Curso 4164-aula-00

Aula 00
Direito Administrativo p/ AFRFB - 2014
Professor: Cyonil Borges
- ATENÇÃO: NÃO REPASSAR! NÃO REPASSAR!

Curso Teórico e de Questões Comentadas para a Receita Federal
Profº. Cyonil Borges aula 00
Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 1
AULA DEMONSTRATIVA
SUMÁRIO PÁGINA
1. Apresentação 2
2. Cronograma 3 e 4
3. Metodologia 4 a 6
4. Teoria 8 a 54
5. Questões em Sequência 55 a 61
6. Questões Comentadas 62 a 84
7. Resumo esquemático 85 a 89
Observação: apesar de ser um curso teórico, teremos muitos exercícios
de fixação (e todos comentados), tanto ao longo da aula, como no
fechamento. E, sempre que possível, teremos resumos esquemáticos,
para facilitar a vida do concursando nesta reta final.
Observação: não tivemos, infelizmente, a autorização para o concurso
de Analista Tributário. No entanto, o presente curso destina-se,
igualmente, àqueles que, futuramente, vão concorrer às vagas de
Analista. Se houver alguma alteração no Edital de Analista, será
considerada na reformulação do nosso curso.

APRESENTAÇÃO
Fala Galerinha!
Antes de tudo, leia todo o texto antes das questões propriamente
ditas, para, depois, não dizer que foi enganado(a), rsrs...
É hora de estudarmos para a Receita Federal. Sem dúvida um excepcional
concurso, uma excelente oportunidade de ingressar no Estado e
desempenhar uma das funções mais importantes da Administração
Pública: a de fiscalização.
O número de vagas para Auditor não é assim tão considerável.
É agora é pra valer. Edital na Praça, e sem grandes alterações na parte de
Direito Administrativo. Esse curso é plenamente válido para o
concurso de Analista Tributário, pois, não há tantas mudanças em
relação ao cargo de Auditor Fiscal.
O nível dos candidatos , por isso é condição
sine qua non para o sucesso uma ótima preparação por meio de cursos
direcionados. Enfim, é ideal definir a estratégia, e que seja cirúrgica.
E, se você procura estratégia, não perca tempo, vem para o curso
estratégia. Aqui no sítio do curso on-line estratégia você vai encontrar
os melhores Professores, os melhores materiais. E mais: tudo isso com
Edital atualizadíssimo, e é só confirmar o nosso cronograma, um pouco
mais à frente.
Digo que, nas poucas horas vagas, sou Professor de Direito
Administrativo, de Direito Constitucional e Administração Pública em
cursos preparatórios. Prestei e reprovei em alguns concursos públicos (a
vida de concursando é assim, nem sempre se ganha!). Prestei e reprovei:
prefeitura de Araruama, Belfort Roxo, TCM-RJ e outros mais, rsrs. Prestei
e aprovei em outros, como, por exemplo, TCU 2001 e 2002, CGU 2002 e
2004, Polícia Federal, MPU, ISS-SP/2007 e ICMS-RJ/2011, o que, no
mundo dos concursos, atribui-me a qualidade de concursando de
Ah! Sou autor dos livros Resposta Certa (editora Saraiva), Licitações e
Contratos e Questões Discursivas de Direito Administrativo
(licitações, controle externo, finanças, controle da Administração e outros
temas), porém, este último livro não é útil para o atual concurso, afinal, a
cabeceira (dá um sono danado, rs.), seja bem vindo!
Com relação à banca organizadora, reafirmo termos a presença da ilustre
ESAF, uma das melhores organizadoras de concursos públicos do país,
afinal, costuma prezar pela qualidade dos certames. E, nos últimos
rsandos. As provas estão bastante
criativas.

PROGRAMA E CRONOGRAMA
O quadro abaixo sintetiza como será distribuído nosso curso, segundo o
Edital da Receita, válido, como sobredito, para o cargo de Analista
Tributário. O nível das provas é muito parecido na parte de Direito
Administrativo:
Aula 00 - 13/03/2014 - Estado, governo e administração pública:
conceitos, elementos, poderes e organização; natureza, fins e
princípios. Direito Administrativo: origem, conceito, fontes.
Sistemas Administrativos. ITENS 1, 2 e 16 DO EDITAL.
Aula 01 - 15/03/2014 - Regime Jurídico Administrativo: princípios
básicos da Administração Pública. ITEM 2 DO EDITAL.
Aula 02 - 20/03/2014 - Ato administrativo: conceito, validade,
eficácia, elementos; atributos; ITEM 7 DO EDITAL.
Aula 03 - 20/03/2014 - Ato administrativo: extinção, desfazimento
e sanatória; classificação, espécies e exteriorização; vinculação e
discricionariedade. ITEM 7 DO EDITAL.
Aula 04 - 22/03/2014 - Poderes administrativos. ITEM 9 DO
EDITAL.
Aula 05 - 25/03/2014 - Serviços públicos. Concessões, permissões
e autorizações. ITEM 11 DO EDITAL.
Aula 06 - 30/03/2014 - Responsabilidade civil do Estado. ITEM 14
DO EDITAL.
Aula 07 - 30/03/2014 - Processo Administrativo Federal e Lei de
Acesso à Informação. ITENS 8 e 18 DO EDITAL.
Aula 08 - 02/04/2014 - Parcerias Público-Privadas e Consórcios
Públicos. ITENS 3 e 11 DO EDITAL.
Aula 09 - 05/04/2014 - Licitações públicas e contratos
administrativos. Contratação de micro empresas e empresas de
pequeno porte. Margem de preferência nas contratações públicas.
ITEM 10 DO EDITAL.
Aula 10 - 10/04/2014 - Sistema de Registro de Preços. Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores. Pregão presencial e
eletrônico e demais modalidades de licitação. Instrução Normativa
SLTI/MP nº 02, de 2008. Contratos de repasse. Convênios. Termos
de cooperação. Acordos, em sentido amplo, celebrados pela
administração pública federal com órgãos ou entidades públicas ou
privadas. Portaria Interministerial CGU/MF/MP n. 507/2011.
Instrução Normativa SLTI 5 de 7 de novembro de 2013. Diretrizes
da Comissão Gestora do SICONV. ITEM 10 DO EDITAL.
Aula 11 - 10/04/2014 - Administração Pública direta e indireta e
Terceiro Setor. ITENS 3 e 4 DO EDITAL.

Aula 12 - 12/04/2014 - Agentes públicos (Agentes públicos.
Servidores públicos em sentido amplo e em sentido restrito.
Servidores públicos temporários. Servidores públicos federais
estatutários. Empregados públicos. Disciplina constitucional dos
agentes públicos). ITEM 5 DO EDITAL.
Aula 13 - 15/04/2014 - Legislação federal aplicável aos agentes
públicos. ITEM 5 DO EDITAL.
Aula 14 - 15/04/2014 Controle da Administração Pública. ITEM
15 DO EDITAL.
Aula 15 - 20/04/2014 - Lei 8.429, de 1992 (Lei de Improbidade
Administrativa). ITEM 6 DO EDITAL.
Aula 16 - 20/04/2014 - Bens públicos. Regime jurídico.
Classificações. Uso de bens públicos por particulares. Uso privativo
dos bens públicos. ITEM 12 DO EDITAL.
Aula 17 - 25/04/2014 - Intervenção do Estado na propriedade
privada. ITEM 13 DO EDITAL.
Aula 18 - 25/04/2014 - Ética na Administração (todas as normas do
Edital) e Política de Segurança da Informação na RFB. ITENS 17 e
18 DO EDITAL.
METODOLOGIA
Passando à metodologia a ser adotada no presente curso, informo que ela
está baseada, essencialmente, em três pilares:
I) Objetividade: procuro tratar dos assuntos de forma direta, sem
destacado em cada questão, sem, obviamente, perder de vista os pontos
cruciais (mais cobrados em concurso) de tão rica disciplina que é o Direito
Administrativo;
II) Concisão: este curso visa ser claro e preciso, sem incorrer na
prolixidade tão comum dos estudos acadêmicos, a qual, apesar de ser
importante nas discussões doutrinárias, muitas vezes acaba por afastar o
aluno do foco pretendido, qual seja: a indicação da posição correta que
está sendo adotada pela examinadora ESAF; e
III) Abordagem da matéria sem perda de conteúdo: ressalto que a
objetividade e a concisão almejadas não foram pensadas com sacrifico do
conteúdo necessário.

ORIENTAÇÕES FINAIS1
A seguir, gostaria de tecer breves considerações a respeito da experiência
como professor de cursos preparatórios, somada à própria trajetória como
concursando.
Não há um método único para a aprovação em concurso. Não existe uma
Também não há como pré-determinar de forma generalizada um número
de horas mínimo ou máximo por dia que o aluno deve se dedicar aos
que está certo ou errado estudar somente uma matéria (ou mais de uma)
numa semana. Em síntese, o segredo é: crie a sua própria estratégia.
Claro que, a partir de experiência própria, como estudante e, sobretudo,
como colaborador na preparação de alunos para concursos,
principalmente os realizados pela Esaf, Cespe e FCC, cheguei a algumas
conclusões:
1. Planejamento: é preciso que se estabeleça um ciclo de estudos. No
ciclo, independentemente do número de horas de estudo que for definido
para cada dia da semana, o importante é estudar TODOS os dias, ainda
Pode ser uma matéria de cada vez, mais de uma, ou todas numa semana.
Mas é preciso, fundamentalmente, uma rotina, um método, algo
padronizado. Costumo dizer aos candidatos que, independentemente do
concurso, são sempre três os requisitos para a aprovação
PLANEJAMENTO (a tal da rotina), DISCIPLINA (cumprir o planejado) e
DISPOSIÇÃO (cumprir o planejado, com todo afinco possível);
2. Seu projeto pode durar seis meses, um ano, ou mais anos. De
todo modo, o caminho será mais curto se você não perder o foco no
concurso desejado. Costumo afirmar aos colegas que não esmoreçam,
continuem entusiasmados, avançando sobre a matéria, pois como já diz
ibra é um
ão quer ser um esqueleto se
arrastando sobre a disciplina então vibre com cada tópico novo que você
aprende de cada matéria que irá cair na sua prova;
3. Não escolha cursinhos preparatórios por grife. Informe-se sobre
as qualidades dos professores, analisando se atendem às suas
necessidades. Verifique com ex-alunos do curso que pretende fazer se as
aulas estão em sintonia fina com o que há de mais recente na
jurisprudência dos Tribunais Superiores;
4. Tenha fé, o candidato a concurso público deve ter fé, deve crer que no
não medirá esforços para estudar todos os itens do edital e,
1
As dicas são sintéticas, fruto de minha experiência colhida no magistério, especialmente em minhas turmas
de Tribunal de Contas da União, que tive o prazer de orientar nos ciclos de estudo no ano 2003 em Brasília.
Para um maior aprofundamento, recomendo a excelente e criativa obra do autor Alexandre Meirelles.
Simplesmente adorável.

principalmente, deve crer que é capaz de ocupar aquele tão sonhado
cargo público.
Outra coisa, jamais acre
estudar porque é muito inteligente. Não caia nessa. Passar em concurso
exige: DISCIPLINA e DEDICAÇÃO. Não há glória sem sofrimento, mesmo
Assim, tenho a certeza de que imbuído desse ânimo de confiança ficará
mais fácil para assimilarmos os conceitos constantes dos tópicos sobre
Direito Administrativo que serão apresentados ao longo de tantas aulas.
Bom, p -
Abraço a todos,
Cyonil Borges.

Sumário
1. Noções Introdutórias.................................................................................................................. 8
1.1. Estado: conceito, elementos e classificações ................................................................8
2. Origens históricas do Direito Administrativo; conceito; objeto; e fontes do Direito
Administrativo.............................................................................................................................. 14
2.1. Considerações gerais....................................................................................................14
2.2. Direito: ramos e sub-ramos..........................................................................................18
2.3. Origem do Direito Administrativo................................................................................19
2.4. Codificação...................................................................................................................26
2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo...............................................................27
2.6. Fontes ou formas de expressão.....................................................................................43
I) Leis ................................................................................................................................ 44
II) Jurisprudência.............................................................................................................. 48
III) Doutrina.................................................................................................................51
IV) Costumes..................................................................................................................... 51
V) Princípios ..................................................................................................................... 53
2.7. Especificidades Metodológicas do Direito Administrativo.........................................53

1. Noções Introdutórias
O estudo do Direito Administrativo requer a compreensão de institutos
dos mais diversos ramos do Direito, como, não poderia deixar de ser, do
Direito Constitucional. Por isso, antes de passarmos ao detalhamento dos
pormenores de tão rica disciplina, que é o Direito Administrativo,
avançaremos pela Teoria Geral do Estado.
1.1. Estado: conceito, elementos e classificações
O conceito de Estado não é fixo no tempo ou no espaço. A própria
sentido que ora se utiliza, com mais ênf
Maquiavel (séc. XVI). Apesar disso, alguns elementos ditos constitutivos
costumam ser constantes: o humano, o geográfico, e o político-
administrativo. Com outras palavras, e respeitadas as posições
doutrinárias divergentes, a figura do Estado só se faz presente a partir
da constituição, nessa ordem, por um povo, por um território, e por um
governo soberano.
Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:
POVO é elemento humano, a base DEMOGRÁFICA. Contudo, há uma
pequena ressalva. Na realidade, o povo traduz a ideia de cidadão. Com
efeito, os cidadãos compõem o povo, ao passo que população é conceito
mais abrangente, envolvendo, ainda, todos aqueles que, mesmo não
sendo cidadãos, estejam em certo território. Exemplo: estrangeiros não
naturalizados fazem parte da população brasileira, caso aqui vivam, mas
não do povo.
TERRITÓRIO são os limites do Estado, sua base GEOGRÁFICA.
GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsável
pela organização do Estado, afinal não há Estado real sem soberania!
Ao lado desses, há autores que acrescentam o elemento finalidade
como informador do conceito de Estado, verdadeiro elemento teleológico
(finalístico)2
. E essa opinião se sustenta no fato de que não se pode
pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro, ou seja, de um
fim que o mova, o qual vem a ser a sua finalidade (os interesses
públicos). Muitos autores fazem questão de destacar que os elementos
acima são INDISSOCIÁVEIS, ou seja, precisam para que
se chegue à noção conceitual que se tem, atualmente, de Estado.
Além disso, registre-se que a uniformidade linguística não é elemento
de formação dos Estados, apesar de excelente para que se dê identidade
a um povo e facilite a formação de um grande Estado.
2
Nesse contexto, José Afonso da Silva.

Nosso país, por exemplo, é de grande extensão territorial, sendo a
integração bastante facilitada por conta da presença de um único idioma,
o português. De outro lado, há países em que se fala mais de um idioma
e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso,
apenas para ilustrar, a Bélgica, Suíça e Canadá. Não precisa dizer que há
países da África com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de ser
considerados Estados.
Nesse instante, alguns dos leitores pensam, provavelmente: entendi! O
Estado é formado pelos elementos POVO, TERRITÓRIO E GOVERNO
SOBERANO. Mas por que aqui no Brasil existe União, Estados,
Distrito Federal e Municípios? Qual o sentido jurídico de tais figuras? E
os Territórios, como se situam?
Antes de responder a tais quesitos, o amigo leitor deve ter em mente que
diversas são as formas de Estado, a depender da época, do território, e
de razões históricas.
Entre as formas de organização do poder político, destacam-se: a
Confederação, o Estado Unitário, e o Estado Federal. Na
Confederação, há a reunião de Estados Soberanos. No Estado Unitário
(puro e impuro) existe um único centro de poder, responsável por
todas as atribuições políticas, como: a França. Já no Estado Federal, há
diferentes polos de poder político, os quais atuam de forma
autônoma entre si, como: o Brasil.
Retornemos aos quesitos. (Qual o sentido jurídico das figuras: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios?).
Vamos à resposta.
A União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios
são as pessoas integrantes da Federação, ou seja, são entes
políticos/federados componentes da Federação Brasileira. São pessoas
jurídicas de direito público INTERNO. Dica de memorização - A
Federação é a FORMA DE ESTADO e é adotada aqui no Brasil.
E os Territórios?
Os territórios, caso voltassem a existir, deteriam competência
exclusivamente administrativa, e, bem por isso, não são considerados
entes federados pela CF/1988. Os territórios são definidos
doutrinariamente como autarquias da União (seriam autarquias
territoriais. A capacidade de autogoverno é inexistente, porque o
Presidente da República é responsável pela nomeação do Governador do
Território, depois de arguição (sabatina) a ser promovida pelo Senado
Federal. Sobre o tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988
(competência exclusiva do Presidente da República):
nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os
Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o

presidente e os diretores do banco central e outros servidores,
quando determinado em lei.
Voltando à conformação jurídica de nossa Federação, há quem sustente
que o Brasil seria, nesse aspecto, espelho do sistema norte-americano.
Essa afirmação é só metade verdadeira. Não é bem um espelho, pois a
Federação Brasileira foi formada por desagregação (movimento
centrífugo, segregador), diferentemente do sistema norte-americano
(centrípeto ou agregador).
Noutras palavras, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em
Confederação (desde 1776), os quais abriram mão de suas
soberanias para aglutinarem-se em torno da Federação (isso em
1787). Note: movimento da periferia para o centro - agregação. Já no
Brasil, tínhamos um Estado Unitário, e por desagregação (efeito
segregador) foi criada a Federação (CF/1891), atribuindo-se aos
Estados-membros mera autonomia, sendo a República Federativa a
guardiã do atributo da soberania. Então, para o fim de provas, sobretudo
discursivas, perceba que há diferenças de formação das federações
brasileira e americana, ok? Prossigamos.
O Federalismo está ligado, como visto, à distribuição interna de poder por
diferentes centros políticos. Todos os entes federativos são autônomos,
ou seja, podem criar suas próprias normas (legislar), mas não são
soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania é atributo
da República Federativa do Estado Democrático de Direito Brasil,
atributo que significa, em breves palavras, o reconhecimento que o
Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados Soberanos. Para
consolidar o entendimento, vejamos o art. 18 da Constituição Federal:
A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição.
Do dispositivo, depura-se que todos aqueles que integram a Federação
são entes políticos ou federados, com capacidade de tríplice
autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). Para Carvalho
Filho, autonomia, no sentido técnico-político, significa ter a entidade
integrante da federação capacidade de auto-organização, autogoverno
e autoadministração. No primeiro caso, a entidade pode criar seu
diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e
eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus próprios
serviços.
Esses traços diferenciam as pessoas políticas das entidades da
Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de
economia mista e empresas públicas), pois essas são pessoas jurídicas
exclusivamente administrativas.

