não
conheço bem a constituição do Corede, mas eu sei que uma das coisas na
assembleia de instalação que, na realidade, foi uma das únicas que saiu ate
hoje no nosso Corede celeiro ai, depois teve mais uma eu acho que teve
mais uma mais de pra dar andamento no processo de planejamento e
outras..., eu inclusive sou representante dentro do Corede e não em lembro
ter recebido algum convite pra participação de alguma outra, como é que se
diz de alguma outra assembleia que tenha sido do Corede. PTC-Nor6.
Outra informação importante que cabe salientar, e que está presente no depoimento
de um corediano do noroeste colonial, é sobre a importância histórica do movimento
comunitário de base do município de Ijuí, que deu origem a inúmeras instituições e
metodologias locais.
Por conta de resgatar um pouco a história local também aqui, né... a gente
tem a história dos orçamentos participativos, do OP, né, e aqui tem uma
trajetória do movimento comunitário de base dos anos 60 que resultou de
mobilização da comunidade, principalmente da agricultura, no sentido de
diagnosticar os problemas e [construir] soluções para a crise na agricultura
que se estabeleceu naquele momento. E esse [movimento] comunitário de
base deu origem aos sindicatos rurais às associações de bairros, deu
origem às cooperativas, deu origem à própria universidade (Unijuí). CNOR3.
A falta de articulação e de planejamento de algumas ações oneram a sociedade
como um todo, no sentido de que, algumas ações sem monitoramento podem gerar
prejuízos financeiros ou administrativos para as comunidades, como é o caso do trecho
mencionado abaixo:
Pensando na área da saúde, uma coisa que me chegou agora: hoje em Ijuí
existem dois equipamentos de elevado custo para uma área de
abrangência, onde um só dá conta de toda uma macrorregião e ainda fica o
outro equipamento ocioso. Esse equipamento é de Litotripsia extracorpórea.
É aquele que, por bombeamento, desmancha o cálculo e elimina, evitando a
cirurgia. Então assim, tem casos que têm indicações. Por falta de
planejamento, acabou se colocando dois em Ijuí, para uma população que
poderia ter um equipamento. Para uma referência, um equipamento desses
dá para uma macrorregião e ainda sobra. Então se colocou os dois aqui. Na
verdade, quase que se inviabilizam os dois. CNOR3.
Outro aspecto que foi apresentado como sendo um ponto bastante negativo para os
processos de planejamento, é quando os órgãos executivos não aplicam as ações
planejadas pelas instancias colegiadas por interesses político-partidários.
Exatamente. Três Passos fez um planejamento estratégico em 2000. Esse
planejamento definiu as diretrizes que o município iria caminhar, e teria que

ser revisto, digamos, a cada quatro ou cinco anos – o planejamento teria
que ser revisto e atualizado a cada quatro ou cinco anos. E isso as
administrações municipais daqui, em nível de governo do estado aqui e em
nível de governo federal aqui não respeitaram. Esse é o maior problema, o
político que entra quer fazer do seu próprio jeito. CCEL3.
Desta forma, podemos observar que quando ao critério de análise liderança,
inúmeros são os fatores e problemas que interferem e dificultam tanto no que diz respeito ao
sistema de integração, que tem por parâmetros de efetividade a relação com outros
processos e organismos existentes no território. Quanto na clareza das instancias ao
estabelecer, analisar e cumprir seus objetivos perante o paradigma territorial.
Autonomia e independência
O processo de planejamento regional depende de um arranjo deveras dinâmico,
onde inúmeros atores são responsáveis por todo este dinamismo necessário a efetividade
democrático-cidadã neste contexto.
Na busca pela consolidação dos objetivos toda organização ou sistema organizado
passa pela capacidade autônoma de gerir seus processos, evidenciando a importância
desta variável no processo de desenvolvimento regional, conforme evidencia o Quadro 6.
Esta questão levantada aos entrevistados produziu algumas reflexões que levam a
crer numa dificuldade de manutenção operacional, por falta de autonomia própria na
execução dos recursos destinados, necessitando contar com outras entidades presentes no
local para sua subsistência.
