Relatório da cttu analisado no TCE

INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
88ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 17/12/2015
PROCESSO TCE-PE Nº 1306677-8
AUDITORIA ESPECIAL REALIZADA NA COMPANHIA DE TRÂNSITO E
TRANSPORTE URBANO DO RECIFE - CTTU
INTERESSADAS: TACIANA MARIA FERREIRA, CECÍLIA MARIA DE BARROS
CARVALHO
RELATOR: CONSELHEIRO SUBSTITUTO RUY RICARDO W. HÁRTEN JÚNIOR
PRESIDENTA: CONSELHEIRA TERESA DUERE
RELATÓRIO
Trata-se de Auditoria Especial realizada na Companhia
de Trânsito e Transporte Urbano do Recife - CTTU - a fim de
analisar o Edital do Pregão Presencial nº 009/2013, cujo objeto
se refere à "contratação de empresa especializada para a
prestação de serviços na gestão integrada para apoio operacional,
controle e monitoramento nos corredores de tráfego da cidade do
Recife, visando à fluidez e a segurança do trânsito".
Chegaram-me os autos em 28/01/2015 e, tão logo iniciei
sua análise, identifiquei que estava instruído com dois
Relatórios EAUD, nºs 2528 e 2650, fls. 363/379 e 526/544,
respectivamente, porém, ausente o Relatório de Auditoria,
notificações e defesas que marcam o fim da fase de instrução.
Vali-me do sistema SIGA a fim de obter o devido Relatório de
Auditoria, mas por essa via também não tive sucesso.
Constando nos autos manifestação do Relator primitivo,
em 11/10/2013, fls. 569/572, acerca de medida cautelar suscitada
pela equipe de auditoria no documento EAUD nº 2650, após
inteirar-me de seu teor, entendi que a fase de instrução não
havia sido concluída, pois, após fundamentar e indeferir a medida
proposta pela equipe técnica, o Relator à época determinou o
seguinte: "formalização do Processo de Auditoria Especial, em
cujos autos haveremos de realizar cognição vertical com o fito de
exarar pronunciamento de mérito".
1

No estado em que me chegaram os autos, havia notícias
de que o Pregão 009/2013 tivera sido iniciado, mas não se sabia
seu desfecho e, como já se passado mais de um ano desde o
antedito pronunciamento interlocutório, cuidei de remeter o
vertente processo à área técnica competente a fim de que, em
atendimento ao determinado pelo Relator primitivo, concluíssem a
fase instrutória e, ademais, entendi de requerer-lhes que
informassem o seguinte:
1) o resultado do Pregão Presencial nº 009/2013,
indicando se houve celebração de contrato;
2) no caso de contratação, se foram celebradas
prorrogações ou aditamentos contratuais;
3) o estado da reestruturação dos cargos da CTTU e o
eventual andamento da realização de concurso.
Tais informações pareceram-me essenciais, pois, caso o
certame não tivesse prosseguido e nenhum contrato tivesse sido
celebrado, restaria caracterizada a perda do objeto processual.
Caso contrário, informações mínimas acerca das circunstâncias da
contratação, da continuidade ou resolução contratual e do
andamento do concurso público para provimento dos cargos que,
conforme justificativa das interessadas, por meio do Pregão
nº 009/2013 se provia temporariamente, subsidiariam a formação de
um juízo mais apurado acerca do objeto do processo em lume.
Retornaram-me os autos em 12/08/2015 acrescidos:
- do Relatório de Auditoria, emitido em 25/05/2015,
fls. 526/544;
- da defesa das interessadas, fls. 646/657;
- e da Nota Técnica de Esclarecimento, fl. 853/859.
Passo a transcrever o Relatório de Auditoria, e dele me
valho como relato dos atos de instrução praticados nas fases
processuais que precederam o feito:
2

1. INTRODUÇÃO
Foi realizada Auditoria Especial no(a) Companhia de
Trânsito e Transporte Urbano do Recife , relativa ao
exercício de 2013, cujo processo foi protocolado em
21/06/2013, sob o nº 1306677-8, tendo por objetivo:
Dar continuidade à instrução processual, em
cumprimento ao despacho do Conselheiro Substituto, às
fls. 577 dos autos.
No bojo dos autos do referido processo foi procedida à
análise do Pregão Presencial nº
009/2013, da Companhia de Trânsito e Transporte Urbano
do Recife - CTTU.
Saliente-se que, neste mesmo processo foi analisado,
também, o Pregão Presencial nº 004/2013, revogado
consoante razões fundamentadas em parecer da
pregoeira, fls. 465/469v., de 19 de agosto de 2013. A
publicação dessa revogação, no Diário Oficial do
Município, ocorreu em 20 de agosto de 2013. Da análise
do Pregão Presencial nº 004/2013, foi exarado, em 12
de julho de 2013, o Relatório de Auditoria nº 2528,
sob o PETCE nº 45624/2013, fls. 363/379. Ressalte- se
que o objeto identificava-se com o Pregão nº 009/2013.
Após a revogação do Pregão nº 004/2013, no dia 29 de
agosto de 2013, estiveram presentes nesta Corte de
Contas Clelton Fonseca dos Santos, Gerente Geral
Administrativo e Financeiro da CTTU, Cecília Maria de
Barros Carvalho, pregoeira da CTTU e Maria de Fátima
Antunes da Silva, membro da Comissão de Licitação da
CTTU, com o intuito de explanar os motivos que levaram
à revogação do Pregão Presencial nº 004/2013 e as
alterações que fariam no novo Edital que seria
publicado. A equipe de auditoria dessa GLIC solicitou
que fosse elaborado um documento com todas as
modificações que seriam realizadas. Este documento foi
então encaminhado para análise em 30 de agosto de
2013, através da Carta nº 04/2013-CPL-pregoeira,
fls.383/387.
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A publicação do novo Edital, Pregão Presencial
nº 009/2013, ocorreu em 05 de setembro de 2013, no
Diário Oficial do Município do Recife, cuja data da
sessão de abertura foi marcada para 18 de setembro de
2013.
Necessário ressaltar que o orçamento estimado do
Pregão nº 004/2013, divulgado através da última
errata publicada no Portal de Compras da
Prefeitura do Recife, era de R$ 13.334.799,11
(Treze Milhões, Trezentos e Trinta e Quatro Mil,
Setecentos e Noventa e Nove Reais e Sete Centavos), e
o orçamento estimado do Pregão nº 009/2013, fora
aumentado para R$
16.232.654,03 (Dezesseis Milhões, Duzentos e Trinta e
Dois Mil, Seiscentos e Cinquenta e Quatro Reais e Três
Centavos).
Assim, após conclusão do novo relatório de auditoria
nº 2650 em 10 de setembro de 2013, fls. 526/549, o
processo foi encaminhado ao Gabinete do Conselheiro
Relator que, em 19 de setembro de 2013, emitiu alerta
de responsabilização, fls.550/551, concedendo prazo de
5 dias para que a Diretora Presidente da CTTU
se pronunciasse a respeito das irregularidades
apontadas, encaminhando oficialmente as informações,
esclarecimentos e documentos que julgasse pertinentes
e, manifestasse, expressamente, acerca da
predisposição, ou não, em celebrar o termo de ajuste
de gestão sugerido.
Em resposta ao alerta encaminhou, em 23 de setembro de
2013, a Presidente da CTTU e Pregoeira responsável
pelo certame as razões de defesa, fls.552/565.
No dia 11 de outubro de 2013 o Conselheiro relator
proferiu decisão interlocutória, fls.569/572,
indeferindo a medida cautelar e deliberou pela
formalização de Processo de Auditoria Especial,
para a realização da cognição vertical com o fito de
exarar pronunciamento de mérito.
Em 18 do outubro de 2013 foi formalizado o Processo de
Auditoria Especial, fls.574. Todavia, somente em
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04/05/2015 o referido processo foi enviado a GLIC para
prosseguimento da fase de instrução, fls.578.
Em despacho, às fls.577, o Conselheiro Substituto
solicitou a inclusão nos trabalhos de conclusão da
instrução as seguintes verificações associadas ao
objeto da presente Auditoria Especial:
- o resultado do Pregão Presencial Nº 009/2013,
indicando se houve a celebração do contrato;
- caso tenha havido contratação, se forma celebrados
prorrogações ou aditamentos;
- o estado da reestruturação dos cargos da CTTU e o
eventual andamento da realização de concurso,
conforme informou a gestora às fls. 553/565, em
resposta à justificativa prévia requerida pelo
Relator à época.
Para cumprimento da referida solicitação, foi expedido
o Ofício TC/GLIC Nº 033/2015, fls.579/580.
Em resposta, a Diretora Presidente da CTTU enviou a
Carta Nº 201/2015 - DP, fls.582, acompanhada dos
documentos solicitados, portanto, passa-se à análise.
Cumpre salientar que o método de auditoria ora
aplicado não detecta nem revela necessariamente todas
as irregularidades porventura ocorridas.
Por fim, frisa-se que o presente relatório de
auditoria especial consolida o conteúdo dos relatórios
de EAUD Nºs 2528 e 2650, para fins de julgamento do
mérito.
1.1. OBJETOS DA ANÁLISE
Os exames foram conduzidos de acordo com as normas e
procedimentos gerais relacionados ao Controle Externo,
segundo Resolução TC n.º 13/96.
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1.2. PROCESSOS CONEXOS
1403733-6 Prestação de Contas - Sociedade de Economia
Mista Não Julgado
2. ACHADOS DE AUDITORIA
Concluída a Auditoria, foram identificados os achados
de auditoria relacionados nos itens a seguir.
2.1. IRREGULARIDADES
2.1.1. [A1.1] Elevação dos Pisos Salariais das
Categorias de Operador de Trânsito I e II, Inspetor de
Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de
Tráfego.
Objeto(s) no(s) qual(is) o achado foi constatado:
- Pregão Presencial Nº 009/2013
Situação Encontrada:
Relativamente a este achado, no Relatório de Auditoria
Nº 2650, fls.526/544, a equipe de auditoria assim se
posicionou:
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Procedimento
Licitatório
Data de
Publicação
Natureza
do Objeto
Objeto
Orçamento
Estimativo (R$)
Pregão Presencial
Nº 009/2013
-
Outros
Serviços
Contratação de empresa
especializada para prestação de
serviços na gestão integrada para
apoio operacional, controle e
monitoramento nos corredores de
tráfego da cidade do Recife,
visando à fuidez e a segurança do
trânsito, devidamente descritos,
caracterizados e especificados neste
Edital e seus anexos.
16.232.654,03