Para ilustrar: a autarquia Federal Banco Central não edita leis
(autolegislação); a empresa pública Federal Caixa Econômica não
elege governador, prefeito, ou presidente (autogoverno).
Pois bem. Analisando a formação da expressão, autônomo deriva de
AUTOS (próprio), mais NOMOS (regras - donde deriva, também, o termo
entes federativos são autônomos
significa dizer que podem estabelecer as próprias regras, ou seja,
legislam, produzindo normas próprias.
Já vimos que o Estado Brasileiro é República Federativa e Estado
Democrático de Direito. Dois novos conceitos para agruparmos ao rol
já existente: o que é República? O que é ser de Direito e Democrático?
Na visão de José Afonso da Silva, a República (a coisa do povo para o
povo) é forma de governo, ao lado da Monarquia, mas desta distinta,
referindo-se à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e
como se dá a relação entre governantes e governados. Responde à
questão de quem deve exercer o poder e como este se exerce.
Ganha destaque o fato de que, no Regime Republicano, o exercício de
tal poder não é vitalício. No caso brasileiro, por exemplo, os cargos
políticos de chefia do Poder Executivo, além de eletivos, não são
exercidos nem ocupados em caráter permanente, por serem os
mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios.
Em síntese, podem ser apresentadas as seguintes características da
forma de governo - República:
Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos
(Presidente, Governadores, e Prefeitos) e das Casas
Legislativas;
Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da
vitaliciedade monárquica);
Prestação de contas pelos gestores públicos.
Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito
internacional, apenas a República Federativa do Brasil tem
competência para a formalização de tratados, dela não dispondo a
União, os Estados-membros ou os Municípios. Nesse particular, o
Presidente da República não subscreve os tratados como Chefe de
Governo, mas como Chefe de Estado. Sobre o tema, vejamos
precedente do STF3
:
No direito internacional apenas a República Federativa do Brasil tem
competência para firmar tratados (art. 52, § 2º, da CR), dela não
dispondo a União, os Estados-membros ou os Municípios. O
presidente da República não subscreve tratados como chefe de
Governo, mas como chefe de Estado, o que descaracteriza a
3
RE 226.096

existência de uma isenção heterônoma, vedada pelo art. 151, III,
da Constituição.
O que é Estado de Direito?
Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz o art. 1º
da Constituição Federal de 1988:
A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos: (...).
, destacado no dispositivo, pode ser assim
traduzido: O Estado cria as leis (em sentido amplo a norma) para
que a todos sejam impostas, inclusive a si mesmo. O Estado não se
afasta de cumprir a norma que cria, dado que, como diria um educador
famoso: educar é dar exemplo4
.
De que valeria o Estado criar a norma para vê-la cumprida por todos, se
não fosse o Estado o primeiro cumpridor?
A ideia de Estado de Direito baseia-se
do próprio Estado. A Lei diz respeito à vontade geral, a qual, obviamente,
significa a vontade do povo, a contenção do Estado pelo povo, e não
o inverso (parágrafo único do art. 1º da CF/1988 - todo poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente ).
Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente
ao Estado Absolutista, cujo poder de base divina e contratualista por
vezes centrava-se na figura do soberano (rei, príncipe). No Estado de
Direito a contenção do poder é feita pela lei. Aplica-se a fórmula
ocidentalizada do (o Estado é que cria as regras, mas a estas
deve se sujeitar).
presunção aplicável a todo e qualquer ato que provenha do Estado: a
presunção de legitimidade dos atos estatais.
De fato, se o Estado é de Direito e, assim, pressupõe-se que cumpra a
lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado é produzido,
presumidamente, de acordo com a ordem jurídica, portanto é legítimo.
Nesse instante alguns dos amigos leitores devem estar pensando: então
todos os atos do Estado, não só os administrativos, possuem a
característica da presunção de legitimidade? Resposta: SIM! Mas,
então, por serem presumidos legítimos, tornam-se inquestionáveis?
Resposta: NÃO!
A presunção de legitimidade é uma presunção relativa (ou juris tantum,
para aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a
4
Frase atribuída a Paulo Freire, importante educador brasileiro, que influenciou gerações de pedagogos.

necessidade de produção de provas invertida em desfavor dos
administrados (particulares).
Isso ocorre porque o Estado, ao fim, é composto por seres humanos, os
quais, sabe-se, são falíveis. Por exemplo, o servidor da Receita Federal é
o Estado quando atua, assim como boa parte dos amigos leitores também
o serão, logo depois das respectivas aprovações nos concursos que
prestem e do consequente ato de posse. Como qualquer ser humano, o
servidor do Fisco poderá falhar. É preciso, então, que se dê oportunidade
aos prejudicados por essas potenciais falhas de questionar o ato gerador.
A presunção de legitimidade dos atos da Administração é, portanto,
relativa, para que não impeça o eventual questionamento. Fosse
absoluta, o que não é o caso, não seria possível o eventual recurso ou
ação contra a decisão administrativa tomada.
E você, agora, se pergunta: em que o conceito de Estado de Direito
importa para o Direito Administrativo? A resposta é: em tudo! Isso
porque o Direito Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Como
sinaliza Dirley Cunha, é o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter,
que regula as relações entre a Administração Pública e os administrados,
assegurando a correta e legítima gestão do interesse público e garantindo
os direitos dos administrados.
Por fim, o que vem a ser Estado Democrático? A Constituição, ao
mencionar Estado Democrático de Direito, deixa evidente que não se
trata de reunião meramente formal de elementos, e que os termos
Democrático e Direito, portanto, têm alcances diferenciados, sendo a
democracia mais abrangente do que o direito.
Por exemplo: o Estado da Venezuela é de Direito? Pode se ter em
conta que sim. O problema é saber como são feitas tais leis: será
que com a real participação dos cidadãos ou meramente
semântica ou formal?
Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em
inserir expressamente o termo Democrático. Foi para afastar, de vez,
a ideia de que a Constituição é meramente garantia (negativa ou
liberdade, como é o caso da Norte-americana), assumindo o
compromisso formal de evolução para a ideia de Constituição Dirigente
(leia-se: preocupada com os direitos sociais de 2ª geração e não
tão-somente os de 1ª geração civis e políticos).

2. Origens históricas do Direito Administrativo; conceito;
objeto; e fontes do Direito Administrativo.
2.1. Considerações gerais
No tópico anterior, vimos que o Estado Brasileiro adota como FOrma de
GOverno a REPÚBLICA e Forma de Estado a FEderação.
Vamos agora, distinguir as três principais funções do Estado: legislar,
administrar, e julgar, as quais, inclusive, dão origem aos
constituídos, tal qual escrito na Constituição (art. 2º):
São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário .
Diversos pensadores, modernos e clássicos, ocuparam-se da abordagem
de quais e quantas seriam as principais funções a serem desempenhadas
pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristóteles,
Hobbes, Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da
filosofia jurídica.
Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da
repartição das atividades de Estado é, muito provavelmente, Charles-
Louis de Secondat, o Barão de Montesquieu.
No seu clássico , Montesquieu registrou que as
missões fundamentais do Estado, de legislar (função legislativa: criar o
Direito novo), de julgar (função judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito
aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar
(função administrativa ou executiva: usar a norma jurídica criada, para,
aplicando-a, dar atendimento às demandas concretas da coletividade)
deveriam ser exercidas por órgãos diferentes, independentes.
Desse modo, quem julgasse, não administraria; quem administrasse, não
legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito
ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa
no art. 2º da CF/1988.
Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu não
mas sim de órgãos distintos, exercentes do
Poder. Decorre daí o entendimento de que o Poder é UNO, havendo
apenas uma distribuição funcional de seu exercício aquilo que os
constitucionalistas chamam de princípio da especialização.
De fato, o Poder do Estado, que é um só, indivisível, é exercido em
diversas frentes. A divisão do Poder entre órgãos diferentes possibilita a
estes efetuarem um controle recíproco, constituindo o que se reconhece
na doutrina constitucionalista como sistema de
(ou checks and balances, para os mais chegados à língua inglesa).

Todavia, diferentemente da tripartição de Montesquieu (considerada
rígida), o exercício dos Poderes no Brasil dá-se por precipuidade
(preponderância, especialização) de função, enfim, não há
exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurídica brasileira.
Vejamos, a seguir, a representação gráfica da tripartição brasileira:
Para ilustrar, analisemos os ensinamentos do autor José dos Santos
Carvalho Filho, que sintetiza a referida distribuição de funções:
Poderes estatais, embora tenham suas funções normais
(funções típicas), desempenham também funções que
materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções
atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize.
O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a
FUNÇÃO JURISDISCIONAL quando o Senado processa e julga o
Presidente da República nos CRIMES DE RESPONSABILIDADE (art.
52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos
mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce também a FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA quando organiza seus serviços internos (arts.
51, IV, e 52, XIII, CF).
O Judiciário, afora sua função típica (função jurisdicional), pratica
atos no exercício de FUNÇÃO NORMATIVA, como na elaboração
dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA, quando organiza os seus serviços
(art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc.).
Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a
função administrativa, desempenha também FUNÇÃO ATÍPICA
NORMATIVA, quando produz, por exemplo, normas gerais e
abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), ou,
ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis
delegadas (art. 68, CF). Quanto à FUNÇÃO JURISDICIONAL, o

sistema constitucional pátrio vigente não deu margem a que
pudesse ser exercida pelo Executivo 5
Portanto, no Brasil, a função administrativa de Estado é exercida,
essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, não há como se negar
que a mesma função é desempenhada por todos os demais Poderes. A
questão seria identificar a quem é outorgada a função de forma típica ou
atípica. Entendamos isso melhor.
A missão típica do Poder Judiciário é aplicar o direito aos casos
litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo
Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha
normas para apreciação do Poder Legislativo.
Da mesma forma, o Judiciário faz licitações (administração de compras,
obras, serviços) e concursos públicos para seleção de servidores
(administração de pessoas), no que o Judiciário está, de maneira atípica,
exercendo funções administrativas.
Essa mesma função administrativa pode ser percebida com relação ao
Poder Legislativo, quando abre procedimentos administrativos e realiza
concursos públicos para acesso aos cargos públicos. O Legislativo também
desempenha a atividade jurisdicional, em sentido amplo, quando, por
exemplo, o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes
de responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituição Federal).
O Poder Executivo, cuja missão típica é a atividade administrativa,
também exerce, atipicamente, a missão legislativa. Exemplo disso é a
de edição de medidas provisórias por parte do Presidente da República,
medidas estas que possuem força de lei desde sua edição (art. 62 da
CF/1988). Havendo previsão na Constituição dos Estados e nas Leis
Orgânicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a
editarem medidas provisórias.
Contudo, como bem informado por Carvalho Filho, ao Poder Executivo
não é dado o exercício da atividade jurisdicional (estrito senso),
com o sentido que esta deve ser vista, ou seja, com força de
definitividade. Ainda que o Executivo decida os processos
administrativos de sua competência, as decisões que daí decorram não
constituirão coisa julgada material ou definitiva, em sentido
estrito, como a decisão proveniente do Judiciário.
Por isso, podem seus atos ser levados à apreciação do órgão judiciário
competente, em razão do princípio da inafastabilidade de jurisdição,
contido no inc. XXXV do art. 5º da Constituição Federal. Transcreva-se: a
5
A discussão sobre a possibilidade de ser exercida função jurisdicional pelo Executivo, através do sistema do contencioso
administrativo, foi superada pelo advento da nova Constituição. A Carta anterior ainda abria certa fenda para essa
possibilidade no art. 205, que, na verdade, nunca chegou a ser aplicado com efetividade. A nova, todavia, ao contrário da
anterior, sequer alude àquela expressão. Enfatizo, ainda, que nossa afirmação é feita à luz do ordenamento jurídico pátrio.
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO ("Contencioso Administrativo", p. 23) admite que o Executivo exerça jurisdição,
contudo, sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para nós, o fato de existirem contendas na via
administrativa suscetíveis de decisão não implica o exercício da função jurisdicional típica, esta sim, a única que produz a res
iudicata (por José dos Santos Carvalho Filho).

lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a
direito. Obviamente, essa apreciação judicial não é ilimitada,
conforme se verá no devido momento.
Contudo se adiante que há limites para apreciação de atos
administrativos pelo Poder Judiciário, como o da decisão
A Jurisdição é quase que monopolizada pelo Poder Judiciário e apenas
em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa é a
posição da doutrina majoritária e que devemos levar para a prova.
Há quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional,
porém sem definitividade, como é o caso do autor Diogo Figueiredo,
que, no entanto, tem sido voz vencida, tratando-se, é claro, de concursos
públicos, porque, como sobredito, o Executivo não exerce atividade
jurisdicional em sentido formal.
Não há duvida que a questão ora discutida é tormentosa. No mundo dos
concursos, não há verdades absolutas. E, nesse ponto, há forte
divergência doutrinária, de modo que as bancas não deveriam formular
quesitos dessa natureza. Entretanto, a organizadora Cespe, por exemplo,
já formulou diversos itens sobre a atividade judicante a ser levada a
efeito pelo Poder Executivo. Normalmente, estes itens se referem às
funções exercidas pelas Comissões de Processo Administrativo Disciplinar.
A banca considera, nesses casos, o conceito material de jurisdição,
fundamentado pela resolução das lides (conflitos) e não o conceito
formal de jurisdição, em que se exige a formação da coisa julgada
material (traço da definitividade).
Quanto à tripartição de Poderes, mais uma vez, são encontradas
fundas divergências doutrinárias. Para uma parte, não haveria distinção
entre atividade administrativa e jurisdicional. Haveria, de um lado, a
função de estabelecer normas gerais e abstratas (a função legislativa); de
outro, a aplicação da lei (abstrata e geral) aos casos concretos (funções
judicante e administrativa). Para outra parte, seriam funções
absolutamente diversas, com definições claras de papéis a serem
desempenhados.
Por fim, valem os ensinamentos de Alexandre Santos Aragão, para
agregarmos novos conceitos. Analisemos.
Para o autor, atipicamente os Poderes Legislativo e Judiciário exercem
competências administrativas em duas situações básicas:
>> Atividades administrativas-meio: administração interna do seu
pessoal, bens e serviços, realizando concursos públicos, licitações e
concedendo férias, por exemplo. Salvo disposição em sentido contrário na
CF, cada Poder é competente para editar seus próprios atos
administrativos;
>> Atividades administrativas-fim: algumas atividades-fim dos
Poderes Legislativo e Judiciário têm natureza administrativa. Por exemplo,

quando o Legislativo aprova a nomeação de autoridades indicadas pelo
Executivo e edita leis de efeitos concretos (leis-medida, exemplo da
criação de autarquias); quando o Judiciário, em matéria de administração
orçamentária, expede precatórios. Salvo disposição expressa na CF,
as atividades-fim são, em princípio, do Poder Executivo.
2.2. Direito: ramos e sub-ramos
No tópico anterior, vimos que o Direito é uma ciência UNA. A ciência
jurídica, entretanto, é bastante complexa e difusa. Para que o estudo seja
facilitado, como em qualquer ciência, o Direito foi dividido em ramos,
logicamente, por questão meramente didática, sendo encontrados os
ramos: público, privado e social.
O autor Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que o Direito Privado é
governado pela autonomia de vontade, isto é, as partes elegem as
finalidades que desejam alcançar, servindo-se para tanto dos meios que
elejam, desde que, obviamente, tais finalidades ou meios não esbarrem
no Direito.
De modo distinto, o Direito Público se ocupa de interesses da
sociedade como um todo, interesses públicos, cujo atendimento não
é um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever ou
encargo público inescusável. Assim não há espaço para a autonomia
da vontade, que é substituída pela ideia de função, de dever de
atendimento do interesse público.
O ramo da ordem social é sui generis, sendo citado por literatura
especializada. É um ramo responsável pelos Direitos concernentes aos
hipossuficientes, como é o caso do Direito Acidentário e Assistencial. A
citação ao referido ramo é apenas demonstrativa, isso porque, até hoje,
constitui tema raro em concursos públicos.
Como sub-ramos do Direito Privado, há o Direito Civil e o Comercial,
sendo este, parcialmente, positivado no próprio Código Civil. São sub-
ramos em que o predomínio é o interesse individual. Resgatando
Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como aquele que
regula as relações entre os homens, tendo em vista o interesse particular
dos indivíduos, ou a ordem privada (Direito Civil e Comercial).
Já o Direito Público se encarrega da disciplina dos interesses da
coletividade, do interesse público e social, competindo-lhe a organização
do Estado (como: o Direito Constitucional); a atividade financeira
(arrecadatória) do Estado (como: o Direito Tributário); a disciplina da
hierarquia entre seus órgãos, das relações com seus servidores (como é o
caso do Direito Administrativo).
Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo é
sub-ramo do direito público interno, uma vez que regula as relações
em que predominam os interesses do Estado, em posição de
verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos
da relação disciplinada por ele está a Administração Pública.

Por fim, cabe reiterar que essa dicotomia (público e privado) é
meramente didática. Por exemplo: há normas do direito privado que
defendem interesses públicos (por exemplo: direito de família), o
chamado dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito
administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leia-
se: dos administrados), como são as normas de segurança e os
direitos fundamentais.
QF-1 - TCU Cespe 2011 - Segundo a doutrina
administrativista, o direito administrativo é o ramo do direito
privado que tem por objeto os órgãos, os agentes e as pessoas
jurídicas administrativas que integram a administração pública, a
atividade jurídica não contenciosa que esta exerce e os bens de que
se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública
(Certo/Errado).6
2.3. Origem do Direito Administrativo
Como ilustre a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta, a formação
do Direito Administrativo como ramo autônomo, dotado de princípios e
objeto próprios, teve início a partir do momento em que começou a
desenvolver-se o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o
princípio da legalidade e sobre o princípio da separação de poderes.
Direito Romano, do Germânico, do Francês, do Italiano, o que, de certa
forma, é para ser visto com bons olhos. O que é mais fácil: criticar um
livro de um grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar,
obviamente, porque podemos aprimorá-lo e não simplesmente partir do
zero.
Com o Direito Administrativo Brasileiro não foi diferente, pois, tendo as
contribuições dos diversos direitos nacionais (francês, inglês, italiano,
alemão, e outros), o nosso Direito pode captar os traços positivos e
reproduzi-los de acordo com a nossa realidade histórica.
Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francês (de base
romanística), berço do Direito Administrativo, que o nosso sistema se
fartou. São exemplos de contribuições francesas:
- Responsabilidade civil objetiva do Estado: existente, entre
nós, desde a Constituição de 1946. É encontrada, atualmente, no
§6º do art. 37 da CF/1988, traduzida na ideia de que o Estado será
responsável pelos atos lícitos ou ilícitos dos agentes;
- Presença de cláusulas exorbitantes nos contratos
administrativos: cláusulas que garantem a posição de
supremacia do Estado sobre os particulares, como, por
exemplo, o Estado ficar sem pagar pelos serviços e o contratado ter
a obrigação de executá-los;
6
O item está ERRADO. O Direito Administrativo é ramo do Direito Público.

- Inserção do princípio da moralidade administrativa de forma
expressa no texto da Constituição;
- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera
federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos
( ), que, com a entrada de novo Governante, todo o
corpo de servidores era despojado para a colocação de novos
agraciados.
É bem verdade que existem outras contribuições, todavia, tendo em conta
o objetivo deste curso (concursos públicos), penso ser suficiente essa
apresentação. E mais: nas provas, as ilustres bancas organizadoras
insistem em cobrar a contribuição advinda de fora da França!
Vejamos. No Edital de vocês, a banca nomina de sistemas
administrativos.
Na França, as decisões administrativas são definitivas, ou seja, não
cabe a reapreciação pelo Poder Judiciário. É o que a doutrina
denomina contencioso administrativo. Portanto, na França, não temos
apenas uma jurisdição, mas sim duas: a administrativa (sistema de
contencioso administrativo) e a judiciária (comum). Nesse
contexto, as decisões geradas pelo Estado-administrador são definitivas
e, assim, não sindicáveis pelo Poder Judiciário.
Então responda: no Brasil, será que existe a separação das autoridades
administrativa e judiciária? Será que as decisões adotadas por um
Ministério ou por Tribunais de Contas não poderão ser
sindicáveis/controláveis pelo Poder Judiciário?
A resposta é simples. No entanto, primeiro passemos à leitura do art.
5º, XXXV, da CF/1988:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito;
A partir da leitura do texto, desvendamos que não vigora entre nós a
existência de duas jurisdições (como na França) o sistema
contencioso; houve para a formação do nosso sistema de jurisdição a
contribuição do sistema inglês, em que a definitividade é traço formal
do Judiciário (sistema de jurisdição UNA ou ÚNICA).
Em conclusão, as decisões adotadas pelas instâncias administrativas
(ressalvado o mérito administrativo) podem ser sindicadas (princípio da
sindicabilidade) pelo Poder Judiciário.
Mas e o tal contencioso administrativo? Não existe no Brasil,
afinal já ouvi Professor de Direito Tributário mencionando,
expressamente, sobre contencioso administrativo Tributário?