O que a gente recebe do governo mal dá para fazer uma viagem e nós
moramos tão longe de Porto Alegre, onde tem algumas reuniões. Então,
mal dá para isso, quem dirá para pagar e manter um funcionário. Então tem
essa dificuldade. Hoje em dia, você encontra quem para trabalhar
voluntariamente? CCEL3.
Quadro 6 – A autonomia e as possibilidades de independência dos atores
Categorias/Critérios: Aspectos a avaliar: Perguntas:
Autonomia. (TENÓRIO,
2010).
Independência (possibilidades
de exercer a própria vontade)
10. Há autonomia? Como
acontece? 11. O que achas do
recorte territorial utilizado?
Fonte: Elaborado pelo autor.

Outro problema relatado, que segundo o entrevistado culminou com a separação o
atual Corede celeiro do Corede noroeste colonial, foi o descontentamento com a gestão dos
recursos sob a óptica territorial.
Nós tivemos um problema, nós, a região Celeiro era vinculada ao Corede
Noroeste Colonial, e nós tivemos problemas com relação à distribuição dos
recursos da forma que foi trabalhado isso aí, e com isso a gente procurou
trabalhar para separar e criar o nosso Corede. CCEL2.
Há ainda, uma preocupação referente ao recorte territorial, e as características
comuns entre os participantes destes territórios, de acordo com alguns entrevistados, a falta
de características em comum gera pouca afinidade na percepção dos atores, levando ao
não reconhecimento de demandas compartilhadas.
Então nós ficávamos isolados dentro do Corede Noroeste Colonial. Nós
ficávamos isolados por alguns motivos e, entre eles, a nossa população que
era bem menor. Nós também não temos muito em comum com as regiões
de Ijuí e Panambi... Panambi já é uma região desenvolvida e a nossa região
é de pequenas propriedades, produção primária. Então a gente se viu nessa
situação. CCEL2.
Neste contexto cabe destacar o comentário de um membro do Corede noroeste
colonial sobre a atual democracia de nosso Estado, que diz:
Talvez nesse sentido o Fernando Henrique Cardoso tenha razão em uma
de suas entrevistas quando disse assim que “nós formamos a casca da
democracia, mas falta muito de seu conteúdo” e isso significaria que o
estabelecimento tem programas republicanos, ou seja, programas de
estado ou da sociedade e não, basicamente, cem por cento do governo.
Hoje de fato a gente vive uma pauta da sociedade que é feita pelo governo,
o que demonstra a fragilidade da sociedade civil. CNOR3.
Outro ponto importante sobre autonomia, e que se refere a uma abordagem
anteriormente já analisada, diz respeito à utilização de recursos de outras entidades para a
operacionalização e manutenção das entidades colegiadas, sejam eles recursos materiais
ou humanos, “E eu estou há oito anos dentro da Amuceleiro. Então eu trabalho pela
Amuceleiro e pego o Corede junto.” CCEL4.
Com relação à autonomia, um dos entrevistados levanta também a hipótese de que
se os fóruns das diferentes institucionalidades tem praticamente as mesmas funções
estratégicas de debater e selecionar programas com metodologia participativa, porque não
são complementares?
[...] os Coredes existem faz quase 20 anos e hoje eles ainda não tem a
participação de toda a sociedade e a sociedade não exerce sua forma
cidadã.

Porque que tu vais, o dinheiro que está vindo do Território ou que está vindo
do COREDE é dinheiro proveniente de taxas de impostos que o Governo
arrecada ele está retornando para o contribuinte, porque isso voltar de duas
formas porque não volta, porque não se juntam esse território e os
COREDES se o dinheiro é o mesmo quem paga impostos somos nós, tu
paga eu pago, todo mundo paga e está indo pra lá e dessa forma está
retornando. Então o objetivo é atender o contribuinte tanto do Território
quanto dos Conselhos. Porque ter dois fóruns, ter duas discussões? Porque
que um não complementa a outro? Mas é resposta que a gente não tem,
não tem muito interesse por trás [...]. PTC-Nor3.
