Contribuição para o estudo das parcerias público –
privadas no sector portuário em Portugal
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RESUMO
O sector portuário, e a movimentação de carga contentorizada em particular, têm sofrido uma
grande evolução na ...
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ABSTRACT
Seaports and in particular the container handling industry suffered great changes in the last
decade. The need...
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Aos meus pais,
Álvaro Fonseca e Maria Albertina Fonseca
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AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer ao Professor Rui Cunha Marques pela disponibilidade total que
manifestou na orient...
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO………………………………………………………………………… 1
1.1. As parcerias público–privadas no sector portuário…………............
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5. ANÁLISE DO CONTRATO DE CONCESSÃO DO TCA………………………….. 40
5.1. O Contrato de Concessão do TCA………………………………...............
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contratuais – o Porto de Hamburgo………...…………………………... 77
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ÍNDICE DE QUADROS
1. Evolução da dimensão dos navios porta contentores……………………………………… 7
2. Composição da frota mundial d...
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ÍNDICE DE FIGURAS
1. Evolução Crescimento mundial da carga contentorizada………………………………….. 5
2. Organograma do Sector Por...
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LISTA DE ACRÓNIMOS
AdC – Autoridade da Concorrência
APL – Administração do Porto de Lisboa
AP – Administração Portuári...
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TEU – Twenty-foot Equivalent Unit
UCLS – Ultra Large Container Ship
UNCTAD – United Nations Conference on Trade and D...
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1. INTRODUÇÃO
1.1. As parcerias público – privadas no sector portuário
O sector portuário, e a movimentação de carga con...
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ou o recurso a ferramentas administrativas e contratuais alternativas, de que é exemplo o resgate da
concessão. Estas op...
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flexibilidade e de adaptação que lhes permitem atingir graus de investimento e competitividade muito
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Como forma de avaliar as possíveis consequências de uma possível prorrogação do actual contrato,
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2. A EVOLUÇÃO DO TRANSPORTE MARITIMO DE CONTENTORES NO
CONTEXTO DA ECONOMIA MUNDIAL
2.1. A contentorização na economia g...
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eficaz para o transporte dos materiais gerados por uma economia globalizada e, desta forma
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Historicamente, um dos maiores entraves ao aumento da dimensão dos navios porta contentores foi
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18,3 metros, estando operacionais em 2015. Segundo os primeiros estudos realizados (Penfold et
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A pressão por maior produtividade e eficiência nas operações portuárias conduziu a que o negócio
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com percursos maiores houve que aumentar as velocidades operacionais o que implicou um
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Os equipamentos estão listados por ordem crescente de custo e também de capacidade unitária. Os
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3. CONTRATOS DE CONCESSÃO NO SECTOR PORTUÁRIO
3.1. As Parcerias Público-Privadas no sector portuário.
3.1.1. Motivações...
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comercial viável. Tipicamente esta situação constitui uma privatização dos lucros e uma socialização
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de engenharia civil (como a manutenção de canais, docas, molhes e cais de acostagem), no
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três funções portuárias (promotor, regulador e prestador) e as diferentes actividades segundo níveis
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As razões para o recurso a concessões prendem-se sobretudo com a tentativa, por parte do sector
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anteriormente, sendo esta,...
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Conforme refere Gonçalves (1999), a rescisão do contrato de concessão pode ter origem “num
comportamento ilícito do con...
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Contribuição para o estudo das parcerias público – privadas no sector portuário em Portugal

  1. 1. Contribuição para o estudo das parcerias público – privadas no sector portuário em Portugal (Análise do caso do Terminal de Contentores de Alcântara) Álvaro João Fernandes Fonseca Dissertação para a obtenção do Grau de Mestre em Engenharia Civil Júri Presidente: Doutor Álvaro Antunes Ferreira Orientador: Doutor Rui Domingos Ribeiro da Cunha Marques Vogal: Doutor Luís António de Castro Valadares Tavares
  2. 2. ii
  3. 3. iii RESUMO O sector portuário, e a movimentação de carga contentorizada em particular, têm sofrido uma grande evolução na última década. A necessidade de transportar maiores volumes de carga conduziu a uma procura de maiores ganhos de eficiência na cadeia de transporte, sobretudo através do incremento da dimensão dos navios (efeito de escala) e da modernização dos processos de carga/descarga ao nível dos terminais de contentores (redução dos tempos de operação e de parque). Esta dinâmica de inovação e modernização transformou o mercado de operação portuária num sector de capital intensivo, onde a realização de investimentos frequentes e avultados constitui a única alternativa para garantir a competitividade das empresas. A participação privada no sector, através da realização de parcerias público – privadas tem-se revelado uma fórmula extremamente popular e eficaz de potenciar o desenvolvimento portuário, introduzindo novas disponibilidades financeiras e uma maior orientação para o mercado. Contudo, a adequação e flexibilidade destas parcerias tem sido posta à prova devido às referidas alterações no sector, onde o surgimento de necessidades extra de investimento impõe respostas por parte dos diferentes concessionários. Em Portugal, o Terminal de Contentores de Alcântara reflecte o impacto da evolução sofrida no mercado da carga contentorizada: saturado e a necessitar investimentos de modernização em infra- estruturas e equipamentos, o terminal carece de uma intervenção que assegure a sua competitividade no segmento deep-sea. Com este trabalho pretende-se discutir a celebração das PPP no sector e identificar quais as alternativas que se afiguram para a modernização do terminal à luz do contrato de concessão celebrado (datado de 1984) e da legislação em vigor. Palavras-chave: Parceria Público-Privada; Terminal de Contentores; Contrato de Concessão; Alcântara; Prorrogação.
  4. 4. iv ABSTRACT Seaports and in particular the container handling industry suffered great changes in the last decade. The need to carry larger cargo volumes increased ship’s size (scale effect) and demanded for efficiency gains in the loading/unloading activities in the container terminals (reduction of handling and duel times). This request for innovation and modernization changed container terminals into capital intensive industries, where frequent and heavy investments are needed to ensure competitiveness in the market. The private sector participation in the container industry through public-private partnerships establishment has proven to be an extremely popular and effective formula for boosting port development, by introducing new financial resources and greater market orientation. However, the adequacy and flexibility of these partnerships has been put to the test by the changes occurred in the container industry, demanding additional investments from the private partners. One possible solution, often presented, has been the extension of the concession contracts, although this may raise important questions about the market contestability in the container handling industry and the risk of monopolistic behaviour at local or regional level. In Portugal, the Alcântara Container Terminal reflects the impact of the recent developments in the container industry: requiring new investments in infrastructures and equipment, the terminal needs an intervention to ensure its competitiveness in the deep-sea market. This document discusses the PPP and tries to identify the alternatives to perform such container terminal modernization in light with the existent concession agreement (dated from 1984) and the Portuguese and European legislation in force. Key Words: Public-Private Partnership; Container Terminal; Concession Contract; Alcântara; Extension.
  5. 5. v Aos meus pais, Álvaro Fonseca e Maria Albertina Fonseca
  6. 6. vi AGRADECIMENTOS Gostaria de agradecer ao Professor Rui Cunha Marques pela disponibilidade total que manifestou na orientação deste trabalho e pelos conselhos e sugestões. Agradeço também ao Engenheiro Carlos Figueiredo pelo entusiasmo e paciência com que me introduziu ao mundo do shipping e ao Engenheiro Eduardo Pimentel por toda a informação referente à Liscont fornecida e, sobretudo, confiança demonstrada. Por fim, uma palavra também para o Doutor Marcel Egger pelas informações acerca da Eurogate, à TraduÁrea pelas traduções do alemão e ao Doutor Armando Rocha pela ajuda no campo jurídico.
  7. 7. vii ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO………………………………………………………………………… 1 1.1. As parcerias público–privadas no sector portuário…………................. 1 1.2. Objectivos…………………………………………………………............... 1 1.3. Metodologia…………………………………………………………………. 3 1.4. Estrutura……………………………………………………………............. 3 2. A EVOLUÇÃO DO TRANSPORTE MARITIMO DE CONTENTORES NO CONTEXTO DA ECONOMIA MUNDIAL………………………..………………… 5 2.1. A contentorização na economia global…………………………………... 5 2.2. Alterações tecnológicas do processo de contentorização……….......... 7 2.2.1. A dimensão dos navios……………………………………………….................. 7 2.2.2. Os terminais de contentores…………………………………………………….. 9 2.2.3. Canais de acesso…………………………………………………………………. 10 2.2.4. Áreas de parque…………………………………………………………………... 10 2.2.5. Extensão de cais............................................................................................ 11 2.2.6. Pórticos…………………………………………………………………………….. 11 2.2.7. Equipamento de parque………………………………………...…..................... 12 2.2.8. Sistemas informáticos de controlo operacional………………………………... 13 3. CONTRATOS DE CONCESSÃO NO SECTOR PORTUÁRIO............................ 14 3.1. As Parcerias público–privadas no sector portuário............................... 14 3.1.1. Motivações subjacentes ao aumento da participação privada……................ 14 3.1.2. Enquadramento das PPP nos modelos de gestão portuária.......................... 15 3.2. O contrato de concessão como veiculo de uma PPP........................... 19 3.2.1. Enquadramento nacional sobre contratos de concessão............................... 19 3.2.1.1. Noção de concessão..................................................................... 19 3.2.1.2. O objecto da concessão................................................................ 20 3.2.1.3. Prazo da concessão...................................................................... 22 3.2.1.4. Extinção do contrato de concessão.............................................. 23 3.2.2. Enquadramento europeu sobre contratos de concessão............................... 24 3.2.3. A concessão de serviços no sector portuário................................................. 26 4. O TERMINAL DE CONTENTORES DE ALCÂNTARA NO CONTEXTO PORTUÁRIO PORTUGUÊS………..……………………………………………… 29 4.1. Enquadramento institucional do sector portuário ……………………… 29 4.2. O Porto de Lisboa no contexto nacional e ibérico……………………… 31 4.3. Caracterização geral do Terminal de Contentores de Alcântara……… 33 4.4. A importância estratégica do TCA………………………………………... 36