Abaixo explico detalhadamente. Vejamos.
A coisa julgada, e suas implicações, são estudadas, mais enfaticamente,
nas aulas de Direito Processual, e, quando muito, em Direito
Constitucional. A razão é lógica - o instituto é típico da função
jurisdicional, naturalmente a responsável por dar definitividade às
decisões, pela pacificação social. O juiz, nas lides (demandas, litígios),
atua de forma imparcial, não sendo parte no processo, em si. Portanto, a
relação estabelecida nos contenciosos judiciais costuma ser trilateral (de
um lado as partes autor e réu, e, em outro, o juiz). Daí não ser
criticável a formação de coisa julgada.
Por outro lado, os litígios que surgem no interior do Estado-
administrador (da Administração Pública) têm de um lado o
administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a
própria Administração. Curioso, não é verdade? A Administração é
parte na relação, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a
doutrina registra que a decisão administrativa não pode ser
definitiva, afinal ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abre-
se, dessa
Poder Judiciário para suscitar a revisão da decisão.
Portanto, mesmo que, por vezes, seja empregada a expressão coisa
julgada, no Direito Administrativo, não se tem em tal ramo jurídico o
mesmo sentido que se dá no Direito Judiciário. Ela significa apenas que a
decisão se tomou irretratável pela própria Administração, ensina a
Professora Maria Sylvia Di Pietro.
QF-2 TCM-PA FCC - 2010 - A expressão coisa julgada
administrativa significa que a decisão tornou-se irretratável pela
própria Administração, não impedindo que seja apreciada pelo
Poder Judiciário se causar lesão ou ameaça de lesão
(Certo/Errado)7
.
Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A
primeira situação é a de exaurimento (esgotamento) da via
administrativa, ou seja, quando não há mais recursos cabíveis. A
segunda são os atos irrevogáveis, a serem estudados no capítulo
próprio [de atos administrativos]. Mas vale um exemplo: os atos
vinculados os praticados dentro dos limites da lei, sem qualquer
flexibilidade são, de regra, irrevogáveis, fazendo coisa julgada
administrativa, conforme expressão utilizada por alguns doutrinadores.
Também existe litígio (contenda, contencioso) na esfera administrativa.
Cite-se, por exemplo, o processo administrativo tributário, em que a
Fazenda forma contencioso com o particular, na qualidade de contribuinte
ou responsável. Para compreendermos melhor a existência do contencioso
no Direito Administrativo Brasileiro (inconfundível, reforce-se, com o
contencioso do modelo Francês), é imperioso que tracemos algumas
7
O item está CERTO.

considerações sobre os institutos da preclusão e coisa julgada
administrativa.
Como registra Marçal Justen Filho, os institutos da coisa julgada e
preclusão, apesar de deterem pontos em comum, não se identificam de
modo perfeito.
A preclusão administrativa consiste na restrição a uma faculdade
processual originariamente assegurada ao sujeito, em virtude dos eventos
verificados ao longo do processo administrativo. Há três formas de
preclusão: temporal, consumativa e lógica.
A temporal, como o nome já denuncia, é a perda da faculdade em face
do decurso do prazo, como, por exemplo, deixar de interpor o recurso no
prazo legal.
A consumativa, por sua vez, dá-se pela exaustão da prerrogativa uma
vez exercida, como, por exemplo, a impossibilidade de um particular
rever o conteúdo da proposta que já foi apresentada por ele em
procedimento de licitação.
Por fim, a preclusão lógica dá-se quando o administrado, por ato
omissivo ou comissivo, adota posição incompatível com outra dentro do
procedimento, como, por exemplo, deixa de impugnar o edital de uma
licitação, participando desta sem qualquer insurgência durante a
realização do procedimento.
Para o autor, a coisa julgada formal administrativa é o efeito jurídico
acarretado pelo encerramento de um procedimento administrativo, em
virtude do qual se torna vedado rever a decisão nele adotada sem a
instauração de um procedimento específico e distinto.
Antes de avançarmos, é oportuna a distinção entre a coisa julgada
material e formal.
A coisa julgada material acarreta a impossibilidade (imutabilidade)
de as decisões serem revistas no próprio processo objeto da decisão,
bem assim, em outros processos em que haja identidade de partes,
causa de pedir e pedido. E, bem por isso, conclui-se que não há, como
regra, no Brasil, a formação de coisa julgada administrativa em sua
acepção material, afinal as decisões administrativas podem ser sindicáveis
pelo Poder Judiciário.
A coisa julgada formal, por sua vez, é a impossibilidade de a
sentença ser alterada dentro do próprio processo. E é nesse
contexto que podemos concluir pela existência de coisa julgada
administrativa. A coisa julgada formal, portanto, seria um primeiro
passo rumo à coisa julgada material, já que esta teria conteúdo mais
amplo.
Para Dirley Cunha, a coisa julgada administrativa torna os atos ou
decisões da Administração Pública definitivos e imutáveis, mas apenas
internamente, ou seja, tão-somente para a Administração Pública,

impedindo-a de alterar suas próprias decisões. Exatamente por isso, não
há impedimento de as decisões serem revistas pelo Poder Judiciário, o
que significa dizer que a coisa julgada administrativa não é oponível ao
Judiciário.
QF-3 TJ-PI/JUIZ CESPE - 2007 - A jurisprudência e a
doutrina majoritária admitem a coisa julgada administrativa, o que
impede a reapreciação administrativa da matéria decidida, mesmo
na hipótese de ilegalidade (Certo/Errado).8
Como registra Carvalho Filho, a coisa julgada administrativa é a situação
jurídica pela qual determinada decisão firmada pela Administração não
mais pode ser modificada na via administrativa. A irretratabilidade, pois,
se dá apenas nas instâncias da Administração, ou seja, a definitividade da
decisão administrativa é relativa, isso porque o administrado poderá
socorrer-se do Poder Judiciário, e este poderá decidir em sentido contrário
ao decidido pela Administração, reformando, dentro de alguns limites a
serem ainda estudados, a decisão administrativa adotada.
Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro
da Administração Pública, ora porque a decisão tornou-se irrecorrível,
ora porque se está diante de atos irrevogáveis.
QF-4 TCE-AC CESPE - 2009 - A Em face do princípio da
indeclinabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, inciso XXXV), não se
admite a existência da chamada coisa julgada administrativa, uma
vez que sempre é dado ao jurisdicionado recorrer ao Poder
Judiciário contra ato da administração (Certo/Errado).9
Chame-se a atenção para o fato de que, em caso de ilegalidade,
permanece o Poder Judiciário livre para a apreciação do ato, à vista
do princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de
jurisdição uma). E a Administração também deve rever o ato, com
aplicação do princípio da autotutela administrativa, com o detalhe de
que só pode fazer isso enquanto não houver a prescrição ou decadência.
Sobre o tema, vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o
No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
8
ERRADO. Enquanto não houver a decadência do direito, deve a Administração também suscitar a nulidade do
ato, revendo-o. Além disso, a doutrina majoritária é de opinião que não há de se falar em coisa julgada
administrativa, estrito senso, pois não adotamos, no Brasil, o sistema de contencioso administrativo.
9
ERRADO. Ao menos para parte da doutrina, existe, no Brasil, a coisa julgada administrativa, mas, como vimos,
não tem o mesmo colorido da coisa julgada na atividade jurisdicional.

§ 2o
Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do
ato.
Em resumo: a Administração, não ocorridas a decadência e a
prescrição, pode rever seus próprios atos, anulando-os, em face
de ilegalidade, o que não impede, contudo, o questionamento
judicial, ao qual também é atribuído legitimidade para tal
controle.
QUESTÃO 44
QF-5 PREF.TO FUNIVERSA - 2005 - Quanto à Coisa
Julgada Administrativa, analise as assertivas abaixo:
I - É uma preclusão de efeitos internos, e tem o alcance da coisa
julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração deixa
de ser um simples ato administrativo decisório.
II - O que ocorre nas decisões administrativas finais atinge e afeta
direitos de terceiros.
III - Não se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o
encerramento deste, pela permanência de seus efeitos.
(A) Apenas I é verdadeira.
(B) Apenas I e II são verdadeiras.
(C) Apenas III é verdadeira.
(D) Apenas I e III são verdadeiras.
(E) Todas são falsas.10
(2009/CESPE TCE-ES Procurador) A decisão do TCU faz
coisa julgada administrativa, não cabendo ao Poder Judiciário
examiná-la e julgá-la (Certo/Errado).11
Tratemos, agora, da conhecida instância administrativa de curso
forçado.
das ameaças e lesões a direito, é oportuno salientar que, por vezes, o
particular deve, primeiramente, vencer a esfera administrativa. É o que a
doutrina chama de instância administrativa de curso forçado.
10
Gabarito letra E. Item I FALSO (a decisão não tem o mesmo alcance, isso porque só geram efeitos
internos, podendo o particular socorrer-se ao Judiciário). Item II FALSO (os efeitos da decisão são internos,
logo não afetarão a terceiros). Item III FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora
do processo).
11
ERRADO. O TCU é órgão administrativo, logo suas decisões são administrativas. E, como não vigora o
contencioso no modelo francês entre nós, as decisões do Tribunal de Contas são sim sindicáveis (controláveis),
em parte, perante o Poder Judiciário.

Então, há ou não necessidade de exaurimento das vias administrativas
de curso forçado regra ou exceção? Vejamos.
O Brasil adota o sistema inglês, de jurisdição una, para controle judicial
de atos jurídicos. No entanto, a adoção da jurisdição una não impede
que a Administração Pública instaure processos administrativos visando
tomar as decisões dessa natureza. Com o detalhe de que tais decisões
não serão dotadas da definitividade típica das decisões judiciais, em razão
da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdição do Poder Judiciário.
No máximo, como pré-falado, a formação de coisa julgada é
administrativa (formal, não definitiva), entenda: a matéria torna-
se irrecorrível para a própria Administração, que fica proibida de
rever o ato administrativo, porém, não o Judiciário.
Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um eventual
interessado pode socorrer-se do Judiciário, já tendo sido instaurado um
processo administrativo.
A regra é que a qualquer instante uma matéria pode ser levada à
apreciação judicial, ainda que já instaurado ou já decidido o
processo administrativo. Isso se dá em razão da unicidade de
jurisdição, própria do Poder Judiciário. Mas a questão merece
temperamentos...
Por exceção, há situações em que só depois de esgotada a instância
administrativa, um assunto poderia ser levado à apreciação de um juiz.
I) Processos administrativos referentes à Justiça
Desportiva. Com relação a essa, o Judiciário só aceitará ações
judiciais referentes a competições desportivas depois de se
esgotarem as instâncias desportivas (§1º do art. 217 da CF, de
1988);
II)Reclamação a ser interposta perante o STF em razão do
descumprimento do teor da Súmula Vinculante. Vejamos o §1º
do art. 7º da Lei 11.417/2006:
Art. 7o
Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar
enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo
indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal,
sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de
impugnação.
§ 1o
Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da
reclamação só será admitido após esgotamento das vias
administrativas.
III) Art. 5º, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de
Segurança - MS), dispôs-se que o MS não é cabível se houver
recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente

de caução. Mais à frente, veremos que o Poder Judiciário atua por
provocação, sendo instância de exceção. Por isso, se há recurso
administrativo, com efeito suspensivo, não há prejuízo para a parte,
inexistindo, portanto, interesse de se demandar o Judiciário;
IV) Súmula Vinculante 24 - Não se tipifica crime material
contra a ordem tributária, previsto no art. 1º, incisos I a IV, da Lei
nº 8.137/90, antes do lançamento definitivo do tributo. A atividade
de lançamento é privativa da autoridade tributária, sendo, portanto,
atribuição administrativa. Há a necessidade de exaurimento da
via administrativa, para a tipificação de crime material contra a
ordem tributária;
V) Por reforço, acrescente-se que há doutrinadores que defendem
ser o juízo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de
esgotamento prévio ou de condição de acesso ao Judiciário.
O argumento é bastante razoável, sendo forçoso reconhecê-lo, ,
isso porque, em havendo a presença de cláusula compromissória
(leia-se: acordo prévio entre as partes de que futuros conflitos
seriam resolvidos nas câmaras de arbitragem), as partes devem
levar a resolução dos conflitos surgidos primeiro para o árbitro,
responsável por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma
extrajudicial).
Quanto ao habeas data, a organizadora FCC, por exemplo, em
prova de Direito Constitucional, para APOFP-SP, considerou o
instrumento como instância administrativa de curso forçado. Talvez
devido ao teor da Súmula 2 do STJ, em que se exige a negativa da
via administrativa, como condição de acesso ao Poder Judiciário.
Portanto, tenham cuidado com tal afirmativa, pois outras
bancas podem seguir idêntico posicionamento!
2.4. Codificação
O Direito Administrativo Brasileiro ressente-se de codificação
legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo,
percebemos três correntes a favor ou contra a reunião de forma
harmônica das normas administrativas, assim distribuídas:
1ª O Direito Administrativo não pode ser codificado: sendo o
Direito Administrativo bastante dinâmico, seus defensores apontam para
o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte às evoluções, às
transformações do mundo, como ocorrido com o Código Civil de 1916
alterado, tão-somente, em 2002;
2ª O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente:
segundo seus defensores, haveria facilitação na compreensão e aplicação
das normas, garantindo-se aos administrados maior segurança jurídica;
3ª O Direito Administrativo é passível de codificação parcial: das
correntes, essa parece ser a menos extremada, não defende a

inexistência de qualquer código ou a existência de um código totalizante.
São exemplos de codificações parciais: Código de Águas; Código
Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei
8.745/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos).
2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo
A definição de Direito Administrativo não é das tarefas a mais fácil, isso
porque, a cada livro consultado, temos um leque considerável de opções,
o que demonstra certa imprecisão em torno do conceito e objeto do
Direito Administrativo.
Ao longo da história do Direito Administrativo, vários foram os critérios
utilizados na tentativa de esmiuçá-lo, de detalhá-lo. Se lhe perguntam,
hoje: o critério para a definição do Direito Administrativo do início do séc.
XIX é igual ao do início do séc. XX ou do séc. XXI? Com outras palavras,
os critérios utilizados em distintos países e datas podem ser aplicados
indistintamente nos dias atuais? Em razão do próprio dinamismo e
evolução do Direito Administrativo, a resposta é um sonoro não.
De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critérios existentes, para
a definição do Direito Administrativo:
1º Legalista, exegético, empírico, caótico, ou francês
Com a revolução francesa, e império da burguesia, houve grande
preocupação de se codificar o direito que andava espalhado pela natureza
em papel (leia-se: positivação do direito natural em normas), com a
finalidade, entre outras, de se garantir aos cidadãos maior segurança em
suas liberdades e, sobretudo, propriedades.
Nessa época, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretação
das normas jurídicas administrativas e atos complementares (leia-
se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretação de
textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos.
Crítica: a palavra direito não pode (não deve) se resumir a um
amontoado de leis. O direito não deve se resumir à interpretação
de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o
Direito Administrativo deve levar em consideração a carga valorativa
dos princípios, sem falar da doutrina, da jurisprudência e dos
costumes.
Pensemos juntos: há um cartaz na entrada do metrô que diz proibido
; outro na entrada de um Parque que diz
. De acordo com o
critério exegético (legalista), a solução seria de se admitir a entrada com
cobras (são répteis) e baleias (são mamíferos, mas não são cães) e a de
não autorizar a entrada da ambulância, a fim de socorrer pessoas dentro
do Parque, por exemplo. Porém, nos dias atuais, isso não seria possível,
tendo, por exemplo, o princípio da razoabilidade.

QF-6 Procurador do DF ESAF - 2007 - Na evolução histórica
do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegética, que
tinha por objeto a interpretação das leis administrativas, a qual
também defendia o postulado da carga normativa dos princípios
aplicáveis à atividade da Administração Pública (Certo/Errado).12
QF-7 INSS Cespe 2010 - Segundo a Escola Legalista, o
direito administrativo pode ser conceituado como o conjunto de leis
administrativas vigentes em determinado país, em dado momento
(Certo/Errado).13
2º Do Poder Executivo ou Italiano
Segundo seus defensores o Direito Administrativo é o conjunto de
princípios regentes da organização e das atividades do Poder Executivo,
incluídas as entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações,
por exemplo).
A crítica é bem simples. O Direito Administrativo não se resume à
disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes
administram, embora, para alguns, isso constitua missão atípica. E
mais: no Poder Executivo, nem tudo é objeto do Direito Administrativo,
como são as funções de governo, regidas que são pelo Direito
Constitucional.
QF-8 TCE-AC Cespe - 2006 - O direito administrativo pode ser
conceituado de acordo com vários critérios. Desses, o que
prepondera, para a melhor doutrina, é o critério do Poder Executivo,
segundo o qual o direito administrativo é o conjunto de regras e
princípios jurídicos que disciplina a organização e a atividade desse
poder (Certo/Errado).14
3º Relações jurídicas
Para seus defensores, o Direito Administrativo é responsável pelo
relacionamento da Administração Pública com os administrados.
12
ERRADO. O Direito Administrativo não se resume a um amontoado de leis, ao lado das quais o intérprete
deve levar em consideração a carga normativa dos princípios. E, na verdade, veremos que a ofensa a princípios
é, costumeiramente, mais grave do que o descumprimento das leis, porque, induvidosamente, os princípios
contam com função normogenética (servem para construir e balizar as leis, alicerçando-nas).
13
O item está CERTO. Segundo o critério exegético ou Francês, o Direito Administrativo resume-se a um
amontoado de leis. A interpretação, à época, desprezou a carga normativa dos princípios.
14
ERRADO. O critério que prepondera é o da Administração Pública. O critério do Poder Executivo não é
totalmente aplicável porque, no Brasil, a separação de poderes é moderada, permitindo-se que, ao lado de
uma função típica, haja ou possa haver o exercício de uma atípica. No caso, todos os Poderes estruturais do
Estado administram.

O critério é válido, porém, não é imune de críticas. O que fazer com o
Direito Tributário, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantêm
relação com os administrados? Enfim, não é o Direito Administrativo o
único, entre os ramos, a manter relação com os administrados.
QF-9 AGU Cespe - 2009 - Pelo critério teleológico, o Direito
Administrativo é considerado como o conjunto de normas que
regem as relações entre a administração e os administrados. Tal
critério leva em conta, necessariamente, o caráter residual ou
negativo do Direito Administrativo (Certo/Errado).15
QF-10 AUFC - CESPE - 2009 - O direito administrativo, como
ramo autônomo, tem como finalidade disciplinar as relações entre
as diversas pessoas e órgãos do Estado, bem como entre este e os
administrados (Certo/Errado).16
4º Do serviço público
Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudência
do conselho de Estado francês, mais precisamente quando do julgamento
da responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina Agnès
Blanco por prestadora de serviços públicos).
Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituição, a
organização, e o funcionamento dos serviços públicos, bem como a
prestação aos administrados. Enfim, todas as atividades do Estado se
resumem a serviços públicos.
A definição do que é serviço público encontrou terreno fértil,
especialmente na França do séc. XIX, tendo tal critério contado com
fortes defensores, entre eles: Leon Duguit e Gaston Jèze.
No entanto, tais autores diferiram quanto ao alcance do serviço público,
como objeto do Direito Administrativo: Duguit (sentido amplo) e Jèze
(sentido estrito).
Para Duguit, serviços públicos incluem todas as atividades Estatais,
de direito constitucional a atividade econômica (sentido amplo),
deixando, portanto, de distinguir a atividade jurídica do Estado e a
atividade material, a ser prestada aos cidadãos.
De sua parte, Jèze considerou serviço público tão-somente a atividade
material do Estado (leia-se: aquela de dentro para fora, com a
15
ERRADO. A banca misturou três critérios. O que estabelece as normas entre o administrado e a
Administração é o critério das relações jurídicas. Por sua vez, o direito administrativo enquanto atividade
distinta da judicante e legiferante é o critério negativista ou residual.
16
O item está CERTO.

finalidade de satisfação das necessidades coletivas) (sentido
estrito), cercada de prerrogativas de direito público, excluindo,
portanto, os serviços administrativos (internos) e os serviços
industriais e comerciais (predominantemente privados).
No entanto, essa escola encontra severas críticas, isso porque, ao lado
dos serviços públicos, o Estado realizava, por exemplo, Poder de Polícia, o
qual, como é de conhecimento, é uma atividade eminentemente negativa,
daí inconfundível com os serviços públicos (atividade positiva do Estado).
QF-11 Procurador do DF ESAF - 2007 - Na evolução do
conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Serviço
Público, que se desenvolveu em torno de duas concepções. Na
concepção de Leon Duguit, o Serviço Público deveria ser entendido
em sentido estrito, abrangendo toda a atividade material,
submetida a regime exorbitante do direito comum, desenvolvida
pelo Estado para a satisfação de necessidades da coletividade
(Certo/Errado).17
5º Teleológico
Também chamado de finalista, segundo o qual o Direito Administrativo é
um conjunto harmônico de princípios que disciplinam a atividade do
Estado para o alcance de seus fins.
O critério é válido, mas, assim como o das relações jurídicas, não é isento
de críticas. O que são os fins do Estado? Não há uma resposta precisa,
matemática, para o que sejam finalidades do Estado. Na verdade, o
Direito Administrativo não se destina propriamente aos fins do Estado,
mas sim ao atendimento dos interesses da coletividade.
Na visão de Dirley Cunha, não é o Direito Administrativo que estabelece
os fins do Estado. É a Constituição que fixa esses fins, notadamente
quando o texto constitucional apresenta-se como Constituição dirigente,
composta por normas que estabelecem fins, metas, programas e
diretrizes vinculantes e obrigatórias para o Estado. Cumpre tão-somente
ao Direito Administrativo realizá-los, com as características de ser
concreta, direta e imediata a sua atuação.
6º Da hierarquia orgânica
Por tal critério, o Direito Administrativo rege os órgãos inferiores do
Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os órgãos superiores.
O critério é parcialmente válido, porque, igualmente, recebe críticas,
vejamos: a Presidência da Republica é objeto de estudo do Direito
17
ERRADO. A concepção restrita é de Gaston Jèze e não Duguit. Pura maldade da banca.