O orçamento estimado do Pregão nº 004/2013, divulgado
através da última errata publicada no Portal de
Compras da Prefeitura do Recife, era de
R$ 13.334.799,11 (Treze Milhões, Trezentos e Trinta e
Quatro Mil, Setecentos e Noventa e Nove Reais e Sete
Centavos), e o orçamento estimado do Pregão
nº 009/2013, aumentou para R$ 16.232.654,03 (Dezesseis
Milhões, Duzentos e Trinta e Dois Mil, Seiscentos e
Cinquenta e Quatro Reais e Três Centavos). Essa
diferença decorreu, sobretudo, devido à (explicitado
através da Carta nº 04/2013- CPL/Pregoeira, de 30 de
agosto de 2013):
• Modificação no regime de tributação adotado para
cálculo do valor orçado, que primeiramente foram
utilizadas as alíquotas do lucro presumido e agora as
do lucro real, haja vista a maioria das empresas com
potencial interesse em participar desse certame serem
optantes pelo lucro real;
• O lucro previsto anteriormente era de 10% (dez por
cento) e passou a ser 6% (seis por cento);
• Elevação dos pisos salariais das categorias de
Orientadores de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego,
Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego;
• Elevação do valor do vale refeição de R$ 5,50 (Cinco
Reais e Cinquenta Centavos) para R$ 8,00 (Oito Reais)
para as categorias de Orientadores de Trânsito I e II,
Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego
Auxiliar e Monitor de Tráfego, por ser um valor mais
adequado ao preço de mercado;
• Previsão de percentual de 10% a título de adicional
de risco de vida para a categoria de
Orientador de Trânsito II, pelo uso de motocicletas.
Das alterações implementadas nesse novo orçamento,
merece análise mais detalhada a relativa à elevação
dos pisos salariais das categorias de Orientadores de
Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de
Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego, por se mostrar
desprovida de razoabilidade.
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Justificativa da Pregoeira
Como já foi colocado anteriormente, nas justificativas
do Pregão nº 004/2013, não existem na circunscrição da
execução do objeto licitatório, normas coletivas para
as categorias relacionadas abaixo:
Orientador de Trânsito I;
Orientador de Trânsito II;
Monitor de Tráfego;
Inspetor de Tráfego;
Inspetor de Tráfego Auxiliar;
Para definição dos pisos dos salários das categorias
acima mencionadas, consultamos o Acordo Coletivo da
SINTRAINDISTRAL do Estado do Rio de Janeiro de 2013.
Definição do Piso de cada Categoria envolvida na
execução do Objeto:
A fixação do piso salarial mínimo visa a preservar a
dignidade do trabalho e criar condições propícias a
eficiência da realização dos serviços, não criando
benefícios à CONTRATADA e sim aos trabalhadores na
prestação de serviços.
Orientador de Trânsito I - Em razão das atribuições
desta categoria somente se diferenciarem do agente de
trânsito, quanto ao poder de polícia, adotou-se como
referencial para cálculo do piso salarial do
orientador de trânsito I, o de Controlador de Tráfego
I constante do Acordo Coletivo do Sintraindistral 2013
do Rio de Janeiro, por não haver, em Pernambuco,
nenhuma norma coletiva para definir o salário da
categoria. Além da mudança do piso salarial,
alterou-se o valor do vale refeição, de R$ 5,50 (cinco
reais e cinquenta centavos) para R$ 8,00 (oito reais),
por ser um valor mais adequado ao preço de mercado.
Como não podemos criar nenhum beneficio sem a devida
norma coletiva, foi apropriado o valor do
vale-refeição ao salário, em razão da inexistência
da inscrição no Programa de Alimentação do
Trabalhador - PAT. Registre-se que as funções do
orientador de trânsito I exigem um conhecimento da
8

legislação aplicável para as ações de mobilidade
pretendidas. Como o valor do salário deve ser
compatível e remunerar em conformidade com a
responsabilidade da função exercida, modificou-se o
valor inicial de R$ 760,35 (setecentos e sessenta
reais e trinta e cinco centavos) para o piso salarial
do Controlador de Tráfego I de R$ 900,00 (novecentos
reais). Ainda mais, a CTTU não pode sofrer
penalizações resultantes de responsabilidade objetiva
por tomada de decisões equivocadas de terceirizados
sem a devida qualificação necessária.
Orientador de Trânsito II - Para cálculo do piso desta
categoria, utilizou-se o de Controlador de Tráfego II
de Acordo Coletivo do Sintraindistral 2013 do Rio de
Janeiro. Pelas mesmas razões explicitadas acima, foi
também alterado o valor do vale-refeição. As
atribuições desta categoria somente se diferenciam do
batedor de trânsito, no que tange ao poder de polícia.
Por ser uma atividade que envolve risco, foi
acrescentado ao salário o percentual de
10% a titulo de adicional de risco de vida. Como o
valor do salário deve ser compatível e remunerar a
função exercida, alterou-se o valor inicial de
R$ 849,90 (oitocentos e quarenta e nove reais e
noventa centavos) para o piso salarial do Controlador
de Tráfego II de R$ 1.006,00 (mil e seis reais). Ainda
mais, a CTTU não pode sofrer penalizações resultantes
de responsabilidade objetiva por tomada de decisões
equivocadas de terceirizados sem a devida qualificação
necessária.
Inspetor de Tráfego - Foi utilizado o piso salarial de
inspetor de trânsito constante no Acordo Coletivo do
Sintraindistral do Rio de Janeiro, por não haver no
local de execução dos serviços, norma coletiva. Pelas
mesmas razões explicitadas anteriormente, foi também
alterado o valor do vale-refeição. As atribuições
desta categoria são fundamentais para efetividade da
execução do serviço. O inspetor de tráfego é
responsável pela coordenação e alocação de equipes no
campo; execução dos planos operativos; acompanhamento
do desempenho dos monitores; interlocução com os
engenheiros; acompanhamento da implantação da
9

sinalização horizontal e vertical; propostas de
melhorias no trafego; articulação com a COT/CTTU;
acionamento da fiscalização e do reboque e emissão de
relatório de acompanhamento da operação de trânsito.
Desta forma, fica evidenciada a importância da
qualificação, bem como a responsabilidade da função
desta categoria nas ações de mobilidade urbana.
Portanto, como o valor do salário deve ser compatível
e remunerar a função exercida, modificou-se o valor
inicial de R$ 1.547,73 (um mil, quinhentos e quarenta
e sete reais e setenta e três centavos) para o piso
salarial do Inspetor de Trânsito de R$ 1.832,00 (um
mil, oitocentos e trinta e dois reais). Ainda mais, a
CTTU não pode sofrer penalizações resultantes de
responsabilidade objetiva por tomada de decisões
equivocadas de terceirizados sem a devida
qualificação necessária .
Inspetor Auxiliar de Tráfego - Adotou-se como
referencial para definição do piso da categoria a
mesma relação de escalonamento utilizada no acréscimo
do piso do Operador de Trânsito 11 em relação ao piso
salarial do Operador de Trânsito I aplicada sobre o
salário de inspetor de trânsito. Foi também alterado o
valor do vale-refeição para R$ 8,00 (oito reais) e
adicionado ao salário por não haver Convenção e não
fazer parte do Programa de Alimentação do Trabalhador
- PAT. O Inspetor Auxiliar de Tráfego tem como função
o apoio na coordenação das equipes; controle das
frequências das equipes nos postos de trabalho;
suporte ao desenvolvimento das atividades da
inspetoria da coordenadoria; articulação com a
COT/CTTU; acompanhamento das atividades realizadas
e verificação das reclamações recebidas. Portanto,
demonstra-se a necessidade de quem exerça a função,
contemple as qualificações necessárias para atingir
os objetivos pretendidos. Como o valor do
salário deve guardar compatibilidade com as
responsabilidades das ações executadas, adotamos como
parâmetros os valores do Acordo Coletivo do
Sintraindistral 2013 do Rio de Janeiro. O valor do
Inspetor Auxiliar foi alterado de R$ 1.384,64 (um mil,
trezentos e oitenta e quatro reais e sessenta e quatro
centavos) para R$ 1.638,97 (um mil, seiscentos e
10

trinta e oito reais e noventa e sete centavos). Ainda
mais, a CTTU não pode sofrer penalizações resultantes
de responsabilidade objetiva por tomada de decisões
equivocadas de terceirizados sem a devida
qualificação.
Monitor de Tráfego - Para definição do piso do salário
da categoria, a relação do percentual de escalonamento
existente entre o cargo de Operador de Trânsito I e o
de Operador de Trânsito II foi aplicada ao piso
salarial do Inspetor Auxiliar. Foi também alterado o
valor do vale-refeição para R$ 8,00 (oito reais) e
adicionado ao salário por não haver Convenção e não
fazer parte do Programa de Alimentação do Trabalhador
- PAT. O Monitor de Tráfego tem como função orientar e
solucionar os problemas levantados pelos orientadores
de trânsito I e II, no que concerne a interferências
na mobilidade das vias urbanas, como também, informar
aos inspetores de trânsito as ações planejadas e
as dificuldades encontradas para melhoria da fluidez
do trânsito. Portanto, saliente-se a necessidade de
quem exerça a função, contemple as qualificações
necessárias para atingir os objetivos pretendidos.
Como o valor do salário deve guardar compatibilidade
com as responsabilidades das ações executadas,
adotamos como parâmetros os valores do Acordo Coletivo
do Sintraindistral 2013 do Rio de Janeiro. O valor do
Monitor de Tráfego foi alterado de R$ 1.238,75 (um
mil, duzentos e trinta e oito reais e setenta e
cinco centavos) para R$ 1.466,27 (um mil,
quatrocentos e sessenta e seis reais e vinte e sete
centavos). Ainda mais, a CTTU não pode sofrer
penalizações resultante de responsabilidade objetiva
por tomada de decisões equivocadas de terceirizados
sem a devida qualificação.
Análise da Auditoria
Os pisos salariais das categorias profissionais
(Orientador de Trânsito I e II, Monitor de Tráfego,
Inspetor de Tráfego e Inspetor de Tráfego Auxiliar)
foram originariamente fixados, de forma proporcional,
com base no Acordo Coletivo de Trabalho 2013/2014,
firmado entre o SINTRAINDISTAL e a SERTTEL, cujas
11

categorias profissionais abrangidas se equivalem
àquelas licitadas.
O referido ACT aplica-se exclusivamente ao Estado do
Rio de Janeiro, razão pela qual o cálculo inicial para
definição dos pisos salariais levou em consideração o
fator proporcional entre o salário mínimo em vigor no
Rio de Janeiro e o vigente no Estado de Pernambuco.
Tais explicações encontravam-se dispostas no corpo do
Termo de Referência – item 16 do Pregão Presencial
nº 004/2013, assim como no detalhamento do piso
salarial de cada categoria nas Planilhas 16, 17, 19,
20 e 22 do próprio Termo de Referência.
Planilha 16 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Orientador de Trânsito I
DESCRIÇÃO RJ PE
MÍNIMO R$802,53 R$678
Categoria R$900 R$760,35
Vale Refeição R$111,82
TOTAL R$872,17
Planilha 17 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Orientador de Trânsito II
DESCRIÇÃO Orientador I Orientador II
Salário RJ R$900,00 R$1.006
Salário PE R$760 R$849,90
TOTAL R$961,72
Planilha 19 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Inspetor de Tráfego
DESCRIÇÃO RJ PE
MÍNIMO R$802,53 R$678
Categoria R$1.832 R$1.547,73
TOTAL R$1.659,55
Planilha 20 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo de Inspetor de Tráfego Auxiliar
DESCRIÇÃO Inspetor Auxiliar
Salário RJ R$1.006,00 R$900
Salário PE R$1.548 R$1.384,65
TOTAL R$1.496,47
12

Planilha 22 - Detalhamento do Piso Salarial e Custo do Monitor de Tráfego
DESCRIÇÃO Inspetor Auxiliar Monitor de Tráfego
Relação de Orientador de Trânsito II
para Orientador de Trânsito I
R$1.006,00 R$900
Salário R$1.384,64 R$1.238,75
TOTAL R$1.350,56
Com a revogação do processo licitatório, e o
lançamento do novo certame, Pregão Presencial nº
009/13 – PL nº 009/13, a CTTU adotou o piso da
categoria profissional estabelecido na cláusula
terceira do ACT acima referido:
PISOS MÍNIMOS
FUNÇÕES 01/03/2013
Controlador de Tráfego I R$ 900,00
Controlador de Tráfego II R$ 1.006,00
Inspetor de Tráfego R$ 1.832,00
Os valores dos pisos de Orientador de Trânsito I e II
equivalem aos de Controlador de Tráfego I e II. Para o
Inspetor de Tráfego, adotou-se o piso do Inspetor de
Trânsito. Quanto ao Inspetor Auxiliar de Tráfego,
aplicou-se a média aritmética entre os pisos de
Orientador de Trânsito I e II. Já para a categoria de
Monitor de Tráfego, a CTTU adotou a relação do
percentual de escalonamento existente entre o cargo de
Operador de Trânsito I e o de Operador de Trânsito II
foi aplicada ao piso salarial do Inspetor Auxiliar.
PISOS SALARIAL
FUNÇÕES SALÁRIO
Orientador de Trânsito I R$900,00
Orientador de Trânsito II R$1.006,00
Monitor de Tráfego R$1.350,56
Inspetor Auxiliar de Tráfego R$1.384,64
Inspetor de Tráfego R$1.832,00
13