A sociedade civil, por meio de suas organizações está diretamente envolvida com o
estimulo da autonomia das instancias colegiadas, injetando recursos e esforços para a
viabilidade operacional dos espaços de participação cidadã.
A autonomia do Corede é relativa. Ela depende do [...] que pra ter um bom
funcionamento. E uma ou duas instituições locais – no nosso caso a
FIDENE, uma [detentora] da Unijuí dá um apoio fundamental. Então há um
apoio da sociedade civil importante. Poderia ser outro órgão, mas aqui, no
caso da fundação... CNOR2.
Quando a autonomia observa-se ainda, na fala de alguns entrevistados que
adequações nos recortes geográficos podem facilitar o processo de discussão das
realidades locais e regionais em conjunto.
Eu acho que com onze municípios dá para você pensar um pouco mais a
realidade. Quando tinha aquela abrangência de 32, era uma região um
pouco maior. Eu acho que esse recorte ajudou. Tem uma população menor,
eu acho que tem uma proximidade maior, uma semelhança maior da
realidade. Não diverge muito a realidade de Ijuí da realidade de outros
municípios. Eu acho que numa região menor, facilita para pensar o
conjunto, porque a realidade é mais semelhante. CNOR5.
Outra questão que preocupa alguns dos entrevistados com a autonomia, é a falta de
equipes especializadas (capacitadas), para participar de captação de recursos públicos
através de projetos.
A gente consegue suprir algumas coisas porque o Governo Federal tem
permitido acesso a recursos por meio de projetos. Mas se você tem uma
central de projetos, uma equipe qualificada, daí se consegue acessar
recursos por meio de projetos. Caso contrário... CNOR5.
Há também no rol de entrevistas, algumas sugestões que poderiam vir a despertar o
interesse e ampliar as motivações dos agentes regionais, como é o caso da criação de
projetos que estimulem o empreendedorismo por maio das instituições superiores de ensino
presentes no recorte territorial.
Já se levou em discussão a criação de projetos empreendedores, que a
universidade trabalhe empreendedorismo dentro da universidade, que o
aluno saia formado em algumas das áreas e que tenham uma visão
empreendedora e com lógicas de sustentabilidade. CNOR1.

Outro problema apontado nas entrevistas, diz respeito a operacionalização do
repasse de verbas públicas para as instancias participativas, esta dificuldade, de acordo
com algumas opiniões dificultam na sustentabilidade das entidades.
... Para a realização da consulta popular também existe um recurso, que o
processo está indo para final e até hoje não foi liberado. E você não pode
ressarcir despesas a posteriori porque você só pode ressarcir despesas
com data posterior à da assinatura da publicação da sumula do conteúdo no
diário oficial. Então, no fim, o dinheiro vem e você termina tendo que
devolver porque não tem como [.]. hoje criar artifícios de documentos que
muitas vezes deixam a gente em situação de constrangimento [.]. CNOR2.
Conflitos de poder estão presentes nas argumentações de alguns entrevistados, e
são citados como empecílios para a autonomia das regiões, interferindo até mesmo na
mensuração das demandas regionais específicas.
Isso que originou a nossa cisão com Ijuí. Numa assembleia e Santo
Augusto, um comandante do Corpo de Bombeiros foi querer impor que o
município de Três Passos não poderia ter um Corpo de Bombeiros
independente e estruturado. E isso foi a origem de toda a separação. Nós
discutimos com ele – até não teve muitos dados, nós não tínhamos dados
para levantar – nós só fomos confirmar depois, na medida em que ele
começou a funcionar em Três Passos, quando começamos a controlar o
número de ocorrências diárias que o Corpo de Bombeiros tinha e daí nós
confirmamos que precisava. CCEL5.
De certa maneira, mesmo com inúmeros entraves e críticas realizadas pelos
entrevistados pode-se perceber que existe uma perspectiva de melhoria intrínseca em suas
falas, de modo que se pode observar resultados positivos com relação à autonomia das
instancias participativas, “Dentro de um gabinete, o executivo de Porto Alegre decidia o que
era importante para nós. Hoje, isso já mudou.” CCEL3.