Administrativo e não é órgão inferior, mas sim independente e
indispensável à estrutura do Estado (leia-se: órgão superior).
QF-12 AFC/CGU ESAF 2006 - O Direito Administrativo é
considerado como sendo o conjunto harmonioso de normas e
princípios, que regem o exercício das funções
administrativas estatais e
a) os órgãos inferiores, que as desempenham.
b) os órgãos dos Poderes Públicos.
c) os poderes dos órgãos públicos.
d) as competências dos órgãos públicos.
e) as garantias individuais.18
7º Residual
Também denominado de negativista. As funções do Estado são em
número de três: judicial, legislativa e administrativa. Assim, o que não é
judicial, não é legislativo, só pode ser (por sobra, residualmente)
administrativo. Com outras palavras, o Direito Administrativo é ramo do
direito público que disciplina todas as atividades estatais que não sejam
judiciais ou legislativas.
Não é um critério isento de críticas. A primeira é que as definições
servem para dizer o que as coisas são e não o que não são. A
segunda é que dentro do Poder Executivo nem tudo é regulamentado
pelo Direito Administrativo, exemplo disso é a atividade política,
disciplinada essencialmente pelo Direito Constitucional.
Apesar da crítica, o critério residual ou negativista é relevante para
encontrarmos o objeto do Direito Administrativo. Para a doutrina, O
Estado sobrevive sem leis e sem juízes, mas um Estado sem
Administração é anarquia. Nesse contexto, a Administração é, entre as
funções estatais, a mais compreensiva (abrangente).
8º Da Administração Pública
De acordo com esse critério, o Direito Administrativo constitui o ramo do
direito que rege a Administração Pública como forma de atividade; define
suas pessoas administrativas, organização e agentes; regula, enfim, os
seus direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por
ocasião do desempenho da atividade administrativa.
Ainda que se possa criticar o conceito, pode-se afirmar que no direito
brasileiro, hoje, é o mais aceito pela doutrina, utilizado por autores de
peso para traçar a definição de Direito Administrativo.
18
Letra A.

A expressão Administração Pública pode assumir sentidos diversos,
conforme o contexto em que esteja inserida. A expressão Administração
Pública pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que
esteja inserida. Vejamos:
Administração Pública
Sentido
AMPLO RESTRITO
Subjetivo, Orgânico
e Formal
Órgãos
Governamentais
e
Administrativos
Apenas órgãos
administrativos
Objetivo, Material
ou Funcional
Funções políticas
e
administrativas
Apenas funções
administrativas
sentido amplo,
além dos órgãos e funções administrativas, os órgãos e funções políticas.
Que tal separarmos, desde logo, as funções políticas (de Governo) das
funções administrativas?
As funções administrativas são complementares às leis. São realizadas
basicamente de forma vinculada, visando ao atendimento concreto e
direto
a função judicante, em que o exercício dá-se por provocação do particular
(princípio da inércia ou demanda).
Já as funções do Governo são as realizadas pela alta cúpula da
Administração. São de extração constitucional, como o ato de declaração
de Guerra pelo chefe do Executivo Federal. São chamadas também de
funções políticas, em que os traços marcantes são: a coordenação, a
direção e o planejamento. São os núcleos do Estado, marcados pela maior
discricionariedade, definidores das políticas públicas.
Acrescente-se que as funções políticas ou de governo concentram-se,
primariamente, nos Poderes Executivo e Legislativo. Isso mesmo,
indiretamente, pode contribuir para a implementação de políticas
públicas. Sobre o tema, fiquem de olho no voto do Ministro Celso de Mello
na ADPF 45/DF (reserva do possível), do qual se extrai que o Poder
Judiciário também tem missão política, embora indireta. Breve trecho
do voto, a seguir:

(...) não se mostrará lícito, no entanto, ao Poder Público, mediante
indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-
administrativa, criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo,
arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de
inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa
e dos cidadãos, de condições mínimas de existência (...) a cláusula
da reserva do possível, ressalvada a ocorrência de justo motivo, não
poderá ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se
do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente
quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar
nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais
impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.
Referência doutrinária (Hely Lopes Meirelles):
A atividade administrativa é concreta, para diferenciá-la da
atividade abstrata do Estado, exercida pelo Poder Legislativo, que é
elaborar leis. É, ademais, direta, para distingui-la da atividade
indireta do Estado, desempenhada pelo Poder Judiciário, que, como
um terceiro desinteressado e substituindo-se às partes, compõe,
nos casos concretos, os conflitos de interesse. No exercício da
função administrativa não existe o caráter de substitutividade, pois
havendo controvérsia em seu âmbito, é a própria Administração que
torna a decisão para dirimi-la. Finalmente, é imediata para separá-
la da atividade social do Estado, que é mediata.
Referência doutrinária (Dirley Cunha):
As funções de governo são aquelas que se relacionam com a
superior gestão da vida política do Estado e indispensáveis à sua
própria existência. São funções que implicam uma atividade de
ordem superior referida à direção suprema e geral do Estado em
seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da
ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções,
buscando a unidade da soberania estatal. São exemplos: a iniciativa
de leis pelo chefe do Executivo, a sanção, o veto, a decretação de
intervenção federal, bem assim as decisões políticas que fixam
diretrizes ou planos governamentais, que são executadas pela
Administração Pública no desempenho da função administrativa.
As funções administrativas são aquelas predispostas à gestão dos
interesses da coletividade, através de comandos infralegais ou
infraconstitucionais.
QF-13 Analista/CVM ESAF 2010 - Partindo-se do
pressuposto de que a função política ou de governo difere da função

administrativa, é correto afirmar que estão relacionadas(os) à
função política, exceto:
a) comando
b) coordenação
c) execução
d) direção
e) planejamento19
Retomando o nosso quadro-resumo, perceba que a Administração Pública
pode assumir o sentido subjetivo e o objetivo.
Em um primeiro sentido, subjetivo, orgânico ou formal, a expressão
diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade
administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos). Para
identificar o aspecto orgânico, suficiente a seguinte pergunta: quem
exerce a atividade?
Já o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da
atividade, as funções exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a
própria função administrativa, exercida predominantemente pelo
Poder Executivo. Pergunta chave, para identificação do sentido: qual a
atividade (função) exercida?
No Brasil, se levássemos em consideração apenas o critério
subjetivo, incidiríamos no critério do Poder Executivo ou Italiano, ou
seja, na corrente que defende que apenas o Executivo é quem administra.
Com o critério objetivo ou funcional, supera-se o aspecto meramente
formal, levando-se em conta o conteúdo do ato, de tal sorte a abranger,
inclusive, os atos praticados por particulares que façam as vezes do
Estado, como as concessionárias de serviços públicos.
Apesar de ser óbvio para os(as) amigos(as), vale reforçar: não é tão-só
o Poder Executivo que edita atos administrativos. Todos os
Poderes editam atos administrativos quando, por exemplo, abrem
sindicância, efetuam aquisição de bens, nomeiam um funcionário ou
concedem férias.
A diferença básica é que compete tipicamente ao Poder Executivo
administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem
atividades administrativas, encontram-se no desempenho de
atribuições atípicas.
Registre-se, ainda, que o Poder Executivo exerce, além da sua típica
função administrativa, as funções de governo, que não constituem
objeto de estudo do Direito Administrativo.
19
A resposta é letra C. A função de execução é realizada pelas camadas mais técnicas da Administração
Pública. Os órgãos políticos traçam as diretrizes, mas a execução fica por conta dos órgãos administrativos.

O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de
administração, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do
Judiciário. Isso porque o ato administrativo não se desnatura pelo fato só
de ser aplicado no âmbito do Legislativo ou do Judiciário, desde que seus
órgãos estejam atuando como administradores de seus serviços, de seus
bens ou de seu pessoal.
Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgânico, que são vocábulos
sinônimos), a expressão Administração Pública abrange órgãos,
entidades ou agentes, que tenham por papel desempenhar tarefas
administrativas do Estado.
Em reforço: para encontrarmos o sentido subjetivo de
Administração Pública, basta perguntar: quem exerce a função? Já
para o sentido material, vale a pergunta: quais são as atividades
exercidas?
QF-14 AFRFB ESAF 2005 - Em seu sentido subjetivo, o
estudo da Administração Pública abrange:
a) a atividade administrativa.
b) o poder de polícia administrativa.
c) as entidades e órgãos que exercem as funções administrativas.
d) o serviço público.
e) a intervenção do Estado nas atividades privadas.20
QF-15 ABIN - CESPE 2010 - A administração pública é
caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela própria atividade
administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e
órgãos (Certo/Errado).21
QF-16 AUFC - CESPE 2011 - O direito administrativo tem
como objeto atividades de administração pública em sentido formal
e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por
particulares, não integrantes da administração pública, no exercício
de delegação de serviços públicos (Certo/Errado).22
QF-17 PPF - CESPE 1997 - Em um sentido formal, a
expressão administração pública pode ser entendida como o
conjunto dos órgãos e entidades voltados à realização dos objetivos
governamentais: de um ponto de vista material, pode ser
compreendida como o conjunto das funções que constituem os
serviços públicos (Certo/Errado).23
20
A resposta é letra C. Subjetivo é sujeito. Sujeito é aquele que pratica. No caso, os órgãos, agentes e as
pessoas administrativas.
21
O item está CERTO.
22
O item está CERTO.
23
O item está CERTO.

QF-18 DP-AM - INSTITUTO CIDADES 2011 - De acordo com
a doutrina nacional, os órgãos e agentes públicos estão
compreendidos no sentido de Administração Publica:
a) subjetivo
b) objetivo
c) de atividade administrativa
d) de atividade política
e) de atividade política e administrativa24
Analisemos o sentido assumido pela expressão Administração Pública,
quando vista de maneira objetiva (ou material ou funcional).
Na visão objetiva, administração pública consiste nas atividades
levadas a efeito pelos órgãos e agentes incumbidos de atender as
necessidades da coletividade. Nesse contexto, a expressão deve ser
grafada com iniciais minúsculas, por se tratar efetivamente da atividade
administrativa, a qual, ao lado da legislativa e da judiciária, forma uma
das funções tripartite do Estado.
Sob o ponto de vista material, a administração pública abarca as
seguintes atividades finalísticas: fomento, polícia administrativa,
serviço público e intervenção. A seguir, breves explicações:
I fomento: refere-se à atividade administrativa de incentivo à iniciativa
privada de utilidade ou interesse público, tais como o financiamento em
condições especiais, as desapropriações que beneficiem entidades
privadas desprovidas do intuito do lucro e que executem atividades
úteis à coletividade.
II polícia administrativa: abrange as atividades administrativas
restritivas ao exercício de direitos individuais, tendo em vista o interesse
de toda coletividade ou do Estado. Não se trata, aqui, das polícias civil,
federal e militar, que são órgãos da Administração Pública, e, por
consequência, compõem a Administração Pública, mas no sentido
subjetivo (ainda que exerçam atividades de polícia administrativa).
III serviço público: diz respeito às atividades executadas direta ou
indiretamente pela Administração Pública e em regime
predominantemente de direito público, em atendimento às necessidades
coletivas.
IV intervenção: é entendida como sendo a regulamentação e
fiscalização da atividade econômica de natureza privada (art. 174 da
CF/1988), bem assim a atuação do Estado diretamente na ordem
econômica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuação dá-se por
intermédio de empresas públicas e de sociedades de economia mista,
instituídas e mantidas pelo Estado.
24
A resposta é letra A.

Quanto à intervenção, há crítica doutrinária acerca do alcance da
função administrativa. Como sobredito, a intervenção pode ser indireta ou
direta.
A forma indireta de intervenção é a realizada, por exemplo, pelo Banco
Central (pessoa jurídica de Direito Público), em atividade tipicamente
regulatória, marcada predominantemente por normas de Direito Público.
É o que prevê o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentação e
fiscalização do setor econômico, como tendente ao combate da formação
de cartéis e trustes).
A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado,
em concorrência com outras empresas do setor, regidas, portanto,
predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia Di
Pietro, por exemplo, a atividade que o Estado exerce a título de
intervenção direta na ordem econômica não é assumida pelo Estado como
atividade pública, e, bem por isso, não deveria ser considerada função
administrativa.
QF-19 TRE-RJ - CESPE 2012 - O estudo da administração
pública, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o
Estado participa das atividades econômicas privadas
(Certo/Errado).25
As atividades, acima listadas, são atividades finalísticas (vistas de
dentro para fora - Administração Extroversa). No entanto não podemos
esquecer que nem todo o Direito Administrativo é o que enxergamos ou
sentimos, já que há também outras atividades, sobremaneira
importantes, que, no entanto, ocorrem no interior do Estado, como as
atividades meio (Administração Introversa ou instrumental). Exemplos
de função instrumental, meio, interna à Administração, são as finanças
públicas e a nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de
concurso público.
Por outro lado, se as relações administrativas são firmadas entre o Estado
e os particulares, a Administração é Extroversa, exemplo do Poder de
Polícia. Agora, se os atos são praticados no interior da estrutura
administrativa, a Administração é Instrumental, é Introversa, como, por
exemplo, a criação de novos órgãos ou pessoas jurídicas.
Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administração Pública
Extroversa é finalística, dado que ela é atribuída especificamente a cada
ente político, obedecendo a uma partilha constitucional de competências,
a Administração Pública Introversa é instrumental, visto que é
atribuída genericamente a todos os entes, para que possam atingir
aqueles objetivos.
25
O item está ERRADO. A intervenção no domínio econômico é atividade. Atividade é critério objetivo e não
subjetivo.

QF-20 PFN ESAF - 2003 - Assinale, entre os atos abaixo,
aquele que não pode ser considerado como de manifestação da
atividade finalística da Administração Pública, em seu sentido
material.
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte
coletivo urbano.
b) Desapropriação para a construção de uma unidade escolar.
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de
violação a normas de posturas municipais.
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de
concurso público.
e) Concessão de benefício fiscal para a implantação de uma nova
indústria em determinado Estado-federado.26
Por fim, ao lado dos critérios subjetivo (conjunto de órgãos) e material
(conjunto de funções) de Administração Pública, Hely Lopes destaca o
sentido operacional. Para o autor, em sentido operacional, a
Administração Pública é o desempenho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em
benefício da coletividade.
QF-21 MPE-PI - CESPE 2012 - Em sentido objetivo, direito
administrativo é definido como o conjunto de normas jurídicas que
regulam os órgãos da administração (Certo/Errado).27
QF-22 MPE-PI CESPE 2012 - Sob o aspecto material,
define-se administração pública como o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por
ele assumidos em benefício da coletividade (Certo/Errado).28
Por fim, vejamos o conceito de Direito Administrativo apresentado por
Maria Sylvia Di Pietro:
Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e
pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os
bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública.
26
Isso aí. Alternativa D. Perceba que a banca foi expressa: não é atividade finalística! São finalísticas: serviço
público (como a prestação de serviços por concessionárias), poder de polícia (exemplo da interdição de
estabelecimento), fomento (como a desapropriação de terreno para fins de utilidade pública), e intervenção.
27
O item está ERRADO.
28
O item está ERRADO. Trata-se de sentido operacional.

QF-23 CAM DEP - CESPE 2012 - De acordo com o critério da
administração pública, o direito administrativo é o ramo do direito
público que regula a atividade jurídica contenciosa e não
contenciosa do Estado, bem como a constituição de seus órgãos e
meios de atuação (Certo/Errado).29
Critério
Definição de Direito
Administrativo
Críticas
Legalista,
exegético,
empírico, caótico,
ou francês
Direito Administrativo teve
por objeto a interpretação
das normas jurídicas
administrativas e atos
complementares
Direito Administrativo não deve se resumir
à interpretação de leis e de regulamentos
administrativos, devendo considerar a
carga valorativa dos princípios, sem falar
da doutrina, da jurisprudência, e dos
costumes
Do Poder
Executivo ou
Italiano
Objeto de estudo é a
atividade desempenhada
pelo Poder Executivo
Atividades estatais de Administração
Pública são principalmente, mas não
exclusivamente, realizadas pelo Executivo.
Outras atividades levadas a efeito pelo
Executivo são regidas por outros ramos do
direito (ex.: Constitucional, Civil,
Empresarial).
Relações Jurídicas
Regem as relações entre a
Administração e os
administrados
Outros ramos também regem a relação
entre o Estado e os administrados (Direitos
Tributário, Penal, Eleitoral)
Serviço Público
Direito Administrativo
estudaria as atividades
entendidas como serviço
público
Sentido Amplo: Direito Administrativo
abrangeria assuntos abordados por outros
ramos do Direito (ex.: Constitucional).
Sentido Restrito: Abrangeria atividades
industriais e comerciais prestadas pelo
Estado, fugindo ao objeto do estudo do
Direito Administrativo
Teleológico
Regulam a atividade do
Estado para o cumprimento
de seus fins
Imprecisão acerca das finalidades do
Estado, abrangendo a atividade legislativa
do Estado
29
O item está ERRADO. A atividade é não contenciosa. No Brasil, por vigorar o modelo inglês de jurisdição,
afastou-se o contencioso administrativo no modelo Francês, em que há uma dualidade de jurisdição (judicial e
administrativa).

Hierarquia
Orgânica
Direito Administrativo rege
os órgãos inferiores do
Estado, enquanto o Direito
Constitucional estuda os
órgãos superiores
Critério é parcialmente válido
Ex.: Presidência da Republica é objeto de
estudo do Direito Administrativo e não é
órgão inferior, mas sim independente e
indispensável à estrutura do Estado (leia-se:
órgão superior).
Negativista ou
residual
Exclui as atividades do
Estado de legislação e de
jurisdição
Não define o Direito Administrativo. Dentro
do Poder Executivo nem tudo é regido pelo
Direito Administrativo (Ex.: Atividade
Política Direito Constitucional)
Da Administração
Pública
Ramo do direito que rege a
Administração Pública
como forma de atividade;
define suas pessoas
administrativas, organização
e agentes; regula, enfim, os
seus direitos e obrigações,
umas com as outras e com
os particulares, por ocasião
do desempenho da
atividade administrativa
Critério mais aceito pela Doutrina
Antes de apresentarmos um conceito para a função administrativa, é
oportuno esclarecer que o critério da Administração Pública, em sentido
objetivo, divide-se em objetivo-material e objetivo-formal. Vamos
com calma ver isso.
Aprendemos que o aspecto subjetivo ou orgânico refere-se aos
sujeitos que exercem a função administrativa. Se levado ao pé-da-letra, o
aspecto subjetivo nos conduziria ao critério do Poder Executivo (ou
Italiano), no sentido de que, formalmente, é o Executivo que administra.
Acontece que mesmo agentes não pertencentes aos quadros da
Administração Pública podem desempenhar atividades administrativas,
tais como os delegatários de serviço público (concessionários e
permissionários). Nesse instante, ganha relevo o critério objetivo ou
funcional, para enquadrá-los na disciplina administrativa, devido ao
conteúdo do ato.
O critério objetivo leva em consideração o conteúdo do ato praticado e
divide-se, como dito, em objetivo-material e objetivo-formal.
De acordo com o objetivo-material, são levados em consideração os
elementos intrínsecos das funções dos Poderes, nessa ordem:

- Legislativo: responsável pela edição de leis, essas dotadas de
generalidade e de abstração (elementos intrínsecos);
- Judiciário: definição de litígios, pacificando-os (elemento intrínseco
resolução dos litígios);
- Executivo: cabe-lhe a satisfação dos interesses coletivos.
Agora, segundo o objetivo-formal, as funções do Estado são
determinadas pelas características essenciais, típicas, pelo tratamento
normativo que lhe corresponda, nessa ordem:
- Legislativo: as leis são originárias, contam com o atributo da
novidade;
- Judiciário: a resolução dos litígios é dotada de definitividade;
- Executivo: a atividade administrativa caracterizar-se-ia por se
desenvolver em razão de comandos infralegais, e, em alguns
excepcionais, infraconstitucionais.
Critério Objetivo
Poderes da
República
Material
(Conteúdo em si)
Formal
(regime jurídico)
Poder Executivo
Produção de atos
com efeitos
concretos
Produção de atos
complementares
às leis
Poder
Legislativo
Produção de atos
gerais e
abstratos
NOVIDADE
Poder Judiciário
Resolução de
litígios
DEFINITIVIDADE
Dessa maneira, pode-se afirmar que um conceito válido para a função
administrativa é o que a define como a função que o Estado, ou aquele
que lhe faça às vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regimes
hierárquicos e que, no sistema constitucional brasileiro, se caracteriza
pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou,
excepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos ao controle
de legalidade pelo Poder Judiciário.
Esse conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello descreve bem a
função administrativa do Estado, com alguns destaques:
I) A função administrativa é levada a efeito pelo Estado ou por
aquele que lhe faça às vezes. Nem todas as atividades de
administração pública serão, necessariamente, realizadas pelo Estado.
Exemplo disso é a prestação de serviços públicos, muitas vezes

desempenhados por particulares (concessionários, permissionários e
autorizatários, por exemplo), que fazem às vezes do Estado, uma vez
que, ao fim, seria incumbência do Poder Público a prestação de tais
serviços, em razão do disposto no art. 175 da CF/88;
II) Há toda uma hierarquia posta no desempenho da atividade
administrativa. De fato, há chefes e subordinados responsáveis pelo
desempenho da atividade administrativa. A presença da hierarquia é traço
inerente à Administração. Sem hierarquia, não teríamos administração,
mas desorganização.
Antecipe-se que não há hierarquia (no sentido de subordinação) no
exercício de atividades tipicamente legislativas (produzir as leis) ou
judiciais (julgar). Na visão da doutrina majoritária, só há hierarquia, em
sentido estrito, no desempenho de atividades tipicamente
administrativas;
III) A atividade administrativa pública é
infralegal/infraconstitucional (excepcionalmente, no último caso).
Tem razão o examinador, quando diz que, EM REGRA, a atividade de
administração pública é infralegal, ou seja, abaixo e conforme a lei.
Com efeito, a Administração Pública deve dar cumprimento à intenção
contida na lei (mens legis), a qual é o instrumento estabelecedor do
interesse público. Se tivéssemos que posicionar a atividade administrativa
terceiro patamar, ou
seja, dos atos secundários, tão-somente complementares à lei, no
sentido de que não criam direitos e obrigações, mas apenas destrincham,
esmiúçam, detalham, o comando das normas primárias.
Por exceção, a Administração Pública dá cumprimento direto à
Constituição. É que, em nossa ordem normativa, temos as LEIS, que
Todavia, por vezes, a própria Constituição estabelece, de forma expressa,
a conduta a ser adotada pela Administração. Embora seja fato raro, pode
ocorrer, como é o caso dos chamados Decretos Autônomos, editados com
base no inc. VI do art. 84 da Constituição Federal.
Esse assunto, a conduta a ser observada pela Administração, merece um
cuidado maior. Por conta disso, em várias passagens deste livro
falaremos das características principais inerentes a tais condutas, que
podem ser resumidas a duas palavras: vinculação ou discricionariedade,
que indicarão maior ou menor grau de liberdade no que será feito pela
Administração. Para parte da doutrina, a vinculação significa completa
ausência de liberdade da Administração, a qual deve agir em estrita
conformidade com a Lei. Já discricionariedade importaria relativa
liberdade, com limites da Lei, dada à Administração.
IV) Os atos da Administração Pública estão sujeitos a controle
judicial. Isso é decorrência do princípio da inafastabilidade de jurisdição

ou da jurisdição única, contido no inc. XXXV do art. 5º da CF/1988: a lei
não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
Notem que nem mesmo sequer a lei exclui da apreciação judicial atos que
importem lesão, efetiva ou potencial, de direitos. Não é por que um ato
provém da Administração que será excluído da apreciação do Judiciário. É
claro que, para o Judiciário pronunciar-se, haverá de ser cumprido o rito
necessário.
Explique-se: em regra, para um tribunal ou juiz apreciar e pronunciar-se
sobre alguma questão, haverá de ocorrer a necessária provocação,
ou seja, o órgão judicial deverá ser demandado. Isso é o que se
alguém provoque sua atuação.
Todavia, a própria Administração pode fazer controle de seus atos,
em razão do princípio da autotutela. Nesse último caso, é
desnecessária a provocação, dado que a atuação pode ocorrer de ofício.
QF-24 PGFN ESAF 2007 - A expressão Administração
Pública, em sentido formal, designa a natureza da atividade
exercida pelos referidos entes, sendo a própria função
administrativa; e, no sentido material, designa os entes que
exercem a atividade administrativa, compreendendo pessoas
jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das
funções em que se triparte a atividade estatal: a função
administrativa (Certo/Errado).30
2.6. Fontes ou formas de expressão
Ainda que óbvio, bom registrar que o Direito Administrativo, na condição
de ramo autônomo do Direito, nasce de algum lugar, portanto possui
parte da literatura, o mais técnico é, no lugar de fontes, denominarmos
as manifestações de origem do Direito Administrativo como formas de
expressão .
Nesse contexto, no estudo do Direito Administrativo, encontramos,
comumente, as seguintes formas de expressão:
I) lei;
II) jurisprudência;
III) doutrina;
30
ERRADO. Sentido formal é sinônimo para orgânico ou subjetivo, logo se refere a quem realiza as funções.
Perceba que a banca, portanto, só fez inverter os conceitos, chamando de subjetivo, o que, na realidade, é
sentido OBJETIVO da Administração Pública.

IV) costumes;
V) princípios.
Abaixo, vamos tratar dessas fontes (ou formas de expressão) do Direito
Administrativo.
I) Leis
A lei é considerada a primordial entre as fontes do Direito
Administrativo Brasileiro, geradora e extintiva de direitos e obrigações,
impondo-se tanto à conduta dos particulares, quanto à ação estatal. Por
convivermos em Estado de Direito, as leis obrigam, sobretudo, o próprio
Legislador, e os aplicadores (Judiciário e Executivo). Para Alexandre
Santos Aragão, grande parte das leis atuais de Direito Administrativo são
- -
incorporam menções a princípios, finalidades e valores, deixando amplo
campo de decisão a cargo dos administradores.
Enquanto fonte, a lei tem um sentido amplo (lato sensu), abrangendo
todas as normas produzidas pelo Estado que digam respeito, de
alguma maneira, à atividade administrativa. Com efeito, a lei abrange
desde a maior de todas - a Constituição Federal -, passando por leis
complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias e outras
normas com força de lei, como tratados internacionais. No conceito
amplo de Lei, tomada na acepção de fonte, devem ser considerados,
também, os regulamentos, as resoluções, os regimentos e as
instruções.
A lei costuma ser corretamente indicada como fonte escrita e primária
para o Direito Administrativo. Porém, é necessário registrar que a
e extinguir direitos e obrigações. Incluem-se, na espécie, a Constituição
Federal e as leis em sentido estrito, como, por exemplo, leis
complementares e ordinárias (art. 59 da CF, de 1988).
Ao lado das normas primárias, há outras normas infralegais, também
fontes escritas do Direito Administrativo, contudo, secundárias, como é
o caso dos Regulamentos e Instruções Normativas.
QF-25 TRF ESAF - 2006 - A primordial fonte formal do
Direito Administrativo no Brasil é:
a) a lei.
b) a doutrina.
c) a jurisprudência.
d) os costumes.
e) o vade-mécum.31
31
Letra A.

QF-26 AUFC-TCU - CESPE - 2009 - No tocante ao conceito e ao
objeto do direito administrativo, julgue o próximo item. A CF, as leis
complementares e ordinárias, os tratados internacionais e os
regulamentos são exemplos de fontes do direito administrativo
(Certo/Errado)32
.
É oportuno separarmos os conceitos inconfundíveis de princípio da
legalidade e reserva legal. Para tanto, vamos nos socorrer dos
ensinamentos do constitucionalista Alexandre de Moraes.
O princípio da legalidade é de abrangência mais ampla do que o
princípio da reserva legal.
Conforme a legalidade, qualquer comando jurídico impondo
comportamentos forçados há de provir de uma das espécies
normativas devidamente elaboradas consoante as regras de
processo legislativo constitucional.
Por outro lado, o princípio da reserva legal opera de maneira
mais restrita e diversa. Ele não é genérico e abstrato, mas concreto.
Incide tão somente sobre os campos materiais especificados pela
Constituição.
Assim, se todos os comportamentos humanos estão sujeitos ao
princípio da legalidade, somente alguns estão submetidos ao da
reserva da lei. Este é, portanto, de menor abrangência, mas de
maior densidade ou conteúdo, visto exigir o tratamento de matéria
exclusivamente pelo Legislativo, sem participação normativa do
Executivo.
Sobre o tema, o autor José Afonso da Silva registra que a doutrina não
raro confunde ou não distingue suficientemente o princípio da legalidade e
o da reserva legal. O primeiro significa a submissão e o respeito à lei, ou
a atuação dentro da esfera estabelecida pelo legislador. O segundo
consiste em estatuir que a regulamentação de determinadas matérias há
de fazer-se necessariamente por lei formal.
A partir de tal raciocínio, é possível concluir que o princípio da reserva
legal está presente quando a Constituição exige lei formal para que trate
de certas matérias. Por outro lado, encontramos o princípio da legalidade
quando a Constituição outorga poder amplo e geral para que o Estado
cuide de qualquer espécie de relação por meio de normas.
Eis que, para alguns leitores, certamente deve ter surgido a
indagação: o que são as leis em sentido formal? E as leis em
sentido material? É um assunto relativamente simples de
entendimento. Vejamos.
32
Gabarito: CERTO.

As leis em sentido formal são os atos normativos editados de acordo
com o devido processo legislativo constitucional, ou seja, são os atos
editados pelas Casas Legislativas, tenham ou não generalidade ou de
abstração. Por exemplo: uma lei de concessão de pensão aos pais de
determinado militar falecido, por exemplo, não possui os atributos da
generalidade e da abstração. Com outras palavras, tem a forma de lei,
mas o conteúdo não é necessariamente de lei, constituindo no que a
doutrina reconhece como leis com efeitos concretos.
Para compreender o que quer significar , analisemos
dois conceitos fundamentais: generalidade e abstração.
A generalidade implica atingir todas as pessoas situadas em uma
mesma situação jurídica, tanto em relação a um grupo amplo (por
exemplo: Código Penal - os maiores de 18 anos), como um grupo mais
restrito (por exemplo: a Lei Federal 8.112/1990 - servidores públicos
civis federais das Pessoas Jurídicas de Direito Público).
Já a abstração significa que a lei não se esgota com uma única
aplicação. Por exemplo: o Código Civil é dotado de generalidade, pois,
como regra, atinge todas as pessoas. No entanto, o fato de a pessoa
celebrar um contrato de compra-e-venda não impede que possa,
futuramente, promover outro contrato da idêntica espécie, a norma não
se exaure com uma única aplicação. Outro exemplo: em 2012, TÍCIO
pagou R$15.000,00 de Imposto de Renda, relativo ao ano calendário
2011, logo, no ano de 2013, não haverá necessidade de novo
pagamento de imposto? É isso mesmo? NÃO! Como a Lei é abstrata,
a cada novo fato gerador, haverá nova incidência, e, com ele, a obrigação
tributária correspondente.
Diante disso, pergunta-se: o edital de concurso público é genérico e
abstrato? Dotado de generalidade sim, mas, pelo fato de se esgotar com
uma única aplicação, não é dotado de abstração.
Já as leis em sentido material são todas aquelas editadas pelo Estado,
contando com os atributos típicos das Leis, ou seja, com generalidade,
abstração e obrigatoriedade (imperatividade), não importando se
editadas ou não pelo Poder Legislativo. Nesse caso, o que importa é o
conteúdo (a matéria).
Enquanto as leis formais são necessariamente editadas pelo Poder
Legislativo dentro do processo próprio de elaboração legislativa, as leis
materiais podem prescindir desse processo. Enquanto as leis formais
possuem ou não conteúdo de lei, oportunidade que também poderão
acumular o sentido material (leis formais e materiais), as leis
materiais necessariamente detêm os qualificativos de uma lei, podendo
ser exclusivamente materiais, sem sequer ter passado pelo órgão
legislativo.
Vamos tornar o aprendizado um pouco mais prático, passando a um
exemplo.

Com o advento da EC 32/2001, houve a reinserção no ordenamento
jurídico do Decreto Autônomo (Reserva da Administração), ato de
competência do chefe do Executivo, como estabelece o inc. VI do art. 84
da CF/1988.
Conforme doutrina majoritária, o referido ato normativo inovará no
ordenamento jurídico, sem que, no entanto, tenha percorrido o
devido processo legislativo, isto é, sem a participação do
Congresso Nacional. Isso mesmo. É Decreto, expedido pelo chefe do
Executivo, e com caráter inovador!
Por advir unicamente do Executivo, conclui-se que o Decreto Autônomo
não é lei em sentido formal, tendo em vista não ter passado pelo crivo
do Poder Legislativo. Porém, quanto à organização da Administração
Pública, é lei em sentido material, por conter os atributos da
generalidade, abstração, normatividade, no que diz respeito à hipótese
Entretanto, há outra hipótese de Decreto Autônomo, também em
conformidade com a CF/1988: a extinção de cargos públicos vagos. Nesse
caso, o ato não será de natureza regulamentar, pois lhe faltará
generalidade e abstração. Esse é outro assunto que será retomado no
tópico de atos e poderes da Administração. Requer-se, então, um tanto
de paciência, para que a abordagem seja feita oportunamente.
Essa distinção entre normas materiais e formais é válida para todo ato
normativo produzido por órgão público de quaisquer dos Poderes do
Estado, que tenha generalidade e abstração e não esteja sujeito ao
devido processo legislativo, como, por exemplo, o Regimento Interno dos
Tribunais e as Resoluções do CNJ (leis em sentido material, contudo, não
em seu aspecto formal).
Acrescente-se que os Regimentos dos Tribunais e as Resoluções do CNJ
são atos normativos que extraem o fundamento de validade diretamente
da Constituição Federal. Portanto, são atos com carga normativa
suficiente para, inclusive, o controle concentrado de constitucionalidade
pelos Tribunais do Judiciário (STF e TJs, conforme o caso). São
classificados como atos materialmente legais, haja vista a presença
dos atributos próprios das leis (generalidade, abstração e normatividade),
porém não formais, pois tais
(as Donas ).
Dica de prova!
Se a competência para a edição do ato é típica do órgão, o ato será
FORMAL; se a competência for atípica, teremos um ato
MATERIAL. Por exemplo:
- a lei ordinária é competência típica ou atípica do Poder Legislativo?
Típica, logo temos uma lei em sentido formal;
- a medida provisória é competência típica ou atípica do Poder
Executivo? Atípica, logo, estamos diante de lei em sentido

material;
- o ato administrativo editado pelo Poder Executivo decorre de
competência típica ou atípica? Típica, logo, ato administrativo
formal;
- o ato administrativo editado pelo Poder Legislativo, competência
típica ou atípica? Atípica, logo, ato administrativo em sentido
material;
- a sentença editada pelo Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade, é função típica ou atípica? Atípica, logo, estamos
diante de uma sentença em sentido material.
. Alguns
editais estão fazendo referência expressa a tratados internacionais,
regulamentos, resoluções, instruções e outros veículos normativos. Nesse
instante, sinceramente, não há motivo para aprofundarmos os conceitos
de todos os instrumentos normativos editáveis pelo Estado-legislador ou
Estado-administrador, isso porque muitos deles são atos administrativos,
e, por conseguinte, devem ser trabalhados quando do estudo dos atos da
Administração.
QF-27 AUFC-TCU - CESPE - 2009 - A CF, as leis
complementares e ordinárias, os tratados internacionais e os
regulamentos são exemplos de fontes do direito administrativo
(Certo/Errado).33
II) Jurisprudência
A jurisprudência é um conjunto de decisões judiciais reiteradas num
mesmo sentido, a respeito de uma matéria. Dessa forma, não se pode
, a qual, no
máximo, constitui um caso paradigmático, referencial, indicativo de uma
situação concreta submetida à apreciação de um juiz ou Tribunal. Por
exemplo: é reiterado o entendimento do STF de que o candidato
aprovado, dentro do número de vagas previsto no Edital, tem direito
adquirido à nomeação. É nesse contexto, portanto, a jurisprudência
daquela Corte.
Apesar da menção à jurisprudência como sendo resultante de decisões
judiciais, órgãos administrativos também podem produzir sua
própria jurisprudência. Por exemplo: o inc. II do art. 71 da CF/1988
garante ao Tribunal de Contas da União - TCU o poder de julgar as
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos, e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Nesse quadro, o
33
O item está CERTO.

TCU forma sua própria jurisprudência e produz uma série de decisões,
com a emissão, inclusive, de Súmulas, a despeito de sua natureza
administrativa.
Importante detalhe para as provas é que a jurisprudência no Brasil não
possui, de regra, força vinculante, mas sim força moral. Difere,
então, do sistema norte-americano, em que as decisões proferidas
pelas instâncias superiores vinculam as inferiores, para os casos
idênticos (sistema do stare decisis). No Brasil, a atividade
jurisprudencial está apta a criação de normas para os casos concretos
levados à sua apreciação, sem a pretensão de vincular as futuras decisões
dos juízes ou Tribunais.
De fato, os magistrados brasileiros podem interpretar as informações que
constam dos processos judiciais que lhes são submetidos com maior
amplitude que os americanos, em razão do que se chama no Brasil de
princípio do livre convencimento por parte do magistrado. Contudo, duas
observações são feitas quanto à atividade jurisdicional, apesar de não ser
objeto de estudo de nossa matéria:
a) o livre convencimento do Juiz encontra limites, visto que deve se
ater aos fins pretendidos pela norma. Nesse sentido, assim determina a
Lei de Introdução ao Direito Brasileiro - LIDB: Na aplicação da lei, o juiz
atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem
comum. Assim, a liberdade de interpretar por parte do magistrado não se
converte em arbítrio, dado os limites que lhe são impostos;
b) há algumas decisões advindas do Judiciário que vincularão
tanto a atuação Poder Judiciário, quanto a própria Administração
Pública. Nesse contexto, destacam-se, dentre outras, às Súmulas
Vinculantes, constantes do sistema jurídico nacional a partir da Emenda
Constitucional 45/2004, conhecida como a Reforma do Judiciário (ver art.
103-A, CF, de 1988), e as ações abstratas a cargo do STF, como, por
exemplo, ADI, ADC e ADPF.
Abra-se um parêntese para esclarecer que nem toda decisão é
formalizada por meio de Súmula. É muito comum o estudante indagar
ao Professor, em sala de aula: essa decisão citada está em que
Súmula? As Súmulas são, em verdade, uma síntese formalizada da
Por fim, esclareça-se que a jurisprudência é fonte não escrita do
Direito Administrativo, impondo-se pela força moral que possui junto à
sociedade. E, como esclarece a literatura, a doutrina tende a globalizar-se
e ver o mundo jurídico de forma generalizada (universalizar-se), e a
jurisprudência particularizar-se, uma vez que sempre estará diante de um
determinado caso. Segundo Hely Lopes, enquanto a doutrina tende a

universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela
contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto.
QF-28 DPF - CESPE 2004 - A jurisprudência é fonte do direito
administrativo, mas não vincula as decisões administrativas, apesar
de o direito administrativo se ressentir de codificação legal
(Certo/Errado).34
QF-29 TCE-AC - Cespe 2008 - Assinale a opção correta
quanto às fontes do direito administrativo brasileiro
a) Os regulamentos e regimentos dos órgãos da administração
pública são fontes primárias do direito administrativo brasileiro.
b) São fontes principais do direito administrativo a doutrina, a
jurisprudência e os regimentos internos dos órgãos administrativos.
c) A jurisprudência dos tribunais de justiça, como fonte do direito
administrativo, não obriga a administração pública federal.
d) A partir da Constituição de 1988, vigora no Brasil o princípio
norte-americano do stare decisis, segundo o qual a decisão judicial
superior vincula as instâncias inferiores para os casos idênticos.35
QF-30 TRE-PE FCC - 2011 - No que concerne às fontes de
Direito Administrativo, é correto afirmar que:
(A) uma das características da jurisprudência é seu universalismo,
ou seja, enquanto a doutrina tende a nacionalizar-se, a
jurisprudência tende a universalizar-se.
(B) embora não influa na elaboração das leis, a doutrina exerce
papel fundamental apenas nas decisões contenciosas, ordenando,
assim, o próprio Direito Administrativo.
(C) tanto a Constituição Federal como a lei em sentido estrito
constituem fontes primárias do Direito Administrativo.
(D) tendo em vista a relevância jurídica da jurisprudência, ela
sempre obriga a Administração Pública.
(E) o costume não é considerado fonte do Direito Administrativo.36
34
O item está CERTO.
35
A resposta é letra C. A jurisprudência, de regra, é destituída de caráter vinculante. O erro da letra A é que
regulamentos são atos secundários. Na letra B, doutrina e regimentos são fontes secundárias. Na letra D, não
vigora o stare decisis.