  8. 8. viii 5. ANÁLISE DO CONTRATO DE CONCESSÃO DO TCA………………………….. 40 5.1. O Contrato de Concessão do TCA………………………………............ 40 5.2. Análise comparativa do clausulado contratual do TCA………………… 41 5.2.1. Introdução………………………………………………………………................ 41 5.2.2. A partilha de riscos do contrato………………………………………................ 41 5.2.2.1. Planeamento………………………………………………………….. 42 5.2.2.2. Concepção e construção……………………………………………. 43 5.2.2.3. Licenças e expropriação…………………………………………….. 44 5.2.2.4. Acessibilidades……………………………………………………….. 45 5.2.2.5. Manutenção e reparações…………………………………………... 45 5.2.2.6. Risco tecnológico…………………………………………………….. 46 5.2.2.7. Procura e competição no mercado…………………………………. 47 5.2.2.8. Financeiro……………………………………………………………... 47 5.2.2.9. Legal …………………………………………………………………... 48 5.2.2.10 Politico e de modificação unilateral do contrato………………….. 49 5.2.2.11. Força maior………………………………………………………….. 49 5.2.2.12. Outros riscos……………………………………………….............. 49 5.2.2.13. Matriz síntese de alocação de risco………………………………. 50 5.3. Análise comparativa das condições particulares dos contratos………. 50 5.3.1. Vigência e extinção do contrato……………………………………................... 50 5.3.2. Modificação do contrato de concessão……………………………................... 53 5.3.3. Constituição, manutenção e transferência dos bens constituintes do Estabelecimento da Concessão………………………………………………... 54 6. O CONTRATO DE CONCESSÃO E AS NECESSIDADES DE INVESTIMENTO DO TCA…….………………………………….......................... 58 6.1. O problema da amortização do investimento…………………………… 60 6.2. Quantificação das necessidades de investimento……………………… 61 6.2.1. O Plano de investimentos apresentado………………………………………… 61 6.2.2. Enquadramento e pressupostos de cálculo……………………………………. 63 6.2.3. Quantificação do mercado potencial……………………………………………. 63 6.2.4. Custos operacionais e financiamento do projecto………………………..…… 63 6.2.5. Nível de rendimento do projecto………………………………..……................ 64 6.3. A legalidade da alternativa de prorrogação……………………………... 65 6.4. A presença da Liscont no mercado dos terminais de contentores….... 69 6.5. Alternativas à prorrogação do contrato………………………………….. 72 7. CONCLUSÕES FINAIS………………………………………………………………. 76 7.1. Conclusões do trabalho……………………………………………………. 76
  9. 9. ix 7.2. Desenvolvimentos futuros: estudo comparativo de modelos contratuais – o Porto de Hamburgo………...…………………………... 77 8. BIBLIOGRAFIA……………………………………………………………………….. 80 ANEXOS A.1. Sobre a evolução do comércio mundial………………………………………….. 85 A.2. Aumento da dimensão de navios e pórticos de parque……………….............. 89 A.3. Movimentos de consolidação no mercado da carga contentorizada…………. 90 A.4. Concorrência e contestabilidade no sector portuário ………………………….. 91 A.4.1. Falhas de mercado no sector portuário………………………………………................. 93 A.4.1.1. Externalidades………………………………………………………………..… 93 A.4.1.2. Existência de monopólios naturais…………………………………............... 94 A 4.1.3. Bens públicos…………………………………………………………............... 94 A.4.2. Regime de exploração dos terminais portuários………………………………………… 97 A.4.3. Apontamentos acerca da concorrência no sector portuário europeu…………………. 101
  10. 10. x ÍNDICE DE QUADROS 1. Evolução da dimensão dos navios porta contentores……………………………………… 7 2. Composição da frota mundial de porta contentores ……………………………………….. 9 3. Entregas de pórticos de cais novos…………………………………………………………... 12 4. Matriz de governação portuária……………………………………………………………….. 18 5. Exemplos de concessões “mistas”……………………………………………………………. 22 6. Resumo das principais disposição do Decreto-Lei nº 324/94……………………………... 27 7. Carga movimenta no Porto de Lisboa em 2003, por origem/destino……………………... 32 8. Movimentação Anual de Contentores no Porto de Lisboa…………………………………. 34 9. Projecções de movimentação de contentores no Porto de Lisboa……………………….. 37 10. Contratos de concessão analisados………………………………………………………… 41 11. Principais riscos identificáveis na exploração de um terminal de contentores…………. 42 12. Matriz de alocação de riscos para os contratos analisados……………………………… 50 13. Duração dos contratos analisados………………………………………………………….. 51 14. Tempo de vida dos bens constituintes do estabelecimento da concessão…………….. 57 15. Investimentos em infra-estruturas projectados para o TCA……………………………… 62 16. Investimentos em equipamento projectados para o TCA………………………………… 63 17. Projecção da cota de mercado da MEAS em 2005, assumindo a compra da Multiterminal, Sadoport e Tertir……………………………………………………………... 72 A.1. Crescimento do comércio por sector, 1950-2005………………………………………… 82
  11. 11. xi ÍNDICE DE FIGURAS 1. Evolução Crescimento mundial da carga contentorizada………………………………….. 5 2. Organograma do Sector Portuário português……………………………………………….. 30 3. Alternativas de expansão do TCA consideradas no PEPL………………………………… 39 4. Matriz de alocação de riscos para os contratos analisados……………………………….. 50 5. Cash-flow estimado para o projecto de modernização do TCA…………………………… 64 6. Interna de Rentabilidade do projecto em função do tempo de exploração………………. 65 7. Perda estimada de movimentação de carga assumindo concurso em 2015 …………… 73 A.1. Volume mundial de exportações e PIB mundial, entre 1950 e 2000…………………… 81 A.2. Evolução das dimensões dos pórticos de cais……………………………………………. 84 A.3. Evolução da dimensão dos navios porta contentores……………………………………. 85 A.4. Presença dos cinco maiores operadores portuários europeus………………................ 87
  12. 12. xii LISTA DE ACRÓNIMOS AdC – Autoridade da Concorrência APL – Administração do Porto de Lisboa AP – Administração Portuária APS – Administração do Porto de Sines APSS – Administração dos Portos de Setúbal de Sesimbra BOT – Build, Operate and Transfer CC – Contrato de Concessão CCP – Código dos Contratos Públicos DC – Disponibilidades de Caixa EDI – Electronic Data Interchange ESPO – European Sea Ports Organization FEPORT – Federation of European Private Port Operators HPH – Hutchison Port Holding IPC – Índice de Preços no Consumidor IPTM – Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos MEAS – Mota-Engil Ambiente e Serviços MOPTC – Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações NPX – New Panamax OMC – Organização Mundial do Comércio OSC – Ocean Shipping Consultants PEPL – Plano Estratégico do Porto de Lisboa PMI – Project Management Institute PPP – Parceria Público-Privada PSA – Port of Singapore Authority RACSD – Rácio Annual de Cobertura do Serviço de Divida RCVE – Rácio de Cobertura da Vida do Empréstimo RMG – Rail Mounted Gantry Crane RTG – Rubber Tired Gantry Crane SD – Serviço de Divida TC – Tribunal de Contas TCA – Terminal de Contentores de Alcântara TMCD – Transporte Marítimo de Curta Distância TCSA – Terminal de Contentores de Santa Apolónia TCSS – Terminal de Contentores de Setúbal TCS – Terminal de Contentores de Sines (Terminal XXI) TJCE – Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias TMB – Terminal Multiusos do Beato TML – Terminal Multipurpose de Lisboa
  13. 13. xiii TEU – Twenty-foot Equivalent Unit UCLS – Ultra Large Container Ship UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development UNESCAP - United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific VTS – Vessel Traffic Systems WTO – World Trade Organization
  14. 14. 1 1. INTRODUÇÃO 1.1. As parcerias público – privadas no sector portuário O sector portuário, e a movimentação de carga contentorizada em particular, têm sofrido uma grande evolução na última década, fruto da crescente procura de transporte a nível mundial. A necessidade de transportar maiores volumes de carga, no contexto de um mercado extremamente competitivo, como é o relativo ao transporte de linha regular, conduziu a uma procura por maiores ganhos de eficiência na cadeia de transporte, sobretudo através do incremento da dimensão dos navios (efeito de escala) e da modernização dos processos de carga/descarga ao nível dos terminais de contentores (redução dos tempos de operação e de parque). Esta dinâmica de inovação e de modernização transformou o mercado de operação portuária num sector de capital intensivo, onde a realização de investimentos frequentes e avultados constitui a única alternativa para garantir a competitividade das empresas. A participação privada no sector portuário, através da realização de parcerias público–privadas, veiculadas por contratos de concessão, tem-se revelado uma fórmula extremamente popular e eficaz de potenciar o desenvolvimento portuário, introduzindo novas disponibilidades financeiras e uma maior orientação para o mercado, em consonância com uma filosofia mais neo-liberal de um Estado mais regulador e menos prestador (operador), o tradicional “menos estado, melhor estado”. Contudo, a adequação e flexibilidade destas parcerias têm sido postas à prova devido às referidas alterações no sector portuário, onde o surgimento de necessidades extra de investimento impõe respostas por parte das diferentes concessionárias. Verificou-se um natural prolongamento do prazo das concessões existentes, registando-se também um acentuado movimento de consolidação entre as empresas do sector portuário, quer ao nível dos terminais quer ao dos operadores de linha, com consequências na estrutura e participação do mercado. Estes movimentos têm levantado questões relevantes acerca da menor contestabilidade do mercado de movimentação de carga e do risco de instituição de comportamentos monopolistas a nível local ou regional, aumentando desta forma as falhas de mercado (market failures). Em Portugal, o Terminal de Contentores de Alcântara (TCA) reflecte o impacto da evolução sofrida no mercado da carga contentorizada. Saturado e a necessitar investimentos de modernização em infra-estruturas e equipamentos, o terminal carece de uma intervenção que assegure a sua competitividade no segmento deep sea. Importa, pois, identificar quais as alternativas que se afiguram para essa modernização, à luz do contrato de concessão celebrado (datado de 1984) e da legislação em vigor. Estas alternativas de investimento são determinadas, sobretudo, por três factores, que são a disponibilidade financeira do concessionário e concedente, a real urgência da realização dos investimentos e a legalidade das opções tomadas. Da conjugação destes elementos resultam diferentes soluções, como a prorrogação do contrato existente, mediante a realização de novos investimentos pela concessionária, o adiamento dos investimentos para o fim da concessão
  15. 15. 2 ou o recurso a ferramentas administrativas e contratuais alternativas, de que é exemplo o resgate da concessão. Estas opções serão discutidas nesta dissertação. 1.2. Objectivos Com este trabalho introduz-se uma contribuição para o estudo das parcerias público – privadas (PPP) no sector portuário em Portugal. A celebração de PPP no sector portuário, e em particular, para a carga contentorizada, teve início em 1984 com a celebração do contrato de concessão do TCA. Desde então, e sobretudo no final da década de 90 do século passado, verificou-se um recurso à técnica concessória como forma de gestão partilhada (público/privado) dos diversos terminais de carga contentorizada portugueses. As condições de celebração dos diferentes contratos diferem, quer devido à moldura legal vigente na data em que cada um foi firmado (exemplo do TCA, cujo contrato é anterior aos Decretos-Lei n.º 324/94 e n.º 298/93 que estabelecem o Regime Jurídico da Operação Portuária) quer no contexto da sua celebração (exemplo do Terminal XXI em Sines, concessionado por decreto próprio à Autoridade Portuária de Singapura – PSA). Importa pois compreender qual a influência destes factores na celebração dos próprios contratos, identificando qual a alocação de riscos acordada, quais as condições particulares de cada um e inferir acerca da legitimidade destas disposições à luz da lei vigente. Constituindo o tópico ao qual se dará maior ênfase, pretende-se identificar de que forma estão aptos os contratos de concessão de terminais de contentores, particularizados pelo caso do TCA, a dar resposta às solicitações da evolução tecnológica e de estrutura do mercado da movimentação de carga contentorizada. Em particular, pretende-se analisar qual a legitimidade e viabilidade das diferentes possibilidades existentes para a realização dos investimentos impostos por essa evolução, bem como avaliar a adequabilidade dos modelos de contrato de concessão celebrados à realidade competitiva do mercado global da carga contentorizada. Uma análise comparativa dos diferentes contratos permitirá inferir acerca da existência ou não de um risco “sistémico” para o sector, fruto do surgimento de necessidades de investimento adicionais e inesperadas às quais os actuais contratos não permitem dar resposta, ou se, contrariamente, os contratos de concessão regulamentam já de forma clara o enquadramento contratual em que se deverão processar esses investimentos adicionais, fundamentais para manter a dinâmica competitiva do sector portuário. Caso esse risco “sistémico” exista, pretende-se que o estudo da situação de Alcântara, e a análise da solução futuramente adoptada, constituam elementos valiosos de aprendizagem para a celebração de novos contratos de concessão no sector e para a redacção de futura legislação do sector, como a aguardada nova Lei dos Portos. A nível comunitário, e fruto da ausência de legislação secundária sobre a matéria, existe uma diversidade de modelos de participação privada nos portos, fundamentada por matrizes de direito nacional diferentes (veja-se a matriz de direito Anglo-saxónico em oposição à Portuguesa, de predominância Latina) que resultam em contratos com disposições muito distintas, como os contratos de leasing típicos nalguns países do norte da Europa, que apresentam um grau de