A fixação do piso da categoria considerando os valores
praticados no Rio de Janeiro não se mostra adequado,
ante a notória diferença do custo de vida entre as
duas capitais (Rio de Janeiro e Recife). Além do que,
o salário mínimo praticado no Rio de Janeiro é
superior ao da capital de nosso Estado, fato este
constatado pela própria CTTU.
Vale ressaltar, a título exemplificativo, que, de
acordo com a CLT, art. 461, um dos requisitos para
concessão de pedido de equiparação salarial é que o
trabalho deva ser prestado na mesma localidade do
empregado paradigma. De acordo com a Súmula nº 6 do
TST, o conceito de “mesma localidade” de que trata o
art. 461 da CLT refere-se, em princípio, ao mesmo
município, ou a municípios distintos que,
comprovadamente, pertençam à mesma região
metropolitana. Noutras palavras, a despeito do
desempenho de atividades semelhantes, ou até
idênticas, o salário de uma categoria profissional de
outra localidade, não pode ser invocada por
trabalhador para fins de equiparação salarial, quanto
mais vir a ser utilizada pelo Poder Público para fins
de fixação de piso de categoria.
Aqui se vê, ainda que para fins de fixação de
orçamento estimativo, a construção de um precedente
com alto poder multiplicador, ante a potencial
incidência em casos futuros, o que exige extrema
cautela desta E. Corte de Contas, como sempre tem
realizado seu mister Constitucional.
Ademais, as razões invocadas pela CTTU para legitimar
a paridade dos pisos das categorias também permeiam as
competências e atribuições de cada função.
As competências das categorias destacadas na Carta
nº04/2013, são as seguintes:
Orientador de Trânsito I – Em razão das atribuições
desta categoria somente se diferenciam do agente de
trânsito, quanto ao poder de polícia (...)
14

Orientador de Trânsito II – (...) As atribuições desta
categoria somente se diferenciam do batedor de
trânsito, no que tange ao poder de polícia.
Inspetor de Tráfego – (...) As atribuições desta
categoria são fundamentais para efetividade da
execução do serviço. O inspetor de tráfego é
responsável pela coordenação e alocação de equipes no
campo; execução dos planos operativos; acompanhamento
do desempenho dos monitores; interlocução com os
engenheiros; acompanhamento da sinalização horizontal
e vertical; propostas de melhorias no tráfego;
articulação com a COT/CTTU; acionamento da
fiscalização e do reboque e emissão de relatório de
acompanhamento da operação do trânsito.
Inspetor Auxiliar de Tráfego – (...) tem como função o
apoio na coordenação das equipes; controle da
freqüência das equipes nos postos de trabalho; suporte
ao desenvolvimento das atividades da inspetoria da
coordenadoria; articulação com a COT/CTTU;
acompanhamento das atividades realizadas e verificação
das reclamações recebidas.
Monitor de Tráfego - (...) O Monitor de Tráfego tem
como função orientar e solucionar os problemas
levantados pelos orientadores de trânsito I e II, no
que concerne a interferências na mobilidade das vias
urbanas, como também, informar aos inspetores de
trânsito as ações planejadas e as dificuldades
encontradas para melhoria da fluidez do trânsito.
Cotejando tais competências com aquelas atribuídas à
Guarda Municipal do Recife, verifica-se que guardam
completa relação entre elas.
O Decreto Municipal nº 24.256/08, de 15/12/08, que
regulamenta as atividades e atribuições da Guarda
Municipal, define que a Guarda Municipal é composta
pelo cargo de Agente de Segurança Municipal, dividido
nas classes de Guarda Municipal, Subinspetor e
Inspetor (art. 3º, incisos I, II e III).
15

As competências de Guarda Municipal, Subinspetor
e Inspetor estão previstas nos arts. 26 ao 28.
As atribuições do Guarda Municipal são idênticas aos
de Orientador de Trânsito I e II – como informa a
própria CTTU - apenas diferem-se pela ausência do
poder de polícia; enquanto as de Subinspetor e
Inspetor, identificam-se com as de Inspetor Auxiliar
de Tráfego e de Inspetor de Tráfego; já as de Monitor
de Tráfego confundem-se com as de Inspetor de Tráfego.
No entanto, em que pese a identidade de atribuições,
os cargos a serem licitados possuem piso salarial
superior aos paradigmas efetivos. O Anexo III da Lei
Municipal nº 17.788/12, especifica a tabela salarial
de vencimento da Guarda Municipal.
CARGO: AGENTE DE
SEGURANÇA MUNICIPAL[1]
CLASSE VENCIMENTO INCIAL
Guarda Municipal R$ 622,00
Subinspetor R$ 746,97
Inspetor R$ 896,90
É de se ressaltar que a alteração do piso da categoria
realizada no Pregão Presencial nº 009/13, proporcionou
majoração no orçamento estimativo na ordem de
R$ 1.594.636,94, quando comparado ao orçamento
estimativo originário, Pregão Presencial nº 004/13,
conforme tabelas em anexo. Extraindo o referido valor
do orçamento estimado atual, tem-se que o orçamento
deveria ser de R$ 14.638.017,09 (Quatorze Milhões,
Seiscentos e Trinta e Oito Mil, Dezessete Reais e Nove
Centavos).
Diante do exposto, deve a CTTU proceder com a revisão
dos pisos salariais estimados para as categorias
profissionais de Orientador de Trânsito I, Orientador
de Trânsito II, Monitor de Tráfego, Inspetor de
Tráfego e Inspetor de Tráfego Auxiliar.
Notificada, à época, acerca das irregularidades
consignadas no Relatório de Auditoria supra citado,
16

por meio de alerta de responsabilização (Ofício
Nº 372/2013- TCE-PE/ GC07), apresentaram, a Gestora da
CTTU e a Pregoeira responsável pela condução do
certame, as razões de defesa.
Na conclusão do relatório, sugeriu-se a adoção de
Medida Cautelar para que fossem revistos os pisos
salariais estimados.
Todavia, em decisão interlocutória, entendeu o
Conselheiro Relator, do cotejo entre o achado relatado
pela auditoria e o arrazoado colacionado pela
Presidente da CTTU, não encontrarem presentes,
requisitos bastantes para a concessão do provimento
acautelatório perseguido.
Relativamente à questão da elevação dos pisos
salariais, o Conselheiro Relator apresentou as
seguintes razões:
A uma, porquanto suscitadora de averiguações mais
detidas e apuradas, as justificativas para a majoração
dos salários de referências se afiguram, salvo
melhor juízo, plausíveis. Com efeito, o fato do
pregão nº 004/2013 ter resultado praticamente deserto
confere, prima facie, razoabilidade à alegação de que
os valores nele referendados não se coadunavam com os
praticados no mercado. Demais disso, milita em favor
da Administração a presunção de veracidade no tocante
às informações de que os salários dos servidores
efetivos se encontram em patamares superiores aos dos
futuros contratados.
Portanto, acatada a plausibilidade da justificativa da
majoração dos pisos salariais pelo Conselheiro
Relator, foi realizada a licitação sem alteração no
orçamento estimado, como havia sugerido a equipe de
auditoria.
Assim, em que pese o entendimento esboçado do
Conselheiro Relator, resta prejudicada a averiguação
por ele suscitada, ante a conclusão do processo
licitatório, e, com o avanço da execução contratual,
afasta-se a competência desta gerência, deslocando-a
17

para o departamento responsável pelo acompanhamento da
execução contratual.
Ressalte-se, passado um ano e meio da execução
contratual, além da realização da licitação com o piso
salarial majorado, foram assinados aditivos
contratuais, a saber:
O contrato Nº 016/2013 resultante dessa licitação foi
assinado com a EMPRESA SERTTEL LTDA., em 12 de
novembro de 2013, com valor global de R$ 15.989.493,87
( quinze milhões, novecentos e oitenta e nove mil,
quatrocentos e noventa e três reais e oitenta e sete
centavos), ou seja, R$ 243.160,16 (duzentos e quarenta
e três mil, cento e sessenta reais e dezesseis
centavos) menor que o orçamento estimado que era de
R$ 16.232.654,03 (dezesseis milhões, duzentos e trinta
e dois mil, cento e sessenta reais e três centavos).
Em 25 de agosto de 2014 foi realizado apostilamento ao
Contrato Nº 016/2013 para o reajustamento dos preços
do montante A.
No dia 11 de novembro de 2014 foi assinado o primeiro
aditivo contratual, prorrogando o prazo de vigência
por mais quatro meses e reajustando os itens, com base
no índice IPCA, bem como, a revisão dos preços
contratados em virtude de benefícios elencados no
acordo coletivo do trabalho, Registro MTE
nº PE001191/2014.
No dia 02 de janeiro de 2015 foi assinado o segundo
termo aditivo para retificação da cláusula segunda
do primeiro termo aditivo relativo ao termo
final do prazo de vigência contratual que estava
em 11/04/2015 quando deveria ser 11/03/2015 e
alteração do valor do adicional de periculosidade na
planilha de composição de preços contratual, para 30%
(trinta por cento) sobre o salário base dos
motociclistas.
Passados 14 (quatorze) dias da assinatura do segundo
aditivo, em 16 de janeiro de 2015 foi assinado o
terceiro termo aditivo, para nova alteração na
18

planilha de composição de preços e repactuação dos
preços do contrato. As alterações foram relativas a
inclusão do benefício do plano médico-hospitalar e
odontológico, fornecimento de água potável e alteração
da jornada de trabalho dos Operadores de Trânsito I e
II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar
e, Monitor de Tráfego para seis (06) horas diárias,
bem como, reajustados os preços dos equipamentos,
materiais e veículos com base no IPCA e os preços da
mão de obra envolvida na execução do serviço e que não
são contempladas por convenção coletiva com base no
IPCA.
Em 02 de fevereiro de 2015 foi celebrado o quarto
aditivo contratual para novamente fazer alteração da
planilha de composição de preços do contrato, para que
o valor do adicional de periculosidade passasse a ser
novamente de 10% sobre o salário base dos motoristas.
E, finalmente, em 06 de abril de 2015 foi celebrado o
quinto termo aditivo, para alterar novamente a
planilha de composição de preços do contrato, para que
o valor do adicional de periculosidade passasse a ser
novamente de 30% sobre o salário base dos motoristas e
prorrogada a vigência contratual, estabelecendo o
termo final 30/05/32015.
Necessário ressaltar que, na resposta ao alerta de
responsabilização a Diretora Presidente ressaltou que
a jornada dos agentes de segurança municipal era de
06(seis) horas e que a dos Operadores de Trânsito I e
II, Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar
e, Monitor de Tráfego era de 08 (oito) horas, todavia
a referida vantagem não mais existiria pois com a
alteração decorrente de acordo coletivo de trabalho a
carga horária dos contratados passou a ser de 06(seis)
horas também.
Da mesma maneira o valor do vale refeição dos
contratados, que por meio do acordo coletivo de
trabalho, foi majorado para 12,00, mesmo valor pago
aos agentes Municipais da Autoridade de Trânsito.
19

Portanto, diante de todas as alterações elencadas
supra, resta clara a necessidade de acompanhamento
passo a passo da execução contratual, com vistas a
apuração de possíveis excessos nos pagamentos
relativos a esta contratação, bem como, da
substituição paulatina Operadores de Trânsito I e II,
Inspetor de Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e,
Monitor de Tráfego por Agentes Municipais da
Autoridade de Trânsito, com vistas a extinção do
contrato.
[1] Decreto Municipal nº 24.256/08
Art. 3º (...)
§ 1º O cargo de Agente de Segurança Municipal é de
provimento efetivo, nomeado, após prévia habilitação
em concurso público e sua Classe inicial será de
Guarda Municipal.
§ 2º As classes de Subinspetor e de Inspetor são de
provimento por promoção, sendo sua acessão
disciplinada pela Lei nº 16.561/2000, modificada pela
Lei nº 17.279/2006.
§ 3º O cargo de Agente de Segurança Municipal com suas
classes de Guarda Municipal, Subinspetor e Inspetor
são de caráter efetivo e a progressão funcional é
disciplinada pela Lei nº 16.561/2000, modificada pela
Lei nº 17.279/2006.
§ 4º A hierarquia dos Agentes de Segurança Municipal
tem em seu topo a classe Inspetor, abaixo deste a
classe subinspetor e por último a classe Guarda
Municipal.
Critério(s) de Auditoria:
- Princípio da Economicidade;
- Princípio da Moralidade;
- Princípio da Legalidade.
20