III) Doutrina
A doutrina significa o conjunto dos trabalhos dos estudiosos a respeito
do Direito Administrativo, ou seja, os livros, os artigos, os pareceres,
elaborados por estudiosos desse ramo jurídico. Tais trabalhos fornecem,
muitas vezes, bases para textos legais, sentenças, acórdãos e
interpretações, sendo responsável, de certa maneira, pela unificação das
interpretações. Conforme Aragão, a doutrina compõe uma massa crítica
capaz de analisar a legislação e os institutos jurídicos, indicando pontos
falhos e formas de aperfeiçoamento do Direito Administrativo.
No entanto, a doutrina é fonte escrita e mediata (secundária) para o
Direito Administrativo, não gerando direitos para os particulares, mas
contribuindo para a formação do nosso ramo jurídico. Assim, opiniões
doutrinárias que sejam desconexas com as leis não podem ser
consideradas como fontes para o Direito Administrativo. Entre as leis e a
doutrina deve prevalecer o conteúdo das leis. A doutrina, contrária
às leis, pode servir para clarear a ideia do legislador no caminho de
aperfeiçoamento das leis.
Mais uma vez, cabe um parêntese para registrar que, no estudo do
Direito Constitucional, deparamo-nos com a possibilidade de o chefe do
Executivo, no caso concreto, deixar de aplicar a lei porque é
inconstitucional. Logo a afirmação de que opiniões doutrinárias, em
dissonância com as leis, não devem ser admitidas deve ser lida
levando-se em consideração a existência de exceções. Para os nobres
amigos concurseiros isso, claro, demandará a análise do item, no
contexto da prova, para concluir pela correção ou não da assertiva.
IV) Costumes
Os costumes são os comportamentos reiterados e tidos por
obrigatórios pela consciência popular. No que respeita ao Direito
Administrativo, o costume é de pouca relevância, à vista do princípio da
legalidade.
No entanto, ainda que de menos importância, o costume constitui, sim,
fonte para o Direito Administrativo, sendo aplicado quando da
deficiência da legislação, sempre segundo a lei (ou secundum legem,
para os leitores mais chegados ao latim) e para o preenchimento de
vácuo legislativo (praeter legem -
nunca contra a lei (ou contra legem). Por exemplo:
>> As Universidades Federais, com base no costume, concediam a
seus Professores a licença sabática. A considerar a ausência de previsão
legal (Lei Federal 8.112, de 1990), o Tribunal de Contas da União (TCU)
36
A resposta é letra C. São primárias apenas a CF e as leis em sentido estrito. Os demais atos são infralegais
são fontes secundárias, exemplo dos decretos regulamentares expedidos pelo chefe do Executivo. Na letra A, a
banca inverteu os conceitos. Na letra B, a doutrina é muito importante para a elaboração das leis. Na letra D, a
jurisprudência costuma não ter efeito vinculante. Na letra E, costumes são fontes secundárias.

determinou o cancelamento do direito, por não serem admitidos costumes
contra legem;
>> O Código de Águas define terrenos de marinha como aqueles que,
banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, vão até a distância
de 33 metros para a parte da terra, contadas desde o ponto em que
chega a preamar média de 1831. Na ausência da demarcação da preamar
média de 1831, utilizou-se, por costume
rasteira que marca o fim das praias).
Esclareça-se, por relevante, que os costumes não se confundem com as
chamadas praxes administrativas.
Como vimos, os costumes são caracterizados pela presença simultânea
dos requisitos objetivo e subjetivo, nessa ordem, o hábito continuado e a
convicção de obrigatoriedade.
Já as praxes não contam com o aspecto subjetivo, pois são práticas
reiteradas dentro da Administração, usadas pelos agentes públicos na
resolução de casos concretos, portanto, desconhecidas dos cidadãos em
geral, no que diferem dos costumes, espalhados na sociedade. Por
exemplo: em caso de revelia (não comparecimento do servidor indiciado),
é praxe a Administração nomear, para a defesa, servidor formado em
Direito, embora a Lei Federal 8.112, de 1990, não exija, em qualquer dos
dispositivos, a formação jurídica como requisito indispensável.
Para a doutrina, os costumes e as praxes são fontes não organizadas
(leia-se: não escritas) do Direito Administrativo. Com outras palavras,
não como fontes formais, escritas, mas, sim, substanciais ou
materiais. Em síntese: tanto as praxes como os costumes não podem
ser reconhecidos como fontes formais do Direito Administrativo.
QF-31 - TCE-AC - Cespe 2006 - O costume não se confunde
com a chamada praxe administrativa. Aquele exige
cumulativamente os requisitos objetivo (uso continuado) e subjetivo
(convicção generalizada de sua obrigatoriedade), ao passo que
nesta ocorre apenas o requisito objetivo. No entanto, ambos não
são reconhecidos como fontes formais do direito administrativo,
conforme a doutrina majoritária (Certo/Errado).37
QF-32 FINEP - Cespe 2009 - O costume e a praxe
administrativa são fontes inorganizadas do direito administrativo,
que só indiretamente influenciam na produção do direito positivo
(Certo/Errado).38
37
CERTO. Excelente questão.
38
CERTO.

QF-33 AUFC-TCU - CESPE 2011 - Os costumes sociais
também podem ser considerados fonte do direito administrativo,
sendo classificados como fonte direta, pois influenciam a produção
legislativa ou a jurisprudência (Certo/Errado).39
V) Princípios
Alguns editais de concursos públicos mencionam, expressamente, os
princípios como fontes do Direito Administrativo.
Os princípios são os vetores fundamentais que inspiram todo o modo de a
Administração se conduzir. São de natureza pré-normativa, ou seja,
preexistem, inclusive, à produção das leis, e, bem por isso, contam com a
função normogenética [colaboram para a genética formação das leis].
No entanto, para Alexandre de Santos Aragão, os princípios, embora
dotados de carga normativa, não podem ser considerados, por si próprios,
fontes do Direito Administrativo. Por exemplo: a moralidade
administrativa está prevista no caput do art. 37 da CF, de 1988. A fonte,
portanto, é a CF, e o princípio está nela contido. Contudo, em razão da
óprio, com as
abordagens que o assunto requer.
2.7. Especificidades Metodológicas do Direito Administrativo
As especificidades do Direito Administrativo não são, costumeiramente,
cobradas nos concursos públicos. Ocorre que, além de pertinentes para a
melhor compreensão do Direito Administrativo, não podemos deixar de
mencioná-las, uma vez que os atuais concursos estão, cada vez mais,
exigentes.
Abaixo algumas das especificidades metodológicas do Direito
Administrativo, por Alexandre Santos de Aragão:
>> Juventude e Mutabilidade: as origens históricas do Direito
Administrativo remontam à Revolução Francesa (séc. XVIII). Assim,
quando comparado, por exemplo, com o milenar Direito Civil, o Direito
Administrativo é, de fato, recente. Isso faz com que muitas das soluções
encontradas ainda não se tenham consolidado por completo. O Direito
administrativo está em constante evolução.
>> Grande influência jurisprudencial: a jurisprudência foi
fundamental para o surgimento do Direito Administrativo e para a
afirmação de sua autonomia em relação ao Direito Privado. Portanto,
nada mais natural que este ramo seja marcadamente influenciado pelas
decisões das cortes judiciais e dos precedentes das entidades e órgãos
administrativos.
39
O item está ERRADO. Os costumes são fontes mediatas, indiretas, secundárias do Direito Administrativo.

>> Grande Importância dos Princípios: pela falta de um código e
grande número de regras legislativas e administrativas, os princípios são
de peculiar importância para dar unidade e coerência a um sistema tão
difuso.
>> Baixa Densidade Normativa: mais do que em outros ramos do
Direito, as normas de Direito Administrativo são frequentemente abertas,
isso porque incorporam em seu texto conceitos jurídicos ou técnicos
indeterminados, possibilitando o exercício do poder discricionário.
>> Instrumentalidade: o Direito Administrativo é meio para um fim, a
realização do interesse público tal como especificado pelo ordenamento
jurídico.

QUESTÕES EM SEQUÊNCIA
1) (2008/Esaf EPPG) Assinale a opção que contempla todos os entes da
organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, nos
termos da Constituição.
a) União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos soberanos.
b) União, Estados, Distrito Federal, Territórios Federais e Municípios,
todos soberanos.
c) União, Estados, Distrito Federal, Territórios Federais e Municípios,
todos independentes.
d) União, Estados, Distrito Federal, Territórios Federais e Municípios,
todos autônomos.
e) União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos.
2) (2006/Esaf - ENAP Administrador) São entidades políticas,
com personalidade jurídica de direito público interno, integrantes
da República Federativa do Brasil:
a) as autarquias da União e dos Estados.
b) as autarquias e empresas públicas da União.
c) os Estados brasileiros.
d) os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário da União.
e) os Três Poderes da União, dos Estados e dos Municípios.
3) (2010/ESAF CVM Agente Executivo) Correlacione as colunas
abaixo e, ao final, selecione a opção que expresse a correlação
correta.
( ) República (1) Forma de
Governo
( ) Estado Unitário (2) Sistema de
Governo
( ) Parlamentarismo (3) Forma de
Estado
( ) Federação
( ) Monarquia
( ) Presidencialismo

a) 1, 2, 3, 1, 2, 3
b) 1, 3, 2, 3, 1, 2
c) 3, 1, 2, 1, 2, 3
d) 2, 3, 1, 2, 3, 1
e) 3, 2, 1, 2, 1, 3
4) (2010/ESAF CVM Analista outras áreas) Partindo-se do
pressuposto de que a função política ou de governo difere da
função administrativa, é correto afirmar que estão
relacionadas(os) à função política, exceto:
a) comando
b) coordenação
c) execução
d) direção
e) planejamento
5) (1999/Esaf Assistente Jurídico/AGU) A influência do Direito
Administrativo francês no Direito Administrativo brasileiro é
notável. Entre os institutos oriundos do direito francês abaixo,
assinale aquele que não foi introduzido no sistema brasileiro.
a) Regime jurídico de natureza legal para os servidores dos entes de
direito público.
b) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Público.
c) Natureza judicante da decisão do contencioso administrativo.
d) Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
e) Inserção da moralidade como princípio da Administração Pública.
6) (2002/Esaf AFRF)
Judiciário lesão ou a
norma constitucional, impede que, no Brasil, o seguinte instituto
de Administração Pública, típico para a solução de conflitos, possa
expressar caráter de definitividade em suas decisões:
a) Arbitragem
b) Contencioso administrativo
c) Juizados especiais
d) Mediação
e) Sindicância administrativa

7) (2004/Esaf MRE Oficial de Chancelaria) O dispositivo da
Poder Judiciário lesão ou ameaça a di
plena, no Brasil, do seguinte instituto de Direito Administrativo:
a) controle administrativo
b) contencioso administrativo
c) jurisdição graciosa
d) recursos administrativos com efeito suspensivo
e) preclusão administrativa
8) (2006/Esaf - SUSEP - Ana Téc-Tecnologia da Informação) O
sistema adotado, no ordenamento jurídico brasileiro, de controle
judicial de legalidade, dos atos da Administração Pública, é
a) o da chamada jurisdição única.
b) o do chamado contencioso administrativo.
c) o de que os atos de gestão estão excluídos da apreciação judicial.
d) o do necessário exaurimento das instâncias administrativas, para o
exercício do controle jurisdicional.
e) o da justiça administrativa, excludente da judicial.
9) (2005/Esaf AFRFB) Em seu sentido subjetivo, o estudo da
Administração Pública abrange:
e) a intervenção do Estado nas atividades privadas.
10) (1999/Esaf Assistente Jurídico/AGU) A Administração
Pública, em sentido objetivo, no exercício da função
administrativa, engloba as seguintes atividades, exceto:
(a) Polícia administrativa
(b) Serviço público
(c) Elaboração legislativa, com caráter inovador
(d) Fomento a atividades privadas de interesse público
(e) Intervenção no domínio público

11) (1998/Esaf Procurador) Sobre os conceitos de
Administração Pública, é correto afirmar:
a) Em seu sentido material, a Administração Pública manifesta-se
exclusivamente no Poder Executivo.
b) O conjunto de órgãos e entidades integrantes da Administração é
compreendido no conceito funcional de Administração Pública.
c) Administração Pública, em seu sentido objetivo, não se manifesta no
Poder Legislativo.
d) No sentido orgânico, Administração Pública confunde-se com a
atividade administrativa.
e) A Administração Pública, materialmente, expressa uma das funções
tripartites do Estado.
12) (2007/Esaf PGFN-adaptada) A expressão Administração
jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma
das funções em que se triparte a atividade estatal: a função
administrativa. (Certo/Errado)
13) (2006/Esaf AFC/CGU) O Direito Administrativo é
princípios, que regem o exercício das funções administrativas
estatais e
e) as garantias individuais.
14) (2007/Esaf DF/PROCURADOR) Em relação ao conceito e
evolução histórica do Direito Administrativo e ao conceito e
abrangência da Administração Pública, selecione a opção correta.
a) Na evolução do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do
Serviço Público, que se desenvolveu em torno de duas concepções. Na
concepção de Leon Duguit, o Serviço Público deveria ser entendido em
sentido estrito, abrangendo toda a atividade material, submetida a regime

exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a satisfação
de necessidades da coletividade.
b) O conceito estrito de Administração Pública abarca os Poderes
estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo.
c) A Administração Pública, em sentido objetivo, deve ser compreendida
como o conjunto das pessoas jurídicas e dos órgãos incumbidos do
exercício da função administrativa do Estado.
d) Na busca de conceituação do Direito Administrativo encontra-se o
critério da Administração Pública, segundo o qual, sinteticamente, o
Direito Administrativo deve ser concebido como o conjunto de princípios
que regem a Administração Pública.
e) Na evolução histórica do Direito Administrativo, encontramos a Escola
Exegética, que tinha por objeto a interpretação das leis administrativas, a
qual também defendia o postulado da carga normativa dos princípios
aplicáveis à atividade da Administração Pública.
15) (2004/Esaf MRE Oficial de Chancelaria) A expressão
administração pública admite diversos significados. De acordo
com a doutrina, em seu sentido material ou funcional,
Administração Pública, enquanto finalidade do Estado, não
abrange:
a) polícia administrativa.
b) serviços públicos.
c) fomento.
d) finanças públicas.
e) intervenção na atividade econômica.
16) (2003/Esaf Procurador da Fazenda Nacional) Assinale,
entre os atos abaixo, aquele que não pode ser considerado como
de manifestação da atividade finalística da Administração Pública,
em seu sentido material.
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte coletivo
urbano.
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de violação a
normas de posturas municipais.
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de concurso
público.
indústria em determinado Estado-federado.

17) (2006/Esaf TRF) A primordial fonte formal do Direito
Administrativo no Brasil é:
a) a lei.
b) a doutrina.
d) os costumes.
e) o vade-mécum.
18) (2000/Esaf TRF) A fonte formal e primordial do Direito
Administrativo é a (o)
a) Motivação que a fundamenta
b) Povo
c) Parlamento
d) Diário Oficial
e) Lei
19) (2003/Esaf Procurador da Fazenda Nacional) A distinção
entre a lei formal e a lei material está na presença ou não do
seguinte elemento:
a) Generalidade
b) Novidade
c) Imperatividade
d) Abstração
e) Normatividade
20) (1999/Esaf AGU) O decreto, com função normativa, não
tem o seguinte atributo:
a) Novidade
b) Privativo do Chefe do Poder Executivo
c) Generalidade
d) Abstração
e) Obrigatoriedade

21) ESAF - AnaTA MF/MF/2013 - Considerando o conceito de
administração pública e seus princípios, bem como as fontes do
Direito Administrativo, assinale a opção correta.
a) Pelo princípio da Tutela, a Administração Pública exerce o controle
sobre seus próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e
revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso
ao Poder Judiciário.
b) De acordo com o critério funcional, o conceito de Administração Pública
é um complexo de atividades concretas e imediatas desempenhadas sob
os termos e condições da lei, visando o atendimento das necessidades
coletivas.
c) As decisões meramente administrativas que promanem dos Tribunais
comuns ou especiais são relevantes fontes jurisprudenciais do Direito
Administrativo, aplicando-se a situações já ocorridas, desde que benéficas
à Administração Pública.
d) Do princípio da eficiência decorre a necessidade de institutos como a
suplência, a delegação e a substituição para preencher as funções
públicas temporariamente vagas.
e) O sentido subjetivo da expressão Administração Pública está
relacionado à natureza da atividade exercida por seus próprios entes.

Curso Avançado de Direito Administrativo em Exercícios
para a Receita Federal
QUESTÕES COMENTADAS
1) (2008/Esaf EPPG) Assinale a opção que contempla todos os
entes da organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil, nos termos da Constituição.
a) União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos soberanos.
b) União, Estados, Distrito Federal, Territórios Federais e Municípios,
todos soberanos.
c) União, Estados, Distrito Federal, Territórios Federais e Municípios,
todos independentes.
d) União, Estados, Distrito Federal, Territórios Federais e Municípios,
todos autônomos.
e) União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos.
Comentário:
Vamos direto às análises. Essa é daquelas questões que o candidato não
pode mais sonhar em errar.
Item A ERRADO. Os entes políticos ou federados são dotados de
autonomia, e não de soberania.
Item B ERRADO. São dois os erros. Primeiro, os territórios, a partir
da Carta de 1988, passaram à qualidade de autarquia da União, logo,
não mais integrantes da Federação. Segundo, os entes federados
são autônomos, e não soberanos.
Item C ERRADO
Item D ERRADO. O candidato mais cansado (menos concentrado)
poderia ser levado a marcar esse item, no entanto, os territórios não
compõem a Federação.
Item E CORRETO. Não há mais o que acrescentar.
Gabarito: item E.
2) (2006/Esaf - ENAP Administrador) São entidades políticas,
com personalidade jurídica de direito público interno, integrantes
da República Federativa do Brasil:
a) as autarquias da União e dos Estados.
b) as autarquias e empresas públicas da União.
c) os Estados brasileiros.
d) os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário da União.
e) os Três Poderes da União, dos Estados e dos Municípios.
Comentários:

No Brasil, são entidades políticas: União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. Daí a correção da alternativa C .
Gabarito: item E.
3) (2010/ESAF CVM Agente Executivo) Correlacione as
colunas abaixo e, ao final, selecione a opção que expresse a
correlação correta.
( ) República
(1) Forma de Governo
( ) Estado Unitário
( ) Parlamentarismo
(2)
Sistema de
Governo
( ) Federação
( ) Monarquia
(3) Forma de Estado
( ) Presidencialismo
a) 1, 2, 3, 1, 2, 3
b) 1, 3, 2, 3, 1, 2
c) 3, 1, 2, 1, 2, 3
d) 2, 3, 1, 2, 3, 1
e) 3, 2, 1, 2, 1, 3
Comentários:
Questão bem tranquila!
São formas de Estado: o federalismo e o Estado unitário. No Brasil,
atualmente, optamos pela forma de Estado Federal.
São formas de Governo: a república e a monarquia. No Brasil, optamos
pela forma de governo republicana.
São sistemas de governo: o parlamentarismo e o presidencialismo. No
Brasil, adotamos o presidencialismo, em que há uma aglutinação das
tarefas de governo e de estado nas mãos de uma única pessoa, em nosso
caso, presidente da República.
Gabarito: item B.
4) (2010/ESAF CVM Analista outras áreas) Partindo-se do
pressuposto de que a função política ou de governo difere da

função administrativa, é correto afirmar que estão
relacionadas(os) à função política, exceto:
a) comando
b) coordenação
c) execução
d) direção
e) planejamento
Comentários:
A Administração Pública, em sentido amplo, sob o aspecto subjetivo
ou orgânico, envolve tanto as funções governamentais, como, as
administrativas. Com um pouco de humor, é fácil encontrarmos a
resposta da questão. Responda rápido: os políticos (Presidente da
República, Senadores, Deputados, por exemplo) suam ou sujam a mão de
tinta? Suar, fala sério! Nem pensar, eles desenham o destino da nação
(comandar, coordenar, dirigir e planejar). E o Fiscal da Receita Federal?
Transpira ou suja a mão de tinta? Eita, esse é transpiração pura, é suor, é
A Administração, em sentido estrito, de fato, não se confunde com o
Governo. O Governo é produtor de atividades colegislativas e de direção,
com atribuições extraídas diretamente do texto constitucional (p. ex:
declaração de guerra).
Gabarito: item C.
5) (1999/Esaf Assistente Jurídico/AGU) A influência do Direito
Administrativo francês no Direito Administrativo brasileiro é
notável. Entre os institutos oriundos do direito francês abaixo,
assinale aquele que não foi introduzido no sistema brasileiro.
a) Regime jurídico de natureza legal para os servidores dos entes de
direito público.
b) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Público.
c) Natureza judicante da decisão do contencioso administrativo.
d) Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
e) Inserção da moralidade como princípio da Administração Pública.
Comentários:
A origem do Direito Administrativo Brasileiro é essencialmente Francesa.
São contribuições do sistema francês:
- Inserção da moralidade como princípio expresso da
Administração;

- Responsabilidade Objetiva do Estado;
- Presença de Cláusulas Exorbitantes nos contratos administrativos;
- Regime Legal dos Servidores; e
- Contencioso Administrativo.
Observação: no Brasil, vigora o sistema de jurisdição UNA ou
única e não o contencioso administrativo (de modelo francês), isso
porque, distintamente do sistema de dualidade de jurisdição, as decisões
administrativas, no Brasil, são (ou podem ser) sindicáveis (controladas)
pelo Poder Judiciário (princípio da inafastabilidade da tutela
jurisdicional).
Isso aí galera. Adotamos o sistema inglês de jurisdição, daí a correção da
alternativa C.
Gabarito: item C.
6) (2002/Esaf AFRF) não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário
norma constitucional, impede que, no Brasil, o seguinte instituto
de Administração Pública, típico para a solução de conflitos, possa
expressar caráter de definitividade em suas decisões:
a) Arbitragem
b) Contencioso administrativo
c) Juizados especiais
d) Mediação

e) Sindicância administrativa
Comentários:
Já sabemos a resposta. Isso mesmo. Alternativa B . Esta parte de
sistemas administrativos é bem tranquila.
Gabarito: item B.
7) (2004/Esaf MRE Oficial de Chancelaria) O dispositivo da
plena, no Brasil, do seguinte instituto de Direito Administrativo:
a) controle administrativo
b) contencioso administrativo
c) jurisdição graciosa
d) recursos administrativos com efeito suspensivo
e) preclusão administrativa
Comentários:
E viva à Lavoisier! Ver Figura da questão anterior.
Gabarito: item B.
8) (2006/Esaf - SUSEP - Ana Téc-Tecnologia da Informação) O
sistema adotado, no ordenamento jurídico brasileiro, de controle
judicial de legalidade, dos atos da Administração Pública, é
a) o da chamada jurisdição única.