  16. 16. 3 flexibilidade e de adaptação que lhes permitem atingir graus de investimento e competitividade muito relevantes. Adicionalmente, também o financiamento dos operadores portuários por parte de entidades públicas com vista a garantir a sua competitividade, ao abrigo de condicionantes de serviço público e da pretensa existência de falhas de mercado no sector constitui uma forma de subsidiação que não está suficientemente regulamentada a nível comunitário. Com este trabalho pretende-se também, embora numa menor escala, analisar a influência destes elementos na realidade contratual das concessões portuguesas. 1.3. Metodologia Para esta análise houve necessidade de considerar cinco elementos fundamentais: Quais as práticas de governação e de celebração de parcerias público – privadas (PPP) no sector portuário em Portugal e a nível europeu? Qual a evolução tecnológica verificada no sector e que repercussões tem na actividade dos concessionários? Qual a real situação do TCA em termos de necessidades de expansão e modernização? Qual a moldura contratual imposta pelo contrato de concessão celebrado (e posterior aditamento) e de que forma se articula com a legislação especifica do sector? Quais as alternativas que se afiguram para a realização de tais investimentos e de que forma são restringidas pelo clausulado do contrato de concessão existente? Procurou-se obter resposta às duas primeiras questões com base em pesquisa bibliográfica e na discussão com especialistas desta área. Em particular recorreu-se ao apoio da empresa alemã EUROGATE, o maior operador portuário europeu, accionista minoritário do TCA, para a obtenção de informação relativa às práticas contratuais de outros países europeus. Procedeu-se também à análise comparativa de seis contratos de concessão de terminais portuários nacionais (dos Portos de Setúbal, Lisboa e Sines), celebrados em diferentes épocas, com o objectivo de identificar pontos convergentes e divergentes na prática concessória portuguesa no sector, regulamentada pelo disposto no Decreto-Lei n.º 324/94. Com base nisso procedeu-se à elaboração de uma matriz de afectação de riscos e a uma discussão da legitimidade de diversas disposições identificadas nos contratos. Para a caracterização da actual situação do TCA baseamo-nos apenas em estimativas e relatórios de entidades públicas (ou de entidades públicas empresariais), como o Tribunal de Contas (TC), o Instituto Português do Transporte Marítimo (IPTM) e a Administração do Porto de Lisboa (APL) e na análise do contrato de concessão existente. Por fim, para a identificação dos investimentos projectados, do seu custo e da sua possibilidade em termos contratuais e legais recorreu-se a informação fornecida pela entidade concessionária do TCA e informação proveniente de entrevistas e consultas a diversos especialistas das várias áreas envolvidas na celebração e gestão do contrato de concessão, designadamente juristas, gestores dos terminais portuários e autoridades portuárias. Em particular analisaram-se elementos como o plano de negócios do projecto de expansão (provisório), pareceres jurídicos relativos à admissibilidade da prorrogação do contrato e estudos de viabilidade técnica e económica.
  17. 17. 4 Como forma de avaliar as possíveis consequências de uma possível prorrogação do actual contrato, e visto a exploração estar a cargo da empresas com maior presença no sector a nível nacional, procedeu-se também a uma análise das condições de concentração do mercado de movimentação de carga portuária, bem como das condições em que essa concentração teve lugar, comparando-as com decisões comunitárias da Autoridade da Concorrência relativas ao mesmo tipo de mercado. 1.4. Estrutura O trabalho encontra-se dividido em sete capítulos. Depois desta breve introdução, no segundo capítulo, apresenta-se uma caracterização da evolução do mercado de movimentação de carga contentorizada, procurando identificar quais as consequências, para os terminais, do aumento verificado no volume de operações e na dimensão dos navios porta contentores. A este respeito referem-se também os anexos 1 a 3 onde se efectua uma análise adicional sobre a influência da evolução do comércio mundial no crescimento do mercado da carga contentorizada, assim como se analisa o surgimento de movimentos de consolidação horizontal e vertical, também eles causa e consequência do aumento da dimensão dos navios e do volume de carga transportada. O terceiro capítulo apresenta os conceitos gerais associados às parcerias público-privadas (PPP) no sector portuário e à celebração dos contratos de concessão associados – a nível nacional e a nível comunitário, focando-se principalmente na interligação entre a celebração dessas parcerias e os modelos de gestão portuária adoptados. O quarto capítulo apresenta o TCA, caracterizando-o no contexto do Porto de Lisboa e do sector portuário nacional ao nível do mercado alvo, diagnosticando as insuficiências de que padece a nível operacional e infra-estrutural. A análise do contrato de concessão celebrado entre a Liscont e a APL para a concessão do TCA é feita no capítulo cinco, efectuando-se uma comparação entre o clausulado de diversos contratos de concessão nacionais de terminais do sector. No capítulo seis analisam-se as diferentes alternativas existentes para a realização dos investimentos de modernização que é necessário levar a cabo no terminal, com particular destaque para a alternativa de prorrogação do contrato de concessão da Liscont, que aparenta ser a opção a seguir pelos intervenientes, mas versando também as opções do resgate, do adiamento dos investimentos e do recurso a processos alternativos de indemnização. Por fim, no capítulo sete apresentam-se as conclusões retiradas do trabalho realizado bem como perspectivas sobre estudos futuros baseados na comparação de modelos de gestão portuária portugueses e de portos de outros países europeus, e implicitamente, os modelos de contrato associados. Adicionalmente, o anexo 4 tece algumas considerações acessórias acerca da concorrência e contestabilidade do mercado de movimentação de carga contentorizada a nível europeu, fundamentais para a compreensão dos contratos de concessão num contexto mais abrangente. Assim analisam-se as razões e legitimidade das imposições de serviço público presentes no sector e as suas condicionantes na formulação contratual bem como as motivações e justificações da adopção por parte do estado, sobretudo em alguns países da União Europeia, de medidas de apoio e financiamento do sector portuário.
  18. 18. 5 2. A EVOLUÇÃO DO TRANSPORTE MARITIMO DE CONTENTORES NO CONTEXTO DA ECONOMIA MUNDIAL 2.1. A contentorização na economia global O transporte de carga contentorizada tem sido “the fastest growing sector of the maritime industries during the last two decades” (ESPO, 2007) 1 . A grande maioria dos produtos transportados em contentores corresponde a produtos manufacturados. Devido ao elevado valor específico destes produtos, o transporte contentorizado de manufacturas foi responsável pela movimentação de 70% do valor do comércio marítimo mundial em 2005 (UNCTAD, 2007), sendo que, em trocas entre países industrializados esta percentagem subiu para os 90% (World Bank, 2007). Assim, pode afirma-se que “containerization has been a major and increasingly important element of not only maritime activity, but also world trade and of entire global industrial structure” (Peters, 2001), o que implica uma taxa de penetração notável para uma tecnologia que data apenas de meados dos anos 50. A figura 1 apresenta, em milhões de toneladas, o crescimento mundial da carga contentorizada segundo dados da Clarkson Research Services. O crescimento da carga contentorizada justifica-se por dois conjuntos de razões. Primeiro, desde o do seu advento nos anos 50, o processo de contentorização tem vindo a substituir as outras formas de transporte de carga geral fraccionada (efeito de substituição) graças à sua maior eficácia na satisfação dos requisitos de fiabilidade, rapidez e intermodalidade requeridos. Segundo, e como refere a Drewry Shipping Consultants (2006), factores conjunturais como o aumento da actividade económica, a liberalização do comércio, a redução das taxas alfandegárias, a globalização da economia mundial e o recurso ao outsourcing geraram uma maior procura dos serviços de transporte (ver anexo 1). Refira-se que estes foram exactamente os mesmos factores que, em conjunto com a inovação tecnológica, explicaram a aceleração da economia mundial. Assim, pode afirmar-se que “containerization has in part created is own market” (Peters, 2001) ao apresentar-se como a solução 1 A percentagem da carga contentorizada na carga geral registou um incremento de 7,4% em 1985 para 24% em 2006, o que significa um crescimento médio anual (em toneladas) de 9,8%, alcançando aproximadamente 1,13 biliões de toneladas em 2006. Figura 1 – Crescimento mundial da carga contentorizada (106 ton)
  19. 19. 6 eficaz para o transporte dos materiais gerados por uma economia globalizada e, desta forma constituir-se como um veículo para aceleração da economia mundial. Ao permitir um transporte regular e barato de mercadorias, a contentorização tornou possível que uma maior fatia dos bens produzidos entrasse no circuito do comércio mundial e possibilitou, por exemplo, a deslocalização de grande parte da produção mundial para zonas low cost, como o Sudeste Asiático, a Índia e a América Latina. Estes fenómenos originaram sistemas de produção mais eficientes, permitindo a aceleração da economia mundial e consequentemente aumentando a procura por serviços de transporte de carga contentorizada. Neste cenário é espectável que o transporte de carga contentorizada continue a aumentar no futuro (UNCTAD, 2007). Por um lado, não é expectável que os fenómenos de especialização vertical sofram qualquer inversão, estimando-se que o aumento da carga movimentada continue a ser superior ao aumento da produção mundial, que se espera (globalmente) que continue a crescer no futuro. Adicionalmente, constata-se uma crescente tendência para a organização das redes de transporte marítimo num sistema Hub & Feeder que gera efeitos multiplicadores na movimentação de contentores a nível mundial (Levingson, 2006). O aumento do recurso a práticas de transhipment para ganhos a nível operacional gera movimentos adicionais do mesmo contentor em cada terminal, que provocam um crescimento induzido no universo de contentores em trânsito. Também a existência de desequilíbrios no comércio entre diferentes regiões geográficas leva a que exista um significativo movimento de contentores vazios, especialmente na rota Ásia/Europa. Estes factores de crescimento do número de contentores movimentado têm um impacto directo no aumento da carga movimentada nos portos, mas também no número e dimensão dos navios porta contentores necessários. Segundo dados apresentados pela Drewry Shipping Consultants (ESPO, 2007), o volume de contentores movimentado a nível mundial em 2006 foi de aproximadamente 129 milhões de TEU. Uma projecção feita até 2020 pela UNCTAD (2007) estima que se atinja um volume movimentado de 157 milhões de TEU em 2008, 219 milhões de TEU em 2012 e 287 milhões de TEU em 2016, excedendo-se os 371 milhões de TEU em 2020. Menos optimista, mas igualmente impressionante, a estimativa da UNESCAP (2005) aponta para volumes de 177,6 milhões de TEU para 2015 (excluindo transhipment). O maior crescimento é esperado no comércio intra-regional, especialmente no comércio Intra-Ásia (taxas de crescimento anual de 7,5%). Também no comércio Norte-Sul e Este-Oeste são esperados crescimentos significativos nunca inferiores a 6% ao ano 2 . Porque a “estabilidade (do serviço) é um conceito fundamental subjacente à criação do transporte de linha regular” (Ramos da Costa, 1992), as empresas de navegação têm a necessidade de garantir rotas e horários fixos. Assim, e de forma a poder acomodar a crescente procura de transporte de carga contentorizada, verificou-se, nos últimos vinte anos , um aumento considerável do número e dimensão dos navios utilizados no transporte de contentores. Isto implicou um “reajustamento das operações, das infra-estruturas e superstruturas” (Monteiro, 2003) associadas à movimentação de 2 Comércio Este-Oeste, isto é Transpacifico, Transatlântico e Ásia/Europa; Comércio Norte-Sul corresponde aquele que liga os maiores centros de produção e consumo da Ásia, América do Norte e Europa com os países em desenvolvimento do Hemisfério Sul.