Avaliação da igualdade participativa
É notório que o critério de análise igualdade participativa (Quadro 7), como a própria
descrição já aponta, é o processo pelo qual os cidadãos exercem o mesmo direito e sem
distinções, sendo portadores de direitos iguais perante o Estado democrático.

Quadro 7 – A igualdade participativa
Categorias/Critérios Aspectos a avaliar: Perguntas:
Igualdade participativa.
(TENÓRIO, 2010).
Avaliação participativa
12. Fale um pouco de sua
participação na instância- quais os
objetivos e há quanto tempo
participa? 13. O que te motivou a
participar?
Fonte: Elaborado pelo autor.
Os processos ou instrumentos de participação democrática baseados nos conceitos
de democracia deliberativa de Habermas dependem de do grau de participação que os
indivíduos têm nas instâncias coletivas, ou seja, do papel de cidadão portador de direitos e
deveres, protagonista de suas escolhas e responsabilidades, sejam representantes de
classes ou cidadãos individuais.
Para que o exercer pleno da democracia nos processos participativos é necessário
que haja proximidade entre os indivíduos com os processos em questão, desta forma
observamos o critério de igualdade participativa, procurando perceber qual é a avaliação
desta participação por parte dos entrevistados.
Ao abordar a inclusão, enquanto categoria de análise se supõe o grau de poder de
comunicação da sociedade como um todo e, em especial, a voz dos excluídos do sistema,
indivíduos historicamente excluídos do convívio das melhores possibilidades humanísticas,
marginalizados e desconsiderados. Significa a capacidade dos atores de estarem inseridos
nos espaços decisórios públicos e de representarem os interesses coletivos.
Percebe-se entre os entrevistados diferentes conclusões sobre a sua participação
nas diferentes instancias colegiadas.
Eu acho que no OCP é mais democrático, até por uma questão de tempo.
Por exemplo, o OCP faz uma reunião na sede de um bairro e aí alguém lá
na última cadeira da sala levanta e diz que tem uma proposta. Essa
proposta desse alguém está certa se não for um absurdo, mas está
correndo risco de ser votada e até ser aprovada, desde que tenha um
fundamento para isso. Eu não vejo a mesma situação na questão do
estado. E eu já tenho participado de outros não tão envolvidos quanto esse
último que se passou, mas nos outros eu sempre fui no mínimo um eleitor
assíduo e tentei contribuir no sentido de conseguir mais eleitores para a
votação. Mas eu percebo que tem essa dificuldade. OCP1.

Torna-se evidente a necessidade de conselhos municipais mais atuantes, articulados
e mais independentes das forças políticas predominantes, pois como se evidencia pela fala
de um dos entrevistados, o poder político interfere na composição dos conselhos.
[...] em cada nova gestão ele da uma renovada também né, que cada
governo tem já as suas pessoas, digamos o grupo mais próximo né é claro
se envolve de todos os segmentos da sociedade né, mas tem um grupo que
agente tem mais afinidade de convidar as pessoas pra fazer parte dos
conselhos né, até pra a coisa evoluir. CCEL.2
Alguns entrevistados acreditam que a participação não acontece frente à cultura das
pessoas de “não participação”, todavia há um entendimento da necessidade de formação
dos participantes, proporcionando maturidade no processo por meio da qualificação das
pessoas.
Outro aspecto importante relacionado a avaliação da participação dos atores nas
instancias pesquisadas, diz respeito ao esvaziamento da participação de atores em algumas
destas instancias, como é o caso do depoimento de um dos participantes do Corede Celeiro
referindo-se a sua participação no PT-NORC.
Tem porque a última reunião que teve não tinha vinte pessoas e não pode o
Território se reunir e ter menos de vinte pessoas. Assim, no início havia uma
participação bem grande das entidades. Hoje, até na última reunião eu não
fui convidado, eu não sabia dessa reunião e fiquei sabendo, inclusive a
Marcia, secretária executiva da Amuceleiro, me ligou de manhã e me
perguntou se eu estava indo para a reunião do Território, e eu disse que
não estava sabendo. Na vinda, ela me disse que estava indo e perguntou se
eu queria ir junto. CCEL4.