Evidência(s):
- Edital, ACT, Leis e Decretos Municipais.
(fls. 388/452;473/482;483/523.).
Responsável(is):
- Nome: Taciana Maria Ferreira (Diretora-presidente)
CPF: 520.603.304-91
Conduta:
Assinar contrato com os pisos salariais elevados,
quando deveria reduzi-los.
Nexo de Causalidade:
A assinatura do contrato com pisos salariais
superiores propiciou aumento no valor global da
contratação.
- Nome: Cecília Maria de Barros Carvalho (Pregoeira)
CPF: 694.568.954-91
Conduta:
Assinar o edital do pregão com os pisos salariais
elevados, quando deveria reduzi-los.
A assinatura do edital com pisos salariais superiores
propiciou aumento no orçamento estimado da licitação.
2.1.2. [A1.2] Não respeito ao prazo mínimo de
publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE nº 540/11.
Quando da conclusão do Relatório de Auditoria Nº 2650
a equipe de auditoria assim se posicionou:
A questão centra-se no fato de estar realizando a
contratação de um serviço de engenharia por meio de
21

pregão, que no entendimento desta Corte de Contas,
para este tipo de contratação, devem ser respeitados
os prazos mínimos de publicidade previstos no art. 21,
§2º, II da Lei 8.666/93, estabelecido com base no
valor fixado no inciso I, alínea c, do art. 23 da Lei
8.666/93, conforme determinação do Acórdão TCE/PE
nº 540/11 - Tribunal Pleno. No caso em concreto, esse
prazo mínimo deveria corresponder a 30 dias, no
entanto foi dado apenas 09 dias úteis.
JUSTIFICATIVA DA PREGOEIRA
O volume de trânsito nas ruas continua crescendo em um
ritmo mais rápido do que a capacidade da malha viária,
e os congestionamentos causam problemas de mobilidade
cada vez maiores nas grandes cidades. O Recife
vivencia situação semelhante, são cerca de 620
(seiscentos e vinte) mil veículos e uma média de 3200
(três mil e duzentos) veículos novos por mês entrando
em circulação na cidade que vem sobrecarregando suas
ruas e avenidas e provocando problemas na mobilidade,
exigindo, cada vez mais, agilidade nas operações de
trânsito com vista a restabelecer a fluidez da via.
Nesse diapasão, a implantação de um sistema efetivo de
gestão de trânsito e de transporte urbano pode trazer
muitos benefícios e contribuir de forma eficaz para a
melhoria da mobilidade urbana. Tendo em vista o
interesse da Administração em resolver os problemas de
mobilidade urbana, como também o anseio da população
pela melhoria da fluidez do trânsito e considerando
que a licitação anterior observou o prazo de
publicidade de 30 (trinta) dias, solicitado pelo
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, bem como
ampla publicidade em jornais de grande circulação a
nível regional e nacional, e como o novo processo
licitatório sofreu pequenas alterações em relação ao
anterior, solicitamos que o prazo de publicidade da
próxima licitação seja de 8 (oito) dias úteis,
conforme preceitua o art.4º, inciso V, da Lei Federal
Nº 10520/2002, pela necessidade de urgência da
execução do serviço a ser licitado para a melhoria do
tráfego da cidade do Recife.
ANÁLISE DA AUDITORIA
Em que pese os argumentos apresentados pela Pregoeira
relativos aos problemas de mobilidade na cidade do
Recife e a necessidade de urgência da execução do
22

serviço a ser licitado para a melhoria do tráfego da
cidade, tem-se que a licitação anterior foi revogada
em razão de que a única empresa que compareceu a
sessão inicial, não se mostrou apta a cumprir o objeto
da contratação.
Assim, para que não se corra o risco de um novo
fracasso, entende-se que deve ser obedecido o prazo de
publicidade de 30 dias, estabelecido no Acórdão TCE/PE
nº 540/11 - Tribunal Pleno, com vistas a propiciar a
uma maior participação de interessados no certame.
Registre-se que as alterações implementadas neste novo
edital, desconsiderando a elevação dos pisos
salariais, haja vista as razões explanadas no
achado anterior, resultaram no aumento do valor
da contratação em R$
1.303.217,98( hum milhão, trezentos e três mil,
duzentos e dezessete reais, noventa e oito centavos) ,
tornando a licitação ainda mais atrativa, o que
poderia redundar numa maior disputa pelo objeto da
contratação.
Notificada acerca das irregularidades consignadas em
Relatório de Auditoria, por meio de alerta de
responsabilização (Ofício Nº 372/2013- TCE-PE/ GC07),
apresentaram a Gestora da CTTU e a Pregoeira
responsável pela condução do certame as razões de
defesa.
Em decisão interlocutória, entendeu o Conselheiro
Relator, do cotejo entre os achados relatados pela
auditoria e o arrazoado colacionado pela Presidente da
CTTU, não encontrarem presentes, requisitos bastantes
para a concessão do provimento acautelatório
perseguido.
Relativamente à questão do prazo mínimo de
publicidade, o Conselheiro Relator apresentou as
seguintes razões:
A duas, porque, ainda que a CTTU não tenha
respeitado o prazo mínimo de publicidade
estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº
540/11, a circunstância de ter acorrido ao certame
três licitantes deixa transparecer que, ao menos,
23

não houve prejuízo à competitividade da licitação.
Imperioso, contudo, advertir a gestora acerca
ocorrido para que tal falha não venha a se repetir
em Pregões vindouros.
Assim, entendeu o Conselheiro relator que não houve
prejuízo à competitividade em razão da participação de
três empresas na licitação, fazendo a ressalva para
que fosse observado o prazo em procedimentos futuros.
Portanto, deve a CTTU observar, necessariamente, o
prazo de publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE
Nº540/11 em pregões futuros.
- Acórdão - Plenário, Tribunal de Contas do Estado,
PE, Nº 540/2011.
Evidência(s):
- Edital do Pregão Presencial nº 009/2013
(fls. 388/452);
- Diário Oficial do Recife de 05 de setembro de 2013
(fls. 472).
Responsável(is):
- Nome: Cecília Maria de Barros Carvalho (Pregoeira)
CPF: 694.568.954-91
Conduta:
Estipular prazo de publicidade inferior ao
estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 quando
deveria observá-lo.
A estipulação de prazo de publicidade inferior ao
estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 propiciou
descumprimento de decisão deste TCE/PE.
CPF: 520.603.304-91
24

Conduta: Estipular prazo de publicidade inferior ao
estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 quando
deveria observá-lo.
Estipular prazo de publicidade inferior ao
estabelecido no Acórdão TCE/PE Nº 540/11 propiciou
descumprimento de decisão deste TCE/PE.
2.1.3. [A1.3] Risco da perpetuação da contratação
configurar terceirização ilícita.
Inicialmente, deve-se esclarecer que este achado
foi abordado nos dois relatórios de auditoria
(Nºs 2528 e 2650), portanto, reproduz-se, novamente, a
seguir:
O ponto central refere-se ao risco da perpetuação da
contratação configurar terceirização ilícita. Em vista
disso, foi questionado, naquela oportunidade, quanto à
reestruturação da CTTU.
JUSTIFICATIVA DA PREGOEIRA
Quanto à terceirização:
A alternativa de terceirizar esse tipo de atividade
está sendo bem sucedida em outras capitais brasileiras
e com grande sucesso com relação à melhoria da
mobilidade nas vias urbanas. Porém, é a melhor escolha
que temos para a situação que vivenciamos no momento.
Com o avanço tecnológico, possivelmente, deveremos
repensar a estratégia dessa ação implicando a
impossibilidade de mantermos futuramente a prestação
de serviço do objeto licitado ou um quadro permanente
de RH contemplando as categorias de orientador de
trânsito I, orientador de trânsito II, inspetor de
tráfego, inspetor de tráfego auxiliar e monitor de
tráfego na CTTU, em razão dos princípios que norteiam
a Administração Pública, em especial, os princípios da
25

eficiência, economicidade e razoabilidade, como
também, da obrigação de resguardar o interesse
público. Diante do exposto, pela essencialidade do
serviço, atualmente, o objeto licitado tem caráter de
continuidade.
Quanto à reestruturação:
Diante da precariedade da infraestrutura do RH da
empresa, a Gestão atual da CTTU iniciou o planejamento
para realização do concurso público, tanto para as
atividades meio como para as atividades fins. Para
realizarmos o processo de seleção que atraia demanda
de profissionais qualificados para exercer as
atividades da empresa, primeiramente, precisamos de um
plano de cargos e salários que corrija a "severa"
distorção existente entre os salários praticados pelo
mercado e os salários atuais da empresa. E o processo
foi iniciado com a criação de um grupo de trabalho com
esse objetivo. Em anexo, cópia da Portaria da CTTU
constituindo o mencionado Grupo.
JUSTIFICATIVA DO DIRETOR DE RECURSOS HUMANOS
Quanto ao quadro funcional da Companhia informou que a
atual situação é a seguinte:
O quadro de pessoal efetivo da CTTU é oriundo da
antiga Companhia de Transportes Urbanos - CTU, a qual
em janeiro de 2000, foi desmembrada em uma subsidiária
integral, tendo parte do contigente de pessoal sido
transferido para a nova empresa que foi privatizada. O
restante do quadro permaneceu na Companhia de Trânsito
e Transporte Urbano do Recife - CTTU, nova denominação
da antiga CTU, que teve mudança na sua missão,
passando de Operadora de Transporte Coletivo de
Passageiros para Gestora do Trânsito e do Transporte
Público do Recife.
Desta forma, embora os empregados tenham permanecido
na CTTU, não dispomos das leis que criaram os cargos
efetivos hoje ainda existentes.
Quanto aos cargos comissionados atuais, forma criados
através da Lei Nº 17.855/2013, regulamentado pelo
Decreto 26.965 de 18/02/2013, hoje estão
ocupados por nomeação realizada através da
Portaria nº 004 de 18/02/2013 da CTTU.
26

Quanto aos cargos, criados através da Lei
nº 16.748/2002, os mesmos não foram preenchidos, pois
não foi realizado concurso público para tal fim, haja
vista os cargos criados não atenderem em sua plenitude
as necessidades operacionais e administrativas da
CTTU.
Atualmente estamos formatando um novo perfil de
cargos, atribuições e requisitos a serem criados por
Lei para atender as demandas desta Companhia.
ANÁLISE DA AUDITORIA
No que pertine à reestruturação, segundo informado na
Carta nº 003/2013-CPL/Pregoeira, foi iniciada com a
criação do grupo de trabalho, por meio da Portaria
Nº 031/2013 de 08 de maio de 2013, com o objetivo de
elaborar o Plano de Cargos, Carreira e Desenvolvimento
- PCCD da CTTU, com previsão de conclusão dos
trabalhos em 12 meses, contados a partir de 09 de maio
de 2013, data da publicação da referida Portaria no
Diário Oficial do Município.
Assim, como a justificativa apresentada aponta
providências (elaboração de plano de cargos,
realização de concurso público) que deverão ser
tomadas pela Entidade posteriormente à contratação em
tela, entende-se que os passos seguintes visando a
concretização da reestruturação da CTTU devem ser
acompanhados por equipe de auditoria do Departamento
de Controle Municipal desta Corte de Contas.
A preocupação da equipe de auditoria prende-se ao fato
de que, com a contratação desse serviço, outras
providências não fossem tomadas com vistas a resolver
os problemas no trânsito da Cidade do Recife, somado
ao risco de configuração de terceirização ilícita,
haja vista que as funções a serem desempenhadas pelos
contratados fazem parte do plexo de atribuições dos
agentes de trânsito, administrativos, motoristas e
engenheiros de tráfego da CTTU.
Relativamente à terceirização é importante lembrar
alguns conceitos relativos a esse instituto.
Primeiramente, vale destacar que a terceirização é
tratada como execução indireta nos termos do Decreto
27