  20. 20. 7 carga. A crescente procura de produtos manufacturados a nível internacional não implicou apenas desenvolvimentos sistemáticos no transporte de linha regular mas motivou também o surgimento, neste campo, de um grande número de inovações. É interessante de referir que foram as características da carga e do negócio da movimentação em si que influenciaram profundamente essas inovações, que, por sua vez, levaram a desenvolvimentos económicos que conduziram a um aumento da carga e assim, ao surgimento de novas inovações como resposta. 2.2. Alterações tecnológicas do processo de contentorização 2.2.1. A dimensão dos navios Desde há vinte anos para cá a capacidade de transporte da frota mundial aumentou mais de sete vezes, crescendo em média 10,8% ao ano, verificando-se as taxas de crescimento superiores na última década (UNCTAD, 2007). Em Outubro de 2007, a frota mundial de navios porta contentores alcançou a capacidade de transporte de 12,5 milhões de TEU, existindo em operação 135 navios com capacidade igual ou superior a 8.000 TEU. Simultaneamente, a dimensão média dos navios porta contentores mais do que duplicou no mesmo período (ver quadro1). Aproximadamente 30% dos navios existentes tem uma capacidade de transporte superior a 5.000 TEU, incluindo seis navios de 14.500 TEU operados pela Maersk Line da Dinamarca. Total Mundial 1987 1997 2006 2007 Número de navios 1.052 1.954 3.494 3.904 Capacidade agregada (TEU) 1.215.215 3.089.682 8.120.465 9.436.377 Capacidade média por navio (TEU) 1.155 1.581 2.324 2.417 Fonte: Adaptado de UNCTAD (2007). Navios de 100 GT ou superiores. Com as melhorias verificadas nos últimos anos ao nível da carga/descarga dos navios porta contentores ganhou importância adicional o tempo dispendido no trajecto entre portos, favorecendo a utilização de navios de maior dimensão que permitam atingir ganhos de escala em função da maior capacidade de carga disponibilizada. Com efeito, a operação de navios de maior dimensão não carece de uma tripulação significativamente maior, verificando-se também que os custos do combustível aumentam proporcionalmente menos do que a capacidade de transporte (Penfold et al., 2001). Dados estes factos, compreende-se a utilização de navios de grandes dimensões em rotas com longos tempos de travessia (como as linhas Europa-Ásia), onde são maiores os efeitos de escala, desde que os volumes de carga o justifiquem: Note-se que para a manutenção de um serviço de linha regular semanal com a capacidade de 5.000 TEU é necessário dispor de uma capacidade de transporte total de 40.000 TEU (8 navios), dado que o tempo médio de travessia Europa-Ásia ronda os 60 dias (valor médio). Quadro 1: Evolução da dimensão dos navios porta contentores
  21. 21. 8 Historicamente, um dos maiores entraves ao aumento da dimensão dos navios porta contentores foi a dimensão das eclusas do canal do Panamá, que limitam a boca dos navios a 32,3 metros e o seu comprimento a 289,5 metros. Os navios que têm as dimensões máximas possíveis para atravessar o canal denominam-se de Panamax e atingem capacidades até 4.800 TEU. Durante muito tempo considerou-se que as dimensões do Canal do Panamá seriam o limite máximo para o crescimento dos navios porta-contentores, uma vez que a adopção de navios de maiores dimensões poderia trazer problemas operacionais (MacLellan, 1997). Contudo, alguns factos alteraram esta perspectiva, nomeadamente os elevados níveis de congestionamento verificados no Canal e o surgimento de alternativas resultantes dos melhoramentos efectuados no caminho-de-ferro, devido à introdução nos Estados Unidos e no México de serviços costa a costa de comboios de transporte de contentores em vagões capazes de transportar cerca de 200 TEU a 2 alturas a baixo custo unitário. Devido a estes factores e ao crescimento de rotas independentes ao Canal (como seja a rota Europa/Extremo Oriente), a importância do Canal do Panamá decresceu, deixando de ser uma forte condicionante na determinação da dimensão dos navios. Durante a segunda metade dos anos 90, a American President Lines introduziu os primeiros navios Post-Panamax, com uma capacidade de 4.400 TEU. Estes navios tinham um comprimento de 273 metros, 39 metros de boca e foram os primeiros porta contentores incapazes de atravessar o Canal do Panamá. De acordo com a American President Lines, “the principal advantage of Post-Panamax ship is virtually unlimited container capacity. Other advantages include the fact that a large Panamax ship must carry much as 12,500 tons of water ballast, whereas an equivalent size, but wider, postpanamax ship requires little or no ballast and consumes less fuel. Also, for the same TEU capacity, the postpanamax ship is 5 percent cheaper to build because length is the most expensive dimension” (World Bank, 2007). Navios mais largos têm mais estabilidade de navegação, pois apresentam menor frequência de oscilação e, durante as operações de carga e descarga, exibem menores esforços de torção (Peters, 2001). Também a capacidade de armazenamento é optimizada nos navios Post-Panamax, uma vez que permitem uma menor estratificação da carga, reduzindo o número de movimentos de shifting durante a carga. Desde o advento dos primeiros navios Post-Panamax até à actualidade o crescimento dos navios porta contentores tem sido espantoso 3 (ver quadro 2 e anexo 2). Apesar de a maioria dos navios actualmente em uso ainda ser do tipo Panamax, verifica-se que os navios Post-Panamax já representam cerca de 42% da frota mundial. Dado que a boca é a dimensão mais condicionante nos navios Panamax, foi o elemento que mais rapidamente cresceu desde o surgimento dos Post- Panamax. Este facto deu origem a uma classe especial de navios Post-Panamax, a classe U.L.C.S. (Ultra Large Container Ship) com capacidades tipicamente superiores a 10.000 TEU e bocas de 57 metros (22 fiadas de contentores alinhadas no convés). Em 2006, o Panamá tornou públicos os seus planos de construção de um terceiro conjunto de eclusas. Se tudo correr conforme o planeado, estas novas eclusas medirão 427 metros de cumprimento, 55 metros de largura e permitirão calados até 3 Por exemplo, a consultora Ocean Shipping Consultants (2006) estima que a capacidade de um navio típico utilizado nas rotas Europa-Extremo Oriente aumente de 4500-5500 TEU para 8000-9000 TEU em 2010 (i.e. +70%) e não menos de 10.500 TEU em 2015 (i.e. +11%). O aumento da dimensão média dos navios noutras linhas deep-sea e feeder será expectavelmente menor, mas ainda assim notável.
  22. 22. 9 18,3 metros, estando operacionais em 2015. Segundo os primeiros estudos realizados (Penfold et al., 2001), a capacidade máxima de transporte possível de atingir com estas dimensões rondará os 12.500 TEU, estando presentemente a ser testados diferentes designs para os navios daquela que será a nova classe de navios, os NPX (New Panamax) 4 . Será interessante avaliar, caso o alargamento do canal se verifique, qual será a viabilidade destes navios face às dimensões U.L.C.S., sobretudo tendo em conta “the greater flexibility of the Panamax ship” (MacLellan, 1997). 01-01-1995 01-01-2000 01-01-2007 01-01-2010 Capacidade n.º TEU n.º TEU n.º TEU n.º TEU >7.500 TEU 0 0 10 80.822 147 1.250.003 293 2.631.348 5.000 a 7.499 TEU 0 0 68 383.415 357 2.070.373 527 3.085.113 4.000 a 4.999 TEU 79 345.351 156 682428 346 1.529.854 518 2.284.181 3.000 a 3.999 TEU 164 541.516 227 770.410 282 956.165 362 1.230.169 2.000 a 2.999 TEU 255 637.502 389 960.443 648 1.630.850 810 2.055.784 100 a 1.999 TEU 1.244 1.119.529 1.772 1.631.190 2.170 2.140.988 2.704 2.787.238 Total 1.742 2.643.898 2.622 4.508.708 3.950 9.578.233 5.214 14.073.833 Capacidade média dos navios 1.518 TEU 1.720 TEU 2.425 TEU 2.699 TEU Fonte: ESPO (2007). Estimativas para 2010 baseadas no livro de encomendas a 01-03-2007. 2.2.2. Os terminais de contentores Os custos operacionais são extremamente relevantes para os armadores a operar em linhas regulares. De acordo com a ESPO (2007), um navio porta contentores de 8500 TEU encomendado em 2003 por um valor de 80.000.000 dolares que esteja actualmente a ser utilizado em travessias Europa – Extremo Oriente de oito semanas de duração, origina um custo fixo de 30.000 dolares por dia, (considerando o valor do capital a amortizar + juros + custos com tripulação e manutenção) e um custo variável de aproximadamente 95.000 dolares por dia (incluindo custos com seguros + custos de uso do porto + custo de acostagem + outros custos). O aumento de três dias na duração total de uma viagem, devido a congestionamento ou dilatação do tempo de descarga nos portos, pode significar um incremento nos custos operacionais de várias dezenas de milhares de dólares. Logo, o desempenho dos terminais de carga/descarga é de importância crucial para o sucesso das linhas regulares, uma vez que, dado os elevados custos associados, os armadores apenas lucrarão com o transporte “if the economies of density achieved at sea are not negated by diseconomies of scale in ports” (Haralambides et al., 2002). 4 A maioria dos construtores navais concorda que a capacidade máxima de transporte de um navio sujeito às restrições do Canal do Panamá, na sua dimensão actual, rondará os 4.800 TEU, sendo estas capacidades apenas atingidas com cargas muito leves (Peters, 2001). Quadro 2: Composição da frota mundial de porta contentores
  23. 23. 10 A pressão por maior produtividade e eficiência nas operações portuárias conduziu a que o negócio da operação portuária, devido aos volumes de investimento envolvidos na modernização e adaptação dos equipamentos, se tornasse numa actividade de capital intensivo. Também o aumento da tonelagem dos navios porta contentores implicou investimentos adicionais na reconfiguração dos terminais e um aprofundamento dos canais de acesso e bacias de manobra. Conforme refere Peters (2001), “massive investments and substantial productivity improvements are generally required to enable ports to meet rigorous service requirements of their costumers efficiently”. As maiores exigências que os terminais de contentores enfrentam, fruto do surgimento dos navios U.L.C.S., prendem-se com a adaptação das características físicas dos terminais e com a melhoria dos tempos de operação. A disponibilidade de cais de descarga e de canais de acesso com a profundidade necessária, bem como a existência de gruas apropriadas para operar em tais navios são considerados elementos cruciais para a competitividade dos portos. Também as áreas de armazenamento de contentores necessitam de ser ampliadas, uma vez que cada navio, ao transportar mais contentores, gera mais facilmente situações de sobrelotação. A correlação entre a configuração do navio e as características do terminal de contentores foram já estudadas por (Penfold et al, 2001). Este estudo procurou identificar as dimensões óptimas de um navio U.L.C.S., assumindo que o seu tamanho “would be determined by the interplay between what could be constructed and driven at the required speed and what could be effectively handled by the container terminals”. Algumas características particulares dos terminais foram consideradas como determinantes para a definição da configuração do navio desejável: o comprimento do navio, era fundamentalmente função da disponibilidade de cais; a boca, função do alcance máximo das gruas e o calado do navio, função da profundidade existente ao longo do cais de acostagem. Apresenta-se de seguida uma análise mais detalhada de cada uma destas correlações. 2.2.3. Canais de acesso Em muitos portos a profundidade dos canais de acesso e do cais de descarga é insuficiente para receber navios Post-Panamax. Um destes navios quando carregado cala em média 14,5 metros, o que obriga muitos portos a proceder a alterações nos seus canais de acesso, realinhando-os e dragando-os de forma a atingir a largura e profundidade necessárias. Também para manobrar os navios é necessário investimento adicional em rebocadores com potência adequada, tal é a dimensão dos navios e a sua área de exposição aos ventos. 2.2.4. Áreas de parque “As cargo handling rates rise, yard space requirement rises too. The ability to expand on existing sites will vary by location and it’s possible that relocation might be necessary” (MacLellan, 1997). O ritmo a que se processa a carga/descarga de um navio porta contentores não é compatível com o ritmo (muito mais lento) a que os contentores são escoados do terminal para as suas áreas de destino, sobretudo quando os volumes de carga transportados nos navios são anormalmente altos. Hoje em dia os contentores permanecem no porto entre 3 a 8 dias após descarga ou antes de