b) o do chamado contencioso administrativo.
c) o de que os atos de gestão estão excluídos da apreciação judicial.
d) o do necessário exaurimento das instâncias administrativas, para o
exercício do controle jurisdicional.
e) o da justiça administrativa, excludente da judicial.
Comentários:
Eita, a ESAF gosta deste modelo de questão, né? Mais um desenhinho.
mesmo. A cada questão que você errar sobre o tema, peço que arranque
um fio de cabelo. Oi lá. Não quero ver ninguém careca, viu! Este tópico a
banca denominou de sistemas administrativos.
Gabarito: item A.
9) (2005/Esaf AFRFB) Em seu sentido subjetivo, o estudo da
Administração Pública abrange:
e) a intervenção do Estado nas atividades privadas.
Comentários:

Na questão anterior, iniciamos os critérios utilizados para a definição da
função administrativa. Dos critérios utilizados, o mais difundido nas
provas de concursos públicos, em razão de sua aceitação entre os
doutrinadores, tem sido o da .
A expressão Administração Pública pode assumir sentidos diversos,
conforme o contexto em que esteja inserida.
Em um primeiro sentido, subjetivo, orgânico ou formal, a expressão
diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade
administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos). Já o
sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da
atividade, as funções exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a
Poder Executivo.
Apesar de ser uma obviedade para os amigos concursandos, vale
reforçar: não é tão-só o Poder Executivo que edita atos
administrativos. Todos os Poderes editam atos administrativos quando,
por exemplo, abrem sindicância, efetuam aquisição de bens, nomeiam um
funcionário ou, mesmo, concedem férias.
A diferença básica é que compete tipicamente ao Poder Executivo
administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem atividades
administrativas, encontram-se no desempenho de atribuições atípicas.
Frise-se ainda que o Poder Executivo exerce, além da sua típica função
administrativa, as funções de governo, que não constituem objeto de
estudo do Direito Administrativo.
O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade
de administração, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do
Judiciário. Isso porque o ato administrativo não se desnatura pelo só
fato de ser aplicado no âmbito do Legislativo ou do Judiciário, desde que

seus órgãos estejam atuando como administradores de seus serviços, de
seus bens, ou de seu pessoal.
Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgânico, que são vocábulos
sinônimos), a expressão Administração Pública abrange ÓRGÃOS,
ENTIDADES OU AGENTES, que tenham por papel desempenhar
tarefas administrativas do Estado
assertiva.
Mas o fato de o item estar incompleto não o torna errado (isso é bem
típico de Esaf).
Muito bem. Tudo esclarecido. Passemos à próxima questão, na qual será
tratado o aspecto objetivo de Administração Pública.
Gabarito: item C.
10) (1999/Esaf Assistente Jurídico/AGU) A Administração
Pública, em sentido objetivo, no exercício da função
administrativa, engloba as seguintes atividades, exceto:
(a) Polícia administrativa
(b) Serviço público
(c) Elaboração legislativa, com caráter inovador
(d) Fomento a atividades privadas de interesse público
(e) Intervenção no domínio público
Comentários:
Já conversamos sobre o tal critério objetivo material e objetivo formal.
Que tal, agora, um quadro resumo?
Critério Objetivo
Poderes da República
Formal
(regime jurídico)
Material
(Conteúdo em si)
Poder Executivo
Produção de atos
complementares
às leis
Produção de atos
com efeitos
concretos
Poder Legislativo NOVIDADE
Produção de atos
gerais e abstratos
Poder Judiciário DEFINITIVIDADE
Resolução de
litígios
Tomando por base o quadro acima, fácil perceber que a elaboração
legislativa, com caráter inovador é, formalmente, ato do
Legislativo. Daí a correção da alternativa C.

Esse quadro-resumo será muito útil, inclusive em outras disciplinas, como
Direito Constitucional e Administração Financeira e Orçamentária. Por
exemplo.
A medida provisória que verse sobre Imposto de Renda é lei, ato
administrativo ou sentença? Bom, de cara, o aluno pode afastar ser lei em
sentido formal, isso porque apenas atos provenientes do Legislativo são
considerados em sentido formal. No caso, como é dotada de
generalidade e abstração, tem conteúdo de lei, por isso será
considerada lei em sentido material.
A decisão do Senado Federal que julga procedente o crime de
responsabilidade do Presidente da República é ato administrativo, lei ou
sentença? Perceba que houve solução de litígio, mas não é proveniente do
Judiciário, logo se está diante de sentença em sentido material.
E a Lei Orçamentária? É lei ou ato administrativo? A LOA é produzida pelo
Legislativo, logo, sem dúvida, é lei em sentido formal. Porém, não é
dotada de generalidade e abstração, isso porque a LOA tem
destinações certas, efeitos concretos. Exatamente por isso a doutrina
afirma que mais parece com atos administrativos em sentido
material.
Então, os poderes Legislativo e Judiciário produzem atos
administrativos? Claro que sim! No entanto, apenas materialmente,
porque os atos administrativos formais (em complemento às leis) advêm
do Poder Executivo.
E o Poder Executivo, julga? Em prova de concurso, pode falar que não.
Porém, de acordo com o quadro acima, podemos pensar em julgamento
em sentido material, quando, por exemplo, o Poder Executivo decide um
litígio surgido em eventual processo administrativo disciplinar. No
entanto, só pensem em julgamento pelo Executivo se a ilustre
organizadora for enfática quanto ao critério objetivo material, afinal as
decisões do Executivo não são definitivas.
Gabarito: item C.
11) (1998/Esaf Procurador) Sobre os conceitos de
Administração Pública, é correto afirmar:
a) Em seu sentido material, a Administração Pública manifesta-se
exclusivamente no Poder Executivo.
b) O conjunto de órgãos e entidades integrantes da Administração é
compreendido no conceito funcional de Administração Pública.
c) Administração Pública, em seu sentido objetivo, não se manifesta no
Poder Legislativo.
d) No sentido orgânico, Administração Pública confunde-se com a
atividade administrativa.

e) A Administração Pública, materialmente, expressa uma das funções
tripartites do Estado.
Comentários:
Na questão anterior, trabalhamos os aspectos da Administração Pública:
subjetivo e objetivo. Em síntese: para encontrarmos o sentido
subjetivo de Administração Pública, basta perguntar: quem exerce a
função? Já para o sentido material, vale a pergunta: quais são as
atividades exercidas?
Pois bem, como prometido, vejamos o sentido assumido pela expressão
Administração Pública, quando vista de maneira objetiva (ou material
ou funcional).
Na visão objetiva, administração pública consiste nas atividades
levadas a efeito pelos órgãos e agentes incumbidos de atender as
necessidades da coletividade. Nesse sentido, a expressão deve ser
grafada mesmo com iniciais minúsculas, por se tratar efetivamente da
atividade administrativa, a qual, ao lado da legislativa e da judiciária,
forma uma das funções tripartite do Estado.
Sob o ponto de vista material, a administração pública abarca as
seguintes atividades finalísticas (PoSFIn): Polícia administrativa,
Serviço público, Fomento e Intervenção.
Vamos apresentar breves explicações sobre tais atividades:
I Polícia administrativa: abrange as atividades administrativas que
implicam restrição do exercício de direitos individuais em prol do

interesse de toda coletividade. Não se trata, aqui, das polícias
civil, federal e militar, que são órgãos da Administração Pública, e, por
consequência, compõem a Administração Pública no sentido subjetivo
(ainda que exerçam atividades de polícia administrativa).
II Serviço público: diz respeito às atividades executadas direta ou
indiretamente pela Administração Pública e sob regime de direito
público, com o fim de atender necessidades públicas.
III Fomento: refere-se à atividade administrativa de incentivo à
iniciativa privada de utilidade ou interesse público, tais como o
financiamento sob condições especiais, as desapropriações que
beneficiem entidades privadas desprovidas do intuito do lucro e que
executem atividades úteis à coletividade etc.
IV Intervenção: é entendida como sendo a regulamentação e
fiscalização da atividade econômica de natureza privada (art. 174
da CF/88), bem assim a atuação do Estado diretamente na ordem
econômica, conforme o art. 173 da CF/88. Esta atuação, em regra,
deve-se dar por intermédio das empresas públicas e sociedades de
economia mista a serem instituídas pelo Estado.
Agora, retomemos os quesitos:
Item A INCORRETO. Em sentido material, objetivo, ou
funcional, o Direito Administrativo é compreendido como de produção
de todos os Poderes e não apenas o Executivo, daí a incorreção do
quesito.
Item B INCORRETO. Os órgãos são os produtores dos atos,
logo, se encaixam no conceito subjetivo e não funcional, daí a
incorreção do quesito.
Item C INCORRETO
Item D INCORRETO. No sentido subjetivo, Administração
Pública confunde-se com as pessoas, com os órgãos, com os agentes.
É o sentido objetivo ou funcional que se confunde com a matéria
desempenhada, daí a incorreção do quesito.
Item E CORRETO. Materialmente, objetivamente, temos três
funções do Estado, sendo a função administrativa uma delas, daí a
correção do quesito.
Gabarito: item E.
12) (2007/Esaf PGFN-adaptada) A expressão Administração
jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma

das funções em que se triparte a atividade estatal: a função
administrativa. (Certo/Errado)
Comentários:
É sua Tafa! Perceba que a banca só fez inverter os conceitos. Mais um
esqueminha.
Gabarito: ERRADO.
13) (2006/Esaf AFC/CGU) O Direito Administrativo é
princípios, que regem o exercício das funções administrativas
estatais e
e) as garantias individuais.
Comentários:
Além dos critérios acima enumerados, a doutrina fornece-nos o chamado
critério da hierarquia orgânica. Para os defensores de tal corrente de
pensamento, o Direito Administrativo é o ramo que estuda os órgãos
inferiores do Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os
superiores.

À semelhança dos demais critérios, o da hierarquia orgânica não é
imune a críticas, pois o cargo de Presidente da República, o mais alto da
hierarquia, é objeto de estudo do Direito Administrativo, e não é órgão
inferior do Estado.
Gabarito: item A.
14) (2007/Esaf DF/PROCURADOR) Em relação ao conceito e
evolução histórica do Direito Administrativo e ao conceito e
abrangência da Administração Pública, selecione a opção correta.
a) Na evolução do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do
Serviço Público, que se desenvolveu em torno de duas concepções. Na
concepção de Leon Duguit, o Serviço Público deveria ser entendido em
sentido estrito, abrangendo toda a atividade material, submetida a regime
exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a satisfação
de necessidades da coletividade.
b) O conceito estrito de Administração Pública abarca os Poderes
estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo.
c) A Administração Pública, em sentido objetivo, deve ser compreendida
como o conjunto das pessoas jurídicas e dos órgãos incumbidos do
exercício da função administrativa do Estado.
d) Na busca de conceituação do Direito Administrativo encontra-se o
critério da Administração Pública, segundo o qual, sinteticamente, o
Direito Administrativo deve ser concebido como o conjunto de princípios
que regem a Administração Pública.
e) Na evolução histórica do Direito Administrativo, encontramos a Escola
Exegética, que tinha por objeto a interpretação das leis administrativas, a
qual também defendia o postulado da carga normativa dos princípios
aplicáveis à atividade da Administração Pública.
Comentários:
Vamos direto ao exame dos quesitos:

Item A INCORRETO. O item estaria correto, não fosse a citação
do nome do autor Leon Duguit. O estudo adotado por esse autor foi em
sentido amplo, e não restrito. Coube a Gaston Jèze a defesa de um
sentido estrito. Portanto, para a correção do item é suficiente substituir
a autoria para Gaston Jèze.
Item B INCORRETO. Quando falamos em sentido amplo e
restrito, estamos trabalhando com as categorias gênero e espécie,
respectivamente. Em sentido amplo, envolvemos tanto os órgãos políticos
como os administrativos; tanto as funções políticas como as
administrativas. Num conceito estrito, por sua vez, não abarcamos os
poderes estruturais, pelo menos enquanto entidades políticas,
restringindo-se à função meramente administrativa.
Item C INCORRETO. O conjunto de pessoas não é a parte
objetiva, mas sim subjetiva, logo, para a correção do quesito é
Item D CORRETO. É uma definição doutrinária. O item está
perfeito.
Item E INCORRETO. Mais um item sobre critérios, a Esaf parece
mesmo ter um carinho especial por esse tipo de formulação. Vamos lá.
Para os defensores da escola legalista, empírica, caótica,
francesa, também chamada de EXEGÉTICA, o Direito Administrativo
tem por objeto a interpretação das normas jurídicas
administrativas e atos complementares o direito positivo. À
época, na França, as interpretações proporcionadas pelos Tribunais
Administrativos prendiam-se quase inteiramente aos textos legais,
deixando de lado, portanto, postulado da carga normativa dos
princípios aplicáveis à atividade da Administração Pública. Assim,
tal critério é incompleto, uma vez que o Direito Administrativo não se
resume a um mero amontoado de leis, englobando doutrina,
jurisprudência, usos e costumes e princípios.

Gabarito: item D.
15) (2004/Esaf MRE Oficial de Chancelaria) A expressão
administração pública admite diversos significados. De acordo
com a doutrina, em seu sentido material ou funcional,
Administração Pública, enquanto finalidade do Estado, não
abrange:
a) polícia administrativa.
b) serviços públicos.
c) fomento.
d) finanças públicas.
e) intervenção na atividade econômica.
Comentários:
Veja, primeiro, o gráfico a seguir:
Aprendemos que, de acordo com o aspecto objetivo, funcional,
material, a Administração Pública desempenha as seguintes atividades
(PoSFIn):
Polícia administrativa,
Serviço público,
Fomento e

Intervenção. Logo, não se incluem as finanças públicas.
Gabarito: item D.
16) (2003/Esaf Procurador da Fazenda Nacional) Assinale,
entre os atos abaixo, aquele que não pode ser considerado como
de manifestação da atividade finalística da Administração Pública,
em seu sentido material.
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte coletivo
urbano.
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de violação a
normas de posturas municipais.
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de concurso
público.
indústria em determinado Estado-federado.
Comentários:
Ótima questão da Esaf. Vamos por eliminação.
Item A INCORRETO. Serviço público faz parte do conceito de
Administração em sentido material? Sim.
Item B INCORRETO. Desapropriação para construção de
unidade escolar intervenção do Estado na propriedade privada.
Item C INCORRETO. A interdição de estabelecimento é exercício
de Poder de Polícia? Sim.
Item E INCORRETO. Benefício fiscal é atividade de fomento?
Sim.
Atividades finalísticas (PoSFIn)
Polícia administrativa
Serviço público
Fomento e
Intervenção

Bom, chegamos à resposta por eliminação.
O amigo leitor se questiona:
atividade administrativa? Amigos, nomeação também é atividade
administrativa. Esse não é o erro.
O toque de mágica desta questão está no comando manifestação da
atividade finalística nomeação de servidores, embora
administrativa, é atividade interna, atividade-meio e não atividade-
fim (finalística), como solicitado pela ilustre banca (cyonistra essa
questão, não?!).
Gabarito: item D.
17) (2006/Esaf TRF) A primordial fonte formal do Direito
Administrativo no Brasil é:
a) a lei.
b) a doutrina.
d) os costumes.
e) o vade-mécum.
Comentários:
A presente questão serve-nos para fixação. Vimos que a lei é a fonte
primordial
Quando se fala em fonte formal, quer-se falar em fonte escrita,
positivada; já a fonte substancial ou material é aquela que não precisa
estar escrita, pode ser encontrada espalhada no seio da sociedade,
como é o caso dos costumes (fontes não escritas).
Para quem não conhece, a palavra vade-mécum pode se referir às
famosas compilações de legislações (Constituição Federal, códigos e leis),
aquelas vendidas nas livrarias e, quando carregadas durante muito
tempo, só servem para causar problemas de coluna, rsrs...
Gabarito: item A.

18) (2000/Esaf TRF) A fonte formal e primordial do Direito
Administrativo é a (o)
a) Motivação que a fundamenta
b) Povo
c) Parlamento
d) Diário Oficial
e) Lei
Comentários:
De novo?! Fala sério. A fonte primordial do Direito Administrativo é a lei,
daí a correção da alternativa E.
Gabarito: item E.
19) (2003/Esaf Procurador da Fazenda Nacional) A distinção
entre a lei formal e a lei material está na presença ou não do
seguinte elemento:
a) Generalidade
b) Novidade
c) Imperatividade
d) Abstração
e) Normatividade
Comentários:
Nessa questão, a banca examinadora solicita do candidato distinguir entre
leis formais e materiais. Vamos por partes.
As leis em sentido formal são os atos normativos editados de acordo
com o devido processo legislativo constitucional, ou seja, são os
atos editados pelas Casas Legislativas, tenham ou não caráter de
generalidade ou de abstração. Por exemplo: uma lei de concessão de
pensão aos pais de determinado militar falecido, por exemplo, não possui
os atributos da generalidade e da abstração. Com outras palavras, tem
a forma de lei, mas o conteúdo não é necessariamente de lei, é o
que a doutrina reconhece como leis com efeitos concretos.
Uma breve pausa para a explicação do que significa generalidade e
abstração. A generalidade implica atingir todas as pessoas situadas em
uma mesma situação jurídica, tanto em relação a um grupo amplo (por
exemplo: Código Penal - os maiores de 18 anos), como um grupo mais
restrito (por exemplo: a Lei 8.112/1990 servidores públicos federais).
Já a abstração significa que a lei não se esgota com uma única
aplicação. Por exemplo: o Código Civil é dotado de generalidade, pois,

como regra, atinge todas as pessoas. No entanto, o fato de a pessoa
celebrar um contrato de compra-e-venda não impede que possa,
futuramente, promover outro contrato da mesma espécie, a norma não se
esvai com uma única aplicação.
Outro exemplo: em 2008, o FULANO DE TAL pagou R$15.000,00 de
Imposto de Renda, logo, no ano de 2009, não haverá necessidade de
novo pagamento de imposto? É isso mesmo? NÃO! Como a Lei é
abstrata, a cada novo fato gerador, haverá nova incidência, e, com ele, a
obrigação tributária correspondente.
Diante disso, pergunta-se: o edital de concurso público é genérico e
abstrato? Dotado de generalidade sim, mas, pelo fato de se esgotar com
uma única aplicação, não é dotado de abstração.
Já as leis em sentido material são todas aquelas editadas pelo Estado,
contando com os atributos de lei típica, ou seja, com generalidade,
abstração e obrigatoriedade (imperatividade), não importando se
editadas ou não pelo Poder Legislativo. Veja. Nesse caso, o que
importa é o conteúdo (a matéria).
Enquanto as leis formais são necessariamente editadas pelo Poder
Legislativo dentro do processo próprio de elaboração legislativa, as leis
materiais podem prescindir desse processo. Enquanto as leis
formais possuem ou não conteúdo de lei, oportunidade que também
poderão acumular o sentido material (leis formais e materiais), as
leis materiais necessariamente detêm os qualificativos de uma lei,
podendo ser exclusivamente materiais, enfim, sequer ter passado pelo
órgão legislativo.
Leis Formais Leis Materiais
Editadas pelo Poder Legislativo
(devido processo legislativo
constitucional)
Dispensa o processo legislativo
Possuem ou NÃO conteúdo de Lei.
Quando tem conteúdo de lei
(generalidade e abstração), é lei em
sentido material e formal. Em caso
contrário, estaremos diante de leis
de efeitos concretos.
Possuem conteúdo de Lei
(generalidade e abstração)
Possuem ou NÃO caráter de
Generalidade e Abstração. Se não
possuírem, são consideradas leis de
efeitos concretos (exemplo da
LOA).
Possuem Generalidade,
Abstração e Obrigatoriedade
(imperatividade)
A partir da breve classificação, passemos à correção da questão.
Item A INCORRETO. A generalidade pode estar presente tanto nas

leis formais, como nas materiais. Exemplo: Decreto Regulamentar
editado de acordo com competência privativa do Chefe do Executivo (inc.
IV do art. 84 da CF/1988). Tem generalidade e abstração, porém é
apenas lei em sentido material (não passou pelo Legislativo). Lei de
Crimes Hediondos. É Lei editada pelo Legislativo, enfim, lei em sentido
formal, dotada de generalidade e abstração. Portanto, a generalidade
não é um traço de distinção, regra geral.
Item B CORRETO. Para se concluir que esta é a resposta correta,
deve-se levar em consideração a regra, quer dizer, leis em sentido
formal têm o atributo da ORIGINARIEDADE (novidade); são as
NORMAS PRIMÁRIAS, embora nem sempre sejam genéricas e abstratas
(nesse caso, são chamadas de leis em sentido exclusivamente
formal); já as leis em sentido material (reconhecidas como atos
SECUNDÁRIOS) não passam pelo crivo do órgão legislativo, apesar de
contarem com os atributos da generalidade e da abstração. É o que a
doutrina reconhece como leis em sentido exclusivamente material.
Por exemplo, os decretos regulamentares são genéricos e abstratos,
porém, NÃO INOVAM.
A presente questão serve para fixação do entendimento da banca, não
quer dizer que sua formulação esteja impecável, mas, ao cair em prova,
transforma-se em verdade absoluta, é o norte a ser seguido.
Macetinho de prova: se a competência para a edição do ato é típica
do órgão, o ato é FORMAL; se a competência for atípica, teremos um
ato MATERIAL. Por exemplo:
- a lei ordinária é competência típica ou atípica do Poder Legislativo?
Típica, logo, temos uma lei em sentido formal;
- a medida provisória é competência típica ou atípica do Poder
Executivo? Atípica, logo, estamos diante de lei em sentido material;
- o ato administrativo editado pelo Poder Executivo decorre de
competência típica ou atípica? Típica, logo, ato administrativo formal;
- o ato administrativo editado pelo Poder Legislativo, competência
típica ou atípica? Atípica, logo, ato administrativo em sentido
material;
- a sentença editada pelo Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade, é função típica ou atípica? Atípica, logo, estamos
diante de uma sentença em sentido material.
Item C INCORRETO. As leis formais e as materiais são
dotadas de imperatividade, por isso, não temos aí um traço distintivo.
Item D INCORRETO. As leis em sentido material detêm
abstração, já as normas formais podem ou não ter a abstração,
assim, nem sempre a abstração será um traço distintivo.
Item E INCORRETO. As normas, sejam primárias, sejam
secundárias gozam de normatividade.