Federal nº 2.271/97, cujas atividades passíveis de
terceirização estão assim dispostas:
Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional, poderão ser objeto de
execução indireta as atividades materiais acessórias,
instrumentais ou complementares aos assuntos que
constituem área de competência legal do órgão ou
entidade.
§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança,
vigilância, transporte, informática, copeiragem,
recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de
prédios, equipamentos e instalação serão, de
preferência, objeto de execução indireta.
§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as
atividades inerentes às categorias funcionais
abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade,
salvo expressa disposição legal em contrário ou quando
se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no
âmbito do quadro geral de pessoal.
A terceirização, para ser lícita, tem que assumir a
forma de prestação de serviço e não de fornecimento de
mão- de-obra.
Para Di Pietro “o que é perfeitamente possível no
âmbito da Administração Pública é a terceirização como
contrato de prestação de serviços.” Segue ainda a
Doutrinadora dizendo que:
Mas o que nos interessa especialmente em relação à
Administração Pública é a terceirização da
atividade-meio, pois terceirizar a atividade-fim não é
possível, a menos que se queira acabar com a
Administração Pública, acabar com o próprio Estado. No
dia em que o Estado terceirizar sua atividade-fim, ele
perderá grande parte de sua utilidade.
A terceirização “ilícita” ocorre na Administração
Pública quando há substituição de mão-de-obra própria
de servidores públicos pela mão-de-obra de terceiros,
quer sejam pessoas físicas ou jurídicas. Para o
Advogado Abrahão Elias Neto “sempre que a atividade
terceirizada se referir a uma atividade típica do
Estado (saúde, educação, assistência social, segurança
pública), a terceirização estará caracterizada,
independentemente de previsão de atribuições idênticas
28

ou similares no plano de cargos e/ou empregos da
entidade contratante”.
As atribuições são próprias de servidores públicos,
caracterizada estará a substituição desta mão-de-obra
sempre que houver opção pela contratação de terceiros,
independentemente de haver previsão no Plano de Cargos
(Empregos) e Salários, no que concerne à correlação
entre os objetos contratados e cargos e/ou empregos do
referido plano.
Da mesma forma, tem-se a terceirização ilícita da
atividade-meio sempre que a atividade terceirizada
coincidir com alguma atividade prevista no quadro,
independentemente de ser típica do Estado ou não, a
terceirização de mão- de-obra estará também
caracterizada.
Outrossim, se as contratações pretendidas forem
destinadas à execução de tarefas especiais, que fujam
da rotina do órgão e que não se enquadrem
dentre suas finalidades, afastada estará a
possibilidade de restar caracterizada a
terceirização em substituição a mão-de-obra.
A conjuntura traçada demonstra de forma cabal que,
caso a contratação em tela se perpetuasse,
constituiria-se em verdadeira afronta ao princípio
constitucional do concurso público, haja vista que as
atribuições destinadas aos orientadores de trânsito I
e II, monitores e inspetores de tráfego serem próprias
dos agentes de trânsito, as dos engenheiros de tráfego
fazerem parte da atividade-fim da CTTU e as dos
motoristas e auxiliares de escritório, da
atividade-meio da entidade. Eis o que determina o
art. 37, II da CF/88,in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende
de aprovação prévia
em concurso público de provas ou de provas e títulos,
de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
29

nomeações para cargo em comissão declarado em lei de
livre nomeação e exoneração;
Em suma, infere-se que, caso haja a perpetuação da
contratação, haverá burla frontal ao art. 37, II da
CF/88, na medida em que estar-se-ia substituindo
a mão de obra que deveria ser própria da CTTU
por mão de obra terceirizada.
Por todo exposto, resta comprovado que:
a) As atividades de orientadores de trânsito I e II,
monitores, inspetores de tráfego fazem parte do plexo
de atribuições dos agentes de trânsito e os
engenheiros de tráfego imiscuem-se nas atividades
relacionadas à CTTU;
b) As funções relacionadas às atividades-meio,
necessárias à execução do objeto a ser contratado,
encontram empregos equivalentes na estrutura do quadro
de pessoal da CTTU;
c) A perpetuação da contratação feriria frontalmente o
princípio do concurso público, insculpido no art. 37,
II da CF/88, ao propiciar, indiretamente, a
contratação de mão-de-obra terceirizada em
substituição à mão-de-obra própria do CTTU.
Todavia, restou esclarecido pela pregoeira e pela
Presidente da CTTU (em reunião realizada nesta GLIC no
dia
28/06/2013) que trata-se de solução mais imediata, que
outras já estão em estudo com vistas a solucionar da
melhor maneira o trânsito da Cidade.
Portanto, sugere-se o acompanhamento por equipe de
auditoria desta Corte de Contas dos próximos passos a
serem dados pela Administração com vistas a solucionar
o problema. Propõe-se ainda que o Conselheiro Relator
alerte à CTTU para que a mesma envide esforços no
sentido de promover a reestruturação da entidade, sob
pena da terceirização em análise tornar-se ilícita.
Notificada acerca das irregularidades consignadas em
Relatório de Auditoria, por meio de alerta de
responsabilização (Ofício Nº 372/2013-TCE-PE/ GC07),
apresentaram a Gestora da CTTU e a Pregoeira
30

responsável pela condução do certame as razões de
defesa.
Em decisão interlocutória, entendeu o Conselheiro
Relator, do cotejo entre os achados relatados pela
auditoria e o arrazoado colacionado pela Presidente da
CTTU, não encontrarem presentes, requisitos bastantes
para a concessão do provimento acautelatório
perseguido.
Relativamente à questão da terceirização dos serviços,
o Conselheiro Relator apresentou as seguintes razões:
A três, porque forçoso reconhecer o periculum in mora
reverso advindo do retardamento na efetivação de
medidas que, ainda que de forma paliativa, possam
contribuir para atenuação dos gritantes problemas de
mobilidade urbana que assolam o município do Recife.
Assim entendeu o Conselheiro Relator, naquela
oportunidade, que prejuízo maior seria a suspensão da
licitação, haja vista que o referido contrato iria
contribuir para a atenuar os problemas de mobilidade
que assolam o Município do Recife.
Em vista disso, um ano e meio após a assinatura do
contrato, em razão do despacho do Conselheiro
substituto, enviou-se o Ofício TC/GLIC N°033/2015
solicitando informações acerca do estado de
reestruturação dos Cargos da CTTU e o eventual
andamento da realização de concurso público, bem como,
cópia do contrato e respectivos aditivos contratuais.
No que pertine a reestruturação dos cargos da CTTU, a
Diretora Presidente, por meio da Carta Nº 201/2015
- DP, informou que:
O grupo de trabalho constituído através da Portaria
nº 31/2013, publicada no Diário Oficial do Recife na
edição 53 de 09/05/2013, para formatar um plano de
cargos, carreira e desenvolvimento que venha atender
às necessidades técnicas administrativas e
operacionais da companhia concluiu os trabalhos, tendo
sido a minuta do plano encaminhada em 03/11/2014 para
31

Prefeitura do Recife, estando atualmente sob análise
na Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas,
para aprovação e autorização de sua implantação.
Salientamos que no citado plano, não foi contemplado a
criação dos Cargos de Operadores de Trânsito I e II,
Monitor de Tráfego, haja vista que tais atribuições
podem ser exercidas pelos Agentes Municipais da
Autoridade de Trânsito, cujo contingente está sendo
aumentado para suprir a necessidade de pessoal, tendo
inclusive sido realizado em 11/01/2015 concurso
público da Guarda Municipal para tal fim. Informamos
que o Agente Municipal somente passa a atuar na
fiscalização do trânsito após capacitação específica e
designação superior para tal exercício.
No tocante a realização do concurso público da CTTU,
somente será possível a sua realização após a
implantação do novo Plano de Cargos, Carreira e
Salários, nos parâmetros da nova estrutura de cargos e
atribuições, como também do enquadramento salarial e
sua carreira.
Assim, de acordo com o exposto pela Diretora
Presidente, a CTTU optou pela substituição paulatina
dos Operadores de Trânsito I e II, Inspetor de
Tráfego, Inspetor de Tráfego Auxiliar e, Monitor de
Tráfego pelos agentes Municipais da Autoridade de
Trânsito, realizando concurso público em 11/01/15 para
tal fim.
Ao optar pela substituição dos contratados pelos
Agentes Municipais da Autoridade de Trânsito restou
comprovado que as atividades de orientadores de
trânsito I e II, monitores, inspetores de tráfego
fazem parte do plexo de atribuições dos agentes
de trânsito e os engenheiros de tráfego imiscuem-se
nas atividades relacionadas à CTTU e a perpetuação da
contratação feriria frontalmente o princípio do
concurso público, insculpido no art. 37, II da CF/88,
ao propiciar, indiretamente, a contratação de
mão-de-obra terceirizada em substituição à mão-de-obra
própria do CTTU.
32

Ademais, quanto ao concurso público para a
restruturação do Órgão, estão no aguardo da
implantação do novo plano de cargos para a sua
realização.
Portanto, entende-se que esse contrato deva ser
acompanhado pela equipe de auditoria responsável pela
Prestação de Contas da CTTU, com vistas a verificar a
implementação, das substituições sugeridas até o
término do contrato, bem como, a realização de
concurso público para a reestruturação da entidade,
haja vista a importância primordial das questões
relativas ao trânsito para o Município do Recife.
- Lei Federal, Nº 8666/1993, Art. 57, inciso II;
- Constituição Federal, Art. 37, inciso II;
- Decreto Federal, Nº 2271/1997, Art. 1º.
Evidência(s):
- Carta nº 003/2013-CPL/Pregoeira (fls. 207/210).
Responsável(is):
CPF: 520.603.304-91
Conduta:
Contratar serviços terceirizados quando deveria
contratar servidores efetivos.
A contratação de serviços terceirizados em
substituição a servidores efetivos propiciou a
infração ao princípio do concurso público.
3. CONCLUSÃO
Quando da elaboração do relatório de auditoria
Nº 2650, concluiu-se que:
Considerando que a alteração do piso das categorias de
Operador de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego,
Inspetor de Tráfego Auxiliar e Monitor de Tráfego
33

realizada no Pregão Presencial nº 009/13 infringiu o
Princípio da Economicidade e da Razoabilidade, ao
proporcionar a majoração no orçamento estimativo
na ordem de R$ 1.594.636,94, ou seja, extraindo
esse valor resultará no orçamento estimado de
R$ 14.638.017,09(Quatorze Milhões, Seiscentos e Trinta
e Oito Mil, Dezessete Reais e Nove Centavos);
Considerando que esse sobrepreço pode chegar a
R$ 7.973.184,70 (Sete Milhões, Novecentos e Setenta e
Três Mil, Cento e Oitenta e Quatro Reais e Sete
Centavos) até o fim da execução contratual, caso a
mesma seja prorrogada até o prazo limite de 60 meses,
prevista no Edital (item 16.3 ) e na Minuta Contratual
(item 2.3 da Cláusula Segunda);
Considerando que não foi respeitado o prazo mínimo de
publicidade estabelecido no Acórdão TCE/PE nº 540/11;
Sugere-se a adoção de Medida Cautelar, nos termos do
Art. 2º, II, da Resolução T.C. nº 0015/2011, para que
seja determinada a suspensão do Pregão Presencial
nº 009/2013. Ato contínuo, notifique(m)-se a(s)
autoridade(s) competente(s) para apresentação de
defesa ou pedido de reconsideração, caso entender
cabível.
Reforça-se a necessidade de se proceder ao
acompanhamento, por setor competente deste TCE, acerca
das ações tomadas pela CTTU com vistas à concretização
da reestruturação de seu quadro de pessoal. Neste
sentido, propõe-se ainda que o gestor da CTTU seja
alertado para que o mesmo envide esforços no sentido
de promover a referida reestruturação do quadro de
pessoal da Entidade, sob pena da terceirização em
análise tornar-se ilícita.
Não acatada a sugestão da auditoria da suspensão
cautelar, a licitação prosseguiu tendo como vencedora
a Empresa Serttel LTDA com valor global de
R$ 15.989.493,87 (quinze milhões, novecentos e oitenta
e nove mil, quatrocentos e noventa e três reais e
oitenta e sete centavos).
34