  24. 24. 11 embarque, empilhados nas áreas de armazenamento existentes ao longo do terminal. Neste contexto, o aumento da capacidade de carga dos navios tem como consequência o aumento da área necessária para o parqueamento dos contentores movimentados e também a criação de área de damping, ligadas ao porto por via fluvial ou caminho de ferro, que tenham a função de buffers capazes de fornecer alguma capacidade de armazenamento adicional nos picos de utilização do porto (Ramos da Costa, 1992). Com efeito, o tempo de permanência dos contentores em parque, dwell time, é uma condicionante importante do funcionamento do terminal, devendo ser aperfeiçoados todos os processos de transferência modal de forma a assegurar uma transferência continua da carga entre as origens/destinos e o porto (Stopford, 2002). 2.2.5. Extensão do cais Os cais de acostagem na maioria dos terminais de contentores estão organizados de uma forma linear, sendo por vezes necessário proceder a expansões de forma a poder operar navios de 380 a 400 metros de comprimento. A própria capacidade das defensas e dos cabeços de amarração tem de ser revista, considerando os esforços superiores impostos por navios desta dimensão. 2.2.6. Pórticos Até à construção dos primeiros navios Post-Panamax, a maior limitação à forma do navio era a dimensão da boca, que não poderia exceder 32,2 metros de forma a passar através das eclusas do Canal do Panamá. Os últimos navios Panamax construídos tinham uma capacidade de 4.500 TEU sendo esta capacidade conseguida através da adopção de relações comprimento/boca do navio superiores às que resultam da optimização da forma dos cascos, atendendo a considerações de natureza hidrodinâmica e da resistência dos materiais. Libertos desta limitação os arquitectos navais passaram a projectar navios de maior boca, sendo naturalmente esta dimensão aquela que proporcionalmente mais cresceu. É precisamente a boca dos navios que mais influencia o alcance e a envergadura total dos pórticos utilizados na carga/descarga dos navios. Assim, com o surgimento dos navios Post-Panamax, os terminais viram-se forçados a instalar pórticos de maiores dimensões, com alcance de 48 metros e capacidade de elevação (sob spreader) de 35 metros. Mesmo estes equipamentos tiveram de ser substituídos com o advento dos navios U.L.C.S. que tipicamente requerem gruas com um alcance sobre o navio de 62 metros e a capacidade de empilhar uma altura adicional de contentores. O crescimento das dimensões dos navios tem como consequência o aumento da distância a percorrer pelos contentores quando, suspensos do pórtico, descrevem um ciclo de carga ou descarga. Os contentores têm que ser elevados a uma maior altura e serem estivados a bordo em posições mais afastadas do cais. No caso de se manterem as velocidades operacionais dos pórticos, nomeadamente a velocidade de elevação e a velocidade de deslocamento perpendicular ao cais, o tempo de ciclo aumentaria necessariamente, reduzindo os ritmos de carga/descarga. Isto é precisamente o oposto àquilo que o mercado requer. Para minimizar os tempos de estada no porto é indispensável acelerar os ritmos de descarga. Para compatibilizar ritmos de descarga mais rápidos
  25. 25. 12 com percursos maiores houve que aumentar as velocidades operacionais o que implicou um aumento significativo da potência de motorização dos pórticos. Com o mesmo objectivo de incrementar os ritmos operacionais, os pórticos passaram a estar preparados para receber spreaders (dispositivos automáticos para suspensão de contentores) tweenlift, capazes de movimentar em simultâneo dois contentores de 20 pés ou um de 40 pés e double tweenlift, capazes de movimentar simultaneamente dois contentores de 40 pés ou quatro de 20 pés. Para tal, a estrutura dos pórticos teve que ser reforçada de forma a suportar cargas suspensas duplas daquelas que podiam suportar os pórticos de 1ª geração. Para elevar maiores cargas houve que aumentar ainda mais a potência das motorizações de elevação de cargas. Por serem mais altas do que as suas predecessoras, os pórticos modernos estão também equipadas com dispositivos anti-balanço que auxiliam os manobradores no posicionamento dos contentores. O crescimento da capacidade e das dimensões dos navios tem obrigado os terminais a equiparem- se com novos pórticos de dimensão sempre crescente, representando investimentos elevados e requerendo prazos de amortização alargados. Para além destes investimentos os operadores têm sido obrigados a realizar trabalhos de transformação (revamping) dos seus pórticos mais antigos de forma a mantê-los eficientes e tecnologicamente actualizados. Conforme se apresenta no quadro 3, os operadores de terminais de todo o mundo estão claramente a antecipar a chegada dos grandes porta contentores de mais de 10.000 TEU num futuro não muito distante. Dos 363 pórticos de cais entregues em todo o mundo em 2006, nada menos do que 231 (64%) tinham um alcance igual ou superior a 60 metros, permitindo a movimentação de carga em navios com 20 a 22 fiadas de contentores. Também mais de 58% dos pórticos encomendados para 2007 e 2008 tem um alcance superior a 60 metros (ESPO, 2007). Pórticos entregues (a nível mundial) Alcance (m) 2006 2007 Inferior a 35m 5 1,4% 0 0% 35m – 45m 21 5,8% 33 9% 45m – 60m 106 29,2% 121 32,9% Pelo menos 60m 231 63,6% 214 58,2% Fonte: Adaptado de ESPO (2007). 2.2.7. Equipamento de Parque Para carregar e descarregar os meios os contentores transportados por via terrestre e empilhar os contentores no parque o terminal tem que dispor de um conjunto de equipamentos que permitam realizar estas operações de forma eficiente e regular. Na actualidade os mais utilizados são os seguintes: Front Loaders (grandes empilhadores equipados com spreader automático); Reach Stackers; Straddle Carriers (ou Van Carriers); R.T.Gs - rubber tyred gantries e R.M.Gs - rail mounted gantries. Quadro 3 – Entregas de pórticos de cais novos
  26. 26. 13 Os equipamentos estão listados por ordem crescente de custo e também de capacidade unitária. Os terminais que dispõem de elevadas relações área disponível volume de movimentação, podem optar por 1 dos 3 primeiros tipos de equipamentos descritos, de menor custo unitário e de aplicação mais generalizada a qualquer local do terminal. Ao revés, os terminais com menor relação área disponível / volume de movimentação terão que optar por uma das últimas alternativas, designadamente pórticos de parque sobre pneus ou carris, que permitam efectuar empilhamentos a maior altura e reduzir as áreas de circulação, conseguindo por estas duas vias adensar o parqueamento de contentores. Para o transporte horizontal de contentores desde os pórticos de cais até aos locais de empilhamento utilizam-se geralmente conjuntos de tractor – semi-reboque, especializados para a operação de terminal. Por cada pórtico de cais em operação os terminais têm que dispor no parque de equipamentos cujo custo total ronda os 50% do custo do pórtico de cais (3,5 a 4 milhões de euros por pórtico de cais). Os prazos de amortização utilizados para os primeiros três tipos de equipamento listados rondam os 8 a 12 anos. Os pórticos de parque sobre pneus ou sobre carris são normalmente amortizados em prazos que medeiam entre os 20 e os 25 anos. O tempo de vida de um pórtico de cais nunca deverá exceder 25 anos. 2.2.8. Sistemas informáticos de controlo operacional Igualmente importante é a utilização de tecnologias de informação, particularmente para o controlo da movimentação dos contentores. O uso de tecnologias de informação (TI) generalizou-se no sector do transporte marítimo revolucionando a forma como o tráfego intermodal é gerido. De modo a controlar todas as operações, os terminais necessitam de sistemas capazes de monitorizar todos os movimentos efectuados, estando a eficiência de um terminal muito ligada à qualidade dos sistemas de controlo utilizados. Estes sistemas proporcionam bases de dados, constantemente actualizadas, onde cada contentor é associado com as coordenadas físicas da sua posição no parque. Com efeito, o sistema tem de ter a capacidade de monitorizar todos os contentores que entram e saem do terminal, transportados por estrada, caminho-de-ferro ou mar e todas as mudanças de posição que os contentores sofrem dentro do próprio parque. Estes processos acarretam uma tremenda complexidade, considerando que cada terminal pode ter milhares de contentores. Simultaneamente, as TI permitem aos utilizadores do porto obter informações em tempo real sobre a disponibilidade dos terminais portuários e permite que se integrem navios e terminais na mesma estrutura de gestão da informação. Através da utilização de mensagens electrónicas internacionalmente normalizadas possibilita-se a permuta de dados e informações com os sistemas de planeamento dos armadores, agentes de navegação, carregadores e recebedores. Como refere o Banco Mundial, a implementação de redes de informação e posicionamento cria uma grande vantagem para os terminais e para os seus utilizadores: ”ports unable or unwilling to keep pace with information technology will be left behind in the competitive ocean transport market” (World Bank, 2007). Ainda assim, tecnologias como o Sistema de Posicionamento Global (GPS), Vessel Traffic Systems (VTS) e Electronic Data Interchange (EDI) têm umcusto elevado de implementação, envolvendo investimentos na ordem de milhões de euros.