Ainda relacionado ao processo de participação, fica evidente que as instancias
colegiadas devem procurar meios de proporcionar reflexões que levem a consciência da
participação, pois: “E da forma como acontece, a participação aqui é muito questionável.
Você tem que ir até o cidadão para dizer para ele votar” CCEL4. Neste caso, parece não
haver interesse por parte do cidadão, no exercer de seus direitos.
Problemas de relacionamento interpessoal também aparecem como sendo
empecilhos para o processo de discussão territorial, assim, divergências pessoais parecem
servir de argumento para a não participação de alguns nas discussões colegiadas.
Teve um caso de uma pessoa lá, que o interesse era dele particular dele,
nem era da entidade dele, e depois saiu falando que não iria participar mais,
então ele queria atender o interesse particular dele, e aí depois sai falando,
a, porque eu fui barrado no processo de discussão. PTC-Nor3.
Outro aspecto importante, e que foi abordado por um dos entrevistados diz respeito a
formação de grupos internos, de interesses específicos, que de certa maneira, repelem a

participação de outros atores, que se consideram deslocados do contexto ou deixados de
fora do processo dialógico.
Eu não fui porque eu vi muito político, muito grupo se formando dentro do
Território e algumas colocações de algumas pessoas, bem! Eu me senti
excluso no ninho lá como se a gente não tivesse, não era daquele grupo
deles ai me afastei por algum período, ai voltei participei esses dias quando
tinha a reunião do ATER fui lá normal. PTC-Nor2.
Alguns entrevistados consideram que alguns tipos de demandas estão sendo
discutidos em instâncias incorretas, assim, pode-se observar uma indisposição no processo
de discussão sobre a pertinência de demandas específicas.
E eu discursei para não passar mesmo porque nós não podemos passar
construindo muros em escolas com dinheiro da consulta popular. Não é
para isso aí, nem para comprar colete... não é desvalorizar eles, mas
existem outras instâncias para isso... CCEL4.
Para complementar a discussão, o trecho abaixo de uma entrevista de um membro
do colegiado do PT-NORC, ressalta a importância das articulações regionais entre os
atores, porém considera que existem segmentos da sociedade presente no território que
não possuem efetividade na sua participação no processo dialógico regional, ficando a
margem do referido processo.
Claro que a capacidade de aprovação vai depender da capacidade de
articulação, é isso que eu te falei, por exemplo, assim, que ai é que eu
posso considerar, é ele é democrático perante o processo, mas numa
concepção mais radical de democracia nós temos essa dificuldade daqueles
que são sempre excluídos que é o caso dos indígenas né, porque eles
também são excluídos do colegiado, por ter pouco acento, eles têm dois ou
três representantes, por ter dificuldade pra vir né, então esses ai, por
exemplo, né no final das contas eles não acabam entrando. PTC-Nor3.
Para finalizar, percebem-se as inúmeras condicionantes que envolvem a dinâmica
participativa e dialógica das entidades envolvidas com o processo de planejamento do
desenvolvimento de um território, por um lado existem pontos fortes e fracos do processo
que compreende a funcionamento interno da instancia colegiada, porém, também deve se
levar em conta a falta de cultura participativa da população do território nestas instancias,
sejam por interesses motivacionais ou de classe.
Conclusão
A dinâmica que envolve o processo de desenvolvimento não abrange apenas os
interesses das comunidades pertencentes a um determinado território, no sentido de que,

não são somente as demandas regionais que definem que tipo de desenvolvimento terá e
que será feito para que ele se concretize. Existem outros fatores e elementos que interferem
no tecido do desenvolvimento.
Não se pode afirmar que existe desenvolvimento pleno de determinado território se
este desenvolvimento abranger apenas alguns atores do território, ou seja, o
desenvolvimento deve ser compartilhado, em virtude de que, vivemos em uma sociedade à
qual delegamos o poder de Estado enquanto cidadãos. Neste sentido cabe salientar
também a importância do exercer pleno da cidadania, por parte de cada individuo do
território, para que se faça valer o direito de opinar e o dever de se responsabilizar
solidariamente com as decisões tomadas.