E, portanto, passados um ano e meio da assinatura do
contrato, entende-se necessária que se proceda à
análise da execução contratual, com vistas a apuração
de possíveis excessos nos pagamentos relativos a esta
contratação, bem como, o acompanhamento da
contrato.
Para tanto, sugere-se o encaminhamento desta auditoria
especial ao setor competente deste TCE.
Sugere-se ainda ao Conselheiro Relator que assine
prazo com vistas a extinção do referido contrato,
tendo em vista a constatação de que a terceirização em
apreço foi ilícita.
3.1. RESPONSABILIZAÇÃO
3.1.1. Quadro de Detalhamento de Achados, Responsáveis
e Valores Passíveis de Devolução
Nº Título do Achado Responsáveis
Valor Passível de
Devolução (R$)
A1.1
Elevação dos Pisos Salariais das
Categorias de Operador de
Trânsito I e II, Inspetor de
Tráfego, Inspetor de Tráfego
Auxiliar e Monitor de Tráfego.
R01 - Cecília Maria de Barros Carvalho
R02 - Taciana Maria Ferreira
A1.2
Não respeito ao prazo mínimo de
publicidade estabelecido no
Acórdão TCE/PE nº 540/11.
R01 - Cecília Maria de Barros Carvalho
A1.3
Risco da perpetuação da
contratação configurar
terceirização ilícita.
Após a devida notificação, as interessadas apresentaram
defesa, fls. 646/657, em 29/06/2015.
35

Passo a relatar, em síntese, o que trouxeram acerca do
processo licitatório, deixando para reportar, mais adiante, as
informações trazidas referente à fase de execução contratual.
Acerca do item 2.1.1 do Relatório de Auditoria,
elevação de pisos salariais, alegam as interessadas que "este
assunto já havia sido suscitado por essa Corte de Contas no bojo
do Processo PTCE nº 64286/2013"; que os devidos esclarecimentos
foram prestados na defesa protocolizada em 25/09/2013 e que,
nessa época, o Relator primitivo, quando de seu pronunciamento
indeferindo a medida cautelar, "acatou os argumentos encartados
nas razões de defesa". Apresentam, então, o seguinte excerto da
referida decisão interlocutória:
(...) porquanto suscitadora de averiguações mais
Entendem, portanto, as defendentes que "mantém-se, a
respeito da majoração dos salários ora discutida, as mesmas
justificativas constantes nas razões de defesa (...), ratificadas
pelo supratranscrito voto do Excelentíssimo Sr. Conselheiro
Dirceu Rodolfo."
Com relação à comparação dos salários dos Orientadores
de Trânsito com os dos Agentes de Trânsito, trazem as
interessadas que os salários bases dos Orientadores de Trânsito,
nem no início da vigência do contrato nem atualmente, são
superiores aos dos Agentes de Trânsito, Guardas Municipais
concursados; que "não há comparação possível entre a remuneração
das duas categorias, por possuírem natureza e composição
totalmente diversas"; que os Guardas Municipais que atuam como
36

Agentes de Trânsito, têm vínculo estatutário e compõem um quadro
próprio de pessoal, hierarquizado por classes, enquanto que os
Orientadores de Trânsito são celetistas e não são funcionários de
carreira.
Apresentam ainda, acerca dessa irregularidade, alguns
dispositivos legais que conferem vantagens aos Agentes de
Trânsito e um quadro comparativo entre os salários base dos
Agentes de Trânsito, no primeiro nível da classe, Inspetor de
Trânsito, e os salários dos Orientadores de Trafego.
Quanto ao desrespeito ao prazo mínimo de publicidade,
informam que "no revogado Pregão Presencial 004/2013, havia-se
observado o prazo de publicidade de 30 dias para o certame" e
acrescentam:
Considerando, porém, que o Edital do Pregão Presencial
nº 009/2013 sofreu pequenas alterações, se comparado
com o do Pregão 004/2013; considerando a urgência na
finalização do contrato, oriundo do Processo
Licitatório em comento; considerando o suporte legal e
normativo advindos da Lei 10.520/2002 e Decretos acima
mencionados, as subscritoras desta, apoiadas nas
multicitadas razões de defesa constantes no Anexo 05,
solicitaram autorização ao Conselheiro Relator para
dar continuidade ao certame, que se iniciara no prazo
de 08 dias previsto no Edital, visto que três (03)
licitantes haviam comparecido e entregue as propostas
de preços e documentos de habilitação.
Logo após esses argumentos, transcrevem a seguinte
passagem da antedita Decisão Interlocutória:
(...) porque, ainda que a CTTU não tenha respeitado o
prazo mínimo de publicidade estabelecido no Acórdão
TCE/PE Nº 540/11, a circunstância de ter acorrido ao
certame três licitantes deixa transparecer que, ao
menos, não houve prejuízo à competitividade da
licitação. Imperioso, contudo, advertir a gestora
acerca do ocorrido para que tal falha não venha a se
repetir em Pregões vindouros.
37

Entendem as interessadas, então, que a Pregoeira agiu
arrimada na decisão desta Corte, na Lei e nos Decretos que
colacionaram em sua defesa.
Acerca do risco de perpetuação da contratação
caracterizar terceirização ilícita, trazem informações que
entendo ter grande relevância para a análise do objeto processual
em tela e, por isso, as reproduzo a seguir:
(...) o reforço do controle e monitoramento nos
corredores de tráfego da cidade do Recife, através dos
Orientadores de Trânsito, que auxiliam os Inspetores
de Tráfego nesta tarefa, tem se demonstrado, sem
dúvida, uma das mais importantes e exitosas ações
implementadas na atual gestão, considerando-se os
resultados positivos apresentados e a consequente
adesão e apoio popular.
(...) o projeto de apoio operacional e monitoramento
no Município de Recife tem uma área de abrangência que
contempla 11 (onze) corredores de tráfego agrupados em
setores que foram implantados paulatinamente a partir
da assinatura do contrato 016/2013, em 12 de novembro
daquele ano.
Referido projeto, já completamente consolidado, previa
seis setores (...) o efetivo de Orientadores de
Trânsito, elemento fundamental na execução das
atividades do projeto, atingiu o máximo previsto,
cerca de 450, quando da implantação do último setor.
(...) "Os Amarelinhos", como os Orientadores de
Trânsito I são conhecidos pela população, podem ser
vistos nos principais cruzamentos dos corredores de
tráfego, controlando o trânsito; orientando pedestres
para uma travessia segura e motoristas; de modo a
evitar o fechamento indevido de cruzamentos.
Destaca-se ainda entre suas ações o apoio na
organização do trânsito durante o desvio do tráfego,
quando necessário, na interdição de vias durante a
realização de obras nas vias públicas; no fechamento
de vias ou modificação temporária do fluxo de veículos
durante a realização de eventos ou a execução de
38

reparos em semáforos; na realização de blitz; nas
escoltas de autoridades ou pessoas públicas; na
implementação de providências imediatas e urgentes, e
principalmente na ocorrência de acidentes de trânsito
com o isolamento da área e acionamento das equipes de
socorro, etc. [SIC]
Prosseguem as interessadas esclarecendo que as
prerrogativas dos Agentes de Trânsito para autuar os infratores
das regras de trânsito não se estendem aos Orientadores de
Trânsito, pois estes não detêm Poder de Polícia.
Trazem, ainda, notícias muito relevantes acerca de
resultados observados com a contratação dos Operadores de
Transito. Vejamos:
(...) A atuação dos Operadores nos principais
corredores de tráfego possibilitou a maximização da
atuação dos Agentes de Trânsito na execução das ações
específicas de fiscalização, sobretudo no que se
refere ao estacionamento proibido, infrações elencadas
no Art. 181 do CTB, bastante reclamada pela população
e que produz externalidades negativas sobretudo à
fluidez das vias.
Como resultado positivo da supramencionada liberação,
tem-se que o registro de notificações no ano de 2013 e
2014 foram superiores ao ano 2012. Em 2014
contabilizaram-se 483.696 notificações, número cerca
de 48% superior a 2013, sendo que, deste percentual,
cerca de 25% foram de notificações relativas a
estacionamento em desacordo com o CTB.
Após informar esses dados de desempenho, afirmam que
"mesmo com a consolidação do projeto em comento, a contratação
dos Orientadores de Trânsito, mediante concurso público, não
parece pertinente." e informam que a Prefeitura do Recife
realizou concurso para o cargo de Guarda Municipal em janeiro de
2015 e "a primeira turma, de cerca de 312 guardas, já está
participando do curso de formação obrigatório". Acrescentam que
esses candidatos serão distribuídos entre as atividades de guarda
patrimonial, brigada ambiental e fiscalização de trânsito.
39

Finalizam a defesa afirmando que:
"(...) esta substituição paulatina, que, aliás, já
está sendo providenciada, é totalmente possível, uma
vez que o Agente de Trânsito tem competência funcional
para executar todas as atribuições do Orientador,
enquanto este, por não possuir poder de polícia, não
tem como substituir totalmente os Agentes.
Em conclusão, afirme-se que a Administração Municipal,
pelos motivos já amplamente mencionados e debatidos,
não vislumbra a possibilidade de efetuar concurso
público para o cargo de Orientador de Trânsito, por
considerar esta uma função de natureza transitória,
cuja vocação é ser descartada, em curto ou médio
prazo, quer por sua substituição por Agentes de
Trânsito, estes funcionários efetivos, quer pela
modernização e ampliação do sistema de controle
eletrônico do tráfego e mediante a ampliação de
campanhas educativas.
É o relatório.
VOTO DO RELATOR
Passo à análise do mérito que requer, inicialmente,
algumas ponderações acerca do seu escopo, pois já não estamos
mais diante de uma auditoria concomitante, embora essa tenha sido
a abordagem inicial.
Havendo-se passado quase dois anos da realização do
Pregão nº 009/2013, o atual estado processual abre um campo de
visão mais amplo. Conforme noticiou a equipe de auditoria, esse
pregão promoveu a celebração de um contrato que ainda está
vigente e sofreu aditivos que alteraram as condições
estabelecidas em edital. Essas alterações contratuais, mesmo
dizendo respeito à fase de execução, podem comunicar-se com o
momento da licitação/contratação e, por esse motivo, não podem
ser ignorados quando se busca formar um juízo acerca da
legalidade e das providências e determinações cabíveis ao caso.
40

Ademais, conforme consta nas conclusões do Relatório de
auditoria, há necessidade de auditar a execução do contrato
celebrado com a empresa Sertel em decorrência do Pregão
nº 009/2013, sendo que tais trabalhos precisam ser capitaneados
por equipe específica deste TCE e distinta da originária, GLIC.
Vejamos:
E, portanto, passados um ano e meio da assinatura do
contrato, entende-se necessária que se proceda à
análise da execução contratual, com vistas a apuração
de possíveis excessos nos pagamentos relativos a esta
contratação, bem como, o acompanhamento da
contrato.
Para tanto, sugere-se o encaminhamento desta auditoria
especial ao setor competente deste TCE.
O primeiro aspecto relacionado ao escopo processual diz
respeito, então, à extensão do objeto processual para incorporar
a fase de execução do contrato com a Sertel ou, o que me pareceu
mais adequado, a determinação de instauração de Auditoria
Especial para esse fim específico. É que esse novo processo, cujo
objeto é autônomo e será tratado por unidade funcional deste TCE
especializada e distinta da equipe originária, receberá um
relator por distribuição e, por esse motivo, entendo que
estender, simplesmente, o presente objeto poderia suscitar
questionamentos acerca do juiz natural.
O segundo aspecto acerca do escopo está relacionado à
irregularidade suscitada no item 2.1.1 do Relatório de Auditoria
(elevação irregular de pisos salariais) e ao tempo decorrido
desde o último ato processual de natureza concomitante (decisão
interlocutória acerca da medida cautelar sugerida pela equipe
técnica) até que me chegassem os autos conclusos, um ínterim de
quase um ano e meio.
Para melhor expor a questão, retomo excerto do
pronunciamento interlocutório do Relator originário, Conselheiro
41