  27. 27. 14 3. CONTRATOS DE CONCESSÃO NO SECTOR PORTUÁRIO 3.1. As Parcerias Público-Privadas no sector portuário. 3.1.1. Motivações subjacentes ao aumento da participação privada O paradigma da gestão portuária mudou muito nas últimas duas décadas, fruto em grande medida dos resultados do crescente envolvimento de entidades privadas na promoção, gestão e exploração de estruturas portuárias. Os portos, tradicionalmente geridos por entidades públicas, estão a transformar-se em indústrias normais, perseguindo a crença de que “an enterprise based economy would allow for greater flexibility and efficiency in the market and a better response to consumer demands” (Notteboom e Winkelmans, 2001). Existe a ideia generalizada de que para que um porto atinja o sucesso comercial é crucial enfatizar a participação privada e atingir uma separação efectiva entre as autoridades portuárias e a influência politica e económica dos governos centrais. Também as alterações verificadas no transporte marítimo, nomeadamente a estruturação do transporte de linha em redes hub & feeder e a integração dos portos em amplas cadeias logísticas geraram competição pela captação de tráfego relativo a áreas geográficas de sobreposição de hinterlands, obrigando os portos a assumir uma atitude mais comercial e permitindo às entidades privadas ganhar relevância nas suas estruturas de gestão. Simultaneamente, a abertura à iniciativa privada surgiu como uma forma de redução dos encargos públicos associados à gestão das infra-estruturas portuárias num cenário de cada vez maior restrição dos orçamentos públicos. Contudo, a natureza dos serviços portuários, nomeadamente as características de serviço público gerador de externalidades positivas, bem como a natureza do investimento no sector portuário, caracterizado por longos períodos de amortização, elevados custos de capital e significativa exposição a riscos sistémicos impediu uma retirada total do sector público, conduzindo à criação de parcerias entre as entidades públicas e o sector privado numa partilha do esforço de investimento necessário. Este facto é bem acentuado no Livro Verde da Comissão Europeia acerca das Parcerias Público-Privadas. Nas palavras da Comissão Europeia “various factors explain the increased recourse to PPPs. In view of the budget constraints confronting Member States, it meets a need for private funding for the public sector. Another explanation is the desire to benefit more in public life from the know-how and working methods of the private sector. The development of the PPP is also part of the more general change in the role of the State in the economy, moving from a role of direct operator to one of organiser, regulator and controller” (COM (2004) 327). Apesar das vantagens referidas acerca da participação privada, alguns argumentam que o sector privado tende a negligenciar equipamentos e serviços que apesar de económica, social ou ambientalmente de interesse, sejam menos lucrativos para o sector privado. A experiência mostra que as áreas mais frequentemente privatizadas são as da movimentação de carga e do armazenamento, que podem ser bem definidas e delimitadas e que permitem uma exploração
  28. 28. 15 comercial viável. Tipicamente esta situação constitui uma privatização dos lucros e uma socialização das despesas, criando uma situação em que a importância social dos portos é negligenciada em favor de uma maximização do lucro e da contenção de custos. Outro inconveniente apresentado corresponde ao esforço adicional necessário à coordenação dos sectores público e privado quando está em causa a realização de grandes investimentos no porto ou em estruturas complementares da cadeia de transporte (exemplo dos acessos rodoviários e ferroviários a um terminal de contentores). 3.1.2. Enquadramento das PPP nos modelos de gestão portuária A tendência mundial para uma maior “privatização” do sector tornou-se óbvia, sendo contudo mais adequado referir um maior envolvimento do sector privado na actividade portuária do que uma privatização per si (Peters, 2001). De facto, deve salientar-se que a celebração de PPP não constitui uma forma de privatização, entendida como o modelo do porto privado, onde a propriedade do terreno, o planeamento, desenvolvimento e a gestão da actividade portuária são transferidos para a esfera privada. Este modelo permanece uma excepção e não é a opção preferível para a maioria dos portos. Com efeito, a maioria das participações privadas toma a forma de uma comercialização, onde o governo mantém o controlo e a posse da estrutura portuária, mas num contexto de mercado, com autonomia de gestão e contabilística. Nesta situação a maioria das actividades comerciais do porto são desenvolvidas por privados através de contratos de gestão, contratos de prestação de serviços, contratos de leasing e concessões, celebrados com a entidade pública gestora do porto. A participação privada no sector portuário pode assumir diferentes configurações, em função do “objecto privatizado”. No desenvolvimento de um novo terminal existem pois vários tipos de acordo possível. O operador privado pode optar – em concordância com a politica de desenvolvimento seguida pela autoridade portuária – por suportar todos os riscos associados ao desenvolvimento integral do terminal, como sejam a construção de cais de acostagem, dragagens, pavimentações, edifícios e equipamento de movimentação de carga ou alternativamente beneficiar de uma infra- estrutura já desenvolvida pela autoridade portuária com dinheiro público, e restringir o seu investimento apenas ao equipamento de movimentação de carga. Assim, para compreender o papel dos parceiros privados nos portos é importante distinguir entre as diferentes competências identificáveis num terminal de contentores e compreender a forma como as empresas privadas participam no desempenho dessas funções. Em Baird (2000) apresentam-se as três funções essenciais atribuíveis a um porto 5 . Estas são: - Função de promoção; - Função de prestação; - Função reguladora; Função de promoção – A função de promoção “relates to the development of port infrastructure and associated tasks” (Baird, 2000). Fundamentalmente associadas a esta função estão actividades de desenvolvimento e coordenação da estratégia geral do porto na supervisão dos principais trabalhos 5 No original tem-se: port landowner function, port utility function; port regulatory function.
  29. 29. 16 de engenharia civil (como a manutenção de canais, docas, molhes e cais de acostagem), no desenvolvimento da estratégia de marketing e na construção de acessos rodoviários e ferroviários. Função de prestação – A função de prestação “concerns services related to the physical transfer of goods and passengers between sea and land” (Baird, 2000). Nesta função são incluídas actividades de movimentação de carga, de operação de terminais de passageiros e várias actividades de apoio, como o armazenamento, consolidação de mercadorias e actividade de reboque. Função reguladora – a terceira função, a função reguladora, “generally involves substantial statutory powers being given to a port’s management” (Baird, 2000). Esta função corresponde fundamentalmente ao desempenho de actividades associadas à preservação da autoridade pública nas instalações do porto e inclui o licenciamento das actividades portuárias e dos prestadores de serviços, a garantia da aplicação de lei e regulamentos, a regulação do mercado, de forma a evitar comportamentos monopolísticos e a provisão de alguns serviços de interesse geral, tais como os serviços de gestão de tráfego e vigilância (VTS). Adicionalmente, podem também ser consideradas competências relativas à prestação de serviços de valor acrescentado. Estes serviços adicionais estão geralmente associados com as cadeias logísticas (armazenamento, embalagem, distribuição) ou outros serviços especializados (“customização”, montagem e teste de produtos) (Monteiro, 2003). A responsabilidade por cada uma das funções apresentadas pode ser tanto pública como privada. O Banco Mundial propõe quatro modelos de administração que tentam representar a maioria dos formatos existentes nos diferentes porto. Estes modelos diferem relativamente a responsabilidades como a prestação de serviços, a propriedade da infra-estrutura (incluindo o terrenos do porto) e a propriedade da superestrutura e equipamento (particularmente, os edifícios e as gruas de cais e de parque). Os modelos de administração portuária propostos são o service port, o tool port, o landlord port e o porto privado (World Bank, 2007). O modelo designado de Service Port é predominantemente um modelo público de gestão em que a autoridade portuária (Pública) é proprietária de todos os bens (fixos e móveis) e todas as funções portuárias de prestação e regulação. Neste modelo, “the port authority offers the complete range of services required for the functioning of the seaport system. The port owns, maintains, and operates every available asset (fixed and mobile), and cargo handling activities are executed by labour employed directly by the port authority”” (World Bank, 2007). Assim, a mesma entidade tem a responsabilidade pelas funções reguladora, de prestação e de promoção, verificando-se geralmente a ausência de envolvimento privado nas actividades do porto. O modelo Tool Port é caracterizado por uma divisão de responsabilidades operacionais. A autoridade portuária “owns, develops, and maintains the port infrastructure and superstructure,
  30. 30. 17 including cargo handling equipment such as quay cranes, forklift trucks” (World Bank, 2007). A operação do equipamento propriedade da autoridade portuária é geralmente executada por pessoal próprio, sendo as outras operações (a bordo dos navios ou no cais de descarga) executadas por empresas privadas de estiva contratadas e licenciadas pela autoridade portuária. Ao modelo Landlord Port corresponde uma mistura entre competências públicas e privadas. Neste modelo, a autoridade portuária mantêm a posse do porto e actua como organismo regulador, enquanto que a infra-estrutura é alugada a operadores privados. As responsabilidades da autoridade portuária incluem o desenvolvimento a longo prazo do porto e a manutenção de todas as infra- estruturas básicas, como canais de acesso, bacias de rotação e molhes. As empresas privadas, às quais é concedida a exploração (mediante arrendamento 6 ou concessão) de uma dada área do porto, são responsáveis pela exploração da área que lhe é conferida bem como dos equipamentos ai instalados. Também a mão-de-obra associada ao trabalho de estiva é da responsabilidade das empresas privadas a operar no porto (Brooks, 2004). Este modelo é o mais popular em portos de media ou grande dimensão 7 . Finalmente, na classificação do Banco Mundial surge o porto privado, 8 no qual o governo não tem qualquer influência na actividade portuária. De acordo com este modelo o território do porto é propriedade privada sendo todas as actividades de operação e regulação executadas por empresas privadas. A estrutura tradicional dos modelos Tool Port e Service Port assenta em contribuições dos governos nacionais para assegurar esses investimentos necessários em infra-estruturas e equipamentos. Existem também todos os inconvenientes associados ao maior custo do pessoal e maior ineficiência 6 No sector portuário, o arrendamento, ou mais comummente, o leasing, pode incluir investimento por parte do arrendatário, ao contrário do geralmente praticado noutros sectores de actividade como é explicado no capítulo 3.2.3. 7 A determinação do modelo de gestão mais adequado depende sobretudo do volume de carga esperado no porto. Juhel (2001) analisou esta questão, concluindo que: - O modelo Landlord é considerado o mais adequado para portos com elevados volumes de carga movimentados, por permitir uma competição natural entre diferentes prestadores de serviço dentro do mesmo porto, cada um movimentando um volume de carga suficiente para que os investimentos em equipamento e superestrutura sejam convenientemente amortizados. - O modelo Tool Port pode ser o mais ajustado a portos de pequena ou média dimensão, na medida em que pode permitir uma competição entre empresas prestadoras de serviços, numa situação em que o modelo Landlord poderia conduzir a uma situação de monopólio. - O modelo Service Port justifica-se sobretudo em dois casos: quando se pretende uma integração vertical entre a fase de produção e o transporte de uma dada indústria ou quando se pretende manter a coesão social em condições naturais e económicas que tornam a existência de um porto um factor critico de equilíbrio regional e social. 8 Não existem muitos exemplos de portos privados e os resultados dessa privatização não são de todo consensuais (ver Goss, (1998)). Por exemplo, Notteboom e Winkelmans (2001) consideram que “up to now genuine and complete port privatization schemes, resulting in an actual transfer of ownership of assets or services from the public to private sector are not overwhelming”. De facto, alguns argumentam que, para além de se conseguir uma abordagem mais virada para o mercado, não existem grandes vantagens na adopção deste modelo. A viabilidade de um porto privado é difícil de conseguir dado o longo período de payback dos investimentos portuários, sendo que a completa recuperação dos investimentos, em muitos casos, é mesmo impossível de concretizar. Assim, corre-se o risco de se seguirem estratégias de curto prazo e na utilização dos terrenos do porto para actividades diferentes da actividade portuária, sobretudo especulação imobiliária. Por outro lado, este modelo pode resultar em comportamentos monopolísticos, bem como na perda de envolvimento público no desenvolvimento de estratégias e politicas de longo prazo (World Bank, 2007). Levantam-se também questões ao nível da segurança nacional, pois a função estratégica dos portos na defesa nacional pode entrar em conflito com o facto de se tratar de propriedade privada.