Assim ao exercer uma cidadania deliberativa, o individuo não apenas reafirma o
caráter participativo tão sonhado pela democracia, mas também reafirma o papel
democrático do estado de direito. No entanto, com as perspectivas capitalistas que estão
ainda arraigadas no mundo da vida, devido a uma tendência natural de permanecia de um
paradigma cartesiano e fordista de nossa sociedade, onde segundo Ianni (1995)
predominam a ganancia e o individualismo competitivo, é deveras necessário se reflita sobre
novos paradigmas baseados em cooperação e interpretações sistêmicas.
A sustentabilidade de nossas ações são requisitos básicos para que as gerações
futuras possam ter um futuro adaptado as condições ambientais, sem utiliza-las de forma
irracional e predatória. Deste modo encontramos no conceito de gestão social em Tenório et
al. (2004) e Junior et al. (2008) elementos que nos permitem contrapor o paradigma
existente, de forma democrática e inclusiva permitindo com que todos os potenciais sem
discriminação de qualquer tipo possam ter sua opinião e seu direito de escolha sobre
determinado tema e arcar com as decisões coletivas.
Assim, é necessário que as instâncias participativas que expressam as dinâmicas
construídas pela sociedade em espaços/instrumentos delegados pelo Estado, estejam
integradas, de forma a permitir uma relação sistêmica, com sinergia suficiente para que,
articulando-se, possam realmente estabelecer politicamente um projeto de desenvolvimento
para o espaço territorial, de modo que seja possível elaborar planos de curto, médio e longo
prazo para a edificação e conquista das metas coletivas levantadas e discutidas nas
instâncias de forma integrada. Considera-se que a ausência de sinergia entre estes entes
dificulta o processo de integração regional, impossibilitando o estabelecimento de metas e
pactos sociais entre instâncias de poder, sejam do Estado ou da sociedade civil.

A presente pesquisa apontou para diferentes anseios e problemáticas vividas pelos
participantes das entidades estudadas, TC-Norc, Corede Norc, Corede Celeiro e OCP.
Dentre eles a falta de participação de representações de uma instancia na outra, ou seja,
não existe praticamente nenhum representante do TC-Norc em nenhum dos Corede,
demonstrando que de certa maneira as politicas públicas mapeadas por um provavelmente
são de desconhecimento do outro, além de que pode haver duplicidade de politicas e ações
desta forma.
Analisando os argumentos dos entrevistados nota-se também um problema com
relação à cultura participativa de maneira geral, pois muitos afirmaram que as pessoas não
procuram participar das discussões politicas, preferindo eximir-se dos processos de
discussão. No entanto, quando ocorrem problemas, agregam-se à massa de descontentes.
Instituições participativas sem a mínima autonomia. Ficou evidente em várias
entrevistas, a dificuldade de sustentabilidade financeira de algumas instâncias,
principalmente os Corede, pois os mesmos subsistem com recursos de entidades
apoiadoras e de seus próprios participantes, enquanto o Estado e o mercado investem
pesadas somas em seus processos, tornando a participação um investimento secundário
destas entidades.
Outra questão levantada foi sobre os conflitos de poder que ocorrem na região,
motivados por interesses políticos e econômicos. Muitas vezes as próprias estruturas
burocráticas do estado não obedecem a um padrão de atuação condicente com as
estruturas das entidades colegiadas, sem falar nos interesses corporativos e do mercado,
desta forma dificultando os diálogos políticos e os pactos sociais.
Porém, como se pôde perceber ao longo deste trabalho, inúmeras são as ações e
projetos que traduzem esforços, a fim de avançar na estruturação de um paradigma mais
sistêmico, democrático e participativo. Muitos são os avanços implementados desde as
primeiras conquistas democráticas, ocorre que toda mudança torna-se um processo lento de
adaptação e como o próprio homem, agente da mudança, se adapta justamente no próprio
processo de mudança, resta aguardar que o exercer da democracia desperte no ser
humano a solidariedade colaborativa de uma espécie racional e que assuma um coerente
papel no planeta.

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