Dirceu Rodolfo, manifestando sua compreensão de que os elementos
processuais a ele apresentados na época não eram suficientes para
se determinar a suspensão do certame:
A uma, porquanto suscitadora de averiguações mais
Nesse trecho da decisão, o conselheiro deixa claro que
a questão dos pisos salariais é "suscitadora de averiguações mais
detidas e apuradas", e ainda, ao final desse pronunciamento,
quando fez determinação de formalização do processo de Auditoria
Especial, deixa clara a necessidade de "realizar cognição
vertical com o fito de exarar pronunciamento de mérito".
Ao chegarem-me os autos por redistribuição, ainda
inconclusos, conforme já relatado, tive a mesma percepção que o
Conselheiro Dirceu Rodolfo: a elevação dos pisos salariais
carecia de uma análise mais detalhada, pois o estado processual
refletia um momento de atuação de auditoria concomitante no qual
a equipe técnica, ainda no curso de suas atividades, entendeu que
as evidências de irregularidades colhidas eram suficientes para
se determinar a suspensão do certame, por cautela.
Como os autos me foram redistribuídos após mais de um
ano do antedito pronunciamento interlocutório e pendente o
cumprimento de suas determinações, remeti-os para conclusão da
instrução. Quando me retornaram os autos, identifiquei,
entretanto, que nada se havia acrescentado à análise da elevação
dos pisos salariais. É que a equipe técnica entendeu, penso que
por algum equívoco, que a evolução das investigações acerca dessa
42

questão não era mais cabível. Vejamos a transcrição de
pronunciamento da auditoria:
Portanto, acatada a plausibilidade da justificativa da
majoração dos pisos salariais pelo Conselheiro
Relator, foi realizada a licitação sem alteração no
orçamento estimado, como havia sugerido a equipe de
auditoria.
Assim, em que pese o entendimento esboçado do
Conselheiro Relator, resta prejudicada a averiguação
por ele suscitada, ante a conclusão do processo
licitatório, e, com o avanço da execução contratual,
afasta-se a competência desta gerência, deslocando-a
para o departamento responsável pelo acompanhamento da
execução contratual.
Contudo, os técnicos desta Casa, ao abordarem os
questionamentos que lhes encaminhei quando requeri a conclusão da
fase de instrução, trouxeram notícias de que alguns dos aditivos
contratuais foram motivados por acordos coletivos que alteraram
benefícios da categoria profissional prestadora dos serviços e
que algumas dessas alterações vão de encontro a justificativas
que davam por vantajosos os valores dos pisos salariais na época
do pregão nº 009/2013.
Apesar de a ressalva feita pela GLIC de que não poderia
adentrar na execução contratual e de que o aprofundamento da
investigação acerca dos pisos salariais estava prejudicado, essa
equipe apresentou evidências que se comunicam com a justificativa
dos valores de piso salarial dadas na época da auditoria
concomitante. Observei, então, que embora a análise dos valores
adotados no pregão não tenha evoluído, as novas evidências
trazidas pela equipe técnica revelam vícios na justificativa
apresentada para essa majoração de pisos salariais.
No item 2.1.1 do Relatório de Auditoria, a equipe
técnica desta Casa informa que as interessadas, na época do
pregão, haviam refutado a crítica aos valores dos pisos salariais
alegando que a equipe de auditoria não havia considerado a
diferença de jornada de trabalho, o pagamento de adicional de
43

risco de vida e de gratificações aos paradigmas adotados na
fiscalização e que esse foi o motivo de se haver concluído que os
pisos salariais estabelecidos no pregão estavam acima do mercado.
Entretanto, a equipe de auditoria identificou que
durante a execução do contrato acordos coletivos de categorias
profissionais reduziram a jornada de trabalho para seis horas
(equiparando-se, assim, aos paradigmas da fiscalização deste TCE)
e concederam adicional de risco de vida a alguns dos contratados;
modificações que invalidariam os argumentos que davam por
vantajosos os pisos salariais estipulados na época da realização
do Pregão nº 009/2013.
Compulsando os autos, identifiquei que há diversos
documentos das interessadas, inclusive o próprio edital do pregão
nº 009/2013, que justifica os valores dos pisos salariais com
base na diferença de jornada de trabalho e nos adicionais. Cito,
por exemplo, o item 16.0 do Edital do Pregão, fls. 405(verso) a
406(verso), e a resposta ao alerta de responsabilidade que foi
emitida pelo relator originário, fls. 552/565.
Nesses documentos, as interessadas informam que os
contratados por meio do pregão teriam jornada de trabalho de oito
horas, duas horas acima dos paradigmas adotados pela equipe de
auditoria do TCE, e não receberiam os benefícios de adicional de
risco de vida nem gratificação e, por essa razão, os pisos
adotados no certame mostravam-se, na verdade, inferiores aos
salários de referência adotados pelos técnicos desta Casa.
Na resposta ao alerta de responsabilidade,
fls. 552/565, as interessadas se expressam de forma bastante
clara e apresentam detalhada comparação dos pisos salariais por
meio de tabela, fl. 559, confrontando os valores adotados no
Pregão nº 009/2013 com os sugeridos pela equipe do TCE a fim de
demonstrar que os valores do edital do pregão eram inferiores
àqueles utilizados como paradigma pela equipe de auditoria,
quando comparadas as remunerações finais proporcionais às
respectivas jornadas de trabalho e acrescidos os adicionais ao
cargo paradigma.
44

A partir dessas informações, é de se pressupor que os
pisos adotados no pregão eram vantajosos apenas quando comparados
proporcionalmente às respectivas jornadas de trabalho, que tinham
duas horas de diferença entre si, e considerando-se as
remunerações sem os adicionais a que tinham direito os paradigmas
adotados pela auditoria deste TCE.
Com a redução das jornadas de trabalho e introdução de
adicional de risco de vida aos terceirizados, mediante acordo e
convenção coletiva, é de se concluir, então, que cessou a
vantagem alegada pelas interessadas acerca dos pisos salariais
estabelecidos no edital do certame.
Além das considerações acima (que levam em conta fatos
ocorridos posteriormente à contratação, mas que, inequivocamente,
guardam relação com escolhas da gestão no momento da elaboração
do Edital de licitação), há fragilidade no critério de fixação do
preço de referência dos pisos salariais adotado pela gestão da
CTTU. Esta fragilidade constava da própria peça editalícia.
Tratarei mais detalhadamente acerca das incongruências
e insuficiências na justificativa dos pisos quando abordar o item
2.1.1 do Relatório de Auditoria. Pelo momento, é necessário
tratar da necessidade de análise dos valores desses pisos
salariais que, a meu ver, uma vez que não foi realizada com a
profundidade devida no processo vertente, deve, também, ser
objeto da auditoria de execução contratual.
Insistir que a Gerência de Licitação cumpra a
determinação do Relator originário havendo se passado quase dois
anos da realização dos últimos trabalhos e já tendo sido
identificados elementos relativos à execução contratual
relevantes à questão dos pisos salariais, mas que escapam à
competência dessa equipe, não me parece razoável, pois
fragmentaria a análise e provavelmente comprometeria as
conclusões.
Se a auditoria em tela ainda tivesse característica de
atuação concomitante, sem dúvidas perseveraria com a Gerência de
Licitações. Como os fatos se justapõem, no momento, a uma
45

auditoria de natureza mais abrangente (não mais cingida à análise
de edital), entendo que é processualmente mais eficiente e
vantajoso para o interesse público que a determinação do relator
originário seja cumprida via Auditoria Especial cujo escopo
englobe a execução do contrato nº 016/2013 com a empresa Sertel
LTDA. Ocasião em que a equipe responsável por tal auditoria
deverá, necessariamente, aprofundar a análise e compilar todas as
evidências que se comunicam com o estabelecimento dos valores
adotados no Pregão nº 009/2013, não apenas nos pisos salariais,
mas de todos os elementos de composição do preço contratado a fim
de identificar possíveis excessos tanto na contratação quando na
execução contratual; evitando-se, assim, fragmentação da análise
do preço.
Nestes autos, limitar-me-ei, no tocante aos preços, à
irregularidade apontada no Relatório de Auditoria.
Feito o indispensável intróito, passo, então, às falhas
apresentadas no Relatório de Auditoria, fls. 363/379, que
tratarei, repito, observando os limites que tracei até aqui
acerca do escopo processual da presente auditoria especial.
Sob o item 2.1.1 do relatório de auditoria, a equipe
técnica recrimina a elevação dos pisos salariais; entendendo, em
suma, não ser adequado usar como balizamento os valores pagos
pelo Município do Rio de Janeiro, haja vista que o salário mínimo
lá praticado é superior ao da capital do nosso Estado. Dada a
similaridade das funções, concluiu a auditoria que deveria ter
sido fixado no Edital o piso salarial dos guardas municipais do
Recife. As interessadas refutaram esta possibilidade, conforme já
relatada acima.
Importa destacar, de pronto, que é dever dos gestores
responsáveis pela licitação justificar o preço constante do termo
de referência. No revogado Edital nº 04/2013 consta,
expressamente, que foram levadas em conta as diferenças de
salário mínimo. De fato, nas tabelas integrantes do Edital
pode-se verificar que foi aplicada na fixação dos pisos a mesma
proporção daquelas diferenças. O novo Edital, ora em exame,
contemplou a elevação dos valores originalmente fixados. Nas
46

tabelas respectivas percebe-se que foram adotados os pisos
salariais do Rio de Janeiro, mas, desta feita, não foi observada
a regra anteriormente adotada da proporcionalidade entre os
salários mínimos regional (aplicado no Rio de Janeiro) e o
nacional (adotado no Recife).
As interessadas na sua defesa pedem que sejam
considerados os termos de pronunciamento anterior. Trata-se de
resposta a alerta de responsabilidade, fl. 554. Afirmam, em
síntese:
- A CTTU jamais quis favorecer a licitante vencedora, o
empregador e os empregados. Apenas primou pela fixação de um piso
salarial que preserve a dignidade do trabalho e que crie
condições propícias a eficiência da realização dos serviços;
- as empresas que retiraram o edital e que solicitavam
a planilha de preços da licitante, por e-mail, reclamaram
informalmente dos pisos salariais e do problema que teriam para
conseguir mão-de-obra qualificada para as funções requeridas;
- Acórdãos do TCU foram esclarecedores e determinantes
para a decisão de elevar os pisos salariais;
- foi adotado o piso mínimo do Acordo Coletivo do
SINTRAINDUSTRIAL – RJ com o fito de obter mão-de-obra mais
qualificada;
- é deveras simplório conferir somente ao custo de vida
diferenciado a definição do piso salarial. A conjugação de vários
fatores contribuem para sua determinação;
- quando órgão ou entidade federal realiza um concurso
público para preenchimento de vagas não especificam salários
diferenciados por região;
- quanto ao paradigma proposto pela equipe técnica,
entende inapropriado, haja vista a dessemelhança de ordem
fundamental: a jornada de trabalho dos terceirizados é maior do
que os da guarda municipal.
47