  31. 31. 18 que tipicamente caracterizam o sector público. No modelo Tool Port, devido ao pequeno grau de delegação de responsabilidade das empresas privadas que operam no porto, existe uma grande dependência destas para com a entidade pública que o gere, surgindo um problema de desequilíbrio na partilha de responsabilidades operacionais. Alternativamente, a adopção de um modelo do tipo Landlord requer um maior grau de participação privado nas actividades portuárias, e em particular um maior volume de investimento privado. Isto poderá resultar em “better outcomes and (…) more likely greater responsiveness to changing market conditions” (Brooks, 2004). No modelo Landlord, a maior parte da responsabilidade operacional é alocada às empresas privadas enquanto que as funções de regulação e de promoção são mantidas em mãos públicas. Isto permite uma melhor identificação das responsabilidades mas também requer maior coordenação da estratégia comercial do porto (World Bank, 2007). Claramente, é no contexto do modelo Landlord que os esquemas de participação privada próprios das PPP mais se manifestam. Com efeito, no modelo Tool Port poderá existir algum grau de participação privada, tipicamente associada a contratos de prestação de serviços, sem a assumpção de riscos comerciais de procura significativos nem riscos associados a investimentos significativos em infra-estruturas ou equipamento. É precisamente esta partilha de riscos que define a participação privada no contexto de um contrato de leasing ou concessão e o reasoning por detrás do conceito de PPP. Funções Portuárias Responsabilidade Função Reguladora Promoção Prestação Pública · Licenciamento e autorizações · Movimentação de carga e passageiros · Sistemas de navegação · Marketing do porto · Pilotagem e reboque · Alfândega e serviços de emigração · Manutenção de acessibilidades · Relação comercial com linhas/operadores Partilhada Público/Privado · Serviços de emergência · Segurança portuária · Segurança dos terminais, manutenção e reparações · Protecção do interesse público · Aquisição de terrenos/gestão da área do porto · Marketing das operações · Determinação da politica portuária e politicas ambientais · Manutenção de canais (dragagens) · Gestão de resíduos Privada · Investimento em infra- estruturas portuárias Fonte: Brooks (2004). Referindo-se aos modelos de administração apresentados pelo Banco Mundial, Braid (2000) considera que “the problem with traditional models of port organization (e.g. service, landlord, tool, etc) is that they fail to take account of fundamental institutional changes in port ownership and organization resulting from contemporary approaches to privatization”. De facto, a extensão da participação pública e privada no sector pode assumir várias formas (por exemplo esquemas BOT, existência de terminais dedicados, joint ventures publico/privado, etc) que são difíceis de classificar segundo os modelos tradicionais. Como alternativa, Brooks (2004) sugere que se classifiquem as Quadro 4 – Matriz de governação portuária
  32. 32. 19 três funções portuárias (promotor, regulador e prestador) e as diferentes actividades segundo níveis de responsabilidade. A ideia fundamental é que as diversas funções nem sempre têm de ser executadas pela mesma entidade, existindo inúmeras formas de estruturar as actividades portuárias entre o sector público e privado (ver quadro 4). Ainda assim, os modelos propostos pelo banco mundial podem ser entendidos como uma referência capaz de auxiliar uma primeira classificação. 3.2. O contrato de concessão como veiculo de uma PPP 3.2.1. Enquadramento nacional sobre contratos de concessão 3.2.1.1. Noção de concessão O conceito de concessão prende-se com a atribuição a uma entidade privada de um direito que tipicamente se encontra reservado à administração pública. Existem diversas actividades económicas que pela sua natureza se encontram vedadas à participação privada, podendo, contudo, a titularidade e o exercício daquelas actividades ser transferido para os privados através da concessão (ver Lei de Delimitação de Sectores – lei n.º 88 – A/97) 9 . A Comissão Europeia define concessão 10 , num contexto alargado, como “acts attributable to the State whereby a public authority entrusts to a third party - by means of a contractual act or a unilateral act with the prior consent of the third party - the total or partial management of services for which that authority would normally be responsible and for which the third party assumes the risk” (COM (2000) 121/02). Assim, uma concessão é um contracto que transfere um direito do estado (por exemplo o direito de exploração de uma área portuária) para uma entidade privada, sujeita aos termos definidos no contrato e durante um período de tempo bem definido. O contracto pode incluir a reabilitação ou construção de infra-estruturas pelo concessionário. Segundo (Amaral e Torgal, 2002), “o troço comum à generalidade das concessões consiste, pois, na transferência temporária e parcial do exercício de poderes (competências) de uma pessoa colectiva pública para (em regra) um particular, que as exercerá, por sua conta e risco, com privilégios justificados pelo interesse geral”. Nos últimos anos tem-se generalizado o recurso a esta técnica como forma de promoção e gestão de obras e serviços públicos, sendo conhecidos os exemplos das concessões rodoviárias de auto-estradas ou do fornecimento e abastecimento de água. No caso particular do sector portuário, pode citar-se o Decreto-Lei n.º 324/94 onde é referido que “a participação de agentes privados na gestão comercial de cais, terminais, instalações e equipamentos portuários contribui, significativamente, para melhorar a eficiência, a qualidade dos serviços prestados e a redução dos custos, importando por isso promover a sua dinamização”. 9 De acordo com esta lei “deixaram de existir sectores de actividade sujeitos a reserva absoluta de empresa pública” (Sousa, 2003). Esta lei permite o acesso de empresas privadas a um conjunto de actividades tradicionalmente reservadas ao sector público e, de entre elas, à actividade de exploração de portos marítimos. 10 Esta definição pode incluir contratos que a nível nacional tenham designações diferentes, como contratos de leasing : ”these acts of State will henceforth be referred to as concessions, regardless of their legal name under national law”.
  33. 33. 20 As razões para o recurso a concessões prendem-se sobretudo com a tentativa, por parte do sector público, de beneficiar com a experiência acumulada pelo sector privado (e, seguidamente, a sua tradicional maior eficiência!) nas áreas em que se desenvolvem as parcerias, mas também, e sobretudo, a concessão como um meio de financiamento da administração pública. Ou seja, o recurso à técnica concessória constitui “um expediente de natureza financeira, permitindo a instalação de infra-estruturas públicas através de capitais privados, a designada privatização do financiamento” (Sousa, 2003). A concessão é pois um instrumento a que recorre a administração pública, devido a restrições a nível económico-financeiro, e que se baseia na colaboração entre os sectores público e privado, a PPP, através da qual uma entidade privada se compromete a assegurar uma necessidade colectiva, geralmente reservada ao ente público, mediante uma justa remuneração do serviço prestado. Neste sentido, importa fazer uma distinção entre os conceitos de PPP e Contrato de Concessão, uma vez que, muitas vezes, a estes termos é atribuído, erradamente, o mesmo significado. No Decreto-Lei n.º 86/2003 11 define-se uma PPP como sendo “o contrato ou união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente à satisfação de uma necessidade colectiva, em que o investimento e a responsabilidade pelo investimento e exploração incumbem, no todo ou em parte, no parceiro privado”. O contrato de concessão, por seu lado, constitui o instrumento de regulação jurídica que legitima essa colaboração, ao permitir à entidade privada a execução de uma actividade ou a exploração de um bem reservados ao sector público. Baseando-nos na definição apresentada será legitimo dizer que nem todos os contratos de concessão celebrados correspondem a uma PPP (exemplo das concessões de uso privativo de bens do domínio público), sendo o inverso também verdade, uma vez que o estabelecimento de contratos de gestão e de prestação de serviços são também referidos (artigo 4º do Decreto-Lei 86/2003) como sendo instrumentos jurídicos válidos para a construção de uma PPP, dispensando, contudo, a existência de um Contrato de Concessão. 3.2.1.2. O objecto da Concessão A concessão administrativa apresenta diversas formas, consoante o objecto a que se refere. Assim tanto pode atribuir o direito de exercer uma actividade pública como o direito de utilizar um bem público, ou mesmo ambos os direitos em simultâneo. De uma forma exemplificativa são apresentados no artigo 178, n.º2 do Código do Processo Administrativo várias concessões: de Obras Públicas, de Serviços Públicos de Exploração do Domínio Público e de Uso Privativo do Domínio Público 12 . Concessão de Obras Públicas – Neste tipo de concessão o que se delega no concessionário é a responsabilidade pela construção e exploração de uma obra pública, recebendo as receitas 11 O Decreto-Lei 86/2003, que posteriormente foi revisto pelo Decreto-Lei 141/2006, define as normas gerais aplicáveis às PPPs. Já em Junho de 2008 (durante a execução desta dissertação) entrou em vigor o novo Código dos Contratos Públicos (CCP), que define na sua Parte III o regime substantivo dos contratos públicos. Por uma questão temporal, não se focou este diploma, sendo que as generalidades apresentadas acerca da celebração das PPP´s permanecem actuais à luz do ai especificado. Para uma análise mais cuidada sobre o CCP remete-se para Tavares (2008). 12 Sousa, 2003, refere também as concessões da gestão de actividade públicas e a concessão da exploração de jogos de fortuna ou azar, de pouca relevância para âmbito deste trabalho.