Gabarito: item B.
20) (1999/Esaf AGU) O decreto, com função normativa, não
tem o seguinte atributo:
a) Novidade
b) Privativo do Chefe do Poder Executivo
c) Generalidade
d) Abstração
e) Obrigatoriedade
Comentários:
Que tal agora uma questão de fixação? Será que o amigo entendeu
mesmo a distinção entre as leis formais e as materiais?
No quesito anterior, tratamos da distinção entre as leis em sentido
material e formal. A título de reforço, lembramos que os Decretos
Regulamentares são atos dotados de generalidade e de abstração,
porém, não pode o Chefe do Executivo com sua expedição criar direitos
e obrigações (inc. IV do art. 84 da CF/1988).
De outra forma, tais atos normativos têm como limite (teto) o comando
legal, não podendo ser originários, INOVAREM. Inclusive, ao
ultrapassarem o comando legal, o texto constitucional (inc. V do art. 49)
dispõe competir exclusivamente ao Congresso Nacional sustá-los.
Gabarito: item A.
21) ESAF - AnaTA MF/MF/2013 - Considerando o conceito de
administração pública e seus princípios, bem como as fontes do
Direito Administrativo, assinale a opção correta.
a) Pelo princípio da Tutela, a Administração Pública exerce o controle
sobre seus próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e
revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso
ao Poder Judiciário.
b) De acordo com o critério funcional, o conceito de Administração Pública
é um complexo de atividades concretas e imediatas desempenhadas sob
os termos e condições da lei, visando o atendimento das necessidades
coletivas.
c) As decisões meramente administrativas que promanem dos Tribunais
comuns ou especiais são relevantes fontes jurisprudenciais do Direito
Administrativo, aplicando-se a situações já ocorridas, desde que benéficas
à Administração Pública.

d) Do princípio da eficiência decorre a necessidade de institutos como a
suplência, a delegação e a substituição para preencher as funções
públicas temporariamente vagas.
e) O sentido subjetivo da expressão Administração Pública está
relacionado à natureza da atividade exercida por seus próprios entes.
Comentários:
A resposta é letra B.
Para o critério da Administração Pública, o Direito Administrativo é
percebido em duas acepções: subjetiva e objetiva. No sentido subjetivo
ou orgânico, o Direito leva em consideração aqueles que praticam a ação,
no caso, . Por sua vez, na acepção
objetiva ou funcional ou material, o Direito diz respeito às atividades
propriamente realizadas pelas pessoas do Estado. Em sentido finalístico, o
Estado-administrador desempenha: serviços públicos, poder de polícia,
fomento e intervenção.
Em minhas aulas, costumo alertar para o fato de que as bancas preferem
o uso dos sinônimos. O sentido subjetivo diz respeito ao sujeito, enfim,
ou .
Os demais quesitos estão incorretos. Vejamos:
Na letra A, os conceitos de tutela e autotutela referem-se a controle
efetuado pela Administração, e reconhecido, por parte da doutrina, como
princípios. Apesar disso, são conceitos inconfundíveis. A autotutela, por
exemplo, vem estampada na Súmula 473 do STF, e dá a prerrogativa de
o Estado anular ou revogar seus próprios atos. A palavra-chave é
. Já a tutela é decorrência do
princípio da especialidade, é o que dá a prerrogativa de a Administração
Direta controlar a Administração Indireta.
Perceba que a banca só fez inverter os conceitos!
Na letra C, há um conjunto de erros. O primeiro detalhe é que a fonte do
Direito Administrativo é a jurisprudência dos Tribunais, no caso,
reconhecida como reiteradas decisões expedidas em um único sentido. As
decisões administrativas, advindas do Judiciário, não servem de fonte
para a Administração Pública. Eventualmente, o conjunto de decisões
meramente administrativas podem se configurar em praxes
administrativas. O outro erro é que a jurisprudência, enquanto fonte do
Direito Administrativo, é aplicada positiva ou negativamente para a
Administração Pública.

Na letra D, são aplicações do princípio da continuidade do serviço
público institutos como: a suplência, a delegação e a substituição para
preencher as funções públicas temporariamente vagas. Vigora a ideia de
que o serviço não pode sofrer solução de continuidade. O princípio da
eficiência, por sua vez, remete-nos à necessidade de a atuação do
servidor ser rápida, perfeita e com bom rendimento funcional.
Na letra E, a banca só fez inverter os conceitos de objetivo e
subjetivo. No sentido objetivo, a expressão Administração Pública está
relacionada à natureza da atividade exercida por seus próprios entes.

RESUMINHO DO ENCONTRO
Estado: conceito,
elementos e
classificações.
Elementos constitutivos
Povo: elemento humano, base demográfica. Traduz a ideia de
cidadão.
Território: limites do Estado, base geográfica.
Governo soberano: elemento condutor, responsável pela
organização do Estado.
Finalidade: são os objetivos de interesse público a serem
perseguidos pelo Estado.
Principais formas de organização
Confederação: reunião de Estados soberanos.
Estado Unitário (puro e impuro): centro de poder único,
responsável por todas as atribuições políticas (exemplo do Chile).
Estado Federal: diferentes polos de poder político atuando de
forma autônoma entre si (exemplo do Estado Brasileiro).
Figuras jurídicas
União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios:
entes políticos/federados integrantes da Federação. Pessoas
jurídicas de Direito Público interno.
Territórios: detêm competências exclusivamente
administrativas, não sendo considerados entes federados.
Doutrinariamente, são definidos como autarquias da União
(autarquias territoriais).
Estado brasileiro - Forma de Estado: Federalismo
Conceito relativo à distribuição interna de poder por diferentes
centros políticos.
Pessoas políticas: entes da Federação que possuem capacidade
de tríplice autonomia (autogoverno, autoadministração e auto-
organização).
Entidades da Administração Indireta: autarquias, associações
públicas, fundações públicas, sociedades de economia mista e
empresas públicas são pessoas jurídicas exclusivamente
administrativas.
Estado brasileiro - Forma de Governo: República
Refere-se a quem deve exercer o poder e como este se exerce.
Características: legitimidade popular (chefes do Poder
Executivos e Casas Legislativas), temporariedade de mandatos
eletivos e prestação de contas pelos gestores públicos.
Estado Democrático
Compromisso formal de evolução para a ideia de Constituição
Dirigente, preocupada com os direitos de 1ª geração (civis e
políticos) e 2ª geração (sociais).
Estado de Direito
Estado cria as leis (normas) para que a todos sejam impostas,
inclusive a si mesmo (rule of law).
Origens históricas do
Direito Administrativo:
conceito, objeto e fontes
do Direito
Administrativo.
Principais funções do Estado tripartição de Poderes
Cada Poder, embora possuindo suas funções normais, também
desempenha materialmente funções pertencentes a Poder diverso,
desde que autorizado pela Constituição Federal. No entanto, ao
Poder Executivo não é dado o exercício da atividade jurisdicional
com força de definitividade - conceito material de jurisdição
(princípio da inafastabilidade de jurisdição).
Legislar: função típica do Poder Legislativo (criação de direito
novo).
Administrar: função típica do Poder Executivo. Utiliza a norma
jurídica criada para dar atendimento às demandas concretas da

coletividade.
Julgar: função típica do Poder Judiciário. Aplica o Direito aos
casos conflituosos, solucionando-os em definitivo.
Ramos e sub-ramos do Direito
Direito Privado: governado pela autonomia de vontade. As
partes elegem as finalidades que desejam alcançar, servindo-se
dos meios não contrários ao Direito. São seus sub-ramos o
Direito Civil e o Direito Comercial.
Direito Público: ocupa-se de interesses da sociedade como um
todo. Não há espaço para a autonomia da vontade, que é
substituída pela ideia de dever de atendimento ao interesse
público. São seus sub-ramos o Direito Constitucional, o Direito
Tributário e o Direito Administrativo.
Direito Social: divisão sui generis, citada por literatura
especializada como um ramo responsável pelos direitos
concernentes aos hipossuficientes.
Formação do Direito Administrativo Brasileiro
Contribuições de diversos direitos nacionais (francês, inglês,
italiano, alemão, e outros). No entanto, possui no direito francês
(base romanística) diversos exemplos de contribuições:
Responsabilidade civil objetiva do Estado: ideia de que o
Estado será responsável pelos atos lícitos ou ilícitos dos
agentes;
Presença de cláusulas exorbitantes nos contratos
administrativos: cláusulas que garantem a posição de
supremacia do Estado sobre os particulares;
Princípio da moralidade administrativa: previsão expressa
no texto constitucional;
Regime legal dos servidores: finalidade de se evitar o
sistema de d spoil system - entrada de novo
governante, novo corpo de servidores agraciados.
Não vigora entre nós o sistema francês de duas jurisdições
sistema contencioso; o traço da formação de nosso sistema de
jurisdição advém da contribuição do sistema inglês (sistema de
jurisdição una ou única).
Coisa julgada administrativa: decisão tornou-se irretratável
apenas para a própria Administração, não impedindo que seja
apreciada pelo Poder Judiciário se causar lesão ou ameaça de
lesão. Portanto, ocorre apenas dentro da Administração Pública,
ora porque a decisão tornou-se irrecorrível, ora porque se está
diante de atos irrevogáveis.
Coisa julgada material: acarreta a impossibilidade
(imutabilidade) de as decisões serem revistas no próprio processo
objeto da decisão ou em outros processos em que haja identidade
de partes, causa de pedir e pedido.
Coisa julgada formal: é a impossibilidade de a sentença ser
alterada dentro do próprio processo. Possui conteúdo menos
amplo que o conceito de coisa julgada material.
Instância administrativa de curso forçado: apesar de a regra
ser de que qualquer matéria pode ser levada à apreciação
judicial, em alguns casos exige-se a necessidade de exaurimento
das vias administrativas para obter-se o provimento judicial, tais
como:
Processos administrativos referentes à Justiça Desportiva;
Reclamação a ser interposta perante o STF em razão do
descumprimento do teor da Súmula Vinculante;
Art. 5º, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de
Segurança - MS), que dispõe que o MS não é cabível se
houver recurso administrativo com efeito suspensivo,
independentemente de caução;
Súmula Vinculante nº 24 - Não se tipifica crime material

contra a ordem tributária, previsto no art. 1º, incisos I a IV,
da Lei nº 8.137/90, antes do lançamento definitivo do tributo;
Há doutrinadores que defendem ser o juízo arbitral (a
arbitragem) e o habeas data formas de esgotamento prévio
ou de condição de acesso ao Judiciário.
Codificação do Direito Administrativo Brasileiro - correntes
O Direito Administrativo não pode ser codificado: sendo o
Direito Administrativo bastante dinâmico, seus defensores
apontam para o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte às
evoluções, às transformações do mundo, como ocorrido com o
Código Civil de 1916 alterado, tão somente, em 2002;
O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente:
segundo seus defensores, haveria facilitação na compreensão e
aplicação das normas, garantindo-se aos administrados maior
segurança jurídica;
O Direito Administrativo é passível de codificação parcial:
das correntes, essa parece ser a menos extremada, não
defendendo a inexistência de qualquer código ou a existência de
um código totalizante. São exemplos de codificações parciais:
Código de Águas; Código Florestal; Lei 8.112/1990; Lei
9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei 8.745/1995 (Lei de
Concessões de Serviços Públicos).
Critérios para a definição do Direito Administrativo
Legalista, exegético, empírico, caótico, ou francês: o Direito
Administrativo estruturou-se a partir da interpretação de normas
jurídicas administrativas e atos complementares.
Poder Executivo ou Italiano: o Direito Administrativo é o
conjunto de princípios regentes da organização e das atividades
do Poder Executivo, incluídas as entidades da Administração.
Relações jurídicas: o Direito Administrativo é responsável pelo
relacionamento da Administração Pública com os administrados.
Serviço público: o Direito Administrativo regula a instituição, a
organização e o funcionamento dos serviços públicos, bem como
a prestação aos administrados.
Teleológico: o Direito Administrativo é um conjunto harmônico
de princípios que disciplinam a atividade do Estado para o alcance
de seus fins.
Hierarquia orgânica: o Direito Administrativo rege os órgãos
inferiores do Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os
órgãos superiores.
Definição do Direito Administrativo
Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e
pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens
de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública (Maria Sylvia Zanella Di Pietro). É o Direito que rege toda e
qualquer atividade de administração, provenha esta do Executivo,
do Legislativo ou do Judiciário.
Administração Pública em sentido subjetivo
Também chamado de sentido orgânico ou formal (quem exerce
a atividade?), diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a
atividade administrativa. Abrange órgãos, entidades ou agentes,
que tenham por papel desempenhar tarefas administrativas do
Estado.
Administração Pública em sentido objetivo
Também chamado de sentido material ou funcional (qual a
atividade/função exercida?), designa a natureza da atividade,
as funções exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a

Poder Executivo. Alcança as atividades-meio (introversas ou
instrumentais) e as seguintes atividades finalísticas (extroversas):
fomento: refere-se à atividade administrativa de incentivo à
iniciativa privada de utilidade ou interesse público, tais como
o financiamento em condições especiais, as desapropriações
que beneficiem entidades privadas desprovidas do intuito do
lucro e que executem atividades úteis à coletividade.
polícia administrativa: abrange as atividades
administrativas restritivas ao exercício de direitos individuais,
tendo em vista o interesse de toda coletividade ou do Estado.
Não se trata, aqui, das polícias civil, federal e militar, que são
órgãos da Administração Pública, e, por consequência,
compõem a Administração Pública, mas no sentido subjetivo
(ainda que exerçam atividades de polícia administrativa).
serviço público: diz respeito às atividades executadas direta
ou indiretamente pela Administração Pública e em regime
predominantemente de direito público, em atendimento às
necessidades coletivas.
intervenção: entendida como a regulamentação e
fiscalização da atividade econômica de natureza privada (art.
174 da CF/1988), bem como a atuação do Estado diretamente
na ordem econômica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa
atuação dá-se por intermédio de empresas públicas e de
sociedades de economia mista, instituídas e mantidas pelo
Estado. Pode ser dar nas modalidades indireta - realizada em
atividade tipicamente regulatória, marcada
predominantemente por normas de Direito Público - ou direta
- efetua-se por entidades empresariais do Estado, em
concorrência com outras empresas do setor, e regidas
predominantemente por normas de Direito Privado.
O sentido objetivo da administração pública pode ser material ou
formal.
Material: são levados em consideração os elementos intrínsecos
das funções dos Poderes, nessa ordem:
Legislativo: responsável pela edição de leis, essas dotadas
de generalidade e de abstração (elementos intrínsecos);
Judiciário: definição de litígios, pacificando-os (elemento
intrínseco resolução dos litígios);
Executivo: cabe-lhe a satisfação dos interesses coletivos.
Formal: as funções do Estado são determinadas pelas
características essenciais, típicas, pelo tratamento normativo que
lhe corresponda, nessa ordem:
Legislativo: as leis são originárias, contam com o atributo da
novidade;
Judiciário: a resolução dos litígios é dotada de definitividade;
Executivo: a atividade administrativa caracterizar-se-ia por
se desenvolver em razão de comandos infralegais, e, em
alguns excepcionais, infraconstitucionais.
Função administrativa: função que o Estado, ou aquele que lhe
faça às vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regimes
hierárquicos e que, no sistema constitucional brasileiro, se
caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante
comportamentos infralegais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais vinculados, submissos ao controle de
legalidade pelo Poder Judiciário (Celso Antônio Bandeira de
Mello).
Fontes (formas de expressão) do Direito Administrativo
Lei: é a primordial entre as fontes do Direito Administrativo
Brasileiro, geradora e extintiva de direitos e obrigações, impondo-
se tanto à conduta dos particulares, quanto à ação estatal. Tem
um sentido amplo, abrangendo todas as normas produzidas

pelo Estado que digam respeito, de alguma maneira, à atividade
administrativa. A Constituição Federal, as leis complementares,
ordinárias, delegadas, as medidas provisórias e outras normas
com força de lei, como tratados internacionais, são fontes escritas
primárias. Regulamentos, resoluções, regimentos e instruções
normas infralegais são fontes escritas secundárias.
Jurisprudência: fonte não escrita, resume-se no conjunto de
decisões judiciais ou administrativas reiteradas num mesmo
sentido, a respeito de uma matéria. Não se considera
jurisprudência uma decisão judicial isolada. No Brasil, a
jurisprudência não possui, de regra, força vinculante, mas
sim força moral.
Doutrina: fonte escrita e mediata (secundária), significa o
conjunto dos trabalhos dos estudiosos a respeito do Direito
Administrativo, ou seja, os livros, os artigos, os pareceres,
elaborados por estudiosos desse ramo jurídico. A doutrina não
gera direitos para os particulares; logo, opiniões doutrinárias que
sejam desconexas com as leis não podem ser consideradas como
fontes para o Direito Administrativo. Entre as leis e a doutrina
deve prevalecer o conteúdo das leis. No entanto, a doutrina
contrária às leis pode servir para clarear a ideia do legislador no
caminho de aperfeiçoamento das leis.
Costumes: são os comportamentos reiterados e tidos por
obrigatórios pela consciência popular. No que diz respeito ao
Direito Administrativo, o costume é de pouca relevância, tendo
em vista a ênfase na aplicabilidade do princípio da legalidade. Os
costumes fontes não escritas e não organizadas - são aplicados
quando da deficiência da legislação, sempre segundo a lei
(secundum legem) ou para o preenchimento de vácuo legislativo
(praeter legem), mas nunca contra a lei (contra legem).
Princípios: são os vetores fundamentais que inspiram todo o
modo de a Administração se conduzir. São de natureza pré-
normativa, ou seja, preexistem, inclusive, à produção das leis, e,
bem por isso, contam com a função normogenética (colaboram
para a formação das leis).
Especificidades do Direito Administrativo (por Alexandre
Santos Aragão)
Juventude e Mutabilidade: quando comparado, por exemplo,
com o milenar Direito Civil, o Direito Administrativo é considerado
recente. Isso faz com que muitas das soluções encontradas ainda
não se tenham consolidado por completo.
Grande influência jurisprudencial: a jurisprudência foi
fundamental para o surgimento do Direito Administrativo e para a
afirmação de sua autonomia em relação ao Direito Privado.
Grande importância dos princípios: pela falta de um código e
grande número de regras legislativas e administrativas, os
princípios são de peculiar importância para dar unidade e
coerência a um sistema tão difuso.
Baixa densidade normativa: mais do que em outros ramos do
Direito, as normas de Direito Administrativo são frequentemente
abertas, isso porque incorporam em seu texto conceitos jurídicos
ou técnicos indeterminados, possibilitando o exercício do poder
discricionário.
Instrumentalidade: o Direito Administrativo é meio para um
fim, a realização do interesse público tal como especificado pelo
ordenamento jurídico.

Curso 4164-aula-00

Mais conteúdo relacionado

Mais procurados

Semelhante a Curso 4164-aula-00

Último

Curso 4164-aula-00