No meu entender falharam as responsáveis pelo processo
licitatório quando se deram por satisfeitas com o preço praticado
por um único ente público. Não tem cabimento pesquisa de preço
com amostra unitária. Sobretudo em se tratando de serviços no
âmbito de competência de todos os municípios. Refiro-me, por
óbvio, às atividades desempenhadas pelos profissionais
encarregados da gestão/operação do trânsito urbano. Ainda que só
o Rio de Janeiro tivesse implantado o modelo desejado pela CTTU,
não há nos autos prova de que tal fato implicaria na assunção dos
preços lá praticados. A bem da verdade, as interessadas não
trouxeram alegação neste sentido. O que se quer aqui destacar é a
impertinência da adoção de um único parâmetro quando atividades
similares, quando não idênticas, são levadas a cabo em todo o
país.
Passando à análise do item 2.1.2, prazo de publicidade
do edital, adianto que irei acompanhar as conclusões da equipe de
auditoria.
Uma vez que o Pregão nº 004/2013 foi revogado, pois
contou com apenas um participante e este incapaz de ser
contratado devido à prestação de informações falsas, seria mais
razoável que, após terem realizado as alterações no edital que
entenderam alargadoras da competitividade, tivessem, também como
medida de ampliação de concorrência, conferido ao Pregão
nº 009/2013 o mesmo prazo. É a conclusão a que chego valendo-me
do princípio da razoabilidade que, a meu ver, deve preponderar
nesse caso especificamente.
Embora as interessadas tenham, em diversos documentos,
discorrido acerca das dificuldades no trânsito da cidade do
Recife, a fim de demonstrar urgência na adoção de medidas
mitigadoras, é de conhecimento geral que se convive com tais
problemas há muitos anos e o prazo de um mês entre a publicação
de um edital e a realização da respectiva licitação não seria
capaz de alterar substancialmente esse cenário de perturbação das
vias públicas.
Se por um lado as interessadas argumentam que havia
urgência, de outro relatam os desafios da implementação de
48

melhorias e da integração da equipe da CTTU com a terceirizada. A
prudência e a expertise que se espera de um gestor público
deveria levá-lo à devida ponderação dos fatores que se lhe
apresentavam, a saber: diminuição do prazo de licitação versus
oportunidade de recebimento do maior número possível de
propostas. Na conjuntura ora examinada, entendo que o gestor
zeloso deveria optar por investir um pouco mais na fase de
seleção do contratado a fim de obter a melhor proposta para seus
administrados. Como se trata de um problema crônico, instalado há
anos, a economia de menos de 20 dias na fase de licitação não me
parece, por si só, justificativa para a adoção de prazo tão
desproporcional quando comparado com o certame anterior.
Parece-me bem possível, ainda, que algum interessado,
sem condições de participar do Pregão nº 004/2013, não tenha tido
tempo para fazer os necessários ajustes que viabilizassem sua
participação conforme os ditames do Edital nº 009/2013.
Acompanhando a equipe de auditoria, entendo que não há
razoabilidade na decisão das interessadas de encurtar o prazo de
realização da licitação para nove dias úteis.
Quanto ao último item do Relatório de Auditoria, 2.1.3,
risco de perpetuação do contrato, é necessário, inicialmente,
corrigir uma impropriedade no título do item e também na
caracterização do problema pela equipe técnica. Sob esse item, os
técnicos noticiam ilegalidade na terceirização de serviços
finalísticos da CTTU e que a natureza temporária da contratação
não estava suficientemente caracterizada sendo necessário o
acompanhamento contratual a fim concluir acerca da
irregularidade. A meu ver, a equipe técnica intitulou
equivocadamente a irregularidade como um risco. Ora, se a
contratação já está fora das previsões legais de terceirização,
não se está mais no campo do risco de infração à norma, mas sim
no cometimento de ilegalidade. A eventual perpetuação pela via de
novas contratações irregulares no futuro só faria agravar o
problema, protraindo a restauração da ordem legal.
Nunca demais lembrar que a CTTU é sociedade de economia
mista; submetendo-se, então, as normas trabalhistas. Resta
pacificado na justiça laboral o entendimento pela ilegalidade da
49

contratação de trabalhadores, por empresa interposta, para
realização de atividade-fim. Parte substancial do objeto da
licitação ora em apreço diz respeito ao fornecimento de
mão-de-obra destinada às atividades-fim da CTTU. Os profissionais
abaixo têm funções no âmbito das atividades-fim da CTTU (gestão,
operação e fiscalização da circulação de veículos e de transporte
público de passageiros no Município do Recife):
- orientador de trânsito I;
- orientador de trânsito II;
- inspetor de tráfego;
- inspetor de auxiliar de tráfego;
- monitor de tráfego;
- engenheiro auxiliar;
- engenheiro sênior.
Mesmo em se tratando de um projeto piloto, não cabe
terceirização de atividade fim do ente. Os gestores deveriam ter
se valido do instrumento da contratação por tempo determinado,
nos termos da CLT e do Art. 37, IX, da Constituição Federal.
É certo que os técnicos desta Casa relatam a questão
com bastante foco no aspecto da temporalidade da contratação e
externam a preocupação de, exitoso o empreendimento, a CTTU
perenizar o modelo em vez de realizar concurso público, aparelhar
o seu quadro técnico e sua infraestrutura. Penso que o realce na
questão da temporariedade se deu porque os documentos que
guarnecem a licitação em tela seguem uma forte toada de carência
do quadro de servidores da CTTU, de necessidade de reestruturação
dos cargos e de urgência na mitigação dos transtornos no trânsito
do Recife.
De fato, a leitura do edital de licitação e diversos
outros documentos da CTTU indicam que empreendiam experimento.
50

Todavia, nesses documentos acham-se informações bastante
incongruentes, nos quais por ora se afirma que a contratação visa
a avaliar modelo utilizado com sucesso em outras capitais, ora se
afirma que o modelo é vantajoso quando comparado à realização de
concurso, e ora se afirma que o modelo poderá acarretar sérios
problemas. Vejamos:
Mesmo com a consolidação do projeto em comento, a
contratação dos Orientadores de Trânsito, mediante
concurso público, não parece pertinente. (Defesa das
interessadas, fl. 656)
Ressalte-se que esta substituição paulatina, que,
aliás, já está sendo providenciada, é totalmente
possível, uma vez que o Agente de Trânsito tem
competência funcional para executar todas as
atribuições do Orientador, enquanto este, por não
possuir poder de polícia, não tem como substituir
totalmente os Agentes. (defesa das interessadas,
fls. 656 e 657)
A utilização de empregados da CTTU (engenheiros,
motoristas e etc.) conjuntamente com os terceirizados
irá acarretar sérios problemas de gestão operacional
administrativa, bem como influenciar diretamente na
qualidade da avaliação desse serviço essencial que
atende as necessidades da coletividade.
Como também dificultará de sobremaneira a
fiscalização, a gestão do contrato e a
responsabilização por danos ocorridos (Resposta ao
Alerta de Responsabilização, fl. 561)
Imagino que os técnicos também tenham identificado as
incongruências acima listadas, e, tomados por forte sentimento de
dúvida acerca de qual a intenção dos gestores da CTTU,
intitularam a narrativa dos fatos sob o item 2.1.3 como "risco".
Os autos noticiam não apenas que a CTTU desejava
empreender temporariamente modelo adotado em outras capitais "com
grande sucesso com relação à melhoria da mobilidade nas vias
urbanas", fl. 207, mas também que cuidava de reformular o plano
de cargos e salários antes de realizar concurso público a fim de
51

obter "profissionais qualificados para exercer as atividades da
empresa", fl. 207.
Neste ponto da análise reside a falta mais grave desse
processo licitatório, a opção por contratação ilegal deu-se num
contexto de informações sem clareza e sem coesão. O exame do
conteúdo processual deixa a clara dúvida sobre se a CTTU iria
reestruturar seus cargos enquanto empreendia esse projeto piloto,
ou se, havendo sucesso iria dar continuidade à terceirização ou
se sua demanda seria suprida pelos guardas municipais.
Todavia, a necessidade de reorganizar o quadro de
pessoal se impõe por si só e independe do resultado desse
empreendimento, uma vez que, identificado pela própria gestão um
estado de desorganização de empregos públicos, tal falha deve ser
resolvida com urgência, a fim de que o órgão atue com eficiência
e eficácia. Uma estrutura de quadro de pessoal que assumidamente
obstrui a realização de concurso público para suprir as
necessidades do órgão é situação inadmissível no serviço público.
As interessadas trazem no anexo 8 de sua defesa,
fl. 705, que a minuta do novo plano de cargos foi encaminhada à
Prefeitura de Recife em 03/11/2013 e está "atualmente sob análise
da Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas, para
aprovação e autorização de sua implementação". Acrescentam,
contudo, que nesse plano:
não foi contemplado a criação dos cargos de Operadores
de Trânsito I e II, Inspetor de Tráfego Auxiliar e
Monitor de Tráfego, haja vista que tais atribuições
podem ser exercidas pelos Agentes Municipais da
Autoridade de Trânsito, cujo contingente está sendo
aumentado para suprir a necessidade de pessoal, tendo
inclusive sido realizado em 11/01/2015 concurso para
Guarda Municipal para tal fim. Informamos que o Agente
Municipal somente passa a atuar na fiscalização do
trânsito após capacitação específica e designação
superior para tal exercício. (grifos adicionados)
52

Observa-se, portanto, que o quadro de pessoal da CTTU
não está sendo atualizado para incorporar perfis profissionais de
que essa instituição necessita de maneira permanente; optando-se
pela dependência por cargos que são alheios a sua estrutura.
Prossigo na ilustração das incongruências do contexto
dessa licitação. Se por um lado vê-se a queixa de falta de
pessoal, de outro não se incluiu no quadro da CTTU os perfis
profissionais identificados como úteis e de sucesso, mantendo-se
a dependência acima referida. Causa estranheza tal solução se
confrontada com a longa descrição dos problemas de trânsito do
Recife e necessidade de investimentos urgentes que levaram até a
se economizar menos de vinte dias de prazo de publicação de
edital de licitação.
Vejamos, ainda, o que reportam as interessadas em sua
defesa quando falam dos resultados obtidos com esse modelo de
contratação. Após discorrerem sucintamente sobre as competências
dos Agentes de trânsito (servidores), e as competências dos
operadores de trânsito (terceirizados), e de reforçarem que as
atividades distinguem-se basicamente pelo exercício de poder de
polícia que apenas os Agentes detêm, informam extensa lista de
atividades que "Os Amarelinhos" desenvolvem, como "apoio na
organização do trânsito durante o desvio do tráfego
(...),interdição de vias (...) realização de blitz escolta de
autoridades (...)". A lista é bem extensa e transcrevi algumas
das atividades. Pouco mais adiante na defesa, afirmam que:
Apesar de não possuírem a prerrogativa de autuar os
infratores das regras de trânsito, a atuação dos
Orientadores nos principais corredores de tráfego
possibilitou a maximização da atuação dos Agentes de
Trânsito na execução das ações específicas de
fiscalização, sobretudo no que se refere a
estacionamento proibido (...)
Como resultado positivo da supramencionada liberação,
tem-se que o registro de notificações no ano de 2013 e
2014 foram superiores ao ano 2012. Em 2014
contabilizaram-se 483.696 notificações, número cerca
de 48% superior a 2013, sendo que, deste percentual,
cerca de 25% foram de notificações relativas a
estacionamentos em desacordo com o CTB (SIC)
53

Diante dessas afirmações, não se compreende a
estratégia de gestão da CTTU diante de problema tão grave que lhe
cabe enfrentar. Sobretudo, quando reconhece, nestes autos, a
necessidade de agir com urgência, eficácia e eficiência. A nossa
perplexidade reside nos seguintes fatos: os resultados acima,
apregoados pela própria gestora, indicam que a CTTU vislumbrou a
melhor forma de organizar seu quadro: identificou que precisa de
pessoal desempenhando certas tarefas para que outras sejam melhor
atendidas. Ora, tendo a gestora feito a devida avaliação do
programa inovador, não se entende o porquê de afirmarem em
seguida que "a contratação de Orientadores de Trânsito, mediante
concurso público, não parece pertinente". Se as ações
empreendidas se revelaram, na prática, exitosas, a única maneira
de se perpetuarem é pela via do concurso público para contratação
de empregados voltados à execução de atividades-fim.
O conjunto de informações constante no processo
vertente me leva a pensar que, apesar do transcurso alongado de
tempo, a gestão parece não saber ainda qual o modelo mais
adequado.
Faço estas colocações pelas evidências que posso
extrair dos presentes autos. Análise mais apurada e exaustiva
requereria auditoria de natureza específica, do tipo cognominado
operacional. É de se dar ciência à Coordenadoria de Controle
Externo para avaliar a pertinência de sua instauração no contexto
do planejamento anual de auditorias na espécie, que engloba,
entre outros aspectos, a respectiva matriz de risco.
Em conclusão: as considerações acima delineadas não me
permitem outro posicionamento a não ser julgar irregular o objeto
da presente auditoria especial.
Quanto ao quesito responsabilização, devo fazer
ponderações que creio inafastáveis. Normalmente, a sanção
aplicável seria a penalidade pecuniária. No presente caso, há
particularidade que tem o condão de afastá-la.
A irregularidade grave e insanável, capaz de por si só,
afastar a realização do processo licitatório, diz respeito à
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