  34. 34. 21 resultantes da exploração da obra construída. Envolve normalmente a transferência para o particular do exercício da actividade de conceber, projectar, construir e posteriormente explorar obras públicas. Conforme refere (Sousa, 2003), “a concessão de obras públicas é o contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega de executar e explorar uma obra pública, cobrando aos utentes as taxas que forem devidas (direito de exploração da obra) acompanhado ou não por outras formas de remuneração do concessionário (auxílios financeiros prestados pelo concedente ou por terceiros)”. Tipicamente as concessões de obras públicas estão associadas a esquemas BOT (Build – Operate - Transfer), assentes em estruturas de Project Finance, em que o concessionário executa a obra, efectua a sua gestão durante um certo prazo e devolve depois a obra à administração pública. Concessão de Serviços Públicos – A concessão de serviços públicos tem por objecto “a transferência para um particular de uma actividade pública legalmente reservada à Administração, e que o concessionário desempenha por sua conta e risco, mas no interesse geral” (Amaral e Torgal, 2002) 13 . Contrariamente à concessão de obra pública, neste regime de concessão as condições gerais para a prestação do serviço público já existem, ficando o concessionário como garante do fornecimento desse serviço, mediante o pagamento de taxas a cobrar directamente aos utentes ou beneficiando de ajudas financeiras prestadas pelo concedente. Contudo, saliente-se que, como refere (Sousa, 2003), “para que haja concessão, não é suficiente que o contrato respeite a uma actividade de serviço público. É preciso que ao co-contratante seja confiada uma responsabilidade pelo serviço”. Assim, geralmente a concessão de serviços públicos envolve a necessidade de o privado investir na aquisição dos meios necessários à prestação do serviço concessionado. Quando isto não acontece, é necessário que o concessionário detenha capitais próprios como prémio da concessão ou como preço da aquisição dos meios próprios à sua disposição, para que de facto se possa concretizar a exploração por conta e risco da concessionária. Concessão de Exploração do Domínio Público – Neste modelo de contrato de concessão o concessionário assume a responsabilidade pela gestão de um bem do domínio público 14 . Geralmente este tipo de concessão surge associada a um contrato de concessão de obra pública ou a um contrato de concessão de serviço público. Concessão do Uso Privativo do Domínio Público – O objecto desta concessão é a atribuição de um direito para uso privativo de bens do domínio público, limitando ou excluindo a sua utilização por terceiros. Como contrapartida do uso exclusivo de um bem do domínio público, o particular deverá proceder ao pagamento da respectiva taxa de utilização. Refira-se que a classificação apresentada é meramente exemplificativa, existindo variadíssimos exemplos de contratos de concessão que não se inscrevem em nenhum destes tipos apresentados (por exemplo, a concessão de licenças de jogo ou a de terrenos nos cemitérios). Existem também 13 Sobre o conceito de serviço público no sector portuário, ver anexo A3.2. 14 Sobre bens do domínio público remete-se para o artigo 84.º n.º1 da Constituição da Republica Portuguesa.
  35. 35. 22 numerosos contratos de concessão que se caracterizam pela conjugação das formas apresentadas anteriormente, sendo esta, de facto, a situação mais frequente. No quadro 5 apresentam-se alguns exemplos de contratos “mistos” (Sousa, 2003): Quadro 5: Exemplos de concessões “mistas” Tipo de Concessão Exemplo Concessão de exploração do domínio público e de obra pública A concessão de exploração e gestão de uma auto-estrada. Concessão de exploração do domínio público e de serviço público A concessão da exploração e gestão da rede de transporte de energia eléctrica pela concessionária de serviço público de transporte de energia eléctrica 3.2.1.3. Prazo da Concessão O contrato de concessão tem uma duração limitada, definida em função do tempo necessário para a amortização, em normais condições de rentabilidade de exploração, do capital investido pelo concessionário para o fornecimento do serviço. Conforme referem Amaral e Torgal (2002), a duração do contrato de concessão não deve ter “nem tempo a menos (lesando o interesse privado), nem tempo a mais (beneficiando-se também sem qualquer razão material, o interesse privado em detrimento do interesse público”. Obviamente que na óptica do concessionário o prazo de duração do contrato de concessão deveria variar em função das receitas provenientes da sua exploração, ou seja, do nível de procura e da rendibilidade mínima do serviço. Esta abordagem resultaria, no entanto, numa transferência total do risco de procura para o concedente, deixando a responsabilidade do serviço de estar confiada ao concessionário, transformando-se um contrato de concessão num contrato de gestão. Num contrato de concessão, o parceiro privado deve sempre assumir, pelo menos em parte, o risco de procura associado ao objecto da concessão. A duração inicial de um contrato de concessão pode ser prolongada, prorrogação do prazo de vigência do contrato de concessão, caso o interesse público o exija. A justificação desta prorrogação deve assentar sempre em fundamentos de interesse público e deve destinar-se apenas a permitir ao concessionário “remunerar e reintegrar adequadamente o capital investido” (Amaral e Torgal, 2002). Segundo (Gonçalves, 1999), “por força das regras de publicidade e de concorrência do procedimento de adjudicação da concessão, a prorrogação só deve aceitar-se quando esteja prevista nas normas que regulam aquele procedimento” referindo adicionalmente que mesmo essa previsão contratual será insuficiente quando a prorrogação “adicionada à duração do prazo inicial, tenha como resultado a ultrapassagem dos limites máximos admitidos para a duração da concessão” (Gonçalves, 1999). A análise desta questão, nomeadamente das situações em que existe legitimidade para prorrogar um contrato de concessão mediante a declaração de interesse público será um dos pontos nucleares a ser tratado nesta dissertação, relativamente ao caso particular do TCA. Saliente-se que muito diferente de prorrogação do contrato é a sua renovação (Gonçalves, 1999), que contempla a alteração de condições (cláusulas) do contrato inicialmente celebrado. A renovação do contrato
  36. 36. 23 ocorre nos casos em que ”se encontra expressamente prevista na lei ou no contrato, podendo operar-se de modo automático ou por estipulação das partes, fundada na necessidade de manutenção da relação contratual existente”. A prorrogação do contrato de concessão, por seu lado, “apenas ocorre em situações excepcionais, quando as circunstâncias verificadas durante a execução do contrato determinam a necessidade de revisão dos respectivos termos, em conformidade com os fins de interesse público prosseguidos ou tendo em vista a manutenção da reciprocidade de interesses subjacente à sua celebração” (Torgal, 2007). Assim, na perspectiva deste autor, a prorrogação do contrato está necessariamente associada à necessidade de adaptar o contrato a novas circunstâncias para salvaguarda do interesse público. Esta possibilidade é, contudo, limitada (porque se trata de uma entidade pública) pelo respeito dos princípios da imparcialidade, proporcionalidade e prossecução do interesse público, devendo o concedente nortear qualquer alteração ao contrato (nomeadamente, a sua prorrogação) por estes valores. Desta forma, e relativamente à condição de proporcionalidade, a modificação dos contratos administrativos, categoria em que se insere a alteração (prorrogação) do prazo da concessão, implica a observância de uma condição correspondente à preservação do equilíbrio económico- financeiro do contrato 15 . Trata-se de um princípio que pretende preservar a equação financeira acordada no início do contrato sempre que, da alteração do clausulado de contratos de concessão surjam prejuízos de outro modo inexistentes ou se sacrifique o lucro legitimamente esperado 16 . Segundo (Amaral e Torgal, 2002), “à data da celebração do contrato, as obrigações das partes foram acordadas tendo por base um determinado equilíbrio financeiro entre si, sendo esse equilíbrio, em princípio, que se deve manter durante a vigência do contrato”. Para além do aumento da duração do prazo da concessão (prorrogação do prazo) existem outras formas de repor o equilíbrio económico- financeiro de uma concessão, nomeadamente a atribuição de indemnizações directamente pelo concedente, o aumento extraordinário das taxas a cobrar aos utentes, quando aplicável ou a combinação de quaisquer destas três possibilidades. 3.2.1.4. Extinção do Contrato de Concessão A concessão extingue-se, normalmente, no fim do prazo. Contudo, existem situações que podem resultar na extinção do contrato antes do prazo previsto, isto é, a rescisão do contrato. Segundo Sousa, (2003), “a rescisão traduz a extinção do contrato de concessão antes do termo do mesmo, por manifestação da vontade de um dos contraentes ou por acordo das partes”. Existem três situações que podem conduzir a concedente a proceder à rescisão do contrato, a saber: inexecução das obrigações assumidas pelo concessionário, razões de interesse público ou em virtude de resgate. 15 Numa concessão, pode a concedente modificar unilateralmente os contratos de concessão em função do interesse público, desde que respeite o equilíbrio económico-financeiro do contrato (conforme alínea a) art. 180 do Código do Processo Administrativo). 16 Como refere (Otero, 1996), citado em (Sousa, 2003), “é importante que se tenha presente que a reposição do equilíbrio económico-financeiro do contrato não pode constituir uma garantia contra o risco normal do negócio, que deve ser assumido pela concessionária, mas sim garantir que o nível de risco assumido no inicio do contrato é o mesmo durante toda a sua vigência”.
  37. 37. 24 Conforme refere Gonçalves (1999), a rescisão do contrato de concessão pode ter origem “num comportamento ilícito do concessionário, que, culposamente, viola as obrigações contratuais” ou alternativamente na “alteração de uma situação relativa ao concessionário para a qual está prevista a mesma consequência”, como a falência da sociedade concessionária, por exemplo. Não existindo qualquer comportamento ilícito ou incumprimento contratual por parte do concessionário pode ainda assim a concedente proceder à extinção prematura do contrato de concessão através do resgate 17 . O resgate não se reveste assim de qualquer carácter sancionatório da actividade do concessionário e encontra a sua fundamentação em “razões de interesse público ligadas a necessidade reais de reorganização do serviço público concedido” (Gonçalves, 1999). O resgate exige o sacrifício de um direito do concessionário (o direito à gestão do serviço público concessionado) sem que este, para isso, tenha contribuído, devido a alguma forma de incumprimento contratual. Nesse sentido, o resgate implica que o concedente indemnize o concessionário pelos prejuízos que lhe causa a cessação prematura da sua actividade. Segundo (Gonçalves, 1999), essa indemnização deverá ter duas componentes:”por um lado, a indemnização de amortização (indemnização pelo valor não amortizado das instalações afectadas à concessão) (…) e por outro lado, a indemnização industrial, isto é, a indemnização pelos benefícios deixados de receber durante as anuidades que restavam até completar o prazo da concessão”. 3.2.2. Enquadramento europeu sobre contratos de concessão A Comissão Europeia, no Livro Verde sobre PPP em Direito Comunitário (COM (2004) 327), define a noção de concessão com base nos contratos de empreitada de obras públicas e de prestação de serviços público. Assim, apresenta-se a seguinte definição: “Under Community secondary legislation, any contract for pecuniary interest concluded in writing between a contracting body and an operator, which have as their object the execution of works, the execution of a work or provision of a service, is designated as a “public works or public services contract”. The concept of “concession” is defined as a contract of the same type as a public contract except for the fact that the consideration for the works to be carried out or the services to be provided consists either solely in the right to exploit the construction or service, or in this right together with payment”. Reportando à Comunicação Interpretativa da Comissão sobre as Concessões em Direito Comunitário (2000/C 121/02) a comissão adoptou por fazer uma distinção entre Concessão de Obras Públicas e Concessão de Serviços. A concessão de obras é definida como “a atribuição do direito de exploração da obra como contrapartida da construção da mesma” (COM 2000/C 121/02), podendo este direito de exploração ser acompanhado por um pagamento. Relativamente à concessão de serviços, a directiva relativa aos contratos públicos de serviços não apresenta nenhuma definição aplicável ao conceito lato de concessão, sendo esta referência feita apenas na Comunicação Interpretativa mencionada: “Efectivamente, tal como para as concessões de obras, o critério de exploração constitui uma característica essencial para determinar se se está em presença de uma concessão de serviços. Segundo este critério, uma concessão existe quando o operador suporta os riscos ligados ao serviço 17 O resgate apenas pode ocorrer após determinado prazo de vigência do contrato, prazo de garantia, que consta normalmente de cláusula do contrato de concessão.

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